Planificación en El Ámbito Público PDF

PLANIFICACION
ENELAMBITO
PUBLICO
John Friedman
PLANIFICACION
ENELAMBITO
PUBLICO
Traducción
Silvia Godé Puyuelo
A Harvey S. Perloff
INMEMüRIAM
MINISTERIO PARA LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS

MADRID
1991
Colección: ESTUDIOS
NOTA EDITORIAL
La publicación de la edición española de este libro no incluye ni la tercera parte ni el apéndice C de la obra
original por razones de relevancia para el lector español.
Primera edición: Diciembre 1991
© Princeton University Press

41 William Street
PRINCETON, NJ 08540
© Edición en español: Instituto Nacional de Administración Pública
Edita:
MINISTERIO PARA LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS

Secretaría General Técnica
Instituto Nacional de Administración Pública
NIPO: 329-91-022-0
ISBN: 84-7088-597-9
Depósito Legal: M. 43662-1991
Fotocomposición e Impresión: GRAFICAS JOMAGAR, S.L., Móstoles (Madrid)
SUMARIO
Pág.
SUMARIO.................................................................................................. 7
LISTA DE ILUSTRACIONES 11
AGRADECIMIENTOS.............................................................................. 13
INTRODUCCION...................................................................................... 15
PRIMERA PARTE: CONCEPTOS............................................................ 31

1. El Terreno de la Teoría de la Planificación 33
SEGUNDA PARTE: TRADICIONES 67
2. Dos Siglos de Teoría de la Planificación: Una Visión de Conjunto 69

3. La Planificación como Reforma Social............... 105
4. La Planificación como Análisis de Políticas 157
5. La Planificación como Aprendizaje Social................................. 203
6. La Planificación como Mobilización Social................................ 247
EPILOGO 333
APENDICE A. La Planificación como Forma de Dirección Científica .. 341
APENDICE B. La Profesionalización del Análisis de Políticas............... 355
7
INTRODUCCION A LA EDICION ESPAÑOLA
Decía hace poco Michel Rocard en un diálogo que sostenía con Paul
Ricoeur y que publicaba la revista Micromega, que sus más altos
funcionarios en Palais Matignon no le planteaban últimamente el cómo
abordar un cierto problema, o con qué instrumento jurídico sería mejor
responder a tal o cual cuestión, sino que invariablemente le decían: "¿Es
legítimo que el Estado deba ocuparse del tema?".
Plantearse hoy, como quizás siempre, la relación entre administraciones
públicas y sociedad conduce de forma inevitable a cuestionarse loas ámbitos
propios de dos formas, autoridad y libre regulación sociomercantil, de
resolución de los problemas colectivos, así como las diferentes formas de
prestación y relación con los afectados o usuarios. .
Nos encontramos en plena crisis de los modelos de economía centralmente
administrada, y en lo que parece una etapa de predominio de la respuesta
mercantil a los problemas sociales. A pesar de todo continúan existiendo
problemas, conflictos valores que resulta más operativo (¿racional?)
planteárselos desde instancias administrativo-públicas, y no dejarlos a la libre
regulación (resolución-agravamiento) del mercado.
El libro que aquí presentamos, fruto del magnífico trabajo del Profesor de
Planificación de la Universidad de California en Los Angeles, John
Friedmann, se sitúa en esta tesitura, y lo hace con la voluntad de establecer un
cierto balance teórico sobre las grandes corrientes planificadoras de nuestra
época, a partir del gran interrogante que relaciona pensamiento y acción.
Como afirma Friedmann, razón y democracia aparecieron en pleno siglo
XVIII como posibilidades de organizar y ordenar naturaleza y sociedad, y
hacerlo confiando en la capacidad de la gente común para su propio
autogobierno. Pero en seguida aparecieron dudas sobre el concepto de razón y
racionalidad. Desde una lógica de mercado, racionalidad implica
identificación entre medios y fines, siendo los propios de un individuo o
empresa. Pero, también se alude a racionalidad para referirse a aquel
comportamiento que resulta conforme con lo socialmente previsto. Ello
implica un cierto diálogo entre intereses más inmediatos y específicos, y un
entorno social que exige o plantea ciertas limitaciones o conductas.
Durante el pasado siglo va planteándose un cierto tipo de "racionalidad
social" como contrapunto a las realidades "indeseadas" del mercado. Desde
9
INTRODUCCION A LA EDICION ESPAÑOLA
esa "racionalidad social" se plantea que las necesidades sociales deberían

estar por encima de los intereses individuales. Ello implica que exista algún
tipo de "planificación" o "programación" que "supere" las desventajas del
mercado (el problema entonces, como es notorio, es quién habla en nombre de
esos intereses colectivos).
En nuestro siglo se intenta conjugar, con menor claridad pero con mayor
pragmatismo, el mantenimiento del mercado como mecanismo de regulación
económica y social básico, pero contrapesado con limitaciones legales y
mecanismos de regulación públicos que "mitiguen" los efectos negativos (así
considerados socialmente) del libre juego mercantil.
En esta fase final de un cierto ciclo, podemos decir que la coordinación
central de toda la actividad social resulta hoy por hoy imposible. Existen
excesivas interdependencias, excesivos niveles de poder para que resulte
operativa. Cuando en nuestras sociedades se habla de "planificación" en
realidad se alude a una cierta capacidad de relacionar en un proceso político y
social a actores, intereses e instituciones.
El libro de Friedmann sigue este itinerario histórico y teórico, con un gran
despliegue de referencias, sin caer por ello en la confusión o en la simple
acumulación de datos. Friedmann logra fijar las grandes tradiciones
intelectuales que están en la base de la teoría planificadora de nuestra época.
Tres de ellas, reforma social, análisis de políticas y aprendizaje social, están
muy relacionadas con la gestión de nuestras administraciones públicas. La
cuarta, movilización social, tiene que ser con las corrientes de pensamiento
radical que buscan la transformación social "desde abajo". La gran riqueza
analítica que Friedmann logra reducir a dimensiones manejables, hacen de este
libro un material imprescindible para todos aquellos interesados en la relación
entre la voluntad de intervención que expresa toda defmición de objetivos y la
siempre complicada fase de su puesta en práctica administrativa y social.
En la edición que aquí presentamos, y de común acuerdo con el autor,
hemos prescindido de algunos capítulos que se han considerado poco
relevantes para el lector español. Esperamos que esta edición, junto con otras
q¡ue el INAP haya realizado o prepara, vayan introduciendo en nuestro país y
en su práctica administrativa un conjunto de reflexiones que, al partir de
sociedades de base pluralista, son perfectamente útiles en nuestra propia
realidad.
Bellaterra, diciembre 1991
JOAN SUBIRATS
Catedrático de Ciencias Política y de la Administración
10
ILUSTRACIONES
TABLAS
1. La Planificación en las Sociedades de Mercado

2. Las Aplicaciones de la Planificación
3. Principales Innovaciones en el Análisis de Políticas
4. Utopía, Anarquismo Social, y Materialismo Histórico: una visión si-
nóptica
FIGURAS
1. La Planificación en el Ambito Público: Conceptos Básicos

2. Influencias Intelectuales en la Teoría Americana de la Planificación
3. Principales Tradiciones de la Teoría de la Planificación
4. La Política en la Teoría de la Planificación: Un Intento de Clasifica-
ción
5. La Tradición de la Refonna Social en la Planificación
6. Un Primer Paradigma de la Planificación: La Planificación Coordina-
tiva
7. Un Modelo Simple de Orientación Social (según Etzioni)
8. Análisis de Políticas Incremental a Modo de Jerarquía Encajada (se-
gún Lindblom)
9. La Tradición del Análisis de Políticas en la Planificación
10. Un Modelo Económico de Análisis de Políticas
11. Actividades en el Análisis de Políticas
12. Un Modelo Estructural de Análisis de Políticas
13. Un Modelo Simple de Práctica y Aprendizaje Social
11
ILUSTRACIONES
14. La Tradición del Aprendizaje Social (Selectivo)

15. Entornos Organizacionales y la Tendencia a la Turbulencia
16. La Tradición de la Mobilización Social en la Planificación
17. Fundamentos Intelectuales del Socialismo como Movimiento Revo-
lucionario
18. El Paradigma del Aprendizaje Social en la Práctica Radical
19. El Acceso de las Unidades Domésticas a las Bases del Podler Social
12
AGRADECIMIENTOS
Se tardó más de cinco años en hacer este libro, y nunca podré expresar
adecuadamente mi agradecimiento a todos aquellos que directa o indirecta-
mente han colaborado en moldear sus argumentos y su presentación. Particu-
larmente deseo expresar mi gratitud a Peter Marris, Carl Boggs, Goetz Wolff,
y Stephanie Pincetl, cuyos comentarios sobre varias partes del manuscrito me
fueron de gran utilidad al revisar los primeros esquemas. Marco Cenzatti pasó
más de un año discutiendo conmigo las ideas que aparecen en la Primera y Se-
gunda Parte. También redactó el Apéndice C y dedicó semanas enteras a la
preparación del Indice. Siento hacia él un profundo agradecimiento. Recono-
cimiento especial,asimismo, merecen Richard Foglesong y Manuel Castells,
quienes leyeron el manuscrito entero cuando se acercaba su finalización, y de
cuyos detallados comentarios me beneficié altamente.
Por encima de todo, quisiera dar las gracias a los estudiantes y a la facultad
del Programa de Planificación Urbana en UCLA, quienes crearon la atmósfera
necesaria para que las ideas que este libro contiene pudiesen florecer. Genera-
ciones de estudiantes lucharon conmigo a través de los cursos introductorios
sobre teoría de la planificación, y seguramente, sin sus preguntas penetrantes
y a menudo desafiantes, este libro nunca se hubiera escrito. Mis colegas Ed-
ward Soja, Allan Heskin y Dolores Hayden me ilustraron sobre las diferentes
facetas del pensamiento radical: el materialismo histórico, el anarquismo so-
cial y el feminismo socialista. Puede que no reconozcan sus contribuciones a
este libro y, desde luego, quizá no les guste lo que he escrito, pero de cual-
quier manera,me siento agradecido hacia ellos. Ellos fueron mis profesores.
Hace tres décadas, tuve otros profesores con los que estoy profundamente
en deuda. Sus nombres son Rexford G. Tugwel1, Edward C. Banfield, y, espe-
cialmente, Harvey S. Perloff, cuya prematura muerte en 1983 nos privó a to-
dos de mentor, decano, e inagotable fuente de inspiración. A él está dedicado
13
AGRADECIMIENTOS
este libro. El optimismo intrépido de Harvey le hubiese guiado hacia conclu-

siones diferentes de las mias, pero fué su creencia en la importancia de la teo-
ría en la planificación la que sostuvo mi empresa durante todos estos años.
Algunos de los capítulos sufrieron una revisión editorial considerable, en
las manos de Eugene Tanke, a quien estoy muy agradecido por haber elabora-
do un manuscrito más legible. Aunque su trabajo fué profesionalmente impe-
cable, finalmente nos separamos. Pero si lee los capítulos en los que trabajó,
reconocerá con seguridad sus contribuciones.
La preparación del manuscrito fué una altruista labor de cariño. Ets Gtomo
empezó con las primeras versiones de algunos capítulos, y Erika Roos, trabó
mágicamente la extensa bibliografía dándole su forma actual. Pero la mayoría
del trabajo consistente en leer el manuscrito correspondió a Marsha
Brown,quien desplegó una increíble reserva de paciencia al abrirse camino
por las repetidas revisiones. Por último, pero no en importancia? fué J anet
Stern quién supervisó la publicación del manuscrito. Su sentido impecable de
estilo me salvó de numerosos errores, descuidos e inconsistencias.
Los Angeles, California

21 de Noviembre de 1986
14
INTRODUCCION
El siglo XVIII nos legó una doble herencia de razón y democracia. Razón
significaba confianza en la capacidad de la mente para comprender los equili-
brados procesos de la naturaleza y la sociedad, y hacerlos inteligibles. Demo-
cracia significaba confianza en la capacidad de las personas corrientes para
autogobernarse. Presuponía que todos nosotros poseemos capacidad para ra-
zonar (1).
Durante un breve instante en el curso de la historia, estas dos poderosas
creencias se unieron en la figura ilustre de Thomas Jefferson (1743-1826). El
deseo más sincero de Jefferson fué "ver al elemento republicano de control
popular forzado al máximo en su ejercicio práctico" (Garraty y Gay 1983,
793). Como escribió a un amigo en 1816, lo que él imaginaba era una repúbli-
ca autogobernada cuyas unidades básicas eran vecindarios rurales o distritos
(carta a Joseph C. Cabell, en Abbott 1947). Unicamente las cuestiones que no
se pudiesen resolver en este nivel inferior de gobierno se filtrarían hacia arri-
ba, para ser resueltas en niveles sucesivamente más elevados. La presunción
era que hay relatívamente pocos asuntos que la gente sea incapaz de manejar
adecuadamente por si misma en sus propias comunidades.
La imagen de Jefferson de una "república elemental de distritos" muestra
afinidades con las orgullosas tradiciones suizas de autogobiemo local y con
los principios federalistas anarquistas de Prouhdon (Prouhdon 1979;
orig.1863). Estos tres modelos (de los cuales solo el suizo se mantiene opera-
tivo) intentan prevenir contra una concentración excesiva de poder en manos
de un estado remoto y abstracto. Pero Jefferson fué el último de una gran sa-
ga. Fundamentalista agrario, era incapaz de imaginarse la América urbana e
industrial del futuro. Para él, los "escogidos de Dios" eran pequeños terrate-
nientes, granjeros autosuficientes, gente honrada que "trabaja la tierra" (Ga-
rraty y Gay, 1983, 793).
Alexander Hamilton, abogado y banquero, fué más profético sobre lo que
iba a ocurrir. Como Secretario del Tesoro bajo George Washington (1790),
Hamilton consiguió que el Congreso aprobara la creación del First Bank of
the United States. Mercantilista por convicción, propuso incesantemente me-
didas públicas para apoyar el crecimiento del sector industrial privado. Hamil-
ton creía en el estado, pero su fé en la democracia era notablamente más limi-
(1) Para una introducción clásica a la historia intelectual de la Ilustración, ver Cassier
(1951) y Gay (1969).
17
LA PLANIFICACION EN EL AMBITO PUBLICO
tada. "Tomemos a la humanidad en general" escribió,"es agresiva...sus pasio-

nes pueden ser manipuladas" (Garraty y Gay 1983, 739). Para restringir las
volubles pasiones del pueblo, Hamilton propuso un Senado elegido de por vi-
da, "un órgano permanente que frenará las imprudencias de la democracia"
(Wood 1972, 554). Los asuntos de estado requieren mentes frías y fiables, y el
liderazgo carismático de los elegidos, es decir, de las personas bien educadas
y bien nacidas. La gente corriente puede especular sobre los objetivos y valo-
res del gobierno, pero la importante tarea de fijar las políticas de la República
debe dejarse a los expertos. El gobierno, escribió Hamilton, es una "ciencia
complicada y requiere capacidades y conocimientos sobre una gran variedad
de temas, para poder comprenderlo" (ibid., 508).
En este breve resumen de las dos principales corrientes del pensamiento
político durante las primeras décadas de la República, encontramos un tema
que iba a tardar dos siglos en desarrollarse. Se trata de la frecuente distinción,
tan propia de la época moderna, entre valores y hechos. Los valores se conci-
ben como preferencias relatívamente estables, basadas en la naturaleza huma-
na, la tradición social y el interés particular, mientras que los hechos existen
en si mismos, son verdades que solo la razón científica puede descubrir. Ha-
milton tenía la convicción de que los políticos, como representantes del pue-
blo, deberían preocuparse fundamentalmente de los objetivos generales de las
políticas ("valores"), dejando la elección de los medios apropiados ("hechos")
a expertos especialmente preparados.
A estos especialistas, expertos en mediar conocimiento y acción, los deno-
minaré planificadores, aunque este término específico no apareció hasta los
años 20, siendo normalmente utilizado para hacer referencia a un tipo particu-
lar de planificación, como planificación física o económica. Sin embargo, en
el significado más general, los planificadores-expertos siempre han sostenido
que la elección del método es fundamentalmente una cuestión técnica, que de-
be decidirse en base a la eficiencia (el principio del "menor coste"). No es sor-
prendente, por tanto, que los ingenieros estuviesen entre los primeros profe-
sionales de esta nueva vocación (2).
A finales del siglo XVIII, la concepción de la razón había empezado a su-
frir una transformación sutíl. La razón moral se quedó con el papel de lograr
perspectivas generales en los asuntos humanos, pero en la jerarquía de la auto-
ridad, la razón en su forma científica y técnica poseía el rango principal: era
una razón de orden superior. La convicción de que la administración de los
asuntos públicos debería fundamentarse en la planificación se asentaba en la
popular creencia de que la ciencia, que forma la base de la planificación, se
(2) Sobre los orígenes de la ingeniería como profesión moderna y su relación con la
planificación, ver Hayek (1955) y Noble (1977).
18
INTRODUCCION
ocupa esencialmente de la investigación de los "hechos" y del descubrimien-

to de "leyes". Por muy simplista que nos parezca ahora, esta concepción ayu-
dó a consolidar la autoridad de los planificadores. Según Saint-Simon, uno
de los profetas de la nueva era, la sociedad sería dirigida a partir de aquel
momento no por hombres sinó por principios científicos (Wolin 1960, 361).
Las mentes corrientes, no familiarizadas con las sutilezas del método científi-
co' eran unos pobres oponentes para la racionalidad de aquellos que sabían
como emitir juicios sobre eficacia, relacionando los medios con los fines.
Los Parlamentos podian hablar, pero el verdadero trabajo de estado seria rea-
lizado por hombres de espíritu público y gran visión,que habrían recibido la
adecuada educación. Unidas al talento empresarial y al capital financiero, las
múltiples aplicaciones de la ciencia asegurarían una evolución firme y positi-
va del progreso social (3).
Sin embargo, como aplicación autónoma de la técnica científica, la planifi-
cación social no apareció hasta el siglo XX, cuando surgió de la matriz de la
gestión industrial. Durante la Primera Guerra Mundial, los zares de las econo-
mias de guerra alemana y americana, Walther Rathenau y Herbert Hoover,
aplicaron principios planificadores a la tarea de mobilizar la producción na-
cional. Para ambos, como planificadores, .el proceso político tenía poca rele-
vancia. Este aspecto fué especialmente evidente en el caso de Herbert Hoover,
a quien se ha considerado "la personificación del método de la ingeniería".
Como jefe del War Industries Board primero, Secretario de Comercio más tar-
de, y finalmente Presidente de los Estados Unidos, trabajó incansablemente
para orquestar todos los poderes a su alcance con el fin de "afrontar las nece-
sidades crecientes de la industria corporativa" (Noble, 1977, 286). A su modo
de ver, la ecuación implícita era muy simple: lo que era bueno para la indus-
tria, lo era también para el país. El conflicto entre el interés público y el priva-
do era inconcebible. Y si la industria estaba dirigida por el capital privado y el
gobierno por ingenieros, ¿que necesidad había de políticos?
(3) En la raíz de la idea del progreso social, había una gran contradicción. Si progre-
so significaba un incremento estable en la felicidad general de las personas, el sistema eco-
nómico, que era una de las principales palancas del progreso invitaba a la búsqueda com-
petitiva e ilimitada del interés propio. El cálculo económico, que finalmente abarcaría
prácticamente todos los aspectos de la vida social, convirtió los métodos tradicionales de
autocontrol comunitario en antitéticos y, dado el objetivo de racionalidad económica, in-
cluso en irracionales. Fueron sustituidos por las leyes sin compasión del mercado y de los
poderes policiales del estado. Las pasiones naturales de los seres humanos tenían que ser
controladas, por tanto, mediante la planificación por parte del estado, especialmente ante
las injusticias flagrantes que la economía engendra y que podían avivar la ira de aquellos
que se convertían en sus víctimas. La teoría del control social (F.A. Ross 1901) expresaba
el temor de la burguesía de que su juego pudiese descubrirse, engendrando masivos desór-
denes civiles y revueltas.
19
LA PLANIFlCACION EN EL AMBITO PUBLICO
Con el inicio de la Gran Depresión en 1929, los objetivos de la interven-

ción pública cambiaron. Bajo el New Deal de Franklin Delano Roosevelt, el
estado empezó a controlar a los industriales, no únicamente para asegurar una
mínima justicia social, sinó también para conseguir que las personas trabaja-
sen de nuevo, y así, salvar al capitalismo de si mismo. Pero incluso durante
estos esfuerzos, se mantuvo el ideal de la planificación. Aunque más raciona-
lizada que antes y equipada ahora con "teoría", afirmaba el interés público por
encima de la búsqueda de beneficios y la codicia privados.
Uno de los más ardientes impulsores de la planificación durante el New Deal
fué Rexford Guy Tugwell. En lo que iba a ser el primero de una larga cadena de
cargos públicos, que acabó con el puesto de Gobernador de Puerto Rico, Tug-
well fué llamado a Washington en 1933 para formar parte del equipo de aseso-
res de Roosevelt. Con la imaginación espoleada por las ideas de Frederick
Winslow Taylor sobre el "scientific management", Tugwell quedó impresionado
con el enorme desperdicio que percibía en el sistema industrial americano. Co-
mo Hamilton,era profundamente suspicaz respecto a la política, pero sus razo-
nes eran significatívamente diferentes. Su fuerte sentido de la utilidad pública se
violentaba con la disposición de los políticos a atender los intereses empresaria-
les. Si la planificación "en el interés público" tenía que prevalecer, debía ser sal-
vaguardada de las actuaciones interesadas de los políticos (Tugwell, 1975c). La
planificación se convertiría en una "actividad científica", anunció. En su sabi-
duría colectiva, los planificadores elaborarían un plan y un presupuesto globa-
les. El futuro se revelaría como un diseño racional.
No todo el mundo, naturalmente, estaba dispuesto a dar la bienvenida a es-
ta propuesta. En los años 40, la antigua fe en la ciencia, sobre todo en las cien-
cias sociales, había sido seriamente debilitada por escépticas investigaciones.
Nadie se arrogaba la capacidad de entender como funcionaba "realmente" la
sociedad, ni de comprenderla lo suficientmente bien como para proponer pla-
nes que abarcaran su totalidad. Una escuela de críticos austríacos, encabezada
por Freidrich von Hayek y Karl Popper (en el exilio en Gran Bretaña durante
la guerra), propuso que la razón científica de los planificadores sociales como
Tugwell o Karl Mannheim debía ser sustituida por "la mano invisible" de una
economía de mercado sin restricciones (Hayek) o por el reformismo poco sis-
temático que los austríacos denominaban Schlamperei o "muddling through"
(o "ir tirando"). Popper, un socialdemócrata, insistió en la ascendencia de la
política sobre el mercado (Popper 1974). Pero Hayek, desde un punto de vista
más abstracto, consideraba que la política era totalmente prescindible. Refle-
jando un pesimismo Hobbesiano sobre la naturaleza humana, Hayek pensaba
que la razón no podía inspirar confianza más allá del papel de "guardia noc-
turno" que le había asignado la concepción liberal del estado (Hayek, 1944).
Abandonado a sus propios mecanismos, el mercado distribuiría los recursos
20
INTRODUCCION
eficientemente, maximizando el crecimiento de la economía. No se necesitaba

mucho más para una vida plena y feliz.
La planificación social experimentó a partir de los años 40 y a pesar del es-
cepticismo austríaco un importante florecimiento. Una vez más, tal y como
había ocurrido durante la Primera Guerra Mundial, el conflicto global exigió
la mobilización y la dirección de la economía de guerra por parte del estado.
En Estados Unidos, las técnicas de planificación se aplicaron a la producción,
al control de precios y al racionamiento; a la formación y distribución de la
mano de obra; a la localización de industrias relacionadas con la guerra y la
construcción de viviendas para trabajadores cerca de ellas; y a tareas especia-
les, tales como el Proyecto Manhattan, que llevó a la creación de la primera
bomba atómica.
Cuando la vuelta a una economia de paz planteó tareas igualmente desa-
fiantes, una vez más el Estado fué el agente decisivo. Las industrias tuvieron
que ser reconvertidas a su funcionamiento normal en tiempos de paz. En Eu-
ropa y Japón ciudades enteras, destruidas por los bombardeos, tuvieron que
ser reconstruidas. El nuevo papel del Estado como principal prestador de ser-
vicios sociales, tuvo que planificarse. Para asegurar pleno empleo y un creci-
miento estable se aplicó la economía keynesiana. Y en paises en rápidas vias
de descolonización, la planificación del desarrollo se convirtió en un popular
instrumento para acelerar el crecimiento económico y racionalizar el uso de
las ayudas extranjeras.
Los años 50 y 60 fueron períodos de vigorosa teorización sobre planifica-
ción. Algunos pensadores percibieron el nacimiento de una "nueva clase pro-
fesional" -una intelligentsia técnica- y especularon sobre su relación con las
clases sociales anteriores: obreros y capitalistas (Walker, 1979). El mayor én-
fasis, sin embargo, se puso en asegurar la racionalidad de las decisiones (H.
Simon 1976; Dahl, Lindblom 1957; Lindblom 1959). Los planificadores que-
rian estar absolutamente seguros de que su consejo era fiable. Percibían la pla-
nificación como una forma de "scientific management", que difería del "ma-
nagement" tradicional porqué añadía habilidades especiales al análisis
racional y la solución de problemas sociales. A diferencia de los administra-
dores, que se ocupaban de las tareas de gestión diarias, los planificadores esta-
ban principalmente interesados en la toma de decisiones no rutinarias.
En este rol, los planificadores se apoyaban en la creencia ampliamente
compartida de que la ciencia y las nuevas tecnologías de la toma de decisio-
nes, tales como la teoría de juegos y la cibernética, podían ayudar a suminis-
trar lo que prometían: consejo racional para trazar vías de acción futuras. Co-
mo miembros del aparato del estado, los planificadores tendían a percibir el
estado administrativo como guardián del interés público e instrumento para el
progreso social. Si todos jugaban bien su papel el sistema no podía fallar; el
21
LA PLANIFICAClaN EN EL AMBITO PUBLICO
estado planificaría, la economía produciría y los trabajadores se concentrarían

en sus asuntos privados: formar familias, enriquecerse, y consumir todo lo que
el cuerno de la abundancia iba a ofrecer.
Pero el sueño del progreso interminable no duró. Dos décadas después de la
Segunda Guerra Mundial, los Estados Unidos estaban atrapados en la ciénaga
de Vietnam. Se redescubrió la pobreza: había tanta gente pobre, proporcional-
mente, como la había habido en la generación anterior. En números absolutos,
había mucha más. El "black power" (o militancia negra) se volvió impaciente,
y los barrios del centro de las ciudades ardían de tensión. Líderes nacionales
fueron asesinados. Los estudiantes militantes leyeron a Marx y a Marcuse, y se
organizaron para una lucha política. Fué un periodo intenso de elevada con-
ciencia política y protesta popular. Un historiador contemporáneo irrlterpretó lo
que veía de esta manera: "Lo que la civilización occidental está presenciando
(oo.) es la última fase de la gran emancipación promovida en el siglo XVIII, y
esa última fase se parece a la primera, cuando todos los hombres ilustrados
coincidieron en que la autoridad y el Estado estaban siempre, y a priori, equi-
vocados" (Garraty y Gay 1983,1150). El estado respondió a este reto frontal de
la manera acostumbrada: con el puño de hierro de la represión y el guante ater-
ciopelado de la planificación social. Muchos programas experimentales se ini-
ciaron en los años 60, para combatir la pobreza y responder a las demandas
crecientes de los habitantes de los barrios del centro de las ciudades. Durante
estos años, los planificadores escucharon con más atención la voz del pueblo, y
la "máxima participación viable" fué bendecida oficialmente.
La obra culminante de este periodo, por lo que respecta a la teoría de la
planificación, fué el trabajo de Amitai Etzioni La Sociedad Activa (1968). Et-
zioni propuso un modelo de orientación social en el cual las personas hacen
demandas, el estado reacciona ofreciendo respuestas, las personas (apacigua-
das ya) aceptan la autoridad del estado, y el estado construye una base consen-
suada para sus políticas. Etzioni convirtió al estado en el principal actor del
escenario, y en esto no fué una excepción entre los teóricos de la planifica-
ción. Desde Auguste Comte hasta Rexford Tugwell, los planificadores siem-
pre habían buscado apoyo entre las élites dirigentes. Se veían a sí mismos ha-
ciendo lo que el decano de la Graduate School of Public Policy de Berkeley
expresó como "decir la verdad al poder" (Wildavsky 1979). En tiempos de la
monarquía, dicho discurso había sido el privilegio de los chambelanes de con-
fianza; y del bufón de la corte. Ahora era el tumo de los planificadores.
Pero en la literatura sobre la relación del conocimiento con la acción, había
aún otra tradición, dirigida específicamente a las necesidades de aquellos que
carecían de poder real. Dado que sus proponentes principales, inspirándose
en algunos aspectos estratégicos de tres movimientos políticos -la utopía, el
anarquismo social y el materialismo histórico-, creían que el poder radicaba
22
INTRODUCCION
en la acción colectiva, llamaré a esta tradición mobilización social. Estos mo-

vimientos surgieron como respuesta alIado oscuro, las injusticias y la explo-
tación del capitalismo industrial. Dirigiéndose a las víctimas de dicho siste-
ma, los autores de esta tradición empezaban inevitablemente con una crítica
radical de amplio alcance de las condiciones actuales. A diferencia de los teó-
ricos de la orientación social que codificaron el mundo de los detentadores de
poder, estos autores perseguían una transformación radical de la sociedad.
Con el tiempo se desarrollaron dos grandes aproximaciones a la transforma-
ción social. Los utópicos y algunos anarquistas dirigían la mirada a las comu-
nidades autosuficientes que podían subsistir en los rincones y resquicios del
orden capitalista, en los que el estado no llegaba a imponerse. Un segundo
grupo, compuesto mayoritariamente por materialistas históricos, se concentra-
ba en la práctica revolucionaria dirigida a la transformación de la estructura
del sistema de poder existente, bien a través de un ataque directo contra sus
fortalezas, o bien mediante una serie de reformas radicales. En vez de refu-
giarse de la sociedad en un mundo comunitario ideal, ellos se mantendrían fir-
mes y lucharían dentro del sistema actual por un nuevo orden. Su fuerza polí-
tica se basaba en movimientos sociales, especialmente obreros.
A medida que nos acercamos al final de este siglo, la tradición de la mobi-
lización social se va volviendo cada vez más relevante para la planificación.
La razón es que hay signos de que el sistema capitalista industrial está tan pro-
fundamente atascado en la crisis que quizás nunca se llegue a recuperar del to-
do. Estos son algunos de los síntomas:
1. El debilitamiento de la nación-estado, mientras el capital continúa

abandonando su "incubadora" nacional para convertirse en una verdade-
ra fuerza global.
2. El creciente empobrecimiento de las sociedades campesinas en Latino-
américa, Asia, Africa y Oriente Medio, que comprenden aproximada-
mente dos tercios de la población mundial.
3. La conciencia creciente de que nuestro entorno físico tiene tan sólo
una capacidad limitada y finita para asimilar el crecimiento de la pobla-
ción y la producción.
4. El creciente exceso de mano de obra en todo el mundo, como resulta-
do de varias tendencias interactivas, incluida la desaceleración del creci-
miento económico y la difusión de nuevas tecnologías que ahorran mano
de obra (ordenadores electrónicos, robots industriales, lásers, etc.)
5. El asombroso volumen de endeudamiento internacional, especialmen-
te en paises semi-industrializados, tales como Méjico, Brasil, Argentina
y Chile, que está creando una tensión extraordinaria en el sistema mone-
tario y crediticio internacional, y forzando a los países a escoger entre
23
opciones (igualmente difíciles de aceptar) de bancarrota, estrategias de

crecimiento dirigidas a la exportación, dominación creciente del capital
transnacional, o inflación desenfrenada.
6. Una rivalidad cada vez más intensa entre Estados Unidos y la Unión
Soviética sobre el control de las áreas estratégicas, lo que en ambos paí-
ses ha conducido a la creación de complejos militares-industriales que
controlan un vasto arsenal de armamento nuclear.
Dado que está invariablemente integrada en el aparato del estado, la plani-

ficación para la orientación social es incapaz de hacer frente a la crisis del ca-
pitalismo industrial. A menudo, las soluciones que intenta implementar sólo
consiguen empeorar las cosas. Si los países industrializados imponen tarifas
aduaneras para proteger sus mercados nacionales respecto al acero brasileño,
por ejemplo, están exacerbando problemas de recuperación económica en un
país periférico que depende cada vez más de las exportaciones. Si un país pe-
riférico toma medidas draconianas para reducir la hiper-inflación, esas medi-
das pueden sofocar nuevas inversiones, contraer los mercados internos y alen-
tar la fuga de capital. Como está tan fuertemente ligado al sistema en crisis, el
estado en si mismo se ha convertido en parte del problema.
Como resultado, los ciudadadanos de todo el mundo han empezado a bus-
car un desarrollo "alternativo" que esté menos ligado a la dinámica del capita-
lismo industrial. Han surgido movimientos de emancipación que impulsan una
visión del futuro más positiva que la que nos presenta el actual sistema domi-
nante: un mundo que trabaja para eliminar la amenaza de un invierno nuclear
y que persigue seriamente un entorno natural equilibrado, la igualdad entre
sexos, la abolición del racismo y la erradicación de la extrema pobreza. Aun-
que de inspiraciones diferentes, estos movimientos sociales parecen confluir
alrededor de dos estrategias centrales: autosuficiencia colectiva respecto al de-
sarrollo y recuperación de la comunidad política.
Por tanto, existe un urgencia renovada en la pregunta formulada por los fi-
lósofos de la Ilustración: ¿Son compatibles la razón y la democracia? ¿Puede
confiarse en la gente corriente para que piense por si misma en la administra-
ción de sus propios asuntos, o es necesario un conocimiento superior? ¿Pue-
den las personas liberarse del tutelaje del estado y del poder corporativo y vol-
verse otra vez autónomas como ciudadanos en sus unidades domésticas,
comunidades locales y regiones? El capitalismo industrial ha contestado nega-
tivamente a estas preguntas. Ha puesto su confianza en las personas con rique-
za y poder, los correctamente educados y los expertos. Esta posición es todavía
defendida vigorosamente por los centralistas hamiltonianos, que siguen des-
confiando profundamente de las "masas" (Crozier et al. 1975; Huntington
1981). En este libro, yo defenderé la postura contraria: la razón técnica, cuando
24
INTRODUCCION
se separa del autogobierno democrático, está destinada a tener consecuencias

destructivas. No se puede confiar en la mente científica aplicada a los asuntos
políticos: carece de la "necesaria variedad" (Ashby 1956) (4). Sirviendo al
capital corporativo, está atascada en el torbellino de la expansión económica
ilimitada. Sirviendo al estado, trabaja para la economía de destrucción. Sola-
mente si sirve directamente a las personas, cuando éstas están organizadas pa-
ra actuar colectívamente en beneficio propio, contribuirá al proyecto de un de-
sarrollo alternativo.
La historia que deseo contar está dividida en tres partes y un epílogo. La
primera parte introduce al lector en el vocabulario básico de la planificación.
Está descrita como una actividad que mira hacia adelante, seleccionando del
pasado los elementos que son de utilidad para analizar las condiciones exis-
tentes desde una posición ventajosa frente al futuro - los cambios que se con-
sideran deseables y como pueden conseguirse. Al enfocar el problema de có-
mo los conocimientos se' pueden vincular a la acción, la planificación
comparte tanto las tradiciones académicas como las de práctica política. No
obstante, no encaja totalmente con ninguna de ellas.
Sin menospreciar su importancia, el rol del planificador en la historia no es
determinante. La práctica precede al pensamiento, y los planificadores han de
buscar sus indicaciones en la práctica, respondiendo a la necesidad que tienen
los actores de información, interpretación, definición de problemas, proyec-
ción, evaluación y programación estratégica. Dada esta relación "orgánica"
con los requerimientos de la práctica política, la planificación debe ocuparse
también de los propósitos, motivaciones, contingencias y riesgos. Al contrario
de otras disciplinas, persigue, en palabras de Tugwell, la utilidad del futuro en
el presente.
En la segunda parte, se introduce al lector en cuatro importantes tradicio-
nes del pensamiento de la planificación. Se trata de categorias adecuadas para
organizar las múltiples contribuciones intelectuales al problema de vincular
conocimiento y acción, e incluyen la reforma social, el análisis de políticas, el
aprendizaje social y la mobilización social. La primera y la última son las más
antiguas: desde su nacimiento en la primera mitad del siglo XIX, establecie-
ron una tensión dialéctica en la práctica social que continúa hasta la fecha. La
(4) La "ley de la variedad necesaria" de Ashby, postula que la "capacidad de R co-

mo regulador no puede exceder a la capacidad de R como canal de comunicación"
(Ashby 1956, c. 11). Cuando la afirmación se aplica a la solución de problemas sociales,
carecer de la necesaria variedad significa simplemente que el conocimiento científico es
demasiado simple para afrontar la actual complejidad de la situación. Comparado con el
"mundo real", cualquier conocimiento, sin importar el grado de elaboración de sus ecua-
ciones, debe revelarse como simplista. Aunque la sencillez es la fuerza de los métodos,
dejar el "mundo real" en manos de las "simplificaciones" científicas es una cuestión pe-
ligrosa.
25
tradición dominante de la reforma social, concibe la planificación como una

forma de orientación social; su contrapunto radical es la tradición de la mobi-
lización social, que se ocupa de la planificación en un contexto de transforma-
ción social.
La tradición de la reforma social nació en Francia con los ingenieros saint-
simonianos y, en particular, con August Compte, quien pensó que su "ciencia
de la sociedad" guiaría al mundo por la via segura hacia el progreso social.
Desde estos lejanos comienzos en el despertar de la Revolución Francesa, la
tradición puede seguirse a través de las obras de algunos de los grandes ma-
crosociólogos y economistas políticos de este siglo, incluyendo Max Weber,
Karl Mannheim, Rexford G. Tugwell y más recientamente, Charles Lindblom,
Amitai Etzioni y Harvey S. Perloff. Sus obras buscaban el lugar apropriado de
la planificación en la sociedad, exploraban métodos para la institucionaliza-
ción de la planificación, desarrollaban modelos de racionalidad social e inves-
tigaban la variedad de controles sociales de que disponía el estado para lograr
conformidad con sus planes.
En agudo contraste, la tradición de signo contrario de la mobilización so-
cial surge de las interacciones de los pensamientos utópico, anarquista y mar-
xista. Sus orígenes se sitúan en la temprana crítica social de lo que entonces
era el nuevo orden capitalista industrial. Su objetivo era la emancipación.
Mientras que los socialreformistas se concentraban principalmente en las au-
toridades estatales y, ocasionalmente, en las élites "ilustradas" del mundo de
los negocios, los planificadores radicales se dirigían directamente a la gente
trabajadora, las mujeres y las razas oprimidas, siguiendo la tradición de la mo-
bilización .
Las otras dos tradiciones en la teoría y práctica de la planificación son
más recientes. El análisis de políticas es esencialmente un fenómeno poste-
rior a la Segunda Guerra Mundial que se desarrolló a partir de los campos
de la ciencia gerencial, la administración pública, la reactivación neo-clási-
ca en las ciencias económicas y las nuevas ciencias de la información de-
nominadas cibernética. Sus seguidores sostenían que las soluciones correc-
tas podían derivarse de un análisis ciéntifico de los datos. Esta
aproximación fué a menudo designada como análisis de sistemas. Aunque
pueden distinguirse varias escuelas, todas ellas se enraizan en la obra de
Herbert Simon sobre teoría de la decisión. Otra influencia fué la Rand Cor-
poration de Santa Mónica, California, cuyo principal cliente en sus comien-
zos fue la U.S. Air Force. Las promesas iniciales, sin embargo, no se cum-
plieron, y actualmente los analistas de políticas son considerablemente más
cautelosos en sus afirmaciones. Bajo la influencia de Aaron Wildavsky y
Giandomenico Majone, algunos de ellos han empezado a desviarse hacia
un modelo de aprendizaje social.
26
INTRODUCCION
La tradición del aprendizaje social difiere en algunos aspectos de todas las

demás. Menos unificada como "tradición", se tiende a concebir más estricta-
mente como una teoría del conocimiento o epistemología. Su progenitor fué el
filósofo américano John Dewey. Poderoso defensor del "aprender haciendo",
Dewey concebía la política social como un experimento cuasi-científico, y la
democracia como una forma de ciencia política. Los preceptos de Dewey in-
fluenciaron dos lineas muy diferentes de práctica de la planificación. En el la-
do conservador, sus conceptos fueron adaptados por teóricos del desarrollo or-
ganizacional (una ramificación del movimiento del "scientific management"),
quienes la aplicaron principalmente a los problemas del control corporativo.
Las figuras más destacadas de este grupo incluyen psicólogos sociales tan co-
nocidos como Kurt Lewin, Chris Argyris, Donald Schon y Warren Bennis.
Una segunda linea, revolucionaria, surgió en China, con Mao Tse Tung. Aquí,
la influencia de Dewey fue quizás más indirecta. De todas maneras, gracias al
famoso ensayo de Mao "On practice", la perspectiva del aprendizaje social se
incorporó a la tradición más amplia de la mobilización social en la cual ya
existía una disposición favorable en la forma de una doctrina marxista anterior
concerniente a la unidad de teoría y práctica.
En la segunda parte, se muestra como estas cuatro tradiciones sufren con-
tradiciones internas, algunas de ellas importantes. Pero los problemas reales,
parece ser, son histórico-políticos. Este aspecto es abordado más sistemática-
mente en la tercera parte, que trata del futuro de la planificación.
En el capítulo séptimo, se ofrecen algunas razones que explican la crisis
actual en la planificación: (1) las teorías acerca de como obtener conocimien-
to válido sobre la sociedad están siendo radicalmente renovadas, (2) el propio
ritmo de los acontecimientos históricos parece sobrepasar nuestra habilidad
para utilizar las fuerzas del cambio con un propósito social, y (3) la clase y
magnitud de problemas a los que nos enfrentamos ponen de manifiesto que el
conocimiento históricamente derivado es relatívamente poco útil para su reso-
lución. Conscientes de éstos dilemas, los planificadores han intentado evadir-
se por otras vias: la alta tecnología, la desregulación y la propaganda y repre-
sión son las más comunes. Ninguna de ellas parece destinada a funcionar a
largo plazo. Sin embargo, subsiste todavía una cuarta vía, que consiste en vol-
ver a centrar el poder político en la sociedad civil. Los capítulos finales tratan
de esta alternativa.
El argumento central del capítulo octavo concierne al dominio público. La
cuestión es si somos conjuntamente responsables de las condiciones de nues-
tras vidas, teniendo en común ciertos intereses y preocupaciones, o si en el
análisis final, cada individuo, cada entidad corporativa y cada colectivo so-
cial debe seguir su propio camino en una lucha darwiniana sin compasión. Se
ensayan argumentos a favor y en contra. Aunque el debate continúa, la teoría
27
democrática siempre ha afirmado el derecho soberano del pueblo a determinar

sus propias formas de gobierno. Pero como forma de gobierno, la democracia
implica la aceptación de una visión global de la totalidad que es mayor que la
suma de sus partes, y mayor que un resto después de que los intereses priva-
dos hayan sido sustraídos de alguna manera. El mero concepto de ciudadano
presume la existencia previa de una comunidad política soberana con más au-
toridad que el estado.
Las comunidades políticas poseen cuatro características que definen su
esencia: su poder se extiende sobre una base territorial determinada, disfrutan
de continuidad histórica, están compuestas de ciudadanos-miembros y son
parte de un conjunto de comunidades entre las cuales se comparte la ciudada-
nía.
Si la presente crisis debe ser vencida en su raíz y no únicamente en sus ma-
nifestaciones aparentes, entonces se debe recuperar el sentido de una comuni-
dad política activa. Es a través de una renovación de políticas, inicialmente a
escala local de interacción ciudadana, y desplazándose a partir de este núcleo,
que se podrá forjar un nuevo estado y una nueva economía. En el capítulo 9 se
presentan cuatro escenarios. Son la economía de la unidad doméstica (que
constituye, asimismo, la comunidad política más pequeña), el nexo regional
entre el hogar y el puesto de trabajo, la periferia campesina del Tercer Mun-
do, y la comunidad global, que es la mayor categoría de interdependencias de
la que somos colectívamente responsables.
El argumento es teórico y visionario al mismo tiempo. Finaliza ratificando
movimientos de oposición que conducirán a una vida política genuina con un
aumento de la participación ciudadana, cierta autonomia territorial en la pro-
ducción, las decisiones políticas, la defensa y cuidado colectivos de la vida y
el descubrimiento de la propia individualidad en el contexto de relaciones so-
ciales específicas.
El capítulo final examina la cuestión de cómo los planificadores radicales
pueden contribuir a mediar entre la teoría y la práctica en el actual periodo de
transformación social. La base epistemológica para esta mediación se encuen-
tra en el paradigma del aprendizaje social, cuya réplica organizativa es el pe-
queño grupo de acción, ligeramente enlazado con grupos similares en otros lu-
gares a través de redes informales y coaliciones políticas. Los planificadores
radicales están comprometidos con un proyecto histórico-mundial alternativo
que postula una mayor autosuficiencia y una vida política más activa. Como
parte de este compromiso juegan un papel fundamental en facilitar y promover
esfuerzos que conducirán a la asunción de poder por parte de las unidades do-
mésticas, comunidades locales, y regiones; fomentan el pensamiento sin fron-
teras; ayudan a concebir visiones prácticas del futuro; colaboran en la forma-
ción de coaliciones políticas para progresar hacia los objetivos de la
28
INTRODUCCION
contrafuerza; colaboran en la elección estratégica de activistas; y estimulan la

práctica del diálogo y el aprendizaje mutuo.
Concebida así, la planificación radical no puede subsumirse en categorí-
as familiares, tales como "participación" o "descentralización".· Como for-
ma de planificación de oposición, intenta lograr círculos cada vez más am-
plios de espacio liberado en los terrenos del estado y de la economía
corporativa.
En definitiva, este libro es un intento de trazar una historia del pensamien-
to planificador y, a la vez, sugerir donde debe radicar el énfasis en las futuras
prácticas de planificación. Por esta razón, concluye perfilando una teoría y
práctica de la planificación radical. Dado que la planificación radical se en-
frenta en todas partes a los poderes del estado y de las corporaciones, la teoría
se autolimita. Señala un proceso dialéctico en el cual los sistemas de planifi-
cación tradicional y los de planificación radical interaccionan para producir el
tipo de sociedad que somos capaces, colectívamente, de lograr.
En el siguiente capítulo, se introducen los principales argumentos de la dis-
cusión, y se plantean algunas cuestiones relativas a la teoría de la planifica-
ción.
29
PRIMERA PARTE
CONCEPTOS
CAPITULO 1
EL TERRENO DE LA TEORlA
DE LA PLANIFICACION
Cuando decimos que alguien ha actuado racionalmente denotamos, nor-
malmente, aprobación. Pero, ¿qué queremos decir exactamente cuando habla-
mos de una acción "racional"? Para algunos, una acción es racional cuando se
ajusta a un criterio formal, como por ejemplo, el de la eficiencia económica.
Si puedo conseguir más de algo con el mismo coste, se dice que estoy actuan-
do racionalmente. Para otros, ajustarse al comportamiento socialmente espera-
do es racional. Por tanto, si dejo mi trabajo por otro que supone más dinero, la
gente asentirá comprensiva: he actuado racionalmente. ° si como industrial,
cierro mi empresa en Cleveland, porque puedo incrementar los beneficios de
mi compañía trasladando las operaciones a Arizona o Brasil, esta acción tam-
bién será ampliamente aclamada como racional. Aunque el cierre pueda dejar
sin trabajo a miles de personas, mi primera responsabilidad es hacia mi mismo
y mis accionistas.
RACIONALIDAD DE MERCADO Y RACIONALIDAD SOCIAL
En el mercado, como en la sociedad, la racionalidad supone una relación

entre medios y fines en la que los fines son generalmente considerados como
intereses propios de un individuo o empresa aislados. No se esperaba que los
intereses agregados de todos esos trabajadores de Cleveland entraran dentro
de mis cálculos de beneficio. Y sin embargo, no puedo estríctamente ignorar-
los por completo, ya que, como valor que disfruta de aprobación social, la ra-
cionalidad debe justificarse en términos más amplios que el mero interés pro-
pio. Necesito demostrar que mis acciones tienden a beneficiar a la
colectividad tanto como a mi. Como Charlie Wilson intentó una vez argumen-
tar: "Lo que es bueno para la General Motors, lo es también para la nación".
Esta, como todo el mundo sabe, era también la postura básica de Adam
Smith. Siguiendo a Mandeville, propuso la doctrina de la armonía natural de
intereses. En su famoso poema The Fable ofthe Bees (1714), Bemard Mande-
ville había sostenido que el orgullo humano y el deseo de lujos conducirían a
una prosperidad general (Dumont 1977, c. 5). 0, tal como Smith lo expresó,
"los vicios privados producen beneficios públicos". Esta "lógica", todavía ins-
pira el trabajo de economistas contemporáneos. El bienestar social se acre-
cienta, dicen, siempre que una acción haga que al menos una persona mejore
su situación sin que empeore la situación de ninguna otra. El supuesto subya-
35
cente es que la ganancia de algunos no es necesariamente incoherente con la

ganancia de todos, lo que implica, por tanto, que los intereses capitalistas y
obreros se pueden unificar. Este principio de filosofía práctica, denominado
"óptimo de Pareto", por el sociólogo italiano que primero lo formuló, es el
criterio más ampliamente aceptado para analizar los costes y beneficios de las
acciones en el ámbito público (Mishan 1981 b).
La búsqueda ilimitada del propio interés por parte de los individuos y las
corporaciones, llegó a ser conocida como racionalidad de mercado. Dado que
sus consecuencias sociales no se planificaban mediante un esfuerzo consciente,
la racionalidad de mercado podía presentarse como un fenómeno cuasi-natural,
algo situado más allá de las intenciones humanas. Sin embargo, fué obvio des-
de el principio que las transacciones de mercado no promovían claramente el
bienestar social. Ni siquiera las débiles condiciones de un óptimo paretiano se
lograban más que ocasionalmente, si es que se lograron alguna vez. Si bien las
fuerzas "ciegas" del mercado incrementaron la prosperidad de algunos, tam-
bién incrementaron la explotación de los trabajadores, echaron a los campesi-
nos de sus tierras, deshumanizaron el trabajo, causaron un desempleo masivo,
provocaron la degradación urbana, arrojaron pequeños negocios a situaciones
de bancarrota, exarcebaron las desigualdades de la riqueza y el poder, y causa-
ron estragos en la tierra. Ante esta realidad, era necesario una clase diferente de
racionalidad para contrarestar el cálculo del beneficio privado.
La racionalidad de mercado se fundamentaba en la metafísica del "indivi-
dualismo posesivo" (Macpherson 1962). De acuerdo con esta doctrina, se asu-
me que el individuo es lóg\camente superior a la sociedad, y la satisfacción de
las necesidades materiales se considera la razón principal por la que las perso-
nas viven en grupos sociales. La doctrina contraria de la racionalidad social,
que fué preeminente durante el siglo XIX, hacía el supuesto contrario: las for-
maciones sociales eran consideradas lógicamente superiores a los individuos,
cuya identidad autónoma como persona derivaba de su pertenencia a un grupo
específico. La razón, por tanto, debía ejercerse en nombre del grupo, para que
sus intereses colectivos pudiesen ser formulados debidamente y perseguidos a
través de acciones individuales. Puesto que los intereses colectivos, según este
punto de vista eran siempre más importantes que los intereses de los indivi-
duos, el óptimo de Pareto dejó de ser válido como criterio para el bienestar so-
cial. En términos políticos, ello implicaba que las operaciones de mercado de-
bían limitarse o ser sustituidas; en cualquier caso, sería necesario algún tipo
de palnificación central (Lindblom 1977) (1).
(1) El problema de la doctrina de la racionalidad puede formularse como una pre-

gunta: ¿Quien tiene el derecho de hablar en nombre del interés colectivo cuando dicho in-
terés es concebido como un todo indiferenciado? En la práctica, allí donde la racionali-
dad social ha prevalecido sobre la racionalidad de mercado (como en las economías de
36
EL TERRENO DE LA TEORIA DE LA PLANIFICACION
En el siglo XX, y especialmente después de la Depresión, se adoptó gra-

dualmente una tercera posición en el mundo capitalista. Aunque su retórica
era deliberadamente ambigua, las prácticas que preconizaba eran suficiente-
mente claras. Podía darse rienda suelta a la racionalidad del mercado, pero só-
lo dentro de unos límites legales diseñados para proteger el interés colectivo.
Para mitigar las consecuencias negativas de la racionalidad de mercado para
las personas y sus comunidades, el estado intervendría en los mercados me-
diante instrumentos tales como la planificación para la redistribución progre-
siva de la renta, programas básicos de servicios sociales, pensiones por de-
sempleo y jubilación, leyes de protección de los recursos naturales y hábitats
humanos, etc.
Mientras la planificación corporativa continuó aferrada al modelo original
de racionalidad de mercado, los planificadores públicos se hicieron paladines
de una forma modificada de racionalidad social, centrada explícitamente en
las consecuencias sociales (Mishan 1976). La planificación pública se vió así
enfrentada con los intereses privados. Los respectivos criterios para determi-
nar lo que era racional eran diametralmente opuestos. Pero los negocios eran
poderosos, y los planificadores raramente consiguieron más de lo que los inte-
reses privados estaban dispuestos a aceptar. Cuando las pasiones cívicas se in-
flamaban con cualquier práctica concreta -como los vertidos de residuos tóxi-
cos, por tomar un ejemplo reciente-, los planificadores podían actuar contra
los intereses de la propiedad y de los negocios. Pero esas ocasiones eran rela-
tívamente excepcionales, y una vez calmadas las pasiones, las ventajas conse-
guidas podían invertirse. Probablemente sea correcto decir que en la mayoría
de casos, sólo cuando los programas del sector público son ampliamente com-
patibles con los intereses del capital corporativo dichos programas son lanza-
dos con éxito.
LAS APLICACIONES DE LA PLANIFICACION
La práctica de la planificación, en el sentido actual, empezó en las pri-

meras décadas de este siglo. Pero para encontrar sus raíces ideológicas de-
bemos remontarnos a los primeros años del siglo XIX, a los trabajos de
Henri de Saint-Simon y Auguste Comte, en los que por primera vez tomó
forma la idea de una ciencia que trabaja al servicio de la humanidad. Tuvo
que pasar todo un siglo, colmado de cambios materiales y de percepción,
antes de que la planificación se consolidase como práctica diferenciada,
con énfasis en la razón técnica y la racionalidad social. El primero, y más
planificación central de los países socialistas), es un partido leninista de vanguardia el

que presume de hablar en nombre del pueblo o del proletariado.
37
importante de todos estos cambios fué el declive gradual del orden "orgá-
nico" de la sociedad feudal y el nacimiento de la economía como sistema
de mercados interrelacionados (Polanyi 1957). A medida que las activida-
des económicas empezaban a regirse por el principio del beneficio privado
y a ser espoleadas por la competencia, casi todas las relaciones sociales
fuera del hogar se hacían más dependientes del dinero. El segundo cambio
fué una ciencia de la sociedad que, junto con sus diversas disciplinas, tuvo
que lograr madurez y alcanzar una cierta aceptación social antes de que la
nueva planificación pudiese basarse en ella. El tercero, la revolución in-
dustrial, tuvo que madurar antes de que el estado burocrático tomase un
rol activo en la promoción de las nuevas fuerzas económicas, manteniendo
los equilibrios externos e internos necesarios, y haciendo frente a los
enormes problemas sociales que había engendrado la industrialización.
Antes del siglo XIX, había prevalecido un tipo de planificación muy
distinto. Puesto que tendía a imponer un orden racional, euclidiano, so-
bre las formas orgánicas de la naturaleza, lo denominaré diseño ortogo-
nal (Houghton-Evans 1980). Para arquitectos e ingenieros, que fueron
sus principales practicantes, las lineas y ángulos rectos del diseño orto-
gonal eran modelos clásicos de una ordenación racional y artificial del
espacio. Las proto-ciudades del mundo antiguo -por ejemplo, los centros
ceremoniales de la dinastía Chou; Teotihuacan en la meseta central de
México; y Angkor Wat, la magnífica ciudad-templo del imperio Khmer-
son ejemplos clásicos de diseño ortogonal (Wheatley 1971). En impresio-
nante diseño de Pierre Charles L 'Enfant para la capital federal en Was-
hington D.C. (1791) es una muestra más reciente. En su forma más pura,
el diseño ortogonal se puede encontrar en las concepciones dlel espacio
utópico expresado en la Ciudad del Sol de Campanella, en el siglo XVII,
con sus patrones simétrico-jerárquicos (Campanella 1981), y en la ciu-
dad de Brasilia (siglo XX), diseñada por Lucio Costa y Oscar Niemeyer
en forma de avión con alas en flecha. Fueron grandes arquitectos como
estos quienes diseñaron las grandes ciudades de la antiguedad; idearon
los complejos sistemas de irrigación de las primeras civilizaciones "hi-
dráulicas" de Egípto, Mesopotamia, el Valle del Indus, y China; y traza-
ron las carreteras que vieron a las legiones romanas desfilar desde el
centro imperial hasta las regiones más alejadas del imperio (Childe
1956; Wittfogel 1959, Mumford 1961) (2).
(2) Según Houghton Evans (1980), la gran virtud del diseño "ortogonal" es su inteli-
gibilidad. El diseño, afinna, exige "una aproximación ordenada", en la cual funciones se-
paradas están conectadas con el espacio, con lo que su lógica se hace visible, creando un
sistema coherente de relaciones espaciales. En esta visión, el diseño ortogonal aparece co-
mo el extremo opuesto del Design With Nature (1969), de Ian MacHarg. No es obede-
38
El diseño ortogonal tuvo muchas variaciones históricas y locales, pero sus

características más destacadas pueden describirse fácilmente (3).
1 Se ocupaba principalmente de la disposición física de las actividades

en un espacio bidimensional o tridimensional.
2. Fué proyectado para un mundo estático y jerárquico que era percibido
como una parte del orden cósmico cuyo significado último sólo podía
comprenderse a través de la revelación mística.
3. Tenía que someterse a la razón divina, tal como era interpretada por
sacerdotes, shamanes, teólogos, adivinos, astrólogos y, a veces, por la
realeza. Dado que la verdad divina solo podía ser "revelada", se convir-
tió en conocimiento autoritario. Los diseñadores ortogonales no estaban
obligados a justificar su trabajo con un discurso racional. Era suficiente
que los diseños fueran de un maestro reconocido, y que las autoridades
espirituales pertinentes los declarasen de acuerdo con el propósito divi-
no. Se requerían, por tanto, dos tipos de conocimiento para su valida-
ción: conocimiento pragmático, basado en la experiencia, y conocimien-
to de la "voluntad de Dios" (4).
4. El conocimiento pragmático del diseño ortogonal se transmitía tradi-
cionalmente de maestros a aprendices en situaciones de trabajo real. Los
secretos profesionales se guardaban celosamente, y la teoría del diseño
era un conjunto de normas, aprendidas y pragmáticas, de procedimiento.
Con el periodo que llamamos de la Ilustración (aprox. 1650-1850), la cultura

de la Europa occidental inició una ruptura drástica con el pasado y, hacia media-
dos del siglo XIX, la planificación empezó a adquirir características que no tení-
an prácticamente nada en común con la tradición del diseño ortogonal. Aunque
ciendo a la naturaleza como vamos a dominarla, dice Houghtoon-Evans; al contrario, de-

bemos imponer sobre las sutiles complejidades de la naturaleza (que, presumiblemente, no
son "inteligentes" para los hombres) un orden ortogonal que está de acuerdo con la razón
"humana". Presentado de esta manera, el diseño ortogonal se convierte en un ejemplo de
dominación patriarcal.
(3) Una viva descripción del proceso de planificación ortogonal puede encontrarse en
el relato de Arthur F. Wright sobre la planificación y construcción de la nueva capital de la
dinastía Sui en la China del siglo VI, que se convertiría en el siglo VIII en la "brillante ciu-
dad cosmopolita de Asia Oriental y, con mucho, la ciudad más grande del mundo" Wright
1978, 83 ff.).
(4) Un ejemplo destacado de diseño autoritario en este sentido es la planta del mo-
nasterio benedictino de St. Gall, Suiza. Elaborado por monjes en el siglo XI, sería el dise-
ño paradigmático para los monasterios benedictinos en toda la Cristiandad. El proyecto de
St. Gall fué concebido como un orden ideal, una proto-ciudad, consistente con el propósito
divino (ver el espléndido libro de Price (1983).
39
los arquitectos continuaron trabajando siguiendo las lineas tradicionales, la ma-

yor parte de planificación moderna ha sido de índole totalmente diferente.
1. Como forma de razón técnica, la planificación moderna se aplica a

toda la gama de problemas que surgen en el ámbito público (5).
2. La planificación tiene lugar en, y se adapta a, un mundo rápida-
mente cambiante y cada vez más turbulento. Muchos aspectos de este
mundo se mantendrán opacos a la comprensión humana y sólo pue-
den ser parcialmente controlados.
3. En la práctica de planificación contemporánea, al conocimiento
pragmático de la experiencia se han añadido conocimientos derivados
de la investigación científica y técnica. El conocimiento científico se
expresa en un lenguaje conceptual y grandilocuente, y en forma de
modelos cuantitativos, y nos llega sólo en fragmentos, desde diversas
disciplinas y experimentos puntuales. A pesar de la falta de una única
visión "científica" del mundo, estos fragmentos, incluso cuando están
en conflicto, tienden a expresarse como hipótesis universalmente vá-
lidas.
4. La práctica de planificación actual debe someterse a la razón hu-
mana (como contraposición a la razón divina). Perfeccionadas por la
ciencia y la lógica, las afirmaciones específicas sobre el mundo deben
validarse en un discurso abierto y racional, en el que la carga de la
prueba recae generalmente en los que hacen la afirmación inicial. Al
contrario que el diseño ortogonal, la planificación moderna tiene que
justificarse políticamente en fórums abiertos. Como resultado, el apo-
yo para propuestas específicas de planificación generalmente toma la
forma de un consenso frágil que está constantemente acosado por teo-
rías y propuestas rivales. Lejos de ser autoritarios, los planes moder-
nos son históricamente contingentes y se basan en procesos democrá-
ticos de toma de decisiones.
Una de las primeras manifestaciones de la nueva práctica de la planifi-

cación fué el suministro de materias primas para la máquina de guerra
(5) El descubrimiento de un ámbito públic.o puede considerarse como ,el logro supre-
mo de la Ilustración. Como movimiento social, la Ilustración había proyectado por primera
vez a las masas dentro de la corriente de los acontecimientos históricos, había legitimado
una política democrática y había dado origen al "cuarto estado", la prensa, que ayudó a es-
tablecer, para una sociedad en rápida urbanización, un sentimiento compartido de lo "pú-
blico". Los problemas que ascendían a la conciencia pública eran, por definición, de inte-
rés general. Este hecho contribuye a explicar la multiplicación de actividades
planificadoras en el período posterior a la Ilustración.
40
alemana durante la Primera Guerra Mundial. El genio técnico responsable

de la aplicación del "método científico" a la distribución central de recur-
sos fué Walther Rathenau, quien tuvo su aprendizaje en el cargo de presi-
dente de la mayor empresa pública alemana, la Allgemeine ElektriziHits-
werk. Uno de los primeros exponentes del "scientific management", y el
primer tecnócrata del mundo, Rathenau fué asesinado por enemigos polí-
ticos racistas en 1922 (Berglar 1970) (6). Pero la idea de la planificación
científica había ya enraizado en otros lugares. En los Estados Unidos,
Herbert Hoover, un ingeniero, había utilizado métodos casi idénticos a
los de Rathenau para la mobilización de la economía de guerra america-
na. Durante las dos décadas siguientes, las ideas de la planificación proli-
feraron, sobretodo a niveles urbanos y regionales (Scott 1969; Sussman
1976; Krueckeberg 1983). La primera promoción de una carrera universi-
taria sobre planificación urbana empezó en la Universidad de Harvard en
1923 (Sarbib, fecha no disponible).
La Tabla 1 muestra la gama completa de la práctica de planificación con-
temporánea. Aunque se trata sólo de una clasificación aproximada, se des-
prenden algunas conclusiones.
1. En sociedades mercantiles, la coordinación central de todas las ac-

tividades de planificación es obviamente imposible.
2. La misma actividad planificadora puede afectar a varios niveles de
organización territorial -nacional, estatal y local.
3. La planificación o diseño físico es ahora sólo una pequeña parte de
la planificación, e incluso en esa esfera la tradición ortogonal ha sido
ampliamente reemplazada por modelos de análisis de base científica
que incluyen creación de maquetas, proyecciones, y síntesis espacial.
4. La práctica de la planificación es, actualmente, un proceso social y
político en el que muchos actores participan en una refinada división
del trabajo, representando intereses diversos. Entre estos actores, los
(6) Rathenau se encuentra en linea directa de sucesión de Auguste Comte. En la uni-

versidad había estudiado matemáticas, física y química, y sin embargo, se sentía también
en su elemento con la filosofía, las ciencias sociales, y la nueva ciencia de la dirección y la
gestión. Empezó como ingeniero químico, pasó pronto a la banca, y acabó ocupando una
serie de puestos de alto rango en los gobiernos alemanes durante y después de la guerra.
Fué claramente la personificación del gobernante de Comte, el tipo de hombre al que se le
debería confiar el destino del mundo. Escribió prolíficamente sobre economía y política, y
hoy le llamaríamos un futurista. Su libro The New Econorny (1919) propugnaba (1) la
unificación y estandarización de la totalidad de la industria y el comercio alemán en un
gran trust, donde trabajaría bajo unos estatutos estatales y se le otorgarían amplios pode-
res; y (2) una intensificación de la aplicación de la ciencia y de la mecanización a la pro-
ducción. Para un resumen en inglés, ver Rathenau (1921).
41
más importantes son abogados, agrónomos, economistas, ingenieros

hidráulicos, planificadores urbanos, asistentes sociales, estadísticos,
analistas de sistemas, soldados profesionales, analistas de defensa ci-
víl, analistas políticos, psicólogos sociales, administradores públicos,
geógrafos, guardas forestales, arquitectos, especialistas medio-am-
bientales, animadores socio-comunitarios y demógrafos.
Tabla 1 La Planificación en las Sociedades de Mercado
Planificación de la Seguridad Nacional
Planificación Económica (nacional, estatal, local)

