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L’action administrative

L’action administrative se distingue par l’existence de 2 éléments : les actes


administratifs et les contrats administratifs.
Parmi les actes administratifs, il y a lieu de distinguer entre ceux n’ayant pas le
caractère d’une décision exécutoire et ceux constituant une décision
exécutoire, c’est-à-dire les décisions d’obligation à l’égard des administrés, elle
se distingue des actes administratifs non exécutoires, par exemple les actes de
préparation et d’exécution de la décision administrative, ou encore les mesures
d’ordre intérieur ou encore les circulaires, les directives. Ces 2 dernières nous
posent des problèmes d’interprétations dans lesquelles la jurisprudence s’est
efforcée d’imposer des règles :
 Les décisions exécutoires peuvent être soit individuelle soit réglementaire.
 Les règlements forment une catégorie nécessitant un double classement,
d’un point de vue matériel, la distinction essentielle depuis la loi de 1971
repris par la constitution de 2011 établit les règlements d’exécution des lois
(articles 89 et 90 et les règlements autonomes). Certaines ordonnances
peuvent être assimilées quant à la soumission à la loi. D’un point de vue
organique, les détenteurs du pouvoir réglementaires qui sont classés en
plusieurs catégories, au niveau central c’est le premier ministre, puis vient le
ministre délégué, c’est qu’il y a un lien direct avec l’administration et la
personne concernée. Au niveau local, certains organismes de droit public, et
même de droit public, chargé de la gestion d’un service public, peuvent se
voir confier des services publics.
 Certains organismes de droit public, et même de droit privé, chargé de la
gestion d’un service public peuvent se voir confier des services publics.
L’entrée en vigueur d’un acte subordonné à une bonne formation des
administrés concernés, les mesures de publicité diffèrent selon s’il s’agit d’un
règlement individuel ou d’une notification pour des mesures individuelles. La
disparition de l’acte administratif en dehors du cas d’une annulation, ou dans le
cas d’un recours pour excès de pouvoir, intervient soit à son abrogation pour
l’avenir, soit suite à un retrait de l’acte et dont les effets sont rétroactifs.
Ceci explique les stricts et les rigoureuses limites dans lesquelles l’abrogation
intervient. La théorie du changement des circonstances laisse à l’administration
une certaine marge de liberté pour revenir sur ces règlements.
À l’ordre du droit privé, les relations de droit prive repose sur le recours de
droit prive est qu’en particulier ne peut imposer d’obligation à un autre
individu sans consentement. Alors que le procédé normal de l’action
administrative et l’acte unilatéral. Or, le procédé normal administratif est un
créateur d’obligation à l’égard des administrés, c’est une manifestation qui
révèle le caractère manifestement inégalitaire entre l’administration et le
particulier (mais ce caractère inégalitaire est contrôlé par le juge qui par son
contrôle de légalité restaure les droits des individus. Il en va de même pour les
contrats administratifs qui sont inégalitaires en raison du pouvoir de
modification unilatéral de l’administration, mais là aussi le juge administratif
rétablit l’équilibre en invitant la responsabilité à l’administration pour réparer
le dommage soit en raison d’une faute contractuelle soit selon la théorie de
l’imprévision.
Les décisions prises par l’administrations revêtent une force juridique
particulière, nous étudierons successivement le régime juridique des actes
administratifs (chapitre 1) et le contentieux des actes administratifs (chapitre
2).
Chapitre 1 : Le régime juridique des actes administratifs unilatéraux
Il convient en premier lieu de définir les actes unilatéraux.

Section 1 : l’élaboration des actes.


Étudier cette élaboration revient à identifier la personne qualifiée pour y
procéder, c’est aussi d’écrire les formes et les procédures qui doivent être
observées, respectées (pour que l’acte soit légal) et enfin les conditions de mise
en application de l’acte
Paragraphe 1 : Compétence de l’autorité administrative (auteur de l’acte).
Il est facile d’identifier l’auteur de l’acte, le problème apparaît lorsqu’il y a une
pluralité à l’élaboration de l’acte, conjointement tel que les arrêtés ministériels
ont soumis un contreseing ou bien encore des décisions soumises à un contrôle
de tutelles. C’est le cas aussi des avis conformes.
Dans de telles situations soit on met en présence des co-auteurs soit il faut
chercher des participants à l’élaboration de l’acte, qui doit être considéré
comme étant auteur de l’acte. Ce principe veut qu’aucun acte ne peut être
édicté par n’importe quelle autorité administrative, ne peut être également
que s’il est édicté par l’autorité administrative qualifié à ces fins soient par la loi
soit par le règlement. Cette aptitude légale constitue la compétence.
A) Les règles de compétence.
La détermination des différentes autorités administratives est définie en partie
par la constitution, mais aussi par les autorités gouvernementales par les lois et
les règlements. Mais au cours du temps, la jurisprudence comme dans la
plupart des autres catégories des règles de compétences a élaboré sur la base
des principes généraux non écrit « une des principales règles non écrites
reconnues est celle du parallélisme des compétence » c’est-à-dire lorsqu’un
texte détermine des compétences, pour édicter un acte mais reste muet sur la
compétence pour le modifier, ou le supprimer, cette dernière compétence
relève de la même autorité (Conseil d’Etat 10 avril 1959 Fourré – Cormeray :
« tout acte administratif qui ne vise pas l’intérêt général est nul »).
B) Nature et portée de la compétence.
Le respect des règles et compétences par l’administration s’impose d’une
manière rigoureuse, on peut dire que ce respect est d’ordre public.
 D’une part, en ce que les infractions aux règles de compétence constituent
des illégalités d’ordre public et qui peuvent être soulevés d’office à
l’occasion d’une action contentieuse à tout moment et même d’office par
le juge.
 D’autre part, les règles de compétence sont interprétées d’être appliquées
de manière stricte. (Conseil d’Etat 25 mai 1962).
Enfin, la jurisprudence admet que l’irrégularité résultante d’une décision prise
par une autorité incompétente ne peut en aucun cas être ouverte par une
ratification effectuée par l’autorité compétente.
Paragraphe 2 : Les éléments de détermination de la compétence.
C’est par la conjugaison de divers éléments qu’est déterminée de manière
complète l’autorité compétente pour prendre la décision :
1) La compétence matérielle :
En premier lieu, la règle de la compétence fixe les matières entrant dans la
sphère propre à chaque autorité. Dans cette perspective, l’ordre de
compétence nécessite un examen en ce qui concerne la répartition
hiérarchique de cette compétence.
a) La répartition hiérarchique des compétences.
L’attribution d’une compétence à tel ou telle autorité administrative se traduit
généralement par désignation dans l’ordre vertical de la hiérarchie. Cette
répartition hiérarchique revêt un caractère impératif. Elle se traduit par
l’impossibilité pour l’autorité inférieure d’empiéter sur la compétence de
l’autorité supérieure. Mais elle pose le problème de délégation de compétence.
b) Les délégations de compétence.
Dans quelle mesure une autorité administrative peut-elle habiliter une
autorité qui lui est subordonnée à exercer sa propre compétence à sa place ?
La délégation de compétence revêt 2 formes : délégations des pouvoirs et
délégation des signatures.
La délégation de pouvoirs est un procédé qui consiste de la part de l’autorité
délégante, à confier à une autorité délégataire une partie de ses attributions.
Le principe : en droit public, le titulaire d’une compétence ne dispose pas de
cette compétence comme un droit mais il doit l’exercer lui-même sans pouvoir
la transmettre.
Il ne peut en être autrement que si la délégation du pouvoir est prévue par les
textes qui organisent la compétence en question. Ainsi, conformément à
l’article 90 de la constitution, le premier ministre peut déléguer certains de ses
pouvoirs aux ministres. Par ailleurs, l’article 53 accorde au roi le pouvoir de
déléguer son pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires. Inspirés de
cette règle, le règlement juridique des délégations comporte, à côté des règles
communes, des règles particulières selon qu’il s’agisse de délégations de
pouvoir ou de délégation de compétence, au sens strict, ou de délégation de
signature.
c) Délégation de signature et délégation de pouvoir
Alors que la délégation de pouvoir vise et aboutit à modifier l’ordre des
compétences entre les autorités administratives concernées en transférant la
compétence de l’une à l’autre, en revanche, la délégation de signature vise
uniquement à décharger le délégant d’une partie de sa tâche en lui permettant
de désigner une sorte de fond de pouvoir qui prendra les décisions au nom du
délégant. Ce principe est organisé par le Dahir du 13 Décembre 1980,
29/05/1998. Cependant, on relèvera que les conditions ne sont pas différentes
dans les 2 cas. Par contre, leurs conséquences respectives diffèrent.
d) Les effets des délégations.
 La 1ère condition essentielle pour que les délégations de pouvoirs et de
signature soient légales est que la formalité de la délégation soit prévue par
un texte légal ou réglementaire.
 La 2ème condition de la régularité est que la délégation ne soit pas exclue
explicitement ou implicitement par un texte pour la question sur laquelle
elle porte. Conseil d’État 30 Juin 1961 – Porc.
 La 3ème condition est que les délégations, ne doivent être que partielles.
C’est-à-dire qu’une autorité administrative ne peut se dépouiller de la
totalité de ses attributions : Conseil d’État 23 Mai 1949 – Couvrat.
Enfin, l’acte conférant la délégation doit faire l’objet d’une publicité régulière
(Conseil d’État 2 Décembre 1959, Société Bordeaux Export).
En ce qui concerne leurs compétences juridiques, elles diffèrent selon le type
de la délégation. En effet, en modifiant l’ordre juridique des compétences, dans
une délégation de pouvoir, le délégataire ne peut pas exercer sa compétence
sur le domaine délégué (Conseil d’État 5 Mai 1950, Buisson). En revanche, la
délégation de signature ne fait pas perdre à son auteur l’exercice de sa
compétence.
La délégation du pouvoir vise, quant à son bénéfice, le titulaire d’un poste in
abstracto. Elle fait que si le titulaire change, la délégation demeure (Conseil
d’État 28 Janvier 1957, Société X).
Par contre, la délégation de signature n’est pas permanente. Elle tombe s’il se
produit un changement soit dans la personne du délégant (Conseil d’État 13
Juillet 1951, Société protectrice des animaux), soit dans celle du délégataire
(Conseil d’État 10 Janvier 1951 – Descourt).
On retiendra que selon qu’il s’agit de délégation de pouvoir ou de délégation
de signature, la décision prise par la délégation possède une nature formelle et
occupe un rang dans la hiérarchie des actes correspondants. Pour la délégation
de pouvoir, en ce qui concerne la situation du délégataire et pour la délégation
de signature, en ce qui concerne la situation du déléguant, c'est-à-dire au nom
duquel le délégataire de signature est sensé agir.
d) La suppléance et l’intérim :

