Administracién Municipal
en México
Retos y Perspectivas
Introduccién
rente a los cambios y transformaciones ac-
tuales, ef municipio se ve envuelto en pro
cesos cuya velocidad de cambio es mucho
mayor que su propia dinamica e inercia politi-
co-administrativa, A pesar de ser un espacio de
gobicmo y administracién poco abordado en
Propuestas y creacién de altemnativas de solu-
cién a su problematica especifica, cxisten algu-
nos esfucrzos por implantar_tecnologias
administrativas, métodos innovadores de ges-
tidn, procesos de toma de decisiones basadas en
criterios de mayor racionalidad, etestera
Sin embargo, cuando se gencran nuevas for-
mas de decision, de control y de programacion
en los municipios, cl principal obstaculo para su
aplicacién se encuentra en el mismo espacio
municipal. Si bien en forma incipiente se desa~
rrollan propuestas para los municipios, sc ha ol~
vidado el factor clave en cl que recac la
implantacin de dichas propuestas. Es decir,
cuando pretendemos introducir en los i
pios mexicanos, con sus modificaciones perti-
nentes, el control de gestion, la calidad total, la
incorporacion det financiamiento por mercado
Misael Herncndez Torres
de acciones, las formas de concesién, coges-
tidn, privatizacion, y asociacién intenmunicipal
para la prestacion de servicios publicos, !as mo-
dalidades administrativas flexibles y participati-
vas, los métodos de evaluacién de, los
programas locales, la planeacién prospectiva, la
gestidn estratégica, e! manejo de escenarios, en-
tre otros mecanismos, nos encontramos con un
cuerpo administrativo obsoleto y afiejo domina-
do por practicas inerciales en’ donde priva la
diserecionalidad de la decision y la centraliza-
cién cuasiabsoluta de los procesos administrati-
vos. Los funcionarios municipales representan
un elemento de retraso de la actualizacién del
ayuntamiento cn materia de tecnologia adminis-
trativa,
Esto plantea como requisito indispensable
que, en forma simultinea a la produccién de in-
novaciones para el gobierno local, debemos
avanzar en la adecuacién de los perfiles de los
funcionarios para garantizar una ampliacién de
tas capacidades y habilidades de respuesta fren-
tea la creciente gama de demandas de la comu-~
nidad y la propia dindmica de los niveles de
gobicmo. Se requicre no s6lo cl instrumento,
sino también y fundamentalmente al agente deADMINISTRACION MUNICIPAL EN MEXICO
14 RETOS Y PERSPECTIVAS
cambio, al funcionario piblico capaz de hacer
uso de las mas variadas tecnologias, de los di-
versos instrumentos disciiados y ensayados en
las gestiones locales. El funcionario piiblico ca-
paz de adaptar los modelos administrativos, de
innovar y mediante imaginacién e ingenio,
crear nuevas formas para el desarrollo de este
espacio de gobierno.
Este es el propésito fundamental del presente
trabajo; indagar sobre la problemdtica munici-
pal en relacion a las variadas transformaciones
experimentadas por la Administracién Publica
en México y las implicaciones de dichos cam-
bios para cl quchacer del funcionario piblico
local
Para ello, partimos de los grandes procesos
que impactan directamonte en los municipios y
sus administradores. La descentralizacién na-
cional, el financian’‘ento de los ayuntamicntos,
la participacién social y Ia wrbanizacién cre-
ciente. Estos representani los fenémenos que en-
marean la accion de los gobicrnos locales, sin
ser los imicos ni exclusivos, si corresponden a
los aspectos fundamentales del contexto de ac
tuacién de los municipios en México. Los retos
que cada proceso implanta en lo individual, y
los desafios de las transformacioncs globalcs
exigen una respuesta a nivel local cuyo eje fun-
damental son los funcionarios piiblicos munici-
pales.
Sc ha intentado realizar una sintesis de un di
verso niimero de temas y procesos que afectan
de manera inmediata y directa el trabajo del ad-
ministrador puiblico local, de los cuales no puc=
de ni debe aislarse. Se busca clarificar y
delimitar los puntos claves de la dindmica com-
pleja y confusa en Ia que los ayuntamientos me-
xicanos se encuentran en la actualidad
La reforma del Estado, la simplificacién
administrativa, la modernizacién nacional, ct-
cétera, son procesos que impactan al munici-
pio en tanto nivel de gobierno
administracién, Pero ninguno de ellos ha teni
do efectos mas alli de disposiciones normati-
vas que reforman las reglas escritas, ya veces
poco respetadas, del funcionamienio de su
aparato administrativo. Este fue, precisamen-
te, el eriterio de seleccin de los procesos cla-
ve para inferir los retos y perspectivas del
fancionario municipal, Cabe scalar que no
existe una clara definicién del "funcionario",
pero se asume que es toda aquella persona que
se encuentra, por cleccién piblica 0 nombra-
micnto, dentro del mbito medio y alto de la
dcisién, En el caso de los municipios, se con-
sidera como funcionario piblico a quien de-
sempefia sus labores al menos como Director
de Departamento 0 Area. Esta conceptuatiza-
cin nos permite ubicamos en los servidores
publicos que inciden 0 toman decisiones, pues
aqui encontramos gran parte del problema para
que los municipios puedan realmente salir del
atraso en que s¢ encuentran.
El documento parte de describir la importan-
cia que tiene para el municipio la delegacion y
traslado de funciones y atribuciones tradicional-
mente consideradas como responsabilidad de
los gobicrnos estatales v municipales.