• inversión para el crecimiento económico
• pleno empleo (anti-cíclico)
• política monetaria (anti-inflación, pro-crecimiento)
• política mercantil (tarifas aduaneras, etc.)
renta (redistribución)
• empleo (educación, formación profesional)
• recursos estratégicos (energia)
• política científica (investigación y desarrollo)
políticas sectoriales (agricultura, transporte, etc.)
Planificación Social (nacional, estatal, local)

• "red de seguridad" para víctimas de la racionalidad de mercado
. (prestaciones por desempleo, compensaciones laborales, planes de
formación para otras profesiones)
servicios de bienestar social y pagos transferidos
satisfacción de las necesidades individuales y colectivas (salud, edu-
cación, vivienda, vejez, cuidado de día)
Planificación Medioambiental (nacional, estatal, local)

tratamiento de residuos y anti-contaminación
• gestión del terreno público
• recursos acuíferos
• conservación de recursos
• preservación de la naturaleza
• protección de especies en vias de extinción
• protección de espacios frágiles y únicos
• energía (energía alternativa)
42
Planificación Urbana
• utilización del suelo (zonificación, ubicación de servicios públicos)
• transporte local (autopistas, transporte urbano, aeropuertos, puertos)
• reurbanización
• diseño urbano
• conservación del entorno urbano
• desarrollo comunitario (planificación de barrios)
Planificación del Desarrollo Regional
• desarrollo de recursos naturales (irrigación, energía hidráulica, desa-
rrollo integral de cuencas fluviales)
• desarrollo económico regional (desigualdades interregionales, areas
con problemas especiales, "desequilibrio" urbano-rural)
• política migratoria y de población
• ubicación de la industria (núcleos de crecimiento)
• transporte regional
• desarrollo rural global
Podemos hacemos una idea más completa de la práctica actual de la plani-

ficación si agrupamos las muchas actividades heterogéneas listadas en la Ta-
bla nºl en una cantidad bastante más pequeña de aplicaciones de la planifica-
ción en la "gestión del cambio", en sociedades organizadas territorialmente.
Estas aplicaciones se muestran en la Tabla 2. Se pone de manifiesto rápida-
mente que las diez aplicaciones se corresponden con cierta noción de raciona-
lidad social y ninguna con una teoría de racionalidad de mercado. El estado,
que es el actor principal aunque no el único en el ámbito público, se ve forza-
do a expresar sus deliberaciones en términos de propósito público, también
llamado interés generala público. Aunque este interés pueda no ser más que
un efímero consenso político, el estado debe al menos mantener la apariencia
de estar sirviéndolo. Si no lo hace, su legitimidad puede cuestionarse.
En la práctica, la preocupación por un bien colectivo puede conducir al es-
tado a apoyar actividades del sector privado con fines lucrativos, actividades
que corresponden básicamente a una racionalidad de mercado. Dado que en
las sociedades capitalistas la mayoria de personas se ganan la vida principal-
mente en actividades del sector privado, el buen funcionamiento de dicho sec-
tor es esencial. La planificación estatal respalda, por tanto, a los negocios, y
generalmente incluye una orientación económica general, la prestación de ser-
vicios públicos (que dan cuenta de una gran parte de los costes de reproduc-
ción de la mano de obra), grandes inversiones en infraestructuras, subsidios
empresariales, y la protección de los derechos de propiedad (ítems 1 a 5 en la
Tabla 2). La actividad en cada una de estas areas políticas engendra luchas
43
políticas. Por ejemplo, el tipo de orientación económica general ofrecida de-

penderá en gran medida de la teoría concreta que se invoque -keynesianismo o
economía de la oferta en los asuntos domésticos y neo-mercantilismo o políti-
ca de libre mercado en la arena internacional, por ejemplo. La importancia re-
lativa de varias necesidades sociales puede asimismo estar en disputa, y los
receptores de los subsidios públicos intentarán normalmente mantenerlos in-
cluso después de que haya desaparecido la necesidad objetiva de percibirlos.
Ciertos propietarios pueden poner objeciones a la aplicación de, por ejemplo,
leyes de zonas, o a la distribución de costes y beneficios gubernamentales
proyectada. Pero incluso después de considerados todos los conflictos, es po-
sible todavía sostener que la planificación en estos ámbitos, aunque general-
mente apoya los intereses del capital (y es por tanto racional en términos de
mercado) es sin embargo utilizada, en nombre y en esencia, para favorecer un
interés social o territorial general.
Tabla 2 Las Aplicaciones de la Planificación
1. Guía para la estabilidad y el crecimiento económico general en socie-

dades nacionales (política monetaria, planes de pleno empleo, política de
comercio internacional, etc.).
2. Provisión de servicios públicos para cubrir las necesidades genera-
les de la población (defensa nacional, viviendas públicas, educación,
salud, etc.).
3. Inversión en areas de poco interéres para el capital privado por sus ba-
jas tasas de rendimiento, beneficios difusos, o la gran envergadura de la
inversión requerida (infraestructura física básica, como por ejemplo au-
topistas, transporte de masas, grandes instalaciones hidroeléctricas, com-
pra de terrenos en zonas de reurbanización, etc.).
4. Subsidio de los intereses corporativos y agrícolas para estimular accio-
nes específicas (crecimiento sectorial, reurbanización, nuevas industrias,
reconversión de terrenos, redistribución de industrias, empleo de minus-
válidos, etc.).
5. Protección de los intereses de los propietarios y los negocios locales
ante los estragos de la racionalidad de mercado no restringida (planifica-
ción de la utilización del territorio, zonificación, planes de actuación
contra la contaminación, etc.).
6. Redistribución de la riqueza para conseguir un orden social más igua-
litario y justo.
7. Aplicación de aproximaciones globales y coordinadas de la planificación
44
al desarrollo integral de areas (desarrollo de las cuencas hidráulicas con

fines múltiples, desarrollo rural global, etc.).
8. Restricción de la racionalidad de mercado en nombre de intereses so-
ciales (planificación costera, protección del empleo, preservación del en-
torno natural, etc.).
9. Transferencias de renta a las víctimas de la racionalidad de mercado
(compensaciones por desempleo y seguros laborales).
10. Paliación de otras consecuencias disfuncionales de la racionalidad de
mercado (desigualdades sociales y espaciales, planificación de ciclos de
la actividad económica, conservación de recursos, etc.; ver también los
puntos 1, 4 Y6, arriba).
La planificación estatal, naturalmente, incluye también políticas y progra-

mas que corresponden primordialmente a la racionalidad social, y que pueden
enfrentar al estado con intereses que responden a los principios de comporta-
miento del mercado. Las principales aplicaciones de la planificación que res-
ponden a criterios de racionalidad social son la redistribución de la riqueza, la
planificación coordinada del desarrollo regional y rural, las restricciones a la
racionalidad de mercado, las transferencias de renta a las víctimas del merca-
do y los esfuerzos para paliar los efectos de la racionalidad de mercado (ítems
6 a 10 en la Tabla 2). El punto de mayor conflicto potencial con las fuerzas de
mercado es la aplicación descrita en el Ítem 8, que atañe a las políticas que
restringen el funcionamiento normal de los mercados. Históricamente, las ma-
yores batallas entre lo público y lo privado se han librado precísamente sobre
este punto. Y de esas batallas hemos aprendido que solo la mobilización polí-
tica a gran escala puede aspirar a limitar la lógica unidimensional del mer-
cado.
Cinco grandes conclusiones pueden desprenderse de este análisis del rol de
la planificación en las sociedades mercantiles. Primera, incluso en un país co-
mo Estados Unidos, con su ferviente dedicación al principio de la racionalidad
de mercado, se llevan a cabo muchas actividades planificadoras a todos los ni-
veles territoriales pertinentes. Segunda, estas actividades de planificación es-
tán relacionadas con criterios de racionalidad social, que a su vez proceden de
una concepción de la sociedad que asigna primacía a las colectividades terri-
toriales. Tercera, aunque el objetivo de algunas variedades de planificación
socialmente racional es ayudar a los negocios privados a planificar con éxito
sus propias acciones, otras variedes imponen restricciones severas sobre las
fuerzas del mercado, y algunas incluso sustituyen el funcionamiento del mer-
cado por decisiones políticas (apoyadas por la planificación). Cuarta, dado
que la planificación en el ámbito público está políticamente inspirada, crea
45
conflicto. Y quinta, en una confrontación con el capital privado, la acción es-

tatal basada en la planificación sólo tendría éxito, probablemente, si estuviera
apoyada por una mobilización política a gran escala.
Estas conclusiones, que son fundamentales para la comprensión de la pla-
nificación en sociedades capitalistas, pueden expresarse con más contunden-
cia. La planificación en el ámbito público se da solamente en las sociedades
territorialmente organizadas, en las que la racionalidad de mercado y la racio-
nalidad social luchan por el dominio. La producción y el sustento dependen
mayoritariamente de la racionalidad de mercado, pero la búsqueda ilimitada
de beneficios destruye los lazos de reciprocidad humana que son el fundamen-
to de toda vida social (Price 1978). Por esta razón, el estado, que expresa la
comunidad política y por lo tanto es reponsable ante ella, está obligado a jugar
un papel dual: debe estimular y apoyar los intereses del capital, pero también
evitar que estos intereses erosionen la base de la vida común. Cuando se opo-
ne al capital, el estado normalmente no puede actuar con más determinación
de la que le permite su apoyo político. En el análisis definitivo, su legitimidad
depende de la mobilización política de las personas que actuan en defensa de
su propio interés colectivo. Como instrumento de orientación social, la prácti-
ca real de planificación inevitablamente refleja este complejo y conflictivo
rol.
LA PLANIFICACION y EL ORDEN POLITICO
¿De qué manera encaja en el sistema de orden político la planificación en

el ámbito público? ¿Qué funciones se asignan a la planificación dentro del
conjunto de actividades de "orientación" a las que se aplica la razón técnica?
y ¿cómo se articula la planificación con otros elementos del sistema social?
Podemos empezar a encontrar respuestas a estas preguntas si nos referimos a
la Figura 1, que representa un modelo de la planificación en el ámbito públi-
co. Aunque necesariamente abstracto y estático, este modelo presenta los con-
ceptos más importantes que se van utilizar a lo largo de este libro, muestra las
relaciones entre ellos y sitúa las actividades planificadoras en el espectro de
las acciones burocrático-políticas del estado moderno (7).
Puede ser de utilidad en este punto proceder mediante la "lectura" del mo-
delo de arriba a abajo. Cada barra horizontal en la figura representa un espacio
(7) Muchos de los conceptos expresados .aquí fueron presentados por primera vez en
mi libro Retacking America (1973). Desde entonces he hecho algunos cambios en defini-
ciones y he considerado algunos conceptos nuevos que parecen relevantes para una discu-
si6n sobre la teoría de planificaci6n. La versi6n actual sustituye a la anterior en todos los
aspectos.
46
Sistema de Relaciones Sociales basado en el Territorio
Sistema de Orden Político
Mantenimiento del Sistema
Cambio del Sistema
Transformación del Sistema
Práctica Política
Práctlca Burocrática
Orientación Social
Administración
I------~
Planificación I
I
I
I
I
I
Planificación Asignativa I
I
I
I
I
I
I
Planificación Innovadora I
I
I
I
I
I
¡"'-P-Ianifi-·
-c-a-c-ió-n-y-Pra--cn-·c-a-R-a-d-iC-al-1
I Práctica Revolucionaria
Figura 1: Planificación en el Ambito Público: Conceptos básicos
47
conceptual definido. Dos lineas superpuestas, por tanto, implican la coexisten-

cia en un espacio conceptual de las actividades o funciones que simbolizan,
pero sólo en la medida en que se superponen. Por ejemplo, la barra denomina-
da planificación planea sobre planificación asignativa, planificación innova-
dora, y planificación y práctica radicales, que son las tres formas básicas que
puede adoptar la planificación. Las dos primeras (asignativa e innovadora) se
superponen, como también lo hacen las dos últimas (innovadora y radical),
pero la planificación asignativa y la radical apenas coinciden: son los extre-
mos que están mediados por la planificación innovadora. Al mismo tiempo, la
planificación y práctica radicales se difuminan en la práctica revolucionaria,
la cual, a su vez se extiende más allá del espacio conceptual de la planifica-
ción y, por tanto también más allá del sistema de orden político.
Este modelo no nos dice nada sobre instituciones específicas, o sobre la
importancia relativa de diferentes formas de planificación, o sobre el carácter
del orden político, o sobre la naturaleza del proceso político. Es un modelo
puramente conceptual que intenta clarificar significados y mostrar relaciones
entre grandes conceptos en la teoría de la planificación. Después de haberlo
"leído", procedo a señalar algunas de sus propiedades.
El Sistema de Relaciones Sociales Basado en el Territorio
El concepto más amplio del modelo se refiere a sistemas sociales que están
limitados geográficamente. Los ejemplos incluyen la nación-estado (Estados
Unidos, Canadá, Francia); estados o provincias que son parte de un sistema
federal (California, Quebec, Rh6ne); y ciudades (San Francisco, Montreal,
Lyon). Por encima de la nación-estado, los sistemas territoriales se encuentran
en forma de regiones multi-nacionales (Comunidad Económica Europea) y de
comunidad global (Naciones Unidas); por debajo del nivel de la ciudad, pode-
mos identificar los sistemas proto-territoriales de vecindario, distrito y pueblo.
Debemos tener en cuenta que los sistemas territoriales están organizados en
forma de jerarquía encajada, de manera que las personas pertenecen simultá-
neamente a varios órdenes de relación territorial.
Los sistemas muy grandes (el mundo, regiones multi-nacionales, un país
grande) son heterogéneos en cuanto a cultura, religión, sistema político, com-
posición étnica, e intereses económicos regionales. Pero a cualquier escala,
los sistemas territoriales tienden a compartir en el pasado una historia y en el
futuro un destino comunes. Aunque los individuos pueden escapar a este des-
tino mediante la migración, la mayoría de miembros de una comunidad terri-
torial no tienen más opción que la de quedarse donde están. Esto es obviamen-
te verdadero para todos nosotros respecto al mundo en su totalidad; hasta
48
cierto punto, también es verdad a niveles muy locales de integración territo-

rial. Dada esta circunscripción social, las comunidades teritoriales buscan ge-
neralmente cierto control político sobre su destino; son sistemas reales o po-
tenciales de orden político (Carneiro 1970).
Los miembros de comunidades basadas en el territorio tienden a desarrollar
fuertes sentimientos de apego, y estos sentimientos se dividen entre las diferentes
comunidades a las que pertenecen; algunos se consideran ciudadanos del mundo,
otros son ardientes nacionalistas, y otros se identifican principalmente con valo-
res locales. Existen también lealtades en competencia hacia otras instancias de
agregación social -familia, clase social, religión, y grupo lingüístico- así como
asociaciones funcionales más tenues. Entre estos potenciales pretendientes a las
lealtades humanas, la familia y el estado tienden a tener una relevancia especial.
Sistema de Orden Político
Los sistemas sociales organizados territorialmente están normalmente or-

ganizados como sistemas políticos. Tienen, o aspiran a tener, las instituciones
básicas de autogobierno: las ramas legislativa, ejecutiva y judicial del gobier-
no; partidos políticos; un sistema organizado de coerción legítima (fuerzas mi-
litares o paramilitares, policia, juzgados, prisiones); una constitución o carta
magna que establece el marco legal del orden político; y una cultura política,
que consiste en un conjunto de prácticas sancionadas para dirigir los asuntos
políticos de la comunidad. La barra denominada sistema de orden político no
abarca toda la extensión del sistema territorial. El espacio sobrante lo toma la
práctica revolucionaria (en la parte inferior derecha de la Figura 1), que es la
práctica de las fuerzas sociales que rechazan la legitimidad del orden político
establecido y se organizan como oposición violenta hacia él. Son ejemplos de
ello las acciones terroristas de Irlanda del Norte, Israel, Líbano, Perú, y el País
Vasco en España, así como los grupos guerrilleros de El Salvador y Filipinas.
Mantenimiento, Cambio y Transformación del Sistema
Las tres barras siguientes de la Figura 1, sugieren las dinámicas básicas de

los sistemas territoriales: mantenimiento, cambio y transformación. Las prácti-
cas de mantenimiento del sistema, articuladas por el estado, són mayoritaria-
mente de naturaleza burocrática, mientras que las prácticas de transformación
del sistema implican una comunidad política mobilizada, actuando autónoma-
mente respecto al estado. Mediando entre estos dos extremos están las prácticas
de cambio del sistema a través de las cuales las propuestas radicales se integran
49
en la estructura del sistema de orientación de la sociedad. El proceso por el

que esto ocurre está colmado de conflictos y compromisos. Por esta razón se
otorga una importancia especial a la planificación innovadora, la cual, desde
una cierta perspectiva, puede ser considerada como el terreno para la resolu-
ción de estos conflictos. Los procesos de transformación del sistema aparecen
superponiéndose a la práctica revolucionaria y a la planificación radical. En la
medida en que se solapan con la planificación radical, deben ser contemplados
como parte legítima de un orden político establecido que tolera actividades de
transformación del sistema. Tales transformaciones generalmente toman la
forma de reformas estructurales o radicales que se engendran a través de un
proceso político de planificación y práctica radical desde la base. Es perfecta-
mente posible, por supuesto, que el estado intente reprimir las acciones de
transformación del sistema. Cuando esto ocurre, el sistema político se cierra a
nuevas transformaciones internas y expresa abiertamente la voluntad de poder
y los intereses materiales de su clase dirigente.
Orientación Social
Este concepto cubre actividades que suponen prinicipalmente manteni-

miento y cambio del sistema. Aunque mediados por el estado, los procesos
de orientación social están también promovidos por instituciones centrales
de otros ámbitos, especialmente de la economía corporativa. El subgrupo
específico de instituciones de orientación que se van a activar en un caso
determinado dependerá de la naturaleza de los asuntos que surjan como po-
líticamente relevantes. El significado de la orientación social será comenta-
do con más detalle más adelante. Por ahora, es suficiente señalar que nor-
malmente significa una gestión de los asuntos públicos de arriba a abajo,
que incluye administración y planificación además de prácticas políticas
que permanecen dentro de los límites de la cultura política. Específicamen-
te, excluye las prácticas revolucionarias y las formas más politizadas de
planificación radical.
Administración y Planificación
Estas dos barras deberían considerarse simultáneamente. La administra-

ción se refiere a la gestión de rutinas de programa y se ocupa principal-
mente de actividades de mantenimiento del sistema y de aquellos elemen-
tos de cambio del sistema que están a punto de ser institucionalizados. La
planificación, por el contrario, se ocupa principalmente de informar los
50
EL TERRENO DE LA TEORlA DE LA PLANIFICACION
procesos transformadores de cambio del sistema, que fijan su límite iz-

quierdo. Desde allí se extiende a toda la longitud de la barra que represen-
ta el orden político, porque la planificación presupone un orden político
establecido y las instituciones que lo hacen posible. También se muestra
como coincidente con la práctica radical, aunque no con la revolucionaria.
Como contrapunto de la orientación social "desde arriba", la planificación
"desde abajo" se une a las prácticas transformadoras del sistema del radi-
calismo político.
Planificación Asignativa, Innovadora y Radical.
A continuación nuestro modelo muestra las tres formas principales que

puede tomar la planificación. La planificación asignativa se ocupa de la dis-
tribución central de recursos escasos (financieros, espaciales, laborales) en-
tre las diferentes personas y aplicaciones que aspiran a ellos. La planifica-
ción innovadora se ocupa de los cambios institucionales en el sistema de
orientación social. La planificación radical se distingue por recurrir al poder
de los ciudadanos organizados para promover proyectos que apuntan hacia la
transformación social. Ejemplos de planificación asignativa incluyen el pre-
supuesto por programas, la planificación de usos de terrenos, la planificación
del desarrollo económico, y varias formas de planificación sectorial. Las
prácticas de planificación innovadora han dado origen a nuevas institucio-
nes del tipo de (en Estados Unidos) la Appalachian Regional Commision en
los años 50, la Office of Economic Opportunity en los años 60, la Environ-
mental Protection Agency en los años 70 y varios programas financieros co-
mo el de participación en los ingresos federales. Los ejemplos de esfuerzos
de planificación radical se encuentran en conjunción con movimientos ciu-
dadanos orientados a la acción, donde median entre teoría y práctica en te-
mas como desarrollo económico alternativo, cooperativas de producción,
proyectos feministas y programas de energía alternativa. Las tres formas
principales de planificación se muestran solapadas entre si, al igual que otras
categorías. La planificación asignativa puede implicar cierta planificación
innovadora, como por ejemplo cuando se está financiando un nuevo progra-
ma, y la planificación innovadora puede ser una respuesta a la práctica y la
planificación radicales. Por otro lado, la planificación asignativa y la radical
apenas coinciden. Prácticamente el único punto de superposición se da cuan-
do los planificadores radicales consiguen que las autoridades centrales finan-
cien proyectos radicales, como ocurrió como resultado de las especiales cir-
cunstancias que rodearon la Guerra contra la Pobreza de la administración de
Johnson en los años 60.
51
La Práctica Revolucionaria
Coincidentes con la práctica y la planificación radicales, algunas partes de

la práctica revolucionaria pueden infiltrarse y trabajar dentro del sistema de
orden político todavía existente (Marris 1983). En el fondo, sin embargo, la
práctica revolucionaria persigue la disolución y el fracaso de ese orden. En su
forma pura, la práctica revolucionaria se mantiene fuera del ámbito público.
Al revisar este modelo en su totalidad, encontramos algunas características
importantes.
1. La práctica de la planificación en el ámbito público presenta tanto as-

pectos políticos como técnicos.
2. Los aspectos técnicos son especialmente pronunciados en la práctica
burocrática; los aspectos políticos predominan en la práctica política. Los
dos tipos de aspectos, sin embargo, se encuentran presentes hasta cierto
punto en ambas prácticas.
3. La práctica burocrática se articula a través de estructuras instituciona-
les del estado; la práctica política tiene su origen en la comunidad políti-
camente activa. Aunque un gobierno territorial efectivo requiere ambas
formas, las prácticas burocrática y política a menudo están en conflicto.
La necesidad de resolver conflictos entre ellas debe considerarse como
una condición limitadora, su estado normal de relación es de tensión (8).
4. Por esta razón, el estado intenta evitar o suprimir la práctica política
siempre que puede. Pero puesto que la práctica política es la fuente prin-
cipal de innovación estructural, suprimir o neutralizar la comunidad polí-
tica hace que sea más difícil para el estado encontrar maneras de enfren-
tarse con éxito a los cambios externos al sistema en si. La represión se
(8) En una disección brillante de la larga lucha del pueblo contra el Narita Interna-
tional Airport cerca de Tokio, David Apter y Nagayo Sawa ofrecen un agudo comentario
sobre la relación entre protesta cuidadana y acción estatal en una democracia.
Todo sistema democrático que funciona es un ejemplo vivo de como la protesta extra-
institucional puede transformarse en reforma institucional. La protesta, incluso en su for-
ma extra-institucional, es un lugar común en la política democrática ... Al hacer de la res-
ponsabilidad una función de la oposición directa, las dos se vuelven inseparables, una
relación que transforma la democarcia como forma de gobierno en la cual la participación
política es pasiva, una especie de complicidad con el poder, en algo dinámico, una expre-
sión de sensibilidad mutua. (Apter y Sawa 1984, 276).
Pero ¿y si el estado no puede responder, porque el propio estado es el problema? En-
tonces, dicen Apter y Sawa, lo que necesitará una revisión detallada son todos los viejos
temas, anteriormente considerados resueltos: las jurisdiciones, la responsabilidad política,
las alternativas de oposición, la política institucional. (Ibid. 228).
Parecen estar diciendo que ya hemos llegado a ese punto.
52
alimenta de si misma, y se hace cada vez más costosa. Las críticas políti-
cas a las políticas de planificación son silenciadas. Con la comunidad po-
lítica inactiva, el estado se vuelve vulnerable a la práctica revolucionaria.
LA PLANIFICACION COMO OBJETO TEORICO
Como teóricos de la planificación, necesitamos trabajar con un concepto

general de planificación. Si no lo tenemos, ¿sobre qué vamos a pensar y ha-
blar? Para un uso cotidiano, una definición pragmática -como que planifica-
ción es lo que hacen los planificadores- quizás sea suficiente; podemos plani-
ficar cómodamente sin tener una definición en el bolsillo. Pero la teoría no
puede prescindir de los conceptos, y para la teoría de la planificación, el con-
cepto central es obviamente la propia planificación. Necesitamos saber qué fe-
nómenos deberían ser investigados, qué preguntas se deberían formular, y qué
perspectivas filosóficas deberían informar nuestra investigación. El campo de
estudio de la planificación necesita ser delimitado, y sólo una definición con-
ceptual puede hacerlo (Wildavsky 1973). Dos criterios principales deberían
guiar nuestra búsqueda de un concepto adecuado; debería ser suficientemente
general para cubrir todas las areas específicas de aplicación de la planificación
ya identificadas en este capítulo y debería sugerir preguntas de interés para el
estudio teórico.
En cada una de las areas sustantivas de planificación, tales como defensa
nacional, planificación social, desarollo económico, y diseño urbano, los pla-
nificadores recurren a teorías especiales que informan su trabajo. Así, los pla-
nificadores regionales se apoyan en teorias de ubicación y migración de la po-
blación; los diseñadores urbanos trabajan con teorías de formas de ciudad; y
los planificadores de la sanidad pública estudian epidemiología, o la transmi-
sión de enfermedades a través del espacio geográfico. A este nivel de análisis
los planificadores están considerados en el contexto de tareas específicas, y
uno no puede por menos que hacer hincapié en las diferencias entre ellos, que
incluyen no sólo diferencias en sus intereses en cuanto a la planificación obje~
tiva sinó también diferencias en su formación académica y profesional.
En la presente investigación, mi enfoque es distinto. Supondré que todas
las aplicaciones específicas de planificación se enfrentan a ciertos problemas
metodológicos comunes, tales como hacer previsiones, obtener formas de par-
ticipación cuidadana adecuadas, y construir modelos útiles para explorar es-
trategias de acción alternativas. Pero asumiré también que toda planificación
debe afrontar el problema meta-teórico de como hacer que el conocimiento
técnico de la planificación sea eficaz en informar las acciones públicas. El
objeto principal de la teoría de la planificación, argumentaré, es la solución de
53
este problema meta-teórico. Si no se resuelve, los planificadores acabarán ha-

blando sólo para ellos mismos y, finalmente, se volverán irrelevantes.
Durante muchos años, la planificación fué definida como el arte de tomar
decisiones sociales racionalmente (Robinson 1972; Faludi 1973). La raciona-
lidad se definía como una especie de receta para tomar decisiones (identificar
objetivos, considerar todas las alternativas relevantes o más importantes, tra-
zar las consecuencias más importantes de cada curso de acción, etc.). Llegó a
ser denominada planificación "sinóptica" y, como tal receta, era difícil de
aplicar. Charles Lindblom propuso, como modelo de decisión alternativo, una
estrategia de "ir tirando" ("muddling through") (Lindblom 1959,1979). El
contenido teórico de ambas concepciones, sin embargo, se agotó rápidamente.
Algunos autores, como Etzioni (1968), propusieron mejoras en la receta para
una planificación racional.
Los defensores del "ir tirando", por otro lado, ganaron pocos puntos teóri-
cos. Sus propuestas de toma de decisiones incrementalista, "ajuste mutuo en-
tre las partes", y "satisfacción", eran argumentos fantásticos para extender el
modelo económico de mercado al ámbito público (Simon 1976; Lindblom
1965). La implementación de su modelo dejaría las cosas exactamente donde
estaban. Esto era teoría de la planificación en su forma más apologética.
El modelo de planificación de la elección racional ha estado estancado du-
rante casi dos décadas. Desde las primeras contribuciones de Simon, Banfield
(Meyerson y Banfield 1955), Lindblom y Etzioni, apenas se ha añadido nada
nuevo (9). A pesar de la crítica extensa e incluso virulenta (Caiden y Wil-
davsky 1974; Wildavsky 1979), el modelo continua en boga, principalmente,
sospecho, porque no ha aparecido nada mejor. Podría ser, por tanto, el mo-
mento oportuno para una nueva aproximación conceptual.
Una Definición Operacional de Planificación
Cuando los planificadores aplican la razón técnica a las areas problemáti-

cas específicas identificadas anteriormente, se encuentran ocupados en algu-
nas, sino todas, de las siguientes actividades.
1. Definir el problema a considerar de manera que pueda ·someterse a la

acción o a la intervención de políticas.
2. Modelar y analizar la situación con el propósito de la intervención con
(9) Una excepción puede ser el trabajo en economías del bienestar de Edward T.
Mishan (1976, 1981 a. 1981 b.) Sus teorías rondan incómodamente los márgenes de la
práctica de planificación contemporánea. Han sido tomados muy en serio por planificado-
res medioambientales; los teóricos de la planificación les han prestado poca atención.
54
instrumentos de políticas específicos, innovaciones institucionales o mé-

todos de mobilización social.
3. Diseñar una o más soluciones potenciales en forma de políticas, planes
de acción sustantivos, innovaciones institucionales, etc. Estas soluciones
se expresan normalmente en términos de:
a. Futuro - especificación de metas y objetivos, así como pronósti-

cos, juicios de probabilidad, secuencias de acción, etc.
b. Espacio -situación, organización espacial, diseño físico.
c. Recursos requeridos -costes estimados y otras demandas sobre
recursos escasos, tales como moneda extranjera, mano de obra
especializada, etc.
d. Procedimientos de implementación.
e. Procedimientos para el "feedback" y la evaluación.
4. Llevar a cabo una evaluación detallada de las soluciones alternativas pro-

puestas, en términos de su viabilidad técnica, eficacia respecto a costes, efec-
tos probables sobre diferentes grupos de población, aceptabilidad política, etc.
Allí donde se dan estas actividades, podemos afirmar sin duda alguna que
existe planificación. En esta definición pragmática, la planificación aparece
como una forma de toma de decisiones anticipada, como una actividad que
precede tanto a la decisión como a la acción. Pero aunque es útil para identifi-
car qué hay en el núcleo de las habilidades de la planificación técnica, la defi-
nición es inadecuada para la investigación teórica. Debe articularse un con-
cepto más formal (lO).
Conceptos Formales de Planificación
La más amplia definición de la planificación como forma de razón técnica

es la siguiente (11):
(10) La definición pragmática de planificación es, sin embargo, útil para localizar de
manera precisa problemas en la metodología de planificación, por ejemplo cómo construir
modelos de políticas, como hacer pronósticos más fiables, qué criterios son adecuados pa-
ra seleccionar la ubicación de instalaciones públicas, como diseñar el espacio urbano, que
método de estimación de precios sombra debe adoptarse en el análisis de recursos, y como
hacer evaluaciones sociales más significativas. La educación y formación de planificado-
res se centra en estas y otras preguntas relacionadas, aplicadas a áreas problemáticas espe-
cíficas.
(11) En las siguientes lineas, no consideraremos la planificación del sector privado
(estratégico), para la toma de decisiones corporativa.
55
1. La planificación intenta vincular el conocimiento científico y técnico con

las acciones en el ámbito público.
En esta definición, la planificación no se centra totalmente ni en conocer ni
en actuar, más bien sirve de nexo: su función específica es hacer que el cono-
cimiento científico y técnico sea útil para los protagonistas específicos del
ámbito público. Pero necesitamos una definición más precisa si queremos co-
nectar nuestra definición conceptual de planificación con nuestro modelo de
un sistema de relaciones sociales basado en el teritorio (Figura 1). Para res-
ponder a esa necesidad aparecen dos nuevas definiciones:
11. La planificación intenta vincular el conocimiento científico y técnico

con los procesos de orientación social.
111. La planificación intenta vincular el conocimiento científico y técnico

con los procesos de transformación social.
Los términos operativos en estas definiciones son orientación social y

transformación social. Mientras la primera se articula a través del estado, y
se ocupa principalmente del cambio sistemático, la segunda se centra en las
prácticas políticas de transformación del sistema. Los planificadores ocupa-
dos en estas dos prácticas están necesariamente en conflicto. Es un conflicto
entre los intereses de un estado burocrático y los intereses de la comunidad
política. La mayor parte de la planificación pública, naturalmente, está rela-
cionada con la orientación social, e incluye tanto la forma asignativa como
la innovadora. La presión para una transformación de todo el sistema se in-
tensifica cuando, en el curso de una crisis que afecta a todo el sistema, la au-
toridad legítima del estado disminuye, y el estado en si mismo se debilita
tanto que no puede reprimir con éxito por más tiempo las prácticas radicales
de la comunidad política (12).
Cada una de las tres definiciones de planificación se enraiza en una tradi-
ción intelectual diferente.
DEFINICIüN 1. El concepto de acción es aquí central, en el sentido de
que la acción es considerada superior a cualquier necesidad de conocimiento
técnico o científico. Los actores requieren los servicios de los planificadores;
ellos están al mando. El concepto está tomado de la filosofía política (Arendt
1858), en la que acción significa tanto una desviación del comportamiento
(12) Además de la represión desnuda, el estado tiene varias opciones para tratar con la
práctica radical. Puede cooptar la política radical comprando a sus líderes, o dando un re-
conocimiento simbólico a movimientos radicales, o retirándose estratégicamente. Cual-
quiera de estas estrategias puede neutralizar eficazmente la imagen de la política radical
(Ver Apter y Sawa 1984 para ejemplos).
56
rutinario (una vía nueva o una práctica innovadora) como la iniciación de una
cadena de consecuencias que, a no ser por la acción, no hubieran ocurrido
(13).
DEFINICIüN 11. La orientación social es un concepto tomado de la ma-
crosociología (Etzioni 1968). Implica una participación central del estado e
incorpora tanto la forma de planificación asignativa como la innovadora.
Entre las teorías relacionadas se encuentran la economía neo-clásica e insti-
tucional' la teoría de la administración pública y el desarrollo organizacio-
na!.
DEFINICIüN 111. El lenguaje de la transformación social está tomado,
principalmente, de la literatura anarquista y marxista, y de lo que puede des-
cribirse como una tradición utópica distinta. Los conceptos relacionados de
comunidad política y movimientos socio-políticos están tomados, respectiva-
mente, de la teoría política y la sociología política.
Una exploracíon global del terreno de la teoría de la planificación debe se-
leccionar de entre todas las disciplinas relevantes aquellos elementos que son
centrales para una comprensión de la planificación en el ámbito público. La
teoría de la planificación es un campo ecléctico, que linda con la filosofía po-
lítica; la epistemología; la macro-sociología; la economía neo-clasica e insti-
tucional; la administración pública; el desarollo organizacional; la sociología
política; y la literatura anarquista, marxista y utópica. Es desde la rica fuente
de estas variadas tradiciones intelectuales que debemos desarrollar las res-
puestas a nuestras preguntas sobre la planif¡cación (14).
ALGUNAS PREGUNTAS EN LA TEORIA DE PLANIFICACION
Las definiciones conceptuales de la planificación provocan preguntas que

son centrales a cualquier investigación sobre teoría de la planificación. Como
ilustración, y sin intentar elaborar una visión global sistemática y una ordena-
ción de las preguntas, me gustaría formular algunas de ellas tal y como sur-
gen de la Definición 1. Esta definición continene tres términos clave:
(l3)La definición 1 representa un giro consciente alejándose de modelos de planifica-

ción decisionales. Aunque en la práctica las acciones son inclusivas de las decisiones, ac-
ción es el termino más global. Los actores intentan cambiar el mundo. Deben movilizar el
poder. Deben orquestrar las acciones de otros. Todo esto no es parte de la planificación, si-
no parte de la situación a la que se dirige la planificación.
(14) Algunas disciplinas y modos de investigación excluidos de esta lista son la psico-
logía (particularmente la psicología individual), la antropología cultural, la geografía, la
historia, la ciencia política, la microsociología, y las humanidades, incluyendo la teoría del
diseño.
57
LA PLANIFICACION EN EL AMBITO PUBLICO _
conocimiento, acción, y ámbito público (15). En lo que queda de este capítu-

lo, comentaremos cuestiones referentes al conocimiento y a la acción. La
cuestión del ámbito público, y otras cuestiones que atañen al estado y a la
práctica radical de comunidades políticas serán comentadas en su momento a
lo largo del libro.
Nuestra intención aquí es formular preguntas, no contestarlas. Se trata de
mostrar como una definición conceptual de planificación, como la de relación
del conocimiento con la acción, puede ser útil para la teoría, es decir, para una
comprensión más precisa de las posibilidades y límites de la planificación en
el ámbito público.
La Cuestión del Conocimiento
Esta cuestión atañe a lo que podemos y lo que no podemos conocer. ¿Hay

diferentes formas de conocimiento? Y, ¿son ciertas formas inherentemente su-
periores a otras? ¿Cómo llega a validarse el conocimiento? ¿En qué se dife-
rencia de lo que no es conocimiento? Y, ¿hasta qué punto y de qué manera
puede el conocimiento científico y técnico del mundo hacerse asequible y útil
para los actores del ámbito público?
Los planificadores afirman que sus estudios avanzados en disciplinas y
campos profesionales les facilitan un acceso privilegiado al conocimiento cien-
tífico y al saber hacer ("know how") técnico. También aseguran que este cono-
cimiento es generalmente superior al conocimiento conseguido por otras vías
(la de la experiencia práctica, por ejemplo). En este sentido, hablan como los
verdaderos herederos de la Ilustración, la época en la que las autoridades cen-
trales en el mundo secular empezaron a basar sus decisiones en la ciencia y sus
correlativos técnicos más que en la inspiración divina. En la tradición de la
Ilustración, se hacen dos supuestos cruciales. El primero es que el mundo pue-
de conocerse objetivamente a través de los instrumentos de la ciencia positiva.
La verdad del mundo, tal como emerge de las innumerables investigaciones
científicas, se valida al convertirse en la base para el dominio del mundo.
Aprendiendo los secretos de la naturaleza, aprendemos a volar, a aprovechar la
energía solar y a transmitir señales acústicas a grandes distancias a través del
espacio. Podemos hacer estas cosas porque las afirmaciones científicas son
afirmaciones sobre el mundo "tal como es realmente". El segundo es que hay
(15) Un cuarto concepto es vinculación. La pregunta básica es cómo el conocimiento

puede vincularse con la acción. Es una pregunta instrumental a la que se encuentra res-
puesta solamente después de haber contestado satisfactoriamente a cuestiones previas so-
bre conocimiento y acción, los dos fenómenos que han de enlazarse.
58
una linea de evolución entre el mundo físico o natural y el mundo humano o

sociocultural que no se ha roto. Vista desde esta perspectiva, la ciencia del
comportamiento humano es una prolongación de la ciencia natural "de otra
manera" y su actual actuación apagada en la práctica sólo prueba su inmadurez
relativa. Dentro de una o dos generaciones (o siglos), continúa el argumento,
sabremos muchísimo más sobre el mundo social y cómo trabaja; tanto, que se-
remos capaces de manipularlo según nuestros deseos, de una forma muy pare-
cida a la que ahora usamos al moldear el mundo natural para utilizarlo.
La validación social del conocimiento a través del dominio del mundo po-
ne el acento en el conocimiento manipulador. Pero el conocimiento también
puede servir a otro propósito, que es la construcción de imágenes satisfacto-
rias del mundo. Tal conocimiento, que se persigue principalmente por la vi-
sión del mundo que revela, puede ser denominado conocimiento apreciativo.
Aunque la ciencia (la astronomía, por ejemplo) solía ser principalmente apre-
ciativa, se ha convertido casi completamente en una forma de conocimiento
manipulativo. La contemplación y la creación de formas simbólicas continúan
persiguiéndose como vías para conocer el mundo, pero dado que no son inme-
diatamente útiles, no son validadas socialmente, y son consideradas como pre-
ocupaciones meramente privadas, o como un entretenimiento (16).
Las siguientes cuestiones sobre el conocimiento se formulan desde la pers-
pectiva de la planificación y de sus requisitos de nexo-con-la-acción. Son pre-
guntas para las que no existen respuestas fáciles; quizás las respuestas defini-
tivas ni siquiera existan en absoluto. Es precísamente esta cualidad, sin
embargo, la que las hace intrigantes.
1. Todo conocimiento conseguido mediante la aplicación de los métodos

de la ciencia es conocimiento sobre acontecimientos pasados. Pero los
planificadores necesitan algún conocimiento sobre acontecimientos fu-
turos y, por tanto, se ven implicados en hacer pronósticos, proyecciones
y predicciones. ¿Qué supuestos deben hacerse, particularmente durante
(16) Estas breves alusiones a la filosofía de la ciencia están basadas en lecturas ecléc-
ticas. Una de las mejores historias de la ciencia como forma de conocimiento manipulativo
para dominar el mundo natural es Gillespie (1960). Para el supuesto de conocimiento obje-
tivo, he contado con Popper (1975), y para el posterior supuesto de continuidad entre los
mundos natural y social, y los dominios respectivos de la ciencia, he contado con los escri-
tos de evolucionistas, como Steward (1955), Montagu (1956), von Bertalanffy (1960,
1962), Dunn (1971), Monod (1971), Wilson (1975, 1978), Y Bateson (1979), además del
influyente trabajo de Popper. Sobre el conocimiento apreciativo, veré especialmente Lan-
ger (1953), y, para un punto de vista físico, Schoroedinger (1956 a, 1956 b). La tendencia
contemporánea de volver a una ciencia apreciativa es especialmente evidente en trabajos
híbridos como los de Chardin (1959), Capra (1975, 1982), Hofstadter (1979), y Lindholm
(1981).
59
periodos de rápido cambio estructural, para poder afirmar que el conoci-

miento de acontecimientos del pasado es relevante para "conocer" el fu-
turo? ¿Ofrecen estos supuestos conocimiento fiable sobre el futuro? Y,
¿son las incertidumbres inherentes a las afirmaciones sobre el futuro algo
más que sentimientos subjetivos de riesgo, incluso cuando estos senti-
mientos están "aunados", como en el método Delphi? (17) ¿Qué probabi-
lidad hay de que los planificadores evalúen los riesgos de la misma ma-
nera en que lo hacen los actores?
2. Las hipótesis, teorías y modelos a través de los cuales se expresa el co-
nocimiento científico y técnico son simplificaciones radicales del mun-
do: se expresan en términos universales, y su validez depende de la supo-
sición de que el mundo externo al modelo se mantendrá sin cambios.
Pero al planificar para el mundo real, "todas las demás" condiciones no
pueden mantenerse constantes. Las acciones racionales deben basarse en
análisis holísticos de situaciones históricas específicas. ¿Pierde el cono-
cimiento su caracter "objetivo" cuando las suposiciones bajo las que se
considera verdadero se "relajan", con lo que cada vez más variables
pueden interactuar con las variables endógenas del modelo de una mane-
ra que no puede calcularse con precisión? En otras palabras, ¿produce el
científico planificador que se ve envuelto en análisis holísticos un cono-
cimiento que es superior a las expectativas y esperanzas de las personas
normales que se preocupan por la solución de sus propios problemas?
3. Cualquier conocimiento científico y técnico es, o bien teórico o bien
metodológico. El conocimiento teórico es conocimiento que todavía se
debate;las teorías discuten y son discutidas (incluso cuando son las "me-
jores" teorías existentes en un momento determinado). ¿Con qué criterio,
entonces, escojen los planificadores entre teorías opuestas? ¿Es la apues-
ta "menos arriesgada" siempre la mejor? Y, ¿es la elección de una teoría
en vez de otra un acto político? El conocimiento metodológico puede ad-
quirirse sólo mediante grandes gastos de dinero y tiempo (el proceso de
validación en si mismo requiere años), y éstos son recursos que no siem-
pre se encuentran a disposición de los planificadores. Por otro lado las
soluciones "rápidas y sucias" no producen conocimiento científicamente
válido. ¿Con qué base, entonces, reclaman los planificadores superiori-
dad para las clases de conocimiento que ellos suministran dentro de las
restricciones existentes? ¿Es verdad que el conocimiento técnico-científi-
co, validado o no, es siempre mejor que el conocimiento basado en otros
métodos de investigación?
(17) El método Delphi, desarrollado en Rand, se utiliza para aunar opiniones de "ex-
pertos" sobre el futuro en un proceso de iteración que tiende a moverse desde la diversidad
en el espectro de respuestas a una convergencia en un pronóstico relativamente estable.
60
4. ¿Cuáles son las pretensiones adecuadas de ese conocimiento basado

en la experiencia de actuar en el mundo, y que en su fonna articulada,
particularística y materializada se denomina a veces conocimiento
personal o experiencial (Polanyi 1962)? ¿En base a qué puede el conoci-
miento científico y técnico pretender ser superior al conocimiento perso-
nal, especialmente cuando la aplicación de cada tipo de conocimiento
produce un resultado diferente?
5. Todo conocimiento empírico -científico y técnico, así como personal-
es validado, antes de que se lleven a cabo acciones basadas en él, hablan-
do sobre la evidencia. La construcción del conocimiento, por lo tanto,
debe ser considerada como un proceso intensamente social, con sus pro-
pias dinámicas interpersonales y grupales. Dado que los seres humanos
persiguen objetivos, tienen deseos, y quieren que sus puntos de vista se-
an aceptados por los demás, los procesos de comunicación están estruc-
turados tanto política como teóricamente. El conocimiento del mundo
que tenemos es, en parte, reflejo de nuestras pasiones. Cuando decimos
que "sabemos del mundo", estamos hablando de historias en las que, al
relacionar hechos, experiencias, creencias e ideas en una narración, in-
tentamos comprender el sentido del mundo. Construimos el mundo a
partir de estas historias en un proceso que es, al mismo tiempo, indivi-
dual y social. Esto no significa que el conocimiento es, como la ficción,
una pura invención. Las afinnaciones con base científica sobre el mundo
-en la medida en que son aceptadas como válidas (y su validez es siem-
pre históricamente contingente)- pueden tener efectos muy reales en el
mundo. Tienen la función de afinnar o negar, de hacer útil y de cambiar
el orden de relaciones existente. Puede argumentarse que todo conoci-
miento está inherentemente ligado a alguna fonna de práctica, y que es
calificado como conocimiento sólo si produce consecuencias en el mun-
do real.
Esta interpretación desafía las pretensiones de objetividad de la ciencia,
y minimiza las diferencias entre el conocimiento científico-técnico y el
personal. Describe la creación de todo conocimiento como un proceso
social que permanece inacabado y abierto hacia el futuro. Dada esta
construcción, ¿en base a qué argumentarán los planificadores que su vi-
sión del mundo debe prevalecer? ¿Podemos asumir que su conocimiento
es siempre más fiable que el conocimiento personal? ¿Requieren las con-
diciones del conocimiento como mínimo un diálogo entre planificador y
actor? Si es así, ¿cómo debe estructurarse dicho diálogo? Y, ¿quién debe
hacerlo?
6. Las creencias personales o compartidas sobre el mundo -las ideolo-
gías de los actores- son un importante obstáculo para la obtención de
61
LA PLANIFICACION EN EL AMBITO PUBLICO'
conocimiento objetivo. Las creencias poderosas influyen en los tipos de

conocimiento que obtenemos cuando investigamos el mundo o actuamos
en él. Si todo el conocimiento es filtrado por la ideología, ¿cómo pueden
los planificadores reclamar un acceso privilegiado al conocimiento obje-
tivo? Y cuando el conocimiento personal de los actores choca con el co-
nocimiento científico y técnico, ¿hay alguna razón para pensar que uno u
otro es inherentemente mejor y debe, por lo tanto ser seguido?
7. ¿Cuál es la utilidad de la ignorancia para los actores?
La Cuestión de la Acción
Si identificamos las acciones en vez de las decisiones, como el principal

foco de práctica de planificación, entonces ser efectivo en el mundo se con-
vierte en el criterio decisivo. Apenas vale la pena hablar de la planificación
que no cambia nada sustancial. Como concepto, la acción ha sido a menudo
utilizada para designar acción orientada a los objetivos, un significado que po-
ne el acento en su presunta racionalidad (Parsons 1949). Aquí, lo utilizamos
en un sentido diferente. Siguiendo a Arendt (1958), diremos que acción signi-
fica poner algo nuevo en el mundo. La consecución de fines no es algo esen-
cial en ello. Por ejemplo, pueden llevarse a cabo acciones para descubrir nue-
vos objetivos o para explorar el significado de una constelación particular de
valores. El único requisito fijo para una acción es que pueda ser atribuida a un
actor al que puede hacerse responsable de, al menos, sus consecuencias más
próximas. A continuación, se plantean algunas cuestiones relacionadas con la
acción.
1. ¿Quienes son los actores del ámbito público a los que se suministra co-
nocimiento? ¿Son individuos, organizaciones, colectivos? ¿Cuál es el esce-
nario institucional en el que trabajan los actores del ámbito público? ¿Cua-
les son las dinámicas de sus relaciones entre si? ¿Qué intereses materiales
los dividen, y qué valores estan en juego en las acciones que consideran?
¿Pueden los planificadores quedar indiferentes ante éstas y otras caracterís-
ticas del campo de la acción, o deberían de algún modo relacionar su pro-
pio trabajo con las dinámicas internas del campo? Si es así, ¿qué implica-
ciones se desprenden?
2. Para ser efectivos, los actores deben tener suficiente poder para con-
certar las acciones de otros y para vencer la resistencia de los intereses
personales. Por tanto, ¿se dirige siempre la planificación a aquellos que
son lo suficientemente fuertes como para emprender con éxito una ac-
ción? Y si es así, ¿podemos decir que la planificación es principalmente
62
un instrumento de dominación en las manos de actores que tienen la ca-

pacidad de triunfar en la promoción de sus propios intereses? Alternatí-
vamente, si la planificación se dirige a los débiles, ¿cómo van a llevarse
a cabo los planes? ¿Son la mobilización social, la confrontación y la pro-
testa las únicas vias por las que los débiles pueden crear un espacio polí-
tico para si mismos? ¿Deberían los planificadores ayudar a los que no
tienen poder a conseguirlo? Si es así, ¿con qué métodos? Y ¿cómo afec-
taría este esfuerzo de los planificadores a su pretensión de conocimiento
objetivo?
3. Toda acción representa una huída de la rutina; inicia un curso de ac-
ción. Ello implica que los actores deben vencer resistencias, la oposición
de aquellos cuya vida iban a resituar. La acción es, por tanto, un proceso
dinámico que requiere la adopción de estrategias para el cambio. Pero,
¿es la concepción de estrategias parte del proceso de aplicación del cono-
cimiento científico y técnico a la acción? 0, ¿el conocimiento que forja
estrategias se deriva principalmente de la experiencia y, por tanto es co-
nocimiento personal? Y si ese es el caso, ¿no es también el conocimiento
personal la forma más valiosa de conocimiento en acción?
4. A largo plazo, las consecuencias de una cadena de acción y oposición
son imprevisibles. ¿Qué nos dice esto sobre la supuesta habilidad de los
planificadores para "conocer" el futuro a través de modelos predictivos?
Suponiendo que estos modelos no son totalmente inútiles, ¿qué usos le-
gítimos pueden desprenderse de ellos?
5. La acción requiere compromisos de valores suficientemente fuertes
como para hacer que el actor persista en la acción durante el tiempo sufi-
ciente para vencer las resistencias. La cultura de los actores, por tanto, es
muy diferente de la de los planificadores. Los planificadores comparten
una pasión por la razón desapasionada, que es el sello del trabajo cientí-
fico, y defienden sus requisitos de mente escéptica, escucha atenta, re-
chazo de la retórica, etc. ¿Qué problemas surgen de esta aparente incom-
patibilidad de culturas? Y si los planificadores fuesen más como los
actores en su compromiso apasionado con la acción en si misma, ¿qué
pasaría con sus pretensiones sobre conocimiento objetivo, y su especial
condición de "expertos"?
Podría argumentarse que los actores piden contribuciones a los planifica-
dores precísamente porque los planificadores están "alejados" de la ac-
ción en si misma. Se puede esperar, por ejemplo, que los planificadores
definan correctamente la situación a la que se enfrentan los actores, su-
gieran expectativas de futuro realistas, indiquen las principales opciones
y riesgos, determinen los costes y beneficios de una acción, informen so-
bre los efectos de acciones potenciales y cambios en la situación externa,
63
detenninen las fuerzas y debilidades de los oponentes, estimen los recur-

sos que se necesitan y los que se pueden mobilizar, y predigan la proba-
bilidad de que ocurran acontecimientos críticos. No está daro, sin em-
bargo, que los actores realmente quieran tales consejos. Sus apasionados
compromisos pueden llevarlos a pedir análisis igualmente comprometi-
dos. ¿Es probable que los actores con compromisos apasionados admitan
con una mente abierta consejos que son contradictorios con sus propias
percepciones y creencias? ¿Qué desviaciones sistemáticas introducen es-
tas circunstancias en el análisis de planificación y en la comunicación de
sus resultados a los actores?
6. ¿Son los planificadores responsables en alguna medida de los conoci-
mientos y valores con los que instan a los actores? ¿En qué medida debe-
rían los planificadores presionar para la aceptación de sus teorías, pro-
puestas y proyectos? ¿Son los planificadores simplemente consultores
contratados o son co-actores?
7. La aparente falta de preocupación entre los planificadores por los va-
lores de los actores podría parecer una contribución a la irracionalidad de
la planificación tecnocrática. Por otro lado, en la medida en que los pla-
nificadores se preocupan por las consecuencias estructurales a largo pla-
zo, ¿es todavía su razonamiento predominantemente técnico, o se une a
lo que podemos denominar razonamiento político? Y si esto último es
así, ¿qué fonna de conocimiento se hace más relevante? ¿El conocimien-
to basado en la ciencia, o el basado en la acción y la experiencia acumu-
lada? ¿Y las experiencias de quién serán las más relevantes, las de los ac-
tores o las de los planificadores? El conocimiento basado en la
experiencia es una fonna de aprendizaje. ¿No es responsabilidad de los
planificadores, entonces, el ayudar a estructurar escenarios que pennitan
a planificadores y actores incrementar su aprendizaje a partir de la expe-
riencia, y utilizar lo aprendido como base para la planificación y las ac-
ciones futuras?
CONCLUSION
La idea de planificación es evasiva y frecuentemente mal comprendida.

"Hazme un plan" dirá alguien, con la esperanza de recibir un documento que
muestre una linea de acción racional en relación con objetivos específicos. Pe-
ro existen muchas fonnas de planificación y muchas aplicaciones específicas,
y subyacentes a estas características específicas existen ciertas características
generales de la planificacion que definen una problemática genérica. Este ca-
pítulo ha intentado mostrar los argumentos de dicho punto de vista.
64
En referencia, por tanto, a la planificación en el ámbito público, y en con-

traste con la planificación corporativa en el interés privado, encontramos las
siguentes características.
1. La planificación se ocupa de tomar decisiones y de informar las accio-

nes, y lo hace de manera socialmente racional.
2. La planificacion científica y técnica como se practica actualmente
contrasta agudamente con la anterior planificación "ortogonal". Preocu-
pada principalmente por el diseño físico, la planificación ortogonal esta-
ba pensada para un orden estático, jerárquico, se practicaba en conformi-
dad con una razón divina o cósmica, se basaba en un conocimiento
autoritario (secreto), y se aprendía de acuerdo con prácticas tradicionales
de aprendizaje.
3. La planificación en una sociedad de mercado, como Estados Unidos,
se encuentra prácticamente en todas las areas de intervención estatal.
4. Allí donde se utiliza la planificación, se pretende que sirva a un propó-
sito público o general, como por ejemplo, asegurar la estabilidad y creci-
miento de la economia; llevar a cabo inversiones públicas seleccionadas
y, en ausencia de interés del sector privado, inducir acciones deseadas en
parte de dicho sector a través de varias formas de subsidio; restringir las
acciones del sector privado para salvaguardar el bienestar de la población
en general; redistribuir la riqueza en base a la equidad; proteger indivi-
duos y negocios contra las incertidumbres del mercado, etc.
5. Pueden identificarse tres formas principales de planificación -asignati-
va, innovadora, y radical- que corresponden aproximadamente a los tres
posibles estados de los sistemas políticos: mantenimiento, cambio evolu-
tivo, y transformación estructural.
6. La planificación puede definirse de varias maneras, pero en una pers-
pectiva teórica, sólo algunas definiciones son de posible interés.
Se han avanzado tres definiciones enlazadas de planificación en el ámbito

público. En el nivel más básico, la planificación se ha considerado como un
intento de relacionar el conocimiento científico y técnico con las acciones en
el ámbito público. Se han identificado dos tipos generales de acción; son los
que conciernen a la orientación social y a la transformación social respectíva-
mente. Para ilustrar el significado de estas definiciones, el capítulo concluye
con una serie de preguntas sobre la teoría de la planificación.
Con esta discusion de fondo, podemos proceder a considerar las principa-
les tradiciones del pensamiento de la planificación, tal y como han evolucio-
nado en el curso de los últimos doscientos años.
65
SEGUNDA PARTE
TRADICIONES
CAPITULO 2
DOS SIGLOS DE TEORIA DE LA
PLANIFICACION: UNA VISION
DE CONJUNTO
INTRODUCCION
La idea de que el conocimiento científico sobre la sociedad podía aplicarse

a su perfeccionamiento, apareció por primera vez durante el siglo XVIII. Re-
cibió un gran impulso por parte de Jeremy Bentham, el teórico iconoclasta y
reformista penal cuyo trabajo más significativo apareció en 1789, en pleno pe-
riodo de agitación revolucionaria. Hasta entonces, la ética había sido una
"ciencia" moralista, interesada principalmente en las reglas para una correcta
conducta, yen las buenas intenciones. Pero Bentham, convencido de que cual-
quier idea valiosa tenía que ser práctica, se concentró con rigor matemático en
las consecuencias de la acción, a las que convirtió en la base para el juicio éti-
co, y por tanto también para la evaluación y la elección. Este cambio de enfo-
que hacia una consideración de las consecuencias tenía implicaciones revolu-
cionarias, y a pesar de sus simplicidades y supuestos ingenuos, el cálculo de
dolor y placer de Bentham fué una importante invención.
La influencia de Bentham en el pensamiento europeo fué inmensa, pero las
diversas tradiciones nacionales seleccionaron diferentes mensajes a partir de
ella. En Inglaterra, John Stuart MilI refinó las nociones elementales de Bent-
ham y las traspasó, con la etiqueta de utilitarismo, a los economistas "neoclá-
sicos", que llegaron a dominar la disciplina hacia el final del siglo XIX. En
Francia, las ideas de Bentham fueron recogidas por Saint-Simon, cuya mente
de tipo radar estaba sintonizada para captar incluso los más leves temblores de
modernidad. Pero la transformación saint-simoniana, desarrollada por Comte,
tomó un camino diferente del trazado por MilI. Aunque fué un temprano ad-
mirador de su filosofía positíva, MilI llegó a rechazar el autoritarismo regla-
mentado de Comte. A partir de ese momento, las dos tradiciones del tempera-
mento moderno -un liberalismo británico enraizado en la precupación por el
individuo y sus libertades y un socialismo francés que asignaba un rol decisi-
vo al estado- seguirían caminos separados.
Aunque las contribuciones de Bentham a las metodologías en ciernes de la
planificación fueron importantes, es Saint-Simon quien debe ser legítimamente
71
considerado como el padre de la planificación científica. Varias ciencias so-

ciales se han apropiado esta figura enigmática, conviertiéndolo en progeni-
tor de una larga linea de presuntos herederos. Entre ellos figuran la sociolo-
gía (Gouldner 1958), la ciencia política (Vidal 1959), la administración
pública (Ionescu 1976 Krygier 1979), e incluso el "socialismo" (aunque no
en la variante marxista), que hasta bien entrada la década de 1880 se refería
principalmente a la intervención estatal en la economía (Durkheim 1958,
Bemstein 1955). La planificación, naturalmente, se inspira en todas estas
disciplinas y tradiciones filosóficas. Pero si su ascendiente común es Saint-
Simon, ¿por qué no reclamar para él también un papel respecto a la planifi-
cación? En el mito de la creación, el orden surge del caos. Y de los desor-
denados e inspirados escritos de Saint-Simon surgieron los principales
temas que serian reanudados por los más sistemáticos planificadores de
nuestro tiempo.
Lo que Saint-Simon denominó su fisiología social sugería una imagen del
cuerpo social cuyos médicos eran científicos e ingenieros que trabajaban al
servicio de la humanidad. Familiarizados con las leyes "orgánicas" de la so-
ciedad, trazarían conscientemente su curso futuro "de acuerdo con un plan
global". Sería su habilidad para predecir consecuencias futuras de acciones
presentes lo que capacitaría a la sociedad para controlar su destino. ¡Era una
concepción valiente! Desde el punto de vista práctico, los científicos-médicos
de la sociedad ofrecerían sus conocimientos a los más capaces de dirigir el
progreso de la humanidad hacía un nuevo orden industrial: los ingenieros, em-
presarios, y banqueros-financieros que lo construirían; los artistas, escritores,
y músicos que servirían como ideólogos; y los líderes políticos que manejarí-
an su batuta sobre todo el conjunto.
En la época en que Saint-Simon desarrolló sus teorías, la victoria final del
industrialismo no estaba de ninguna manera asegurada. La naciente burguesía
se apoderó de sus teorías como arma ideológica en su lucha por el dominio.
Como clase, podían beneficiarse mucho de una filosofía en la que la planifica-
ción científica era la comadrona de la liberación de la humanidad de la oscuri-
dad de su pasado feudal.
Se puede observar un interesante paralelismo con las doctrinas de desa-
rrollo económico que se popularizaron durante las décadas de 1950 y 1960,
cuando la industrialización de los estados-nación recientemente independi-
zados de Asia y Africa y el crecimiento acelerado de los países más antiguos
de Latinoamérica espoleó la imaginación de las personas. La prosperidad
pronto sería universal, pensaron; la pobreza sería erradicada para siempre; la
felicidad sería el destino común de la humanidad. Todo ello se lograría me-
diante la planificación (científica). Fué una fantasía que pronto desembocó
en una visión más sobria de las cosas, pero durante un tiempo, fué investida
72
DOS SIGLOS DE TEORIA DE LA PLANIFICACION: UNA VISION DE CONJUNTO
de idealismo y esperanza (Wolfe 1981). La misma esperanza y el mismo idea-

lismo que habían inspirado a los ingenieros saint-simonianos un siglo antes.
La visión más sobria de la primera era industrial llegó menos de una gene-
ración después de la muerte de Saint- Simon en 1825, con la publicación de la
obra de Proudhon Philosophy 01 Poverty (1846), y, dos años más tarde, coin-
cidiendo con la revuelta de París, de El Manifiesto Comunista. En dichas
obras, por primera vez las visiones "radicales" de la planificación fueron recu-
biertas con las doctrinas del anarquismo y el materialismo histórico.(Mientras
tanto, la visión "conservadora" avanzaba bajo el estandarte de la Religión de
la Humanidad de Comte). Lo que diferenciaba a la planificación radical era su
mensaje político: se dirigía no a la clase dominante, a la que tanto Saint-Si-
mon como Comte habían dirigido el suyo, sinó al portador de la lucha revolu-
cionaria, el proletariado urbano. La resonante exclamación de Prouhdon "la
Propiedad es un Robo", seguramente no le granjeó las simpatías de los prínci-
pes del capital; tampoco lo hizo el "¡trabajadores del mundo: uníos!" de Marx
y Engels. Los tres deseaban un cambio en las relaciones de poder, Prouhdon
rechazando la legitimidad de cualquier forma coercitiva de poder, Marx y En-
gels pidiendo reformas estructurales, tales como el programa de diez puntos
del Manifiesto. Todos ellos veian la respuesta a los poderes planificadores de
un estado burgués opresivo en una amplia mobilizacion social de los trabaja-
dores.
De esta manera, las tradiciones conservadora y radical del pensamiento
planificador estuvieron pronto establecidas. La verdadera realización de la
planificación científica como técnica para orientar el progreso social necesitó
otro siglo. Inaugurada con la planificación de la producción durante los años
de la guerra, 1914-1918, llegó a ser de normal aplicación en la década de 1920
con el sistema de planificación soviético. Aunque se pueden encontrar otras
formas de planificación, como el diseño urbano, reformas sociales puntuales,
y la planificación administrativa de ciudades a partir de la segunda mitad del
siglo XIX,estas formas todavía no encamaban una práctica científica.Es úni-
camente el concepto y la ideología de una planificación basada en la ciencia
lo que nos interesa aquí. Largas sombras de esta concepción, tales como la fe
en una meritocracia de élites científicas y técnicas (Tugwell 1975a, b) en un
conocimiento social objetivo (Popper 1975), en las posibilidades de un proce-
so dirigido de cambio social (Etzioni 1968), y en la definitiva armonía de rela-
ciones sociales templada hacia un consenso social cada vez más amplio, se
han proyectado hasta nuestros días (Habermas 1979).
El camino de esta idea embrionaria no iba a ser, obviamente, una linea
recta. Por un lado, diferentes tareas requerían diferentes soluciones, y estas
eran absorbidas por nuevas disciplinas a medida que surgía la necesidad de
ellas. Además, existían concepciones opuestas del estado y, desde luego de
73
otros actores distintos al estado. Así, con el tiempo surgió una gran variedad
de corrientes de planificación. Algunas se inclinaban hacía el lado técnico de
la ecuación -toma de decisiones y diseño de alternativas-, otras hacía el lado
más político e institucional. El resto de este capítulo está dedicado a una pers-
pectiva de la historia evolutiva de la planificación científica.
LAS TRADICIONES INTELECTUALES
El periodo que cubre la Figura 2 es aproximadamente de doscientos años.