On entend par suppléant la personne qui est amenée à remplacer le titulaire de


la fonction en cas d’empêchement, d’absence, de celui-ci. La suppléance
s’exerce pendant une durée limitée. On retiendra qu’elle doit être prévue par
un texte législatif ou réglementaire (Dahir du 21 octobre 1992 – permet au
premier ministre de désigner les membres du gouvernement chargés
d’assurer l’intérim de leurs collègues absents). L’intérimaire est la personne
chargée de remplacer le titulaire de la fonction pendant son absence, comme
entre la cessation de ses fonctions et la prise des fonctions par ses successeurs.
Généralement, l’intérim n’est possible que pour une période brève dont le juge
de l’excès de pouvoir apprécie la durée. C'est-à-dire qu’il vérifie si la période
n’a pas excédé une durée normale (Conseil d’Etat – 12 juillet 1946-9 Duthu –
RDP – 1996, p 864 note Auby).
2) Les compétences territoriale et temporelle :
a) La compétence territoriale :

Le principe est que les autorités administratives centrales exercent leurs


compétences sur l’ensemble du territoire. En revanche, les autorités
administratives locales ont une compétence limitée à des ressorts territoriaux.
b) La compétence temporelle :

La compétence des autorités administratives est enfermée dans des limites de


temps et ceci d’un triple point de vue.
 En premier lieu, une autorité administrative ne peut exercer sa compétence
qu’à compter de la date de son investiture, c'est-à-dire qu’à partir de la date
de signature de l’acte de nomination, avant même la publication de l’acte
de nomination (Conseil d’Etat : 10 janvier 1958 – Deville).
 En second lieu, les assemblées administratives ne peuvent délibérer que
durant les cessions.
 En troisième lieu, une autorité administrative perd sa compétence dès sa
désinvestiture. Cependant, pour assurer la continuité du service public, sa
compétence va survivre jusqu’à l’installation de son successeur. Ce régime
est admis comme étant un principe général de droit non écrit. Par exemple,
un ministre démissionnaire procède à l’expédition des affaires courantes en
attendant la mise en place de sons successeur.

C’est ainsi que dans l’Arrêt du 10 novembre 1960 – Oulmès, la Cour suprême
avait estimé que les arrêtés pris étaient irréguliers car la compétence de
l’autorité qui l’avait prononcé n’existait pas à ce moment-là.
Paragraphe 3 : La garantie des règles et des compétences.
On retiendra que les infractions aux règles de compétence constituent une
illégalité dite d’incompétence. Cette illégalité revêt deux formes. Il s’agit de
l’usurpation de fonction et de l’empiétement de fonction. En ce qui concerne
l’usurpation de fonction, elle consiste dans l’accomplissement d’un acte
administratif en dehors du pouvoir légal. C'est-à-dire l’ingérence dans des
fonctions publiques d’un individu qui sont étrangères à ses fonctions. Par
exemple, l’ingérence d’un agent d’exécution dans les attributions d’une
assemblée délibérante (Conseil d’Etat – 1 Juin 1970). En ce qui concerne
l’empiètement des fonctions, cela signifie qu’il y a ingérence d’une autorité
administrative dans les attributions d’une autre autorité administrative
distincte. La sanction des incompétences sera développée plus loin, mais dès à
présent on retiendra que la sanction juridictionnelle se traduit par la nullité de
l’acte, c'est-à-dire, l’inexistence de l’acte. C’est ainsi que dans l’arrêt du 30 avril
1959 - fédération nationale des syndicats des transporteurs routiers du Maroc-
la Cour de cassation a annulé l’acte du ministre du travail qui avait prétendu
régler un conflit social entre patronat et ouvriers alors qu’il existait une
commission pour régler ce conflit. Dans cette affaire, la Cour a considéré que le
ministre avait empiété sur les attributions d’une autre autorité administrative
(Cour suprême 16/05/1985 – Bouchra Marchal).
Paragraphe 4 : Les dérogations aux règles de compétence (la théorie des
fonctionnaires de fait).
Le fonctionnaire de fait est un agent incompétent. Généralement, il s’agit d’un
individu non investi ou irrégulièrement investit de la fonction, mais dont les
actes sont cependant déclarés valides. La théorie de la fonction de fait joue
dans deux hypothèses différentes. Mais chacune de ces hypothèses repose sur
un fondement juridique distinct. En effet, en période normale, la fonction de
fait joue sur la base de l’idée d’apparence (c'est-à-dire qu’en apparence, l’acte
apparaît valide). En période de circonstance exceptionnelles, la théorie se
présente sur le fondement de l’idée de nécessite.
1) La fonction de fait fondée sur l’apparence :

On invoque dans certaines hypothèses l’idée que le service public a pu


raisonnablement ignorer l’irrégularité de l’investiture et que logiquement, on
ne saurait lui faire imputer la responsabilité et les conséquences de ces actes.
Le fonctionnaire de fait présente toutes les apparences d’un agent régulier. A
ce titre, on considère comme valide les décisions prises par un individu
irrégulièrement investi ou avant que sa nomination n’ait été annulée (Conseil
d’Etat – 21 juillet 1876 – du Castel).
2) La fonction fondée sur la nécessité :

La théorie de la fonction de fait joue encore dans les périodes de circonstances


exceptionnelles. Elle est fondée sur l’idée de nécessité et de continuité du
service public (qui est un principe général du droit).
En période exceptionnelle, il se peut que les autorités administratives
régulières disparaissent. Les actes pris par des individus non investis (pour
combler le vide), c'est-à-dire pour assurer des services publics dont le
fonctionnement ne peut être interrompu, sont considérés comme des actes
valides.
La théorie de la fonction de fait joue encore, en période insurrectionnelle. Par
exemple, les actes pris par les agents d’un gouvernement insurrectionnel,
dressés contre le gouvernement légal, sont considérés comme nuls en raison
de l’usurpation de fonction.
Cependant, lorsque les actes pris portent sur des services publics dont le
fonctionnement ne peut être interrompu, on estime que ces actes sont valides
en application de la théorie de la fonction de fait.
La gestion juridique de la notion de circonstances exceptionnelles est délicate
dans la mesure où les circonstances exceptionnelles mettent en cause non
seulement la théorie générale de l’Etat, mais tout l’équilibre institutionnel de
l’Etat. C’est à dire le respect de l’indépendance des trois pouvoirs, mais aussi
leur collaboration.