Al descentralizar la toma de decisiones, aun-
que en forma limitada, se abren nucvos espa-
cios de intervencién municipal y en los cuales
el funcionario piblico local debe actuar. Por si
mismo, el hecho de diversificar los espacios de
accién gubemamental representa un reto a la
pericia y capacidad de las autoridades locales
En segunda instancia, que no necesariamente
corresponde al nivel de importancia que s¢ le
otorga, se realiza un esbozo del proceso urbani-
zador experimentado en las iiltimas décadas y
su impacto en la configuracién de los munici=
pios mexicanos. La tendencia a vivir en ciuda-
des medias y grandes con un alto indice de
urbanizacién, modifica la dinamica social de
generacién de demandas y exigencia de solu-
ciones a problemas comunes. El funcionario del
ayuntamiento debe enfrentarse no sélo a la mul-
tiplicacién de necesidades de la poblacién sino,
ademas, a los cambios cualitativos de las mis-
mas necesidades, pues un municipio urbano,
que ticnde a proliferar en el espectro nacional,
es mas complejo y dindmico que un municipio
apenas inciando su proceso de urbanizacion
Posteriormente, se introduce un analisis de
las finantzas municipales, a precios constantes,
y se establecen algunas comparaciones entre los
ubros componentes del ingreso y del egreso
Asimismo, se coteja Ia estructura de ambos
conceptos financieros. Del andlisis se des-
prenden relaciones interesantes. Por ejemplo, se
sefiala que a pesar de las reformas constitucio-ADMINISTRACION MUNICIPAL EN MEXICO
RETOS Y PERSPECTIVAS 15
nales al Articulo 115, los municipios no han
visto inerementar sus Fecursos propios y, por el
contrario, precisamente a partir de dichas refor-
mas, los ingresos por participaciones sc erigen
como la principal fuente de financiamiento del
gobiemo local.
En relacién a los egresos, cs imperativo sc-
fialar que se observa una tendencia muy estable
a mantenerse por encima del 50% respecto al
total de egresos. La diversificacién de las fuen-
tes de ingresos y la estructura de egresos publi-
cos municipales implican una mayor capacidad
de creatividad ¢ innovacién por parte de los
funcionarios locales para allegarse de mayores
recursos y asignarlos con criterios mas amplios.
Finalmente, se relaciona la confianza de ia
comunidad con el desempeito de la administra-
cién municipal a través del voto local y Ia cre~
ciente aparicién de organizaciones no
gubemamentales, que sirve como advertencia a
os funcionarios piblicos en funciones, y a
quienes aspiren a dichos cargos, para mejorar
suis capacidades y habilidades con el proposito
de realizar un mejor desompeiio de sus funcio-
nes. Evidentemente, las elecciones locales y cl
surgimiento de organizaciones no gubemamen-
tales no son resultado nico y absoluto de Ia ac-
tuacién del gobiemo local pero, de igual forma,
no puede negarse que es el referente obligado
para la poblacién en procesos que ratifican la
confianza en una administracion a través del
voto y/o expresan su desconfianza a través de la
creacién de instituciones promotoras de las am~
plias demandas no satisfechas por cl ayunta-
miento.
Este trabajo pretende ser un prontuario de
procesos aparentemente aislados euyos efectos
inmediates reclaman un funcionario local mas
habil y capaz, para enfrentar con éxito las com-
plejidades del espacio municipal. Esperamos
cumplir estos propésitos con la conviceién de
avanzar en el establecimiento del diagnéstico
actual, de las carencias y necesidades, de los
perfiles deseables, ctcétera, del funcionario mu-
nicipal, en lo que resta del siglo ¢ inicios del
préximo.
1 Diccionario de ta Real Academia de la Lengua Espatila,
I. Descentralizacién y Gobierno
Municipal
La descentralizacion: he aqui un
tema con buena prensa y mala suerte
Reforma administrativa, modemizacién de la
Administracién Piblica, desconcentracion det
sector piblico, delegacién de funciones del sce
tor central a organismos ¢ instituciones no cen-
trales, descentralizacion, etcétera, son vocablos
¥ construcciones lingiisticas que para los ana-
listas, estudiosos, profesionales y curiosos de
los fendmenos de gobierno en México refieren
a procesos con grandes antecedentes historicos,
inmunes al escamio del tiempo y de los sujetos
que los cnarbolan como las filosofias de actua-
cién y faros de orientacién para la conduecién
de las actividades gubemamentales, Son, por
naturaleza, temas de moda prolongada, que se
presentan con claridad desde Ia época colonial
hasta la actualidad.
Descentralizar, en ténninos generales, es la
“Accion y efecto de transferir a diversas corpo-
raciones u oficios parte de fa autoridad que an-
tes ojercia el gobiemo supremo de wn Estado",
Por contraparte, centralizar es colocar en un
mismo ambito de gobiemo y en el mismo espa-
cio geogrifico los intereses de la Nacion, ,Qué,
cuando, como, a quién, cuanto, a qué costo,
como integrar lo descentralizado, ctc.? son
cuestionamientos sustancialmente politicos que
yan mas alla de definiciones normativas y ad-
ministrativas.
El proceso descentralizador busca esparcir
centrifigamente las funciones y atribuciones de
Ta autoridad que existen en algin espacio para
distribuirla radialmente hacia cl resto de espa-
cio del tertitorio nacional. Esta es una reflexign
que cstimamos resume esquematicamente las
discusiones sobre cl tema desde ta perspectiva
administrativa
Un concepto trascendental se encuentra en el
centro del debate y los enfoques con que se
aborda e! tema: la autoridad. En dicho coneepto
subyace la capacidad y posibilidad de ejerecr la
decisién y, derivado de clo, la influencia sobre
los procesos politicos, juridicos, econdmicos,