A medida que descendemos desde finales del siglo XVIII hacia el presente, la
escala de tiempo a la izquierda de la figura se expande para acomodar el gran
número de autores contemporáneos: desde 1945, ha habido una verdadera ex-
plosión de la literatura sobre planificación.
Las corrientes intelectuales y los autores están situados a lo largo de una
serie continua de valores sociales, desde la ideología conservadora en la parte
izquierda de la figura hasta la utopía y el anarquismo en la derecha. Para sim-
plificar la exposición, podemos dividir esta serie en tres partes. En el extremo
izquierdo del diagrama figuran los autores que buscan la confirmación y re-
producción de las relaciones de poder existentes en la sociedad. Expresando
preocupaciones principalmente técnicas, proclaman una postura, cuidadosa-
mente alimentada, de neutralidad política. En realidad, dirigen su trabajo a
aquellos que estan en el poder y conciben su misión principal como el servicio
al estado.
El Análisis de Sistemas, procede de un conjunto de teorías que pueden
agruparse aproximadamante bajo el título de Ingenieria de Sistemas (ciberné-
tica, teoría de juegos, teoría de la información, ciencia informática,robótica,
etc.). Los científicos de esta tradición trabajan principalmente con modelos
cuantitativos a gran escala. En aplicaciones específicas de la planificación, po-
siblemente utilicen técnicas optimizadoras, como investigación operacional;
alternatívamente, es posible que construyan modelos predictivos a largo pla-
zo. La mayor parte de la investigación sobre futuros se apoya con fuerza en
lenguajes analíticos de sistemas.
La Ciencia Política, más cercana a la Administración Pública que al Análi-
sis de Sistemas, somete cuestiones específicas de políticas públicas al análisis
socioeconómico. Los conceptos instrumentales incluyen el analísis coste-be-
neficio, el presupuesto de base 0, el análisis coste-eficacia, y la evaluación de
programas. En conjunto, hay una preferencia por problemas que estan bien
delimitados y por exposiciones de objetivos no ambiguas. Debemos señalar
también que la ciencia política es heredera de una larga tradición intelectual.
La lógica que posee procede en gran parte de la economía neo-clásica con sus
74
1780
1789
1800
1820
1840
1848
1860
¡p;~r~"1
1880
1900
CIEI\C1AS DE LA
1910
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Il'>GEI\IERIA
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Durkheim
1914 I
I
- - Veblen - - - r - -
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Luxemburg
Lenin
Follet Weber Mitchell I
~ I :I
1920
I Commons
Person Mannheim I : Dewey
I
1929 White Mayo Tugell- - ~
1930 I I :
Urwick (Keynes) I
Barnard 1. M. Clark :
I I Mao Tse-tung Mumford
1940 Leontief-l I
Neumann& I
~;" ~ (¡'ro
Alinsky
Morgenstern Kuznels
1945 I I
Wiener Shannon Tinbergen
&W~
1950 I Dahl &Lindblom
Asr by Trist
Lippitt Perloff
Marcuse
I
~~
1960 Beer
Churchman
Ackoff _ Vickers
Bennis, Benne, &
Chin
I
I
Lindblom
Hel~~ Argyris Etzioni Kotler
1968 Quade + Boucher Dror, Ayres I Poulantzas Habermas lIIich
1970 I I Lawrence & Freire
E~ery Benveniste Lorchs Bookchin
t T
Le+vre
Ber1lnski ~ SchOn Hayden
Argyris Schon Castells I
1980 Majone ~ Quade Bardac~, Weiss
I Piven &¡Cloward
diversas ramificaciones de la economía del bienestar y la teoría de la elección

social. Amalgamada con la aproximación institucional de la administración
pública, es, sin embargo, una creación propia.
Por último, la Administración Pública, ha estado preocupada más general-
mente por las funciones de la planificación central, las condiciones para su
éxito y la relación de la planificación con la política. En la últimas décadas, la
implementación de políticas y programas públicos ha constituido un area de
especial preocupación. Una contribución central a la teoría de la planificación
desde las tradiciones de la administración pública fué la de Herbert Simon,
cuyo temprano trabajo Administrative Behavior, (1976; orig.1945), enfocó el
proceso burocrático desde una perspectiva conductista que ponía el acento en
las condiciones que limitan la racionalidad en las grandes organizaciones.
En el lado opuesto del espectro (el extremo derecho de la figura 2) están
los autores que buscan la transformación o trascendencia de las relaciones de
poder existentes en la sociedad civil. Aquí el destinatario ya no es el estado si-
no la gente, particularmente las personas cuyo origen está en la clase trabaja-
dora, las cuales, se cree, se oponen fundamentalmente al estado burocrático y,
más generalmente, a cualquier forma de poder alienado. El tipo de discurso
adoptado por los autores es abiertamente político.
Los Utópicos y Anarquistas,rechazando de manera extrema el poder, nie-
gan cualquier pretensión de autoridad en su búsqueda de un mundo de relacio-
nes no jerárquicas. Paralelamente a esta tradición está el Materialismo Histó-
rico y, más recientemente, el Neo-Marxismo. Los escritores de esta corriente
proponen la transformación revolucionaria del "modo de producción." existen-
te. En contraste con los utópicos, aceptan el estado como una necesidad. Las
relaciones de clase constituyen una preocupación analítica central para los
materialistas históricos.Solo a través de una incesante lucha de clases, argu-
mentan, las relaciones de poder existentes serán finalmente "destruidas" y re-
emplazadas por un estado socialista que reflejará el poder organizado y los in-
tereses materiales de la clase trabajadora en su totalidad.
A mitad de camino entre el anarquismo utópico y el materialismo históri-
co, hemos situado una tradición secundaria, especialmente importante para la
teoría de la planificación, que es conocida como la Escuela de Frankfurt de
Sociología Crítica (Jay 1973). Su principal preocupación es una crítica radi-
cal,basada en categorías hegelianas y marxistas, de las manifestaciones cultu-
rales del capitalismo, incluida la deificación de la razón técnica en si misma.
Desplazándonos hacia las partes centrales de la Figura 2, entramos en el
area gris de superposición entre el polo conservador de la "ideología", donde
las actuales relaciones de poder se mantienen en gran parte incuestionadas, y
el polo radical de la "utopia", con su visión trascendente. Aquí encontramos
las corrientes reformistas de la planificación y sus antecedentes inmediatos.
76
Cercana a la administración pública, que podría en parte considerarse como

una ramificación suya, se sitúa la tradición del "Scientific Management" , que
tuvo su origen en el trabajo seminal de Frederick Winslow Taylor (1919; orig.
1911). Su doctrina gozó de un éxito considerable. Y a pesar de su claro servi-
lismo hacia los intereses empresariales, tuvo un atractivo irresistible incluso
para pensadores radicales, tales como Veblen y Lenin, que concebían la socie-
dad como una especie de taller y la planificación como una forma de ingenie-
ría social. Para todos ellos, conservadores y radicales, la consigna era eficien-
cia, y en una era de industrialismo, su invocación abriría mágicamente las
puertas del futuro.
Después de 1945, el "scientific management" engendró un nuevo campo:
el Desarrollo Organizacional. Su principal cliente fué la gran corporación pri-
vada, a la que ofreció un mensaje impregnado de retórica humanística. Con
los trabajos de Eric Trist, Chris Argyris, Donald Schon, Charles Hampden-
Tumer y otros, esta aproximación produjo una literatura que se desplazó gra-
dualmente fuera de la consideración del beneficio como único criterio para la
gestión, incorporando a primer plano valores psicológicos de desarrollo per-
sonal.
La Economía Institucional sigue una linea liberal más convencional.Es una
ramificación americana de la Escuela Histórica Alemana del siglo XIX, aun-
que no está en absoluto definida rigurosamente, y enfatiza el estudio de las
instituciones económicas y sociales existentes por encima de la teorización
abstracta al estilo de la economía neo-clásica. Los institucionalistas prefieren
examinar los defectos de situaciones institucionales específicas en relación
con el propósito social e identificar reformas. Han aportado ideas importantes
para la planificación del pleno empleo, crecimiento económico, desarrollo de
recursos regionales, políticas de Pueblos Nuevos, proyectos de viviendas pú-
blicas y bienestar social. La institucionalización de una función planificadora
fué una de sus principales preocupaciones.
Los institucionalistas tienden a concebir el estado como un actor racional y
relatívamente benigno,sensible a la presión política. En este sentido, se situan
claramente en la tradición de Comte, quien pensaba que los científicos socia-
les debían ofrecer sus conocimientos a los dirigentes de las naciones. Al igual
que el padre de la filosofía positiva, ellos creen en los poderes de la razón téc-
nica para determinar lo que es correcto, para persuadir al ignorante y al inde-
ciso y para forjar el consenso necesario para la acción. Recelosos de una polí-
tica democrática libre, ponen su fe en una tecnocracia de los meritorios.
Situada entre las tradiciones del institucionalismo y el materialismo histó-
rico, encontramos la escuela filosófica del Pragmatismo. A los propósitos ac-
tuales, esta es una tradición importante, principalmente por la influencia ex-
cepcional de John Dewey en la historia intelectual de la planificación. Su
77
influencia es especialmente notable en el caso de los economistas instituciona-

les, muchos de los cuales llegaron a aceptar la defensa de Dewey de una "po-
lítica científica", en la que el aprendizaje a partir de experimentos sociales era
considerado fundamental para el desarrollo de una democracia saludable. Un
exponente más reciente de la filosofía pragmática tipo Dewey es Edgar Dunn.
A falta de un término mejor, la linea central de la figura 2 lleva el nombre
de Sociología. Aquí encontramos a los grandes sintetizadores del conocimien-
to social. Sin excepción, los sociólogos han argumentado a favor de la razón
técnica en los asuntos humanos: Emile Durkheim y Max Weber, el primero
subrayando la importancia de los valores consensuales en la organización so-
cial y la "solidaridad orgánica" de la división del trabajo, el segundo enfati-
zando el rol dominante de las estructuras burocráticas en una sociedad indus-
trial dedicada al culto del orden funcional; Karl Mannheim, el sociólogo
continental más distinguido de su tiempo, un crítico de la sociedad de masas y
defensor de la "planificación racional" como sistema para vencer los demo-
nios de irracionalidad que se habían apoderado de Europa; Karl Popper, un
erudito emigrante austríaco residente en Inglaterra, cuya polémica obra maes-
tra The Open Society and Its Enemies (1974; orig. 1945) preconizaba una in-
geniería social por partes, Robert Dahl y Charles Lindblom, dos científicos
sociales de la universidad de Yale cuyo trabajo conjunto Politics, Economics
and Welfare (1975), fué el primer gran informe teórico americano sobre plani-
ficación; y Amitai Etzioni, un sociólogo israelí residente en Estadlos Unidos
cuya obra The Active Society (1968) puede considerarse un valioso sucesor
del Man and Society in an Age 01 Reconstruction, de Mannheim, escrito du-
rante otro periodo de crisis general una generación antes (1949 b; orig. 1940).
Una linea de puntos denominada Ciencias de la Ingeniería atraviesa la par-
te superior de la Figura 2, conectando a Saint-Simon y Comte en el centro con
el "Scientific Management", la Administración Pública, la Ingeniería de Siste-
mas y la Economía Institucional (Se muestra asimismo la influencia sobre Le-
nin). Puede fundamentarse la idea de que los métodos de la ingeniería infor-
man importantes sectores de la tradición de la teoría de la planificación. En
sus famosas cenas en París, durante las cuales tomaron forma sus ideas bási-
cas, Saint-Simon hizo de anfitrión de algunos de los más eminentes catedráti-
cos de la nueva École Polytechnique (establecida en 1974), y más tarde se ro-
deó, preferentemente, de jóvenes politécnicos que eran al mismo tiempo su
audiencia y su fuente de inspiración. Entre ellos se encontraba Comte,quien
por razones disciplinarias había sido expulsado de la École pocos meses antes
de su graduación.
La École Polytechnique puede considerarse como la institución prototipo
de la nueva era industrial y la fuente de su ideología directiva. Los ingenieros
aplicaban el conocimiento de las ciencias naturales a la construcción de
78
DOS SIGLOS DE TEORIA DE LA PLANIFICAClaN: UNA VISION DE CONJUNTO
puentes, túneles y canales. Con la misma lógica ¿Por que no iban a aplicar sus
conocimientos una nueva clase de "ingenieros sociales" a la tarea de recon-
truir la sociedad? En su brillante ensayo sobre la tradición de la École, Frie-
drich van Hayek explica como la nueva institución, nacida en tiempos revolu-
cionarios, moldeó el carácter y los puntos de vista de sus alumnos.
El tipo del ingeniero con sus característicos puntos de vista, ambiciones,
y limitaciones fué creado aquí. Ese espíritu sintético que no reconocería
sentido en nada que no hubiera sido construido deliberadamente, ese
amor por la organización, que emana de las fuentes gemelas de la prácti-
ca militar y de la ingeniería, la predilección estética por todo 10 que había
sido conscientemente construído por encima de 10 que había "simple-
mente crecido", fué un importante elemento que se unió -y con el curso
del tiempo incluso empezó a sustituir- al ardor revolucionario de los jó-
venes politécnicos... Fué en este ambiente donde Saint-Simon concibió
algunos de sus planes más tempranos y más fantásticos para la reorgani-
zación de la sociedad, y... fué en la École Polytechnique,durante los pri-
meros veinte años de su existencia, donde Auguste Comte, Prosper En-
fantin, Victor Cosnidérant y varios cientos de los últimos
saint-simonianos y fourieristas recibieron su educación, seguidos por una
sucesión de reformistas sociales en el curso del siglo hasta llegar a Geor-
ge Sorel (Hayeck 1955, 113).
El sentido de la certeza de los ingenieros (y su ignorancia de la historia)
inspiró a algunos de los más prominentes teóricos tardíos de la planificación,
entre ellos, Thornstein Veblen, Rexford Tugwell, y Herbert Simon, todos los
cuales estaban entusiasmados con la idea de "diseñar la sociedad". Incluso Si-
mon, que era desde luego consciente de las dificultades inherentes al proyec-
to, no pudo resistirse a referirse a la planificación social como la tarea de "di-
señar el artefacto evolutivo", como si la sociedad no fuese más que una
máquina algo compleja (Simon 1982). Es precísamente cuando nos desplaza-
mos desde el diseño de artefactos genuinos a la sociedad, cuando el modelo de
diseño deja de funcionar. Simon parece ser consciente de la contradicción.
Hacer diseños complejos que se implementan durante un largo periodo
de tiempo y se modifican continuamente en el curso de la implementa-
ción tiene mucho en común con pintar óleos. En la pintura con óleos,
cada nuevo punto de pigmento colocado en el lienzo crea un tipo de di-
bujo que supone una fuente continua de ideas para el pintor. Pintar es un
proceso de interacción cíclica entre el pintor y el lienzo en el cual los
objetivos presentes llevan a nuevas aplicaciones de pintura, mientras
que el dibujo gradualmente cambiante sugiere nuevos objetivos (H. Si-
mon 1982, 187).
79
Una pintura al óleo no es una máquina, y los diseñadores no pintan con

óleos. y lo que es más, para confundir la metáfora, la sociedad no es un lienzo
para ser pintado por un artista inspirado. Los ingenieros pueden construir
puentes y autómatas; pensar que pueden "construir" la sociedad es una ilu-
sión. Hubo un momento en el tiempo en que los ingenieros aeronáuticos y es-
paciales pensaron que, conquistada la luna, podrían ahora concentrar sus ener-
gías en solucionar el problema de la creciente violencia en las ciudades, junto
con otras "crisis" urbanas. Pero los dos tipos de problemas -cómo conquistar
el espacio y cómo eliminar la violencia urbana- eran de naturaleza esencial-
mente diferente, y el descubrimiento por parte de los ingenieros de que la vio-
lencia urbana no iba a ceder ante las soluciones de la ingeniería no tardó en
llegar (Rittel y Webber 1973).
Esta "léctura rápida" a través del eje horizontal de la Figura 2 necesita
complementarse ahora con una discusión más detallada de la dimensión tiem-'
po en la evolución del pensamiento planificador. Algunas fechas clave se
muestran con un tamaño distinto en el margen de la izquierda.
Nuestra historia empieza en 1789 con la publicación del libro Introduction
to the Principies o[ Morals and Legislation de Bentham. Escrito solo pocos
años después de la Revolución Americana y coincidente con la toma de la
Bastilla, el tratado de Bentham marca la transición desde las distinguidas vo-
ces de la Ilustración -Locke, Hume, Montesquieu, Diderot, Voltaire, Condor-
cet- a la era de la acumulación capitalista- dinámica, temeraria, materialista, e
incurablemente optimista. Bentham transformó el lenguaje de la razón natural
que había heredado en el instrumento preciso de la razón técnica. Su trabajo
simboliza la gran linea divisoria.
La siguiente ruptura importante se da en 1848, cuando las revueltas popu-
lares barrieron con la velocidad del rayo toda el continente europeo. En poco
más de un año, sin embargo, las fuerzas revolucionarias se habían agotado. La
hegemonía burguesa se había reestablecido firmemente, y se había iniciado un
largo periodo de unificación nacional. Exceptuando algunos precursores indi-
viduales, prácticamente todas las grandes tradiciones de la planificación datan
de 1848. Paradójicamente, el desarrollo de la planificación científica surge pa-
ralelamente al nacimiento del estado liberal.
La Gran Guerra de 1914-1918 proyectó una sombra profunda sobre las ilu-
siones burguesas de progreso ilimitado. Fuerzas subterráneas y disyuntivas esta-
ban siendo descubiertas por filósofos, como Bergson y Heidegger, psicólogos,
como Freud y Jung, compositores, como Schonberg y Weber, y novelistas, co-
mo Kafka y Joyce (Hughes 1977). Los negros nubarrones de la irracionalidad
empezaban a unirse. El fascismo estaba naciendo. Pero la guerra había mostrado
las posibilidades de la planificación dirigida centralizadamente, y al cabo de una
década la Unión Soviética había inaugurado su primer Plan Quinquenal.
80
y entonces llegó el Crash de 1929.Se emprendieron intensas reformas so-

ciales en todas partes, especialmente en Estados Unidos~ La nueva economía
keynesiana legitimó un rol intervencionista del estado mediante el recurso a la
ciencia. Figuras clave en la evolución de la teoría de la planificación debutaron
entonces. Algunos, como Rexford Tugwell, eran planificadores de palabra y
obra. Karl Mannheim conseguía escapar de la monstruosidad nazi hacia Ingla-
terra. Antonio Gramsci languidecía en una cárcel fascista, y Keynes y Munford
vivían con comodidad y seguridad, el primero en Cambridge y el segundo en
una pequeña localidad en el norte del estado de Nueva York. Siempre prolífi-
cos, sus escritos eran en diferentes momentos exhortatorios, técnicos, admoni-
torios,filosóficos y políticos. Para algunos de estos teóricos, planificación sig-
nificaba reforma; para otros significaba revolución y trascendencia.
Con la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), la Depresión terminó brusca-
mente. Se dice que cinco millones de personas perideron la vida durante la
guerra. Aun asÍ, cuando llegó el final de la guerra, la recuperación fué rápida y
espectacular. Las ciudades fueron reconstruidas; se instaló el estado del bienes-
tar; el crecimiento económico se aceleró hasta un ritmo sin precedentes; proli-
feraban las nuevas naciones; la energía nuclear se utilizaba para fines tanto mi-
litares como pacíficos; los astronautas dieron paseos por la luna y trajeron
consigo muestras de rocas del espacio exterior; los satélites de comunicación
televisaban imágenes alrededor del globo, proyectando así "la historia" a las
salas de estar; una China comunista emergía como poder mundial; se lucharon
guerras de liberación nacional en casi todos los continentes... la lista parece no
tener fin. Con el ritmo de la historia acelerándose y su alcance volviéndose glo-
bal, la búsqueda de significado en medio de un cambio caótico se intensificó.
Importantes tradiciones de la planificación aparecieron en escena, inclui-
dos el análisis de sistemas, la ciencia política y el desarrollo organizacional.
Hubieron, además, contribuciones individuales notables, siendo las más desta-
cadas las de Herbert Simon, Robert Dahl y Charles Lindblom, y la del econo-
mista holandés Jan Tinbergen. La planificación científica había finalmente lle-
gado. Contra la confusión de los acontecimientos globales, proclamó el
triunfo de la razón técnica.
Nuestro último "gozne" histórico es 1968, el año en el que una nueva ola
de fiebre revolucionaria barrió el mundo, desde Beijing hasta Berkeley, desde
Paris hasta Ciudad de Méjico. Por primera vez, un movimiento social revolu-
cionario había adquirido un alcance global, estremeciendo todos los pasillos
del poder. Al final, naturalmente, el movimiento fué derrotado, como 10 ha-
bía sido en 1848, pero en una cosa al menos había triunfado. Había revelado
la quiebra total del orden establecido. Era verdad que el capital industrial y
financiero había conseguido organizar los mercados globales, pero el número
de pobres en el mundo aumentaba año tras año; en los países ricos, el
81
consumismo se había convertido más en una carga que en un placer; el alma

humana estaba bajo el dominio de terrores desconocidos; se lucharon guerras
devastadoras con finales amargos en el Sudeste de Asia y América Central; la
reestructuración económica había convertido en redundantes a muchos millo-
nes de trabajadores con plenas capacidades; el propio estado se hundía cada
vez más en la deuda, mientras el crecimiento económico se ralentizaba. El sis-
tema de bienestar social que había sido concebido de manera tan elaborada
había naufragado en las rocas de la crisis fiscal. El fácil optimismo de las dé-
cadas inmediatamente posteriores a la guerra se deshacía rápidamente.
El indiscutido profeta del periodo fué Herbert Marcuse, cuyo One-Dimen-
sional Man (1964) fué leido por estudiantes que buscaban desesperadamente
una explicación racional para su malestar. El enemigo, decía Marcuse, era la
razón técnica. Envenenaba nuestra conciencia, amenazaba la supervivencia de
la raza humana. Pero más allá del rechazo magistral de la vida contemporá-
nea, Marcuse no ofreció respuesta alguna. Quedó para pensadores más positi-
vos la búsqueda de nuevas respuestas. Algunos vieron el futuro en un nuevo
estilo de planificación basado en el diálogo; otros trazaron el contorno de las
utopías sociales más allá del aparato coercitivo del estado y las corporaciones;
los neo-marxistas propugnaron la lógica de la lucha de clases para la transfor-
mación social.
Pero el ritmo turbulento y vertiginoso de los acontecimientos continuó. Pa-
ra muchos, parecía haberse perdido el control. Nadie sabía que deportaría el
futuro; el sueño saint-simoniano se había estrellado. En la izquierda política el
salto fué hacia la acción comunal, en la derecha hacia la filosofía libertaria de
Milton Friedman. Ambos eran movimientos fuera del estado.
Bajo estas condiciones, el paradigma de la planificación científica que había
sido el dominante durante más de un siglo y medio, fué de repente cercado por
las dudas. Voces familiares proponían una "planificación nacional", pero el
verdadero impulso de los acontecimientos apuntaba en un sentido opuesto a las
soluciones tradicionales. Aunque todavía poseía el poder para hacer la guerra y
sembrar la destrucción universal, la nación-estado (por lo menos en Occidente)
estaba perdiendo credibilidad en su propia casa. El presidente Reagan estaba
dispuesto a desmantelarlo. Otros intentaron llenar el vacío político a través de
aproximaciones comunitarias. A medida que nos acercamos al nuevo siglo, el
significado de la planificación científica se va poniendo en duda.
SOBRE LOS ORIGENES DEL PENSAMIENTO PLANIFICADOR
Claude Henri de Rouvroy (1760-1825), conde De Saint-Simon, fué la

quintaesencia del hombre moderno. Percibía que se habían puesto en marcha
82
fuerzas que transformarían completamente el mundo en el que había nacido.

y al celebrar el nacimiento de la era industrial, se convirtió en el más brillante
publicista de su tiempo. Si hubiese vivido en la mitad del siglo XX, podría ha-
ber sido un empresario-aristócrata, quizás un Antonio Peccei, cuyo libro The
Chasm Ahead anunciaba un gran plan para la unificación del mundo y llevó,
como primer paso, a la fundación del Club de Roma (Peccei 1969). O podría
haber sido un trilateralista entusiasta, consagrado a la causa de hacer del mun-
do un lugar seguro para el capital (Sklar 1980). Fué, en definitiva, un hombre
enamorado del futuro y astuto para detectar las corrientes ocultas de su tiem-
po. Fué también desesperada y apasionadamente romántico.
Siendo aún un adolescente, Saint-Simón se alistó para luchar "por la cau-
sa de la libertad industrial" (como más tarde lo describiría) en una remota
América (Ionescu 1976, 101). A su regreso a Francia, donde otra revolución
había estallado, especuló con propiedades de la Iglesia que habían sido re-
quisadas, ganando una fortuna que pronto perdería. Durante el terror jacobi-
no de Robespierre, fué encarcelado y casi fué víctima de la guillotina. Una
vez liberado, dirigió uno de los más espléndidos salones intelectuales de Pa-
rís. Sus tormentosos romances acababan en matrimonios y casi instantáneos
divorcios. En las orillas del Lago Ginebra, cortejó sin éxito a la autora más
brillante de su tiempo, Germain de Stael. Reducido por entonces a la penuria,
fué acogido y cuidado por su antiguo sirviente. Un torrente de ensayos, pan-
fletos, discursos y cartas sobre la reorganización de la sociedad atrajo a jóve-
nes discípulos que lo reverenciaban como a su guru y lo apoyaban en su tra-
bajo. Hacia el final de su vida,tal y como los profetas hechos a si mismos
acostumbran a hacer, trazó las bases para una religión efímera, la Nueva
Cristiandad. Murió rodeado por sus acólitos, filosófico hasta el final, repar-
tiendo instrucciones y consejos. "Recordad", se dice que susurró con su últi-
mo aliento "que para conseguir grandes cosas debemos sentir apasionada-
mente" (Markham 1952, xvii).
Para captar el sentido de su estilo y lograr una mejor idea de por qué Saint-
Simon puede considerarse padre de esta empresa de cierta mala fama conoci-
da como planificación, escuchémosle hablar. A continuación figura un extrac-
to de su "Sexta Carta", que apareció en la segunda y última entrega de su
periódico The Organizer.
Una vez que hemos hecho las tres cosas de que he hablado, nos encontra-
mos en una posición desde la cual podemos proceder al establecimiento
del nuevo sistema político, puesto que la nueva composición de la cáma-
ra baja habría hecho posible establecer la organización social requerida
por el estado presente de la civilización y la cámara baja está investida
con poder político supremo porque vota los impuestos.
83
Describiré el curso que la camara de diputados... debería tomar. Para ex-

plicarlo más rápida y claramente, dejaré que la propia cámara hable:
Habrá una primera cámara que será denominada cámara de la Invención.
Esta cámara tendrá trescientos miembros;estará dividida en tres seccio-
nes, que pueden reunirse por separado, pero cuyo trabajo será oficial so-
lamente cuando hayan debatido en común.
Cada sección puede pedir la asamblea de las tres secciones juntas.
La primera sección estará compuesta de doscientos ingenieros civiles; la
segunda de cincuenta poetas y otros creadores literarios, y la tercera de
veinticinco pintores, escultores o arquitectos y diez músicos.
Esta cámara se centrará en lo siguiente:
Presentará, después de su primer año de existencia, un plan de obras públi-
cas que serán realizadas para el enriquecimiento de Francia y la mejora de
la vida de sus habitantes; para cubrir todos los aspectos de utilidad y ame-
nidad; Después de eso, emitirá su consejo anualmente sobre lo que debería
añadirse al plan inicial y sobre las mejoras que podrían hacerse en él.
La irrigación, la recuperación de terrenos, la apertura de nuevas carrete-
ras, y la construcción de canales serán consideradas como las partes más
importantes de este plan; las carreteras y canales no deberían contem-
plarse únicamente como maneras de facilitar el transporte; su construc-
ción debería concebirse de tal manera que fuesen lo más agradables posi-
ble para los viajeros. ( Toda Francia debería convertirse en un soberbio
parque al estilo inglés ).
Esta cámara llevará a cabo otra tarea, que consistirá en preparar un plan
de fiestas públicas.
Estas fiestas serán de dos tipos, las de expectación y las de conmemoración.
Serán celebradas sucesívamente en la capital (y además) en las capitales
de los departamentos y distritos, de manera que oradores hábiles, de los
que nunca hay demasiados, puedan diseminar los benefi~ios de su elo-
cuencia.
En las fiestas de expectación, los oradores explicarán a la gente los planes
para las obras públicas que el parlamento tiene entre manos, y animarán a los
ciudadanos a trabajar con ahínco, haciéndoles notar lo mucho que mejorará su
suerte cuando se hayan ejecutado dichos planes.
En las fiestas consagradas a la conmemoración, los oradores intentarán
convencer a la gente de que su situación es mucho mejor que la de sus
antepasados.
Se creará una segunda cámara, que tomará el nombre de Cámara de Exa-
men.
Esta cámara estará compuesta por trescientos miembros; cien de ellos serán
84
médicos que trabajan en la ciencia de los organismos vivos, cien serán mé-
dicos ocupados en el estudio de los animales, y cien serán matemáticos.
A esta cámara se le confiarán tres tipos de trabajo. (...) Elaborará un plan
de educación pública general...
La Cámara de los Comunes se reconstituirá cuando las dos primeras se
hayan formado; tomará entonces el nombre de Cámara de la Implementa-
ción. Esta cámara asegurará que, en su nueva composición, todas las ra-
mas de la industria estén representadas y tengan un número de diputados
proporcionado a su importancia.
Los miembros de la Cámara de Implementación no recibirán salario al-
guno, porque todos deberán ser ricos, dado que serán escogidos entre los
grandes líderes industriales.
La Cámara de Implementación estará encargada de cumplir todos los
acuerdos; sólo ella será la encargada de fijar la escala de imposición y de
recaudar los impuestos.
Las tres cámaras juntas formarán el nuevo parlamento que será investido
de poder soberano, tanto constitucional como legislativo... (en Ionescu
1976, 147-149).
Podemos sonreir indulgentemente ante esta visión, pero deberíamos recor-
dar que Saint-Simon estaba describiendo lo que el consideraba "la organiza-
ción que precisa el estado actual de la civilización". Estaba escribiendo en el
año 1820, cuando el continente europeo estaba todavía en el umbral del capi-
talismo industrial (1).
Hay cuatro grandes disposiciones en su esquema para una nueva forma de
gobierno. En primer lugar, habría un parlamento compuesto por una merito-
cracia de científicos, ingenieros, industriales, artistas, e intelectuales -personas
cuyos intereses e inteligencia se combinarían de manera natural para provocar
las inevitables reformas. Sería un gobierno de "los mejores y los más brillan-
tes". En segundo lugar, la principal tarea del parlamento sería no sólo un plan
anual de obras públicas sinó también el presupuesto correspondiente y los ni-
veles apropiados de imposición (Esta idea de preparar planes finacieros y ma-
teriales paralelos, recordemos, es precursora del PPBS, el sistema de presu-
puesto por programas utilizado por Robert McNamara durante su cargo de
Secretario de Defensa de Estados Unidos desde 1961 a 1968). En tercer lugar,
habría una ingeniosa serie de fiestas cuyo propósito sería ganar un apoyo po-
(1) La predilección de Saint-Simón por rediseñar las instituciones políticas básicas

de su país recuerda a una de las no menos ardientes tareas de otro aristócrata-planificador,
Rexford G. Tugwell, que pasó la mitad de su vida reescribiendo la constitución de los Es-
tados Unidos. Su objetivo, como el de su predecesor, era adaptar el sistema político de su
país a los supuestos requisitos de su época (Ver Tugwell1970, 1974).
85
pular más amplio para el plan, y, de paso, para el gobierno que lo propuso. Por
último, se reservaría un rol clave en este esquema a industriales ricos que ser-
virían al estado sin paga alguna (pero claramente se enriquecerían por su "ser-
vicio", tal como implica el texto) (2). Su trabajo sería implementar el plan, y,
sobre todo, fijar y recaudar los impuestos necesarios.
La reivindicación de Saint-Simon como padre de la planificación científica
no descansa exclusívamente en las nuevas páginas de la "Sexta Carta". Su de-
fensa de una meritocracia debe verse en el contexto de su visión global de la
sociedad, una visión a la que dedicó los últimos veinticinco años de su vida.
Saint-Simon, un noble desclasado, no era ciertamente un demócrata. El pue-
blo, pensaba, debe mantenerse a distancia del gobierno. Lo que el quería no
era un gobierno de los hombres sinó la administración de las cosas (Krygier
1979, 39) - un lema que sería repetido por Marx y una larga linea de teóricos
socialistas. Además estaba claro para él que la "administración de las cosas"
debería confiarse al verdadero motor de la nueva sociedad, los industriales,
que estarían ayudados por una corte de consejeros científicos con el talento
necesario para el cálculo y el diseño. En el mundo de Saint-Simon, la planifi-
cación y la administración se basarían firmemente en una ciencia de observa-
ción y medida, una nueva "física social" que descubriría las leyes básicas del
movimiento histórico. Esta, pensaba, apartaría finalmente a la planificación de
las pasiones de la política. De hecho, si a la política no le quedase otra tarea
más que ratificar las propuestas científicas que emergen de los laboratorios de
planificación del estado, quizás se volviese completamente inútil.
Antes que muchos otros, Saint-Simon comprendió que el sistema industrial
que estaba a punto de conquistar el mundo requería mercados en continua ex-
pansión. Se convirtió por tanto en un ardiente pamfletista de unos Estados Uni-
dos de Europa. Un parlamento federal, pensaba, compuesto de industriales,
eruditos y artistas -parecidos a los actuales Eurócratas- sería capaz de planificar
y llevar a cabo proyectos públicos a escala continental. Si hubiese vivido un
poco más, hubiera presenciado la unificación del mundo, no a través de la polí-
tica, sinó a través de los esquemas grandiosos de transporte, tales como los Ca-
nales de Suez y Panamá, concebidos por sus discípulos. Para ellos, escribe E.J.
Hobsbawm, "el mundo era una sola unidad, enlazada por raíles de mierra y mo-
tores de acero, porque los horizontes del comercio eran, como sus sueños,mun-
diales. Para tales hombres, el destino humano, la historia y el beneficio eran
una y la misma cosa" (Hobsbawm 1979, 58). En su "entusiasmo continental,
Saint-Simon previó un crecimiento sostenido de la producción que acabaría de
una vez por todas con los pequeños mundos cerrados del feudalismo agrario.
(2) Esta disposición recuerda a los "hombres de un dólar al año" que se congregaron
felizmente en Washington durante la 11 Guerra Mundial para servir a su gobierno.
86
Los héroes de su drama eran hombres que realizaban un trabajo honesto. Sus
criterios de planificación eran los de la ingeniería: ajuste funcional y eficiencia.
Como todos los utópicos proféticos de principios del siglo XIX, Saint-Simon
quería creer en la posibilidad de una sociedad consensual. "Lo que genuínamen-
te pensaba es que estaba proponiendo un sistema neutral, sin valores, casi podría
decirse... un análisis de sistemas, basado en la conceptualización científica y la
investigación empírica, y a través del cual podría predecir qué tipo de institucio-
nes y procesos requeriría la sociedad industrial emergente" (lonescu 1976, 7).
La cuestión del valor fué subsumida por lo que se suponía que era obvio y por
tanto, razonable para todos aquellos que estaban debidamente informados. Co-
mo dijo otro autor respecto a Durkheim, aunque el juicio podría igualmente per-
tenecer a Saint-Simon, "el conocimiento sobre el desarrollo espontáneo de los
valores podría... ser usado para fomentar el desarrollo planificado de una mora-
lidad adecuada a los tiempos modernos" (Gouldner 1958, xxi). La idea era sim-
plemente ponerse al día con lo que ya estaba allí -o sin duda se estaba acercan-
do. Una realidad espontánea se estudiaría como si fuese un suceso natural,y el
conocimiento así conseguido se aplicaría, como si lo hiciera un ingeniero, a la
construcción de un mundo nuevo y mejor. Este era el núcleo del pensamiento de
Saint-Simon. Más tarde emergería como la filosofía del positivismo, ejerciendo
una profunda y duradera influencia en posteriores teóricos.
Desencantado hacia el final de su vida, sin ver ni las bendiciones de una
prosperidad universal ni la armonía social, Saint-Simon desarrolló una nueva
religión -una ideología para la era industrial- que haría por las masas lo que la
ciencia había hecho por las élites: les daría fe en los poderes de la ciencia y
una ética de servicio. A los de alta como a los de baja posición, pregonaba es-
te constante estribillo: Amaos y ayudaos los unos a los otros.
La Nueva Cristiandad está llamada a conseguir el triunfo de los prinic-
pios de la moralidad universal en la presente lucha con las fuerzas que
apuntan a los intereses individuales en vez de a los públicos. Esta reli-
gión rejuvenecida esta llamada a organizar a todas las personas en un es-
tado de paz perpetua... mobilizándolas contra cualquier gobierno que sea
tan anti-Cristiano como para sacrificar los intereses nacionales en favor
de los intereses privados de los gobernantes. Está llamada a unir los inte-
reses de científicos, artistas e industriales y a convertirlos en los directo-
res gerentes de la raza humana...
Finalmente, la Nueva Cristiandad está llamada a pronunciar anatema sobre
teología y a condenar como impía cualquier doctrina que intente enseñar a los
hombres que hay otra manera de obtener vida eterna que no sea la de trabajar
con todas sus fuerzas para la mejora de las condiciones de vida de sus seme-
jantes (De "New Christianity", 1825, en Markham 1952, 105).
87
Con la mezcla de una fe universal, armoniosas relaciones de clase, interés

público, elitismo y un compromiso de "hacer el bien competentemente", el
lenguaje es aquí marcadamente similar al de muchos liberales de la tradición
reformista de la planificación americana.
En 1818, Saint-Simon tomó a Auguste Comte, que por entonces contaba
solo veinte años, como su secretario e "hijo intelectual". Aunque según parece
fué una asociación tormentosa y acabó, seis años más tarde, con recriminacio-
nes mutuas, Comte hizo suya la empresa de Saint-Simon y la impulsó con vi-
gor. Comparado con el romántico Saint-Simon, Comte era un trabajador lento
y seguro que anhelaba sistema y orden. Parece que concibió la mayor parte de
sus ideas importantes bajo la tutela de Saint-Simon, pero lo que le faltaba en
originalidad lo suplía con creces en magnífica sistematización.
La obsesión de Comte fué una clasificación enciclopédica de las ciencias,
que él esperaba que demostraría la unidad esencial del pensamiento humano y
del mundo que refleja. En el vértice exacto de su pirámide arquetípica colocó
una física social (más tarde sociología), que seguía el modelo del Principia
Mathematica de Newton (1687). Su mente metódica hizo más aceptables al-
gunas de las nociones más estrafalarias de su maestro. Al mismo tiempo, dise-
minó una visión ingenua y totalmente sin fundamento sobre el rol de las cien-
cias sociales en el ámbito científico en general, y así, hizo un daño
incalculable a la causa de la planificación (3).
Ingeniero de formación, y por tanto, familiarizado con las ciencias matemá-
ticas y físicas de su tiempo, Comte llegó a pensar en la historia como goberna-
da por leyes objetivas. "La verdadera historia", escribió en 1822, está "conce-
bida con espíritu científico" y en "el descubrimiento de aquellas leyes que
regulan el desarrollo social de la raza humana" (Lenzer 1975, 66). Tomando
discretamente ideas de Condorcet, resumió la historia en la Ley de las Tres
Etapas, la constante progresión del pensamiento humano desde la teología a la
metafísica abstracta, hasta llegar a un estadio culminante de filosofía positiva o
ciencia. J.B. Bury explica: "Todas nuestras concepciones principales, cada ra-
ma de conocimiento pasa sucesívamente por estas tres etapas... y la prueba... de
que cualquier rama del conocimiento ha alcanzado la tercera etapa es el reco-
nocimiento de leyes naturales invariables" (Bury 1932, 292). Según Comte, la
Ley de las Tres Etapas explica la historia completa del desarrollo humano.
Comte estaba fumemente convencido de que la libertad humana radica en la
sumisión a "leyes naturales científicamente establecidas", de la misma manera
que los cuerpos en caída libre se someten a la ley de la gravedad. Como la ma-
yoría de sus ideas, ésta es al mismo tiempo engañosamente simple y errónea.
(3) ¡El sueño de Comte de una ciencia unificada persiste a pesar de todo!. Inspiró
tanto la International Encyclopedia 01 Unified Science de atto Neurath, publicada en la
Universidad de Chicago, como la "General System Theory" de Ludwig von Bertalanffy.
Sobre la primera, ver Johnson (1972, c. 12); sobre la segunda ver von Bertalanffy (1962).
88
También es peligrosa. Dado que las leyes que "gobiernan" la historia serían
anunciadas por los propios científicos que las habóan "descubierto", se pedióa a
las personas que se sometiesen "en libertad" a la palabra de los científicos. Para
asegurar esta sumisión -y aquí se desliza en su trabajo una nota de realismo-
Comte se sentía llamado, al igual que su maestro, a participar en el más profun-
damente francés de los pasatiempos, inventar una religión cívica; en este caso
fué la Religión de la Humanidad, cuyo sacerdocio de sabios insistióa en la regu-
lación de las vidas públicas e incluso privadas mediante normas "que son infle-
xibles porque siempre admiten verificación" (Lenzer 1975,4).
De especial interés para nosotros, he aquí la concepción de la planificación
de Comte. En una época en la que todavía se identificaba fuertemente con
Saint-Simon, escribió en su Plan 01 Scientific Works Necessary lor the Reor-
ganization 01 Society (1822):
La elaboración de cualquier plan para la organización social abarca nece-
sariamente dos series de trabajos tan diferentes en sus objetos como en
los esfuerzos intelectuales que requieren. Una, teórica o espiritual, apun-
ta al desarrollo de la concepción conductora del plan -es decir, al nuevo
principio destinado a coordinar las relaciones sociales- y a la formación
del sistema de ideas generales, preparadas para guiar a la sociedad. La
otra, práctica o temporal, decide sobre la distribución de la autoridad y la
combinación de instituciones administrativas que mejor se adaptan al es-
píritu del sistema previamente determinado por los trabajos intelectuales.
(En Lenzer 1975, 19) (4).
Dos cosas merecen señalarse sobre este extracto. La primera y más impor-
tante es que hay una rígida división funcional del trabajo entre planificadores-
teóricos por un lado y administradores prácticos por el otro, o en lenguaje mi-
litar, una división entre "staff' y linea. En segundo lugar, la política se reduce
a un rol insignificante: no consigue aparecer como una fuerza autónoma, pro-
ductora de normas. Para Comte, la ciencia puede generar conocimiento no so-
lo sobre lo que es, sino también sobre lo que debería ser. Como vocación, está
más allá del alcance de las masas; es un discurso hierático entre iniciados su-
mergidos en la luz sin sombra de los cielos del Olympo (5). Así, escribe:
(4) Saint-Simon publicó este ensayo con su propio nombre en 1824. Fue por este te-
ma de prioridad en la autoría, que nunca se ha resuelto satisfactoriamente, por lo que los
dos hombres rompieron su larga asociación.
(5) Marx tenía una concepción muy diferente a la de Comte, y quizás es aquí donde
debemos buscar la ruptura radical entre la ciencia social burguesa y el materialismo histó-
rico. Para Marx, pensar y hacer, teoría y práctica, son parte de la misma operación. Los
dos ámbitos se interpenetran, coexisten, por así decirlo, en el mismo plano. La teoría y la
práctica, o bien funcionan juntas o no funcionan en absoluto.
89
No hay duda alguna de que el estudio de la naturaleza por parte del hom-
bre debe proporcionar la única base para sus acciones sobre la naturale-
za; solamente conociendo las leyes de los fenómenos, y por tanto, siendo
capaces de preverlos, podemos en la vida activa hacer que se modifiquen
entre ellos a nuestra conveniencia... La relación de la ciencia con el arte
puede resumirse en una breve expresión: de la ciencia se obtiene previ-
sión; de la previsión se obtiene acción (En Lenzer 1975, 88).
Según Comte, a la ciencia le corresponde establecer hechos y leyes inmu-
tables. A los planificadores se les asigna la tarea de guiar el curso del progreso
social de acuerdo con estas leyes. Al contrario que la moderna visión poppe-
riana según la cual los científicos establecen sus hipótesis mediante falsación
(6), Comte sostenía que la ciencia progresa mediante un proceso de verifica-
ción de sus hipótesis. Dada su concepción del trabajo científico como la regu-
lar acumulación de verdades, no es sorprendente que pensara que el estadio
más alto de la humanidad se alcanzaría cuando los sociólogos empezasen a
hacer el trabajo de Dios en la tierra. En su opinión, se trataba de un futuro no
muy lejano (7).
John Stuart MilI, más preocupado por las libertades reales que por un or-
den ficticio, llegó finalmente a repudiar las enseñanzas de Comte en los
(6) Para la filosofía de la ciencia de Popper, ver su reciente compendio Objective

Knowledge (1975). Aunque su lógica es perfecta, su creación de normas para científicos
ha sido seriamente puesta en tela de juicio por otro filósofo vienés, Paul Feyerabend
(1975), por razones históricas. La influencia de Popper en la planificación ha sido posíti-
vamente valorada por Andrés Faludi (1983), un teórico de la planificación, también vie-
nés, y críticamente valorada por Marios Camhis (1979).
(7) La diferencia entre verificacionismo y falsación en la ciencia está resuelta en la
lógica. "Todas las vacas son negras" puede verificarse solo mediante la observación real
del universo total de vacas, mientras que observar una única vaca marrón sería suficiente
para "falsear" la afirmación. Según Karl Popper, la búsqueda enérgica de evidencia negati-
va define la substancia del procedimiento científico. Pero no ocurre lo mismo con la plani-
ficación. En planificación, algo nuevo debe ponerse en el mundo, incluso si la novedad no
es más que una nueva norma. Cualquier innovación es una apuesta sobre el futuro, basada,
podemos suponer, en la mejor información y conocimiento existente en ese momento. Los
planificadores pasan la mayor parte de su tiempo elaborando nuevas soluciones de este ti-
po. No sobrevivíran mucho tiempo si todo lo que hiciesen fuese recoger evidencias para
mostrar porqué una solución propuesta no podría funcionar. La sociedad no es un labora-
torio, y la historia no se repite. Cada propuesta es un nuevo lanzamiento de los dados. Con
cada situación concreta se puede progresar en el conocimiento, pero lo que funciona en
China no necesariamente funciona en Zaire.
Por consiguiente, tanto si uno está de acuerdo con Comte como si lo está con Popper,
la planificación es una cuestión muy distinta de la ciencia. Su objeto no es la perfección
del conocimiento sino la perfección del mundo. Los dos objetivos están claramente rela-
cionados, pero las vías para llegar a ellos son muy diferentes.
90
términos más fuertes posibles. Habiéndose sentido atraído hacia sus primeros
trabajos, escribió en 1859:
Algunos de esos reformistas modernos que se han colocado a si mis-
mos en la oposición más radical a las religiones del pasado, no han sido
de ninguna manera diferentes de iglesias o sectas en su afirmación del
derecho de dominación espiritual: M Comte en particular, cuyo sistema
social, como se expone en su Systeme de Politique Positive, apunta al
establecimiento (aunque por dispositivos morales más que legales) de
un despotismo de la sociedad sobre el individuo, sobrepasando todo lo
contemplado en el ideal político de los más rígidos disciplinarios entre
los filósofos de la antiguedad (MilI 1974, 139).
La visión que se desprende de esta mirada retrospectiva hacia los orígenes
del pensamiento planificador nos es familiar, y su mejor descripción utiliza el
lenguaje de la ciencia directiva. También es, en retrospectiva, una visión ex-
tremadamente conservadora; al confirmar las relaciones de poder existentes,
se dirige a los gobernantes de la sociedad. Y al exigir las exenciones de la
ciencia, ignora a la comunidad política. Mientras los poderes establecidos
puedan reivindicar éxito en alguna medida, -principalmente en proporcionar
un crecimiento económico continuo cuyos frutos puedan compartirse, bien
que desigualmente, con las masas trabajadoras- los supuestos centrales tras es-
ta visión de la planificación se mantendrían indiscutidos. Pero estamos ahora
en una era en la que, como lo describe Jürgen Habermas, hay una crisis gene-
ral de legitimación: el sistema ya no lanza sus promesas de suficiencia mate-
rial, igualdad social y derechos democráticos. En ninguna parte es esto más
evidente que en los países descolonizados del mundo. Aunque están integra-
dos en el sistema capitalista mundial, la mayoría de ellos no pueden cubrir ni
las necesidades más básicas de sus crecientes poblaciones. Hay excepciones,
por supuesto: ciertos indicadores de "progreso", como la longevidad de la vi-
da y la media de años de escolarización, están creciendo. Pero, en conjunto, el
sistema les está fallando.
Al mismo tiempo, nuestra comprensión de la ciencia, y particularmente
de la ciencia social, se ha vuelto más sofisticada y sutil. Ya no estamos dis-
puestos a aceptar afirmaciones sobre "leyes inmutables del progreso huma-
no". Las ciencias físicas y de la ingeniería, habiendo hecho posibles las
maravillas tecnólogicas del mundo moderno, todavía están altamente consi-
deradas. Pero en lo que respecta a las ciencias sociales, el tema es bastante
diferente. El problema no es esencialmente de método sino de historia: el
constante flujo de sucesos enlazados se ha acelerado hasta un punto en el
que nuestra comprensión del mundo realmente parece estar disminuyendo.
Incluso la economía, la más precisa de las ciencias sociales, es incapaz de
91
seguir el ritmo del carácter rápidamente cambiante de la economía global;

y los esfuerzos en otras ciencias sociales contemporáneas a menudo pare-
cen ser poco más que una forma elegante de periodismo. Esta crisis en las
ciencias sociales quizás explique la popularidad reciente de la "futurología"
(por ejemplo, Toffler 1970, 1980). Estríctamente hablando, la futurología
es una ciencia falsa -en el mejor de los casos una forma disciplinada de adi-
vinar el futuro, en el peor de los casos una pura fantasía. Pero dada nuestra
aparente incapacidad para comprender el mundo estudiando su pasado, la
huída hacia el futuro es comprensible. Sin embargo, como veremos en la si-
guiente sección, la planificación al estilo de Saint-Simon y Comte, aunque
cada vez más irrelevante para nuestros dias y nuestra era, está todavía muy
viva.
CUATRO TRADICIONES DEL PENSAMIENTO DE LA

PLANIFICACION
La Figura 3 sitúa ciertas figuras clave de la historia del pensamiento de la

planificación en cuatro grandes tradiciones. Para ser agrupados en la misma
"tradición" los autores tenían que cumplir tres requisitos: (1) tenian que estar
profundamente familiarizados con uno o más de los "lenguajes", como el eco-
nómico o el mátemático, en los que se lleva a cabo su trabajo científico; (2)
debían tener en común algunos aspectos de la perspectiva filosófica; y (3) de-
bían lanzar un pequeño número de cuestiones centrales que definen, según
ellos, los temas principales en discusión. Las cuatro tradiciones giran en tomo
a una preocupación básica: como vincular adecuadamente el conocimiento
con la acción. Se extienden a lo largo de todo el espectro iedológico, desde el
apoyo al estado y la afirmación de su autoridad hasta la abolición de cualquier
forma de autoridad, incluida la del estado. Las dos tradiciones más antiguas,
la reforma social y la mobilización social se remontan a la primera mitad del
siglo XIX. Las otras dos, el análisis de políticas y el aprendizaje social, se ori-
ginaron en el periodo transcurrido entre la Gran Depresión y la Segunda Gue-
rra Mundial.
Si disponemos estas tradiciones de acuerdo con las definiciones formales
de planificación ofrecidas en el Capítulo 1, el resultado es una clasificación
política en cuatro ámbitos (Figura 4).
Esta clasificación indica ciertas tendencias. Como vimos en la Figura 1, las
categorías de la orientación social y la transformación social se superponen
(como lo hacen en la Figura 4 las categorías conservadora y radical). Su su-
perposición sugiere que un sistema social sano no puede ser prisionero de un
único modo de vincular el conocimiento con la acción: necesitará recurrir a
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las cuatro grandes tradiciones para su planificación práctica. Hay diferencias

fundamentales, naturalmente, y durante ciertos periodos y para ciertos propó-
sitos, una o dos formas de discurso planificador tenderán a dominar. Como ve-
remos en la Parte Tres, las tradiciones del aprendizaje social y la mobilización
social parecen especialmente pertinentes hoy en día. Antes de comentar en
profundidad estas tradiciones en los Capítulos 3 a 6, será de utilidlad describir
brevemente el enfoque, vocabulario, posición filosófica y preocupaciones cen-
trales de cada una.
Reforma Social
Esta tradición se centra en el rol del estado en la orientación social. Se pre-

ocupa principalmente de encontrar vias para institucionalizar la práctica de la
planificación y hacer que la acción del estado sea más efectiva. Los autores de
esta tradición perciben la planificación como una "actividad científica", y una
de sus mayores preocupaciones es el uso del paradigma científico para infor-
mar y limitar las políticas a lo que se considera que deben ser sus intereses
adecuados. La Ciencia de las Políticas -la wissenschaftliche Politik de Karl
Mannheim- es uno de sus productos.
IDEOLOGIA POLITICA
CONOCIMIENTO A ACCION Conservador Radical
En orientación Análisis de Reforma

Social Políticas Social
En transformación Aprendizaje Movilización

social Social Social
Figura 4. La política en la teoría de la planificación: un intento de

clasificación.
El vocabulario de la reforma social procede principalmente de tres fuen-

tes: macrosociología, economía institucional y filosofía política. Respecto a
sus convicciones políticas, los autores de esta tradición apoyan la democracia
94
representativa, los derechos humanos y la justicia social. Dentro de ciertos lí-

mites son tolerantes con los cambios. Creen que mediante las reformas apro-
piadas tanto el capitalismo como el estado burgués pueden perfeccionarse.
Filosóficamente, los autores de esta tradición entienden la planificación
como la aplicación del conocimiento científico a los asuntos públicos; la con-
sideran también una responsabilidad profesional y una función ejecutiva. Mu-
chos campos en el terreno de la planificación, por tanto, se cierran a la intru-
sión de los políticos y de los ciudadanos corrientes, que no están
suficientemente informados para participar en la planificación. Como planifi-
cadores en la tradición reformista, estos autores preconizan un rol fuerte del
estado, el cual posee, consideran, tanto funciones mediadoras como autorita-
rias. Desde la publicación de General Theory de Keynes en 1936, han argu-
mentado a favor de tres areas de intervención estatal legítimas y científica-
mente fundamentadas: la promoción del crecimiento económico, el
mantenimiento del pleno empleo, y la redistribución de la renta.
Las cuestiones centrales planteadas por los planificadores de esta tradición
tienden a ser de una amplia naturaleza filosófica.
1. ¿Cuál es la relación adecuada entre planificación y política?

2. ¿Cuál es la naturaleza del interés público? y ¿deberían los planificado-
res tener el poder (y la ~bligación) de articular y promover su versión de
dicho interés?
3. En el contexto de la planificación, ¿cuál debería ser el rol del estado
respecto a la economía de mercado? Hasta que punto se serviría a la "ra-
cionalidad social" mediante intervenciones estatales en el mercado? ¿Ba-
jo qué condiciones se considerarían legítimas dichas intervenciones?
4. Si la planificación es una actividad científica, ¿cuál es el significado
correcto de la ciencia? ¿La visión de Karl Popper de que el conocimiento
científico es el residuo de hipótesis que ha resitido con éxito todos los es-
fuerzos de "falsación" mediante evidencias contradictorias? ¿La famosa
teoría de Thomas S. Kuhn de la ciencia como interacción dinámica entre
"paradigmas normales" y "revoluciones científicas" (Kuhn 1970)? ¿Ola
epistemología pragmática de John Dewey, en la que el conocimiento
existe solo en el acto de conocer, y la validez de cualquier afirmación se
deriva de su utilidad para la aplicación? ¿Cuál de estas visiones es la
apropiada para la planificación,y cuales serían las implicaciones de su
adopción?
5. Existe un gran debate en el seno de la tradición de la reforma social
sobre la institucionalización de la planificación. ¿Debería usarse la plani-
ficación globalmente, como instrumento de orientación central, coordi-
nación y control por parte del estado? ¿Debería dividirse entre un gran
95
número de actores relatívamente autónomos que trabajan en problemas

definidos más minuciosamente,y que pueden, por tanto adaptar sus cál-
culos de manera más precisa a un entorno de la toma de decisiones cons-
tantemente cambiante? ¿O la "correcta" organización para la planifica-
ción reside en alguna parte entre la planificación central sinóptica y una
planificación descentralizada que implica "ajustes mutuos e'ntre partes"
entre los actores?
Además de debatir estas cuestiones filosóficas, los teóricos de la refonna

social, y entre ellos, los economistas en particular, han elaborado los instru-
mentos que necesita un estado que está cada vez más decidido a dirigir la eco-
nomía "en el interés público". Estos instrumentos,tan importantes para la co-
rriente principal de la planificación, incluyen el análisis de ciclos comerciales
(Mitchell), la contabilidad social (Kuznets), el análisis input-output (Leontief)
los modelos de política económica (Tinbergen), la economía urbana y regional
(Perloff) y la economía del desarrollo (Hirschman). Importantes campos de
estudio especializados se han desarrollado a partir de estos esfuerzos pioneros,
y varios de los inventores de instrumentos para la planificación han sido hon-
rados con el Premio Nobel en economía.
Análisis de Políticas
Esta tradición estaba fuertemente influida por los primeros trabajos de

Herbert Simon, cuyo revolucionario estudio Administrative Behavior, publica-
do en 1945, enfocaba el comportamiento de las grandes organizaciones, y par-
ticulannente la manera en que podían mejorar su capacidad de tomar decisio-
nes racionales. Simon había incorporado varias tradiciones intelectuales a su
propio pensamiento, entre ellas la sociologia weberiana y la economía neoclá-
sica, y su aproximación subrayaba el análisis y la toma de decisiones sinópti-
cos como la manera de identificar las mejores lineas de acción posibles. Lo
que era "mejor", naturalmente, estaría inevitablemente limitado por las res-
tricciones nonnales de la racionalidad, que incluyen los recursos, la infonna-
ción y el tiempo disponibles para tomar las decisiones. El de Simon fué un
modelo de racionalidad "limitada".
El modelo decisional ideal-típico aplicado por los autores en la tradición
del análisis de políticas consta de siete "etapas" identificables.
1. Fonnulación de fines y objetivos

2. Identificación y diseño de las principales alternativas para alcanzar
los fines identificados, en la situación decisional dada.
96
3. Predicción de las principales series de consecuencias que podrían es-

perarse de la adopción de cada alternativa.
4. Evaluación de las consecuencias en relación a los objetivos deseados
y otros valores importantes.
5. Decisión basada en la información proporcionada por los pasos prece-
dentes
6. Implementación de esta decisión, mediante instituciones apropiadas.
7. "Feedback" de los resultados reales del programa y su evaluación a la
luz de la nueva situación decisonal.
En su mayor parte, el análisis de políticas se ha concentrado en las etapas

2,3 y 4. En los últimos años, se ha generado cierto entusiasmo respecto a los
problemas de implementación de políticas y programas (etapa 6), llevando a
una modificación del modelo decisional original: ahora la preocupación por la
implementación se incorpora ya en la etapa 2, que corresponde al diseño de
las lineas de acción alternativas. El vocabulario del análisis de políticas tiende
a ser tan especializado como su orientación técnica global. La mayoría de ana-
listas estan versados en economía neoclásica, estadística y matemáticas. Más
allá de esto, tienden a agruparse en subdisciplinas especializadas, tales como
el análisis de sistemas (con su énfasis en modelos matemáticos), la ciencia de
las políticas, (con su énfasis combinado en economía neoclásica y en ciencia
política), la investigación operacional (que tiende a enfocar los problemas
después de determinar las consecuencias) y la "investigación de futuros", que
es todavía un campo bastante ecléctico. Además, buena parte del lenguaje del
análisis de políticas surge del trabajo con técnicas analíticas específicas, tales
como las de juegos, la simulación, la investigación de evaluación, la progra-
mación lineal y no lineal, y similares.
El análisis de políticas no tiene, estríctamente hablando, ninguna posición
filosófica distintiva. En los temas más amplios de la sociedad y la justicia, sus
profesionales son característicamente convencionales en su manera de pensar.
Tienden a considerarse a si mismos técnicos, o más lisonjeramente "tecnócra-
tas", que sirven a los centros de poder existentes -grandes corporaciones pri-
vadas y el estado. En una inspección más detallada, algunas de sus opiniones
son marcadamente similares a las de Saint-Simon y Comte. Creen que usando
las teorías científicas y las técnicas matemáticas apropiadas, pueden, al menos
en principio, identificar y calcular con precisión las "mejores soluciones". Son
ingenieros sociales. Si son desafiados en el terreno de la epistemología, los
analistas de políticas posiblemente responderán que es mejor llegar a las deci-
siones mediante una ciencia imperfecta (pero perfectible) que mediante un
proceso político no mediatizado que está sujeto al capricho personal, a la pa-
sión voluble y al interés especial. La dependencia de los analistas de políticas
97
de los instrumentos de la economía neo-clásica implica la incorporación a su

trabajo de las premisas de valor de esta disciplina. Entre estos valores, los más
importantes son el individualismo, la supremacía del mercado en la distribución
de recursos, y el conservadurismo inherente al paradigma del equilibrio. Dado
que las consecuencias del mercado son contempladas como "racionales", por
los actores involucrados, las desviaciones a partir de ellas se consideran normal-
mente necesitadas de una justificación especial y se admiten solo a disgusto.
Las cuestiones centrales que informan esta tradición, son, siguiendo su ca-
rácter básico, esencialmente técnicas.
1. ¿Cuales son las ventajas relativas de los análisis de políticas compren-

sivo e incremental? Los modelos comprensivos proporcionan una amplia
visión global de un terreno dado, pero estan sujetos a enormes, aunque
indeterminados, errores. El análisis incremental es modesto en sus de-
mandas de información, se concentra en las consecuencias del cambio li-
mitado y puede modelarse para que proporcione determinadas solucio-
nes. ¿Qué modelo debe preferirse, y bajo qué condiciones?
2. Los diferentes modelos p"roprocionan diferentes tipos de soluciones.
Algunos están estructurados para permitr la maximización de variables
"resultado", tales como beneficios, empleo, o tiempo de desplazamiento.
Otros son esencialmente modelos "optimizadores" que proporcionan "las
mejores combinaciones" de resultados sobre una variedad de variables
objetivas. Otros proporcionan únicamente soluciones del tipo "segundo
óptimo"(o "second-best") (en el neologismo de Simon, son meramente
"satisfactorias"). La elección de un modelo para evaluar consecuencias y
recomendar soluciones técnicamente correctas a los decisores políticos
tiene una gran importancia en el análisis de políticas. Y ¿como deberían
ser informados los decisores? Se les debería proporcionar la "mejor" so-
lución? O los resultados de varias "simulaciones" junto con los supues-
tos que se utilizaron para obtenerlos? ¿O se les debería pedir que toma-
ran parte en "situaciones de juego" en las que ellos simulen las
dinámicas de grupo de las elecciones estratégicas, de manera similar a
como el Estado Mayor del Ejército puede simular juegos de guerra o di-
rigir maniobras de campo?
3. ¿Como podrían modificarse los precios de mercado para que expresa-
sen los criterios sociales de valoración? ¿Deberían los estudios coste-be-
neficio, por ejemplo, utilizar las tasas de interés vigentes en el mercado, o
algún precio "sombra" que refleje las preferencias sociales? Si es así, y en
la ausencia de una orientación política, ¿como podrían calcularse los pre-
cios sombra? O en el caso de bienes para los que no existe ninguna forma
disponible de valoración de mercado, ¿qué convenciones de "contabilidad
98
DOS SIGLOS DE TEORIA DE LA PLANIFICACION: UNA VIS ION DE CONJUNTO
social" pueden pennitirles ser incluidos en el cálculo de políticas global?