Section 2 : Les formes et les procédures d’élaboration de l’acte


administratif.
L’élaboration des actes administratifs est soumise à de nombreuses règles de
forme et de procédure, dont le respect conditionne la légalité de l’acte.
L’ensemble de ces règles de forme est appelé « la procédure non
contentieuses ». Cet ensemble n’est pas codifié. Parfois des textes légaux et
réglementaires organisent la procédure au cas par cas.
Paragraphe 1 : Les principes généraux de la procédure administrative non
contentieuse.
En l’absence de codification, c’est en conjuguant règles jurisprudentielles et
règlements qu’on peut dégager les principes généraux. Exemple : La
jurisprudence a posé la règle du parallélisme des formes (Cour suprême – 5
Juillet 1987 : société immobilière ZIN). Ces règles visent à assurer une garantie
aux administrés. Elles touchent le caractère contradictoire de la procédure et
elles se vérifient aussi au niveau de la distinction entre les formalités
substantielles et non substantielles. Retenons que seules les formalités non
substantielles entraînent la nullité de l’acte en cas de violation de ces
procédures.
Paragraphe 2 : Les règles de procédure administratives non contentieuses.
A) Forme de procédure administrative.
L’acte administratif peut être verbal et l’on verra qui peut faire l’objet d’un
recours pour excès de pouvoir (Conseil d’Etat – 9 Juin 1961 – Cadel) la forme de
l’acte, celle-ci n’est exigée que si la loi le précise par un texte qui régit l’acte
(l’acte de délégation de compétence – Conseil d’Etat 13 mai 1969 – Couvrat).
 Qu’en est-il des décisions explicites et implicites ?
En principe, les décisions administratives sont des décisions explicites mais il
arrive qu’un texte prévoit que le silence de l’administration pendant un certain
délai à la suite d’une demande de l’administré vaut une demande
d’acceptation, soit un refus tacite. Il y a alors une décision implicite.
Nous verrons en matière de procédure administrative contentieuse le silence
gardé par l’administration pendant 60 jours à la suite vaut une décision de rejet
(Article 360 du Code de procédure Civile).
Seule une loi pourrait inverser la règle est donnée au silence de
l’administration… (l’article 15 du dahir du 30 Juillet 1952 dispose que le permis
de construire serait accorder en cas de silence de l’autorité administrative,
passé du délai de 2 mois à côté de la date de la demande). Juste dans une
époque récente, l’administration n’était pas tenue de modifier quelque chose,
mais la jurisprudence française admettait que même par l’absence dans un
texte, doit être considérée comme une entité implicitement exigée, lorsque
cette motivation apparaît nécessaire, pour que le juge puisse apprécier si les
conditions d’exercice de la compétence ont été respectées (Conseil d’Etat – 27
Janvier 1980 – Billard). Au Maroc, dans l’Arrêt du 20 novembre 1978, le
gouverneur de Fès contre une société marocaine de transport rurale, la Cour
Suprême a exigé la motivation de la sanction. L’exigence de la motivation des
actes administratifs constituent une garantie contre l’arbitraire, et constitue un
indice de l’état de droit, elle signifie aussi que le refus de l’administration de
communiquer les motifs peut être considérée comme une présomption
d’inexistence de l’acte ou irrégularité de l’acte. Cet état de droit a finalement
était modifié en France par la loi du 11 juillet 1979.
Paragraphe 3 : le principe du parallélisme des formes.
Ce principe concerne les actes administratifs dont l’objet est de supprimer un
acte administratif antérieur (d’où l’expression acte contraire). On a vu plus haut
que la compétence pour édicter l’acte contraire n’a pas été fixée par un texte,
on applique le principe du parallélisme des compétences, c’est-à-dire l’autorité
qualifiée pour édicté l’acte a une compétence pour le supprimer.
Paragraphe 4 : Distinction entre les formalités substantielles et les formalités
non substantielles sur la forme de l’acte.
La distinction entre les 2 types de formalités, substantielles dites aussi
essentielles ; et non substantielles, dites aussi secondaires, présente un intérêt
certain en ce qui concerne les règles de forme. La formalité est dite
substantielle lorsque son omission entraîne de plein droit la nullité de l’acte
administratif. En revanche, l’omission d’une formalité non substantielle
n’entraîne pas la nullité de l’acte. Cependant, il n’est pas facile de dégager un
critère facile de distinction. On considère que constituer des formalités
substantielles, les textes qui les imposent donnent ce caractère. Certaines
formes sont considérées comme substantielles, il en est ainsi pour les
contreseings ministériels, comme lorsqu’un texte impose la loi écrite, la
motivation de la formalité est toujours substantielle, mais le critère déterminé
est tiré de l’influence que l’omission de la formalité a pu exercer sur la décision
prise. En d’autres termes, elle s’apprécie à postériori (c’est-à-dire on vérifie si la
décision administrative aurait pu être autre, si la formalité avait été respectée.
Cette théorie s’inscrit dans l’étude du contentieux du vice de forme).
1) Les délais des actes administratifs :
Un acte administratif doit être édicté dans un moment déterminé. On a vu que
l’administration, n’est pas tenu de respecter le délai assigné, le principe est
que, sauf dans le cas où il est donné au délai un caractère administratif, le délai
assigné ne revêt que le caractère indicatif ou comminatoire, et l’acte édicté
postérieurement au délai prescrit reste sans incidences sur la légalité de l’acte.
(Fédération des syndicats du lait).
2) Procédure consultative :
Il est fréquent que la décision administrative soit assortie de la consultation
préalable d’un organisme pour donner son avis sur la décision à prendre. Quel
est alors le régime juridique applicable ?
Il y a 3 modalités de procédures consultatives.
a) La consultation facultative, le seul texte qui la prévoit ne l’impose pas
impérativement, l’autorité administrative qui prend la décision n’est pas
tenue ni de demander ni de suivre l’avis de l’organisme. Lorsque la
consultation n’est pas liée par l’avis qu’elle sollicite à défaut, elle
méconnaîtra sa compétence et sa décision prise serait illégale (Conseil
d’Etat 1967 – Ravalison).
b) La consultation obligatoire : C’est celle qu’un texte impose tout en laissant à
l’autorité administrative libre de sa décision, autrement dit, si cette autorité
administrative est tenue de solliciter l’avis, elle n’est pas tenue de le suivre,
l’obligation de solliciter l’avis constitue une formalité substantielle. C’est
ainsi que dans l’arrêt Société Atlas Banque, contre le ministre des finances,
dans cette affaire le ministre des finances est tenu de consulter le comité
des banques sur les demandes d’agrément présenté par une banque. L’avis
obligatoire se différencie de l’avis facultatif en ce que, ainsi que sa
dénomination l’indique, il doit obligatoirement être demandé. En revanche,
et comme le précédent avis, il peut ne pas être suivi. Il faut prendre garde à
ce sur quoi porte l’obligation : c’est seulement sur la demande d’avis, et non
sur l’avis lui-même.
c) La consultation avec l’exigence de l’avis conforme : C’est celle dans laquelle
l’autorité administrative est non seulement tenue de solliciter l’avis, mais à
se conformer à l’avis pour prendre sa décision, il n’en sera ainsi que si un
texte le prévoit : la décision administrative prise en méconnaissance de
l’avis émis rend la décision illégale. Une telle omission est une irrégularité
d’ordre public (Conseil d’Etat 19 Décembre 1956 – Dal Encrin). Il faut
souligner que le contentieux des procédures consultatives est marqué par 2
principes : Le 1er principe constitue une mesure préparatoire d’élaboration
de l’acte, et qu’elle s’incorpore à l’acte définitif, le 2nd principe l’avis donné,
ne constitue pas une décision faisant grief. En conséquence, c’est à
l’occasion du recours d’excès de pouvoir dirigé contre l’acte administratif
final que l’avis conforme peut être soulevée, mais l’avis en lui-même ne
peut faire objet de recours (Conseil d’Etat 5 Avril 1957 – Commune de
Abymes – AJDA 1957 page 12.290 conclusion de Mr. Acide).
d) Procédures contradictoires et droit de la défense : le caractère
contradictoire de la procédure c’est-à-dire le droit de présenter des
arguments pour défendre ses intérêts contre les décisions administratives.
Ce principe résulte de la procédure contentieuse et qui est toujours
contradictoire (Cour Suprême – 22 Avril 1963 – Société d’expertise et de
visite technique). Il a été introduit par les textes par exemple : dans le droit
de la fonction publique en ce qui concerne les sanctions disciplinaires. Le
principe a été introduit sous la forme de la règle fondamentale de la
communication du dossier (Cour Suprême 9 Juillet 1960 – Driss Belabbas
Skalli). Ce droit a été donné aux agents auxquels ne s’applique pas le statut
de 1950 (9 Juillet 1959 Ahmed Ben Youssef)
Le droit de la défense est devenu un principe général qui permet de tracer
le champ d’application. En 1er lieu, la nature du principe de droit de la
défense quand il ne résulte pas d’un texte, il est érigé en principe général du
droit par la jurisprudence (Conseil d’Etat – 5 Mai 1944 – Dame veuve
Trompiez-Gravier), (Cour Suprême – 9 Juillet 1959 Ahmed Ben Youssef, 17
avril 1951). En 2nd lieu, concernant le champ du principe, lorsque la
procédure contradictoire est organisée par un texte, l’application du
principe ne pose pas problème. En dehors de ce domaine le champ
d’application du principe est imprécis, mais on admet que le principe ne
s’applique qu’aux mesures administratives présentant un caractère de
sanction d’une certaine gravité. En 3ème lieu, s’agissant de son contenu,
d’une manière générale en dehors des cas où un texte le précise, le principe
engendre pour la personne intéressée, le droit d’être informé de la mesure
qui va être prise à son encontre et des motifs afin de présenter les
arguments de sa défense.