¿Debería asignarse por ejemplo al trabajo doméstico de las mujeres un pre-
cio sombra, y si es así, cual debería ser?
4. Los analistas de políticas hacen previsiones sobre variables económi-
cas, cambios esperados en el comportamiento reproductor, impactos me-
dioambientales, innovaciones tecnológicas, cambios en las pautas de po-
blación, utilización del suelo, y muchas otras tendencias. Cuáles son los
mejores métodos para la predicción a medio y largo plazo?
5. La mayoria de los análisis de políticas contienen enonnes areas de in-
certidumbre sobre el futuro,y areas aún mayores de ignorancia ("¿Cuales
son las probabilidades de un holocausto nuclear en los próximos veinte
años"?). ¿Como deberían tratarse estas grandes incógnitas y qué consejo
debería darse a los responsables de tomar las decisiones? ¿Existen vias
para controlar la incertidumbre? y ¿qué valores matemáticos deberían
asignarse para expresar los diferentes grados de incertidumbre subjetiva?
¿Deberían diseñarse las lineas de acción alternativas de manera que fue-
sen compatibles con las areas conocidas de ignorancia ("planificación sin
hechos"), especialmente cuando las consecuencias de una decisión equi-
vocada puedan ser políticamente, medioambientalmente, o de cualquier
otra manera, desastrosas?
Aprendizaje Social
Esta tradición se centra en la superación de las contradicciones entre te-

oría y práctica, o entre conocer y actuar. Su teoría procede de dos corrien-
tes. La primera es el pragmatismo de John Dewey y más específicamente
su epistemología científica, que pone tanto acento en el "aprender hacien-
do". Una segunda corriente se desarrolló dentro del marxismo, y tiene sus
orígenes en la obra "Theses de Feuerbach" de Marx (1978; orig, 1844), que
finaliza con la famosa declaración, "Los filósofos solo han interpretado el
mundo de varias maneras; lo importante, sin embargo, es cambiarlo". De
esta frase inmortal se deriva la proposición marxista básica respecto a la
unidad esencial de la teoría y la práctica revolucionarias, que encontró su
más plena expresión en el ensayo que data de 1973 de Mao-Tse-tung "On
Practice" (1968; orig 1937) (8).
(8) La conexión entre la teoría del conocimiento de Mao y el pragmatismo de De-

wey no ha pasado desapercibida. Como señala John Bryan Starr en su excepcional estu-
dio sobre la filosofía política de Mao (1979), Dewey "ejerció una influencia considerable
en los intelectuales chinos, con los que Mao había tenido contacto durante el periodo del
99
El aprendizaje social puede considerarse como una importante desviación

de los paradigmas planificadores de Saint-Simon y Comte. Mientras estos
fundadores de la tradición de la planficación habían tratado el conocimiento
científico como una serie de "ladrillos" para la reconstrucción de la sociedad,
los teóricos de la tradición del aprendizaje social sostienen que el conocimien-
to se deriva de la experiencia y se valida en la práctica, y por tanto, es inte-
gralmente una parte de la acción. El conocimiento, en este enfoque, surge de
un proceso dialéctico progresivo en el que el énfasis se pone en nuevas tareas
prácticas:la comprensión existente (teoría) se enriquece con lecciones tomadas
de la experiencia, y la "nueva" comprensión se aplica entonces al proceso
continuo de acción y cambio. Mientras Comte y sus colegas positivistas creian
que el mundo social respondía a "leyes sociales" inmutables, los teóricos del
aprendizaje social sostienen que el comportamiento social puede cambiarse, y
que la manera científicamente correcta de efectuar el cambio es a través de la
experimentación social, la observación atenta de los resultados y la disposi-
ción a admitir los errores y a aprender de ellos.
Las cuestiones centrales en la tradición del aprendizaje social son princi-
palmente instrumentales, lo cual no es sorprendent~~
1. ¿Cómo pueden los procesos normales del aprendizaje social, que se

encuentran en todos los casos de acción acertada y prolongada, utilizarse
para propagar las técnicas del aprendizaje social a todas las formas de ta-
rea social?
2. Dado que los seres humanos son reacios a alterar sus costumbres habi-
tuales y propensos a creer que su propia opinion o ideología es la única
correcta, y dado que hay una conexión evidente entre ideología y poder,
¿como puede conseguirse el cambio? ¿Cómo puede motivarse a las per-
sonas para que participen en una forma de aprendizaje social que depen-
de de la franqueza, del diálogo y de una disposición a arriesgar experi-
mentos sociales y a dejar que dichos experimentos afectena su propio
desarrollo como personas?
3. ¿Cómo pueden las vias formales e informales del conocimiento unirse
entre si en un proceso de acción orientada al cambio que implica un apren-
dizaje mutuo entre aquellos que poseen conocimiento teórico y aquellos
cuyo conocimiento es principalmente práctico, concreto e inarticulado?
Cuatro de Mayo. Como Dewey, Mao considera que las ideas surgen de la experiencia
práctica y, a la vez, moldean dicha experiencia. Para ambos, el mundo se percibe como
una serie de problemas, que proporcionan la ocasión tanto para la teoría como para la ac-
ción. Efectívamente, la semejanza estaba clara para Mao, dado que en más de una ocasión
se describió a si mismo como un pragmático...en opinión de Mao, sin embargo, el pragma-
tismo no es suficiente" (70-71).
100
4. El paradigma del aprendizaje social implica, entre otras cosas, fre-

cuentes transacciones cara-a-cara que requieren una relación de diálogo
entre las partes participantes (Friedmann 1981, 1979). Pero bajo las con-
diciones en que deben desarrollarse las tareas específicas, las relaciones
de diálogo són difíciles de provocar y de mantener. ¿Qué técnicas podrí-
an facilitar las relaciones de confianza y diálogo, especialmente entre
"planificadores" y "actores-clientes"?
5. ¿Cuál es la relación del paradigma del aprendizaje social, con su énfa-
sis en relaciones de diálogo no jerárquicas y sus compromisos con la ex-
perimentación, tolerancia hacia las diferencias, y franqueza radical en la
comunicación, con la teoría política democrática? ¿Y cuál es su relación
con el crecimiento y desarrollo de la personalidad autónoma, auto-actua-
lizante?
Mobilizacion Social
Esta tradición de la planificación se distingue de todas las demás al afinnar

la primacía de la acción colectiva directa "desde abajo". Contrasta especial-
mente con las tradiciones de la refonna social y del análisis de políticas, que se
centran en el rol del estado y miran hacia una "política científica". En la tradi-
ción de la mobilización social, la planificación aparece como una fonna de po-
lítica dirigida sin la mediación de la "ciencia". No obstante, el análisis científi-
co, especialmente en la fonna de aprendizaje social, juega un rol importante en
los procesos de transfonnación buscados por la mobilización social.
El vocabulario de la mobilización social proviene en parte de la larga tradi-
ción de movimientos sociales respectívamente antagónicos de la izquierda:
marxistas por un lado y utópicos y anarquistas por otro. Unicamente el mar-
xismo desarrolló una ideología completa, pero las atracciones y repulsiones
mutuas de varias facciones y agrupaciones de la izquierda, produjeron gran
parte de la retórica en la que se expresan incluso las luchas actuales - retórica
que se inspira también en la memoria colectiva de dos siglos de luchas y es-
fuerzo comunitario. Es una historia de opresión y de movimientos revolucio-
narios triunfantes, desde la Comuna de París hasta la Guerra Civil Española,
con su propio panteón de héroes y heroinas, sus propios momentos de gloria
en la derrota. El lenguaje de la mobilización social surge de esta historia tanto
como del discurso mas abstracto de sus filósofos, teóricos y gurus.
Filosóficamente, esta tradición abarca el comunitarismo utópico, el terro-
rismo anarquista, la lucha de clases marxista y la defensa neo-marxista de los
movimientos sociales emancipadores. Estas divisiones, sin embargo,son prin-
cipalmente históricas, y reflejan desacuerdos sobre estrategia y táctica más
101
que diferencias básicas en la ideología. Uno puede sostener razonablemente,

por ejemplo, que varios autores de la mobilización social coinciden totalmente
en su condena de la penetrante opresión y alienación del ser humano bajo las
instituciones del capitalismo y del estado burgués. La mobilización social es
una ideología de los desposeídos, cuya fuerza deriva de la solidaridad social,
de la seriedad de su análisis político y de su resuelta determinación para cam-
biar el statu quo.
Dos tipos de política pueden estar implicados en la mobilización social.
Para los utópicos y anarquistas, hay una política de liberación ejercida por
"comunidades alternativas" que demuestran a los demás nuevas formas de vi-
da. Para marxistas y neo-marxistas, hay una política confrontacional que en-
fatiza la lucha política como necesaria para la transformación de las relaciones
de poder existentes y la creación de un nuevo orden que no esté basado en la
explotación obrera y en la alienación del hombre respecto de lo que es distin-
tívamente humano.
Entre las cuestiones centrales a las que hacen frente los partidarios de esta
tradición, estan las siguientes.
1. ¿Cuál es el rol adecuado de las "vanguardias", organizadores comuni-

tarios y líderes de los movimientos de mobilización social? Si la emanci-
pación es el objetivo ideológico, ¿no requiere que las élites dirigentes
acaten los procesos profundamente democráticos, entre los que se inclu-
yen la completa participación de todos en las decisiones colectivas, una
tolerancia hacia la disidencia abierta y un método no manipulador de or-
ganización de la acción de grupo?
2. ¿Cómo pueden los desheredados y aquellos que jamás han tenido po-
der efectivo conseguir repentinamente confianza en su capacidad para
"cambiar el mundo"? Como pueden los pobres facultarse a si mismos pa-
ra logar liberarse de la opresión?
3. ¿Cómo puede mantenerse el compromiso hacia una nueva vida en co-
munidad (utópicos y anarquistas) o una nueva vida en la lucha (marxistas
y neo-marxistas) cuando la victoria es solo ocasional y parcial en la lu-
cha aparentemente interminable contra el enemigo?
4. ¿Cuáles deberían ser los componentes básicos de una estrategia? ¿Qué
rol debe otorgarse a la violencia, a la elección de la arena, y a la coordi-
nación y duración de las acciones ("larga marcha" o "Armageddon"), y
qué tipo de acciones específicas deben emprenderse (huelgas, manifesta-
ciones, teatro callejero, terrorismo, no cooperación con la formación es-
tatal de alianzas políticas, establecimiento de comunidades ahernativas)?
5. ¿Cuáles deberían ser las características de la "buena sociedad", el
ideal social para ser realizado en la práctica, ahora o en el futuro? ¿Qué
102
importancia relativa debería otorgarse a objetivos del tipo de un orden

social inclusivo y no jerárquico, la práctica de la independencia, la coo-
peración voluntaria, los procesos de diálogo, y una nivelación radical de
la jerarquía social?
Todavía se están escribiendo nuevos capítulos en la historia del pensamien-

to planificador. Modalidades y estilos de planificación específicos pueden
quedar obsoletos, pero el vínculo entre conocimiento y acción continuará
siendo una preocupación viva, tanto ideológicamente como en la práctica. No
podemos no desear conocer, y no podemos escapar a la necesidad de actuar. A
medida que se modifican las condiciones sociales y la comprensión humana,
los vínculos verdaderos y teóricos entre conocimiento y acción también sufri-
rán, sin duda, cambios. Si deseamos asegurar la continua vitalidad de la plani-
ficación en el ámbito público haremos bien en examinar, atentamente y con
espíritu crítico, las tradiciones actualmente existentes. Esta es la tarea de los
próximos cuatro capítulos.
103
CAPITULO 3
LA PLANIFICACION COMO
REFORMA SOCIAL
La reforma social puede considerarse la tradición central en la teoría de
la planificación. En este capítulo, me propongo seguir la evolución de esta
tradición e identificar sus temas principales, sus modelos y sus personalida-
des.
Hay cinco secciones. Después de una breve relación de los principios del
"pensamiento a nivel de la planificación" en los Estados Unidos -una descrip-
ción que destaca la importante contribución de Thorstein Veblen-, esbozo las
teorías que dominaron las discusiones en los primeros años de la década de
1930 cuando, durante unos años críticos, la cuestión de la planificación formó
parte de la agenda nacional. La sección se cierra con una descripción de un
paradigma comprensivo de la planificación, introducido en 1934 por Harlow
S. Pearson, un economista consultor y presidente de la Taylor Society, el alto
baluarte de la dirección científica.
La sección dos aborda el complejo y polémico tema de la racionalidad. La
planificación moderna se considera científica o "racional" y, por tanto, es
esencial realizar una investigación seria sobre los varios significados de la ra-
cionalidad en la vida pública. El concepto se estudiará en los escritos de Max
Weber, Karl Mannheim y otros, y se mostrará su significado para las diferen-
tes tradiciones de la planificación.
Las secciones tres y cuatro plantean importantes debates en la tradición
reformista: la relación de la planificación con la política, y la cuestión es-
trechamente relacionada del cálculo y el control. La sección tres enfoca la
figura patricia de Rexford Guy Tugwell, cuya apasionada defensa de lo que
él denominó "mente colectiva" continua encontrando una resonancia favo-
rable entre los más destacados teóricos de la planificación. Charles E. Lind-
blom, un economista político en Yale, domina la sección siguiente con sus
argumentos no menos fundamentados y fuertemente razonados a favor de
un sistema de toma de decisiones radicalmente descentralizado, que él lla-
ma "incrementalismo desarticulado" o "ajuste mutuo entre las partes". Des-
de posiciones ideológicas opuestas, Tugwell y Lindblom enmarcan los de-
bates centrales sobre planificación en su forma institucional. Ambos
pretendieron haber descubierto la ruta exclusiva para la consecución de ma-
yor racionalidad en la dirección de los asuntos públicos. El capítulo conclu-
ye con algunas observaciones generales sobre la tradición reformista en la
teoría de la planificación.
107
SOCIOLOGIA
i
Saint-Simon
I ESCUELA PRAGMATISMO
- - - Comte ----, HISTORICA
I ALEMANA
¡':':":'----l
: L--"":":::'=:;::"::
: (List, Knies, (Pierce, James)

I Schmoller)
: .-----C-----''-----_-,
..--]
I ECONOMIA
I INSTITUCIONAL
I
I
CIENCIAS DE LA
I INGENIERIA
Durkheim L - - Veblen - - - r - - - - - - - - I
I I i L
Weber Mitchell I
~
Mannheim
Commons
I :
I
Dewey
I ¡
Tugell- ---1
I :
(Keynes) I
J. M. Clark :
I I
Leontief-----l
Popper I
Kuznets
~
I
Tinbergen
Galbraith
Dahl & Lindblom
I
Perloff
I
Lindblom
Etzioni
Dunn
Figura 5: La tradición de la refonna social en la planificación
108
LA PLANIFICIACION COMO REFORMA SOCIAL
EL CONTROL DESDE ARRIBA:

UNO DE LOS PRIMEROS PARADIGMAS DE LA PLANIFICACION
Las grandes guerras parecen ser las causantes de las grandes divisiones de
la historia. Cualquiera que sea la razón -el trauma de la muerte y la destruc-
ción, la catársis de un esfuerzo colectivo cuyo objeto es destruir un enemigo
común o la necesidad de orientarse de nuevo al finalizar la guerra, parece que
los grandes conflictos a menudo originan nuevas formas de percepción, nue-
vas preguntas y nuevas voces.
La Primera Guerra Mundial no fué una excepción. Como ha observado Le-
wis Lorwin, la idea y la práctica de la planificación tuvo su origen en la eco-
nomía dirigida de guerra. La planificación americana, escribió, puede conside-
rarse la culminación lógica de dos movimientos básicos que ya antes de 1914
empezaron a segar los fundamentos del laissez-faire, el "scientific manage-
ment" y la reglamentación pública. El primero desarolló lentamente técnicas
que pueden ser utilizadas actualmente para la coordinación de relaciones in-
ter-fábrica e inter-industria. De la segunda proviene la doctrina económica que
postula que la industria está investida de interés público. (Lorwin 1932, 572;
cursiva añadida)
La guerra había acelerado un cambio en la opinión pública, de tal manera
que ya no se consideraba tan extravagante como antes la idea de que el go-
bierno regulase la industria con un interés público. Aunque la concepción de
controles sociales no es idéntica a la planificación, un número creciente de
personas influyentes empezaron a pensar que sin alguna forma de interven-
ción por parte del estado, la disciplina "espontánea" del mercado únicamente
exacerbaría los males de la ineficiencia, las pérdidas y la injusticia. La alguna
vez cómoda creencia en el progreso universal había sido borrada por un siglo
de expansión capitalista libre y por los horrores de la primera guerra mundial
de la historia.
Los poderes del gobierno podían utilizarse, naturalmente para una gran va-
riedad de fines. Cuando Herbert Hoover se convirtió en el nuevo secretario de
comercio en 1921 (puesto que ocuparía hasta llegar a la presidencia de Esta-
dos Unidos en 1929), no era el único en pensar que la racionalización científi-
ca y la ingeniería social podían alcanzar "una síntesis del viejo y el nuevo in-
dustrialismo sin sacrificar el esfuerzo individual, el compromiso popular y la
empresa privada" (Hawley 1974, 117). Como resultado de dicha síntesis, ar-
gumentó, el "Sistema Americano" llegaría a ser preeminente en el mundo.
Elevaría los estándares de vida, humanizaría la relaciones industriales e inte-
graría elementos soicales conflictivos en una armoniosa comunidad de intere-
ses. La clave para este desarrollo serían las instituciones cooperativas de la so-
ciedad civil: asociaciones comerciales, sociedades profesionales y
109
organizaciones similares entre granjeros y trabajadores. A diferencia de los

departamentos gubernamentales, estas asociaciones serían "flexibles, sensi-
bles y productivas, construidas sobre el servicio y la eficacia más que sobre la
coerción y la política" (ibid. 118). Durante los últimos treinta años, el nuevo
industrialismo había desarrollado "el despertar moral, el compromiso con la
ciencia y la productividad, y la mutualidad de intereses que transformarían las
estructuras asociativas alrededor de las cuales el nuevo sistema estaba toman-
do forma, en instrumentos de progreso social" (ibid.). Era tarea del estado,
creía Hoover, dirigir, acelerar y guiar esta evolución hacia lo que él denomina-
ba indistíntamente Comité Cooperativo, Sistema de Congresos o Democracia
Progresiva, pero el rol del estado era únicamente el de comadrona. Una vez el
Sistema de Congresos se hubiese afianzado, el estado se desvanecería, dejan-
do que la sociedad civil se dirigiese a si misma.
Para un ingeniero, tal visión era sorprendentemente utópica. Para imple-
mentarla, Hoover cambió lo que había sido un secretaría letárgica, donde, se-
gún le dijo su predecesor, necesitaría trabajar únicamente dos horas al día
"acostando a los peces por la noche y encendiendo las luces en la costa", en
una colmena de actividad (Murray 1981, 21). Para su tiempo, la secretaría ac-
tuó de manera muy parecida a como lo hizo el Comisariado de Planificación
Francés cuarenta años más tarde durante otro periodo de postguerra de recu-
peración y reconstrucción (Cohen 1969).
Esencialmente [Hoover] creía, que había creado [un] instrumento guber-
namental que... funcionaba como un "staff general" económico, "escuela
por correspondencia" comercial, y coordinador nacional, todo en uno,
preservando al mismo tiempo la esencia del indiviualismo americano,
evitando el dictado burocrático y la coerción legal, implementando sus
planes mediante casi 400 comités cooperadores y decenas de asociacio-
nes privadas, y contando con apelaciones a la ciencia, a la comunidad y a
la moralidad para salvar la distancia entre los intereses públicos y los pri-
vados... Como la guerra para acabar con todas las guerras, era el imperio
burocrático para acabar con los futuros imperios burocráticos; y al menos
en teoría se suponía que se consumiría una vez que el nuevo orden estu-
viese construido (Hawley 1974, 138-139).
En retrospectiva, Hoover parece haber sido un verdadero saint-simoniano,
uno de los admirados "industrialistas" del profeta, un hombre del nuevo orden.
Como sus predecesores, que habían construido vías férreas y canales, atravesan-
do continentes, era un entusiasta de los vastos proyectos de la ingeniería, entre
ellos, el Saint Lawrence Seaway y la Hoover Dam en el Río Colorado (1).
(1) Para una valoración minuciosa del rol de Herbert Hoover como secretario de co-
mercio, ver Hawley (1981).
110
Mientras Hoover trabajaba furiosamente para conjugar el mundo de los ne-

gocios con su visión de un estado asociativo, otros atacaban amargamente el
Sistema Americano tal y como se había desarrollado realmente. El más influ-
yente entre estos críticos fué Thorstein Veblen, un catedrático de economía,
que había trabajado en la Universidad de Chicago, la Universidad de Stanford,
la Universidad de Missouri y la New School for Social Research. Como Hoo-
ver, Veblen alababa las virtudes de un esquema mental de "ingeniero" , pero
divergía radicalmente de su joven contemporáneo en cuanto a sus ideas sobre
la buena sociedad. La Gran Depresión pareció justificar el pesimismo profun-
damente asentado de Veblen sobre el Estilo Americano de hacer Negocios; y
relegar al más optimista Hoover a un olvido político.
A principios de 1919, Veblen había publicado una serie de polémicos en-
sayos en The Dial, que fueron más tarde recogidos en un libro (Veblen
1983). En estos ensayos atacaba, como era su costumbre, a lo que él llamaba
los Intereses Personales, con lo que designaba a los ausentes propietarios fi-
nancieros de las corporaciones americanas (2). Veblen consideraba que estos
intereses fomentaban "un régimen de continuada y creciente verguenza y
confusión, dificultades y disensión, desempleo y privación, pérdidas e inse-
guridad de las personas y la propiedad" (ibid. 128). La respuesta a esta abo-
minación, sostenía, consistía en pasar el control de la industria del país de los
financieros a los "técnicos", que hablarían, pensaba, no en nombre de los ex-
traños intereses comerciales, sinó del sistema industrial como "entidad en
funcionamiento". Estando en contacto directo con los procesos de produc-
ción, los técnicos deberían constituirse en una junta directiva cuyo propósito
general sería el "cuidado del bienestar material de la comunidad" (ibid. 134).
Su tarea sería
la debida distribución de recursos y un uso consecuentemente pleno y ra-
zonablemente proporcionado del equipo disponible y de la mano de
obra; ... evitar las pérdidas y la duplicación del trabajo; y... un suministro
equitativo y suficiente de bienes y servicios al consumidor (Ibid. 142).
Aquí, por tanto, había un llamamiento a la planificación nacional, que
promovería la eficacia y el bienestar, al mismo tiempo que vencía la "anar-
quía" del mercado. Para Veblen era evidente que eliminando el control de la
producción por el "sistema de precios", que él consideraba que reflejaba me-
ramente una "valoración comercial", y basándolo en la "ejecución tangible"
sería posible trazar un plan racional para la expansión industrial. Tales ideas
(2) El cambio de la propiedad corporativa, señalada aquí por Veblen, de producto-

res-empresarios al capital financiero fué masivamente documentada por Berle y Means en
su clásico estudio, The Modern Corporation and Private Property (1932). Para un exce-
lente estudio reciente sobre este mismo terreno, ver Herman 1981.
111
serían más tarde introducidas en la aproximación de balances materiales de

los planificadores sovéticos y en el análisis input-output de Leontief.
La tecnología -el estado de las artes industriales- que es efectiva en esta
industria mecánica es, en un sentido eminente, un stock conjunto d.e cono-
cimiento y experiencia que comparten los pueblos civilizados. Requiere el
uso de trabajadores entrenados e instruidos- nacidos, criados, entrenados e
instruidos con cargo al pueblo entero. También requiere, con una insisten-
cia crecientemente exigente, un cuerpo de expertos altamente entrenados
y especialmente dotados, de varios y diversos tipos. También estos nacen,
se crian y se entrenan con cargo a la comunidad al completo, y derivan
sus requeridos conocimientos especiales del stock de experiencias acumu-
ladas, compartidas por la comunidad. Estos hombres expertos, tecnólogos
e ingenieros, o el nombre que mejor les defina, componen el indispensa-
ble Estado Mayor del sistema industrial; y sin su guía y corrección inme-
diata e incesante, el sistema industrial no funcionará (Ibid. 82).
i Veblen creía que mediante la planificación técnica los poderes productivos del
sistema industrial podrían incrementarse entre un 300% y un 1200 %! (Ibid 83)
Veblen no estaba solo en este llamamiento al dominio de la razón técnica.
Su contemporáneo, James Harvey Robinson, un distinguido historiador social
y fundador de la New School for Social Research, era otro creyente en la efi-
cacia de la planificación científica.
El hombre se encuentra ahora en una posición... en la que puede tener
una noción realmente clara y exacta del mundo en el que vive y de las
criaturas que le rodean y a las que debe adaptarse. Parece obvio que este
conocimiento nuevo debería posibilitarle dirigir sus asuntos de manera
más inteligente de lo que sus antepasados fueron capaces en su ignoran-
cia (J.H. Robinson 1921, 157).
Como en el caso de Veblen, esta brillante visión del futuro camuflaba un
pesimismo subyacente. Los peligros "se esconden en cualquier mano", dijo
(ibid. Prefacio). Si el conocimiento no sigue el ritmo del cambio histórico, el
sistema se escapará del control. Soló la planificación científica, que él llamaba
inteligencia, puede salvar al mundo de si mismo. Diez años más tarde, durante
la Depresión, su libro, como el de Veblen, fué relanzado en un nueva edición
y ayudó a alimentar los interminables debates sobre planificación.
La década de 1929 a 1939 presenció una explosión de la literatura sobre pla-
nificación. Quizás los profetas del destino habían tenido razón después de todo.
Quizás, como sugirió Lowin, habían llegado por fin los tiempos de la planifica-
ción. Quizás la Unión Soviética, con sus experimentos sobre planificación nacio-
nal, estaba ganando terreno en Estados Unidos y, después de todo, quizás era
112
cierto, como algunos argumentaron, que el país necesitaba ser dirigido "científi-
camente" con un espíritu abierto de experimentación social. Mucho de lo escrito
durante este periodo era exhortatorio. Una parte era cautamente optimista. Los
puntos de vista abiertamente críticos fueron pocos. Casi todo el mundo estuvo de
acuerdo en que el país necesitaba planificación a una escala sin precedentes (3).
Para trazar el nuevo curso, Franklin Roosvelt, en el momento de acceder al
cargo, creó el National Planning Board. Constaba de tres miembros: el presiden-
te era Frederick A. Delano, tío de Roosvelt, un hombre de negocios que había
estado estrechamente asociado con la planificación metropolitana en Chicago y
Nueva York; los dos miembros restantes eran Wesley C. Mitchell, un economis-
ta de renombre que había fundado, en 1920, el National Bureau of Economic
Research, había ayudado a desarrollar la Survey 01 Current Business bajo el
mandato de Hoover en la Secretaría de Comercio, y desde 1929 había presidido
el President's Comitte on Social Trands, y Charles E. Merriam, un profesor de
ciencia política en la Universidad de Chicago. En su Final Report (National
Planning Board 1934), recordaban los buenos tiempos de la planificación con
Herbert Hoover, ese "fuerte individualista" bajo el liderazgo del cuál se dió "qui-
zás el más notable desarrollo del colectivismo en las tendencias gubernamenta-
les relacionadas con los negocios" (ibid. 71). Planificación, según el consejo, su-
ponía tres funciones generales: coordinación, proyección, y análisis científico.
Pero no todo requería planificación nacional, gran parte de la planificación podía
ser efectívamente descentralizada a los gobiernos locales y estatales.
En lenguaje no muy diferente del de Mannheim, que estaba expresando
pensamientos similares en Europa, el consejo señaló que "la planificación sa-
bia se basa en el control de ciertos puntos estratégicos en un sistema de traba-
jo... Implica la reorganización continua de este sistema de puntos de control a
medida que la función y situación varía periódicamente." (ibid. 31). Continua-
ba recomendando el establecimiento de una función permanente de inteligen-
cia y planificación para Estados Unidos (4).
El Final Report era un documento político elaborado por defensores de la
planificación dentro del gobierno federal. Su estilo tenía que ser cautamente
circunspecto. Tales imperativos no sofocaron el entusiasmo de Stuart Chase,
el más brillante publicista de su tiempo cuando, solo semanas después de que
Roosevelt fuese nombrado portador del estandarte del partido Demócrata,
(3) Para una buena muestra representativa de los escritos sobre planificación en la
década de 1930, ver el compendio Planned Society: Yesterday, Today and Tomorrov
(Mackenzie 1937). Lewis Mumford escribió el prefacio para este impresionante volumen
de casi mil páginas.
(4) Entre los sucesores del National Planning Board, se incluyen el National Resour-
ces Board (1934-1935), el National Resources Committee (1935-1939) y el National Re-
sources Planning Board (1939-1943).
113
publicó A New Deal, cuyas indicaciones marcaban la pauta del ala izquierda
del partido (Chase 1932).
Chase presento su libro con una ácida cita del The Engineers and the Price
System de Veblen. Sin la más mínima vacilación, la cita declaraba que el país es-
taría mejor en manos de la administración continua de expertos tecnológicos e
ingenieros de producción. En esta breve cita, dieciséis lineas en total, se pueden
encontrar todas sus principales preocupaciones: avance progresivo, sistema in-
dustrial, coordinación desde arriba, competencia, profesionalismo. Diez años
después de que Veblen escribiese su ensayo, estos términos habían entrado en el
lenguaje de la reforma social. Continuarían siendo las ideas principales sobre or-
ganización para la teoría de la planificación americana hasta la década de 1950.
En una serie de cortos ensayos exclamatorios despejados de toda duda,
Chase mostró el principal programa de reformas del New Deal. Habría plani-
ficación "segmentada" en América, con profesionales al mando, y todos ellos
trabajarían en aproximadamente las mismas cosas: medir, calcular, establecer
reglas, evaluar resultados, proyectar futuros, hacer presupuestos, y trazar pla-
nes físicos. Adicionalmente, sin embargo, se necesitaba de una directiva cen-
tral, sin la cual únicamente habría caos. Había, proclamó Chase, una necesi-
dad desesperada de control desde arriba.
El impulso para el colectivismo conduce hacia el control desde arriba... To-
das los puntos son partes relacionadas de un proyecto central -la construc-
ción de un sólido puente desde la producción a la distribución... al fm y al
cabo, la concepción de la planificación económica es que la ciencia supervi-
sa los presupuestos domésticos de las personas. No su moral ni sus juegos
ni sus amores o sus vidas. La ciencia es simplemente un buen cocinero ase-
gurando que tenemos suficiente para comer (Chase 1932,213-214).
Y según la lógica de Chase, esta coordinación de partes "no es un problema
financiero, ni un problema político, sinó un problema de ingeniería" (ibid. 215).
El modelo de planificación de Chase tenía un parecido más que superficial
con el trabajo de Harlow S. Person, una figura importante en el movimiento
del "scientific management". Person, un economista entre ingenieros, había
adquirido su competencia como consultor para la dirección corporativa. Aho-
ra, decía, había llegado el momento de aplicar las técnicas empresariales a la
empresa de gobernar (Noble 1977).
Person había sido designado para el Mississippi Valley Committee, que
debía investigar e informar sobre "principios, políticas, condiciones y proble-
mas del uso y control del agua en el Area Hidrográfica del Mississipi". Su
Informe publicado el primero de Octubre de 1934 incluía un capítulo sobre
planificación que había sido esbozado por el propio Persono En pocas pági-
nas, logró perfilar un paradigma completo de la planificación coordinativa
114
central (Mississippi Valley Committee, 1934,221-228). Dado que he reprodu-

cido el texto completo en el Apéndice A, restringiré mis observaciones a la ta-
bla-sumario de Person, la cual, en forma gráfica, consigue ilustrar las disposi-
ciones principales de su paradigma (Figura 6).
La planificación, decía Person, se canaliza mediante una "mente institucio-
nal" que es más poderosa que cualquier suma de sus partes. Mediante la percep-
ción, la memoria y el razonamiento, la mente institucional realiza el análisis
científico, diseña un plan de acción global y coordina las acciones posteriores.
Para esta compleja tarea, el paradigma reune a muchos especialistas, mostrados
en la parte superior de la Figura 6 "en el circulo". Una vez que la mente institu-
cional ha creado un esquema, se toma una decisión en la parte superior, y se dan
las órdenes oportunas para implementar el plan. En una secuencia de etapas pro-
gramadas, los varios elementos del plan estan encajados hasta que el objetivo fi-
nal se ha logrado y el esquema se vuelve una realidad en el terreno.
La estructura jerárquica de este proceso de planificación es evidente. No
sólo se muestra el flujo de información en una única dirección -desde arriba
hacia abajo- sino que cada nivel de planificación está compuesto por una je-
rarquía de tres niveles: director, trabajador-administrativo, y obrero manual,
todos trabajando unidos en harmonía bajo la guía general del plan. ¡El resulta-
do, mostrado al final de la Figura 6, se parece mucho a la planificación orto-
gonal que 5000 años atrás produjo las pirámides en el valle del Nilo!
El modelo de Person no es meramente una curiosidad histórica. Su influen-
cia fué penetrante. En el lado positivo, fué repeti,do por Rexford G. Tugwell,
consejero de Roosvelt y el teórico de la planificación más destacado de América
(Tugwell 1932, 1940, 1975 a, b, c); por el premio Nobel Jan Tinbergen (1964);
y por Harvey S. Perloff, decano del Graduate School of Architecture and Urban
Planning de UCLA y Miembro de la American Academy (1980). En el lado ne-
gativo, volvió a ser la bestia negra de los principales críticos de la planificación
"sinóptica", desde Karl Popper (1945) hasta Aaron Wildavsky (1979).
Como paradigma de la planificación de considerable duración, su idea
principal era bastante sencilla: la "mente institucional"-el pintoresco término
de Person para el Central Planning Board- tiene la capacidad de trazar el futu-
ro de antemano con algo que raya en el rigor científico. Sabe como deben de-
finirse los problemas para que sean susceptibles de solución y puede también
determinar qué soluciones prometen ser las más eficaces en cuanto a costes.
Operando en base a un consenso social fuerte, la mente institucional peude
confiar en la gustosa cooperación de todos los participantes en el proceso pla-
nificador y en la aquiescencia de un público lego y desmobilizado más o me-
nos silencioso. Con nada más que una simple orden o un juego de instruccio-
nes, el esquema empezará a materializarse en piedra y cemento. Era una
visión totalmente seductora; fué el sueño de un gerente.
115
PLANIFICACION COORDINATIVA
PERCEPCION RAZONAMIENTO MEMORIA
~"Q"[O ~
••
-
••••
EL OBJETIVO
Figura 6: Un primer paradigma de planificación: planificación coordinativa

(Del Mississippi Valley Commitee. 1934
116
EL TEMA DE LA RACIONALIDAD
Si hay un tema presente en todas las discusiones y debates sobre planifica-

ción, es el de la racionalidad. Si se argumenta a favor o en contra de la planifi-
cación, tarde o temprano se llega a la cuestión de si la planificación es o puede
ser "racional", y hasta qué punto. ¿Es posible -preguntan los críticos- ser ra-
cional en los asuntos públicos? ¿Qué significa racionalidad? ¿Cómo pueden
hacerse más racionales las decisiones y las acciones? Al intentar ser raciona-
les, ¿mejoramos o empeoramos las cosas? Dada su creencia en las posibilida-
des de una acción racional, los planificadores se apoyan mucho en la naturale-
za científica de la planificación. Esta creencia explica su ambivalencia hacia
la política como alternativa al cálculo.
Mientras el uso de un término como razón técnica es cercano al discurso
ordinario, racionalidad es un concepto formal que debe ser minuciosamente
definido. Y así, empezamos nuestra investigación con los escritos de Max We-
ber, que fué el primero en plantear el tema en toda su complejidad. A pesar de
que los escritos sociológicos de Weber son mayoritariamente interpretativos -a
diferencia de Mannheim, no estaba especialmente interesado en la planifica-
ción- su enfoque metodológico es el de la acción racional (Parsons 1964). Fué
su· preocupación por las condiciones de la acción racional lo que llevó a We-
ber a ejercer una prolongada influencia sobre la teoría de la planificación.
Weber distinguía entre racionalidad -una función cognitiva- y racionaliza-
ción, que se refería a los procesos sociales a través de los cuales las institucio-
nes modernas se adecúan progresivamente a los principios del pensamiento
racional. En relación a la acción, Weber distinguía aún entre dos formas de ra-
cionalidad. Las acciones formalmente racionales corresponden a una particu-
lar lógica de las decisiones: deben ser instrumentalmente eficaces. La raciona-
lidad sustancial o material se refiere a medidas sociales particulares y su
adecuación respecto a los propósitos declarados de la sociedad. La racionali-
dad formal y la material, decía Weber, están dialécticamente unidas entre si:
existen en un estado de continua tensión (5).
El programa de adquisiciones militares estadounidense puede servir como
ejemplo. El programa, naturalmente, se basa en un riguroso pensamiento téc-
nico. Utiliza las más recientes técnicas analíticas, incluídas la programación
(5) El porque Weber pensaba que la relación contradictoria entre la racionalidad for-
mal y la material era estructural, es particularmente ilustrativo de su comprensión de la di-
námica social. Los seres humanos persiguen la racionalidad formal en sus actuaciones, pe-
ro cuanto más lo intentan más problemas encuentran: la sociedad no es una estructura
lógica diseñada por ingenieros, más bien consiste en elementos y relaciones tanto lógicos
como ilógicos. Olvidar esto y enfatizar sólo los elementos lógicos, tal como tienden a ha-
cer los planificadores, conduce a los mencionados resultados contradictorios.
117
lineal y no lineal, los análisis de simulación, los estudios coste-eficacia, técni-

cas predictivas, etc. En resumen, es el resultado del más alto grado de raciona-
lidad formal alcanzable. Y aún con todo, cuando se mide en relación a las am-
plias necesidades de la seguridad nacional, las adquisiciones militares se
consideran, en muchos de sus aspectos irracionales materialmente, produ-
ciendo menos defensa por más dinero. El conflicto lo resume de manera preci-
sa Fallows:
Mi argumento hasta este momento, es que la realidad de las restricciones
económicas, de un futuro impredictible, y de la naturaleza especial del
combate deberían determinar nuestros planes para la guerra. El siguiente
paso es contrastar estos factores con la ética imperante sobre la defensa
americana moderna. Se trata de la visión "gerencial" del ejército, que
asume que organizarse para el conflicto es similar a organizarse para
otras actividades y que las opciones más importantes sobre defensa pue-
den justificarse con los mismos instrumentos del análisis racional, a me-
nudo económico, que pueden utilizarse al ajustar el presupuesto federal o
al desarrollar un nuevo modelo de coche. Esta mentalidad conduce a tác-
ticas basadas en modelos excesívamente simplificados y abstractos; a un
énfasis en la maquinaria más que en los hombres y las estrategias; y a
una tendencia a negligir el elemento humano que, a través de la historia,
ha determinado con frecuencia las consecuencias del conflicto (Fallows
1981,18) (6).
Fallows describe como aproximación "gerencial" lo que Weber sin duda
denominaría una instancia de acción formalmente racional. Implica el aisla-
miento analítico de la parte respecto al todo, el análisis objetivo de cada parte
por separado, y la reunión final de las diversas partes en nuevos totales en for-
ma de teorias científicas o planes de acción.
Weber fué extremadamente cuidadoso al enunciar las condiciones para el
análisis objetivo. Argumentó apasionadamente a favor de un ascetismo inte-
lectual en el que las afirmaciones factuales se mantendrían rígidamente sepa-
radas de las afirmaciones de valor. Sostenía que una ciencia social debía adhe-
rirse a los mismos standards formales que las ciencias físicas, especialmente
al principio según el cual las inclinaciones y preferencias personales debían
(6) Fallows cita la puntualización del analista de defensa William D. White según el
cual "enfrentarse a la guerra no es diferente en principio de cualquier otro proceso de
transformación de recursos, y debería ser igualmente adecuado para las mejoras en la efi-
ciencia que se han derivado en otros campos de la sustitución tecnológica". Comentando
esta actitud, Fallows escribe "El legado natural de ver la guerra como un proceso de trans-
formación de recursos implica una dependencia excesiva de la tecnología y un énfasis in-
suficiente en los intangibles del liderazgo y el espíritu" (Fallows 1981, 34).
118
ser brutalmente suprimidas del análisis (7). Los juicios de valor, afirmó, tie-
nen un origen no científico. Son el resultado de la cultura, la tradición, la posi-
ción social y las preferencias personales, y todo esto no tiene lugar en el dis-
curso científico (8).
Este compromiso metodológico -que, a pesar de la persistente crítica conti-
nua hoy dominando la práctica de las ciencias sociales-, llevó no sólo a la de-
marcación de dos esferas tangenciales de discurso, ciencia y política, sinó
también a la formulación del modelo decisional racional de Herbert Simon y
otros durante las décadas de 1940 y 1950. Cuando la intención es conseguir
un objetivo dado, declara Weber de una manera reminiscente de Bentham, los
científicos pueden legítimamente identificar las consecuencias tanto intencio-
nadas como no intencionadas que pueden esperarse de la acción propuesta.
Pero solo el decisor (significatívamente, Weber lo llama actor, o der Handeln-
de) puede evaluar los costes reales de su acción proyectada y deducir las con-
clusiones apropiadas. La decision de actuar o no actuar, así como la linea de
acción, es una elección política subjetiva, y el científico, como científico, de-
be permanecer en silencio (Weber 1956, 188, 273) (9).
El principio de racionalidad, por tanto, está fuertemente relacionado con la
noción de objetividad en el trabajo científico. Para Weber, la ciencia era un
medio para dominar lo irracional, y lo irracional, hacia lo que se sentía irresi-
sitiblemente atraído, podía contenerse en su propia esfera sólo mediante la
más severa de las luchas personales. Estaba decidido a abordar las fuerzas
(7) Esta idea de que lo existente debe separarse de lo deseado, no era original en
Weber. Weber se refiere a un ensayo de 1914 de Schumpeter, el cual, a su vez, atribuye la
separación de lo que "es" respecto a lo que "debería ser" a la introducción de Thomas
Malthus al Principies 01 Economy (1820) (ver Weber 1956,532).
(8) A la vista de la convicción de Weber de que la racionalidad formal y la material
están dialécticamente relacionadas, es curioso que mantuviese tan firmemente una posi-
ción que sabía que le conduciría a falsas conclusiones en la práctica. Las razones para ello
son sin duda complejas. Estaba en primer lugar su interés en la compresión contemplativa
mas que en la práctica política. Dado que estaba preocupado únicamente por los procesos
del pensamiento, las distorsiones introducidas por una metodología científica libre de va-
lores no le molestaban especialmente. En segundo lugar, probablemente influyeron facto-
res personales, como por ejemplo su propia inestabilidad física, que le hacía temer enfren-
tarse a las cuestiones humanas con toda su fuerza emocional. Para detalles sobre la vida de
Weber, ver Bendix (1962).
(9) Esta separación de hechos y valores, y la correlación de esta distinción lógica y
la distinción entre ciencia y política, sirve de base a la economía del bienestar moderna.
Economistas tales como T.W. Achultz argumentaron que su habilidad les permitía prescri-
bir el curso del crecimiento económico, pero no la manera en que el producto resultante
podía ser distribuido. Consideraban esto último una cuestión eminentemente política para
la cual los economistas, como científicos, no poseían habilidades particulares. Ver Schultz
(1949).
119
irracionales de la vida, entre ellas la política y la religión, únicamente con los

instrumentos de la razón; las pasiones tenían que ser controladas (10).
Es interesante notar como, en sus momentos más inadvertidos, los raciona-
listas agresivos a menudo expresan un miedo bastante irracional hacia aquello
que son evidentemente incapaces de controlar. Encontramos este miedo en
Comte, Veblen y Robinson; tropezaremos de nuevo con él con Karl Mann-
heim. No todos los teóricos de la planificación, ni mucho menos, tenían miedo
de los valores, los instintos y las incipientes fuerzas liberadas por lo que
Mannheim llamaría la democratización fundamental de la vida. Para citar tan
sólo una instancia: como muchos utópicos y anarquistas, Lewis Mumford afir-
maba que lo "irracional" es una fuerza constructiva e intensificadora de vida.
El peligro real, declaró, reside más bien en la separación de la racionalidad
de sus rafees irracionales. Para Mumford, sólo un saber crítico y comprometi-
do con valores podía considerarse un buen saber. Si el pensamiento utópico
llegase alguna vez a identificarse con el poder central, aceptando tácitamente
los valores dominantes en nombre de la "objetividad", dejaría de ser utópico.
La creciente racionalización del mundo fué la otra obsesión de Weber.
Afirmaba su incesante progreso incluso lamentando sus resultados en la des-
mitificación progresiva -la Entzauberung- del mundo. Aquí, introdujo uno de
sus conceptos más permanentes, la construcción ideal-típica de la burocracia
como la institución contemporanea racionalizante, y racionalizada por exce-
lencia. De acuerdo con Weber, la burocracia estaba especializada funcional-
mente; estaba interesada en reglas abstractas de aplicación universal; sus deci-
siones se basaban en el cálculo deliberado de los medios necesarios para
conseguir determinados fines; y su propósito era coordinar y controlar las ac-
ciones de los sujetos subordinados de tal manera que los objetivos del estado
pudiesen conseguirse (Weber 1964, Pt. 3). Aunque no hizo ningun.a referencia
explícita a la planificación, ésta era necesariamente una parte de su construc-
ción. También la planificación estaba funcionalmente especializada, era racio-
nal instrumentalmente, se interesaba por normas universales y criterios para la
toma de decisiones y la evaluación, y se dedicaba a la implementación contro-
lada de sus programas.
Dónde exactamente debería dibujarse la linea divisioria entre cálculo y
control es una cuestión que, por alguna razón, quedó sin definir. Algunos teó-
ricos posteriores argumentaron a favor de su consideración conjunta en la
práctica; otros, de su separación funcional. O bien la planificación era parte de
(10) El frontispicio que adorna The Passions and the Interest, de Hirschman (1977)
es un emblema que data de 1617 cuya inscripción reza: "¡Reprime las Pasiones!". Muestra
una mano emergiendo de una nube. Por encima de un paisaje tranquilo, en un par de len-
guas de hierro, la mano sujeta firmemente un corazón y lo sostiene rígidamente en el cielo.
Es una imagen espeluznante.
120
la burocracia o bien se situaba "por encima" de ella. Independientemente de

cómo se resolviese este dilema, la planificación aparecería como un elemento
en la burocratización de la vida. Y, tal como lo describía Weber, la burocracia
era "el medio más racional para ejercer control sobre los seres humanos" (Ja-
coby 1973, 149).
El último de los conceptos de Weber sobre el que deseo llamar la atención
es su distinción entre una ética de la responsabilidad y una ética de fines últi-
mos. En la primera un actor carga con responsabilidades generadas por si mis-
mo; en la segunda se mantiene firme sobre principios fundamentales: como
Martin Luther, declara, "Aquí estoy; no puedo hacer otra cosa".
En la práctica real, la responsabilidad y las preocupaciones fundamentales
están a menudo entrelazados. La cuestión se relaciona con la importancia relati-
va de cada término. No es sorprendente, entonces, descubrir que, con una racio-
nalización creciente y la capacidad mejorada de las ciencias sociales para prede-
cir las consecuencias probables de la acción, el balance en la toma de decisiones
se haya desviado gradualmente desde "los preocupaciones fundamentales" a la
"responsabilidad por los resultados". Lo que Weber no podía o no quería saber,
es que, con el tiempo, se reafirmaría una política de preocupaciones fundamen-
tales, como podemos observar hoy, por ejemplo, en la ola mundial del movi-
miento ecológico. Podría haber argumentado que este resurgimiento no es más
que una irrupción de lo irracional en la esfera de la planificación. Pero una ma-
nera diferente de considerarlo sugiere que cualquier innovación en las políticas
o, más generalmente, cualquier acción pública, requiere un compromiso intenso
con los valores. Sin él, no se puede vencer la oposición, no pueden desviarse las
acciones neutralizantes, el movimiento no puede sostenerse.
La racionalización del mundo -el sueño de Bentham y la pesadilla de We-
ber- tiene sus propios límites y contradicciones. La tensión entre un compro-
miso existencial con los valores y la responsabilidad por las consecuencias de
las propias acciones debe mantenerse. Si no es así, los resultados reales para
el sistema serán desastrosos: o el sacrificio de la felicidad por principio, o la
momificación total de la sociedad.
Karl Mannheim no era, como Weber, protestante por educación; como ju-
dío, amaba el momento utópico, trascendente de la realidad, más que el orden
racionalizado del presente. También estaba menos interesado que Weber en
meramente "entender" la sociedad; como Marx, deseaba cambiarla. Su socio-
logía estaba orientada al cambio y, más particularmente, a formas planificadas
de cambio guiadas por una inteligentsia técnica.
La planificación decía Mannheim, es el dominio racional de lo irracional
(Mannheim 1949b, 265ff.). Pero "lo irracional" que tenía en mente no eran las
fuerzas demoníacas contra las que Weber luchaba, sinó categorías sociológicas
más generales: las instituciones de un mercado libre no regulado; el
121
comportamiento de las masas bajo condiciones de democratización fundamen-

tal; y una política pseudo-democrática en la que los elementos más poderosos,
más despiadados y menos escrupulosos forzarían su acceso a la cima.
De manera similar a la de Weber, Mannheim distinguía entre dos formas
de racionalidad: funcional y sustancial.
El que una serie de acciones sea funcionalmente racional o no viene de-
terminado por dos criterios: (a) organización funcional en referencia a un
objetivo definido; y (b) posibilidad de un cálculo, desde el pUlnto de vista
de un observador externo... que intente ajustarse a él (Ibid. 53).
Y por racionalidad sustancial entendía:
un acto de pensamiento que revela percepción inteligente de las interela-
ciones de acontecimientos en una situación dada... Cualquier otra cosa
que o bien sea falsa o no sea un un acto de pensamiento en absoluto (co-
mo por ejemplo, estímulos, impulsos, deseos y sentimientos, conscientes
o inconscientes) será considerada "sustancialmente irracional" (Ibid.).
Además de estas categorías básicas, Mannheim introdujo la idea de auto-
racionalización, que él entendía como el "control sitemático de los propios
impulsos" por parte del individuo (ibid. 55). Este término, supuso una impor-
tante adición al vocabulario, especialmente cuando el concepto se extendió a
una organización o colectividad en la que la reflexión, la autoobservación, y la
consideración de la propia situación implícitas "asumían las funciones de au-
toreorganización" (Ibid. 57).
Parece claro que una sociedad que debe llevar a cabo
procesos más complicados basados en pensar y actuar con un propósito
definido, en ciertas situaciones tenderá necesariamente a producir el tipo
reflexivo de persona. Desde este punto de vista, es una clara falacia con-
siderar -como hacen muchos pensadores románticos- que la reflexión es
bajo cualquier circunstancia una fuerza extinguidora de vida. Al contra-
rio, en la mayoría de casos la reflexión preserva la vida, al ayudamos a
ajustamos a nueva situaciones tan complejas que el hombre ingenuo e
ireflexivo estaria totalmente pérdido en ellas (Ibid. 57).
Aquí encontramos un tema que se repitió también en los escritos america-
nos de aquél periodo. Las palabras de Parson respecto a una "mente institucio-
nal" y la construcción de Tugwell de una "mente colectiva" no eran muy dife-
rentes de la llamada de Mannheim a la autoracionalización al nivel de la
sociedad .En una disgresión profunda, escrita probablemente después de su
llegada a Londres, al principio de la Segunda Guerra Mundial, Mannheim
describe una conversación con amigos.
122
Alguien dijo: "Hemos progresado lo suficiente como para ser capaces de

planificar la sociedad e incluso de planificar el propio hombre. ¿Quién
planifica a los que deben hacer la planificación?"
A lo que Mannheim replica:
"Cuanto más reflexiono sobre esta cuestión, más me atormenta... Pode-
mos efectívamente dirigir y controlar las fuerzas racionales e irracionales
en ciertas esferas, pero después de cierto punto, están más allá de nuestro
alcance y nos dominan" (Ibid.).
La reputación de Mannheim como sociólogo se había establecido con Ide-
ology and Utopia en 1929 (Mannheim 1949a). Este temprano trabajo había
ayudado a establecer los fundamentos de la sociología del conocimiento, una
de las ramas más importantes del campo, todavía emergente, de la sociología.
Su conclusión práctica fué que todo pensamiento sobre cuestiones sociales, al
reflejar la posición social y la experiencia de una persona, es en esencia "pers-
pectivista" y parcial. Un conocimiento puramente objetivo no existe. Al abor-
dar la cuestión de la planificación, el problema de Mannheim era cómo conse-
guir, a pesar de ello, una visión global e imparcial del todo. Porque si la
planificación debía proveer guías fiables para el futuro, un requisito básico
era, sin duda, una comprensión más o menos "objetiva".
Mannheim aventuró varias respuestas a esta complicada cuestión. La pri-
mera era que el pensamiento al nivel de la planificación era concreto situacio-
nalmente y, por tanto, delimitado, específico históricamente, y necesariamente
contextua!. Una segunda respuesta era que, en una situación dada, los planifi-
cadores se centrarían en las fuerzas mediadoras emergentes que articulan el
cambiante campo social. Denominó a estas fuerzas principia media de la si-
tuación. En tercer lugar, dijo, los planificadores pensarían pragmáticamente
sobre los medios para controlar el cambio social mediante la búsqueda de las
alturas estratégicas o posiciones clave en el campo social. Y por último, los
planificadores estarían educados en el arte del pensamiento interdependiente,
incluido el trabajo interdisciplinario.
El pensamiento interdependiente es de máxima utilidad cuando calcula
lo más completamente posible todos los factores relevantes -siendo de-
terminada su relevancia por el problema a resolver... Es en situaciones
concretas cuando se integran los elementos del conocimiento que de otro
modo están desconectados. (Mannheim 1949b, 230, 236)
La objetividad en la planificación era por tanto percibida como una cues-
tión de praxis, más que de conocimiento abstracto. En situaciones concretas,
la objetividad pura del pensamiento podía ser imposible; hasta este punto la
sociología del conocimiento estaba justificada. Pero la pureza podía no ser un
123
requisito relevante para los planificadores. Lo que necesitaban los planificado-

res era conocimiento estratégico, controlado, que pudiese verificarse por sus
consecuencias.
Aquí Mannheim se coloca en una posición cercana al pragmatismo. El co-
nocimiento para la práctica era situacionalmente específico, dirigido, estraté-
gico e interdependiente. Era en estas características donde se encontraría su
objetividad. Esta conclusión estaba sorprendentemente cerca de las visiones
propuestas por el U.S. National Planning Board en su Final Report (1934).
Este énfasis en la práctica era un paso valiente para un académico europeo
que escribía en los años 30. Poco antes de su muerte, Weber había intentado vale-
rosamente proteger la "ciencia" de una implicación con la práctica con el fin de
preservar su frágil objetividad; Mannheim, no menos sociólogo que Weber, abra-
zó con entusiasmo la práctica. Y desde esta posición, rehusó limitarse a una apli-
cación instrumental de la racionalidad en la que los medios debían encajarse con
unos fmes que, en si mismos, permanecían sin examinar. En vez de ello, argu-
mentó que las acciones racionales tenían que conformarse a la racionalidad en
sus dos formas, sustancial y funcional.El propósito de la acción planificada surgi-
ría, por tanto, de un proceso de estudio sistemático en el que podía lograrse una
"percepción inteligente" de las interdependencias de situaciones existentes.
Estas diversas ideas, desplazándose como un nimbo alrededor del Matterhorn
de la racionalidad, acabaron por abrirse camino¡ fmalmente, hasta formar parte de
las principales tradiciones de la planificación, aunque de manera selectiva. Lleva-
ron a la teoría de la toma de decisiones racional en el análisis de políticas; en el
trabajo de los teóricos del aprendizaje social tuvieron implicaciones metodológi-
cas muy diferentes; incluso surgieron en el ala izquierda de la planificación donde
la mobilización social fué propuesta como una respuesta "racional" a las irracio-
nalidades materiales del sistema capitalista. Al mismo tiempo el tema dominante
de la planificación suministró el fondo para los dos principales temas de debate
dentro de la tradición de la reforma social: en primer lugar, la relación entre plani-
ficación y política, y en segundo lugar, la cuestión del cálculo y el control.
PLANIFICACION y POLITICA
Desde el principio, la planificación se consideró una alternativa a la políti-

ca. Ya implícita en el cálculo de costes y beneficios de Bentham, esta concep- .
ción se definió más claramente en el gerencialismo de Saint-Simon que inspiró
a posteriores teóricos a describir la administración como una "ciencia". Incluso
Mannheim, aunque menos positivista que la mayoria de los teóricos de la pla-
nificación, se sintió obligado a preguntar si la política no podía convertirse en
una tarea científica. Era razonable suponer en base a esta pregunta que, si la
124
política en realidad pudiese convertirse con éxito en una ciencia, dejaría de ser
política, en el sentido corriente de la palabra.
Para muchos racionalistas, la política era simplemente un residuo del pasa-
do. En la edad moderna, tomaría su lugar un "cálculo del acuerdo", Aunque
durante algún tiempo la política podía todavía desarrollar las limitadas funcio-
nes de fonnulación de objetivos y conversión de planes en leyes, la política
acabaría por mostrarse obsoleta gracias a la ciéncia y se convertiría en un ri-
tual más o menos vaCÍo. La planificación se consideraba una de las principales
fuerzas racionalizantes en la vida social. Y los planificadores se sintieron a
menudo tentados a percibir la política como un gran obstáculo para la materia-
lización de la razón en el mundo.
Más que nadie, Weber había ayudado a fonnar la fisura entre política y
planificación. Aunque no era original de él, la separación entre el estudio ob-
jetivo de lo que "realmente existe" y la creencia de uno sobre lo que "debería
existir" ha llegado a identificarse fuertemente con él. Su ética luterana de la
responsibilidad se basaba en la presunta capacidad de los científicos, por muy
limitada que sea, para proyectar las consecuencias hipotéticas de las acciones
en el futuro, y hacer lo que Bentham había propuesto un siglo antes: medir ob-
jetívamente los dolores y placeres que serían inflingidos a las personas por la
elección pública entre acciones alternativas.
Como sociólogo orientado a la planificación, Mannheim estaba menos pre-
ocupado que Weber por preservar la objetividad. Como el lado oscuro de las
sombras de la razón, veía en la política un fantasma casi en, ténninos jungia-
nos. Pero en América, había otras perspectivas. Un contemporáneo de Mann-
heim, un profesor de economía algo reservado de Nueva York, que en otros
tiempos podría muy bien haber sido un senador romano, declaró teatralmente
que la planificación era una actividad superpolítica. Para Rexford G. Tugwell,
iba a ser el Cuarto Poder del Gobierno (Tugwell 1940, 1975c).
Merece la pena describir con algo de detalle la carrera de Tugwell. Más
que cualquier otro teórico de la planificación, tuvo una carrera pública distin-
guida que lo condujo a las cimas del poder público. Cuando Roosvelt fué ele-
gido para ocupar la Casa Blanca en 1932, Tugwell era ya un economista de
éxito, de la universidad de Columbia, que había publicado mucho. Roosevelt
tomó simpatía al elegante y polémico catedrático de maneras arrogantes, y lo
designó como el nuevo subsecretario de agricultura (sería más tarde promo-
cionado a vice-secretario). Con el Departamento de Agricultura como base,
Tugwell ayudó a concebir la nueva legislación de emergencia conocida como
Agricultural Adjustment Act de 1933 que, al limitar la producción consiguió
elevar los precios de las cosechas, salvando así a millones de granjeros inde-
pendientes de una ruina casi segura. Dentro de su departamento, Tugwell era
asimismo responsable de la Resettlement Administration, que se ocupaba de
125
los reasentamientos de agricultores pobres y sin tierras en terrenos públicos

(Banfield 1951).
A pesar de estos compromisos sustanciales con la agricultura como forma
de vida, Tugwell estaba bastante convencido de que el futuro del país no resi-
día en la agricultura a pequeña escala, ni siquiera en cooperativas. Comprensi-
vo con los esfuerzos del Regional Planning Association of America para cons-
truir Pueblos Nuevos siguiendo el modelo británico, estableció una división
suburbana de su efímera Resettlement Administration, que iniciaría un progra-
ma patrociando por el gobierno de construcción de Pueblos Nuevos, patroci-
nado por el gobierno. Quizás estas Ciudades marcarían una nueva pauta espa-
cial para la expansión metropolitana (W.H. Wilson 1983).
Al igual que las otras iniciativas de Tugwell, esta encontró una oposición
implacable por parte del Tribunal Supremo de Estado Unidos, qua declaró que
la implicación del gobierno en el programa no era constitucional. Pero Tug-
well permaneció inflexible. Escritor prolífico y con estilo, llevó sus ideas al
público en una impresionante serie de ensayos, de estilo teatral. Tituló esta se-
rie The Battle for Democracy (1935).
A mediados de los años 30, Tugwell se había convertido para las corpora-
ciones privadas y sus medios de comunicación en un símbolo de todo lo que
era odioso para ellos en el New Deal. Sus ideas izquierdistas empezaban a ser
consideradas por el presidente como un estorbo, y a finales del año 1936, Tug-
well dimitió de su cargo.
Sólo dos años más tarde, sin embargo, reapareció como el primer presiden-
te permanente de la New York City Planning Commision. El alcalde de Nueva
York, Fiorello La Guardia, no solo era un líder dinámico y progresista sino
también un político consumado, que fué elegido hasta tres veces consecutivas
para el cargo, lo cual no tenía precedentes. El centro de poder real en la Ciu-
dad de Nueva York, sin embargo, era el Comisario de Parques Robert Moses
cuyo estilo para conseguir que se hicieran las cosas -construir autopistas, túne-
les, puentes y parques- era como mínimo improvisador y completamente in-
compatible con las ideas" de planificación maestra" de Tugwell (Caro 1975,
W.H. Wilson 1983).
Moses y Tugwell discutieron ácidamente sobre lo que eran, en esencia,
concepciones diferentes del gobierno y del interés público. Moses era una
persona que quería cosas hechas, y para conseguir que se hicieran cosas en
Nueva York, uno tenía que ser un "corredor del poder". Y Moses sobresalía
en este rol. Mientras el patricio Tugwell proyectaba el futuro de Nueva York
en las austeras oficinas de la City Planning Comission, el agresivo comisario
de parques estaba fuera haciendo túneles, puentes, pavimentos, paisajes urba-
nos y en definitiva transformando la imagen de Nueva York de acuerdo con
sus propios gustos, sin ni siquiera la más leve reverencia hacia el catedrático
126
de Morningside Heights y su "mente colectiva". No es necesario decir que

ambos hombres se soportaban poco.
La situación de Tugwell en Nueva York se volvía precaria; entonces, a ins-
tancias de Harold Ickes, Roosevelt lo nombró en 1941 gobernador de Puerto
Rico. Por fin, Tugwell iba a ser maestro en su propio ámbito. Eran tiempos de
guerra, y Puerto Rico jugó un rol de seguridad clave en el Caribe. Por otro la-
do, como gobernador, poseía poderes ejecutivos sustanciales. Pero incluso más
significativo que estos sucesos circunstanciales, fué que Tugwell encontró en
Puerto Rico una cierta receptividad y comprensión hacia su concepción de la
planificación y la reforma. Quizás un "Cuarto Poder" no asustaba a los políti-
cos portorriqueños que, en aquellos tiempos ¡no habían logrado todavía contro-
lar los otros tres! Al final resultó que la idea original de Tugwell de establecer
un consejo de planificación independiente de la autoridad ejecutiva fracasó
también en Puerto Rico. Pero esa es otra historia (Goodsell1965, c. 6).
Trabajando hombro a hombro con Muñoz Marín, el oficial del partido De-
mocrático Popular que antes de finalizar la década se convertiría en el primer
gobernador elegido de la isla, Tugwell creó la maquinaria de planificación que
años más tarde se haría célebre como Operation Bootstrap, el esfuerzo acele-
rado de Puerto Rico, bajo su propio gobierno, para convertir una isla de eco-
nomía atrasada y ampliamente rural en una república industrial.
Después de varios fructíferos años en San Juan, periodo que estuvo lleno
de esfuerzos y logros, Tugwell volvió al continente en 1946. Robert Maynard
Hutchins, el rector iconoclasta de la Universidad de Chicago, lo había invita-
do a encabezar y organizar un interdisciplinario Programa para la Educación y
la Investigación en Planificación, en la División de Ciencias Sociales. Des-
pués de dos años como presidente, Tugwell dimitió en favor de Harvey S. Per-
loff, un joven y brillante economista cuya investigación pionera sobre el desa-
rrollo económico de Puerto Rico, (Perloff, 1950) había llamdo la atención de
Tugwell. Después de otros ocho años dedicados a escribir y enseñar, Tugwell
se retiró de la universidad en 1957.
Pero su vida creativa no estaba ni mucho menos acabada. Hutchins, que ha-
bía dejado la universidad aproximadamente al mismo tiempo, se había trasla-
dado a California, donde, con la ayuda de la Fundación Ford, fundó, en Santa
Bárbara, The Centre for the Study of Democratic Institutions. En 1966, invitó
a Tugwell a que se uniera a él formando parte de un pequeño grupo de Miem-
bros Senior. El Centro resultó ser un refugio algo cerebral para académicos, en
la ladera de una colina, evocador de la Academia de Platón con vistas al Egeo.
Aquí pasó Tugwell los años que le quedaban, investigando y escribiendo. En-
tre sus varios proyectos figuraba la reescritura de la Constitución Americana,
documento que él consideraba que había quedado obsoleto en gran medida.
Fué una empresa que le reportó pocos admiradores (Tugwell 1970, 1974).
127
Las ideas de Tugwell sobre planificación, son la exposición más completa

de una filosofía coherente de la planificación que se ha dado en América. Sólo
por ello, el nombre de Tugwell será largamente recordado.En el momento de
su traslado a Washington en 1932, escribió:
La guerra en la industria es tan ruinosa como la guerra entre naciones; y se
toman medidas igualmente enérgicas para prevenirla. La dificultad en un
caso es precísamente la dificultad en el otro; mientras las naciones y las in-
dustrias estén organizadas para el conflicto, seguirá habiendo guerras, y nin-
guna elaboración de maquinaria para el compromiso será totalmente acerta-
da. Se llevan a cabo esfuerzos inmensos y bien intencionados en ambos
campos que están destinados a ser desperdiciados. Los desastres de los años
recientes han hecho que nos preguntemos una vez más cómo puede resol-
verse la antigua paradoja de los negocios -conflictos para producir orden; el
interés de nuestros liberales por las instituciones de la nueva Rusia de los
Soviets, extendiéndose gradualmente entre perplejos hombres de negocios,
ha originado un amplio interés popular en la "planificación" como posible
refugio de una persistente inseguridad; mucha gente la considera ahora una
especie de Ginebra económica donde puede darse cualquier tipo de com-
promisos y donde la paz y la prosperidad pueden asegurarse. Estoy conven-
cido de que prácticamente todo esto representa una irreflexiva adhesión a
un lema, o quizás una reacción a las duras lecciones de los años de la depre-
sión, y que permanece inconexo con un fondo enorme de revisión y reor-ga-
nización entre nuestras instituciones que condicionaría su funcionamiento.
La mayoría de los que dicen tan fácilmente que esto es nuestra vía de esca-
pe en mi opinión no entienden que si vamos a planificar se necesitan cam-
bios fundamentales de actitud, nuevas disciplinas, estructuras legales revi-
sadas, y limitaciones desacostumbradas de la actividad. Esto en realidad
equivale al abandono, finalmente, dellaissez-faire. Equivale, prácticamente
a la abolición del "hacer negocios". Esto es lo que necesita la planificación.
Era suficiente para alarmar a un hombre de negocios. Tugwell había lanza-
do el guante y no iba a retirarse. Siete años más tarde, de vuelta en Nueva
York, amplió su concepción.
La planificación no es dirección cuando está al servicio de intereses espe-
ciales en la sociedad; se vuelve dirección solamente cuando puede afectar a
la divisibilidad económica; convirtiéndose en una fuerza unificadora, cohe-
siva, constructiva y verdaderamente general. (Tugwe1l1975c, 157).
Aquí emergen algunas de las más básicas convicciones de Tugwell. Antici-
pando la "orientación social" de Etzioni, considera a la planificación una fuerza
"directiva" que se utilizaría en interés del pueblo en su totalidad, es decir, en el
128
interés "general"; como Veblen (y también Comte), sentía horror por la división,
el conflicto, y la competitividad. La planificación lograría una visión nítida del
futuro, por encima del ruido mezquino de la política, al institucionalizarse como
una cuarta rama del gobierno con su esfera autónoma. Armados de autoridad
sustancial, los planificadores se encargarían de concebir un plan general o es-
quema para el desarrollo de la totalidad, sea esta la economía nacional, la forma
física de una ciudad, o cualquier otro conjunto de procesos sociales interelacio-
nados que requieran orientación social desde arriba. En muchos apsectos, el mo-
delo no era muy diferente del paradigma de la planificación de Persono
En su siguiente gran ensayo sobre planificación, Tugwell reiteró sus ideas
en un lenguaje más accesible. Describió la planificación como una
institucion coyuntural que, mediante un cambio gradual experimental
puede lograr dominar las tendencias sociales... La llegada de modelos y
procedimientos acordados de medida precisa, de especificación, ofrece la
oportunidad de excluir en areas cada vez más amplias, las apelaciones
políticas y de los negocios, y de admitir standards técnicos en la adminis-
tración, así como un sentido del tiempo más sofisticado que el que está
en vigor. Nuestra organización económica total muestra su inestabilidad
contemporánea porque evitamos hacer proyecciones amplias y exactas
de probabilidades con una ordenación temporal en forma de programa.
No podemos esperar conformidad con un diseño que no existe, ni con un .
programa secuencial que no está trazado. Y no lo esperamos. La cuestión
aquí es si, dado dicho diseño y dicho programa, se puede alcanzar la con-
formidad sin "política" (Tugwell 1940, 97-98).
Para Tugwell, la política significaba "competición personal para posicio-
narse". En este sentido, decía, es una actividad vergonzosa, competitiva, de
cortas miras, y deshonrosa en su práctica de wheeling and dealing (intercam-
bio de favores). Además, se dirigía frecuentemente a la consolidación de pri-
viliegios. Lo que se necesitaba era un poder compensatorio de expertos que
incorporarían al gobierno "libertad técnica, protección de la capacidad profe-
sional, garantía de la competencia." (ibid. 101). Los expertos expondrían el
futuro de todos por adelantado. Solo de esta manera se serviría al interés gene-
ral. Al hablar sobre la competencia técnica, Tugwell se vuelve casi poético.
La habilidad para permitir que el futuro gobierne la conducta social es
un viejo arte pero una ciencia nueva... El plan maestro y el presupuesto
son útiles para expresar lo que aquí se ha denominado un cambio hacia
la competencia, pero que podría describirse igualmente como el despla-
zamiento de la fantasía demagógica por la realidad futura, o al menos,
por lo que en base a la evidencia disponible puede juzgarse respecto a la
129
realidad futura... La función del futuro cambia... Ya no es posible para los

individuos, y mucho menos para las sociedades y gobiernos, existir inge-
nua y espontáneamente, aunque es muy humano desear ese ~ipo de vida
irresponsable. Es este impulso hacia el pasado simple e indisciplinado el
que ofrece a la demagogia sus mejores oportunidades. Cuando el futuro se
muestra en términos claros y objetivos -aunque sean tentativos-, el resul-
tado es igualmente inaceptable para el político y para el hombre de nego-
cios. Ambos viven de la incertidumbre. Ninguno puede sobrevivir a la
exactitud. Sin embargo, el interés público tiene la mejor oportunidad para
imperar precísamente en esta clara comprensión (Ibid. 112-113).
La declaración más madura de Tugwell sobre la planificación aparece en
un documento que leyó en 1948 en la Michigan Academy of Sciences (Tug-
well 1975b). Es un ensayo remarcable, en el que aborda la cuestión de la pla-
nificación desde el punto de vista de la sociobiología. La sociedad se compara
ahora a un cuerpo orgánico, cuyas parte~ especializadas están controladas por
una mente colectiva.
El fundamento de la planificación reside en el reconocimiento de que exis-
ten colonias de hombres bien definidas, distintas y autónomas, que avanzan
de manera coherente hacia objetivos definidos, buscando constantemente
redefmiciones de dirección y mejores medios para avanzar (Ibid. 215).
Para establecer una dirección apropiada para el organismo social en evolu-
ción, se establece una agencia de planificación especializada. Tugwell descri-
be lo que hace.
Estudia, para comprenderlo, todo el organismo del que forma parte...
evalúa con la máxima minuciosidad la operación de las partes, en cuanto
afectan al todo en funcionamiento, ... emprende un estudio meticuloso de
los recursos y la dirección en que se desarrolla el organismo,... y elabora
el Plan de Desarrollo que propondrá a examen público...
El Plan debe representar no sólo el análisis y síntesis experto sinó algo
parecido a un juicio de la comunidad respecto a que la síntesis es acepta-
ble. Debe ser una disposición que, una vez llevada a efecto, no implique
disensiones importantes, ya que ello obstaculizaría sus operaciones por
la no conformidad. Es responsabilidad de la mente colectiva... represen-
tar la conciencia, las buenas intenciones, el juicio moral desinteresado
del organismo social, así como la designación objetiva e independiente de
la emergente Gestalt (ibid. 219-220).
En este ensayo, Tugwell revela una nueva faceta de su pensamiento transpolí-
tico. La planificación, dice, requiere acuerdo público. Para ser efectiva, debe go-
zar de la cooperación de toda la comunidad, que se dibuja aquí como un organis-
130
mo multicelular, algo parecido a una colonia de hormigas o una medusa (11). Pe-
ro dicha cooperación, consideraba Tugwell, se daría sin duda, con la condición de
que los expertos hicieran bien su trabajo. Podía haber audiencias públicas y cosas
parecidas, pero lo más importante era que los expertos pensaran y sintieran para
el organismo y decidieran lo que era correcto. Los pacientes no tienen tendencia a
discutir los diagnósticos cualificados de sus médicos.¿Por qué, entonces, debería
la sociedad desafíar a los profesionales que componen su mente colectiva?
La metáfora orgánica, que se había hecho tan querida para Tugwell, apartó
a muchos, incluso entre sus admiradores. De todas formas, el "individualismo
posesivo" no era una alternativa aceptable. Por muy colectivistas que fuesen,
y por tanto en contra del carácter americano, las ideas de Tugwell fueron gra-
dualmente absorbidas por otros y consiguieron entrar en la literatura como
una perdurable tradición de "planificación en el interés público" (12).
En el lado práctico, la maquinaria de planificación para Puerto Rico, en cuyo
diseño había jugado el rol principal, fué el primer ejemplo de una agencia de pla-
nificación del desarrollo en lo que llegaría ser conocido como Tercer Mundo.
Cuando John F. Kennedy ayudó a crear la Alianza para el Progreso para promo-
ver el crecimiento económico con justicia en Latinoamérica, muchas de las agen-
cias de planificación nacional establecidas en aquel tiempo tomaron Puerto Rico
como modelo (Perloff 1969). Tanto en la teoría como en la práctica, la influencia
de Tugwell en el mundo de la planificación ha sido potente y penetrante.
Entre los que trabajaron con el paradigma tugwelliano estaba Harvey S.
Per1off, que había sucedido a Tugwell como presidente de la Chicago School
of Planning. En su último libro, Planning the Post-Industrial City (1980), Per-
loff presenta en un lenguaje más técnico una visión de la planificación muy si-
milar a la de Tugwel1. Escribe:
En el núcleo de la planificación urbana está el concepto de una serie de
informes que ayudan a orientar el funcionamiento de una comunidad ur-
bana en el futuro hacia ciertos objetivos mediante estrategias preconcebi-
das (Perloff 1980, 91).
Aquí tenemos el "poder directivo" de Tugwell en un nuevo lenguaje. El uso
del término comunidad urbana es de particular interés. Aunque Perloff evita el
(11) Entre los biólogos citados por Tugwell en apoyo de su metáfora orgánica estaban
C. Warder Allee (1932), J.W. Bews (1935), y A.E. Emerson (1946). Ver también la secue-
la alusiva de Allee (1958).
(12) Yo fui estudiante de Tugwell en la Universidad de Chicago y estaba totalmente
familiarizado con sus ideas en aquella época. Aunque encontraba difícil aceptar lo que a
mí me parecía la visión corporatista del estado de Tugwell, muchos de sus temas, en parti-
cular la cuestión del interés público y la utilidad del futuro en el presente tuvieron una in-
fluencia duradera en mi pensamiento.
131
organicismo de Tugwell, utiliza "comunidad" para sugerir una armonía básica

de intereses. El conflicto, el alma de una política democrática, ~estaca por su
ausencia en la formulación de Perloff. Planificar el futuro, parece estar dicien-
do, es un trabajo principalmente de expertos; necesita "una comprensión de los
requisitos y posibilidades de cambios sistémicos en las fuerzas socio-económi-
co-políticas y del comportamiento humano" (ibid. 114). Si queremos alcanzar
una amplia comprensión como ésta, necesitamos habilidades técnicas que:
1. Analizen el desarrollo de los acontecimientos en la última generación.

2. Especulen sobre las implicaciones para el municipio de posibles desa-
rrollos en la siguiente generación.
3. Diseñen (junto con miembros de la comunidad) un pequeño número
de alternativas futuras y prevean los impactos de cada una de ellas.
4. Creen un marco operativo para la implementación (ibid. 287).
La complejidad de los elementos que deben ser integrados en una visión de

la ciudad única y dependiente del tiempo, es realmente impresionante. Como
Tugwell, Perloff considera que la planificación es una actividad "coyuntural"
cuyo propósito es producir una verdadera cascada de planes, expertamente
elaborados, con el acuerdo de la comunidad. Incluyen:
1. Un plan contable de bienes.

2. Un informe y un plan de usos de la tierra y recursos naturales.
3. Un informe y un plan de la energía.
4. Un plan de inversiones.
5. Un plan fiscal (ibid. 294).
Perloff considera que la planificación lleva a cabo unafuncíón bisagra que

relaciona las actividades de desarrollo gubernamentales con las del sector pri-
vado. Con esto in mente "los planificadores deben intentar implicar a todas las
principales instituciones así como a la ciudadanía en las diferentes fases de los
procesos de planificación y desarrollo" (ibid. 253).
Descubrimos aquí una importante clave para la concepción de Pedoff de la re-
lación entre planificación y política. Esencialmente, Perloff hace un llamamiento
a un proceso participativo fuera de los canales normales de la política. La ta-
rea crítica de fijar objetivos es descrita como una "actividad comunitaria" que
deberia realizarse periódicamente, quizás cada diez años (ibid. 238). Debe im-
plicarse a las personas de los "barrios más pobres". Puede que sea difícil al
principio, pero debe hacerse el esfuerzo si los objetivos han de ser "significa-
tivos" (ibid. 232). Nada en este ni en cualquier otro pasaje del libro de Perloff
sugiere las agitadas luchas de la política local. En vez de ello, propone el uso
132
de "los métodos más nuevos del diálogo incluidos la televisión, los proyectos
de aula, juegos por ordenador y métodos similares" (ibid 231).
Debe fomentarse la variedad de objetivos para los diferentes vecindarios.
Pero "pocas ciudades han elaborado hasta ahora objetivos que reflejen la ver-
dadera diversidad de la vida y los habitantes de la ciudad" (ibid. 231). De qué
manera deberían ajustarse las demandas opuestas sobre los recursos globales,
es algo que no explica. Presumiblemente, los planificadores lograrían encon-
trar algún compromiso aceptable, alcanzado mediante audiencias públicas y
largas negociaciones. Como Saint-Simon, Perloff enfatiza, una y otra vez, la
necesidad de cooperación y diálogo. En esta búsqueda de consenso, las técni-
cas de planificación podían jugar un papel significativo.
El instrumento Delphi puede ser útil para la formulación de objetivos. El
propósito de un ejercicio Delphi es el establecimiento d~ un punto de
vista experto sobre un tema determinado. Así, el uso de cuestionarios so-
bre los objetivos preferidos de una variedad de grupos de expertos puede
ser un suplemento valioso respecto al típico esfuerzo de fijación de obje-
tivos orientado-al-vecindario. Ello ayudaría a asegurar que ciertas consi-
deraciones en la fijación de objetivos, tales como la tecnología cambian-
te y los cambios en la estructura de población, se aplicasen en los
esfuerzos de formulación de objetivos (Ibid. 232).
Para Tugwell, la política parecía tener "cierta connotación de falta de escru-
pulos" (Tugwell 1940, 98), mientras que la planificación pública era simple-
mente una "extensión y desarrollo normal" de la práctica de los negocios con-
temporánea (Tugwell 1932,76). Dicha planificación era obviamente poco
apropiada para un entorno en el que la política era el aire que la gente respira-
ba. En opinión de Perloff, medio siglo después, la planificación técnica necesi-
taba implicar a la gente; si iba a funcionar de alguna manera, y a mantener la
apariencia de ser "democrática", debía basarse en un consenso social en evolu-
ción. O bien las cuestiones lanzadas por los planificadores tenían que definirse
como un tema estrictamente técnico, como el diseño de un motor aéreo o la
convergencia de las curvas en una autopista, o bien tenían que encontrarse va-
rios medios prácticos para desmobilizar a la opinión pública. La nueva política
de fijación de objetivos iba a ser una parte de la ingeniería del acuerdo. Basada
en el "diálogo", el argumento racional y la negociación entre las partes intere-
sadas, sería descentralizada, civilizada y enfáticamente suburbana (13).
Durante los últimos años de la década de 1960, Amitai Etzioni había
(13) Un dibujo en la primera página de Planning the Post-Industrial City de Perloff,

muestra un grupo de americanos metropolitanos, blancos y de clase media en lo que pare-
ce ser una reunión de planificación; la leyenda reza "Puede que yo sea algo precoz, pero
mi intuición es que el futuro vuelve a estar de moda "(Perloff 1980).
133
escrito con un estilo algo similar. Denominó su construcción "planificación

entrelazada" y la presentó como parte de una teoría más comprensiva de
"orientación social". Dada esta diferencia de contextos, merece la pena exami-
nar el concepto de Etzioni con más detalle.
Etzioni era un microsociólogo, como Mannheim, y había nacido en Israel.
La visión que le inspiraba era la de una "sociedad activa" persiguiendo su des-
tino elegido. Esta visión milenaria, le llevó a definir los componentes princi-
pales de lo que él denominaba orientación activa: un actor o actores conscien-
tes, uno o más objetivos sociales respecto a los que se había llegado a un
compromiso, y acceso al poder suficiente para poder conseguir estos objeti-
vos. Estar activado, dice Etzioni, "es ser consciente, comprometido, y poten-
te" (Etzioni 1968, 5).
Pero inmediatamente debemos preguntar, ¿activo para qué? La respuesta
de Etzioni es la de un sociólogo empírico. Los objetivos sociales, sugiere, se
alcanzan mediante un proceso de auténtica formación de consenso entre los
actores relevantes. Pero este enfasis en el consenso ¿no oculta que, como su-
gieren los marxistas, el conflicto está en la base de la sociedad organizada? En
absoluto, replica Etzioni. Aunque el consenso social a menudo refleja la vo-
luntad de algunos miembros de la sociedad más que de otros, las sociedades
desarrollan con frecuencia una pauta compartida en la que el conflicto ocurre
dentro y alrededor de ella. El conflicto, desde el punto de vista de Etzioni,
presupone un sistema de orden político, una comunidad política. La naturaleza
de ese orden, y quién lo controla, no era de su interés.
El proceso de formación de consenso era crucialmente importante para Et-
zioni (14). Es, dice, un proceso que está en parte "guiado" desde arriba por el
estrato superior dirigente de la sociedad y en parte voluntario. La orientación
social, propiamente dicha, la definía como una combinacion de control hacia
(14) En 1937, Karl Mannheim había escrito sobre un concepto similar.

Aquél que planifica la libertad, es decir, que asigna espacios libres de autodetermina-
ción en la estructura regulada, debe también planificar, sin duda, la conformidad necesaria
para la vida de la sociedad.... En el futuro inmediato, deberemos dedicar muchas energías
a la sustitución de la conformidad tradicional, que está en proceso de disolución, por una
nueva. En este esfuerzo, redescubriremos valores que habíamos olvidado en la era de la
competición sin límites: identificación con los otros miembros de la sociedad, responsabi-
lidad colectiva, y la obligación que se desprende de ello de poseer en común con los de-
más una base de actitudes y modos de comportamiento. (Mannheim 193,364).
Mannheim planificaría para la solidaridad social, mientras Tugwell la asumía bajo su
metáfora global de un organismo social. La solidaridad planificada era un problema para
la educación. El proceso de formación de consenso de Etzioni se presentaba como una for-
ma de mobilización social. Desde una cierta distancia, todos estos conceptos parecen estar
diciendo la misma cosa; con una inspección más detallada, sin embargo, resultan tener sig-
nificados e implicaciones muy diferentes.
134
abajo y formación de consenso hacia arriba. En su estrato superior, la socie-

dad requiere elites técnicas e instituciones de orientación que sean "sensibles"
a las necesidades de la población no de élite, bajo ellos (15). Un modelo sim-
plificado de este proceso podría ser algo parecido al diagrama de la Figura 7.
Sensibilidad
I
¡ELITES,
Necesidades Mobilización y
Deseos y Valores
L PUBLICO ACTIVOJ
Control
I
Formación de consenso
Figura 7: Un modelo simple de orientación social. (Según Etzioni).
Esta visión "funcional-genética" de la sociedad (la caracterización es de

Etzioni) está a menos de un paso del organicismo bio-social de Tugwell. Las
colectividades, dice Etzioni, "tienen características propias y... la conciencia
es una de ellas" (ibid. 228). Siendo tal colectividad, la sociedad activa tiene,
por tanto, "la capacidad potencial de actuar al unísono recurriendo a una serie
de vínculos normativos" lo que une a sus miembros entre si en una colectivi-
dad social (ibid.667; cursiva añadida). Se considera que los vínculos constitu-
yen "relaciones cuasi-orgánicas" entre sus miembros. La orientación social re-
sulta ser simplemente una versión modernizada, en la jerga de la sociología,
de la más metafísica "directiva en la historia" de Tugwell" (16).
El rol de la planificación entrelazada puede entenderse ahora más clara-
mente. Refiriéndose a las sociedades "post-modernas", Etzioni declara que
"experimentan con nuevas organizaciones y técnicas de contextualización de
control, para unir más estrechamente el control a la formación de consenso"
(ibid. 486). Por tanto, rechaza la aproximación de la planificación maestra por
ser anticuada e irrealizable. En lugar de ello, propone una planificación que
(15) El lenguaje de Etzioni es algo opaco en este punto. En su definición fonnal, sin
embargo, no se anda con rodeos. Las élites, dice son unidades de control que se especiali-
zan en las funciones cibernéticas de los procesos del conocimiento y de la toma de deci-
siones y en la aplicación del poder (Etzioni 1968, 668).
(16) El modelo de sociedad colectivista de Etzioni se deriva de Durkheim y Marx,
aunque le es difícil distinguir su propia formulación de las de sus ilustres antepasados.
135
está "entrelazada" con los procesos más generales de la orientación social. Es-
te entretejido es una cuestión de grado, dado que los planificadores asumen
roles francamente políticos (son, naturalmente, miembros de la "élite social
interna"). Algunos pueden "intentar aprender algo sobre las perspectivas de
los decisores y tomar en consideración dichas perspectivas en su planifica-
ción". Otros desearán "explorar las perspectivas de aquellos que probable-
mente estarán afectados por el plan". Aún un tercer grupo de plalIlificadores
buscarán un nivel "mucho más alto" de articulación con las instituciones de
orientación social, como por ejemplo, los planificadores que trabajan para la
Comunidad Económica Europea, el Comisariado de Planificación Francés o el
Consejo de Desarrollo Económico Nacional Británico, todos los cuales, insis-
te Etzioni, son agencias de control "post-modernas" (ibid. 486-487).
La planificación entrelazada, entonces, es una función de élite, una parte
fundamental de los procesos gemelos de formación de consenso y de orienta-
ción social. Para ser efectivos, los planificadores deben navegar cerca de los
vientos del poder. Efectívamente, pueden sentirse tentados a manipular ellos
mismos el poder. Tugwell hubiera comprendido. Al igual que el antiguo go-
bernador colonial de Puerto Rico, Etzioni es desdeñoso con la política legisla-
tiva que, desde su punto de vista, se vuelve cada vez menos relevante para las
necesidades de la sociedad (ibid. 488-489).
Estas concepciones no estuvieron libres de controversias. Cualesquiera que
fuesen las diferencias que dividían a los críticos de la planificación tecnocráti-
·ca, todos ellos intentaron rehabilitar una política democrática, y mostrar que la
interacción política, lejos de haberse vuelto obsoleta por la planificación, con-
tinuaba jugando un rol principal en la "orientación social".
Los críticos se dividieron principalmente en dos grupos: aquellos que sos-
tenían que las reformas sociales desde arriba eran deseables y los que eran
escépticos ante cualquier forma de intervención gubernamental. Un posible
tercer grupo es más difícil de definir. Su propósito era no tanto criticar sinó
describir y dar cuenta de procesos de planificación reales. Sin embargo, el
trabajo de este grupo produjo conclusiones que son pertinentes a nuestro de-
bate.
El Crítico como Reformista Social
El estudio de dos volúmenes de Karl Popper The Open Society and its Ene-
mies (1974), ha sido considerado a menudo como un ataque amargo a la plani-
ficación en todas sus formas. En realidad, sin embargo, la crítica de Popper
apunta únicamente a la "ingeniería utópica" que, en el actual contexto, englo-
baría los escritos no sólo de los primeros "managers" científicos, como Har-
136
low Person, sinó también las declaraciones más sofisticadas de Tugwell y Per-
loff. Popper escribe:
Lo que critico bajo el nombre de ingeniería utópica recomienda la re-
construcción de la sociedad como un todo, por ejemplo, cambios muy ra-
dicales cuyas consecuencias prácticas son difíciles de calcular, debido a
nuestras limitadas experiencias. Pretende planificar racionalmente para la
totalidad de la sociedad, aunque no poseemos nada parecido al conoci-
miento factual que sería necesario para hacer efectiva una pretensión tan
ambiciosa. No podemos poseer dicho conocimiento dado que tenemos
una experiencia práctica insuficiente en este tipo de planificación, y el
conocimiento de hechos debe estar basado en la experiencia. Actualmen-
te, el conocimiento sociológico necesario para la ingeniería a gran escala
simplemente no existe (Popper 1974,1,161-162).
Aquí, Popper parece estar diciendo que aunque el conocimiento que posee-
mos ahora puede ser inadecuado para la que el denomina planificación utópi-
ca, es concebible que podamos tener el conocimiento suficiente en alguna fe-
cha futura. Hay algo más que una cuestión de conocimiento, sin embargo. Es
una cuestión de principios, si engranar la planificación al perfeccionamiento
de la sociedad o a la ingenieria social por partes que busca eliminar pequeñas
heridas específicas.
El político que adopta este método puede o puede no tener un esquema
de la sociedad en su mente. Puede o puede no esperar que la especie hu-
mana haga realidad algún dia un estado ideal, y alcance la felicidad y la
perfección en la tierra. Pero será consciente de que la perfección si es
que puede conseguirse, está muy distante, y que cada generación de
hombres, y por tanto también los actuales tienen una pretensión; quizás
no tanto una pretensión de que los hagan felices, sino una pretensión de
que no los hagan infelices, en la medida en que pueda evitarse. Tienen la
pretensión de obtener toda la ayuda posible si sufren. La ingeniería por
partes, de acuerdo con esto, adoptará el método de búsqueda y lucha por
su mayor bien esencial (Ibid.158).
El orador aquí es un planificador-político. Por lo que respecta a Popper, la
planificación y la política van unidas. Aunque aparece aquí como incrementa-
lista, su interés parecería estar con la reforma a gran escala: la denomina un
"programa político racional para la protección de los económicamente débi-
les". La verdadera cuestión no es sobre el cambio en si mismo, sino sobre
quién debería estar al cargo. Popper está ansioso respecto a que las palancas
del poder central deben permanecer con los políticos y debe evitarse que se
apoderen de ellas los técnicos de la planificación con sus nociones ingenuas y
137
peligrosas sobre la perfección del mundo. La política pragmática debería per-

manecer finne al timón. No es, diría uno, una proposición totalmente irracional.
Nuestro análisis considera el poder político como fundamental. El poder
político puede controlar al poder económico. Esto significa una inmensa
extensión del campo de las actividades políticas. Podemos preguntar qué
deseamos conseguir y cómo conseguirlo. Podemos, por ejemplo, desa-
rrollar un programa político racional para la protección de los económi-
camente débiles... y cuando seamos capaces de garantizar por ley el sus-
tento a todos aquellos que quieran trabajar... entonces la protección de la
libertad de los ciudadanos frente al miedo y la intimidación económicos,
será casi completa. Desde este punto de vista, el poder político es la cla-
ve para la protección económica. El poder político y su control lo es to-
do. No se debe permitir al poder económico dominar al poder político; si
es necesario, debe ser combatido y mantenido bajo control por el poder
político (Popper 1974,11, 126).
Lo notable de esta poderosa declaración es que su mensaje no es, después
de todo, muy diferente del de los "utópicos". Estos elogiaban la pRanificación
técnica como el instrumento más adecuado para conseguir el crecimiento eco-
nómico con justicia social; Popper recurre a la primacía de la política. Desa-
fortunadamente, deja sin investigar la base social de la política o la teoría del
estado liberal. En este sentido, su crítica de la planificación es únicamente
. parcial.
Otro crítico prominente, Albert O. Hirschman, estaba, como Popper, inte-
resado en la rehabilitación de la política. En el libro que le otorgó na atención
de un amplio público, The Strategy 01 Economic Development (1958) argu-
mentó, contrariamente a las opiniones imperantes entre los economistas del
desarrollo, que la planificación "equilibrada" y comprensiva podía no ser la
manera más efectiva de asegurar el crecimiento económico acelerado. Me-
diante el mercado y los procesos políticos, los desequilibrios en el crecimiento
y el desarrollo tenían la posibilidad de autocorregirse. El proceso podía ser
costoso en términos de utilización de recursos, "pero los desequilibrios al mis-
mo tiempo suscitan más recursos e inversión de lo que, de otra manera, estaría
disponible" (Hirschman y Lindblom 1962, 212).
En un ensayo posterior (1963), Hirschman desarrolló una serie de mode-
los de "promoción de reformas" que subrayaban dimensiones políticas del
tipo del "log rolling" y las "alianzas cambiantes". Era, naturalmente, plena-
mente consciente del atractivo intelectual de las "soluciones simultáneas",
en las que todos los problemas son "captados" por una inteligencia central
y son transformados en programas apropiados de cambio dirigido. No obs-
tante, continuó defendiendo una estrategia maquiavélica de juego político
138
no muy limpio ("alianzas cambiantes") como medio para reformar la socie-

dad.
En un tercer documento (l967a), Hirschman presentó un argumento inge-
nioso sobre el imperfecto conocimiento humano del futuro - en realidad, sobre
una visión del futuro sin planificación, en directa contradicción con la cascada
de dispositivos de planificación central de Perloff.
La creatividad es siempre una sorpresa para nosotros; por tanto, no pode-
mos núnca contar con ella, y no nos atrevemos a creer en ella hasta que
ha ocurrido. En otras palabras, no podríamos conscientemente emprender
tareas cuyo éxito requiera claramente que la creatividad esté próxima.
Por tanto, la única manera en que podemos incorporar totalmente nues-
tros recursos creativos al juego es malinterpretando la naturaleza de la ta-
rea, presentándola a nosotros mismos como más rutinaria, más simple,
menos necesitada de creatividad genuina de lo que resultará ser. (Hirsch-
man 1967, 13)
Irónicamente, llamó a este argumento el Principio de la Mano Oculta. Los
planificadores desean reducir en lo posible la incertidumbre sobre el futuro.
(Para Tugwell, la reducción de la incertidumbre era una de las principales razo-
nes para la planificación). Perciben su función como la de perfilar, con antela-
ción a la acción en si misma, qué es lo que necesitará hacerse y prescribir para
cada una de las acciones implicadas, las tareas específicas que deberán reali-
zarse.. De acuerdo con la tesis de Hirschman, este tipo de planificación condu-
ciría a una menor en vez de mayor innovación social, y por tanto también a
menos cambios globales sociales y económicos. El comportamiento formal-
mente racional, parecía estar diciendo, no mejora necesariamente la racionali-
dad material de las acciones. Es una conclusión que ya hemos visto antes.
El Crítico como Escéptico
Entre los críticos más severos de la planificación tecnocrática están dos

científicos políticos, Edward C. Banfield y Aaron Wildavsky. Ambos contem-
plan el comportamiento político con ojos desapasionados: "Esto es lo que
hay", parecen estar diciendo. "No intentéis cambiarlo; aguantad. Quizás el
mundo no es perfecto, pero nosotros tenemos poca fe en la naturaleza huma-
na. Cuando las personas se entrometen -y los planificadores con sus teorias de
'mejora del mundo' son unos entrometidos incorregibles- las cosas sólo empe-
oran."
Veterano Catedrático de política en Harvard, Banfield había sido un tempra-
no colaborador de Tugwell en la Universidad de Chicago (Tugwell y Banfield
139
1951). Su tesis doctoral (Banfield 1951) era un estudio empírico de una de las
invenciones institucionales de Tugwell, la Resettlement Administration, y de
cómo había fallado. Escéptico respecto a las pretensiones de los racionalistas,
se centró en el estudio de la política urbana. En su trabajo clave sobre el tema,
escrito conjuntamente con su antiguo estudiante James Q. Wilson, también un
catedrático de Harvard, abogaba por una visión política de la planificación,
que el creía incompatible con crear esquemas sobre el futuro de la ciudad.
Los planificadores son... cada vez más conscientes de que la descentrali-
zación de la autoridad y el poder que es tan característica del gobierno
local americano es radicalmente incompatible con el ideal de la planifi-
cación maestra; ... el sistema político continua funcionando principalmen-
te por la negociación y el compromiso, no por "la implementación del in-
terés general", y la decisión más importante en un plan maestro debe
(como Mowitz y Wright dijeron que habian hecho los de Detroit) "reve-
lar la distribución de poder dentro de la comunidad en ese particular mo-
mento" (Banfield y Wilson 1963, 203).
Aquí, Banfield todavía dejaba abierta la posibilidad de la ingeniería por
partes en el sentido de Popper. Sólo cinco años más tarde, sin embargo, soste-
nía que el gobierno era totalmente incapaz de solucionar el problema urbano.
En realidad, añadió con ostentación, la intervención del gobierno tendería a
empeorar las cosas (Banfield 1968). Era una visión del mundo extremadamen-
te conservadora si no misantrópica.
La fe en la perfectibilidad del hombre y la confianza en que las buenas
intenciones unidas a grandes esfuerzos acelerarán su progreso hacia ade-
lante y hacia arriba, conducirán a programas intrépidos que prometen ha-
cer lo que nadie sabe como hacer y que quizás no pueda hacerse, y por lo
tanto, acabarán en frustración, pérdida del respeto y la confianza mutuos,
enojo, e incluso coerción (Banfield 1974,280-281).
Para entonces, el abismo intelectual entre Tugwell y Perloff y su antiguo
colega en la Universidad de Chicago se había vuelto inabarcable.
Aunque Aaron Wildavsky escribe en un estilo muy diferente del de Banfield,
al final él también se revuelve contra la tradición reformista. Planificar es derro-
chador, afirma. Sus valientes intentos de coordinarlo todo acaban atropellada-
mente. Los muchos planes entrelazados carecen de consistencia, y las pretensio-
nes de los planificadores sobre su contribución a una sociedad ordenada
racionalmente son autoengañosas. El sistema político, dice Wildavsky, funciona
mejor que la planificación; la interacción directa es preferible a la reflexión.
El mandato de planificar (¡Pensad!) está vacío. Los términos clave aso-
ciados a él son proverbios o tópicos. ¡Perseguid objetivos! ¡Considerad
140
las alternativas! ¡Obtened conocimiento! ¡Ejerced el poder! ¡Obtened

acuerdo! O sed flexibles pero no alteréis vuestro curso. Estos imperati-
vos tienen una connotación no polémica, en parte porque no contienen
orientación operacional (Wildavsky 1979, 134-135).
No está claro qué es lo que Wildavsky quería poner en lugar de la planifica-
ción. La política de grupos de interés es, sin duda, parte de la respuesta. Otra
parte es el mercado libre sin restricciones. Pero hay más aquí de lo que es in-
mediatamente aparente. Wildavsky, después de todo, fué rector fundador de la
Graduate School of Public Policy de Berkeley. Al mismo tiempo que condena-
ba la planificación, abogaba por el "análisis de políticas". He aquí como pensa-
ba que esta nueva competencia técnica podría funcionar en el mundo real.
El análisis de políticas... trata del cambio en las pautas de interacción so-
cial.¿Cómo ocurre el cambio? Al unir la planificación con la política, la
interacción social da al análisis una perspectiva histórica, compuesta de
la pauta anterior de acuerdos, incluidos los acuerdos de no estar de
acuerdo hasta la próxima vez. De los actores organizados, los elementos
constitutivos de esta interacción, el análisis toma su interés duradero en
incentivos para alterar el comportamiento. Y la planificación ayuda al
análisis a incoporar inteligencia a la interacción, al racionalizar el movi-
miento hacia una pauta diferente que puede conducir a mejores resulta-
dos futuros (Ibid. 139).
El lenguaje de Wildavsky es aquí extrañamente opaco. ¿Es el análisis de
políticas una forma de planificación, sólo que con otro nombre? ¿Es simple-
mente"inteligencia" puesta a disposición de los actores políticos que pueden
hacer con ella lo que les plazca, porque la inteligencia es supuestamente "neu-
tral" respecto a valores? ¿Es un sistema astuto para manipular el comporta-
miento mediante una estructura motivacional oculta? Es difícil de decir. En su
más reciente trabajo, Wildavsky parece haber tomado un giro más a la dere-
cha, con un opúsculo populista sobre la reducción de impuestos y las limita-
ciones del gobierno (Wildavsky 1980).
El Crítico como Empírico
Entre los muchos estudios empíricos sobre la práctica de planificación, he

seleccionado dos por su especial relevancia para nuestro argumento. En su
clásico estudio del programa de acción comunitaria de los años sesenta, Peter
Marris y Martin Rein (1982; orig. 1967) enfatizan un punto que los defensores
de la planificación racional parecen haber perdido de vista. Se trata de que
cualquier reforma social debería considerarse como una acción innovadora
141
que, dado que debe vencer oposición, es, no sólo inherentemente sesgada (de-
be al menos favorecer la reforma) sinó también política. Aunque no se refie-
ren explícitamente a la "planificación innovadora", la intención de Marris y
Rein es clara: la reforma social requiere un estilo de práctica política que está
a años luz de los modelos teóricos comprensivos. (El alegato de Hirschman a
favor de la "mano oculta", viene a la mente a este respecto). El conflicto es el
verdadero medio de la reforma social. Escriben:
Ningún movimiento de reforma en la sociedad americana puede esperar
suplantar a los conflictos de interés de los que surgen las políticas. Puede
actuar sólo como abogado, no como juez. Si ha de ser persuasivo, debe
concentrarse estrechamente en el interés que representa y, por tanto, debe
estar dispuesto a ceder en su pretensión de autoridad universal. Una vez
se reconoce esto, la acción comunitaria puede verse como el punto de
partida de una variedad de innovaciones, cada una de las cuales, si ha de
influir en el progreso de la reforma, debe desprenderse de la coacción de
sus rivales. Quizás el desarrollo de más largo alcance sea el de una nueva
estructura política (Marris y Rein 1982, 230).
Hay mucho más en este libro que merece la pena considerar, y aquellos in-
teresados en la planificación innovadora deben prestar particular atención a
sus últimos capítulos.
El segundo estudio empírico que deseo comentar es una corta historia que
escribí sobre CORDIPLAN (Friedmann 1965), la agencia de planificación na-
cional venezolana- una agencia que podría haber sido creada por el propio
Tugwell. Uno de los aspectos que más me sorprendió al estudiar las operacio-
nes de CORDIPLAN en 1963 fué, por un lado, la creciente discrepancia entre
los objetivos planeados y el comportamiento real de la economía y, por otro,
el creciente prestigio político gozado por la agencia. ¿Cómo es posible -pre-
gunté- que un fallo en la actuación a nivel de la planificación maestra (aquí se
denominaba Plan de Desarrollo Nacional) conduzca a un respeto público cre-
ciente para CORDIPLAN? La respuesta llegó como una sorpresa. Quizás el
trabajo de planificar no consistía principalmente en mostrar el futuro con anti-
cipación, sinó en servir a la presidencia como un instrumento político en lo
que Etzioni llamaría el proceso de formación de consenso.
Desde esta perspectiva, la creación de modelos económicos aparecía como
una actividad simbólica que, al mostrar la planificación como una habilidad al-
tamente técnica, legitimaría el rol de los planificadores en el proceso político
(planificación entrelazada). Mi atención se desvió, por tanto, hacia lo que llamé
las funciones latentes de la planificación nacional en Venezuela (ibid. 50ff.).
1. Reforzar la presidencia respecto a otros actores políticos en el sistema
de orientación.
142
2. Mejorar el proceso político mediante una mejor información.

3. Crear una "nueva mentalidad" orientada al desarrollo nacional.
4. Reducir el conflicto social mediante negociaciones con los represen-
tantes del capital y de los trabajadores en base al plan que representa la
posición gubernamental.
5. Mobilizar la ayuda extranjera y otros recursos externos.
Dió la causalidad de que la planificación venezolana respondió holgada-
mente a estos criterios, al menos durante la mayor parte de la década de
1960. La planificación ayudó a reestructurar el proceso político interno de
la nación, una conclusión muy similar a la de Marris y Rein (ver arriba).
Era en si misma una parte de ese proceso. Incluso al más alto nivel ejecuti-
vo, la planificación y la política estaban fuertemente entrelazadas. La tan
deseada separación entre hechos y valores, ciencia y política, había resulta-
do ser una quimera.
CALCULO Y CONTROL
Con la cuestión del cálculo y el control nos aproximamos al verdadero co-

razón de la planificación técnica. La planificación implica la capacidad de los
actores para lograr alguna comprensión del futuro emergente, para analizar
correctamente problemas percibidos desde un punto de vista de, o bien cam-
bio hacia mejorador, o consecución de objetivos, para identificar medios facti-
bles de acción en el presente, y para predecir y evaluar las probables conse-
cuencias de sus acciones, tanto para si mismos como para otros.
Denominaremos a esta facultad para el análisis comprensivo, capacidad para
el cálculo.
El control se refiere a la capacidad de los actores para llevar a cabo sus in-
tenciones. En el sentido más técnico, significa implementación. Y dado que la
implementación a menudo requiere la coordinación de las actividades de
otros, control, implementación y coordinación se considerarán aquí de signifi-
cado muy aproximado.
Cálculo
Prácticamente todos los autores en la tradición de la reforma social abordan

la cuestión del cálculo (17), pero solo unos pocos lo conciben concretamente
(17) Los aspectos más técnicos y epistemológicos del cálculo en relación a la planifi-
cación serán tratados en el Capítulo 4.
143
en términos de técnicas analíticas específicas. Todos los filósofos de la plani-

ficación -Mannheim, Tugwell, Mumford- enfatizan la necesidad de globalidad
en el análisis de la planificación, aunque utilizan diferentes palabras para des-
cribirla. Mannheim habla de pensamiento interdependiente basado en situa-
ciones específicas, Tugwell usa la metáfora de una mente colectiva capaz de
superar el conocimiento parcial y fragmentado de especializaciones discipli-
narias, y Mumford declama elocuentemente la necesidad de pensamiento si-
multáneo. Mumford escribió:
Todavía tenemos que desarrollar... el arte del pensamiento simultáneo: la
capacidad de tratar con una multitud de fenómenos relacionados al mis-
mo tiempo, y de componer, en un único cuadro, tanto los atributos cuali-
tativos como los cuantitativos de estos fenómenos. Los especialistas co-
mo tales, no pueden planificar: porque la planificación implica el trabajo
de coordinar especializaciones,enfocándolas en campos comunes del co-
nocimiento y canalizándolas en vías apropiadas de acción común (Mum-
ford, en MacKenzie 1937, vii).
En la práctica, el pensamiento simultáneo se conseguiría de dos maneras:
mediante la formación interdisciplinaria de los planificadores (ver, por ejem-
plo, Perloff 1957) y mediante el trabajo en equipo efectivo.
Naturalmente, los requisitos para una síntesis de planificación se fijaron en
ocasiones excesívamente altos. En su último libro, Harvey Perloff hizo un lla-
mamiento a la integración de casi todo: análisis económico, político, social, fí-
sico y medioambiental; análisis territorial multinivel; análisis funcional o
"sectorial"; y planificación sobre horizontes temporales diferen.tes (Perloff
1980). En ausencia de modelos trans-disciplinarios, multisectoriales y multini-
vel operativos en el tiempo y el espacio, algo parecido a un plan de juego para
un ajedrez en cuatro dimensiones, el ambicioso programa de Perloff para pla-
nificación coordinativa permanece como un ideal apto únicamen.te para una
implementación fragmentaria.
Algunos economistas institucionales eminentes evitaron el debate filosófi-
co sobre la posibilidad de globalidad en la planificación, dedicándose en vez
de ello a la elaboración práctica de sistemas de información globales. Los más
importantes entre ellos incluyen la contabilidad económica nacional (Kuznets
1937); el análisis input-output (Leontief 1937, 1966); Y modelos de política
económica (Tinbergen 1952). Aunque sin abarcar todos los componentes de la
planificación comprensiva tal y como lo requería Perloff, estos modelos se hi-
cieron operativos y suministraron los fundamentos intelectuales no sólo para
la planificación económica nacional, sinó, de una manera adaptada, también
para el análisis regional' y urbano-metropolitano (ver, por ejemplo, Isard
1960).
144
Una contribución temprana y particulannente importante al cálculo fué la

de Wesley C. Mitchell, fundador de una de las primeras instituciones científi-
cas del país, el National Bureau of Economic Research, en 1920. Mitchell ha-
bía servido en el Comittee on Social Trends del Presidente Hoover, y el Natio-
nal Planning Board de Roosevelt. En un discurso en Harvard en 1936, abogó
por una organización nacional para emprender el "estudio deliberado y siste-
mático de los problemas sociales". Más realista y modesto en sus ambiciones
que Person o Tugwell, Mitchell comprendió que la planificación nacional se-
ría "inmensamente más difícil que diseñar un puente eficaz a través del Gol-
den Gate"(Mitchell 1937, 131). Su propuesta era establecer, de manera conti-
nuada y a nivel nacional, un pequeño consejo que sería responsable de
garantizar que se realizasen los estudios apropiados y, en base a sus descubri-
mientos, diseñar las políticas adecuadas.Con el establecimiento, una década
más tarde, del President's Council for Economic Advisors, la propuesta de
Mitchell se hizo finalmente realidad (18).
Debe notarse el poder de los nuevos modelos cuantitativos que se adopta-
ron ampliamente en los años siguientes a la Segunda Guerra Mundial. Ayuda-
ron a concentrar el esfuerzo nacional, enfatizando el crecimiento económico y
el pleno empleo. Dado que modelaban relaciones económicas, elevaron a los
economistas a una posición de preeminencia en el análisis de políticas. Inclu-
so el pensamiento de los no economistas se vió influido por estos modelos,
cuya estructura lógica era impecable y cuyos resultados, al menos para un
profano, parecían sorprendentemente precisos y certeros.
Los objetivos se expresaron en términos de "crecimiento de PNB". La pla-
nificación sectorial estaba guiada por la clasificación de la contabilidad social
nacional. Los pronósticos a corto plazo tomaron la forma del sistema de ecua-
ciones simultáneas de Tinbergen, que distinguía claramente entre políticas y
variables de resultados, y encajaron fácilmente con los modelos de estructuras
económicas de Kuznets-Leontief. Mientras los filósofos hablaban, fueron los
(18) Mitchell tuvo siempre cuidado en no reivindicar demasiado la ciencia social en el

análisis de políticas. Después de un año de servicio en planificación nacional, escribió en
1935: En qué medida un Consejo de Planificación Nacional con poderes asesores puede
mejorar nuestros esfuerzos para resolver problemas sociales, mediante el pensamiento, es
algo que nadie puede decir de antemano. Lo que he dicho sobre las dificultades que acosan
a las ciencias sociales, nos previene de que el éxito no es una conclusión inevitable. Para
suplir las deficiencias en el conocimiento, el consejo tendría que emprender sin duda mu-
cha investigación, a través de su propio personal o a través de otras agencias. Pero después
de hacer todo lo posible por trazar un fundamento científico para sus planes, el consejo
tendría a menudo que proponer proceder de manera experimental sobre la base de probabi-
lidades. Estaría haciendo un trabajo pionero, porque estaría tratando de mejorar la organi-
zación social de una de las naciones más avanzadas del mundo- estaría haciendo cosas que
jamás se han hecho hasta ahora.
145
nuevos sistemas de información los que ayudaron a formar el tipo de planifi-

cación que se estaba haciendo.
A la luz de este desarrollo, uno se pregunta sobre el escepticismo expresa-
do por algunos críticos de la planificación comprensiva, tales como Friedrich
Hayek, quién declaró que el cálculo central era imposible. Una cosa era ver
las limitaciones de los sistemas de información, y otra bastante diferente argu-
mentar, como harían Banfield y Wilson, que los planificadores deberían, por
consiguiente "pensar pequeño". Grande y pequeño son categorías ideológicas
que tienen muy poco que ver con las verdaderas posibilidades del cálculo cen-
tral -posibilidades que estaban, de hecho, expandiéndose rápidamente durante
este periodo, al aumentar la demanda de información.
Uno de los fracasos más dramáticos del cálculo, fué el movimiento de los
indicadores sociales que floreció entre 1965 y 1975 (ver, por ejemplo, Gross
1966, Duncan 1969). Pasadas las ansias iniciales de desarrollar indicadores
sociales para complementar la contabilidad económica, el movimiento se des-
plomó antes de que se hubiesen cumplido sus promesas. Parece razonable su-
poner que las implicaciones de la planificación de las políticas sociales fueran
consideradas más amenazadoras hacia los poderes establecidos que el uso de
instrumentos fiscales y monetarios para dirigir la economía. Nadie se oponía a
los "filósofos" siempre y cuando no amenazasen con forjar los instrumentos
de la planificación comprensiva. Cuando pasaron de las recomendaciones a la
técnica, el apoyo a su trabajo se evaporó rápidamente.
Control
Recordemos el paradigma de la planificación "de arriba a abajo" de Har-

low Person presentado en la primera sección de este capítulo. En él, el princi-
pal mecanismo de control era la jerarquía: una simple orden desde arriba sería
suficiente para poner en marcha la máquina implementadora. Si no fuese por
su frecuencia -particularmente en sistemas socialistas- apenas valdría la pena
considerar más este modelo (Lindblom 1977; Bahro 1979; Ellman 1979).
Siendo un método relatívamente costoso de implementación, el atractivo de la
jerarquía reside en su simplicidad conceptual. Todo el mundo comprende una
orden a la que se agregan sanciones negativas: si no haces esto como se te ha
mandado, estás despedido.
Un modelo más sofisticado basado en las órdenes fué desarrollado por B.F.
Skinner, quién inventó un sistema con sanciones positivas, por el cual el com-
portamiento sumiso era premiado. Esto parecía dejar sin sentido la molesta
cuestión de la libertad que surgiría tan a menudo en las discusiones sobre siste-
mas de órdenes. Los experimentos habían mostrado que las personas de Skínner
146
(y las palomas) hacían lo que se suponía que debían hacer -y disfrutaban hacién-
dolo- internalizando las órdenes implícitas que estaban ejecutando (Skinner
1971). Naturalmente, la jerarquía no se eliminaba; todo lo que hizo Skinner fué
suministrar a las élites dirigentes un instrumento de coerción benigna.
Los teóricos como Tugwell y Perloff habían ignorado ampliamente la
cuestión de los controles. Una vez que los planes se hacían oficiales se llevarí-
an a cabo, pensaban, mediante el funcionamiento normal de la burocracia es-
tatal. Los planes, naturalmente, deberían ser aceptables para las personas, y
con este propósito, aconsejaron audiencias públicas y otros medios para "in-
volucrar" a las personas. Pero los planificadores mantendrían el control sobre
todo el proceso.
Aparte de esta concesión, ellos esperaban que los públicos relevantes se
mantendrían pasivos y dóciles. En opinión de Tugwell los planificadores de-
berían siempre diseñar sus planes considerando lo que él denominaba el inte-
rés general de la colectividad (Tugwell 1975a). Su desprecio hacia la política
no admitía conflictos fundamentales de interés. El interés general se asegura-
ría mediante la mente colectiva.
Mannheim había percibido ya un problema a este respecto. En sus dos li-
bros principales sobre planificación (1949b, 1951), dedicó un espacio consi-
derable a la cuestión del control. Fué su buen sentido de sociólogo el que le
condujo a abogar por la planificación estratégica (no todo tenía que ser "pla-
nificado"), la selección de posiciones clave para la intervención del gobierno
y el empleo de controles indirectos que operarían en el campo subjetivo de las
expectativas, miedos y esperanzas de las personas. Mannheim, como Skinner,
prefería las recompensas positivas a las sanciones opresivas.
Dahl y Lindblom (1957) fueron bastante más ambiciosos en su clasifica-
ción. Identificaron cuatro procesos de control (19).
sistema de precios (control de y por los líderes)
jerarquía (control por los líderes)
poliarquía (dominio de la mayoría, o control de los líderes)
negociación (control entre líderes)
junto con cuatro técnicas de control
(19) Dahl YLindblom concluyen su tratado con una breve mención de un quinto pro-
ceso de control, al cuál se refieren como "procesos de pequeños grupos" (Dahl y Lindblom
1957, 519-521). Claramente intrigados por sus posibilidades, escriben, "Para aquellos que
persiguen la aventura y la Revolución en el marco del núcleo de valores Renacentista-libe-
ral-socialista, quizás ninguna otra ruta ofrece posibilidades tan excitantes" (ibid 521). En
la práctica, los procesos de pequeños grupos se usaron extensamente como medio de con-
trol en la China maoista (Whyte 1974). En un contexto muy diferente, fueron también pro-
puestos por Friedmann (1979 b), para quien los grupos dialogantes, orientados a las tareas
constituyen la verdadera esencia de una "buena sociedad".
147
control de campo espontáneo

control de campo manipulado
mando
reciprocidad
Esta manera de considerar los controles, demostró ser útil. Por primera
vez, el mercado fué identificado como un posible instrumento de planifica-
ción, como lo fueron la política poliárquica y la negociación. Los autores su-
girieron la posibilidad de usar el mercado específicamente para implementar
la planificación. Su clasificación también abrió el camino para una planifica-
ción negociada (a veces denominada "indicativa") que, en aquel tiempo esta-
ba siendo aplicada con éxito por el Comisariado de Planificación Francés, ba-
jo Pierre Massé y, con la creación de CORDIPLAN,se introduciría pronto en
Venezuela bajo Hector Hurtado. Los planificadores podían incluso diseñar sis-
temas "poliárquicos" como instrumento de control. Era una perspectiva em-
briagadora (20).
El Modelo Interactivo de Lindblom
Después de su brillante colaboración con Robert Dahl, Lindblom abordó la

cuestión del cálculo y el control de una manera bastante preocupante para los
proponentes de la planificación comprensiva central. Su trabajo era nada me-
nos que un ataque sostenido a su posición. En su famoso ensayo (1959), Yen
dos libros posteriores (Braybrooke y Lindblom 1963, Lindblom 1965), desa-
rrolló un modelo bifásico para el cálculo y el control y llamó a las fases "in-
crementalismo desarticulado" y "ajuste mutuo entre las partes".
En su trabajo con Robert Dahl, Lindblom había presentado el incrementa-
lismo como uno de los cuatro "procesos comprensivos para el cálculo racio-
nal", siendo los otros la ciencia, los riesgos calculados, y la utopia. La ciencia
obtuvo unas calificaciones relatívamente bajas como herramienta de ayuda en
el análisis decisional, y los restantes dos procesos difícilmente podían ser con-
siderados instancias de "cálculo racional". Esto dejaba el incrementalismo.
Lindblom dedicó a la exploración de esta aproximación su ensayo provocatí-
vamente titulado "The Science of Muddling Trough" (1959). Durante los años
siguientes, continuó trabajando intensívamente en el tema.
Debido a excesivos requisitos de información, decía Lindblom, la planifi-
cación comprensiva central, que él denominó "sinóptica", no funcionaba en
(20) A pesar de su reputación de fracaso, el programa de acción comunitaria durante

la década de 1960 era esencialmente un diseño político para producir una nueva gama de
resultados de las políticas, dando voz a un segmento de la población que hasta entonces
había permanecido invisible: los pobres urbanos (Marris y Rein 1982).
148
absoluto. La única alternativa razonable era dividir las grandes decisiones en

decisiones más pequeñas y distribuirlas entre un gran número de actores que
tomarían cada uno de ellos sus decisiones independientemente de los demás.
En el modelo de Lindblom, cada actor perseguiría su propios intereses en base
a la información recibida sobre las acciones de todos los demás actores en la
situación. Con cada actor persiguiendo su propio beneficio, todos los puntos
de vista relevantes (y la información de apoyo), aparecerían finalmente para
su consideración conjunta. Bajo determinadas circunstancias, el resultado de
dicho proceso tendería también a ser lo más racional posible.
Una característica atractiva de este modelo era que parecía susituir la inte-
racción social por procesos puramente mentales en el cálculo sistémico. Para
David Braybrooke, co-autor de Lindblom en 1963 y filósofo utilitarista, fué
un feliz descubrimiento que, a su entender, conseguía resolver con un trazo
brillante los muchos problemas complejos del cálculo de felicidad de Bent-
hamo Los enigmas lógicos en el utilitarismo, tales como la cuestión del valor
correcto de las preferencias o la imposibilidad de comparaciones intersubjeti-
vas se esfumaron en vista a una solución que llevaba todas las marcas del ge-
nio: j las decisiones sobre políticas podían tomarse como las decisiones en un
mercado perfecto! Siempre y cuando ningún actor pudiese ejercer una influen-
cia apreciable sobre las consecuencias de las políticas, el resultado cond.uciría
efectivamente a la "mayor felicidad del mayor número".
"The Science of Muddling Through" fué reeditado más de cuarenta veces.
Tanto la periódica reaparición del ensayo como la naturaleza polémica de su
modelo impulsaron finalmente a Lindblom a examinar de nuevo su argumento
(1979). Por lo que respecta al cálculo, él pensó que el modelo había resistido
el examen del tiempo. Sus dudas actuales se centraban más bien en la conve-
niencia de una política incremental, que en el pasado había parecido mera-
mente un corolario lógico del incrementalismo en el análisis. Lindblom em-
pieza su reinvestigación con una reexpresión de su posición básica: "Ni la
revolución, ni el cambio drástico en las políticas, ni, incluso, los grandes pa-
sos cuidadosamente planeados son posibles normalmente" (Lindblom 1979,
517). El "enemigo" es el cambio grande y drástico. Lindblom propone distri-
buir los cambios a lo largo de una serie continua de mayor a menor, pero las
dudas sobre la utilidad de este artificio aparecen inmediatamente cuando se
refiere a la introducción del Federal Reserve System como "todavía incremen-
tal", con la abolición del dinero citada como una contra-instancia de un cam-
bio estructural drástico (ibid). Con ejemplos como este, el problema se define
más allá de la propia existencia: en algunas perspectivas, prácticamente cual-
quier cambio puede presentarse como "incremental".
Lindblom continua definiendo tres modos de análisis inremental dispues-
tos en unajerarquia encajada,'como muestra la Figura 8.
149
Lindblom ofrece argumentos específicos de por qué debe perseguirse un mo-

do incremental de análisis como alternativa al análisis decisional "sinóptico".
No voy a enumerar aquí los argumentos, excepto para decir que su incre-
mentalismo se presenta como una forma de planificación reparadora -una pla-
nificación sin objetivos globales- no muy diferente de la "ingeniería por par-
tes" de Popper. Desde un punto de vista más práctico, las implicaciones del
modelo de Lindblom, llevan las tres prescripciones siguientes.
Estratégica
Desarticulada
Simple
Figura 8: Análisis de políticas incremental a modo de jerarquía encajada.