Section 3 : Entrée en application de l’acte administratif unilatéral.


L’acte entre en vigueur à compter de la date de son émission par l’autorité
administrative, il devient opposable aux administrés à compter du jour où il a
été porté de leur connaissance.
Paragraphe 1 : Codification et notification
A) Notification
Le principe est que les mesures à portée générale doivent être publiée au BO
alors que les mesures à portée individuelles doivent être notifiées à la
personne concernée. En l’absence de prescription d’un texte, la jurisprudence
considère que la publication de quelque nature qu’elle soit est nécessaire pour
que l’acte soit opposable. Ainsi, la chambre civile de la Cour Suprême affirme
que le Dahir ne peut avoir de force exécutoire, parce qu’il ne concerne que le
jour où ils ont été à leur connaissance (Recueil des arrêts de la Cour Suprême
1966).
1) Les effets juridiques de l’acte administratif non publié.
La jurisprudence française a tiré intelligemment 2 conséquences. D’une part,
elle a considéré que l’administration peut faire application d’un acte non
publié, puisque l’existence et la force obligatoire de celui-ci procède de son
émission même. D’autre part, que cette application ne peut elle-même
produire des effets à l’égard des administrés qu’à compter du jour où l’acte
administratif aura été publié. La Cour Suprême marocaine a très tôt admis
qu’en absence de publication, l’acte est supposé légal mais ne peut être
opposé aux administrés (Cour Suprême – 3 Juillet 1968 – Syndicat national des
agents généraux d’assurance).
Inversement, les destinataires des actes non publiés ne peuvent les invoquer
pour s’en prévaloir. L’administration, est elle-même liée par un acte
administratif ou une loi non publiée. La question est que l’exigence ne peut
être publiée que si elle s’impose. Si en principe « Nul n’est censé ignorer la loi »
l’administration doit être censée connaître la loi et à plusieurs fortes raisons,
ces propres actes même non publiés, dans l’arrêt du 16 Avril 1948, le ministre
de la production industrielle, le conseil d’état a estimé si la loi en date du --/--/-
- n’a été publié que le --/--/--, ses obligations n’ont été pas moins obligatoire
par l’administration à compter de sa date : l’administration est censée
connaître ses actes même non publiés.
Les jurisprudences marocaine et française admettent tous deux que le bénéfice
des actes administratifs individuels peut être bénéficié dès leurs signatures
avant qu’elles ne soient notifiées par les intéressés afin même qu’elle n’ait été
modifiée ne pourront faire autorité qu’avant leur droit. Dans l’arrêt Vitalis – 18
Juillet 1962, la chambre administrative a considéré que le bénéficiaire d’une
mesure réglementaire peut se prévaloir des avantages qu’elle accorde bien
qu’elle n’ait pas été publiée. La mesure présentant un caractère exécutoire
oblige l’administration qu’en est l’auteur à la respecter. Cependant, lorsque la
mesure comporte une obligation pour ses destinataires, la Cour estime
inopposable tant que celle-ci n’a pas fait l’objet d’une publication (Cour
Suprême – 10 Novembre 1960 – Compagnie fermière des eaux minérales
d’Oulmès).
Paragraphe 2 : Principe de non rétroactivité des actes administratifs
La non-rétroactivité des lois est consacrée à l’article 6 de la constitution ce
principe repose sur un fondement évident de la jurisprudence en principe
général du droit. Les autorités administratives ne peuvent en aucun cas donner
des faits rétroactifs. Cette règle n’est pas uniquement une application de
l’article 6 qui interdit la rétroactivité des lois, mais elle résulte aussi des
principes généraux du droit qui reconnaît les principes généraux du droit.
Chapitre 2 : Les effets de l’acte administratif.

Section 1 : La force obligatoire de l’acte unilatéral.


La force juridique de l’acte administratif unilatéral réside dans le caractère à
l’égard des administrés. Cette originalité marque l’action administrative (qui
définit le légal et l’illégal). En revanche, les procédés du droit privé repose sur
l’accord de volonté est non seulement caractérisée par le fait qu’elle est
unilatérale, c’est-à-dire qu’elle a l’obligation à la charge mais aussi de
l’administré, le destinataire de l’acte peut en contester la légalité devant le
juge. L’acte administratif bénéficie d’une présomption de légalité, le recours
juridictionnel du principe, ne reçoit qu’une voie de fait quand le sursis est
illégale que quand il apparaît et éventuellement les droits des administrés
risque de ne pas être remis en état. On retiendra que les actes administratifs
unilatéraux ne sont pas revêtus de la force obligatoire. En effet, dans les
mesures d’ordre intérieur, les circulaires non interprétatives, les avis
s’imposent aux agents de l’administration qui sont soumis au pouvoir
hiérarchique mais non aux administrés.

Section 2 : Les mesures d’ordre intérieur.


Les mesures d’ordre antérieur sont des décisions prises, ou qui mettront à
l’intérieur de l’administration et qui visent l’aménagement, l’organisation et le
fonctionnement interne des services de l’administration. Ces mesures ne
concernent pas directement les administrés et c’est ce qui les distingue des
décisions exécutoires. En ce qui concerne les mesures d’ordre intérieur, on
trouve d’une part la catégorie des circulaires, et d’autre part les mesures et
réglementations internes du service, concernant les mesures individuelles, il
s’agit des mesures particulières données par l’autorité hiérarchique à tel ou tel
fonctionnaire ou encore les mesures visant soit les agents soit les personnes en
relations avec le service.
Des prescriptions que les chefs de services placés sous leurs autorités en ce qui
concerne l’interprétation de loi et règlements. La portée juridique de telle
mesure est fondamentalement différente. Selon ce que l’on envisage à l’égard
des fonctionnaires ou à l’égard des administrés auquel il fait appliqué les
fonctionnaires, les circulaires ont un caractère obligatoire, c’est-à-dire qu’ils
sont impérativement tenus de se conformer à l’interprétation de la loi ou du
règlement fourni, car ils sont tenus de se conformer aux directes. Retenons que
ce caractère obligatoire de la circulaire procède de l’obligation au pouvoir
hiérarchique du fonctionnaire de son supérieur. À l’égard des administrés, la
circulaire n’a aucune force obligatoire, autrement dit, l’interprétation de la loi
ou du règlement ne lie pas l’administration aux administrés, seul s’impose aux
administrés la loi elle-même et l’interprétation administratives qui en est faite
reste sans effet vis-à-vis des administrés et n’a aucune valeur juridique si elle
est contredite par une interprétation juridictionnelle contraire.
En somme, la circulaire n’est pas une source de légalité mais uniquement une
source d’obligation hiérarchique au sein de l’administration. La circulaire
constitue le prototype de ce qu’on appelle les mesures d’ordre intérieur.
Cependant, il reste particulièrement intéressant et important d’examiner le
régime juridique de la circulaire.
a) Critère de distinction :
Le critère de distinction entre les circulaires interprétatives et réglementaires a
donné lieu à des difficultés pratiques d’interprétation doctrinale. D’une
manière générale, on estime que la circulaire est réglementaire lorsqu’elle
prétend ajouter quelque chose de plus à la loi ou au règlement, c’est-à-dire
qu’elle modifie l’ordonnancement juridique. Par exemple : en imposant des
suggestions nouvelles aux administrés ou à l’inverse en leur procurant des
garanties nouvelles.
b) L’origine juridique des circulaires.
1 – Les circulaires réglementaires :
Etant de véritables règlements, il en résulte : D’une part, elles ne peuvent être
édictées que dans la mesure que leur auteur possède sur la matière concernée
au pouvoir règlementaire, et elle peut être une source de traitement. D’autre
part, elle ne peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir par tout
intéressé, leur violation constitue par elle-même une illégalité (Conseil d’Etat –
5 Janvier 1934).
2- Les circulaires interprétatives :
Elles sont pour la jurisprudence soumises à un régime juridique contentieux qui
repose sur l’idée que ses mesures ne constituent pas des éléments nouveaux
de légalité puisqu’elles ne modifient en rien l’ordonnancement juridique. La
jurisprudence considère que le recours pour excès de pouvoir est irrecevable à
leur encontre, dès lors qu’elles ne constituent pas des actes d’ordre
réglementaire (Conseil d’Etat, 5 Janvier 1945 – La famille capitalisation).
Par ailleurs, la violation de ses circulaires par une décision administrative ne
constitue pas en elle-même une illégalité susceptible pour ouvrir un recours
pour excès de pouvoir (Conseil d’Etat – 7 Mars 1939 – Colley).
Enfin, les circulaires ne sont pas créatrices de droit, l’administration ne peut les
invoquer pour imposer aux administrés des obligations non prévus par les lois
et règlements (Conseil d’Etat 1er Février 1948) « est considéré comme nulle la
décision préfectorale fondée sur une simple circulaire prétendant interdire à 2
époux d’exercer la médecine et la pharmacie dans la même ville ».
Paragraphe 2 : Les mesures d’ordre intérieur autre que les circulaires.
On distingue 2 catégories de mesures d’ordre intérieur en dehors des
circulaires que la jurisprudence reconnaît en matière de mesures d’ordre
intérieur :
1- En premier lieu, ce sont les institutions de service : Ce sont des ordres
hiérarchiques donnés par les autorités administratives à leurs subordonnés,
ces mesures s’adressent généralement aux agents de l’administration. La
seconde vise les mesures d’aménagement intérieur des services, ces
mesures s’adressent non seulement aux agents de l’administration mais
aussi aux usagers, par exemple : La décision prise par le directeur d’un
établissement scolaire interdisant le port de certains vêtements (Cour
Suprême – 24 Juillet 1935, Bensalhi Snoussi).
2- Les mesures d’aménagement intérieur de service : Ce sont des mesures qui
s’adressent aux agents d’administration et aux usagers de services
(exemple : un directeur interdisant le port d’une tenue à caractère religieux
à ces élèves). Ils ne sont pas opposables aux administrés (les 3). Parfois, la
circulaire peut être opposable (=loi). Elle devient un acte administratif, elle
modifie l’ordonnancement juridique (amende de 400 DHS à 500DHS). D’un
autre côté, pour que l’acte administratif soit présumé régulier, les recours
juridictionnels ne sont jamais suspensifs (impôts à payer d’abord, réclamer
ensuite), intérêt général.
Chapitre 3 : L’exécution de l’acte administratif.
Les actes réglementaires entraînent un certain nombre d’obligations pour les
administrés, et logiquement les administrés sont souvent réticents à accepter.
Pour les obliger, l’administration dispose de moyens privilégiés, c’est la théorie
de décision exécutoire, qui donne à l’administration cet acte d’originalité.

Section 1 : Les sanctions pour inexécution.


Ces sanctions sont de 2 sortes : viennent les sanctions pénales et les sanctions
administratives.
Paragraphe 1 : Les sanctions pénales.
En principe, le refus de se conformer à un acte administratif n’est pas toujours
réprimé pénalement, sauf si la sanction est réprimée par la loi (principe de la
légalité criminelle).
Paragraphe 2 : Les sanctions administratives
Dans un grand nombre d’hypothèses, la loi autorise les autorités
administratives d’infliger aux administrés des sanctions administratives, qui
tout en tant différentes des sanctions pénales, leurs ressemble par leurs
caractères cognitif et répressif. Ce pouvoir administratif étranger à l’ordre des
juridictions pénales est un pouvoir exorbitant et constitue une forme extrême
des pouvoirs susceptibles d’être reconnus à l’administré. Retenons que
l’application des sanctions administratives ne se situe pas seulement dans la
théorie de l’exécution des actes administratifs, les sanctions peuvent aussi être
prononcées à l’encontre de ceux qui ne respectent pas l’exécution directe des
lois. Mais elles peuvent aussi intervenir lorsque la loi le prévoit pour les actes
administratifs et notamment les règlements en police.
En ce qui concerne la nature juridictionnelle des sanctions administratives, les
sanctions administratives constitue des décisions administratives et non des
actes de juridiction pénale, en conséquence :
1) La répression administrative est distincte et détachable indépendamment
de la répression pénale. Des sanctions administratives peuvent être
prononcées indépendamment d’un acquittement, mais les sanctions
administratives peuvent aussi se cumuler avec les mêmes répressions sauf
en ce qui concerne la constatation de l’existence des faits donnant liaison à
la sanction, lorsque cette constatation des faits a été faite par le juge pénal,
elle revêt l’autorité de la chose jugée.
2) Les sanctions administratives peuvent être contestées devant le juge
administratif qui se prononce sur leur légalité. Exemple : en droit
administratif, le juge a dégagé une hiérarchie de la notion de faute (la faute
légère, grave, extrêmement grave, impardonnable).

Section 2 : L’exécution par voie administrative (le privilège de


l’administration).
Les autorités administratives disposent de 2 sortes de privilèges : Le privilège
du préalable et le privilège de l’exécution d’office. On ne peut apprécier leurs
natures juridiques qu’en les opposant au procédé dont disposent les
administrés pour faire valoir leurs droits. Ajoutons que la notion de légalité est
plus large que la notion de droit.
Paragraphe 1 : Le privilège du préalable.
Ce privilège suppose que l’administration possède la possibilité de prendre des
décisions exécutoires. Ce qui signifie que l’administration peut faire valoir ses
droits sans avoir à s’adresser au préalable au juge, d’où l’expression du
« privilège du préalable » (l’administré obéit d’abord et conteste ensuite).
En conséquence, si l’administré proteste une décision de l’administration, c’est
à lui de saisir le juge administratif. En d’autres termes, grâce au privilège du
préalable, l’administration contraint l’administré de prendre le procès, la
position défavorable du demandeur.
Le privilège du préalable entraine logiquement le jugement, celui de l’exécution
d’office administrative, mais un tel privilège comporte des limites. C’est-à-dire
que l’administration ne peut toujours prendre des décisions exécutoires, parce
que l’exécution forcée a un caractère exorbitant qui est fondé sur l’idée que la
loi, ainsi que les actes administratifs qui appliquent la loi doivent toujours être
exécutés. L’acte d’office pris est le moyen unique et le plus convenable pour
assurer cette exécution. L’exécution n’est possible que lorsque la loi le prévoit.
Selon l’arrêt du 2 décembre 1902, Société immobilière de Saint-Just « l’arrêt
Société Immobilière Saint-Just admet que l’administration peut recourir à des
mesures d’exécution forcée de ses décisions. L’administration ne peut recourir
à l’exécution forcée lorsqu’elle dispose d’une autre voie de droit lui permettant
d’arriver à ces fins ».
Paragraphe 2 : le privilège de l’exécution d’office : l’exécution forcée.
On peut définir l’exécution forcée par voie administrative comme un moyen
justifiant légalement à défaut d’autres procédés, d’assurer l’obéissance de
puissance à la loi. L’exécution forcée est un privilège exorbitant et
l’administration peut obliger l’administré récalcitrant à exécuter les
prescriptions contenues dans un acte administratif. Elle n’est justifiée que si
l’administration ne peut disposer d’aucune autre voie pour faire respecter ses
décisions et lorsque l’exécution forcée est mise en œuvre, elle doit être
réalisée dans des conditions qui la rendent légitime. Les limites ainsi que les
contreparties à l’emploi de l’exécution forcée concernent. D’une part, les
hypothèses dans lesquelles l’administration peut y recourir. D’autre part, les
conditions de son emploi et enfin les sanctions de son utilisation illégale.
A) Les cas d’obligation de l’exécution d’office.
On admet que l’administration peut recourir à l’exécution forcée dans 3
hypothèses :
1- L’autorisation législative : La loi en donnant aux autorités administratives de
compléter le pouvoir, c’est-à-dire de rendre certaines décisions, elle prévoit
aussi pour l’exécution de ses décisions par l’emploi de la contrainte
administrative.
2- L’existence de sanction pénale n’est pas la seule voie de droit qui exclut la
possibilité pour l’administré de recourir à une action en justice. Depuis
l’arrêt de Société Immobilière Saint-Just, la jurisprudence administrative
utilise des formalités diverses à défaut de l’action pénale, elle utilise
l’expression « à défaut de tout action judiciaire ». Cette expression « à
défaut de toute action judiciaire » suppose le cas où l’administration a la
possibilité d’exercer une action civile. D’une manière générale, l’action
d’office est exclue dès lors que l’administration dispose de procédés
juridiques légaux, lui permettant de mettre un terme au refus de
l’administré. Cette limite est parfaitement énoncée par Léon Blum :
« L’exécution administrative ne justifie un principe que par la nécessité
d’assurer l’obéissance à la loi et l’impossibilité de l’assurer par tout autre
procédé juridique » (Conseil d’Etat – 12 Mars 1909, commune de
Tritmoville).
3- En 3ème lieu, l’urgence en dehors des 2 hypothèses précitées,
l’administration peut recourir à l’exécution d’office, lorsque les
circonstances justifient l’urgence à exécuter la décision face au refus de
l’administré (l’absence de circonstances d’urgence rend nulle la décision
administrative). Ainsi, le fondement du principe résulte du caractère
impératif de l’exécution des lois, il en vaut même en cas de circonstances
exceptionnelles. La jurisprudence parle de danger grave et imminent
(Conseil d’Etat – 10 Février 1943 – Bézier, ou de nécessité d’un danger
public. C’est l’application directe de la loi : il constitue le fondement même
de la théorie.
B) Conditions d’emplois de l’exécution d’office.
 Quelles sont les autres voies de droit dont dispose l’administration pour
recourir à l’action d’office ?
Lorsque l’administration se trouve dans l’un des cas d’application légitime
de l’action d’office, celle-ci ne peut être employée que si certaines
conditions sont remplies : Les conclusions du commissaire du
gouvernement Romieu sont devenus une véritable doctrine, qui dit en 1er
lieu, qu’il faut que l’opération administrative pour laquelle l’exécution
forcée trouve sa source dans une loi précise. Rappelons que le fondement
de la théorie de l’exécution forcée réside dans l’idée que la loi doit être
exécutée, c’est-à-dire soit directement, soit l’application des actes
administratifs édictés. En 2nd lieu, il faut que l’administré oppose un refus à
la loi ou à l’acte administratif. La jurisprudence admet les indices
d’opposition à la loi, par exemple dès lors qu’il apparaît une mauvaise
volonté caractérisée, il faut qu’il y ait lieu à l’exécution forcée. En 3ème lieu, il
faut que l’exécution forcée se limite uniquement à l’opération prescrite par
la loi, autrement dit, l’action forcée ne peut servir pour aller au-delà de ce
qui est prescrit par la loi (Tribunal des conflits – 27 Mars 1889 – Dufeuille).
C) Sanctions de l’emploi illégal de l’exécution forcée.
Comme nous l’avons vu, l’action forcée est encadrée et limitée dans son
application par les conditions qui l’entoure, qui est une procédure exorbitante
de puissance publique et qui comporte aussi des contreparties, parce qu’il faut
donner aussi à l’administration les moyens de réaliser sa vocation. En 1er lieu, la
jurisprudence admet par principe que lorsque l’administration décide de
recourir à l’exécution forcée, et elle agit à ses risques et périls, c’est-à-dire que
si elle exécute une décision qui sera ensuite annulée par le juge, elle sert à
réparer le dommage qui en résulte (Conseil d’Etat – 27 Février 1903
Zinnemann). En 2nd lieu, même si la décision prise est légale, l’emploi illégal de
la responsabilité entraine la responsabilité (avec ou sans faute) de
l’administration ou du fonctionnaire pour faute personnelle, c’est-à-dire pour
faute détachable du service. La jurisprudence admet que l’emploi illégal de
l’exécution forcée constitue une voie de fait.