(Según Lindblom)
1. Descentralizar el análisis decisional a muchos pequeños actores, nin-

guno de los cuales controla una porción muy grande de la acción total.
2. Dar a cada actor autonomía substancial sobre las decisiones.
3. Mejorar la red de comunicación entre todos los actores en el sistema.
Habiendo reafirmado su fe en el método de análisis incremental, Lind-
blom aborda la cuestión más molesta de una política incremental. En refe-
rencia a los sistemas estatales orientados al mercado de Norte América y
Europa Occidental, sus conclusiones merecen la pena ser comentadas en
profundidad.
Habiendo asignado muchas (o más que antes) de las grandes tareas orga-
nizativas y coordinadoras de la sociedad a empresas privadas, y some-
tiendo a los directores de estas empresas a los incentivos del mercado en
vez de a unas órdenes... la única manera de conseguir que se hagan los
trabajos asignados es ofreciendo a los hombres de negocios cualquier in-
centivo que los motive de hecho a rendir. Ello hace que el sistema políti-
co sea incapaz de seguir muchas lineas de políticas, que, por muy atracti-
vas que puedan parecer para, por ejemplo, la conservación de la energía
o la protección medioambiental, amenazan con socavar los incentivos al
rendimiento de los negocios.
El problema no es el incrementalismo sinó una estructura de poderes de
veto que hace que incluso los movimientos incrementalistas sean difíciles
150
e insuficientemente frecuentes ... Si pudiésemos imaginar una política in-

cremental sin los poderes de veto que ahora abundan en ella, sugiero que
encontraríamos que la política incremental es un instrumento adecuado
para intentar resolver más eficazmente nuestros problemas.
Otra fuente de timidez en la política americana es el conservadurismo
ideológico que impregna los muchos adoctrinamientos que crecen fuera
de la estructura de la empresa privada. Es difícil para muchos líderes po-
líticos, y también para los ciudadanos normales, abrir sus mentes a la po-
sibilidad de que la Constitución Americana, con sus muchas restriccio-
nes sobre la voluntad popular... no sea una serie adecuada de normas
para afrontar nuestros grandes problemas actuales. No es menos difícil
para ellos dejar que su mente explore libremente -y reconsidere las justi-
ficaciones tradicionales de- la extraordinaria autonomía de la corpora-
ción privada y su capacidad para obstruir la solución de problemas gu-
bernamental (Ibid. 520-521).
La defensa de Lindblom de una reforma constitucional para restringir los
poderes de la gran corporación privada recuerda uno de los esfuerzos de toda
la vida de Tugwell en el mismo sentido. Vale la pena también notar que Lind-
blom aboga por "un pensamiento de amplio alcance, altamente especulativo, y
a veces utópico sobre las direcciones y los posibles futuros", como comple-
mento al análisis incremental (ibid 522). Esto no difiere demasiado de la de-
fensa de Etzioni de una inteligencia crítica en la orientación social fuera del
sistema de poder existente, o, como él sugirió astutamente en "bohemia" (Et-
zioni 1968, c. 8).
Lindblom concluye su meditativo ensayo sugiriendo que "las posibilida-
des de una formación de políticas inteligente y democráticamente responsa-
ble" están todavía insuficientemente exploradas, y declarando su creencia
en que el futuro está en las "combinaciones mejoradas del análisis incre-
mental, la política incremental, y el ajuste mutuo entre las partes" (Lind-
blom 1979, 524).
En Politics and Markets (1977), Lindblom emprendió un análisis magis-
tral de la formación de políticas en las sociedades bajo los regímenes alterna-
tivos de planificación central y de mercado. En este su último gran trabajo,
propuso la "interacción social" como una alternativa al análisis de planifica-
ción en las sociedades pluralistas o poliárquicas. El análisis, argumentó, no
puede encontrar las soluciones correctas. ¿Cómo se designarán, entonces, las
instituciones y las políticas? La respuesta, según Lindblom, es "mediante
procesos sociales de interacción que sustituyen al análisis conclusivo" (Lind-
blom 1977, 253). Supongamos, dice, que una sociedad amplia quiere decidir
como asignar sus recursos. En los sistemas planificados centralizadamente,
151
una élite estudiaría la cuestión en un intento de encontrar las decisiones co-

rrectas. En poliarquias como los Estados Unidos, se establecería un proceso
de interacción que haría innecesario un estudio de diagnóstico: "el sistema de
mercado es el ejemplo obvio" (ibid.). Pero hay otras interacciones sociales
además del mercado -negociaciones y regateos políticos- por ejemplo. Y, co-
mo balance, estos métodos de planificación interactivos son superiores al cál-
culo central. Lindblom tiene cuidado en no reclamar demasiado para su mo-
delo. "No se da por supuesto que las interacciones producen soluciones
perfectas a los problemas, sinó solamente que serán superiores a las solucio-
nes sugeridas por el intelecto. Ambos métodos pueden ser desastrosos" (ibid.
255). A este pesimismo hacia el intelecto, Lindblom opone una aceptación
estoica de la política tal como él la percibe (21).
Al concluir esta sección, querría llamar la atención hacia cuatro grandes
supuestos que parecen sostener el modelo interactivo de planificación de Lin-
blom. Son supuestos necesarios, ya que sólo en la medida en que estén satisfe-
chos pueden justificarse las demandas normativas para el modelo.
1. La sociedad de Lindblom no es, como lo era para Tugwell o Etzioni,
una colectividad con ciertas propiedades "orgánicas", sinó más bien una
asamblea de individuos en la que se espera que las personas legalmente
constituidas persigan agresivamente su propio interés.
2. El contexto de las políticas es siempre el de "tiempos normales".
Lindblom no trata con situaciones de crisis en las que puede haber un
gran clamor público pidiendo un cambio "estructural".
3. El acceso al poder, incluida la información, está distribuido homo-
géneamente entre todos los actores en el sistema decisional, de mane-
(21) El dilema de Lindblom es real. Por un lado se había comprometido en público a

una filosofía de incrementalismo (y una ética weberiana de responsabilidad), en la que
cualquier cosa "central", incluida, naturalmente, la planificación sinóptica, parece "impo-
sible", y si no imposible, inmoral: ¡solo empeoraría las cosas!. En esto estaba completa-
mente de acuerdo con Banfield y Wildavsky. Sin embargo, por otro lado, resulta que los
modos de decisión descentralizados, que implican una política incremental, tienen tam-
bién pocas probabilidades de funcionar, por (1) la naturaleza voluble de la democracia po-
pulista- "la erosión del adoctrinamiento de clase, y la capacidad de los oponentes de vetar
cualquier medida pública que no les guste"- una posición que recuerda la tesis de la "ingo-
bemabilidad de la democracia" de la comisión Trilateral (Crozier et al. 1975) y (2) el po-
der excepcional que se le permite a la empresa corporativa bajo la Constitución Americana
("La gran corporación privada encaja difícilmente en la teoría y la visión democráticas. En
realidad, no encaja") (Lindblom 1977, 356). Esta última afirmación le valió una desagra-
dable editorial de la Mobil Corporation en la página Op-Ed del New York Times (9 de fe-
breo, 1978), pero el hecho es que Lindblom se encuentra entre la espada y la pared. Con
Tugwell, estaría de acuerdo en que el poder de las corporaciones debe ser refrenado. Pero
con Banfield y Wildavsky, argumenta que cualquier forma de "toma de decisiones central"
es mala, porque las decisiones sinópticas son o bien "imposibles" o bien "inmorales".
152
ra que ninguno de ellos tiene significatívamente más peso que los de-
más. Ningún grupo se queda permanentemente sin capacidad para ac-
tuar.
4. La sociedad no está profundamente dividida respecto a cuestiones de
clase, etnia o cualquier otra cuestión. Además, los actores tienden a estar
amablemente dispuestos hacia los demás actores, no intentan ejercer una
influencia excesiva para conseguir sus objetivos, y están siempre dis-
puestos a acatar los tratos alcanzados mediante la negociación.
Excepto por el último, estos son también los supuestos requeridos por la
teoría clásica de precios. Sin embargo, dado que ninguno de ellos corresponde
a ninguna realidad conocida, la adopción del modelo de Lindblom con su de-
fensa del incrementalismo y del ajuste mutuo entre las partes parecería algo
imprudente como modelo general.
Lindblom parecía ser consciente de este dilema cuando emprendió el
examen del funcionamiento real de la sociedad americana. Ya en la mitad de
los años 70, estaba claro para él que no estábamos viviendo tiempos "nor-
males", que las grandes corporaciones privadas tenían poderes de veto efec-
tivos sobre decisiones en el ámbito público, y que había clases sociales defi-
nidas cuyos intereses eran a menudo divergentes. El sistema poliárquico,
por tanto, es en el mejor de los casos áspero. Y la realidad histórica es muy
diferente del tipo ideal de ajuste mutuo entre las partes. Aún con todo, cuan-
do se trata de resolver este conflicto, Lindblom se refugia en su modelo in-
cluso al hablar vagamente de reforma constitucional. La capacidad humana
para hacer análisis de planificación comprensivo es tan profundamente de-
fectuosa que estamos condenados a andar a tientas en la oscuridad para
siempre. Las respuestas que derivamos del análisis són ilusiones (22). Es
mejor, por tanto, depender de las "interacciones" a corto plazo entre las
principales figuras implicadas en situaciones determinadas -una política pIu-
ralista- que hacer grandiosos planes cuyas consecuencias no podemos espe-
rar controlar. Los resultados de dicha política pueden no ser los mejores que
podríamos esperar; son simplemente todo lo que podemos conseguir. Los
sistemas de planificación alternativos, basados en el análisis sinóptico, tales
como los de la Unión Soviética, donde los sujetos-ciudadanos se ven forza-
dos a vivir con los análisis propensos a error de los planificadores, son aún
peores.
(22) En un pequeño libro sobre las aplicaciones de las ciencias sociales en la solución
de problemas, Lindblom y Cohen relatan una conversación con un crítico. "¿Queréis suge-
rir", pregunta el crítico, "que la investigación social profesional no consigue hacer todo lo
que se espera de ella, o queréis también sugerir que a menudo obstruye positivamente la
solución de los problemas sociales?". A lo que Lindblom y su coautor replicaron fríamen-
te, "Queremos sugerir ambas cosas" (Lindblom y Cohen 1979,86).
153
CONCLUSION
Desde Bentham a Lindblom, desde Saint-Simon a Etzioni y Perloff, la re-

forma social es la principal tradición de la teoría de la planificación. Durante
los últimos cincuenta años, ha producido no sólo los primeros modelos de pla-
nificación institucionalizada en los Estados Unidos (Person, Tugwell), sinó
también veintenas de monografías notables, además de los tres grandes trata-
dos sinópticos; Man and Society in an Age 01 Reconstruction, de Mannheim,
Politics, Economics and Welfare, de Dahl y Lindblom, y The Active Society de
Etzioni. Además, ha estimulado la invención de los modelos cuantitativos más
importantes para el cálculo en la planificación central, incluidos la contabili-
dad social, el análisis input-output, los modelos de política económica y los
modelos para el análisis urbano y regional.
Importantes sistemas filosóficos informan la tradición. Del sigRo dieciocho,
heredó el utilitarismo de Bentham, del siglo diecinueve, el positivismo de
Comte; y del siglo veinte, el pragmatismo de Dewey y el racionalismo crítico
de Popper. Cada uno de estos pensadores añadió una característica distintiva a
la tradición. De Bentham, los reformistas sociales aprendieron a considerar las
consecuencias de la acción potencial y a medir sus costes y beneficios; de
Comte, adquirieron un profundo respeto por el estudio empírico de la socie-
dad; de Dewey, tomaron la imagen de la experimentación social; y de Popper,
aprendieron la diferencia entre la ingenieria por partes y la utópica.
Finalmente, debemos una vez más recordar la destacada figura de Max
Weber, que trazó los rasgos de una sociedad racionalizada y creyó que ciencia
y política podían y debían mantenerse, en la práctica de cada una de ellas, se-
paradas. Solo de esta manera podían los profesionales hacer, cada uno de
ellos, aquello para lo que estaban mejor dotados; los científicos producir co-
nocimiento y los políticos producir decisiones sobre políticas. Todos los gran-
des reformistas estaban interesados en las reformas, particularmente en "im-
portantes" reformas del "sistema de orientación" de la sociedad. Los
economistas desarrollaron sistemas de información de considerable potencia,
mientras los más inclinados a la filosofía soñaban con instituciones de planifi-
cación centralizadas, "directivas en la historia", y una "mente colectiva". De
forma modificada, muchas de estas innovaciones institucionales se llevaron
efectívamente a cabo.
Como notó Banfield, los reformistas tienden a creer en la perfectibilidad
del mundo. Esto era tan verdadero para los primeros teóricos de la planifica-
ción como para posteriores autores. Dewey, por ejemplo, atribuye a Bentham
un cambio social "radical", que él denomina una "capacidad para la interven-
ción social valiente y global", combinada con un estudio detallado de parti-
cularidades y con coraje en la acción" ( Dewey 1963a, 15). Y Saint-Simon,
154
como su contemporáneo inglés, era un perfeccionador del mundo del tipo más
ambicioso. En nuestro propio siglo, Mannheim buscó una "tercera vía" entre
la anarquía del mercado y la dictadura totalitaria, y toda una generación más
tarde, Etzioni soñó con una "sociedad activa", persiguiendo proyectos comu-
nes que definen su destino. En los primeros años 50, Dahl y Lindblom presen-
taron siete fines básicos de la acción; libertad, racionalidad, democracia,
igualdad subjetiva, seguridad, progreso, e inclusión adecuada. De una manera
u otra, estos valores han instruído a todos los que han contribuido a la tradi-
ción reformista. Entre ellos había centralistas, corno Tugwell y Perloff, que
consideraban necesario fortalecer el estado estableciendo en la rama ejecutiva
(o independientemente) una inteligencia institucionalizada que trazase el futu-
ro para la colectividad en su totalidad. Otros enfatizaban estrategias más des-
centralizadas, diseñadas para evitar problemas. Pero prácticamente todos los
reformistas creyeron en la necesidad de alguna forma de cambio institucional.
y cuando se presentó la oportunidad, como le ocurrió a Tugwell en los años
30 y principios de los 40, y a los planificadores del programa de acción comu-
nitaria en los años 60, se comportaron de manera muy similar a los planifica-
dores innovadores, reuniendo recursos y actuando de maneras comprometidas
y políticamente conscientes para producir un cambio significativo en el siste-
ma de orientación social.
Ha habido una tendencia a considerar estos esfuerzos como fracasos. No
creo que este sea un juicio exacto y justo. Es verdad que las esperanzas y ex-
pectativas a menudo dejaron atrás a los logros reales. Si no hubiese sido así,
los logros quizás hubiesen sido menos. Algunas formas de planificación fue-
ron institucionalizadas con éxito a niveles centrales en los Estados Unidos (en
la Office of Management and Budget, por ejemplo); el sistema de planifica-
ción portorriqueño continúa funcionando hasta ahora como una parte regular
del Gobierno del Estado; Wesley Mitchell presenció un Council of Economic
Advisors instalado en la oficina del presidente; y gracias en gran medida a los
esfuerzos de Harvey Perloff, la aproximación regional a la planificación se ha
convertido en una práctica mundial. Ninguna de estas instituciones de planifi-
cación han logrado todo lo que sus creadores soñaron que podían conseguir.
Quizás no han hecho que el mundo sea más perfecto. Pero decir esto no es lo
mismo que considerarlas fracasos.
Los reformistas sociales, es verdad, se dirigían típicamente a los regla-
mentadores de la sociedad. Las reformas venían de arriba, pensaban. Algu-
nos estaban convencidos de que sólo la planificación "comprensiva" tenía
mérito; otros se permitían sólo "ingeniería social por partes". La mayoría
de ellos desconfiaba de la política, que tendían a asociar con todo lo que
era "irracional" en la sociedad. Como Weber, estaban divididos entre un as-
cetismo de la mente y un compromiso apasionado con el cambio metódico.
155
En general, creían que podía formularse un "interés general" mediante los

instrumentos y procedimentos de la planificación, que la mayoría de perso-
nas de buena voluntad susbscribirían dicho interés y que por tanto, era ra-
zonable pensar que podía efectívamente obtenerse el consenso necesario
para la planificación democrática. Algunos, como Mannheim y Etzioni,
pensaban que dicho consenso debía en sí mismo ser planeado: contempla-
ban el proceso de formación de consenso como una actividad elitista cen-
tral y continua, Mannheim mediante la educación reformista y la modifica-
ción de las estructuras de personalidad, Etzioni mediante una actividad
política más abierta.
Fué diferente para Tugwell. La larga experiencia en la vida pública y mu-
chas decepciones le habían enseñado que la formación de consenso, aunque
posible, podía no ser probable, y que se necesitaban cambios más estructura-
les. Pasó los últimos años de su larga vida en un proyecto de reforma constitu-
cional. Fué para él lo que la religión civil había sido para Saint-Simon y Com-
te, el desesperado proyecto al final de la vida de alguien que se había
propuesto dejar un mundo más perfecto de lo que lo había sido en su juven-
tud.
156
CAPITULO 4
ANALISIS DE POLITICAS
¿QUÉ ES EL ANALISIS DE POLITICAS?
Los años de 1968 a 1972, presenciaron la emergencia del análisis de

políticas como un campo en ciernes de práctica política. Mientras daba
sus primeros pasos, tenía algo de la insolencia de la juventud, pero como
cualquier adolescente que entra en el mundo, su pavoneo escondía una
inseguridad latente, y dudas sobre su propia identidad.
Hacia el [mal de los sesenta, había estado en gestación, por así decirlo, duran-
te la mayor parte de una generación. A lo largo de un periodo de tres décadas, se
habían desarrollado técnicas y métodos analíticos, y se habían dado abundantes
oportunidades, durante y después de la guerra, para poner a prueba sus habilida-
des de "solución de problemas", especialmente en los servicios militares. Enton-
ces llegó esa turbulenta década de victoria y derrota, con el asesinato de John E
Kennedy, la Guerra contra la Pobreza,el desarrollo del Black Power, los asesina-
tos de Martin Luther King y Robert Kennedy, y Vietnam -una década que culmi-
nó, en 1969, con el espectacular aterrizaje de los primeros seres humanos en la
luna. A pesar de la extendida convicción de que America estaba atravesando una
revolución cultural sin precedentes, o quizás precísamente por esa convicción,
The Active Society, de Etzioni (1968), pareció resumir lo que la mayoría de noso-
tros quería creer como pueblo: que quizás era posible, después de todo, conseguir
grandes cosas como nación, que la orientación social no era meramente un sueño
utópico. El análisis de políticas prometía convertirse en el giroscopio que ayuda-
ría a mantenemos en un rumbo seguro. Era, como proclamó Herbert Simon, una
nueva "ciencia del diseño" (H. Simon 1982; orig 1969).
Pero como observó un astuto crítico, era también un negocio.
Ens.eñado en universidades, comprado por la empresa privada y las agen-
cias gubernamentales, y vendido por un creciente cuadro de expertos, el
análisis de sistemas es una mercancía que logra altos precios y fácil
aceptación, aquí y en los países extranjeros (Hoos 1972, 1-2).
El modelo básico se muestra en la Figura 10, abajo.
Con el embalaje adecuado, los proveedores podían de hecho crear una
demanda para lo que tenían en oferta (1).
(1) Para estudios bien documentados de investigación de políticas dirigidos por el

Gobierno de Estados Unidos, ver Horowitz y Katz (1975) y Guttman y Willner (1976).
159
¡r-------problemas y Dinero----~I
Analista de Políticas Decisor Político
OFERTA DEMANDA
11...- Infonnes y Consejo------~t

Figura 10: Un modelo económico de análisis de políticas.
Como campo, el análisis de políticas derivaba de la confluencia de tres

corrientes de discurso intelectual: la ingeniería de sistemas, con su fuerte
inclinación hacía la modelación cuantitativa (Quade 1966; Quade y Bou-
cher 1968); la ciencia directiva con su predilección por una aproximación
de teoría general de sistemas que enfatizaba la cibernética de Ros sistemas
"abiertos" (Churchman et. al. 1957, Ackoff 1962; Beer 1966; Emery 1969;
Ackoff y Emery 1972), y las ciencias política y administrativa con su
orientación conductista, énfasis en las instituciones políticas y mayor re-
conocimiento que las otras dos del rol del comportamiento no racional en
los asuntos humanos (Bauer y Gergen 1968; Dror 1968, 1971; Lasswell
1971). Lo que hizo posible la convergencia de estas tres tradiciones, fué
una creencia compartida de que, primero, los métodos objetivos de la cien-
cia podían, y en realidad, debían usarse para tomar decisiones más racio-
nales sobre políticas, y, segundo que decisiones más racionales mejorarían
materialmente la capacidad de solución de problemas de las organizacio-
nes (2). Además, los seguidores de las tres "corrientes" de análisis de polí-
ticas trabajaban con un concepto de sistema que implicaba, en su nivel
más elemental, "inputs", "outputs" y entorno, y complejos "bucles de fe-
edback". El vocabulario de los sistemas tendió a desplazar al lenguaje más
(2) El ideal comtiano de una ciencia social nomotética continua informando la

estructura dominante científico-social, especialmente en Estados Unidos, a pesar de
su imposibilidad epistemológica. Por ejemplo, el carácter distintivo de la National
Science Foundation (NSF) ha sido descrito por uno de los altos funcionarios de la
fundación como "el diseño de la ciencia social a imitación de las ciencias naturales"
(Aborn 1984, 34) (Sobre los errores epistemológicos de esta ecuación, ver Ulrich
1983, c. 1).
160
LA PLANIFICACION COMO ANALISIS DE POLITICAS
A. Smith
Bentham
r-------------
I
~--C~~~~~~~
y-----:-----
I J.S. Mili I
II I II
I I
I I
I
I
ADMINISTRACION
PUBLICA
wilson
Clev land
Neumann &
Morgenstem
I ~ ..
Wiener Shannon
&W~
Ashby
I
ANALISIS DE
SISTEMAS
Beer
Churchman
Ackoff Vickers
Hel~~
Quade + Boucher Orar, Ayres
I I
Emery Benveniste
Ber1lnski ~
Majone & Quade Bardach, Weiss Korten
I I I
Figura 9: La tradición del análisis de políticas en la planificación
161
discursivo de las ciencias sociales. La sociedad se estaba asimilando a la

imagen de una máquina (3).
Dirigéndose a un público fascinado en el Massachussetts Institute of Techno-
logy en 1968, Herbert Simon declaró convincentemente que la nueva meta-dis-
ciplina del diseño reemplazaría a las tradiciones humanísticas más antiguas.
Se ha dicho que el estudio adecuado de la humanidad es el hombre. Pero
yo he argumentado que el hombre -o al menos el componente intelectual
del hombre- puede ser relatívamente simple, que la mayor parte de la
complejidad de su comportamiento puede proceder del entorno del hom-
bre, de la búsqueda por el hombre de buenos diseños. Si he demostrado
mi punto de vista, entonces podemos concluir que, en gran parte, el estu-
dio adecuado de la humanidad es la ciencia del diseño no sólo como el
componente profesional de una educación técnica, sinó como una disci-
plina para todas las personas educadas (H. Simon 1982, 159; orig 1969).
Algunos de los temas que Simon pensaba que deberían complementar, si
no reemplazar, a la historia, el arte, la literatura y la filosofía especulativa, in-
cluían la teoría de la decisión estadística, la programación lineal y dinámica,
las lógicas de diseño imperativa y declarativa, los procedimientos de búsque-
da heurística, la teoría de los sistemas jerárquicos y de diseño organizacional,
y los problemas de representación. Simon imaginaba el alba de una nueva era
en la que la inteligencia artificial, unida de manera sinérgica a las mentes hu-
manas, triunfaría.
Una vez que liberado de su crisálida, el análisis de políticas desarrolló rápi-
damente todas las características de un campo de competencia profesional en
proceso de maduración. En catorce años se empezaron a editar dieciséis revis-
tas; varios programas de graduación se establecieron en las principales univer-
sidades; se identificaron areas de subespecialización profesional; y hubo tanto
una creciente timidez sobre el uso de métodos analíticos como una dura crítica
desde dentro de la profesión, lo que contribuyó, al final de los años 70, a la
emergencia de una segunda generación de modelos de políticas. Estas señales
de una creciente profesionalización están documentadas en el Apéndice B.
(3) Murray Aborn concluye su ensayo histórico sobre el proyecto de indicadores so-
ciales en el NSF con estas palabras: "El factor más importante para el éxito de cualquier
resurgimiento futuro del movimiento de los indicadores sociales no será 10 que las ciencias
sociales tienen para ofrecer, sino más bien la medida en que la sociedad se ha adaptado a
los conceptos que sostienen el empleo de los indicadores sociales además de los mecanis-
mos de su producción" (Aborn 1984,41; cursiva añadida). En resumen, dice Aborn, la so-
ciedad debe adaptarse a la tecnología de su dominación por los planificadores y los intere-
ses sociales a los que sirven. Pues es completamente idealista suponer, como hace Judith
de Neufville en su libro sobre indicadores sociales (1975) que los indicadores pueden ser-
vir a algún propósito neutro en la discusión sobre políticas.
162
En sus buenos tiempos -hace escasamente dos décadas- el análisis de polí-

ticas se inclinaba a declararse valientemente "una nueva ciencia, un nuevo ge-
nio". Ya he citado la visión de Simon de una "ciencia del diseño". El análisis
de políticas pertenecería, claramente, a esta nueva ciencia, y encontró el mun-
do tristemente alterado. ¡Para ser bañado en sus bendiciones, declararon los
profetas, el mundo tendría primero que reformarse a si mismo! Algunas de las
declaraciones de este periodo suenan exactamente como una parodia de la fa-
mosa obra de Luigi Pirandello A SGience in Search 01 a Cfient.
Si, no obstante, la investigación valorativa ha de hacer su contribución
máxima, deben llevarse a cabo cambios sustanciales en la aproximación
global de la sociedad a la programación social. Los legisladores y otros
oficiales públicos que reflejan los intereses públicos generales deben ele-
var significatívamente sus demandas de eficacia y eficiencia de los pro-
gramas. Además, deben aprender a centrarse más en los objetivos de los
programas de manera que puedan asumir una actitud más experimental
hacia estrategias de programación específicas... Tales cambios funda-
mentales de actitud conducirían a un interés ampliamente desarrollado en
la investigación valorativa. (Caro 1971,28).
Uno de los orginadores de la investigación de operaciones (y extraordina-
rio panfletista), Sir Stafford Beer, anunció "La complejidad és la pura esencia
del mundo actual", como si fuese un gran descubrimiento. Y para dirigir la
complejidad -esta era su expresión favorita- se requería una nueva ciencia,
que ofreciese los medios para:
1. Medir y manipular la complejidad mediante las matemáticas.

2. Diseñar sistemas complejos mediante uan teoría de sistemas general.
3. Concebir organizaciones viables mediante la cibernética.
4. Trabajar eficazmente con las personas mediante la ciencia conductista.
5. Aplicar todo esto a los asuntos prácticos mediante la investigación
operacional (Beer 1975,380-381).
Beer pensaba que la sociedad estaba "desperdiciando" sus oportundiades.

"La sociedad", reflexionaba melancólicamente, "procede en vez de ello me-
diante consenso, ese mínimo común denominador de las democracias alterna-
tivas" (ibid.). Y como su predecesor, Saint-simon, concluía piadosamente:
El cambio no puede darse en el marco de la ética actual: la humanidad
necesita formular una nueva ética relevante para los problemas a los que
se enfrenta la especie hoy. La base de esta ética es una compasión verda-
dera y no falsa -ante la crisis real y no imaginaria de la humanidad- dos
163
tercios están desnutridos y tres tercios bajo peligro de extinción. La clave

para aplicar esta ética es:
* reconocer que la teconología hace a la humanidad entera inimaginable-
mente rica.
* reconocer que esta riqueza está ampliamente consumida por unas pér-
didas masivas.
* consentir en la reorganización de la sociedad, para eliminar las pérdi-
das y financiar así la eudemonía del hombre.
* afrontar y vencer cualquier amenaza a la libertad personal (libid. 389).
Como muchos de los manifiestos del periodo, el mensaje de Beer se dirigía
a otros analistas, y les exhortaba a aprender las nuevas técnicas de su arte.
Es verdad que los líderes del movimiento del análisis de políticas insistían,
una y otra vez, en que las técnicas no eran suficientes, que las técnicas simples
eran a menudo más efectivas que las sofisticadas, que las cuestiones de defini-
ción de problemas y objetivos eran inmensamente más importantes que los
procedimientos de optimización y que el juicio profesional era absolutamente
esencial en todas las fases del análisis (Quade y Boucher 1968). Pero se dejó
que los analistas para que descubriesen por si mismos como adquirir esta sabi-
duría (4).
Dado el significado otorgado al juicio profesional, es sorprendente la poca
atención que se prestó en los primeros años de la profesión al tema del análisis
específico. Después de todo, la eficacia del analista como asesor se considera-
ba dependiente, en gran medida, de su conocimiento del contexto histórico e
institucional de la decisión. Para obtener dicho conocimiento, un periodo pro-
longado de exposición a la realidad era esencial, y esto sugería una división de
los analistas según las principales especializaciones (por ejemplo, transporte,
gestión del uso de la tierra, defensa nacional, salud pública, alimentos y agri-
cultura, energía, vivienda y educación). Aunque muchas de estas especializa-
ciones de la planificación se encaman en comunidades identificables de ana-
listas profesionales, la capacidad universal de solución de problemas se
plocamó como la característica más distintiva de un analista. El primer decano
de la Berkeley's Graduate School of Public Policy, escribió:
(4) Como Horowitz y Katz señalaron, el juicio profesional podía no estar muy solici-
tado.
Los decisores políticos prefieren el uso de aspectos cuantitativos de ciencia social en
la formación de decisiones. La presunta naturaleza exacta y metódica de la aproximación
cuantitativa tiene un atractivo inherente para los decisores políticos en sus intentos de or-
denar y verificar las opciones políticas y las implicaciones de sus elecciones. El creciente
valor de las ciencias sociales para los tipos básicos de decisiones requiere su uso creciente
en un tiempo de confusión interna sobre la naturaleza y las tareas esenciales de las ciencias
sociales (Horowitz y Katz 1975, 46).
164
Enfatizad el análisis, no el tema en cuestión. Moveos siempre de una

area sustantiva a otra -de la salud al bienestar social, al transporte, a la
energía, a lo que sea... El análisis és una postura, no una técnica: ninguna
serie de operaciones puede ser enseñada como la esencia del análisis. Pe-
ro hay una manera de mirar las cosas en términos de costes de oportuni-
dad, o de a qué debe renunciarse para hacer aquello que uno desee, o de
solución de problemas y una visión del mundo de "poder-hacer"... Hay
un modelo, una estructura de recursos y objetivos, con un criterio para
elegir entre alternativas. La confianza aumenta (Wildavsky 1979,414).
Si los analistas de políticas tienen un lenguaje en común', este es, como se
ha mencionado anteriormente, el lenguaje de sistemas, con su referencia a lí-
mites' entorno, equifinalidad, estado de equilibrio, recursividad, "feed-back" y
caja negra. Este lenguaje ha cambiado la propia manera en que pensamos so-
bre el mundo, y antes de pasar a un breve informe de la historia en este cam-
po, puede ser útil resumir las maneras específicas en que lo ha hecho (5).
1. La teoría de sistemas ha cambiado nuestra percepción de la causalidad.
Ya no pensamos en términos de relaciones lineales del tipo A->B',,¡;sin~ que,
en vez de ello tomamos en cuenta la posibilidad de "feed-back" ~. La
causalidad, lo sabemos ahora, es compleja y circular. Este conocimiento nos
libera de la carga weberiana de la responsabilidad, dado que las acciones
son raramente eficaces, pues ponen en marcha una compleja red de accio-
nes y reacciones cuyo resultado final es impredictible.
2. La teoría de sistemas nos ha introducido en la noción de que todo siste-
ma "abierto" está rodeado de un "entorno", con el que está en constante in-
tercambio, acumulando o dispersando energías o alcanzando un "estado de
equilibrio". Los sistemas deben por consiguiente adaptarse a su entorno,
asimilando partes de él (ampliando los límites del sistema), controlando
otras partes (lo que requiere energía), o adecuandose a las condiciones ex-
ternas de manera que se mantenga una condición de estado de equilibrio.
3. La teoría de sistemas está basada en el supuesto implícito de que todas las
relaciones sistémicas son fundamentalmente armoniosas, siempre y cuando
el sistema en si se mantenga en un estado de equilibrio con su entorno. El
conflicto fundamental no es un concepto sistémico. Este supuesto nos per-
mite pensar en los sistemas como inherentemente benignos y manejables.
4. Todos los sistemas, se dice, se ajustan al principio de la jerarquía, que
se percibe como la "estructura profunda" del mundo. Este supuesto faci-
lita la aceptación de la noción de "estratos de control" y élites sociopolí-
ticas (Etzioni). Las jerarquías se derivan de leyes naturales (la
(5) Lo que sigue se desprende de la lectura ecléctica sobre teoría de sistemas. Ver por
ejemplo, von Bertalanffy 1968), Emery (1969), Ackoff y Emery (1972), Lilienfield
(1978), y Churcham (1979a, b).
165
conservación de la energía, la capacidad de los canales de información,

las relaciones distancia-deterioro) y son, por tanto, inevitables.
5. La teoría de sistemas tiende a ser reduccionista. Como ha observado
Lilienfield, "Todas las cosas son sistemas en virtud de ignorar lo especí-
fico, lo concreto, lo substantivo" (Lilienfield 1978, 192). Esto explica la
desgana de los analistas políticos respecto a declarar sus intereses secto-
riales, substantivos. La búsqueda de una Teoría General de Sistemas,
con su seductora perspectiva, no ha conseguido hasta ahora producir
meta-teorias signficativas capaces de integrar todo el conocimiento. Sin
embargo, de vez en cuando, se anuncian conclusiones colosales que, da-
do que son inverificables, substituyen al conocimiento más empírico de
las disciplinas separadas o del trabajo interdisciplinario específico (6).
UNA BREVE HISTORIA
La emergencia de las tres principales corrientes del análisis de políticas a

partir de sus disciplinas de origen -ingeniría de sistemas, ciencia directiva y
las ciencias política y administrativa- fué el resultado de varias décadas de
creciente interacción entre el mundo académico y los principales polos de po-
der en la sociedad americana, los negocios y el gobierno. Por un lado, había
un nuevo y sustancial trabajo teórico en varias ciencias que, en manos hábiles
podía ser transmutado en un análisis "operacional"; por otro, había una cre-
ciente demanda de este tipo de análisis, acelerada por una sucesión de aconte-
cimeintos sin precedentes en cuanto a escala y gravedad: una depresión eco-
nómica mundial, una guerra global de ferocidad destructora, y un periodo de
rápida recuperación simultaneado con la disolución de imperios, guerras na-
cionales de.liberación, y la emergencia de una veintena de nuevas naciones
soberanas en Asia, Africa y Oriente Medio. Pero esta demanda de análisis de
políticas, una mercancía hasta entonces inexistente, tuvo primero que generar-
se, antes de poder traducirse en contratos, dinero y fama. El crecimento del
análisis de políticas fué una expansión orientada por la oferta que elevó a po-
siciones de influencia a quienes muchos consideraban miembros de una nueva
clase profesional-dirigente (P. Walker 1979; Gouldner 1979) (7).
(6) Para una crítica mordaz de la Teoría general de Sistemas y los esfuerzos de crea-
ción de modelos a este respecto, ver Berlinski (1976).
(7) La emergencia de dicha "clase" había sido anunciado por la notoria obra The
Mangerial Recolution de James Burnham (1941), que ha lanzado a muchos sociólogos en
búsqueda de una nueva constelación de poder en América. Pero como observó astutamente
Goldhammer (1976), hay una enorme diferencia entre ser poderoso y ser asesor de los po-
derosos. Y los planificadores de políticas no tenian otra opción que convertirse en asesores
166
Los científicos sociales no eran más rehacios a escalar hasta la cima que la
gente corriente. El indómito Auguste Comte había pasado toda una vida bus-
cando el favor de los poderosos. Su deseo más sincero era ser escogido como
consejero de los gobernantes del mundo. Max Weber había sido miembro del
Verein Für Sozialpolitik, que se dedicaba al uso de estudios científicos como
instrumento de la reforma social. Karl Mannheim pensó que una inteligencia,
independiente, desconectada de cualquier clase social, estaba extraordinaria-
mente capacitada para las funciones de reconstrucción social; y Rexford Tug-
well había tenido éxito en su búsqueda de poder, convirtiéndose primero en
una fuerza importante en los consejos de gobierno en Washington D.C., y pos-
teriormente en gobernador de Puerto Rico.
En vísperas de la Segunda Guerra Mundial, el distinguido sociólogo ameri-
cano Robert Stoughton Lynd, escribió un pequeño libro que llevaba el urgente
título de Knowledge for What? (1939). Dirigido a sus compañeros académi-
cos, les presentaba una apasionante visión de cómo su trabajo, dirigido a lo
que el creía que eran las cuestiones adecuadas, podía contribuir a grandes re-
formas estructurales en la economía política del país. En una serie de lo que el
llamaba hipótesis extravagantes, sugiró que los cientfíficos sociales examina-
sen, entre otras cosas:
...la necesidad de una extensión amplia y penetrante de la planificación y
los controles a muchas areas que ahora se dejan a la iniciativa individual
casual...
...la necesidad de extender la democracia de manera apreciable como una
realidad eficaz en el gobierno, la industria y otras areas de la vida...
...la proposición de que el capitalismo privado no opera actualmen~e para
asegurar la cantidad de bienestar general a la que el estadio actual... nos
hace acreedores (Lynd 1939,209-220).
El conocimiento científico-social, exhortaba a sus semejantes, debería usarse
en el interés de "tipos funcionalmente más útiles de orden" (ibid.126). Debe
convertirse en un arma en la lucha contra los "intereses personales" de Veblen,
ayudando a reinstaurar un sentido de esperanza en una cultura en plena crisis.
Es irónico observar el contraste entre el radicalismo idealista de Lynd y los
roles técnicos que los académicos asumirían de hecho como analistas de políticas
públicas. Entre los científicos que trabajaban para la Rand Corporation y MITRE
en la década de los 50, se hablaba poco sobre reforma estructural: su cliente era
las Fuerzas Aéreas de Estados Unidos. Incluso cuando unas cuantas frrmas con-
sultoras, Rand entre ellas, empezaron a desviarse hacia el trabajo civil, siguió
o en profesores de asesores. En si mismos, no tenían ningún poder, ni siquiera una pers-

pectiva realista de poder.
167
siendo así; la reforma no era asunto suyo. Los analistas de políticas tenian una
imagen de si mismos como expertos trabajando para mejorar la toma de deci-
siones de los poderosos. Si tenían exito en esto, se reforzaría su poder. Bajo el
disfraz de la objetividad científica, jugaron un papel profundamente conserva-
dor (8).
Durante la Segunda Guerra Mundial, muchos científicos sociales se des-
plazaron a Washington D.C., donde trabajaron en problemas de guerra psico-
lógica, selección y formación militar, información militar, propaganda, plani-
fiación de la producción, racionamiento y control de precios y servicios
estratégicos. Se unieron a otro grupo de científicos, matemáticos e ingenieros
que, aunque geográficamente más dispersos, estaban trabajando para el go-
bierno en nuevo armamento, como por ejemplo, radares, cohetes, y la bomba
atómica. Esta oportunidad de trabajar contra plazos límite y con pocas restric-
ciones en cuanto a gastos les posibilitó sin duda acelerar procesos de innova-
ción que de otra manera quizás hubiesen tardado décadas en alcanzar. Su es-
fuerzo en época de guerra resultó en nuevas teorias que encontrarían pronto su
aplicación práctica -mediante las computadoras electrónicas y los satélites de
comunicación, por ejemplo- también en la vida civil.
Después de la guerra, el Sputnik y la carrera armamentística aseguraron
que, al menos durante un tiempo, habrían muchos trabajos para analistas de sis-
temas e ingenieros. La situación era diferente para los científicos sociales. Ha-
biéndose movido en el ámbito del poder durante la guerra, muchos fueron rea-
cios, cuando llegó la paz, a regresar a sus trabajos mal pagados en el mundo
académico. En la estela del impresionante tratado de Stouffer de ellos volúme-
nes sobre The American Soldier (1949), se repusieron para producir una colec-
ción algo extraña de ensayos, valientemente titulada The Policy Sciences: Re-
cent Developments in Scope and Methods (Lemer y Lasswell 1951) (9). Los
autores difícilmente hubiesen podido adivinar que pasarían otros viente años
(8) Esto parece obvio por la implicación masiva del análisis de políticas con los ser-
vicios militares. Pero, como señalaron Horovitz y Katz, el asunto no es tan simple, y la
ciencia social puede también, en ocasiones, promover el cambio social. "La ciencia social"
escriben "no solo fomenta el cambio (cuando se disipa un consenso anterior) sino que pue-
de también proteger el orden (cuando un consenso anterior está presente). Por tanto, la
ciencia social no puede ser considerada únicamente como un "agente del cambio" o como
un "instrumento del orden establecido" (Horovitz y Katz 1975,50).
(9) La intención de los cambios de nombre es, a veces, que funcionen mágicamente,
creando una realidad que no está allí. En las primeras décadas del siglo dieciocho, cuando
la categoría de las ciencias naturales estaba en apogeo, una ciencia social acababa de na-
cer, aunque no era más que la antigua tradición del saber con nuevos ropajes. Cuando los
científicos sociales querían ser contratados como asesores por el gobierno, se llamaban a si
mismos científicos de las políticas. Y cuando observaron las posibilidades de intervención
planificada, añadieron psicología al conjunto y lo llamaron ciencia conductista.
168
antes de que su trabajo colectivo madurase hasta el punto en el que pudiesen

realmente reclamar el terreno del análisis de políticas (Lasswell 1971).
Marcando el tono del volumen, Charles Easton Rothwell del Hoover Insti-
tute and Library en la Universidad de Stanford empezaba invocando la terrible
realidad de la bomba atómica.
El General Omar Bradley describió recientemente nuestra era como de
"gigantes nucleares y niños éticos". Encontraba mucho sobre lo que ser
aprensivo en una civilización cuyos torpes esfuerzos para resolver los
problemas de las relaciones humanas están en un contraste tan trágico
respecto a su maestría sobre lo inanimado. Cada nueva explosión atómi-
ca simbolizaba de manera más inquietante el desastre que puede abatirse
sobre la humanidad a menos que aprendamos a afrontar los problemas de
la vida armoniosa de manera tan segura y hábil como hemos vencido los
de la violencia organizada (Lemer y Lasswell 1951, vii).
La respuesta a esta discrepancia impresionante entre la "maestría sobre lo
inanimado" y los "torpes esfuerzos para resolver los problemas de las relacio-
nes humanas", dijo, iba a ser la planificación.
La planificación sugiere un intento sistemático de determinar el futuro.
Cuando dicha planificación se convierte en un preludio para la acción,
entonces es formación de políticas (Ibid. ix).
La Parte I del simposio se centraba en el ámbito y enfoque de las ciencias
sociales, con contribuciones de Emest Hilgard y Daniel Lemer sobre las per-
sonas, Edward Shils sobre el grupo primario, Margaret Mead sobre el carácter
nacional, Clyde Kluckhohn sobre la cultura, y el propio Lasswell sobre la or-
ganización del mundo. Incluso esta lista abreviada revela que, en aquel tiem-
po, las llamadas ciencias de las políticas estaban todavía fuertemente identifi-
cadas con la tradición humanista de la sociología, la antropología cultural y la
psicología social. En 1951 no estaba claro en absoluto cómo iban a organizar-
se en la práctica estas teorías.
La Parte 11 se ocupaba de los procedimentos de investigación. Aquí, el
cambio del lenguaje del discurso filosófico de las primeras 120 páginas al len-
guaje del análisis técnico es sorprendente. Hans Reichenbach examinó los mé-
todos de probabilidad en las ciencias sociales, Kenneth Arrow escribió sobre
modelos matemáticos, Paul Lazarsfeld comentó las mediciones cualitativas,
Alex Bavelas consideró las "pautas de comunicación en grupos orientados a la
tarea", y Herbert Hyman, del National Opinion R~search Center lanzó una mi-
rada crítica a la entrevista como procedimiento científico.
Una tercera parte, titulada Integración de Políticas, se dedicó a una serie de en-
sayos inconexos sobre temas tan diversos como la psicología del comportamiento
169
económico, los sondeos, la guerra psicológica, las ciencias naturales en la for-

mación de políticas, y la política de investigación. No era en absoluto lo que
el nombre de la sección prometía de una manera algo programática. Efectíva-
mente, sin un problema específico a la vista, es difícil ver como la integración
de políticas podía haber sido algo más que una frase retórica.
En retrospectiva, se puede ver como, solo unos pcos años después de la Se-
gunda Guerra Mundial, las ciencias sociales y conductistas estaban todavía
buscando un rol legítimo para si mismas. Siendo todos científicos distingui-
dos, los autores hablaban más para si mismos que para los potenciales clien-
tes. Estaban inseguros de lo que podían ofrecer. A diferenda de Lynd, no te-
nían ningún programa radical en mente.
El simposio Lerner-Lasswell fué seguido en los siguientes doce años, más
o menos, por una serie de innovaciones metodológicas y teóricas que darían a
las recién inventadas "ciencias de las políticas" un nucleo duro de ideas comu-
nes. Solo es posible aquí ofrecer una breve lista de estas innovaciones (ver Ta-
bla 3). Hay ausencias notables, como las especulaciones respecto al carácter
nacional, la cultura y la organización mundial que habían sido prominentes
anterionnente. El mundo de las ciencias sociales estaba siendo tomado por
los ingenieros. La cibernética, la teoría de la decisión estadística, y la teoría de
la organización eran las nuevas palabras clave (lO).
En 1951, Harold Lasswell quizás fué un precursor de la buena nueva, pero
la personalidad clave en el desarrollo del análisis de políticas era indudable-
mente Herbert Simon. Su libro Administrative Behavior publicado original-
mente en 1945, fué como un detonador que, un cuarto de siglo más tarde,cau-
saría una explosión en el tremendo entusiasmo sobre el análisis de políticas.
También contribuyó a una gran reconstrucción de los fundamentos intelectua-
les de la administración pública (H. Simon el. al. 1950) (l1). El primer traba-
jo de Simon en administración municipal (Ridley y Simon 1943) le había en-
(10) En el lenguaje británico, que intenta suprimir el uso de los nO,mbre usados como
adjetivos, la investigación de operaciones se convierte en investigación operacional. Pero
ambas son idénticas en cuanto a significado.
(11) El ensayo de Woodrow Wilson "The Study of Administration" (1887) se conside-
ra el punto de partida de la administración pública como campo profesional. Rápidamente
absorbió las lecciones y conceptos de la dirección científica (Taylor 1919; Follet 1920;
1924) Y avanzó hasta desarrollar su propio lenguaje e intereses. Al igual que la dirección
científica, el estudio de la administración pública era comtiano en su inspiración, una in-
fluencia que finalmente se remonta a Saint-Simon. La temprana administración pública,
aproximadamente hacia el final de la Segunda Guerra Mundial, se apoyaba profundamente
en la formulación de los principios "normativos" de la buena administración (Waldo
1948). Una administración pública de orientación conductista empieza en Simon (1976;
orig. 1945) y con el libro de texto al cual el propio Simon contribuyó de manera importan-
te (H. Simón el. al. 1950).
170
señado a ser un observador cuidadoso de las prácticas burocráticas, al mismo

tiempo que revelaba su interés por el problema formal de la eficacia asignati-
va. ¿Cómo podia un administrador público saber si sus decisiones eran correc-
tas? (12). A lo largo de la vida de Simon, la cuestión permaneció como una de
sus principales preocupaciones.
Tabla 3 Principales Innovaciones en el Análisis de Políticas:

Teoría y Método, 1944-1966
1. Ingenieria de sistemas, Matemáticas Aplicadas, y Estadística.

• Teoría de juegos (von Neumann y Morgenstern 1953 [orig.
1944]; Luce y Raiffa 1957)
Cibernética (Wiener 1950, 1959 [orig.1948])
Teoría de la información (Shanon y Weaver 1949)
Teoría de la decisión estadística (Savage 1954)
Investigación operacional (Churchman et. al. 1957; Ackoff 1962;
Beer 1966)
• Programación lineal (Dantzing 1963)
2. Economía y Ciencias Política y Administrativa

• Economía del bienestar (Reder 1947; Myint 1948; Baumol 1952;
Little 1957)
Teoría de la elección (Arrow 1963 [orig.1951]; ülson 1965;
Barry y Hardin 1982)
• Econometría (monografías de la Comisión Cowles; Tinbergen
1951, 1964; Theil 1964)
Teoría de la organización (H. Simon 1976 [orig. 1945]; H. Si-
mon 1957; March y Simon 1958; Cyert y March 1963)
En lo que fué una importante desviación del modo de descripción ideal-tí-

pico weberiano, Simon se centró en las burocracias realmente existentes, des-
cribiendo minuciosamente, y modelando después, el comportamiento observa-
do. El resultado de este proceso inductivo, fué un gran número de hipótesis
(12) Esta cuestión recuerda al grito existencial de R. D. Laing: "Quiero vivir correcta-
mente. Vivir correctamente no puede ser una equivocación. Debe haber una manera co-
rrecta de vivir. Dicha manera debe adecuarse a la naturaleza de la vida, y a lo que marque
la norma". Así, ¿deberían los burócratas ser muy diferentes de los psiquiatras?
171
específicas que, siguiendo el espíritu imperante del positivismo, fueron pre-

sentadas como poseedoras potenciales de validez universal. Dos grandes com-
promisos guiaron la exploración de Simon de la teoría de la organización. El
primero era un supuesto de que las organizaciones son jerárquicas en cuanto a
estructura. El segundo era su interés en las decisiones (sobre políticas) centra-
les yen como podían hacerse más racionales (13). La jerarquía, la toma de de-
cisiones y el control iban cogidos de la mano. Como estudiante de la adminis-
tración, Simon estaba interesado en la alta dirección, y los valores del
"management" informaron todo su trabajo. Dada su perspectiva conductista,
sin embargo, es curioso la poca atención que prestó alIado oscuro de la direc-
ción, la dinámica del poder. La palabra poder no aparece ni siquiera en el índi-
ce de Administrative Behavior. Aunque penetrantes en todas las organizacio-
nes, las luchas de poder eran imposibles de reconciliar con el modelo de
Simon del "hombre administrativo" (H. Simon 1957). El poder estaba supri-
mido de sus estudios. Esta omisión tuvo sus consecuencias, dado que el con-
traataque de la ciencia social convencional sobre el modelo científico de aná-
lisis de políticas vino precísamente de aquellos que, como Aaron Wildavsky,
eran principalmente estudiantes de la política del poder.
Por otro lado, la aproximación de la toma de decisiones era analíticamente
muy potente. Entre otras cosas, permitió a Simon vincular el estudio de la ad-
ministración a la economía neoclásica, las ciencias de la información, y la in-
geniería de sistemas, una ruta que le condujo finalmente a una larga implica-
ción con estudios sobre la psicología de la toma de decisiones y la lógica de la
inteligencia artificial.
Una contribución significativa al problema de la toma de decisiones fué
la noción de Simon de que la racionalidad administrativa estaba "limitada".
Los decisores, decía Simon, no podían nunca ser completamente racionales
en el sentido de tener conocimeinto total de una situación y de las alternati-
vas disponibles para ellos. En la práctica habían siempre limitaciones de
(13) Uno nunca está del todo seguro con Simon de si está meramente describiendo
condiciones existentes o prescribiendo el comportamiento ideal. Esta es una dificultad in-
herente también a la economía neoclásica, de la cual deriva en gran parte Simon. Hubo
un tiempo en la carrera de Simon en el que estaba interesado en la cuestión de como to-
mar mejores decisiones. "La racionalidad de las decisiones" escribió, "es decir, su conve-
niencia para la consecución de objetivos específicos- se convierte en la preocupación
central de la teoría administrativa" (H. Simon, 1976, 240). En su introducción a la tercera
edición de Administrative Behavior, sin embargo, propone la "frontera entre los aspectos
racionales y no racionales del comportamiento humano" como una nueva preocupación
central (ibid. XXVIII). Para que no quede obscuro, Simon clarifica: "La teoría adminis-
trativa es particularmente la teoría de la racionalidad intencionada y limitada- del com-
portamiento de seres humanos que buscan la satisfacción, porque no tienen el ingenio pa-
ra maximizar" (ibid.).
172
tiempo, recursos, e inteligencia. En la práctica, el conocimiento que una per-

sona tenía de las consecuencias era en el mejor de los casos fragmentario y las
alternativas examinadas siempre eran pocas. Bajo estas circunstancias, uno te-
nía que tomar decisiones como mejor pudiese. Uno tenía que seleccionar el
curso de acción que consiguiera satisfacer de alguna manera los principales
valores organizacionales. El problema pragmático de la decisión raramente
era cómo optimizar los propios valores; "satisfacerlos" era lo máximo que uno
podía razonablemente esperar. Uno simplemente escogía el curso de acción
que parecía ser "suficientemente bueno". ¿Y como sabía uno que era suficien-
temente bueno? Bien, dijo Simon, "el primer examen, y quizás no el menos
importante, es el del sentido común" (H. Simon 1976, xxx).
Como regla decisional, era tan cómoda y en definitiva tan carente de signi-
ficado como lo era el" muddling through" de Lindblom: ningúno de los dos
criterios ayudaba gran cosa cuando uno quería hacer las cosas algo mejor. Pa-
recían estar aconsejando en el lenguaje de las ciencias sociales lo que, de to-
das formas, todo el mundo estaba ya haciendo, es decir, conseguir arreglárse-
las de alguna manera.
Más importante que el evasivo criterio de satisfacer, fué el enfoque de Si-
mon de la toma de decisiones. En primer lugar, la toma de decisiones elevaba
la cognición por encima de la acción (14). Simon prestó escasa ateención al
problema de la implementación. Siempre y cuando las decisiones se tomasen
racionalmente (y los planificadores tendrían un papel principal en ello) se su-
ponía que el resto cuidaria de si mismo. Acción, oposición y estrategia, no
eran parte del volcabulario de Simon. Su marco teórico también dificultaba la
consideración de organizaciones informales, como pequeños grupos; las for-
mas no jerárquicas de toma de decisiones (procesos participativos, redes); el
comportamiento no orientado a objetivos (aprendizaje social) (15); la política
de la implementación; y otros procesos conflictivos. Simon también asumía, y
presumiblemente también esto era el resultado de su ceguera hacia las posibi-
lidades de un modelo de acción de comportamiento organizacional, que la ra-
cionalidad siempre es preferible, que ser racional es bueno.
(14) Estrictamente hablando, el enfoque de Simon estaba en la pre-toma de decisio-

nes, dado que las decisiones que comprometen recursos morales, físicos o económicos a
ciertas tareas son también, evidentemente un tipo de acción. Puede mostrarse sin embargo
que la lógica de la acción es muy diferente de la lógica de la decisión. La conclusión es
que las decisiones se sitúan precisamente en el punto donde intersectan la lógica del pen-
samiento y la de la acción.
(15) En su trabajo más reciente (1982), Simon parece estar retractándose de su ante-
rior insistencia en el comportamiento dirigido a objetivos. En un fascinante ensayo llama-
do "Social Planning: Designing the Evolving Artifact", sugiere un proceso de diseño sin
objetivos finales. Con este concepto, se sitúa muy cerca de la posición de los teóricos del
aprendizaje social que se comentará en el siguiente capítulo.
173
Ahora es fácil demostrar que este último supuesto, en realidad un articulo

de fe, es factualmente incorrecto. Hirschman (1967), por ejemplo, argumentó
que era precísamente nuestra ignorancia de las consecuencias lo que hacía
que nos atreviésemos a emprender nuevas aventuras, y Moore y Tumin (1964)
añadieron otras razones: la ignorancia como protectora de una posición privi-
legiada, como refuerzo de valores tradicionales, como protectora de la compe-
tencia leal, y como protectora de estereotipos. La ignorancia, concluían Moore
y Tumin "es un elemento activo y a menudo positivo en las relaciones y las
estructuras operativas" (Moore y Tumin 1964, 527). Pero la racionalidad re-
quiere reemplazar la ignorancia por el conocimiento. Se deduce que, en deter-
minadas circunstancias, mayor racionalidad (en el sentido de tener conoci-
miento más completo), puede muy bien ir en contra de los principales
intereses de un decisor.
Sin embargo, el modelo decisional de Simon se convirtió en la pieza cen-
tral de una teoria reconstruida de las organizaciones. En conjunto, era una teo-
ría estática, que enfatizaba la estructura por encima del cambio de desarrollo
(16). Finalmente, sería suplido por el modelo de Charles Lindblom, más diná-
mico e interactivo, del ajuste mutuo entre las partes (1959, 1965), que fué dis-
cutido extensamente en el capítulo anterior.
Mientras Lindblom desarrollaba sus teorías, la Rand Corporation en Santa
Mónica, California, estaba intentando elaborar una llamada aproximación sis-
témica a las cuestiones de políticas. Establecida en 1948, Rand -el nombre
provenía de Research and Development (Investigación y Desarrollo)- era un
gabinete de estudios sin ánimo de lucro para las Fuerzas Aéreas de Estados
Unidos. En el curso de su trabajo, reunió a un grupo de hombres de marcado
talento. Muchos analistas de Rand fueron captados en el mundo académico, y
practicamente todos los grandes analistas del mundo trabajaron alguna vez co-
mo consultores de Rand, o bien, como Yehezkel Dror, pasaron alguna tempo-
rada allí como investigadores académicos.
La principal literatura promocional fué ofrecida por dos científicos de
Rand: Edward S. Quade, que escribió Analysis for Military Decisions en
1966, y W.I. Boucher, quién, en colaboración con Quade, escribió Systems
Analysis and Policy Planning en 1968. Basados en cursos de conferencias en
Rand en 1959 y 1965, respectívamente, ambos libros fueron pensados princi-
palmente para usuarios del análisis de sistemas (en aquel tiempo, la mayoría
de los usuarios estaban en servicios militares), y estaban diseñados para con-
testar preguntas del tipo de, ¿Qué es el análisis de sistemas? ¿Porqué es nece-
sario? ¿Cuándo y dónde es apropiado? ¿Cómo aproximarse y llevar a cabo el
(16) La teoría organizacional de proceso llegó a ser conocida como desarrollo organi-
zacional y será estudiada en el próximo capítulo.
174
análisis de sistemas? ¿Qué métodos pueden utilizarse? ¿Cómo puede recono-

cerse un buen análisis? ¿Qué puede esperarse de un análisis de sistemas? ¿Co-
mo ha cambiado el análisis a través de los años? ¿Por qué? ¿Qué cambios
pueden esperarse en el futuro? (Quade y Boucher 1968 vi).
En un temprano memorándum, Quade había definido el análisis de siste-
mas como una "aproximación a problemas complejos de elección bajo incerti-
dumbre" (Quade 1963, 1). Pero admitía cándidamente que la aproximación no
estaba "en absoluto desarrollada plenamente, ni sus éxitos y fracasos... com-
pletamente comprendidos" (Quade 1966, v).
Según Quade, el análisis de sistemas implicaba cuatro pasos diferentes
(ver Figura 11) (17). Se presentaban como un proceso iterativo en el que la
"complejidad del problema 'total' frecuentemente sobrepasa con mucho a
la competencia analítica" (Quade 1963, 10), Y el análisis "debe templarse
con, y utilizarse junto a la experiencia, el juicio y la intuición" (ibid 28)
(18).
Un tema recurrente en los escritos de Quade es la importancia del "juicio
considerado". Esto es verdad para todos los pasos del proceso, como en la cre-
ación de modelos, por ejemplo.
Para la mayoria de fenómenos, hay muchas posibles representaciones; el
modelo apropiado depende tanto de la pregunta que se formula como del
fenómeno sobre el que se está preguntando. No hay... modelos universa-
les (Ibid.).
(17) Un quinto paso, o verificación, fue añadido para la conclusión lógica. Dado que
los experimentos en el mundo real raramente pueden llevarse a cabo, la verificación es
normalmente imposible. Por ello, la curva de aprendizaje del análisis de sistemas tiende a
ser bastante baja: las propuestas ideales se suceden unas a otras a través del tiempo, pero
se avanza poco. (Ver, no obstante, las pospuestas para usar la experimentación social co-
mo método en la evaluación de políticas y programas: Campbell 1971 y Riecken y Boruch
1974).
(18) Según Quade:
No hay una linea clara de demarcación entre la investigación operacional y lo que es-
tamos denominando análisis de sistemas. Hasta hace poco, la investigación operacional ha
tendido a enfatizar los modelos matemáticos y las técnicas de optimización.... El analista
de sistemas, por otro lado, muy posiblemente se vea forzado a enfrentarse con problemas
en los que la dificultad radica en decidir qué debe hacerse, no simplemente cómo hacerlo.
En una situación así, debe dedicarse mucha más atención a establecer objetivos, criterios,
y alternativas. El análisis total es, por tanto, un proceso más complejo y menos claro y or-
denado, que raramente es adecuado para una optimización cuantitativa sobre el problema
entero, (Quade 1963,2).
En aquel tiempo, el texto más avanzado en investigación operacional era probable-

mente Ackoff (1962). Pero la distinción que Quade estaba intentando marcar en 1963 se
ha vuelto confusa.
175
Los modelos, en realidad son teorias ad hoc, y su elaboración es una técni-

ca parecida a la práctica de un arte u oficio.
El juicio considerado difiere del juicio intuitivo en que la lógica detrás
de la opinión se hace explícita. Ambos están basados en la experiencia y
conocimientos de un individuo, pero cuando el razonamiento es explíci-
to, un observador puede formarse su propia opinión a partir de la infor-
mación presentada. El juicio impregna el análisis de sistemas... El ideal
es mantener todos los juicios en una visión clara (Ibid. 14).
Formulación del Búsqueda de Datos

Problema y Alternativas
* contexto * hechos
* objetivos - * probabilidades
* criterios * alternativas
* hipótesis * costes
¿SatisfeC~O? No Ir
I
Interpretación Explicación
* no cuantificables * construcción de modelos
* inconmensurables .-
-- * aproximaciones
* incertidumbres * computaciones
* conclusiones * resultados
I
¿Satisfecho? Si
+
Acción Propuesta
Figura 11: Actividades en el análisis de políticas. (De Quade 1963, 11.

Reproducido con permiso de la Rand Corporation)
La cuestión del juicio era difícil de discutir. Los libros patrocinados por
Rand preferían tratar con temas como la programación lineal, la teoría de jue-
gos, la programación dinámica aplicada, las técnicas de optimización matemá-
tica, y la teoría de procesos de bifurcación. Fué por su aproximación cuantitati-
va y otras "tecnologías sociales" esotéricas por lo que Rand consiguió la fama.
Después de todo, pueden haber muchas personas que pretendan conocer un
problema y tener un "juicio" sobre él. Pero los matemáticos son pocos.
176
El campo de la ciencia directiva mostró menos moderación que Rand en su

aproximación al análisis de políticas. Su punto de partida fué la Teoría Gene-
ral de Sistemas (GST) que, durante una década más o menos, había esclaviza-
do a un buen número de académicos de talento, entre ellos Kenneth Boulding
(un economista) y Anatole Rapoport (un biólogo matemático), con el que el
originador de la GST, el biólogo austríaco Ludwig van Bertalanffy, había fun-
dado la Society for General Systems Research en 1945. Las funciones de la
sociedad eran:
(1) investigar la isomorfía de conceptos, leyes y modelos en varios cam-
pos, y ayudar a realizar útiles transferencias entre campos; (2) fomentar
el desarrollo de modelos teóricos adecuados en los campos que carecen
de ellos; (3) minimizar la duplicación del esfuerzo teórico en diferentes
campos; (4) promover la unidad de la ciencia mediante la mejora de la
comunicación entre especialistas (van Bertalanffy 1968, 15).
Von Bertalanffy describía los sistemas como un "complejo de elementos
interactivos" (ibid 55). Se presumía su existencia en la realidad (no eran me-
ramente construcciones mentales) y estaban dispuestos en una jerarquía de
escala, desde la célula hasta el cosmos. Van Bertalanffy trazó una distinción
crucial entre sistemas cerrados y abiertos, y, como biólogo, estaba principal-
mente interesado en los últimos. Argumentó que todos los sistemas abiertos
estaban sujetos al mismo conjunto de leyes estructurales, independientemen-
te de las relaciones empíricas que se formasen (19). En un desarrollo riguro-
so, hipotizó, "la teoría general de sistemas sería de naturaleza axiomática"
(ibid.). Los teóricos de sistemas generales enfatizaron el hecho de que los sis-
temas podían pasar a través de una serie de fases en su desarrollo: podían ha-
cerse más altamente organizados (entropía negativa), alcanzar una condición
de "estado en equilibrio" con su entorno, o descomponerse (entropía positi-
va). Podían también evolucionar hacia el mismo objetivo partiendo de dife-
rentes condiciones iniciales y a través de diferentes rutas (equifinalidad), y
estaban continuamente implicados en un intercambio de energía con su en-
torno (20).
(19) Van Bertalanffy escribe: "Si los sistemas abiertos... alcanzan un estado de equi-
librio, esto tiene un valor equifinal o independiente de las condiciones iniciales. Una prue-
ba general es difícil por la falta de criterios generales para la existencia de estados en equi-
librio; pero puede ofrecerse para casos especiales" (van Bertlanffy 1968, 132).
(20) Parece que el anhelo de una ciencia unificada es una especialidad vienesa. Tanto
Otto van Neurath (fundador de la Encyclopedia of Unified Knowledge) como van Berta-
lanffy eran vieneses, y ambos habían alcanzado sus ideas básicas antes de ir a Estados uni-
dos y Canadá, respectivamente. Pero de un modo opuesto, que, a su manera, no es menos
177
Las ideas de von Bertalanffy fueron rápidamente absorbidas por la cien-

cia del "management" anglo-americana, como resultado de una colabora-
ción excepcional y provechosa, que duró muchos años, entre Churchman
(1957, 1979a [orig. 1968]); Churchman y Verhulst 1960); Emery y Trist
(1960, 1965); Emery (1969); y Ackoff y Emery (1972). Las razones del
atractivo de la GST para los científicos del "management" son algo oscuras.
La selección de lecturas de Emery sugiere una preferencia por el lenguaje de
sistemas como metáfora. A los científicos del "management" les gusta pen-
sar en las organizaciones comerciales como sistemas abiertos que obtienen
energía de su entorno para desarrollar nuevas estructuras. Encontraron útil
describir las organizaciones humanas como adaptables a las condiciones de
su entorno, y pensar en los procesos técnicos como unidos en sistemas so-
cio-técnicos.
La aproximación de la teoría de sistemas fué duramente atacada tanto
por razones técnicas como filosóficas (Berlinski 1976; Lilienfield
1978;"respuesta" de Churchman 1979b). Pero por entonces, estaba ya fir-
memente atrincherada. La teoría praecía satisfacer el anhelo del "scientific
management" de unidad de propósito y orientación cibernética, y con no-
tables excepciones (Ulrich 1983), respaldaba con fuerza el control central
y la planificación desde arriba.
Los años sesenta habían visto el rápido desarrollo de varias ramas de análi-
sis de políticas. Al acercarse el final de la década, pareció que una masa críti-
ca se estaba formando. Los fuegos artificales resultantes del análisis de políti-
cas ya han sido descritos.
LOS ANALISTAS DE POLITICAS y EL PROCESO DECISIONAL:

UNA CRITICA CONDUCTISTA
A juzgar por el crecimento continuado del análisis de políticas, la búsque-

da de un cliente dispuesto tuvo un éxito espectacular. La rama ejecutiva del
gobierno, demostró ser más que complaciente: el análisis de políticas se con-
virtió en un gran negocio. En 1976, el Centre for the Study of Responsive
Law publicó su informe cuidadosamente documentado sobre "coI1lsultores de
la dirección privada, 'expertos', y gabinetes de estudios". En su introducción,
Ralph Nader explicaba:
vienés, los economistas austríacos -entre ellos Cad Menger, Bohm-Bawerk, Friedrich von
Hayek, y Karl Popper- estuvieron también entre los principales defensores del incrementa-
lismo en el análisis económico y, por implicación, en la vida misma. Para detalles, ver
Johnston (1972).
178
A parte de la Seguridad Social y los subsidios de los veteranos, la acti-

vidad predominante del gobierno es otorgar contratos, subvenciones y
subsidios a las corporaciones con el propósito de llevar a cabo misiones
gubernamentales. Aunque las funciones reguladoras del gobierno pro-
vocan las protestas más divulgadas, las actividades contractuales, en dó-
lares totales y personal, són enormemente más grandes- más de 100 ve-
ces mayores solo en términos de rentas públicas. El crecimiento del
gasto del gobierno federal en los últimos veinte años (de 70 billones de
dólares a 365 billones de dólares) no és el resultado de un incremento en
el número de empleados, que ha permanecido relatívamente estable. Re-
sulta de un crecimiento del gobierno mediante contrato y subvención-
una asombrosa cifra de 110 billones de dólares en 1973. El trabajo sub-
contratado-centrado en la formación de políticas, modelos organizacio-
nales, e incluso el reclutamiento de ejecutivos Federales- a corporacio-
nes privadas cuyo valor de mercado se considera que es la competencia
técnica, justifica la magnitud de estos gastos masivos (Guttman y Will-
ner 1976, x-xi).
A la vista del extraordinario grado de dependencia del gobierno res-
pecto a los contratistas y consultores privados, es sorprendente que, hasta
hace poco al menos, muy pocos analistas considerasen su relación con los
clientes como de algún modo problemática. Se trataba a los analistas co-
mo a cualquier otra mercancia. Habia tanto proveedores de servicios co-
mo consumidores que presumiblemente derivaban alguna satisfacción del
producto. Si no fuese así, ¿por qué iban a continuar gastando enormes su-
mas de dinero para obtenerlo? Era una lógica cómoda. Los analistas qui-
zás se preguntasen alguna vez por qué criterio formal uno podía juzgar la
calidad de las decisiones sobre políticas, como en la afirmación de que el
propósito del análisis es "mejorar las decisiones". Pero dicha preocupa-
ción no ha sido muy productiva. Lo mejor que uno podía responder es
que las decisiones sobre políticas eran "buenas" en la medida en que se
basaban en procedimientos racionales y científicamente sancionados. Pe-
ro los analistas eran lo suficientemente experimentados como para saber
que, por muy tentador que pueda ser usarlos, los inputs son una medida
de actuación ilegítima.
La razón de este fracaso en mirar más allá del análisis del modelo de mer-
cado puede localizarse en la formulación original de Simon del paradigma de-
cisional. Los analistas postulaban un decisor "racional" (el "hombre adminis-
trativo" de Simon) que se personificaba, aunque "él" podía ser una burocracia
gubernamental entera, como las Fuerzas Aereas de Estados Unidos o el Pentá-
gono. Esta mítica criatura, se sostenía, invariablemente procuraba tomar deci-
siones racionalmente, o, como dicen en el negocio, conseguir "el mayor rendi-
179
miento por un dólar", aunque en la práctica era suficiente, en ténninos de Si-

mon, "arreglárselas" (21).
En el lenguaje normal del análisis de políticas, las decisiones se igualaban
a las acciones, y el modelo básico de decisión o acción racional contenía los
siguientes conocidos términos (22): fines y objetivos, alternativas, consecuen-
cias, elección. Como lo expresó Graham Allison, "la racionalidad se refiere a
elecciones coherentes, maximizadoras de valor, dentro de límites específicos"
(Allison 1971, 30). Se deduce que las personas que actuan racionalmente pue-
den ser totalmente "explicadas" por sus fines explícitamente formulados.
El modelo riguroso de acción racional mantiene que la elección racional
consiste en una adaptación maximizadora de valor en el contexto de una
funcion de rendimiento determinada, alternativas fijadas, y consecuen-
cias que son conocidas (en el sentido correspondiente a certeza, riesgo,
incertidumbre) (Ibid. 31).
Expuestos de esta manera, eran unos supuestos heroicos, incluso cuando
fueron moderados en referencia a un concepto de racionalidad "limitada". Los
analistas de políticas eran plenamente conscientes de este dilema. El valiente
nuevo mundo del PPBS (o presupuesto por programas) estaba fallando o había
fallado ya (Novack 1965; Wildavsky 1975). Los indicadores sociales y, aún
más, la contabilidad social fueron enterrados incluso antes de ser adecuada-
mente implementados (Bauer 1966; Gross 1969, Duncan 1969; Juster y Land
1981) (23). Y críticos como Ida Hoos (1972) estaban planteando cuestiones
fundamentales sobre la capacidad del análisis de políticas para enfrentarse a
(21)Las palabras técnicas para "arreglárselas" variaban según el modelo. Simon pro-
puso "satisfacer", pero los teóricos de la decisión estadísticos derivaban su lenguaje de la
teoría de juegos y hablaban de estrategias "mínimas", el principio del "mínimo arrepenti-
miento" y otros conceptos así que diferían significatívamente de las reglas de maximiza-
ción y optimización.
(22) La equivalencia lógica de decisiones y acción podía mantenerse sólo bajo el su-
puesto de que la ejecución de las decisiones era un proceso automático y sin fricciones en
el que los actores en la obra ejecutarían a la perfección, cada uno de ellos, las partes que se
les asignaban en el guión. En este modelo, era esencial que la autoridad central -el analis-
ta-decisor-escribiera un guión que no restringiese sus propias acciones. Para una obra de-
terminada podía haber un solo actor poseedor de una libertad genuina de elección. Debía
asumirse, además, que no habían otras obras en proceso al mismo tiempo, y que el escena-
rio para la obra era un sistema cerrado (Ver también nota 14).
(23) Abom (1984) apunta que incluso aunque el trabajo sobre indicadores sociales ya
no está colocado como una rúbrica separada en el NSF, la recogida de datos a gran escala
continua estando consolidada a niveles sustanciales. Lo último ha asimilado, por decirlo
así, a lo primero. Como resultado, la ciencia social cuantitativa -la aproximación anti-teó-
rica preferida por los decisores políticos que buscan el consejo de los analistas políticos-
se ha vuelto más fuerte que nunca.
180
los apremiantes problemas sociales de America. ¿Podían los profesionales del

análisis de políticas realmente cumplir su promesa de "mejorar la decisiones"?
Al menos una mano experimentada en el negocio pensaba que no podían.
Parece haber consenso en que la mayoría de estudios de investigación re-
botan en el proceso de las políticas sin hacer mella en el curso de los
acontecimientos. El apoyo a esta noción aparece en muchos lugares, en-
tre científicos sociales, oficiales de la rama ejecutiva, y miembros del
Congreso (Weiss 1977,68) (24).
El autoexamen crítico del que el documento de Carol Weiss es un ejemplo,
tomó esencialmente dos formas. Un grupo de críticos se centraron en el rol del
analista en el proceso decisional; el trabajo de este grupo será revisado en lo
que queda de esta sección. Otro grupo consideró más profundamente la lógica
del análisis de políticas. Elaboró críticas epistemológicas y su trabajo será re-
visado en la siguiente sección.
En un importante estudio de dos semanas fatídicas en Octubre de 1962, co-
nocidas en la historia como la crisis de los misiles cubanos, Graham Allison
contrastó un modelo de racionalidad pura con dos alternativas. La primera al-
ternativa, que el llamó el modelo del "proceso organizacional" trataba con la
respuesta pautada de las burocracias formales.
Para algunos propósitos, el comportamiento gubernamental puede resu-
mirse de manera útil como acción escogida por un decisor racional y uni-
tario: controlado centralizadamente, completamente informado, y maximi-
zador de valor. Pero no debe permitirse que esta simplificación oculte el
hecho de que un gobierno consiste en un conglomerado de organizaciones
(24) Weiss cae aquí en una trampa retórica que no debería pasar inadvertida. Asume
que los "estudios de investigación" deberían al menos "afectar algo al curso de los aconte-
cimientos". ¿Pero, por qué razonamiento? como vimos anterionnente, el problema de lo
que constituye una decisión mejorada no podía realmente resolverse argumentando que se
observaría una mejora con sólo que el "decisor" aceptase las recomendaciones del analista
de políticas. Uno retrocedía, por tanto, a la posición aún más débil de que sería suficiente
para que se notase una "mejora", que la investigación de políticas se usase como un "input"
en el proceso decisional, independientemente del resultado. Es, por tanto, fácil ver porqué
Weiss debería haber esperado otra cosa, poniendo el énfasis en los resultados. Pero el asun-
to es molesto. Por un lado, junto con sus compañeros debe haber sostenido la posición teó-
rica de que las decisiones y las acciones son prácticamente idénticas (ver nota 22). De un
modo más pragmático, si le hubiesen preguntado, hubiese dicho que las decisiones son una
cosa, e implementar acciones otra diferente. Aún con todo, en la estructura del análisis de
políticas, no tenía elección: a no ser que un nuevo paradigma viniese a sustituir al clásico
modelo decisional de Simon, la equivalencia lógica de decisiones y acciones debía mante-
nerse. Es por tanto una gran decepción y una fuente de frustración intenninable para los
analistas el hecho de que su trabajo nunca parece "hacer mella" en el mundo real.
181
semi-feudales, vagamente aliadas, cada una de ellas con una vida propia
sustancial. Los líderes gubernamentales se sientan formalmente, y, hasta
cierto punto también en la realidad, en lo alto de este conglomerado. Pe-
ro los gobiernos perciben los problemas a través de sensores organizacio-
nales. Los gobiernos definen alternativas y estiman consecuencias a me-
dida que sus organizaciones componentes procesan información; los
gobiernos actuan cuando estas organizaciones promulgan rutinas. El
comportamiento organizacional puede por tanto entenderse... menos co-
mo elecciones deliberadas y más como "outputs" de grandes organiza-
ciones que funcionan de acuerdo con pautas standard de comportamiento
(Allison 1971, 67).
La segunda alternativa a la racionalidad, o el modelo de "política guberna-
mental", se construyó teniendo en mente las dinámicas de la rivalidad buro-
crática. Como su predecesora, la política gubernamental
no ve un actor unitario sino muchos actores como jugadores-jugadores
que se centran no en un único asunto estratégico sinó también en muchos
diversos problemas intranacionales; los jugadores que actuan en térmi-
nos no de algún conjunto de objetivos estratégicos, sino más bien de
acuerdo con varios conceptos de objetivos nacionales, organizacionales y
personales; jugadores que toman las decisiones gubernamentales no me-
diante una única elección racional, sinó mediante ese proceso consistente
en presionar y estirar que es la política (ibid. 144).
Allison sugeria que las decisiones sobre políticas generalmente resultan de
una convergencia de rutinas burocráticas con luchas políticas, luchas que es-
tan frecuentemente vinculadas con la política más amplia del mundo exterior.
Uno no debería en absoluto deducir de esto que las decisiones sobre políticas
a las que se llega de esta manera son en algun misterioso sentido "irraciona-
les". La organizaciones, como los individuos, pueden muy bien diferir en
cuanto a objetivos que llevarían a resultados muy diferentes. Y dado que no es
probable que haya ningún criterio aceptable para todos los actores para decidir
entre objetivos o para asignarles pesos relativos, y dado que casi siempre hay
importantes valores laterales a considerar junto con los mayores intereses en
juego, un proceso compuesto tanto de rutinas burocráticas normales como de
política no es una proposición irracional. Como Lindblom diría, sustituye las
soluciones teóricas por estrategias interactivas.
Los resultados de los juegos burocráticos complejos, en realidad toda una
ecología de juegos que tienen lugar simultáneamente, son indeterminados. La
consecución de un objetivo esencial -de algún estratégico metajuego- puede muy
bien ser, para la mayoría de actores, una consideración meramente secundaria.
182
Con este reconocimiento, sin embargo, el modelo racional se rompe en pe-

dazos. Sin una función objetiva clara, el análisis de políticas pierde su garantía
ciega de racionalidad funcional. Se convierte en un proceso abierto e indeter-
minado. Ya vimos el criterio de la racionalidad tambalearse cuando comenta-
mos el ambiguo concepto de Simon de "satisfacer". Sin embargo, los anlistas
persistieron en su creencia de que, en el análisis final, todo comportamiento
racional debe estar dirigido a los objetivos. ¿Pero qué ocurre si las personas
actúan de otra manera? Supongamos que el problema para un actor no es co-
mo "conseguir objetivos" sinó como concebir estrategias apropiadas en una
ecología de juegos en la que los intereses son supervivencia y poder. En ese
caso, un modelo de acción puede ser más apropiado que un modelo formal de
decisión (Wildavsky 1978; orig. 1963).
La toma de decisiones organizacional que es un compromiso de recursos
morales y materiales por parte de aquellos que disponen de ellos, es un proce-
so complejo dependiente del tiempo. Inherentemente conflictivo, supone la
negociación entre todos los jugadores, que por si mismos controlan únicamen-
te pequeñas parcelas del poder requerido para sus proyectos. Y para algunos
jugadores, la excitación del juego puede ser una razón suficiente para entrar
en él.
Cuanto más considera uno el comportamiento organizacional, más parece
la toma de decisiones explícita diluirse en segundo plano. Los documentos
pasan arriba y abajo por los pasillos; siempre hay reuniones; se hacen llama-
das telefónicas para calmar sospechas, confirmar impresiones y obtener con-
sentimiento; y al final, cuando las firmas se estampan en los documentos, el
clímax ya ha pasado, la decisión se ha fundido en la corriente normal de res-
puestas organizacionales. Las decisiones son normalmente pequeñas y con-
tinuas; constituyen un proceso evolutivo que tiene su propia forma dinámi-
ca.
Si esta descripción es correcta, debería pedirse a los analistas de políticas
que tuviesen aspiraciones más modestas que el rol heroico que la "ciencia del
diseño" de Simon les había asignado. Incluso la retórica a pequeña escala del
Rand Graduate Insitute, "aplicar y adaptar teorias académicas...para resolver
problemas de políticas del mundo real", podría tener que ser revisada (Rand
Graduate Instiute 1982, 2). Los actores organizacionales necesitan sin duda
asesoramiento técnico, y la información puede convertirse en una importante
arma política. Hay alternativas a explorar y opciones a considerar sistemática-
mente. Hay informes a escribir, presentaciones a hacer, presupuestos a defen-
der. Los resultados de acciones pasadas deben ser registrados y evaluados. Ca-
da cierto tiempo, en los consejos del gobierno, debe elevarse la voz del
escepticismo para evitar cometer errores. Los canales de comunicación con el
"mundo del conocimiento" deben mantenerse, de manera que la práctica no se
183
desvie demasiado de la "vanguardia" existente en campos importantes para la

misión de la agencia en cuestión. Deben seleccionarse consultores, y debe
controlarse su trabajo. No escasean, por tanto, las cosas a hacer legítimamen-
te, y las burocracias frecuentemente han respondido estableciendo sus propias
unidades internas para dicho propósito.
Además de la base propia para el análisis de políticas en la burocracia, la
profesión ha establecido también bases en la economía privada (firmas con-
sultoras) y el mundo académico. En cada una de estas bases, los analistas tien-
den a tener ambiciones y visiones del mundo muy diferentes (25). Los analis-
tas burocráticos querrán ganar voz e influencia en sus propias organizaciones.
Deben satisfacer a sus superiores al mismo tiempo que mantienen su respeto
por el juicio independiente. Algunos de ellos pueden querer saltar finalmente
al mundo académico, o segun el caso,volver a él, y así querrán nutrir su conti-
nua credibilidad como eruditos. Pero por encima de todo lo demás, para so-
brevivir en la burocracia, deben aprender a ser pragmáticos, saber como traba-
jar con plazos imposibles, y poseer un sexto sentido para la política en el
entorno de la agencia en cuestión.
La clave para entender a los analistas privados es el dinero. Las firmas
consultoras deben sobrevivir en un mundo altamente competitivo. Deben ser
capaces de venderse a los clientes potenciales, empaquetar atractívamente sus
mercancías, trabajar con presupuestos fijos, y mantener una buena reputación
pública. Deben también aprender a trabajar satisfechos con los supuestos bási-
cos de sus clientes:demasiados desafíos a esta estructura llevarán sin duda a la
no renovación, o peor, a la cancelación del contrato.
Los analistas académicos, finalmente, tienden a ser "solitarios" cuyo éxito
como analistas está en gran medida basado en su reputación personal en el
mundo académico y, cuyas carreras dependen principalmente de la calidad de
la propia erudición. Al contrario de sus compañeros en la burocracia y en el
negocio privado, no pueden permitirse tomar atajos pragmáticos en su trabajo,
que es minuciosamente examinado en las revistas académicas especializadas.
Este proceso de revisión por los colegas, que puede ser implacable, puede
otorgarles honores académicos y una categoría independiente como consulto-
res. Pero esta ganancia se adquiere al precio de la ignorancia. Su absorción en
el trabajo erudito a menudo les deja poco tiempo para familiarizarse con las
arenas movedizas del terreno político. Como resultado, su consejo específico
a menudo tendrá un aire algo abstracto. Por otro lado, los académicos trabajan
carcterísticamente sin plazos fijos, y raramente están disponibles para la buro-
cracia en los momentos precisos en que son requeridos.
(25) Las relaciones entre estos tres mundos del análisis de políticas se analizan en Fried-
mann y Abonyi (1976). El mundo académico y algunos grupos de investigación privados tam-
bién llevan a cabo investigación por contrato. Este aspecto de su trabajo no se revisa aquÍ, aun-
que su contribución a al práctica del análisis de políticas puede ser extremadamente importante.
184
y sin embargo, estos tres grupos de analistas, difiriendo en sus intereses,

perspectivas y comportamiento, comparten un terreno: suministran asesora-
miento a los poderosos. Y esto resulta ser una tarea desafiante en si misma,
que requiere habilidades que normalmente no se enseñan ni siquiera en las
escuelas para graduados en políticas públicas. Aunque el arte de aconsejar
es antiguo, se le han dedicado relatívamente pocos estudios (Johr y Singer
1955; Meltsner 1976; Goldhammer 1978; Szanton 1981; House 1982). Uno
de los mejores es The Politics 01 Expertise de Guy Benveniste (1977). Ana-
lista experimentado de política educativa y profesor en Berkeley, Benveniste
enfatiza la importancia del conocimiento del experto en el terreno de las po-
líticas.
Los potenciales expertos no pueden esperar hacer proyectos sobre políti-
cas sin un conocimiento considerable del entorno de dichas políticas. De-
ben ser capaces de reconocer los argumentos de los profesionales, de
comprender sus fuerzas y debilidades, y de templar su estrecho campo de
habilidades técnicas con los tipos de folklore y el conocimiento generali-
zado que imperan en el entorno. En la mayoría de situaciones sociales, el
folklore y el saber convencional han sido adquiridos a lo largo del tiem-
po mediante ensayo y error. Los expertos en potencia formados en una
disciplina analítica pueden cuestionar aspectos de este saber convencio-
nal. Pero no deberían ser tan insensatos como para suponer que todo es
basura. Algunas partes son disfuncionales y deberían cambiarse, pero
otras son necesarias (Benveniste 1977,93).
Pocos consejeros son capaces de cumplir estos requisitos, y la mayoría de
los que lo hacen se encontrarán en la burocracia. En cualquier caso, los bue-
nos expertos son escasos, y los actors políticos se muestran frecuentemente cí-
nicos sobre los consejos que reciben (Horowitz y Kaz 1975, 151-155).
Uno de los problemas realmente serios en el análisis de políticas es la falta
de atención prestada a la cuestión de la implementación de las políticas o pro-
gramas. El punto de partida del interés académico en la implementación es un
estudio de caso ingeniosamente trabajado sobre programas anti-pobreza en la
ciudad de Oakland, California (Pressman y Wildavsky 1979). En el momento
de su primera publicación en 1973, los autores de este pequeño y conciso vo-
lumen pudieron localizar sólo un estudio de caso detallado de implementación
(Deerthick 1972). Parecían bastante sorprendidos por este fallo de los analis-
tas políticos y otros científicos sociales en abordar con seriedad la cuestión de
cómo las ideas se traducen en la práctica (26).
(26) Estríctamente hablando, su búsqueda no fue completa. Otros estudios anteriores

sobre la política de implementación incluyen Banfield (1951). Meyerson y Banfield
(1955), YHirschman (1967b).
185
Durante la pasada década, sin embargo, estimulado por el ejemplo de Press-

man y Wildavsky, ha habido un fuerte resurgimiento del interés en la cuestión,
con varios destacados estudios sobre la política de implementación (por ejemplo,
Bardach 1977; Grindle 1980). De particular interés, en el contexto actual, es un
capítulo aportado por Majone y Wildavsky a la segunda edición de Pressman y
Wildavsky (1979). Sus autores argumentan a favor de una interpretación evoluti-
va de la implementación. La implementación de políticas, dicen, no es como
construir una estructura física, como por ejemplo un puente -un proceso que tiene
un principio claro y un final. Más bien es una serie evolutiva y continua de pro-
blemas que se plantean a diferentes niveles de la toma de decisiones.
Las ideas sobre políticas en abstracto... están sujetas a una infinita varie-
dad de contingencias, y contienen mundos de posibles aplicaciones prác-
ticas... No tienen ningún punto de apoyo, ninguna realización final; son
interminablemente evolutivas. ¿Como entonces, y por qué, entonces, se-
parar analíticamente lo que la vida rehusa dividir? ...
Implementación es evolución. Dado que tiene lugar en un mundo que
nosotros nunca hicimos, estamos normalmente justo en medio de un pro-
ceso, con sucesos que han ocurrido antes y (esperamos) continuarán ha-
ciéndolo después. En cada punto debemos hacer frente a nuevas circuns-
tancias que nos permiten actualizar diferentes potenciales en
cualesquiera ideas políticas estemos implementando. Cuando actuamos
para implementar una política, la cambiamos... De esta manera, la teoría
de la política en cuestión se transforma para producir diferentes resulta-
dos. Mientras aprendemos de la experiencia lo que es factible o preferi-
ble, corregimos errores. En la medida en que estas correcciones hacen al-
guna diferencia, cambian nuestra ideas sobre las políticas además de los
resultados de las políticas, porque la idea se materializa en la acción
(Majone y Wildavsky 1979, 190-191).
Por lo que respecta al análisis de políticas, la perspectiva evolutiva de la
implementación tiene dos grandes implicaciones. Primero, nos dice que los
analistas de políticas nunca empiezan una nueva página. Siempre hay una his-
toria de acciones previas y sus consecuencias, y cada problema, para ser co-
rrectamente comprendido, debe relacionarse con un contexto sociopolítico. En
segundo lugar, la implementanción no es simplemente todo lo que pasa a par-
tir de que se ha decidido una determinada política, sinó una conexión pene-
trante que ayuda a determinar los propios contenidos de dicha política. Este
argumento a favor de una consideración precisa y continuada de medidas im-
plementadoras en la formulación de políticas y programas no puede enfatizar-
se suficentemente. A menos que los problemas de implementación se tomen
en cuenta al diseñar las políticas, el consejo de los expertos se malogrará.
186
CRITICAS EPISTEMOLOGICAS
En las siguientes páginas, me propongo examinar algunas facetas de la ló-

gica interna de las tradiciones del análisis de políticas. Desde Herbert Simon,
estas tradiciones se han centrado claramente en la toma de decisiones, enten-
dida como un suceso que precede en el tiempo a la acción. La decisiones pri-
mero, después la acción: ese era el modelo básico. El objeto era hacer las de-
cisiones de políticas públicas más racionales, emprendiendo ciertos tipos de
estudios que implicaban pronósticos, modelación matemática, programación
dinámica, evaluación de políticas y programas, análisis de impacto, análisis
de impacto transversal, juegos y simulaciones, y conocidas técnicas simila-
res. A pesar de repetidos avisos por parte de profesionales destacados en
cuanto a que el análisis de políticas corría el riesgo de reducirse a un conjun-
to de métodos, el campo acabó por identificarse progresivamente con con-
ceptos y métodos derivados de la ingeniería de sistemas y la economía (Allen
1978; Carley 1980).
Esta sección está dedicada a una mirada crítica a estos conceptos y méto-
dos (27). En la primera parte, consideraré la cuestión de si son instrumentos
adecuados para el trabajo. Seguirá una revisión de algunas cuestiones inheren-
tes a la lógica del pronóstico social. Finalmente, examinaré la crisis general en
la que se sumió el análisis de políticas cuando se hizo aparente que su para-
digma central de la toma de decisiones racional no podía sostenerse por más
tiempo.
¿Problemas "Benignos" o "Perversos"?
¿Hay algo respecto a los problemas sociales que sea diferente de, por
ejemplo, un problema en ingeniería civil, como diseñar un aeropuerto? Y si lo
hay, ¿Cuáles son las diferencias, y qué implicaciones tienen para el análisis de
políticas?
En un temprano documento, dos profesores de la School of Environmental
Design de Berkeley pensaron que habían descubierto lo que había de único el
tipo de problemas sobre los que se pedía a los analistas de políticas que pensa-
sen: los problemas, decían Rittel y Webber, eran "perversos".
(27) La crítica epistemológica más profunda de las aproximaciones científicas de sis-

temas es de Wemer Ulrich (1983). Los comentarios que siguen, sin embargo, no se basan
en su trabajo, que es un verdadero tratado filosófico siguiendo lineas neo-kantianas. Desa-
fortunadamente, el argumento de Ulrich no se presta a un breve resumen, y la crítica epis-
temológica más superficial que sigue tendrá que sustituir al análisis más sólido que realiza
este antiguo estudiante de C. West Churchman.
187
Los problemas en los que los científicos e ingenieros se han centrado

normalmente són mayoritariamente "mansos" o "benignos". Como ejem-
plo, consideremos un problema de matemáticas, como resolver una ecua-
ción; o la tarea de un químico orgánico al analizar la estructura de un
compuesto desconocido; o la del jugador de ajedrez intentando conseguir
un jaque-mate en cinco movimientos. Para todos ellos la misión es clara.
Es claro, por tanto, saber si se han resuelto o no los problemas.
Los problemas perversos, al contrario, no presentan ninguno de estos ras-
gos clarificadores; e incluyen casi todos los temas de políticas publicas-
afecte la cuestión a la situación de una autopista, el ajuste de una tasa im-
positiva, la modificación del currículum escolar, o la confrontación del
crimen (Rittel y Webber 1973, 160).
Los problemas "perversos", explican son aquellos que son "'malignos'
(por contraste con 'benignos') o 'viciosos' (como un círculo) o 'astutos' (co-
mo un duende), o 'agresivos' (como un leon, en contraste con la docilidad de
un cordero)". Y es "censurable moralmente", concluyen "por parte del planifi-
cador tratar un problema perverso como si fuese uno manso, o domesticar un
problema perverso prematuramente, o negarse a reconocer la perversión inhe-
rente a los problemas sociales" (ibid. 160-161).
Su informe presenta argumentos convincentes que apoyan esta posición y
plantea serias cuestiones sobre la conveniencia de las técnicas racionales que,
desde el punto de vista de sus defensores, estan diseñadas para "resolver" los
problemas rápida y claramente. Algunas de las características de los proble-
mas "perversos" son:
1. No hay ninguna formulación definitiva de un problema perverso...

2. Los problemas perversos no tienen reglas de interrupción.
3. No hay ningún examen inmediato ni definitivo de la solución de un
problema perverso...
4. Los problemas perversos no tienen una serie enumerable (o descripti-
ble exhaustivamente) de soluciones potenciales, ni un conjunto conocido
de operaciones permisibles que puedan incorporarse al plan...
5. Todo problema perverso puede considerarse un síntoma de otro pro-
blema...
6. La existencia de una discrepancia representando un problema perverso
puede explicarse de numerosas maneras. La elección de la explicación
determina la naturaleza de la resolución del problema (Ibid. 161-166).
El ensayo de Rittel y Webber parece una versión moderna del cuento de

hadas de Hans Christian Anderson "Las Nuevas Ropas del Emperador". Asola
188
el modelo decisional racional -en lo que respecta a la clase de problemas per-

versos- al demostrar que el modelo se aplica inapropiadamente: se basa en una
epistemología errónea. Tal como harian Majone y Wildavsky seis años más
tarde, los autores argumentaban a favor de una perspectiva evolutiva. Desde
su punto de vista, los problemas sociales nunca se resuelven; son meramente
desplazados por otros problemas.
Tomemos, por ejemplo, un problema relatívamente "simple" de preocu-
pación perenne para el público americano: el bajo rendimiento medio de
los estudiantes de la "high school" en pruebas de alcance de niveles. Así es
como el "problema" se le puede dar a un analista, pero no es ese el proble-
ma "real" con el que debe enfrentarse. El problema "real" es uno que puede
"atacarse" con la esperanza de mejorar las calificaciones medias de las
pruebas en la nación. ¿Cuál es, entonces? ¿Es que a los profesores no se les
paga suficiente, de manera que los mejores talentos no son atraídos a la
profesión? ¿Es una historia personal de pobreza y hogares rotos? ¿Es un
problema temporal de ajuste cultural por parte de los niños inmigrantes en
los núcleos urbanos? ¿Es que la clase media más acaudalada ha empezado a
sacar a sus hijos de las escuelas públicas para darles una educación priva-
da?
Uno podría continuar formulando preguntas de este estilo. Políticamen-
te, sin embargo, es imposible posponer una decisión cuando la preocupa-
ción pública está en pleno apogeo. Los votantes son impacientes, y los po-
líticos no pueden esperar a que la comunidad de investigadores suministren
respuestas que, en cualquier caso, no son nunca decisivas. Así que hacen lo
que pueden. Con el apoyo que pueden obtener de estudios ya existentes, los
políticos escogerán una respuesta: los salarios de los profesores, por ejem-
plo. Durante un tiempo, se desvían más recursos a la educación, y por aña-
didura se exhorta a los consejos escolares a que presten más atención a las
disciplinas básicas.
Aunque este frenesí de actividad de ninguna manera "resuelve" el proble-
ma de las bajas calificaciones en las pruebas,tanto los políticos como el públi-
co respirarán un poco más tranquilamente, pues han hecho todo lo que han po-
dido. Con el tiempo, aparece otro problema que absorbe su atención -una
crisis energética quizás, o tipos de interés crecientes, o la lluvia ácida.
Algunos quizás deseen argumentar que es totalmente injusto presentar el
enigma educativo de esta maenra. Puede que digan incluso, que si se les da
tiempo, las técnicas del análisis de políticas son suficientemente poderosas
como para ofrecer una solución definitiva al problema del bajo rendimiento
escolar. Quizás; pero el punto principal de este ejercicio es que nunca hay
tiempo para hacer toda la investigación que puede necesitarse. Durante
muchas décadas, se han gastado cantidades extraordinarias de dinero para
189
comprender cómo tiene lugar el aprendizaje. Sabemos mucho, pero los ex-
pertos no se ponen de acuerdo. No estan de acuerdo, en parte, porque sus
posiciones de partida y filosofias básicas sobre la educación difieren. La
educación, por tanto, es uno de esos problemas "perversos" y "malignos"
para los que nunca hay una solución. Para los que hacen las políticas y sus
analistas, hay solo un desarrollo continuo de las políticas -una evolución- y
en un momento determinado, uno hace lo que puede con el saber disponi-
ble' cualquiera que este sea.
El Velo del Tiempo
Una de las cuestiones más confusas en el análisis de políticas es cómo

tratar con el futuro. Los pronosticadores desde Bentham, Saint-Simon y
Comte, hasta los modernos como Olaf Helmer (1966), Henri Theil
(1966), Kahn y Wiener (1967) Y Robert Ayres (1969) han pretendido que
existen metodologías científicas mediante las cuales podemos apartar a
un lado el "velo del tiempo" y predecir acontecimientos futuros como
consecuencia de tendencias futuras y acciones presentes. Los pronósticos
son típicamente afirmaciones condicionales del tipo "Si 0, entonces b, C,
... , n". El deseo de conocer lo que no existe todavía pero puede ocurrir en
algún tiempo futuro es un deseo humano muy poderoso. Pero la ingenua
creencia de que la ciencia puede mirar más allá del cerco del presente es
un malentendido que surge de la visión clásica de la ciencia experimetal
como una metodología que avanza haciendo predicciones (hipótesis) y
sometiéndolas a prueba después (28). Los procedimientos de la ciencia
clásica requieren que:
1. Los experimentos que se lleven a cabo sean aquéllos para los que las
condiciones que rodean a los experimentos puedan controlarse.
2. Los acontecimeintos que se predicen sean recurrentes y parte de una
secuencia ordenada.
3. Las metodologías de investigación adoptadas no tengan ninguna in-
fluencia significativa sobre los resultados del experimento.
4. La investigación en si misma apunte a falsear las hipótesis, más que
a aportar evidencias de apoyo que establezcan más firmemente la pre-
dicción.
5. Las predicciones sean o bien parte de una secuencia causal, o bien re-
(28) Para una comprensión muy diferente de la actividad científica, ver los trabajos de
Kunhn (1970), Lakatos (1971), y Feyerabend (1975).
190
sultados aleatorios, no de los acontecimeintos en si mismos, sinó de la

distribución estadística de una clase de acontecimientos.
El contraste con el análisis de políticas -la "ciencia del diseño de Simon"-

no podía ser más dramático. En el análisis de políticas:
1. Los analistas raramente controlan las condiciones de sus "expe-

rimentos". Operan en tiempo real con situaciones totales en las que
las condiciones externas no pueden mantenerse a raya, y en las que
el entorno interno de los experimentos de las políticas está inevita-
blemente sujeto a la dinámica de las relaciones humanas y el cam-
bio institucional (29).
2. Cualquier situación con la que se encuentra un analista es esencial-
mente única en términos de la constelación total de fuerzas interactivas.
El pasado, por tanto, tiene solo una relevancia limitada para el futuro, y
más allá de las proyecciones a corto plazo, los analistas están siempre "a
tientas en la oscuridad".
3. Los sucesos sociales están frecuentemente dominados por un fenóme-
no de "punto de desbordamiento" (o "tipping point") en el que una situa-
ción de equilibrio se ve perturbada de repente cuando una variable clave
alcanza una magnitud suficiente para alterar el equilibrio de relaciones
existente. Casi siempre, los resultados de dicho "desbordamiento" apare-
cen por sorpresa.
4. La investigación social frecuentemente influye en los resultados, in-
cluso decisivamente, como cuando pronósticos de tipos de interés más
altos contribuyen al alza de los tipos de interés, o la predicción de ata-
ques raciales eleva la probabilidad de ataques raciales. El fenómeno es
conocido bajo el nombre de "profecías autorealizantes". Hay otras situa-
ciones también en las que la investigación puede conducir a cambios no
intencionados en el comportamiento.
5. Los modelos de pronósticos estadísticos, crecientemente populares,
tienden a tener errores muy grandes, indeterminados (Morgenstem 1963;
Lee 1973; Meadows el. al. 1982).
La mayoría de pronósticos sociales son ejercicios lógicos en los que los

acontecimientos se proyectan sobre la base de una larga serie de supuestos.
Dado que los supuestos se establecen a priori pero son generalmente
(29) Durante la última década sin embargo, la idea de los experimentos de políticas ha
ganado algún terreno, como, por ejemplo, sobre la viabilidad de pruebas educacionales.
Ver Riecken y Boruch (1974).
191
determinantes, la lógica de los pronósticos resulta ser circular: dados los su-
puestos, los pronósticos representan la elaboración de las conclusiones inevi-
tables. Los supuestos en si mismos, por otro lado, están sujetos únicamente al
juicio experto, y no están controlados. (Miles y Irvine 1979).
A pesar de la invención de varios métodos ingeniosos para espiar a través
del velo del tiempo, las perspectivas para los pronósticos sociales y económi-
cos son bastante poco prometedoras (30). Las pretensiones de que cualquier
cosa parecida a una gama completa de consecuencias de una acción puede
predecirse con anticipación a la acción en si misma no pueden sostenerse. A
pesar de todo, el arte y ciencia de la predicción tiene pocas probabilidades de
desaparecer: nuestro deseo de conocer lo que está escrito en el "libro del tiem-
po" es más poderoso que toda lógica. y no es un ejercicio completamente inú-
til. Debidamente concebido, el pronóstico puede jugar un rol significativo en
el análisis de políticas, incluso cuando no alcanza a colmar nuestro ardiente
deseo de conocer el camino que tenemos por delante. Por ejemplo:
* Ciertas dimensiones de una proyección pueden ser probadas, tales co-

mo la resistencia de los modelos predictivos a cambios en los valores de
la varaible paramétrica.
* Para muchos de los propósitos de la formación de políticas, puede que
los órdenes proyectados de magnitud todo lo que se necesite sean.
* Dado que los modelos predictivos a corto plazo operan con un gran
margen de certeza, el énfasis en esta dimensión de la planificación puede
ganar popularidad.
* Especialmente cuando se mantienen simples y transparentes, los modelos
predictivos pueden utilizarse como dispositivos de aprendizaje para analis-
tas.
* Los modelos predictivos pueden mejorar la disponibilidad y calidad de
los datos necesarios para su construcción.
* Los modelos predictivos pueden usarse para lanzar señales de adver-
tencia de crisis venideras.
¿Escollos o Nuevo Paradigma?
Hacia mediados de la década de 1970, era evidente que el análisis de polí-

ticas estaba en serios apuros. En parte como respuesta a esto, El Intemational
(30) El estado actual de confusión en la comunidad de creadores de modelos está muy

bien ilustrada en un reciente volumen patrocinado por el Intemational Institute of Applied
Systems Analysis (IIASA) (Meadows el. al. 1982).
192
Institute of Applied Systems Analysis (IIASA) en Laxenburg, Austria, patro-

cinó una importante conferencia en 1977 sobre Pitfalls of Analysis -Escollos
del Análisis- (Majone y Quade 1980). La ocasión reunió una colección ilustre
de analistas de las principales universidades, empresas privadas, y grupos de
investigación sin ánimo de lucro. Los informes de los debates, un pequeño vo-
lumen, bien editado, es el mejor informe actualmente disponible sobre la van-
guardia de los estudios al respecto: Es una lectura preocupante (31).
Los escollos son trampas en las que hasta los analistas experimentados
pueden caer. i Y si pueden caer, aventurarán los cínicos, caerán! Los escollos
salpican areas casi demasiados numerosas para mencionarlas: en la formula-
ción y la modelación, el análisis de datos, el análisis de costes, los métodos de
optimización, la comunicación, el análisis de implementación, la evaluación e
incluso el lenguaje del análisis de políticas. Con esto en mente, es escasamen-
te sorprendente que la conferencia acabase con repetidos llamamientos no só-
lo a uan cautela extrema en el trabajo analítico, sinó también, más significatí-
vamente, a cualidades humanas corrientes tales como el juicio, la intuición, la
sensibilidad, y el arte de la comunicación efectiva. Kathleen Archibald se
muestra sorprendida por todo ello.
Majone se refiere aquí a los instrumentos interpretativos -a "la imagina-
ción, el juicio, y el pensamiento analógico y asociativo". Y la cita de
Hitch a la que recurre Quade se refiere al "análisis inventivo e ingenio-
so". Pero ¿dónde en la literatura y dónde en la formación de los analistas
se presta atención a los métodos para mejorar la imaginación, el juicio, el
pensamiento analógico y asociativo, la inventiva y el ingenio? ¿Qué
proporción de libros, artículos y clases se dedican a dichas asignaturas,
comparada con el espacio y tiempo dedicados a mejorar el rigor y las ha-
bilidades técnicas? Es una fracción insignificante de la verborrea total
del análisis de políticas (Archibald 1980, 192).
La solución que busca,tiene algo de la rareza del Goedel, Escher, Bach de
Richard Hofstadter (1979).
Atravesar el espejo no es una metáfora fútil; ¿Qué mejor manera para
implicar auto-referencialidad que pasar a través de un espejo? La auto-
referencialidad es una característica tanto de la cultura como de la con-
ciencia. Puede demostrarse que esta auto-referencialidad genera una in-
determinación básica que a su vez origina (a) la presencia de
incertidumbre y de esos serios escollos asociados a ella en el análisis (b)
(31) Pitfalls tiene precedentes. Desde el principio, el análisis de políticas fue muy
consciente de su debilidad. Ver el trabajo anterior de Koopman (1956), Kahn y Mann
(1957), Hitch y McKean (1960), Morgenstern (1963), y Quade (1968).
193
la posibilidad de novedad, de soluciones creativas; y (c) la indisolubili-

dad de la creación del lenguaje y de la solución de problemas y por tanto,
la necesidad de usar viejas palabras de nuevas maneras (Ibid.194).
No está claro en absoluto, sin embargo, si "pasar a través de un espejo"
ayudará a rescatar al analisis de políticas en su forma actual, mientras su pa-
radigma central de la toma de decisiones racional continue pesando en el
pensamiento de los analistas. Algunas indicaciones sugieren que un cambio
de paradigma está en camino, como la perspectiva evolutiva de Majone y Wil-
davsky de la implementación de políticas (1979) Y su franca defensa de una
aproximación política e interactiva a la planificación de políticas. Nos centra-
mos ahora en una consideración de esta búsqueda a tientas de modelos alter-
nativos en el análisis de políticas (32).
ILUSTRACION O INGENIERIA:
LOS MODELOS DE LA SEGUNDA GENERACION
Hacia 1977, el año de la conferencia de la IIASA sobre los escollos, estaba

ya claro que todo el fundamento del análisis de políticas tendría que ser repen-
sado. Las grandes expectativas de los años 50 y 60 no se habían cumplido. La
crítica interna había revelado grandes incoherencias de naturaleza tanto lógica
como empírica. Esto era particularmente cierto para la rama del análisis de
políticas cuyos origenes estuvieron en la ingeniería de sistemas, pero, hasta
cierto punto, también implicaba a las demandas de analistas que seguían elli-
derazgo de Dror y Lasswell y se apoyaban más en las ciencias política y admi-
nistrativa.
Convencidos de la necesidad de un giro dramático, algunos de los líderes
(32)¿Necesita el análisis de políticas -o en realidad cualquier campo profesio-

nal- un paradigma central, o debería uno contentarse con la confusión zumbante en
la que todos los paradigmas son igualmente válidos, y todo es una cuestión de gus-
tos y preferencias? En otras palabras, ¿son los paradigmas importantes en el trabajo
profesional? ¿No es, al fin y al cabo la satisfacción de los clientes lo que realmente
importa?
Pero no podemos deshacemos de la cuestión tan fácilmente. Las profesiones aprenden
de la práctica, pero también del estudio universitario en disciplinas, de tradiciones de dis-
curso, para su calidad. Las tradiciones de discurso necesitan los rigores de un paradigma,
que limiten, durante el periodo en que el paradigma es aceptado como válido, las pregun-
tas que se formulan, las legítimos para los propósitos de la investigación. Si estos se rela-
jan de repente, y "todo vale", el resultado no será un avance en el conocimiento. Por eso
los paradigmas se resisten a la sustitución, y por eso en cualquier tipo de investigación hay
siempre un paradigma dominante: ninguna disciplina científica o profesión puede prescin-
dir de él (Kuhn 1970; Churchman 1971).
194
del campo buscaron nuevos roles y paradigmas intelectuales. La más persuasi-

va de estas propuestas vino de Carol Weiss (1977, 1982). Basando su alegato
en anteriores estudios, argumentó que:
En una gran (aunque indeterminada) medida, la investigación realmente
afecta a las políticas menos mediante la solución de problemas o la inge-
niería social que mediante lo que Morris Janowitz ha denominado "ilus-
tración". Los estudios de Nathan Caplan en Michigan y Karin Knorr en
Viena, además de nuestra investigación en Columbia, sugieren que es
probable que el mayor efecto de la investigación en las políticas sea la
sedimentación gradual de ideas, teorías, conceptos, y maneras de obser-
var el mundo (Weiss 1977, 77) (33).
Lo que era particularmente importante para Weiss, es que no se perjudicase
la función crítica del mundo académico. Contrastó "el saber convencional"
con el nuevo modelo "ilustrado", con sus vagos ecos de Voltaire y Condorcet.
Este es el saber convencional: el investigador social cuyo trabajo debe
entrar en la esfera de las políticas debería lograr un consenso con algún
segmento importante de actores de las políticas sobre la orientación de
valores básica de su trabajo. Para una máxima utilidad de la investiga-
ción, el investigador debería aceptar los objetivos, prioridades y limita-
ciones políticas fundamentales del grupo clave de toma de decisiones.
Debería ser sensible a las viabilidades y mantenerse en la estrecha gama
de alternativas de bajo coste y poco cambio.
El modelo de investigación ilustrado no hace tales supuestos. No conside-
ra el consenso de valores un prerequisito para la investigación útil. Con-
templa un rol para la investigación de crítica social. Encuentra un lugar
para la investigación basada en diferentes premisas teóricas. Implica que
la investigación no necesariamente debe orientarse hacia las viabilidades
operativas actuales, sinó que la investigación suministra el fondo intelec-
tual de conceptos, operaciones, y generalizaciones empíricas que infor-
man las políticas. A medida que surgen nuevos conceptos y datos, su
efecto gradual, acumulativo, puede ser el de cambiar las convenciones
que siguen los que hacen las políticas y reordenar los objectivos y priori-
dades del mundo práctico de las políticas (Ibid 80).
Weiss estaba tocando las trompetas de retirada hacia el mundo académico.
De ahí en adelante, desde su base en las universidades, los analistas de políti-
cas serían capaces de difundir sus ideas, críticas, y buenos consejos a una au-
diencia generalizada de decisores de políticas y otras personas influyentes.
(33)La referencia es a Janowitz (1970).
195
Mediante un proceso de filtración, las buenas ideas emergerían finalmente pa-

ra convertitrse en la base de cualesquiera ortodoxias que regulen el mundo de
las políticas. Al mismo tiempo, otros académicos, operando desde diferentes
premisas de valores, intentarían sustituir las ideas reinantes por modelos pro-
pios, mediante críticas, argumentos, y persuasión. Fué una idea crecientemen-
te atractiva para los analistas de políticas, que se habían quemado en las pri-
meras filas de su profesión y daban la bienvenida a una existencia más
recogida (Bulmer 1982) (34).
Otro académico destacado que había estado profundamente involucrado
en el análisis de políticas, Richard Nelson, de la Universidad de Yale, repitió
el tema de Weiss en un brillante ensayo sobre la economía institucional.
Provocatívamente titulado The Moon and the Ghetto (1977), el ensayo fué
originalmente presentado como Fels Lecture on Public Policy Analysis en la
Universidad de Pensilvania en 1974. Gran parte del volumen está dedicado
a la crítica metodológica de la tradición del análisis de sistemas aplicado a
los problemas civiles, de una manera ya familiar gracias a los anteriores tra-
bajos de Ida Hoos (1972). Lo que hace que el ensayo sea único, sin embar-
go, es su defensa de un nuevo gran rol para los analistas de políticas: conce-
bir innovaciones organizacionales, o lo que Nelson llamó "nuevos
regimenes de gobierno".
La economia neoclásica, que ejerció una influencia poderosa en el análi-
sis de políticas, consideraba que la asignación eficiente de recursos era su
problema esencial. Nelson aquí argumentó la proposición, perfectamente ra-
zonable de que una gran reasignación de recursos a nuevas actividades re-
quería repensar la estructura organizacional a través de la cual los nuevos
programas tendrían que administrarse. Al enfrentarse a nuevas circunstan-
cias y a un nuevo entorno organizacional, las estructuras institucionales se
vuelven desfasadas. Por lo tanto, hay una necesidad de controlar continua-
mente el sistema de organización económica en general -y la organización
de actividades sectoriales más específicamente- para su "encaje" continuo
(34) Un importante aspecto lateral del modelo "ilustrado" de investigación de políticas

planteado por Weiss, es que los analistas podrían abandonar su postura de neutralidad
científica y convertirse realmente en defensores de sus ideas. Este es un aspecto que no se
ha señalado suficientemente en las críticas del sesgo científico en el análisis de políticas,
donde el pensamiento de la corriente principal sostiene todavía que "los hechos hablarán
por si mismos". Si el objeto es el conocimiento, la refutación de las hipótesis se convierte
en una base para avanzar. Pero en el análisis orientado a la acción, el objetivo es aportar
algo nuevo al mundo; es generar nuevas prácticas. En el mundo de la ciencia, la defensa
es en gran medida parte del juego de conseguir que se acepten las ideas, pero en el mundo
de la práctica política, la defensa es todo lo que hay: las ideas sobre políticas nunca se re-
chazan en la manera en que ciertas hipótesis en la ciencia pueden ser refutadas, simple-
mente, son reemplazadas por otras ideas.
196
con el entorno. La organización económica, de acuerdo con Nelson, es un

sistema adaptable, evolutivo.
La tercera gran revaloración vino de Giandomenico Majone y Aaron Wil-
davsky en su capítulo conjunto incluido en la segunda edición de Pressman y
Wildavsky (1979). La perspectiva evolutiva en cuanto a la organización eco-
nómica que era tan atractiva para Nelson, se aplica aquí a la cuestión de la im-
plementación. Empezando con la premisa de que el análisis de políticas debe
vincularse más fuertemente con la acción (y debe, por tanto apartarse del mo-
delo decisional con su prejuicio cognitivo contra un modelo interactivo), Ma-
jone y Wildavsky proponen contemplar la implementación de programas co-
mo un proceso evolutivo y continuo que implica aprendizaje social,
adaptación, y redirección ocasional. El análisis de políticas debería de alguna
manera encajar en este proceso continuo de orientación social, contribuyendo
a la dialéctica de su práctica.
Reducir, definir, limitar las contingencias es la función analítica. Descu-
brir las restricciones bajo las cuales puede esperarse que operarán las
ideas sobre políticas -aplicar el conocimiento negativo si queréis-, es la
tarea principal del análisis. Las prescripciones marcadas -"saber que"-,
dan paso al "saber como"- adoptando la regla adecuada en el momento
adecuado cuando los acóntecimientos se destapan, para extraer un resul-
tado potencial por encima de muchos otros. Saber cómo es una técnica,
no una ciencia (Majone y Wildavsky 1979, 190).
"Saber cómo es una técnica, no una ciencia". Esta frase marca la nueva di-
rección.
La importancia del juicio en el análisis de políticas ha sido reconocida al
menos desde mediados de los años sesenta. Pero al relacionarlo de nuevo con
el proceso de implementación, Majone y Wildavsky lo elevan a una nueva po-
sición de preeminencia. Está claro que incluso aunque ellos no están dispues-
tos a abandonar las primeras filas del análisis de políticas, estan postulando la
substitución del modelo de la ingeniería -"prescripciones fijas"- por un mode-
lo que se acerca mucho al aprendizaje social (comentado en el Capítulo 5).
Finalmente, merece la pena comentar otra vez el ensayo de Majone
(1980) en el que intenta asimilar el análisis de políticas a los nuevos desa-
rrollos en la filosofía de la ciencia. (Este ensayo recuerda mucho el anterior
trabajo de Camhis sobre teoría de la planificación [1979]). Majone está fas-
cinado por Lakatos (1971) y el último Popper (1975), quienes "se concen-
tran en el crecimiento de teorias más que en su refutación" (Majone
1980,185). Popper en particular, estaba entonces postulando una concepción
de la ciencia que la elevaba por encima de las preocupaciones normales de
la vida cotidiana. La ciencia tiene lugar, afirmó, en un mundo propio, un
197
mundo de "estructuras objetivas que están producidas por mentes humanas

pero que, una vez producidas, existen independientemente de ellas como teo-
rías, creaciones y estilos artísticos, normas, instituciones, situaciones proble-
máticas, argumentos críticos" (ibid.). Popper lo denominó Mundo 3, y lo dis-
tinguió del Mundo 1, el mundo de los objetos físicos, y el Mundo 2, el mundo
de los estados mentales, creencias, y preferencias personales. Aunque vincula-
do a los otros dos, el Mundo 3 existe autónomamente, con poca referencia a
los mundos cotidianos de las preocupaciones humanas (35).
Siguiendo a Popper, Majone argumenta ahora a favor de un espacio de po-
líticas parecidamente autónomo "consistente en problemas de políticas (actua-
les y potenciales), argumentos sobre políticas, normas, restricciones, solucio-
nes tentativas y sus estructuras institucionales" (ibid.) El enfoque del análisis
de las políticas estaría en lo que, siguiendo el ejemplo de Lakatos, él denomi-
na "programas de acción". Cambiaría de individuos y grupos como actores a
"características objetivas como contenido de la política en cuestión, doctrinas
y situaciones problemáticas evolutivas, restricciones cambiantes, e interacción
entre políticas diferentes" (ibid.) (36). El objetivo sería mantener el proceso
de desarrollo de las políticas en movimiento; no seria el de predecir o falsear,
o, ni siquiera, el de optimizar; y ciertamente no sería el de generar nuevas
prácticas. El desarrollo de las políticas era "sui generis", pero Majone tenía di-
ficultades para explicar qué quería exactamente decir con ello. Un criterio,
pensaba, podría ser la terminación de temas (37).
Cualquiera que sea lo que uno pueda pensar de un espacio de políticas au-
tónomo como metáfora apropiada, una cosa está clara: como los autores cita-
dos anteriormente, Majone estaba haciendo un llamamiento a la reürada en los
claustros del mundo académico o de las instituciones de investigación como la
suya (IIASA). Sólo en la protección relativa respecto a las crisis cotidianas de
la elaboración real de políticas, podría florecer una ciencia de las políticas au-
tónoma.
El argumento de Carol Weiss pareció triunfar. Si cada política es un proceso
evolutivo en el que las decisiones son meramente señales a lo largo del camino,
todas las perspectivas intelectuales pueden ser útiles. Ninguna aproximación
(35) Para una crítica de los tres mundos de Popper desde la perspectiva de una episte-
mología del aprendizaje social, ver Friedmann (1978).
(36) Majone propone tratar este espacio de las políticas como una subserie del Mundo
3 de Popper.
(37) La "terminación de temas de políticas" como criterio de desarrollo de políticas no
es un concepto vacío como puede parecer a primera vista. Encaja en la visión evolutiva de
las políticas, en la que los problemas nunca se resuelven sino que meramente se suceden
unos a otros en secuencia histórica. La "terminación de un problema" fue también el crite-
rio sugerido por Dewey para el valor de verdad de una afirmación.
198
única podría obtener una preferencia a priori. Y si el contexto del análisis de

políticas era efectívamente una forma de toma de decisiones generalizada, en-
tonces uno no necesitaba prestar demasiada atención a los requisitos operati-
vos de las políticas (aunque las cuestiones de implementación no debían ser
ignoradas). Y si el objetivo del análisis eran programas de acción más que de-
cisiones, y si el proceso de análisis en si mismo era dialéctico, entonces había
desde luego nuevo campo para el análisis de políticas. La retirada al mundo
académico sería una experiencia liberadora. Y uno podía razonablemente es-
perar que los resultados del trabajo académico se filtrasen de alguna manera
hacia el proceso de elaboración de políticas (38).
El proceso de "filtración" en si mismo, sin embargo, no fué examinado de-
talladamente. Antes de acordar el modelo ilustrado señala el camino hacia el
futuro podría ser útil considerar el escenario institucional del análisis de polí-
ticas.
Como vimos anteriormente, el análisis de políticas se había desarrollado
sobre tres bases institucionales distintas. La primera era la burocracia. Aquí, el
análisis de políticas era considerado como una función interna de gobierno
(Meltsner 1976; House 1982). La segunda eran las corporaciones privadas
(fuesen con o sin ánimo de lucro) tales como Rand, IIASA, el Brookings Ins-
titution, SRI, Resources for the Future, Inc., y el Insitute for Defense Analy-
siso Estas corporaciones trabajaban como consultoras para el gobierno y tendí-
an a contemplar el análisis de políticas como una mercancía. (Las
instituciones sin ánimo de lucro, sin embargo, podían también emprender in-
vestigaciones sobre políticas a largo plazo). La tercera era el mundo académi-
co, donde el análisis se realizaba en forma de investigación relevante para las
políticas, con fondos de fundaciones públicas o privadas, o de la propia uni-
versidad, o simplemente se llevaba a cabo como un asunto de iniciativa indi-
vidual, sin apoyo financiero significativo.
Independientes entre si, estas tres bases para el análisis de políticas están
sin embargo vinculadas de varias maneras, y en conjunto constituyen una co-
munidad académica de analistas de políticas (o planificadores). Hay muchas
comunidades de este tipo, y están caracerísticamente organizadas en tomo a
sectores de políticas particulares. Así, encontramos comunidades de especia-
listas medioambientales, diseñadores urbanos, científicos regionales, analistas
laborales, planificadores del transporte, especialistas en viviendas, planifica-
dores de salud pública, analistas de defensa, y agrónomos. Tienden a ser inter-
disciplinarias y enfocadas a un problema. Otras comunidades se organizan en
(38) Wildavsky había argumentado que el proceso de análisis de políticas debe conce-
birse más bien como implicando pares contradictorios, tales como descriptivo/prescriptivo
y objetivo/argumentativo (Wildavsky 1979, 14-15).
199
tomo a aproximaciones metodológicas, tales como investigación operacional,

estudios de futuros y econometría. Cada comunidad está compuesta por
miembros de las tres bases para el análisis de políticas. De manera caracterís-
tica, se distinguen por tener un formato organizacional (asociación, sociedad,
red, "colegio invisible") y por publicar sus propias revistas, boletines, y otras
comunicaciones que mantienen el flujo de información e ideas entre sus
miembros, quienes a la vez se identifican con ciertos "clásicos" en su campo
que les suministran un enfoque y dirección en el establecimeinto del paradig-
ma principal de investigación.
Dentro de dicha comunidad, la migración de una base a otra es bastante
frecuente, y los mejores analistas característicamente pasan tiempo en las tres
bases: burocrática, corporativa (comercial y/o sin ánimo de lucro), y académi-
ca. Esta experiencia, además de las reuniones y conferencias periódicas y las
publicaciones, ayuda a reforzar el campo y da a los profesionales una com-
prensión informal, tácita, y un lenguaje común. Es a través de estas comunida-
des académicas que la investigación de políticas "se filtra" desde el mundo
académico hasta las bases más operativamente organizadas del análisis de po-
líticas burocrático y corporativo. Pero el rol de estas comunidades va sustan-
cialmente más allá de la comunicación. Puede además caracterizarse por las
siguientes grandes contribuciones que hacen al proceso de formación de polí-
ticas.
1. Las comunidades académicas crean un entorno de investigación esta-
ble para el análisis de políticas que se caracteriza por líderes reconoci-
dos, estadistas, cuestiones básicas de investigación, un conjunto de hipó-
tesis generalmente aceptadas, métodos de investigación comunes, y un
sentido de los propios orígenes y de la historia de la comunidad.
2. Las comunidades académicas ayudan a asegurar la calidad del aseso-
ramiento sobre las políticas, ejerciendo funciones críticas y de criba a
través sus publicaciones, críticas de libros, redes de contactos y otros
medios. Las comunidades fijan sus propios standards de excelencia, y es-
tos se ven reforzados mediante procesos formales e informales.
3. La comunidades académicas suministran un escenario para Ras inevita-
bles tensiones entre teoría y práctica, al favorecer encuentros entre ana-
listas de políticas académicos y prácticos, y planificadores. Estas tensio-
nes conducen invariablemente a conflictos sobre políticas de prensa, la
educación profesional, y la agenda de conferencias anules en las que to-
dos los miembros de la comunidad se reunen. Mientras estas tensiones
son combatidas, hay una creciente comprensión en el seno de la comuni-
dad de las diferentes posiciones y perspectivas, porque sus miembros no
sólo se mueven frecuentemente de una a otra base sino que mantienen
amistades y contactos profesionales entre las bases.
200
4. Las comunidades académicas permiten la modificación gradual de su

paradigma central de investigación, al adaptarse a las circusntancias
cambiantes en el entorno de las políticas y a las críticas sostenidas y cre-
cientemente persuasivas desde fuera de la tradición dominante. Ocasio-
nalmente, un paradigma de investigación puede ser sustituido por otro
dentro de la misma comunidad, aunque más frecuentemente, se formará
una nueva comunidad con sus propios héroes intelectuales y su red de
contactos.
Parece, mientras nos acercamos al siglo XXI, que por fin estamos dejando
atrás la visión comtiana de una sociedad ingenierizada. Permanece no obstan-
te el sistema de dominación del estado y el enorme poder de las corporaciones
e imperios financieros que operan cada vez más a una escala global. La razón
técnica se conserva aún religiosamente en estos sistemas, aunque el análisis de
políticas como "ciencia" ha desviado su énfasis desde la optimización a un
modelo menos rígido en el que el diseño organizacional juega un papel tan
importante como la asignación eficaz de recursos.
CONCLUSIONES
Los asesores de políticas han existido desde tiempo inmemorial. Nosotros,

los modernos, hemos tecnificado e institucionalizado la función asesora y la
hemos envuelto en una capa de ciencia, pero la función sigue siendo la mis-
ma. Una actividad que ha sobrevivido miles de años cubre sin duda una nece-
sidad en las estructuras de gobierno. Y aunque el análisis de políticas moder-
no, con su gama de modelos sofisticados y ordenadores, es de origen muy
reciente, no hay duda de que, de una u otra manera, sobrevivirá en el futuro.
Su fortuna puede variar y su modo de operación característico puede sufrir al-
gún cambio, pero no fué desde luego accidental el hecho de que fuese la Rand
Corporation la que patrocinó The Adviser (1978) de Herbert Goldhammer, una
historia del asesoramiento sobre políticas a lo largo de la historia, desde los
oráculos de Delfi a los consejos de estado, desde los emperadores chinos a
Winston Churchill. La gente de Rand se veían a si mismos situados en la larga
linea de una profesión antigua y honorable.
Sin embargo, el cambio de énfasis desde el análisis "on line" a la "ilustra-
ción" y de la teoría decisional a la implementación y los modelos interactivos,
es significativo. Una teoría decisional ha sido desplazada como enfoque prin-
cipal del análisis de políticas, el camino está abierto para muchas aproxima-
ciones diferentes, algunas de las cuales pueden muy bien diferir de las tradi-
ciones del campo.
201
Una gran alternativa a la decisión es la "acción", y las acciones implican la

existencia de actores que actuan. Cuando estos últimos son substituidos por
decisores en el enfoque de la planificación, uno ya no se ve forzado a conside-
rar los estratos superiores de la sociedad, como diría Etzioni, como el actor
único, ni siquiera el principal en situaciones determinadas. En el ámbito públi-
co, siempre hay muultiples actores, tales como partidos políticos, movimien-
tos sociales, sindicatos, y asociaciones de granjeros cuyas raíces en la socie-
dad civil son profundas (Ulrich 1983).
Este nuevo enfoque en la acción nos conduce a diferentes modelos de pla-
nificación y a nuevas tradiciones. Estos modelos tienen dos cosas en común:
(1) no se dirigen específicamente a las élites dirigentes, y (2) se centran en ac-
ciones más que en decisiones. Dadas estas tendencias inherentes, las tradicio-
nes de planificación que comentaremos ahora -aprendizaje social y mobiliza-
ción social- están más orientadas al cambio social y a la transformación del
sistema que al mantenimiento de las estructuras de poder existentes. Con
ellas, penetramos en un nuevo terreno de planificación.
202
CAPITULO S
APRENDIZAJE SOCIAL
Los escritos en la tradición del aprendizaje social tienen raices intelectua-
les comunes y muchas ramificaciones. Para algunos, aprendizaje social sirve
principalmente como metáfora para denotar un cierto estilo de vincular el co-
nocimiento con la acción; para otros, es una tecnología social, muy parecida al
análisis de políticas. Y sin embargo, contrasta agudamente con él.
El análisis de políticas se centra en las decisiones; es una forma de toma de
decisiones anticipada, un proceso cognitivo que usa la razón técnica para ex-
plorar y evaluar los cursos posibles de acción. El cliente de este ejercicio es
un "decisor racional" que se contempla implícitamente también como el eje-
cutor de una política que acompañará su elección de las acciones implementa-
doras adecuadas. Un modelo estructural de análisis de políticas sería algo pa-
recido al diagrama de la Figura 12.
N análisis g objetivos y restricciones

D decisión r decisión recomendada
1 implementación c órdenes e instrucciones
Rn,u resultados anticipados a acciones
y no anticipados información
Figura 12: Un modelo estructural de análisis de políticas
El aprendizaje social, por un lado, empieza y acaba con acción, es decir,

con actividad útil. Es un proceso complejo, dependiente del tiempo, que im-
plica, además de la acción en si misma (que rompe el curso de los aconteci-
mientos para cambiar la realidad),. estrategia y táctica política (que nos dicen
205
como vencer resistencias), teorias de la realidad (que nos dicen como es el

mundo), y los valores que inspiran y dirigen la acción. Tomados en conjunto,
estos cuatro elementos constituyen una forma de práctica social. La creencia
esencial de la tradición del aprendizaje social, es que la práctica y el aprendi-
zaje están concebidos como procesos correlativos, de forma que un proceso
implica necesariamente el otro. En este esquema, las decisiones aparecen co-
mo momentos fugaces en el curso de una práctica continua. Están clavadas en
un proceso de aprendizaje que emana del intento de cambiar la realidad me-
diante la práctica (Figura 13).
11 e Aspectos del aprendizaje