Section 3 : L’exécution par voie de justice.


Lorsque l’administration ne recourt pas à l’exécution forcée, dans quelles
conditions et sous quelle forme peut-elle agir ? On considère qu’il existe 2
formes possibles :
La 1ère forme est celle d’une action pénale, l’article 609 du code pénal
sanctionne d’une peine d’amende ceux qui contreviennent aux décrets arrêtés
légalement pris par l’autorité administrative lorsque les infractions ne sont pas
sanctionnées par des dispositions spéciales. La 2ème forme est celle du recours
au juge qui est indispensable pour l’expulsion, par exemple : un occupant d’un
logement, c’est ce qu’à juger la Cour de Rabat dans une décision (Cour d’Appel
– 28 Août 1982 Mounir Omrane, le commandant d’armée de la place de
Casablanca).

Section 4 : Disparition de l’acte administratif.


On entend par disparition de l’acte administratif à la fois les hypothèses et ses
effets déjà produits sont rétroactivement anéantis et on entend aussi le cas où
les effets cessent seulement pour l’avenir (retraits/abrogation).
Paragraphe 1 : Disparition de l’acte administratif par la volonté de
l’administration :
On entend par la théorie des retraits des actes administratifs : la disparition de
l’acte administratif par la volonté de son auteur (parallélisme) qui doit être
exprimé dans l’acte lui-même, par exemple un acte édicté pour une durée
limité, ou bien un fonctionnaire qui est nommé par un acte administratif et doit
accepter ou non sa nomination (voir 2ème partie des contrats, paragraphe 3).
Ce qui est beaucoup plus important sont les problèmes juridiques des actes
administratifs postérieurement à leur édiction. On entend par retrait 2 notions
différentes : La 1ère notion du retrait de l’acte c’est la décision par laquelle
l’acte en faisant disparaître ses effets déjà, on parle alors des effets rétroactifs,
le retrait à condition de respecter les droits acquis. La 2ème notion : Il s’agit de la
volonté de l’auteur de l’acte de supprimer pour l’avenir, on parle alors de
subrogation ou d’abrogation. Retenons aussi que la théorie des retraits est
dominée par le respect des principes généraux du droit, que l’administration ne
peut écarter même parfois réglementer, le principe de l’intangibilité de l’acte
administratif, c’est-à-dire lorsqu’une décision administrative a produit des
effets à l’égard des individus, ces effets individuelles doivent être respectés.
La théorie des retraits : En 1er lieu, on distingue entre les actes accomplis
régulièrement. En 2nd lieu, la distinction dont la jurisprudence tire des
conséquences fondamentales et celle de la distinction entre les actes
administratifs, selon qu’ils ont ou non créé des droits acquis au profit des
individus intéressés. En 3ème lieu, le régime juridique est logiquement différent
selon qu’il s’agisse d’un acte réglementaire ou d’un acte individuel.
A) Le retrait des actes administratifs réguliers :
1- Le retrait rétroactif :
Le retrait proprement dit ou retrait rétroactif (annulation) de l’acte régulier est
impossible, c’est l’application du principe de non-rétroactivité que nous avons
examiné plus haut. L’acte n’a jamais existé. (Conseil d’Etat – 23 Avril 1948 –
Vellard).
2- Le retrait abrogation :
 Le retrait abrogation de l’acte régulier est-il possible ?
Il s’agit de l’intangibilité des effets individuels des actes administratifs. Les
conséquences et la portée de ce principe nécessite 3 distinctions :
1. Pour les règlements : l’acte réglementaire administratif peut faire l’objet
de modification d’abrogation par l’autorité qui l’a émise. Une
jurisprudence constante reconnaît qu’un règlement peut être abrogé
totalement ou modifié (Conseil d’Etat – 17 Mars 1911 Blanchet) (Conseil
d’Etat – 25 Juin 1945 – Syndicat de mines).
2. Pour les actes individuels (théorie complexe) : La théorie est plus
complexe, la règle constamment appliquée par la jurisprudence est que
l’acte administratif individuel régulier ne peut être retiré, rapporté, ou
abrogé pour l’avenir lorsqu’il a créé du droit au profit de l’administré
(Conseil d’Etat – 1 Décembre 1950 – Electricité de France).
3. Les limites du principe : Acte créateur de droit. Qu’est-ce qu’un acte
créateur de droit ? En quoi consiste l’intangibilité et jusqu’où s’étend
l’intangibilité de l’acte créateur de droit individuel ?
a. La notion de cet acte est extrêmement large :
Le mot doit être entendu au sens de situation juridique subjective, c’est-à-dire
d’acte générateur de droit dès sa signature, sauf s’il n’a pas été notifié ou
publié. Les actes considérés comme non créateur de droit par la jurisprudence
sont ceux qui revêtent un caractère provisoire ou révocable (Conseil d’Etat – 27
Mai 1932 Anthony), ou bien dont les effets ont été affectées de conditions
suspensives (Conseil d’Etat – 6 Mars 1953 – Lever). D’une manière générale, les
actes négatifs, par exemple le rejet d’une demande, ne sont pas créateurs de
droit au profit des tiers. Enfin, les mesures présentant un caractère
d’autorisation de police ne sont pas créatrices de droit, et peuvent toujours
être retirées ou modifiées (Conseil d’Etat – 18 Décembre 1954 – Dame Simon).
b. La signification de l’intangibilité des actes créateurs de droit :
L’intangibilité ne signifie nullement que la situation issue de l’acte régulier soit
définitivement immuable, mais seulement que la suppression de cette situation
ne peut résulter que d’un nouvel acte administratif contraire qui ne pourra être
accompli que selon les procédures et les formes prescrites par la loi. En
d’autres termes, l’auteur de l’acte ne dispose pas d’un pouvoir discrétionnaire
pour revenir sur sa décision. Il peut seulement prendre une nouvelle décision
contraire à la première selon les procédures et les formes prescrites par la loi.
Exemple : la nomination régulière d’un fonctionnaire ne peut jamais être
rapportée purement et simplement par son auteur (Conseil d’Etat – 14 Juin
1912 Wullier). Pour des motifs et selon les procédures prévues par la loi (les
garanties statutaires des fonctionnaires), c’est-à-dire le statut de la fonction
publique, telle est la position de la législation marocaine dans l’arrêt du 9 juillet
1960 – Mohamed el Allam, attendu que le principe de l’intangibilité des droits
sauf à ce que les autorités administratives rapportent des décisions prises
conformément aux règlements et aux lois en vigueur, à la date où elles sont
intervenues, qui ont créé une situation juridique au profit de leur bénéficiaire,
que ces dernières le cas échéant être modifiées à l’avenir, eu égard de
circonstances et selon les procédures prévus par la loi et les règlements.
B) Le retrait des actes administratifs irréguliers :
Lorsque l’acte administratif est irrégulier, c’est le principe inverse du précédent
qui doit être retenu. Si l’acte administratif est irrégulier, il doit être retiré
rétroactivement par son auteur. Il peut aussi être retiré aussi lorsqu’il est
irrégulier pour incompétence par l’autorité qui été réellement compétente (CE
24 janvier 1964 – Marguerite). Le fondement de cette règle est double, d’une
part étant irrégulier, l’acte ne peut créer de droit, d’autre part, le retrait
rétroactif de l’acte irrégulier est une sanction de l’illégalité de l’acte permettant
ainsi à l’acte de légaliser lui-même, et c’est ce que ferait le juge d’excès de
pouvoir s’il en était saisi d’un recours au contentieux.
Le rapprochement entre le retrait de l’acte illégal et l’annulation juridictionnel
de l’acte se matérialise par une règle : « Le retrait de l’acte irrégulier ne peut
être prononcé que dans le délai d’un recours au contentieux, c’est-à-dire 2
mois, cette règle est appliquée d’une règle constante par la jurisprudence
depuis l’arrêt de principe : (Conseil d’Etat – 3 Novembre 1922 – Dame Cachet),
et au Maroc par l’arrêt de la Cour Suprême du 9 Juillet 1960 – Mohamed el
Allam), dans cet arrêt la Cour estime a tendu que le principe de l’intangibilité
du droit s’oppose à ce que les autorités administratives rapportent à des
décisions précises conformément aux lois et règlements, qu’il ne peut être
apporté d’exception à ce principe que dans la mesure où étant entaché
d’illégalité de nature à entraîner son annulation par le juge pour excès de
pouvoir, une telle décision sera encore susceptible d’être déférée (saisi) à ce
dernier, ou lui aura été utilement soumise et n’aurait pas pris un caractère
définitif par la suite.
Paragraphe 3 : La doctrine hiérarchique.
Les principes étudiés plus hauts appliquent au retrait opéré par l’auteur de
l’acte s’applique également à l’annulation administrative, prononcée par le
supérieur hiérarchique. Comme pour le retrait, l’annulation hiérarchique ne
peut être prononcée à l’égard des décisions ayant créées des droits que dans
les délais de recours pour excès de pouvoir et uniquement pour l’illégalité
(Conseil d’Etat – 20 Mars 1945 – Société des lotissements de la plage de
Pologne).
Paragraphe 4 : L’obligation pour l’administration de retirer ou modifier un acte
administratif.
Le retrait ou la modification d’un acte administratif est non seulement pour
l’administration une faculté d’agir mais c’est surtout une obligation d’agir.
A) Il en sera toujours ainsi pour les actes administratifs irréguliers :
Le retrait ou l’annulation hiérarchique, c’est-à-dire par l’autorité supérieure,
revêt le caractère d’une sanction de l’illégalité, qui est comparable à ce que
serait l’annulation prononcée par le juge. L’administré est en droit dans le
délai de recours pour excès de pouvoir à exiger le retrait ou l’annulation de
l’acte, en cas de refus de sa demande il peut s’adresser au juge (Conseil
d’Etat – 13 Février 1948 – Syndicat national des statistiques). Mais
lorsqu’une décision individuelle n’a été ni retirée ni annulée,
l’administration est tenue de lui donner son plein effet, c’est-à-dire
l’exécuter uniquement quand il s’agit d’une décision créatrice de droit
(Conseil d’Etat – 18 Mai 1973 – Ville de Cayenne).
B) Pour les règlements administratifs :
L’obligation de l’administration ne se limite pas uniquement au retrait du
règlement illégal, mais aussi lorsqu’il y a un changement de circonstances
qui touche tous les éléments de fait ou de droit qui conditionne la validité
de l’acte. L’administration est tenue de modifier ou d’abroger légalement et
de s’adapter aux circonstances nouvelles (Conseil d’Etat – 10 janvier 1964
Syndicat national des cadres de bibliothèques). Enfin, même après
l’expiration du délai, l’auteur d’un règlement illégal ou son supérieur
hiérarchique sous une demande tendant à l’abrogation du règlement, est
tenu de se soumettre (Conseil d’Etat – 12 Mai 1976 – Leboucher).
Chapitre 4 : Le recours pour excès de pouvoir.
C’est un recours contentieux visant à annuler un acte administratif illégal, ce
recours a été placé au Maroc par le « Dahir du 29 Septembre 1957, créant la
Cour Suprême ». L’article 1 alinéa 2, ainsi que l’article 353-2 du code de
procédure civile donnent compétence à la Cour Suprême pour statuer sur les
recours en annulation pour excès de pouvoir contre les décisions émanant des
autorités administratives. La réforme du contentieux par la loi du 12 juillet
1991 qui a institué les tribunaux administratifs, a donnée compétence au
tribunal administratif pour statuer en premier, et en dernier ressort sur les
décisions réglementaires, ou individuelles prise par le 1er ministre, ainsi que sur
les décisions dont le champs d’application s’étend au-delà du ressort territorial
d’un tribunal administratif, tel que par exemple : « Les actes réglementaires
pris par un ministre lorsqu’il en reçoit la délégation ».

Section 1 : Généralités sur le recours pour excès de pouvoir.


Paragraphe 1 : La tendance du recours pour excès de pouvoir.
Le recours pour excès de pouvoir doit être d’une portée générale, en principe
tous les actes administratifs sont susceptibles au contrôle de légalité (Article 1
du Dahir de 29 Septembre 1957, et de l’Article 8 de la loi du 12 Juillet 1951, sur
les tribunaux administratifs). La question est de savoir si le recours d’excès de
pouvoir peut être écarté si un texte le précise expressément. Dans l’arrêt
Société Balnéaire du 23 Février 1961, la Cour Suprême a estimé que les textes
qui excluaient le recours pour excès de pouvoir sont sans valeur.
 Quels sont les conséquences et les incidences d’une loi excluant tous
recours contre un acte administratif ?
Si en revanche, les prescription de la loi revêtent un caractère général, aucun
recours ne sera possible, lorsque l’exclusion n’est pas expresse, le recours est
recevable, tel est la position de la Cour Suprême dans l’arrêt William Wall du 18
Février 1963, où elle a décidé que l’expression « l’autorité administrative » ne
peut être interprétée comme excluant le recours pour excès de pouvoir, mais
un revirement de jurisprudence avec l’arrêt du ministère de l’intérieur, mis à
part le 19 Juillet 1977, par laquelle la Cour Suprême avait rejeté les propos
contre les décisions du Conseil de tutelle des terres collectives, au motif que le
Dahir de 1919 confirmé par celui de 1963 a exclu tout recours cette
jurisprudence contre ces décisions (Conseil d’Etat – 17 Février 1950 – Dame
Lamotte). Cette jurisprudence est très critiquable en ce qu’elle méconnaît le
principe par l’Arrêt William, mais aussi l’arrêt du 8 Février 1866 – Aït Aflah et
Aït Lahcen portant sur le même objet ou avait accepter le recours pour excès
de pouvoir contre les décisions du Conseil d’Etat. Retenons comme principe, il
n’y a pas d’acte administratif insusceptible de recours pour excès de pouvoir.
Historiquement, en France le caractère pour le droit commun pour recours
pour excès de pouvoir signifie d’une part qu’il est ouvert contre toute décision
administrative sans qu’il soit nécessaire qu’un texte le prévoit. D’autre part,
même si la loi déclare à propos d’un acte administratif qu’il est insusceptible de
recours, cette formule est interprétée par la jurisprudence en excluant tous les
recours sauf celui pour excès de pouvoir.
Paragraphe 2 : La nature juridique du recours pour excès de pouvoir.
La place qu’occupe le recours pour excès de pouvoir dans le recours
administratif fait apparaitre sa nature juridique : Il s’agit d’un recours
juridictionnel relevant du contentieux objectif de la légalité des compétences.
Des conséquences importantes sont d’une part la recevabilité du recours
suppose de la part du requérant (demandeur) un simple intérêt. Et d’autre part
les effets du jugement supposent produire l’autorité de la chose jugée qui a
une valeur absolue, ce caractère objectif est marqué par l’idée qu’il s’agit d’un
procès fait à un acte et non un procès contre une partie : « Le recours pour
excès de pouvoir ne constitue pas un procès entre les parties ».

Section 2 : Le caractère non suspensif du recours et des procédures


d’urgences.
Le principe est que les décisions administratives faisant l’objet d’un recours
pour excès de pouvoir n’empêchent par l’administration d’exécuter sa décision
(ce principe résultant de l’article 15 du Dahir de 27 Septembre 1957 repris dans
l’article 361 du code procédure civile, ainsi que l’article 24 de la loi 41-90
instituant les tribunaux administratifs). Mais les textes prévoient aussi qu’à
titre exceptionnel, le juge peut ordonner le sursis à l’exécution. Le principe est
qu’à la demande du requérant (demandeur), le juge dispose du droit de
prononcer le sursis à l’exécution des mesures administratives contestées
devant lui. Aujourd’hui, lorsque ces mesures peuvent entraîner des
conséquences irréparables, et que les moyens invoqués dans la requête,
paraissent en l’état de l’instruction sérieuse, et de nature à justifier l’annulation
de la décision attaquée (Conseil d’Etat – 7 Mars 1913 « Immeuble menaçant de
ruine »).
Au Maroc, 2 décisions de la Cour Suprême sont intervenues en la matière,
l’Arrêt du 13 Février 1960, et l’Arrêt du 23 Février 1961 (Société Balnéaire du
Maroc) précité, l’accord de sursis à l’exécution. Mais la Cour exige des principes
posés par la jurisprudence française, est que le sursis à l’exécution ne serait
être accordé, que dans la mesure où le recours pour excès de pouvoir est lui-
même recevable, une telle exigence est non seulement regrettable, mais
absurde car une telle exigence suppose un examen, et que l’octroi de sursis
que l’urgence de la procédure suppose éviter les conséquences difficilement
réparables que l’exécution de l’acte administratif peut entraîner et dont la
légalité est douteuse.
Il semble qu’aujourd’hui les tribunaux administratifs sont de plus en plus
enclins et tentés d’accorder le sursis à l’exécution, mais il semble aussi que les
juges font preuve de manque de sérénité et de rapidité, et l’examen même s’il
est minutieux et précis, les arguments invoqués par l’administration pour
s’opposer au sursis n’argumentent pas les motifs qui les conduisent à accorder
le sursis (Tribunal administratif de Casablanca, le 24 Avril 1996, Société
d’exploitation des plages du Maroc).
Section 3 : Les conditions de recevabilité pour excès de pouvoir
On appelle « les conditions de recevabilité », les conditions qui doivent être
réunies pour que le juge puisse être saisi du recours pour excès de pouvoir, et
ainsi de pouvoir examiner le fonds lorsque l’une de ces conditions fait défaut,
le juge rejettera la requête comme irrecevable sans avoir à examiner si la
requête est fondée, c’est-à-dire sans avoir à examiner l’acte critiqué et
effectivement illégal. Quatre conditions sont nécessaires pour la recevabilité du
recours pour excès de pouvoir :
 La nature de l’acte ;
 La qualité du requérant ;
 Le délai du recours (l’acte du recours parallèle) ;
 L’entrée relative à force juridique (c’est-à-dire, constitué d’une décision
faisant grief).
A- Les actes exclus du recours pour excès de pouvoir :
Le recours pour excès de pouvoir vise uniquement l’annulation d’un acte
administratif, bien comme on l’a vu plus haut, que le recours pour excès de
pouvoir soit recevable, en principe contre tous les actes émanant de l’autorité
administrative, il existe certainement des exclusions. Pour les actes des organes
législatifs du point de vue formel, le recours pour excès de pouvoir est
irrecevable à l’égard de toutes les lois prescrivant des mesures individuelles ou
de portée générale, parce qu’il ne peut faire l’objet d’inconstitutionnalité,
notons que l’article 25 alinéa 2, interdit aux tribunaux de se prononcer sur la
constitutionnalité des lois.
B- Limitation du recours aux décisions faisant grief :
Le recours pour excès de pouvoir est irrecevable qu’à l’égard des actes
administratifs susceptibles selon la terminologie de la jurisprudence de faire
grief au requérant, l’exemple type est celui que l’irrecevabilité du recours pour
excès de pouvoir contre des décisions administratives constituants de simple
avis, ou bien autre décision constituant un simple conseil, ou bien contre un
simple rappel d’une règlementation déjà existante. Depuis la décision du
Conseil d’Etat – 29 Janvier 1954 – Institution Notre-Dame Kreisker, le Conseil
d’Etat rejetait. En revanche, les mesures dénommées « avis » et qui sont en
réalité de véritables réglementaire c’est-à-dire celles qui modifient un
ordonnancement juridiquement étudié plus haut.
Concernant la qualité du requérant, pour que le recours soit recevable, le
requérant doit avoir la qualité pour agir, il doit avoir la capacité d’exercer un
recours devant un tribunal. D’autre part, de justifier d’un intérêt à l’annulation
de l’acte administratif. Il doit réunir les conditions générales de capacité et
d’intérêt (le recours n’est acceptable que si le requérant justifie).

Section 4 : Les conditions de procédures.


Depuis la mise en place de la Cour Suprême (1957), le recours pour excès de
pouvoir a connu 2 procédures. Le recours pour excès de pouvoir était assorti
d’un recours administratif au préalable.
Paragraphe 1 : Le recours administratif préalable.
L’article 14 du Dahir de 1957, aujourd’hui abrogé rendait obligatoire le recours
administratif, c’est-à-dire gracieuse ou hiérarchique. Cette obligation avait pour
but d’obliger le requérant d’appeler l’autorité supérieure à revenir sur la
décision prise. La Cour suprême a estimé que le recours au préalable avait un
caractère d’ordre public et que son omission devait être soulevée d’office.
Cette obligation fût enfin abrogée par l’article 365 du code de procédure civile
(alinéa 2), mais les personnes intéressées ont toujours la faculté de saisir avant
le délai du recours d’un mois. L’auteur de la décision dans cette hypothèse,
devant le Cour Suprême peut être valablement présenté dans le délai de 60
jours à compter de la notification expresse de rejet total ou partiel du recours
administratif (les recours ne sont acceptés que s’ils ont été déclarés d’une telle
autorité).
 Ces dispositions restent valables pour les recours directs portés devant la
Cour Suprême, il en va de même du recours administratif (les dispositions
analogues sont prescrites aux articles 23 et 40 de la loi instituant
l’administration).
 Le recours préalable doit revêtir une demande expresse, et précise à défaut,
le juge peut estimer qu’il n’y a pas de recours préalable de nature à
préserver le délai du recours contentieux (Cour Suprême – entreprise
Killmess – 20 Mai 1963).
 Le refus de l’autorité administrative de recevoir un recours administratif
vaut décision de rejet, en conséquence, le requérant peut intenter le
recours contentieux sans attendre l’expiration du délai imparti à
l’administration pour répondre la Cour Suprême.
Lorsque la décision émane d’un ministre, le recours revêt le caractère d’un
recours gracieux (Conseil d’Etat – 19 Décembre 1959 – Chevucer) (Cour
Suprême – 23 Février 1961 – Société Balnéaire du Maroc) (Arrêt – 18 Mai 1964
– Madeleine).
La Cour affirme que le 1er ministre ne constitue pas sur le plan administratif le
supérieur hiérarchique des ministres, et que le recours doit être adressé au
ministre lui-même (Cour Suprême – 18 Juillet 1963 – Vitalis).
Paragraphe 2 : Les délais.
Il peut avoir une importante considérable, les délais sont brefs car
l’administration doit assurer que ses décisions sont devenus inattaquable, mais
si la brièveté des délais est dans l’intérêt de l’administré, elle constitue un
danger pour le requérant.
A) Les décisions expresses (explicites) :
Les décisions expresses pour les règlements en ce qui concerne le point de
départ est la date de publication quant aux décisions individuelles c’est la date
de notification. En d’autres termes, ce n’est pas la date figurant sur la décision
qui doit être retenue mais celle qu’a été portée à la connaissance des
intéressés (Conseil Suprême – 17 Juin 1997)
B) Les décisions tacites (implicites) :
Pour les décisions tacites, l’article 360 alinéa 3 et 5 de la procédure civile
dispose que : « Le silence gardé plus de soixante jours par l’autorité
administrative sur le recours gracieux ou hiérarchique vaut rejet ». Le tribunal
de Rabat de 19 Mars 1998 (Dahmi) a également rejeté le recours en annulation
contre une décision de licenciement prise par le directeur général de la caisse
nationale de crédit agricole estimant que le requérant dispose un recours
devant les tribunaux ordinaires judiciaires en matière contractuelle.
Chapitre 5 : le cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir.
On appelle les cas d’ouverture ou moyens d’annulation, les divers cas
d’irrégularités qui peuvent affectés un acte administratif, consacrés à l’article
20 de la loi n°41-90 instituant les tribunaux administratifs marocains (repris par
la jurisprudence marocaine).

Section 1 : l’incompétence ou le vice tenant à l’auteur de l’acte.

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