~ cognitivo del actor
A Aspectos del aprendizaje
experiencial del actor
d proceso de decisión del actor
C A 1 1 proceso de aprendizaje
1: problemas e intenciones
12 proceso de aprendizaje
2: cambio real en acción,
estrategia, teoría y valores
12
Figura 13: Un modelo simple de práctica y aprendizaje social
Como un modo de práctica consciente, el aprendizaje social se deriva del prag-

matismo filosófico de JoOO Dewey. Efectívamente, hasta el fmal de la Segunda
Guerra Mundial, todas las declaraciones principales del aprendizaje social eran fi-
losóficas, incluyendo los ensayos de Lewis Mumford, y, sorprendentemente, dado
su escenario cultural y político enormemente diferente, Mao Tse-tung. Con el esta-
blecimiento del National Training Laboratary in Group Dynarnics, en Bethel, Mai-
ne, en 1974, el aprendizaje social fué transformado en una tecnología "blanda". El
nuevo campo de estudio profesional y de práctica que evolucionó a partir de esta
experiencia llegó a ser conocido como desarrollo o~anizacional. Inicialmente una
tecnología al servicio de la dirección corporativa, sus conceptos se habían extendi-
do al ámbito público, donde el aprendizaje social está estrechamente unido a las
prácticas transformadoras que se originan en la sociedad civil, "desde abajo" (1).
(1) Esta declaración necesita ser calificada en la medida en que un modelo de apren-
dizaje social a gran escala fue aplicado con éxito durante la revolución china.
206
LA PLANIFICACION COMO APRENDIZAJE SOCIAL
El resto de este capítulo esta dividido en tres partes principales. La primera

es un intento de caracterizar la aproximación del aprendizaje social según sus
características esenciales. Sigue una descripción del desarrollo histórico de la
aproximación tanto en sus aspectos filosóficos como técnicos. El capítulo se
cierra con una valoración crítica de la tradición y una breve mirada a algunos
de sus desarrollos más recientes.
LA APROXIMACION DEL APRENDIZAJE SOCIAL
El propósito de esta sección es ofrecer al lector una visión sinóptica del

aprendizaje social como aproximación a la planificación. Es una empresa
arriesgada. Entre los que usan la metáfora del aprendizaje social, hay poco
acuerdo sobre el significado de categorías incluso básicas, tales como acción y
aprendizaje. A pesar de todo continuaré, pero con este aviso: esta no es una
empresa totalmente inocente. Al elegir entre significados posibles de aprendi-
zaje social, eligo también una ideología.
Qué es la Acción?
La aproximación del aprendizaje social se centra principalmente en la ac-

ción -es decir, en actividad útil emprendida por un actor, individual o colecti-
vo- en el entorno del actor. A menudo, como por ejemplo en Marx, el concep-
to de acción se utiliza en el sentido de actividad práctica (Novack 1975,c.9).
Dado que aquí estamos interesados solo en la planificación en el ámbito públi-
co, será útil distinguir en cuanto a la actividad entre práctica laboral o históri-
ca. Un granjero campesino, empujando su arado a través del campo está ocu-
pado en una forma de actividad práctica; es su práctica laboral. El mismo
granjero uniéndose a otros de su pueblo para formar una cooperativa lechera,
asociación para el progreso del pueblo, o grupo de apoyo para luchadores de
la guerrilla, está ocupado en una práctica histórica, pública. Puesto que es re-
petitiva, la práctica laboral está a menudo codificada; la práctica histórica, por
otro lado, es siempre única y sin precedentes.
Cuando decimos que alguien está ocupado en una acción, generalmente
implicamos que la acción fué realizada autónomamente, que la persona (u or-
ganización), tenía un margen de acción genuino, es decir que actuó sin coac-
ción. Tendemos a considerar al actor como el centro de su acción. La acción
debe vencer resistencias -aunque esto es generalmente verdadero, es particu-
larmente aplicable a la práctica histórica- y, por tanto, precisa una estrategia y
táctica que guien al actor a través de la acción en si misma. Al ir superando
207
CIENCIAS DE LA
INGENIERIA
-----,------.
I o.
I
I
I
I
I
I
I
"SCIENTIFIC
MANAGEMENT"
~ Follet
I
Person
I
Mayo
I
Urwick
Bamard
...............................1
DESARROLLO
ORGANIZACIONAL
I
Lewin
I
Trist
Lippitt
I
Bennis, Benne, &
Chin
Argyris
I
Lawrence &
Lorchs
Schon
Argyris & Schon
I
Figura 14: La Tradición del aprendije social (selectivo)
208
las resistencias con éxito, el actor adquiere información útil que puede condu-
cir a aprendizaje acumulativo. Cada nuevo ciclo de acción, sin embargo, con-
duce a un nuevo comienzo.
¿Quién Es el Actor?
Las acciones implican un actor que actua. En la aproximación del aprendi-

zaje social, los actores aparecen de maneras diferentes como personas indivi-
duales, pequeños grupos, y lo que la literatura de desarrollo organizacional
designa con los términos "organizaciones humanas" y "comunidades". A estas
categorías pueden añadirse movimientos sociales urbanos. Pero el núcleo de
la aproximación del aprendizaje social está en el grupo de acción orientado a
la tarea, una totalidad dinámica, interactiva, que implica menos de una doce-
na de participantes, siendo el grupo más pequeño la pareja de dos personas.
Los actores colectivos, tales como organizaciones, comunidades, y movimien-
tos sociales, pueden disociarse en grupos de acción componentes. Estos gru-
pos aparecen como estructuras relatívamente transitorias dentro del todo más
amplio que componen (Friedmann 1979b).
¿Quién Aprende?
En la tradición del aprendizaje social, actor y aprendiz se suponen uno y el

mismo. El grupo de acción aprende de su propia práctica. Que la organiza-
ción, comunidad, o movimiento también aprendan dependerá de la naturaleza
de las relaciones intergrupales y la estructura formal de autoridad. En el desa-
rrollo organizacional, se supone generalmente que los actores relevantes son
la alta dirección de las empresas de negocios; durante el periodo maoista en
China, los actores relevantes se consideraba que eran las masas campesinas
bajo el tutelaje de cuadros políticos. A pesar de referencias retóricas a las
"masas", los pequeños grupos jugaron un rol muy importante en la práctica
revolucionaria-histórica (Whyte 1974).
¿Cuales Son los Modos Principales de Aprendizaje?
Primero, el aprendizaje se manifiesta como un cambio en la actividad prácti-

ca. Directamente enlazado con la práctica social, está raramente sistematizado o
articulado en el lenguaje formal del discurso científico. El aprendizaje social es
típicamente una forma de aprendizaje tácito e informal (Polanyi 1966).
209
En segundo lugar, el aprendizaje social puede implicar los llamados agen-

tes del cambio, quienes fomentan, guian, y asisten al actor en el proceso de
cambio de la realidad. Son generalmente profesionales o paraprofesionales
(formadores, facilitadores, consultores de procesos, organizadores; en China,
cuadros y miembros del partido comunista) que aportan ciertos tipos de cono-
cimiento formal a la continua práctica social de su "grupo cliente". Para ser
efectivos, los agentes del cambio deben desarrollar una relación transactiva
con su cliente, dirigida a un aprendizaje mutuo (Schein 1960: Friedman
1973).
Finalmente, puede hablarse de aprendizaje de un bucle o de doble bucle
(Argyris y Schon 1974, 1978, Argyris 1982). El primero supone un simple
cambio en la táctica o estrategia de la acción para resolver un problema deter-
minado; el segundo requiere un ajuste de las normas que rigen el proceso de la
acción y, específicamente, un cambio en la teoría de la realidad, valores, y
creencias del actor. Requiere una gran reestructuración cognitiva que tendrá
conscuencias prácticas de amplio alcance para la autoimagen, las relaciones
humanas, la autoridad formal, y la distribución final de los costes y beneficios
de la acción.
¿Requiere Teoría el Aprendizaje Social?
Todo aprendizaje requiere teoria, entendiendo la teoría como un conjunto

de categorías que guiarán la práctica y ayudarán a procesar la información ge-
nerada en el curso de la acción en si misma.
En lo que he denominado práctica histórica, están implicados dos tipos de
teoría: una teoría de la realidad y una teoría de la práctica. La primera puede
dividirse en (1) una teoría de la historía, es decir, la manera en que un actor se
inclina a percibir el mundo (por ejemplo como un juego de suma cero desde la
perspectiva de la lucha de clases, como un orden natural, o como inherente-
mente progresivo), y (2) una teoría de la situación, es decir, la comprensión de
un actor de la situación específica en la que esta involucrado. La teoría de la
práctica tiene relación con la conducta de un actor en roles específicos. Con-
siste en códigos derivados de las teorías de práctica normal -por ejemplo,
práctica burocrática, política, comercial, profesional, y revolucionaria. Las te-
orías de la práctica son conjuntos de expectativas sobre el comportamiento
apropiado.
En el aprendizaje social, el conocimiento de la realidad y de la práctica ejer-
cen una influencia mutua entre si. La teoría, sin embargo, se basa no solo en la
experiencia evolutiva de un actor, sinó también en el aprendizaje previo, que
refleja la posición de clase del actor, la experiencia de trabajo, y la educación
210
formal. El aprendizaje previo no eS,ni mucho menos, una mezcla caótica de

creencias, ideas, y recuerdos. Apoyadas por los grupos de iguales o de referen-
cia, las teorías sobre el mundo adquieren una estructura definida y son dificiles
de cambiar. Dicho cambio se ha comparado a un proceso de reeducación que
implica reconstrucción no solo cognitiva sinó también afectiva-conductista.
Estas generalizaciones algo tentativas respecto al esquema conceptual del
aprendizaje social pueden ahora reunirse en una exposición más sintética.
1. Las acciones en el ámbito público normalmente suponen muchos cola-
boradores actuando a través de grupos pequeños orientados a la tarea
que, en sus relaciones internas, muestran dinámicas psicosociales que no
son reductibles a las características de los participantes individuales.
Continuamente formándose y reformándose, los grupos de acción son
sistemas sociales temporales.
2. Encamado en relaciones grupales, el aprendizaje social es un proceso
acumulativo con la duración de un ciclo de acción determinado. Cuando
un ciclo termina y su grupo se disuelve o sufre un gran cambio en la
composición, lo que se ha aprendido se disipa y se pierde. Los grupos de
acción son una forma de memoria colectiva.
3. Los grupos de acción se organizan en tomo a tareas específicas. Ade-
más de los requisitos objetivos de las tareas, el comportamiento del gru-
po está influenciado por la manera en que las necesidades personales de
amor, estimación y auto-expresión de sus miembros son atendidas, tanto
dentro del grupo como del entorno más amplio del que forma parte.
4. El aprendizaje social en pequeños grupos tiene lugar principalmente
mediante relaciones cara a cara, o de diálogo. Pero el diálogo requiere
técnicas interpersonales, tales como el arte de escuchar, la habilidad de
confiar en los demás y de hacerse vulnerable a ellos, una disposición a
olvidar el poder jerárquico y material, y una sensibilidad hacia las nece-
sidades de los demás. Estas técnicas y otras relacionadas con ellas pue-
den adquirirse, al menos de una manera rudimentaria, mediante la forma-
ción adecuada.
5. En el aprendizaje social, los objetivos tienden a surgir en el curso de
una acción continua. De todas formas, conseguir un redireccionamiento
significativo de objetivos, puede ocasionar un largo y doloroso proceso
de aprendizaje de "doble bucle".
ANTECEDENTES Y DESARROLLO
Me propongo ahora trazar la evolución de la tradición del aprendizaje so-

cial, empezando con el instrumentalismo de John Dewey o la teoría pragmática
211
del conocimiento. Señalaremos entonces la influencia de Dewey en los escri-

tos de tres individuos muy diferentes, Mao Tse-tung, Lewis Mumford, y Ed-
gard S. Dunn Jr. Seguiré luego la tradición después de la Segunda Guerra
Mundial, cuando el tratamiento filosófico de Dewey del aprendizaje social se
transformó en una tecnología "blanda" para cambiar la realidad social. El tra-
bajo de científicos conductistas, inspirados por Kurt Lewin y conectado insti-
tucionalmente con escuelas de administración de empresas (Harvard, MIT,
Michigan), en aprendizaje social llevó al desarrollo de un nuevo campo de es-
pecialización profesional conocido como desarrollo organizacional. Una breve
valoración de esta aproximación en términos de su utilidad para la planifica-
ción cierra esta sección.
El Pragamatismo de Dewey
Pragmatismo se deriva de la palabra griega pragmata, que sigIllfica un acto,

o los asuntos del estado. Es la teoría de hacer que se hagan las cosas. Hay
acuerdo general respecto a que la aproximación a la planificación que hemos
denominado aprendizaje social está enraizada en esta filosofía singularmente
americana, que, además de los escritos de Dewey es principalmente, el trabajo
de sus predecesores Charles Peirce y William James (James 1974). Mi propó-
sito, sin embargo, no es explorar los orígenes y derivaciones del pragmatismo
de Dewey, ni emprender un estudio crítico exhaustivo de su monumental tra-
bajo. Más bien es considerar aquellos aspectos de su filosofía -su epistemolo-
gía, su teoría política- que son inmediatamente relevantes para el desarrollo
del aprendizaje social como modelo para la planificación.
Durante el periodo entre las grandes guerras, John Dewey, que vivió casi
un siglo, desde 1859 hasta 1952, reinó como decano de los filósofos america-
nos. Fué el primero entre sus colegas en ser ampliamente leído tanto en Euro-
pa como en China, y su aproximación "aprender haciendo", se convirtió prác-
ticamente en una expresión cotidiana. Dewey fué también el último filósofo
americano en creer seriamente en la realidad del progreso histórico que lleva-
ría a la sociedad hacia arriba y hacia adelante en los hombros de lo que sus ad-
miradores chinos llamaban Sr. Ciencia y Sr. Democracia.
La Edad de Oro, está frente a nosotros, no detrás de nosostros. Por todas
partes, nuevas posibilidades llaman y fomentan el coraje y el esfuerzo.
Los grandes pensadores franceses de finales del siglo dieciocho, tomaron
esta idea de Bacon y la desarrollaron en la doctrina de la perfectibilidad
indefinida de la humanidad en la tierra. El hombre es capaz de moldear
su propio destino, siempre y cuando ejerza el coraje, la inteligencia y el
esfuerzo necesarios (Dewey 1950, 59: orig. 1920).
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Esta declaración ardiente, aunque 120 años demasiado tarde venía de un

verdadero creyente en la Ilustración. El mundo de Dewey era como un conti-
nente cuyas fronteras no se habían cerrado, todavía, sobre si mismas (2). Sus
superficies vastas e inexploradas, se extendían ante una raza humana que esta-
ba deseosa de explorarlo, poblarlo y convertir la tierra en fértil y productiva.El
único fin verdadero del esfuerzo humano, declaró Dewey, es el crecimiento en
si mismo. Este conduciría, pensaba, a una mejora todavía inimaginable de las
condiciones de vida y a la perfección moral de la raza.
El gobierno, los negocios, el arte, la religión, todas las instituciones so-
ciales tienen un significado, un propósito. Ese propósito es liberar y de-
sarrollar las capacidades de los individuos humanos sin considerar raza,
sexo, clase o nivel económico. Y esto es lo mismo que decir que la prue-
ba de su valor es la medida en que educan a cada individuo según sus
máximas posibilidades. La democracia tiene muchos significados, pero
si tiene un significado moral, radica en concluir que la prueba suprema
de todas las instituciones políticas y órdenes industriales será la contribu-
ción que hacen al crecimiento global de cada miembro de la sociedad
(ibid. 147).
La ciencia empírica era el medio por el cual el progreso social se alcanza-
ría. La imaginación de Dewey estaba cautivada por su metodo único de cono-
cimiento, que era auto-correctivo en operación y permitia a los científicos
aprender tanto de sus errores como de sus éxitos.
El núcleo del método es el descubrimiento de la identidad de investiga-
ción y descubrimiento. Dentro de las actividades especializadas, relatíva-
mente técnicas de las ciencias naturales, esta tarea del descubrimiento, de
revelar lo nuevo y dejar atrás lo viejo, se da por supuesto (Ibid. 22).
Revelar lo nuevo, dejar atrás lo viejo - con esta frase, Dewey dió expre-
sión a la mitología que fundamentaba el "experimento" americano. Para mu-
chos millones de personas, America aparecía como la Tierra Prometida. Los
inmigrantes llegaban a sus costas desde otros países, con la tierra legendaria
brillando ante sus ojos. Encontraron que la historia personal de uno contaba
muy poco aquí, que el presente estaba siempre en transición, y que el futuro
llamaba seductoramente desde el horizonte. Todo lo que tenías que hacer era
dejar morir tu pasado y empezar a trabajar.
La epistemología de Dewey estaba destinada a reflejar y servir a esta vi-
sión de America. Todo conocimiento válido, declaró Dewey, proviene de la
(2) Dewey tenía treinta y cuatro años cuando Frederick Jackson Tumer proclamó su
famosa teoría de la frontera de la historia americana, y en el mismo momento declaró el
fin de la "era de la frontera".
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experiencia, término con el cual designaba la interacción entre los sujetos hu-
manos y su entorno material. "En su integridad primaria", dijo, "la experien-
cia no reconoce ninguna división entre acto y materia, sujeto y objeto, sinó
que los contiene a ambos en una totalidad sin analizar" (Dewey 1958, 8; orig.
1929). Era un modo activo de estar en el mundo. A través de la experiencia,
llegamos no solo a comprender el mundo, sinó a transformarlo. La manera co-
mo aprendemos es, como en un movimiento en espiral, desde la práctica al
plan y otra vez de vuelta a la práctica.
Los planes que se forman, los principios que el hombre proyecta como
guias de acción reconstructiva, no son dogmas. Son hipótesis para ser
elaboradas en la práctica, y ser rechazadas, corregidas, y ampliadas al
fracasar o al conseguir dar a nuestra experiencia actual la orientación que
precisa (Dewey 1950,89, orig. 1920).
Cada "plan" es un experimento, y la historia se desarrolla como una suce-
sión de experimentos en un movimiento progresivo. Con cada cido de hipóte-
sis y pruebas, consolidamos lo que sabemos, y eliminamos los errores. Pero
en la práctica histórica, ¿como sabremos qué constituye verdad y qué error?
Dewey se esforzó mucho en evitar estos términos problemáticos. Aunque eli-
minó verdad y error, la cuestión de si una afirmación era válida, permaneció.
Su primera y tentativa respuesta fué bastante simple: las hipótesis deben ser
rechazadas, corregidas y ampliadas al conseguir o no aportar a la experiencia
la orientación que necesita (ibid. 128-130).
Al final, esta respuesta se revelaria insatisfactoria. Para un creador de vio-
lines, puede ser bastante evidente cuando sus "hipótesis" de como construir un
instrumento maestro han tenido éxito: musicos experimentados se lo harán sa-
ber. Pero en el ámbito de la práctica histórica, donde los problemas son noto-
riamente "resbaladizos" e incluso "perversos", éxito y fracaso no se determi-
nan tan fácilmente. La cuestión de qué es conocimiento válido requiere una
exploración más profunda.
Hacia 1929, Dewey, pensó que había avanzado respecto a su formulación
anterior. La verdad, siempre había sostenido, es adverbial. "Aquello que guía
verdaderamente es verdad". Y dado que no hay ninguna verdad final, su bús-
queda como tal es una locura. Cada declaración es tentativa, provisional. El
conocimiento se valida -esta era su idea básica- sólo cuando ayuda a un actor
a poner fin o resolver un problema (Dewey 1980, 229; orig. 1929). Y un pro-
blema está solucionado cuando "surgen conclusiones en las que los objetos
antes inciertos y confusos se muestran claros y estables" (ibid. 230).
Parecía una solución razonable. Bajo una inspección más detallada, sin
embargo, esta respuesta también se reveló problemática. ¿Era posible que ca-
da actor tuviese conocimiento que fuese válido solo para si mismo? ¿No era
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precísamente el hecho de compartirlo con otros un distintivo de todo conoci-

miento articulado?
Con su tratado sobre lógica (1938), publicado cuando ya tenía algo más de
ochenta años, Dewey propuso una categoría que reemplazaría a los criterios
clásicos. La llamó "afirmabilidad garantizada". Las afirmaciones fiables sobre
el mundo deben tener un garante. ¿Y como sabremos, en un caso específico si
tienen efectívamente un garante? Lo sabemos, explicó, no por su correspon-
dencia probada con una realidad objetiva, o por su resistencia a repetidos es-
fuerzos de "falsación", sinó por las "opiniones de la humanidad" por las que
debemos tener un "respeto decente". El conocimiento válido, concluyó, des-
cansa en una teoría de la verdad por consenso (Novack 1975, 178).
Dewey no logra mostrarnos cómo las hipótesis individuales se combinarán
en construcciones teóricas más amplias. Aparentemente, cada hipótesis debe
tratarse como una nueva tirada de dados. Aunque en Experience and Educa-
tion (1963 a), escribió con gran insistencia sobre la continuidad de la expe-
riencia humana y su significado para el conocimiento,esta fué una admisión
algo tardía, y sus consecuencias para la epistemología no fueron exploradas.
Teniendo en cuenta el cuerpo inmenso de sus escritos, no es seguro en absolu-
to que Dewey tuviera en mente algo más elaborado que una hipótesis provi-
sional después de otra. No contemplaba la producción de conocimiento como
una empresa social, tal como fué más tarde sugerido tanto por Kuhn (1970)
como por Feyerabend (1975). En el proceso de Dewey de la teoría del conoci-
miento, el verdadero pragmático debe estar preparado para dejar de lado una
hipótesis en el mismo momento en que encuentra que ya no le proporciona la
orientación que cree que necesita. Como actor en el ámbito público, debe con-
tinuamente explorar lo nuevo y dejar atrás lo viejo. El pasado no tiene dere-
chos sobre el presente. Compromisos, intereses, miedo a las pérdidas, adhe-
siones, son impulsos irracionales que deben ser superados por una
aproximación debidamente científica.
Dewey fué extremadamente evasivo respecto a los actores cuya experien-
cia en el ámbito público formaría la base de su conocimiento. En muchas si-
tuaciones las dudas eran pocas. En el aula, por ejemplo, el aprendiz activo era
el estudiante, y en el laboratorio era el científico. Pero quién "producía" la
historia de la humanidad?
Para la respuesta de Dewey debemos acercarnos a su teoría de la política
(Dewey 1946; orig. 1927). Lo que encontramos aquí es sorprendente. Los
miembros de un cuerpo político, dijo Dewey, se agrupan en torno a asuntos
de interés común; de esta manera constituyen públicos diferentes. En cual-
quier momento, habrán tantos públicos como asuntos comunes. Al principio
incipientes, estos públicos adquieren coherencia al organizarlos los oficiales
gubernamentales y actuar en favor de sus intereses (ibid 28). Los oficiales
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públicos, afirmó Dewey, son los vigilantes o "guardianes" del interés público,
o, para ser más precisos, de los intereses especiales bajo su tutela. Es la tarea
del público discutir aquello que es de su interés y, en forma de deseos y que-
jas, transmitirlo a los oficiales del estado. Pero el estado consulta sólo consigo
mismo. Este proceso potencialmente ordenado y estable es difícil de llevar a
cabo, sin embargo, porque al surgir nuevos temas, el estado está en un flujo
contínuo, barajando una y otra vez agencias y públicos.
El problema de descubrir el estado no es un problema de investigadores
teóricos ocupados únicamente en examinar instituciones que ya existen.
Es un problema práctico de seres humanos en asociación unos con
otros... La formación de estados debe ser un proceso experimental (Ibid.
32-33).
Una apariencia de orden en medio del caos es mantenida por un cuerpo de
expertos de élite, los tecnócratas del estado moderno. La mayoría de preocu-
paciones públicas son asuntos técnicos, decía Dewey. Suponen los mismos ti-
pos de problemas que el diseño y construcción de una máquina eficiente. Ta-
les problemas
han de ser solucionados mediante una investigación sobre hechos; y de la
misma manera que la investigación puede efectuarse solo por aquellos
especialmente preparados para ello, así también los resultados de la in-
vestigación pueden ser utilizados solo por técnicos formados. ¿Qué tiene
que ver contar cabezas, la decisión por la mayoría y todo el aparato del
gobierno tradicional con dichas cosas? (Ibid 124-125).
Incluso mientras escribía estas lineas, en aparente aprobación de las deci-
siones tomadas por expertos (repitiendo en esto la llamada de Thorstein Ve-
bIen a la formación de un "soviet de ingenieros"), Dewey estaba preocupado
por el declive de la política. "¿Qué es, después de todo" exclamaba "el públi-
co bajo las condiciones actuales? ¿Cuáles son las razones para su eclipse?"
(ibid 125). Incapaz de resolver la contradicción entre la necesidad de expertos
técnicos y la recuperación de la política, buscó refugio en una utopía de la
Gran Comunidad, que estaría sostenida, argumentó, por un diálogo íntimo so-
bre cuestiones públicas.
Signos y símbolos, lenguaje, són los medios de comunicación por los
que una experiencia fraternalmente compartida se inicia y se sostiene.
Pero las palabras aladas en el intercambio inmediato de una conversa-
ción tienen una importancia vital de la que carecen las palabras fijas y
congeladas del discurso escrito. La investigación contínua y sistemática
sobre todas las condiciones que afectan a la asociación y su difusión
mediante imprenta es una precondición de la creación de un verdadero
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público. Pero esto, y sus resultados, son después de todo, únicamente

instrumentos. Su realidad final se consigue en relaciones cara a cara me-
diante concesiones mutuas directas. La lógica de su realización recurre
al sentido primitivo de la palabra diálogo. Las ideas que no son comuni-
cadas, compartidas y reformuladas en su expresión no són más que soli-
loquios, y el soliloquio no és más que pensamiento roto e imperfecto. El,
como la adquisición de riqueza material, supone una desviación de la ri-
queza creada mediante la labor e intercambio asociados hacia fines pri-
vados. Es más distinguido y se considera más noble. Pero no hay ningu-
na diferencia en la esencia (Ibid. 218).
Es una visión noble, pero ¿como encontraremos el camino que nos lleve
allí? Dewey pensaba que para alcanzar la Gran Comunidad uno debía empe-
zar en el hogar. El viaje debía empezar en la comunidad de vecinos.
Un hombre que no ha sido visto en las relaciones diarias de la vida puede
inspirar admiración, emulación, sujeción servil, partidismo fanático, adu-
lación de héroe; pero no amor y comprensión, salvo al irradiar de los vÍn-
culos de una unión más cercana. La democracia debe empezar en casa, y
su casa es la comunidad de vecinos. (Ibid. 213; cursiva añadida)
Como tema político, esto era lo más duradero que podía encontrarse en
América (Mc Williams 1973).Y Dewey le dió su máxima expresión: "Lo local
es el universal fundamental" escribió "y lo más cercano a lo absoluto que
existe" (Dewey 1946,215; orig. 1927).
Con esta extraordinaria apoteosis de la comunidad local, Dewey cerró
su investigación de la naturaleza de la política.Trascendiendo las divisio-
nes de clase, la acción pública debe ser restringida a un diálogo entre
amigos, vecinos, y parientes. Desgraciadamente, nunca "resolvió" la
cuestión de como una república podía sobrevivir a sus crecientes legiones
de expertos que, inmunes a la presión política, gobernasen las poblacio-
nes desde arriba.
La Influencia de Dewey
A lo largo de su vida, la influencia de Dewey fué amplia y penetrante, es-

pecialmente en Estados Unidos. Su optimista fé en el futuro, su "hablar senci-
llo" (tan diferente del oscurantismo de los filósofos europeos contemporáne-
os), su lectura generosa de la democracia con su doble afirmación de igualdad
y ciencia, y su ardiente creencia en las posibilidades de la auto-realización hu-
mana mediante el aprendizaje experiencial - todo esto convirtió a Dewey en
un portavoz destacado de su época. Era natural que se convirtiese también en
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un fuerte defensor de la planificación. Efectívamente, en el periodlo de entre-

guerras, Dewey fué el gran oráculo de la planificación científica. En Libera-
lism and Social Action, escribió:
La planificación organizada, realizada para la creación de un orden en el
que la industria y las finanzas están socialmente dirigidas en beneficio de
instituciones que suministran la base material para la liberación cultural
y el crecimiento de los individuos, es ahora el único métodlo de acción
social por el cual el liberalismo puede realizar sus objetivos declarados.
Esta planificación requiere, a su vez, una nueva concepción y lógica de
la inteligencia liberada como fuerza social (Dewey 1963b, 54-55; orig.
1935).
No era difícil ser un discípulo leal. El mensaje de Dewey era del tipo más
simple: sólo las ideas que funcionan importan; el método científico apunta el
camino del progreso humano; se aprende cambiando la realidad. Ideas así po-
dían surgir en escenarios muy diferentes. Tres individuos que estuvieron fuer-
temente influecniados por las ideas de Dewey sobre aprendizaje social fueron
Mao Tse-tung, Lewis Mumford, y Edgar S. Dunn, Ir.
Mao Tse-tung. El caso de Mao Tse-tung es seguramente el más extraño de
los tres. No hay ninguna razón para creer que Mao leyese alguna vez alguno
de los escritos de Dewey, o escuchase en persona alguna de sus conferencias.
Sin embargo, hay fuertes evidencias circunstanciales de que el ensayo de Mao
"On Practice" (1968a; orig. 1937), una de las exposiciones más importantes
en la tradición del aprendizaje social, estuvo directamente influído por Dewey
(3).
En 1919, invitado por uno de sus antiguos estudiantes en la Columbia Uni-
versity, Dewey, todavía fuerte a los sesenta y tres años, llegó a China, donde
fué persuadido para quedarse durante dos años intensos escribiendo y dando
conferencias. Fué durante este periodo cuando dió sus toques finales en su Re-
construction in Philosophy (1950; orig. 1920).
Ni Mao ni sus varios biógrafos indican que asistiese a ninguna de las
conferencias de Dewey, o que tuviese algún contacto directo con el filó-
sofo americano. Mao habla de que su propio salto desde el liberalismo al
marxismo ocurrió en la primavera y verano de 1920. Previamente, y du-
rante el primer año de la estancia de Dewey en China, hubieron varias
ocasiones en las que hubiese sido posible para Mao asistir a alguna de las
conferencias de Dewey. La importancia de establecer este tipo de contac-
to directo entre Mao y Dewey está mitigada, sin embargo, por el hecho
(3) Para esta y otras observaciones sobre la relación entre Dewey y Mao, estoy pro-
fundamente agradecido a John Bryan Starr de la Yale University, que fue tan amable de
dejarme ver un borrador de su próximo ensayo sobre el tema (1983).
218
de que los periódicos y revistas de aquel periodo, que sabemos que Mao
seguía con interés, estaban llenos de comentarios sobre las ideas de De-
wey. Por tanto hubiera sido imposible para Mao evitar un amplio contac-
to (aunque de segunda mano), con estas ideas (Starr 1983,4-5).
El ensayo de Mao, fué elaborado en 1937, dieciocho años después de que
Dewey pisara China por primera vez. De acuerdo con los editores oficiales de
Mao, el ensayo estaba motivado por su deseo de "exponer los errores subjeti-
vistas del dogmatismo y empirismo en el Partido, y especialmente el error del
dogmatismo, desde el punto de vista de la teoría Marxista del conocimiento"
(Mao Tse-tung 1968a, 1-2). La insistencia de Mao, incluso en estas tempranas
fechas, y en la retórica de un discurso filosófico, en una vía china hacia el soi-
calismo, tuvo una gran importancia en el futuro de su país. Las circunstancias
históricas de China eran muy diferentes de las de la Unión Soviética -la auto-
proclamada madre patria del socialismo internacional en la época- y si los re-
volucionarios chinos querían tener éxito, tendrían que examinar su propia rea-
lidad,tendrfan que aprender de su propia práctica.
El ensayo no menciona a Dewey. Aun con todo, en una primera lectura las
semejanzas son sorprendentes.
Los marxistas sostienen que la práctica social del hombre es el único cri-
terio de la verdad de su conocimiento del mundo externo. Lo que ocurre
realmente es que el conocimiento del hombre se verifica solo cuando al-
canza los resultados anticipados en el proceso de práctica social (produc-
ción material, lucha de clases, o experimento científico). Si un hombre
quiere triunfar en su trabajo, es decir alcanzar los resultados anticipados,
debe llevar sus ideas a una correspondencia con las leyes del mundo ex-
terno objetivo; si no se corresponden, fracasará en su práctica. Después
de fracasar, extrae sus lecciones, corrige sus ideas para hacerlas co-
rrespnder con las leyes del mundo externo, y puede por tanto transformar
el fracaso en éxito; esto es lo se quiere decir con "el fracaso es la madre
del éxito" y "una caida en el pozo, una ganancia en tu juicio". La teoria
dialéctica-materialista del conocimiento sitúa la práctica en la primera
posición (Ibid., 3).
En esta cita, que ofrece la clave para el ensayo de Mao, la práctica social
está definida de varias maneras; como producción material, lucha de classes, y
experimento científico. Esto es un enfoque más nítido, más definido que la ca-
tegoría de la experiencia de Dewey, que el describía como una totalidad inte-
ractiva entre los humanos y su entorno.
Un segundo punto de diferencia con el pragmatismo de Dewey es la insis-
tencia de Mao en que la práctica debe llevarse a una "correspondencia con
las leyes del mundo externo objetivo". Mao adopta la posición realista según
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la cual el mundo tiene una existencia objetiva. La función de la teoría es

interpretar correctamente esta realidad y llevar a la práctica social a una con-
formidad con ella. Esta suposición permite a Mao utilizar libremente los tér-
minos "error" y "verdad", que Dewey se esforzaba en evitar. De acuerdo con
George Novack (1975), Dewey respondió evasivamente cuando fué interroga-
do sobre la posición realista. Aunque ofreció diferentes respuestas en momen-
tos diferentes, sus formulaciones fueron siempre no diálecticas. Su categoria
básica de la experiencia siguió siendo una "totalidad no analizada". No logra-
ba, dice Novack que es tanto marxista como realista, trascender el "dualismo
real" entre sujeto y objeto (Novack 1975, 170).
Dejando a un lado estas diferencias, Dewey y Mao estaban de acuerdo
fundamentalmente en que la fuente de todo conocimiento válido es la prác-
tica de cambiar la realidad. El lenguaje de Mao sobre este punto es vívido y
concreto.
Si quieres conocimiento, debes tomar parte en la práctica de cambiar la
realidad. Si quieres conocer el sabor de una pera, debes cambiarla co-
miéndola tú mismo. Si quieres saber la estructura y propiedades del áto-
mo, debes hacer experimentos físicos y químicos para cambiar el estado
del átomo. Si quieres concocer la teoría y métodos de la revolución de-
bes tomar parte en la revolución. Todo conocimiento genuino se origina
en la experiencia directa (Mao Tse-tung 1968a, 8).
El conocimiento perceptual es el comienzo, pero la práctica social debe ser
guiada por la teoría apropiada, la cual a su vez debe ser revisada de acuerdo
con las lecciones de la experiencia (4). El proceso de ajuste mutuo entre teoría
y práctica es interminable. De acuerdo con Mao, quién, como Trotsky, abrazó
una teoría de revolución permanente, incluso la teoría revolucionaria del mar-
xismo esta sujeta a esta ley. No hay omega de la historia; el cambio y la trans-
formación son penetrantes y eternos.
A medida que la práctica del hombre que cambia la realidad objetiva de
acuerdo con determinadas ideas, teorías, planes o programas avanza
más y más, su conocimiento de la realidad objetiva se hace más y más
profundo. El movimiento de cambio en el mundo de la realidad objetiva
(4) Cuando Mao hablaba de teoría, tenía en mente, naturalmente, la teoría marxista-
leninista de la práctica revolucionaria. La réplica en Dewey era una hipótesis científica.
Pero Dewey usó la opción de una hipótesis inconsistentemente. A veces, parecía referirse
a todo un capítulo en la historia, como en "América: an experiment in democracy". Otras
veces, se refería simplemente a una "hipótesis de trabajo". Sus convicciones pragmáticas
le dificultaron plantear una hipótesis global de práctica histórica. El era un reformista y un
pluraista de corazón, que creía en la corrección esencial de los procedimientos democráti-
cos, especificamente en su forma americana, como el medio que reconciliaria las contra-
dicciones de la práctica histórica.
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es interminable y también lo es la cognición del hombre de la verdad a

través de la práctica. El Marxismo-Leninismo de ninguna manera ha
agotado la verdad sinó que incesantemente abre vias para el conocimien-
to de la verdad en el curso de la práctica. Nuestra conclusión es la unidad
concreta, histórica de lo subjetivo y lo objetivo, de la teoría y la práctica,
de conocer y hacer, y somos contrarios a todas las ideologías erróneas,
sean de "Derechas" o de "Izquierdas" que se apartan de la historia con-
creta (Ibid. 19).
De manera característica, Mao interpretó este proceso de interacción y
ajuste como un ciclo dialéctico entre todo lo que es inmediatamente dado y el
conocimiento conceptual.
Práctica, conocimiento, y otra vez práctica, y otra vez conocimiento. Esta
forma se repite a si misma en ciclos interminables, y con cada ciclo, el
contenido de la práctica y el conocimiento se eleva hasta un nivel más al-
to. Así es la totalidad de la teoría del conocimiento dialéctico-materialis-
ta, y así es la teoría dialéctico- materialista de conocer y hacer (Ibid. 20).
Sin embargo, el problema de qué constituye conocimiento válido permane-
ce. ¿Cuando es la teoría orientativa errónea y necesitada de cambio, y cuando
es el fracaso en alcanzar resultados anticipados meramente una consecuencia
de acontecimientos inesperados cuyas causas no son estructurales sinó acci-
dentales?
En su corto ensayo "Where Do Correct Ideas Come From?" (l968b; orig.
1963), Mao desarrolla su convicción de que el conocimiento es válido solo
cuando provoca los resultados esperados por un actor. Esto es verdad, dice, en
la "lucha del hombre con la naturaleza". Pero en la lucha social, el fracaso
puede ser o bien histórico y por tanto estructural, o bien accidental.
Las fuerzas que representa la clase avanzada a veces sufren una derrota
no porque sus ideas sean incorrectas sinó, porque, en el equilibrio de
fuerzas implicadas en la lucha, no son tan poderosas por ahora como las
fuerzas de reacción; son por tanto derrotadas temporalmente, pero están
destinadas a triunfar tarde o temprano (Ibid. 135).
¿Pero quién decidirá la cuestión del título del ensayo?, y ¿con qué autori-
dad? Dos posibilidades se presentan: o bien comunicación ilimitada -una com-
pleta discusión del suceso en cuestión- escuchándose todas las opiniones, rea-
lizando una votación, con una mayoría que decide, o la declaración ex
cathedra de un Soberano hobbesiano. En general, Mao se inclinaba hacia la
segunda posición, Dewey hacia la primera (Starr 1983, 10).
Podemos por tanto concluir que la epistemología del aprendizaje social, al
menos en su aplicación a la práctica histórica, se basa en teoría política sobre
221
la naturaleza del estado. Para Dewey, el marco político para el aprendizaje so-
cial estaba en la tradición anglo-americana de la democracia liberal: pluralista,
de fines abiertos, igualitaria, y respetuosa con los derechos civiles. Para Mao,
era la teoría del centralismo democrático (Starr 1979, 148-156 passim).
Lewis Mumford El segundo teórico del aprendizaje social significatíva-
mente influído por el pensamiento de Dewey fué Lewis Mumford. La influen-
cia fué indirecta, porque las raices intelectuales de Mumford no estaban en el
pragmatismo, y era menos dado que Dewey a la teorización abstracta. Su pa-
sión era la ciudad en su concreción histórica (podríamos recordar aquí la falta
de interés de Dewey en el pensamiento histórico). Su primer gran libro fué
una síntesis maestra de la historia cultural de la ciudad (1938).
En dos cortos capítulos sobre la unidad de ciudad y campo en la planifica-
ción regional, unas quince páginas en total, Mumford esboza una visión de la
planificación que se mantiene insuperada hasta nuestros dias. En la década
precedente, Mumford había pensado mucho sobre planificación regional
(Sussman 1976). Ahora destiló su pensamiento para proponer una visión de la
planificación como un proceso auto-educativo de transformación social pro-
yectado sobre una región entera. Desde las manos de los expertos en los que
casi todo el mundo había colocado su confianza, Mumford devolvería la plan-
ficación, como forma de praxis regional, a la propia gente.
Según con Mumford, la práctica de planificación regional tiene dos fases
distintas: (1) una serie inicial de informe para obtener una imagen multiestra-
tificada de la región en su dimensión histórica; (2) un perfil de las necesidades
y actividades regionales expresadas en términos de ideales sociales y propues-
tas críticamente formuladas (5); (3) una reconstrucción y proyección imagina-
tiva del futuro de la región; y (4) Y más importante, la "absorción inteligente"
del plan por la población regional y su traslación en acción mediante las agen-
cias económicas y políticas apropiadas (Mumford 1938, 375-380).
El esfuerzo entero fué concebido por Mumford como un proceso educati-
vo.
Los planes regionales son instrumentos de educación comunal; y sin esa
educación, solo pueden esperar una realización parcial. Si falta la parti-
cipación y comprensión inteligentes, en cualquier etapa del proceso,
desde la más pequeña unidad hacia arriba, los planes regionales deben
permanecer inertes. De aquí la necesidad de órganos positivos de asimi-
lación. Los planes regionales deben suministrar en su propia constitu-
ción los medios para futuros ajustes. El plan que no deja el camino libre
(5) Mumford había escrito, "La planificación no requiere meramente... una visualiza-
ción de recursos y actividades y procesos, mediante la encuesta regional: precisa una for-
mulación -y revisión- crítica de los valores actuales" (Mumford 1983, 377).
222
LA PLANIFICAClaN COMO APRENDIZAJE SOCIAL
al cambio es poco menos desordenado que el empirismo sin objeto que

rechaza el plan. Renovación: flexibilidad: ajuste: estos son atributos
esenciales de todos los planes orgánicos (ibid. 380-381).
Por tanto, sigue la imagen inusual de la "absorción inteligente": el plan,
debidamente entendido, debe formar el contexto de las elecciones, decisiones
e invenciones diarias. Se filtrará hacia la fina red de relaciones sociales en las
comunidades locales para fomentar la acciones apropiadas.
El aprendizaje social tenía que ser impulsado hasta los vecindarios y pue-
blos. A este respecto, Mumford estaba de acuerdo con Dewey. Pero mientras
Dewey confiaba en expertos, Mumford pensaba que las personas podían hacer
mucho por si mismas. En su corazón, era un demócrata jeffersoniano (6).
La alternativa real a las pautas políticas vacías del siglo diecinueve radi-
ca no en el totalitarismo, sinó exactamente en lo contrario: la restitución
de la escala humana en el gobierno, la multiplicación de las unidades de
servicio autónomo, la ampliación de los procesos de gobierno cooperati-
vos, la reducción general del area de coacción arbitraria, la restitución de
los procesos de persuasión y acuerdo racional. La vida política, en vez de
ser el monopolio de especialistas remotos, debe convertirse en un proce-
so tan constante en la vida diaria como la visita del ama de casa a los ul-
tramarinos o la carnicería, y más frecuente que la visita del hombre al
barbero (Ibid. 382).
Son las experiencias concretas, diarias de las personas en su entorno local
y regional las que forman la base de todó conocimiento fiable para guiar sus
acciones en el presente.
Entrevemos aquí una sociedad que aprende en la que las personas son polí-
ticamente activas e informadas y pueden implicarse unas a otros en un discur-
so racional sobre el tipo de vida regional que querrían para si mimsos. Mum-
ford pensaba que para realizar esta visión las personas tendrían que atravesar
una experiencia educacional especial. Empezando con los niños y niñas a me-
dida que se hacían activos en varios tipos de actividad regional, culminaría en
su participación en informes regionales, que es donde empieza la planifica-
ción.
Desde que un bebé gatea en su casa, el contacto sistemático con el entor-
no debe ampliarse hasta que incluya los horizontes más lejanos de mar y
montaña: en una aventura de navegar, pescar, cazar, de explotación de
canteras o minas, todo niño debe tener un conocimiento de primera mano
(6) Ver la carta de Jefferson a Joseph C. Cabell en "The E1ementary Repub1ics of the
Wards", escrito en 1816 (Reproducida en Fridemann 1981,219-222).
223
con el sustrato primitivo de la vida económica: la geografía y geología

de los libros de texto deberían ser anotaciones a estas experiencias, no
sustitutos...
El siguiente paso hacia una vida política racional... es el acoplamiento de
estas experiencias concretas a informes locales, elaborados más sistemáti-
camente. El informe del suelo, el informe climático, el informe geológico,
el informe industrial, el informe histórico, sobre la base del entorno local
inmediato, son los siguientes instrumentos importantes de la educación:
este es un proceso de comprensión en detalle y como un todo de lo que
hasta ahora ha sido percibido mediante observación pasiva en la ciudad y
el campo (Ibid. 384).
Mumford concluye su ensayo con un verdadero manifiesto deR aprendizaje
social.
Debemos crear en cada región personas que estén acostumbradas desde
la escuela a actitudes humanistas, métodos cooperativos, controles racio-
nales. Estas personas sabrán con detalle donde viven: estarán unidas por
un sentimiento común hacia su paisaje, su literatura y su lengua, sus cos-
tumbres locales, y surgiendo de su propio auto-respeto tendrán un juicio
comprensivo hacia otras regiones y peculiaridades locales diferentes. Es-
tarán actívamente interesadas en la forma y cultura de su localidad, lo
que significa su comunidad y sus propias personalidades. Tales personas
aportarán a nuestra planificación del terreno, nuestra planificación indus-
trial, y nuestra planificación de la comunidad la autoridad de su propia
comprensión, y la presión de sus propios deseos. Sin ellos, Ra planifica-
ción es un extemalismo yermo (Ibid. 386).
Como Mao, Mumford estaba interesado en impulsar hacia abajo el apren-
dizaje social, hasta las localidades, en una praxis de reconstrucción regional.
Iba a ser un esfuerzo dirigido a transformar las relaciones de campo y ciudad
"desde abajo". Pero al contrario que Mao -y esto es lo que hizo de Mumford
un utópico más que un revolucionario- no tenía ningún programa para derro-
car las estructuras de poder existentes que, en el caso de Mumford eran las
instituciones del capitalismo monopolista que, mientras él escribia sobre una
vida política reactivada, estaban minando su sueño. Su vida acabó en amargu-
ra y desilusión (7).
Edgard S. Dunn, Jr El tercer gran teórico de al planificación social en es-
cribir bajo la influencia de Dewey es Edgard S. Dunn, Ir, un economista en un
gabinete de estudios de Washington, y anterior vicesecretario adjunto para
(7) Para una perspectiva más amplia del pensamiento de Mumford en el regionalismo
americano, ver Friedmann y Weaver (1979, especialmente c. 2).
224
asuntos económicos de la Secretaría de Comercio de Estados Unidos. Su libro

Economic and Social Development (1971) lleva el provocativo subtitulo A
Process 01 Social Learning. Su orientación básica esta directamente derivada
de los escritos de Dewey, y su aproximación global es evolutiva y progresiva.
El concepto central de Dunn es lo que él denomina experimentación evolu-
tiva, y de acuerdo con muchos eminentes biólogos, como George Gaylord
Simpson y Theodosius Dobzhanski, concibe la historia como la sucesora natu-
ral de la evolución biológica - una evolución "por otros medios", por decirlo
de alguna manera. La tendencia general del movimiento histórico tiene una di-
rección regularmente ascendente. Pero mientras la evolución en la esfera natu-
ral está guiada por la interacción de necesidad y azar en la mutación selectiva,
la evolución social tiene propósito y es un resultado de la planificación. El
"imperativo moral" de Dunn se deriva de su comprensión general: "debemos
mejorar la eficacia de la experimentación evolutiva y su caracter dirigido"
(Dunn 1971, 157).
En este punto, Dunn se para momentáneamente para preguntar como pue-
de darse a la historia un sentido más fuerte de propósito colectivo en el caso
de un desacuerdo sobre la naturaleza de la mejora a realizar. Es la pregunta
que continua acechando al filósofo pragmático del aprendizaje social. ¿Cómo
podemos concluir que el conocimiento que aplicamos es válido? Suficiente-
mente dificil para que lo decida un solo actor, el problema se agrava cuando la
acción a emprender afecta a toda una comunidad política. La respuesta fria y
olímpica de Dunn es que el conflicto sobre objetivos -es decir sobre el curso
correcto de acción a emprender- "puede sólo ser resuelto mediante modifica-
ción de objetivos o bien subordinando los objetivos en conflicto a un objetivo
de orden superior que abarca a ambos" (ibid., 158-159). Es un consejo deses-
perante.
El hecho es que, como Dewey y Mumford antes que él, pero a diferencia de
Mao, Dunn no puede concebir una situación en la que pueda haber un desacuer-
do fundamental sobre lo que él denomina "la dirección de la historia". La histo-
ria sigue un curso de evolución progresiva, y ¿quién podria oponerse a ello? To-
do 10 que se necesita, sugiere Dunn es que las personas "resuelvan sus
diferencias" y alcancen acuerdos sobre lo que es necesario hacer. Se niega a
considerar esto como algo que no sea un proceso racional de discusión y debate.
Como Dewey, también Dunn es atormentadoramente vago sobre quién de-
bería ser el actor en su sistema de experimentación evolutiva. Para Mao, el ac-
tor histórico eran las masas campesinas de China bajo el liderazgo colectivo y
guía del partido comunista; para Mumford, eran los habitantes de una región
actuando a través de sus propias instituciones. Pero el antiguo burócrata de
Washington conjura "el experimentador del sistema social", el dues ex machi-
na del pragmatismo, que crea mágicamente orden a partir del caos.
225
El punto de partida básico, es el hecho de que el experimentador del sis-

tema social no es exógeno al sistema. Existe como un componente endó-
geno del sistema que intenta comprender y transformar. Está inmerso en
el acto del autoanálisis y la autotransformación del sistema social. Es el
agente del aprendizaje social -un proceso con propósito, autooperativo,
pero no totalmente determinista... Está implicado... en formular y probar
las hipótesis desarrollistas (Ibid. 241).
Desgraciadamente nunca descubrimos la naturaleza de este potente varón.
Lo encontramos como el Administrador del Cambio Social sin cara que ase-
gurará que el proceso de transformación social sea "consciente, ordenado, y
controlado" (ibid. 244). La mobilización política no juega ningún papel evi-
dente en este proceso. Y mientras las personas hablan (el diálogo es elogiado
tanto por Dunn como por Dewey), la acción real se decide en la cima.
Desarrollo Organizacional (DO)
La aproximación behaviorista a la planificación del lado humano de la em-

presa es un híbrido intelectual. Sus orígenes estan en la antigua ciencia direc-
tiva de Frederick Winslow Taylor y Harlow S. Persono Es de esta tradición de
donde el DO deriva sus principales clientes -la alta dirección de las empresas-
además de su misión principal- incrementar la rentabilidad a largo plazo de la
empresa (8). Pero su fuente de inspiración es la psicología.
Cuando los investigadores del DO empezaron a desarrollar una identidad
profesional y a mirar a los trabajadores como algo mas que símbolos abstrac-
tos en un organigrama, el anterior énfasis de los teóricos destacados en la "efi-
ciencia" y los "estudios de métodos y tiempos" empezaron a dejar paso a las
psicologías humanistas de Cad Rogers y Abraham Maslow, que subrayaban
las personalidades autoactualizantes y las jerarquías de necesidades humanas.
Estas psicologías minaron sutilmente la existente ética totalitaria de la direc-
ción corporativa, que continuó contemplando a los trabajadores como compo-
nentes prefabricados en una máquina cuidadosamente diseñada.
Con la introducción de la psicología humnista, el DO adquirió una di-
mensión cuasi-espiritual. Aunque los practicantes del DO continuaron vién-
dose a si mismos como exponentes de la ciencia empírica y la práctica clíni-
ca, su aproximación a la estructuración de la experiencia laboral humana se
hizo crecientemente normativa. Algunas de las declaraciones públicas de
(8) Ver, por ejemplo, Likert (1967), en el que las variables de resultados finales de la
"organización del sistema" preferidas son mayor volumen de ventas, menores costes de
ventas, mayor calidad de ventas, y mayores ganancias de los vendedores.
226
sus personalidades destacadas, tales como Warren Bennis y Chris Argyris, lle-
vaban un mensaje casi mesiánico. Su visión humanista para América prometía
transformar el capitalismo industrial del pasado en una sociedad "post-indus-
trial" fluida, de la que el poder coercitivo, la explotación y la opresión estaban
ausentes (ver, por ejemplo, Mc. Cluskey 1976). La tendencia era mostrar estas
características como residuos atávicos de una era anterior. El poder coercitivo,
decian las personalidades, ya no era necesario. La organización del futuro se-
ría descentralizada, espontánea y no jerárquica.
El Experimento Hawthorne y Sus Lecciones Nuestro interés en el DO se de-
riva de su explícita aproximación de aprendizaje social, que perfeccionó como
método clínico de intervención y cambio organizacional. La historia Hawthor-
ne, donde empezó todo, nos lleva a mediados de los años 20, cuando el movi-
miento del "scientific management" estaba en alza y Harlow S. Person estaba
desarrollando ideas sobre planificación científica que pronto se abririan camino
en el debate nacional sobre la planificación del futuro de America.
En colaboración con el National Research Council y la Westem Electric
Company, la Harvard Graduate School of Business inició en 1927, en la fabri-
ca de Westem de Hawthome, Chicago, una serie de experimentos que harían
historia. El trabajo en Hawthome continuó hasta 1932. Era la primera vez que
las ciencias socio-behavriistas se ponían a prueba como tecnología; según pa-
rece, los resultados fueron un éxito total (Mayo 1933; Roethlisberger y Dick-
son 1939).
Los estudios originales tenian que ver con la relación entre condiciones de
trabajo y la incidencia de la fatiga y la monotonía entre los trabajadores. La
segunda fase de estos estudios implicó a seis trabajadores que fueron segrega-
dos de un departamento de operación normal de la planta para estudio y ob-
servación especial.
La operación seleccionada era la de ensamblar relés de teléfono. Consis-
tía en unir una bovina, una armadura, muelles de contacto y aislantes en
un dispositivo y fijando las partes en posición mediante cuatro tomillos;
cada ensamblaje requiere aproximadamente un minuto, cuando el trabajo
va bien. La operación está calificada como repetitiva; la realizan mujeres
(Mayo 1933,55).
El problema a resolver era qué cambios en las condiciones de trabajo con-
ducirían a un crecimiento sostenido del rendimiento por trabajadora. Para su
gran sorpresa, los investigadores descubrieron que los cambios en el entorno
físico de las mujeres no suponian prácticamente ninguna diferencia en el nivel
de su actuación. Los cambios en las condiciones de trabajo sociales, por otro
lado, no solo conducían a un mayor rendimiento, sinó que también incremen-
tar la satisfacción de las trabajadoras. Los científicos de Harvard, hicieron el
227
descubrimiento "de la época": los trabajadores son seres humanos que respon-
den favorablemente cuando son tratados con consideración y respeto. Conclu-
yeron que una organización industrial era esencialmente un sistema social cu-
yas regularidades pautadas podían medirse y cuyo comportamiento podía
alterarse mediante las intervenciones adecuadas de la dirección (9).
Los estudios Hawthome demostraron que las mujeres, incluso como traba-
jadoras industriales disciplinadas, retenían un nucleo de elección libre sobre su
trabajo, que a pesar de sus tareas repetitivas de tipo máquina, no eran robots, y
que una reserva escondida de motivación podía ser utilizada por la dirección
siempre y cuando las trabajadoras fuesen tratadas como seres pensantes y con
sentimientos, con otras necesidades más allá de la necesidad de ganarse la vida.
Elton Mayo cita a M.L. Putnam de la Westem Electric Company sobre las lec-
ciones que la dirección dedujo de los experimentos Hawthome.
Los informes de la sala de pruebas mostraban una continua mejora en la
actuación de las operadoras sin tener en cuenta los cambios experimenta-
les que se dieron durante el estudio. También se notó... que hubo una me-
jora remarcable en su actitud hacia el trabajo y el entorno laboral. Esta
mejora simultanea en actitud y efectividad indicaba que podía haber una
relación definitiva entre ellas. En otras palabras podíamos atribuir más
lógicamente el incremento en la eficiencia a una mejora en la moral que
a cualquiera de las... alteraciones realizadas en el curso del experimento.
Concluimos que la misma relación podía existir en toda la planta y que la
mejor manera de aumentar la moral... era mediante la supervisión mejo-
rada (Ibid. 74).
La aproximación de los científicos behavioristas que emprendieron estos
estudios era, desde luego, altamente manipulativa. Habían penetrado en el se-
creto de la motivación humana y habían usado su conocimiento para alterar
el comportamiento de los trabajadores de una manera en definitiva beneficio-
sa para la dirección. En su propia ciencia, las consecuencias fueron de amplio
alcance, y lo que había empezado como un oscuro microexperimento en una
(9) El sabor de estos experimentos se capta en esta descripción de Elton Mayo, que
inspiró el trabajo en Hawthome. Sin duda, había habido un cambio remarcable de actitud
mental en el grupo. Nos referimos al grupo de mujeres implicadas en el experimento. Esto
se mostraba en sus conferencias recurrentes con altas autoridades ejecutivas. A principio
tímidas e incómodas, silenciosas, y quizás algo recelosas de la intención de la compañía,
más tarde su actitud está marcada por la confianza y el candor. Antes de cualquier cambio
en el programa, el grupo es consultado. Sus comentarios se escuchan y discuten; a veces
sus objeciones permiten desechar una sugerencia. El grupo sin duda desarrolla un sentido
de participación en las determinaciones críticas y se convierte en algo parecido a una uni-
dad social. Esta unidad social en desarrollo está ilustrada por las visitas mutuas en sus res-
pectivos hogares, especialmente las operadoras uno, dos, tres y cuatro (mayo 1933, 69).
228
pequeña esquina de la gigantesca Hawthome Works germinaría en un movi-

miento social.
Dinámica de Grupos, Personalidad, y Crecimiento Humano. Los experi-
mentos Hawthome dieron paso un nuevo campo de investigación: el estudio
de pequeños grupos y la dinámica de sus interacciones. La sala de ensambla-
jes de relés de Hawthome había consistido en un grupo de seis trabajadoras;
en cuanto uno empezaba a mirar a su alrededor, podían encontrarse casi en to-
das partes grupos de aproximadamente este tamaño. Cuando los gerentes ha-
blaban de su "esfera de control", se referían a un pequeño grupo de cuatro a
seis personas (Urwick 1956, 59-60). La organización militar estaba basada en
los escuadrones de diez personas como grupo operativo más pequeño, y la Se-
gunda Guerra Mundial había enseñado la importancia del "sistema amigo" pa-
ra la supervivencia de los soldados en combate. Habían grupos de estudio en
las universidades y grupos de ciudadanos activos reuniendose en sus casas pa-
ra diseñar estrategias de lucha política. Y había, naturalmente, el grupo de to-
dos, la omnipresente familia nuclear. En la perspectiva acortada de la máquina
evolutiva del DO, los pequeños grupos eran concebidos como escenarios so-
ciales ideales para el cambio en el comportamiento.
El principal catalizador para el estudio de pequeños grupos fué un acadé-
mico refugiado de Berlin, Kurt Lewin. Psicólogo social, Lewin había desa-
rrollado lo que el denóminaba un método analítico de campo para describir
las interacciones sociales (1951). Después de llegar a los Estados Unidos en
1932, dedicó la mayor parte de su vida profesional al estudio de relaciones
cara a cara en pequeños grupos. En 1944, fundó el Research Center for
Group Dynamics en el MIT, que abrió una nueva y completa gama de inves-
tigaciones con implicaciones inmediatas para la reestructuración behavioris-
ta (10).
La enseñanza básica de Lewin era que los grupos son totalidades interacti-
vas que no pueden fraccionarse en sus elementos individuales sin que su exis-
tencia como unidad orgánica se destruya. El grupo más pequeño posible es la
pareja. Este y todos los grupos mayores, argumentaba Lewin,estan constitui-
dos como una relación (o conjunto de relaciones). Cuando esta relación se
corta, el grupo, que tenia sus propias dinámicas hasta entonces, desaparecerá
sin dejar rastro.
Los grupos, decía Lewin, forman la base para nuestro desarrollo como
personas, porque ellos son "el terreno en el que se apoya una persona". Inclu-
so aunque la fuerza del apego de un individuo a grupos específicos puede
cambiar, y aunque los miembros "lean" las relaciones de los demás hacia el
(lO)A la muerte de Lewin en 1947, el centro se trasladó a la Universidad de Michi-

gan, donde continuó floreciendo bajo la dirección de Dorwin Cartwrigth.
229
grupo como un todo y entre ellos de maneras distintas, los grupos tienen una
potencia excepcionalmente alta para todos nosotros. Desde la infancia, esta-
mos acostumbrados a usar las relaciones de grupo para conseguir nuestros fi-
nes. Dado que somos miembros de grupos ubicuamente, un cambio en las cir-
cunstancias personales es a menudo resultado directo de un cambio en la
situación de los grupos de los que formamos parte. Finalmente, eH grupo es
para todos nosotros parte del espacio vital en el que nos movemos, y alcanzar
o mantener cierto estatus o posición dentro de un grupo es uno de nuestros ob-
jetivos vitales (Lewin 1948, 85-86 orig. 1940).
Para estudiar el comportamiento grupal científicamente, los teóricos tuvie-
ron que concebir una metodología apropiada. Una vez más, el experiemnto
Hawthorne suministró la clave: la manera de estudiar los grupos era intentar
cambiar su comportamiento. La investigación de dinámica de grupos fué por
tanto, una forma de "investigación de acción" en la que la teoría estaba unida
a la práctica de cambiar la realidad. Fué precísamente en este punto donde el
estudio de dinámica de grupos que pronto se transformaría en el DO, se vincu-
ló directament a la aproximación del aprendizaje social de Dewey (Lewin
1951, c.7; orig. 1943-1944) (11).
La diferencia principal entre la dinámica de grupos y el paradigma del
aprendizaje social tal como había evolucionado hasta ese momento era que se
consideraba que el cambio del comportamiento de los grupos requería un
"agente" exterior que, desde los buenos tiempos de los experimentos Hawt-
horne era también, inevitablemente, un investigador. Estríctamente hablando,
el actor no era el grupo en si mismo, sinó el "agente del cambio" externo,
quién, además de estar implicado en la modificación del comportamiento del
grupo,estaba también estudiando el propio proceso de este cambio.
Fué solo una cuestión de tiempo, sin embargo, que imperase un concepto
diferente. Ahora, se pensaba que lograr un cambio de comportamiento por
parte de los grupos -Lewin lo llamaba proceso de reeducación- requería que
los miembros experimentasen por si mismos, como sujetos actuantes, y que el
grupo como tal, al actuar colectívamente sobre su propio entorno, se convir-
tiese en el sujeto relevante para el aprendizaje. A partir de ese momento, los
agentes del cambio fueron denominados con términos más suaves, menos
amenazadores, tales como facilitador y entrenador (12).
Para dar realidad a esta nueva concepción, que llegó a estar incluida en el
método de laboratorio, se creó un taller de formación en New Britain, Con-
necticut, en 1946.
(11)En su prefacio a Resolving Social Conflicts (Lewin 1948), Gordon W. Allport

destaca el sorprendente parentesco entre el trabajo de Dewey y el de Lewin.
(12) Para la teoría de Lewin de la "reducación", ver el ensayo perspicaz y crítico de
Kenneth D. Bennis et al. (1976, c. 8. 1).
230
Los cuatro líderes principales en Connecticut, Kurt Lewin, Kenneth D.

Benne, Leland P. Bradford, y Ronald Lippitt, aportaron cada uno conoci-
mientos y experiencias diferentes que hacían que los acontecimientos en
Connecticut fuesen viables y posibles. Kurt Lewin aportó gran competen-
cia en conceptos y metodologías de investigación, teorías originales de di-
námica de grupos y de los procesos de cambio social, y un interés activo en
la investigación de la acción como herramienta para la mejora social. Ken-
neth Benne aportó conocimientos de filosofía, particularmente de filsofía
educativa, además de experiencias en la utilización de talleres y métodos
de discusión de aprendizaje y en la educación intercultural. Leland Brad-
ford aportó conocimientos y experiencia en el campo en alza de la educa-
ción adulta además de conocimientos de psicología educativa y de métodos
de taller, y experiencia en experimentos de discusión en la educación de
adultos. Ronald Lippitt aportó conocimientos de psicología social, particu-
larmente de comportamiento de grupos a través de su trabajo con Lewin,
habilidad en tecnologías de investigación, y conocimientos de teoría educa-
tiva a través de su trabajo con Piaget (Benne et al. 1975, 3-4) (13).
De esta experiencia inicial surgió el National Training Laboratory in
Group Dynamics, que en verano de 1947, se trasladó a la Gould Academy en
Bethel, Maine. La formación ofrecida enfatizaba la unidad de teoría y prácti-
ca, una aproximación experimental, relaciones cara a cara entre los miembros
de un grupo T (grupo de formación), y la participación de un "formador" pro-
fesional. Buscaba desarrollar la autoconciencia y mejorar las habilidades in-
terpersonales de los participantes. Una mayor competencia en dirigir las rela-
ciones de grupo, se pensaba, sería la palanca principal para cambiar las
organizaciones a las que los participantes finalmente regresaban. La dirección
del cambio intencionado era una mayor adaptabilidad a las condiciones cam-
biantes de los entornos organizacionales y, por parte de las firmas industriales
y comerciales, un mayor incremento a largo plazo en la productividad.
(13)Esta breve descripción de los originadores del método de laboratorio llama la

atención en cuanto a varias influencias cruzadas. La referencia a la experiencia de Benne
en filosofía educativa es una referencia específica a John Dewey, cuyas teorías educativas
en aquella época eran dominantes. La relación de Lippitt con Piaget es de interés a la luz
del trabajo posterior de Piaget sobre "epistemologia genérica", que tenía mucho en común
con el instrumentalismo de Dewey. De acuerdo con Piaget (1970), un niño es capaz de
aprender antes de que empieza a verbalizar: el aprendizaje procede de la manipulación del
propio entorno. Es evolutivo, surge de las instituciones primitivas a través de una variedad
de nuevas construcciones hasta la comprensión compleja de la realidad. "A mi manera de
pensar" escribió Piaget, "conocer un objeto no significa copiarlo. Significa construir siste-
mas de transformación que pueden ser realizados sobre o con los sistemas de transforma-
ción de este objeto que correspondan, más o menos adecuadamente, a la realidad. Son
transformaciones más o menos isomórficas de la realidad" (Piaget 1970, 15).
231
Desde la experiencia inicial en Bethel, la idea de la fonnacion de grupos se

extendió rápidamente, y varias universidades en todo el país establecieron labo-
ratorios de fonnación propios. Hacia mediados de los años 50, el nombre de la
organización original se acortó, convirtiéndose en National Trainig Laboratories
(NTL), y se reclutaba un numero mayor de participantes en organizaciones sin
ánimo de lucro, tales como grupos comunitarios e instituciones educativas. En
1967, se creó un Instituto del NTL, el "Institute for Applied Behavioral Scien-
ce", con divisiones de programa sobre asuntos comunitarios, educación, progra-
mas internacionales, desarrollo organizacional, asuntos de la población negra,
administración, y (posterionnente) voluntariado. Después de varias reorganiza-
ciones, los cuatro "centros" principales que fonnaban el Institute en 1975 eran
el Center for the Development of Individual Potential, el Center for Macro-Sys-
tem Change, el Center for Professional Development, y el Center for System
Development. Cada año, se realizaban cien programas de laboratorio con orga-
nizaciones e instituciones de todo el mundo (Benne et al. 1975, 3-9).
Con el tiempo el método de laboratorio se orientó más nonnatívamente y
se hizo más "terapéutico". Se convirtió en una terapia aplicada a personas, por
lo demás sanas, cuyo "potencial" como seres humanos creativos y cariñosos
estaba "bloqueado". El método de laboratorio les ayudaría a ser más verdade-
ramente humanos. Los valores explícitos de esta aproximación se derivaban
de los escritos de Carl Rogers, Abraham Maslow, y otros líderes en la escuela
nuevamente de moda de psicología "humanista" (14).
Un supuesto rogeriano básico es que los individuos tienen en si mismos
recursos enonnes para la autocomprensión y para alterar sus auto-con-
ceptos, actitudes básicas y comportamiento autodirigido; estos recursos
pueden ser explotados si puede suministrarse un clima definible de acti-
tudes psicológicas facilitativas (Rogers 1980, 115).
Siguiendo este supuesto, el paso hacia una "psicologia del ser" es relatíva-
mente fácil: conduce al descubrimiento de un posible nueva individualidad en
el contexto de grupos de apoyo, orientados al cambio,que no juzgan. Los gru-
pos pequeños y no estructurados como éstos, teorizaban los rogerianos, favo-
recerían la confianza mutua y la práctica del "diálogo". Ayudarían a "liberar"
el potencial humano. Al leer las cualidades de una persona completamente de-
sarrollada, de acuerdo con la imagen de Carl Rogers de "La Persona del Ma-
ñana", se capta una imagen de lo que muchas de las personas en NTL estaban
intentando conseguir:
(14)Tanto Rogers como Maslow han publicado voluminosamente. Para Rogers un

punto de partida útil es su último libro, A Way 01 Being (1980), que contiene también una
bibliografía completa de su trabajo. La mejor representación de Maslow está en Toward a
Psychology 01 Beind (1968).
232
1. Apertura.
2. Deseo de autenticidad.
3. Escepticismo respecto a la ciencia y la tecnología.
4. Deseo de intimidad.
5. Personas de proceso ("la certeza de la vida es el cambio").
6. Actitud atenta (corteses, sutiles, no moralistas, que no juzgan").
7. Cercanía y preocupación hacia la naturaleza elemental.
8. Antipatía hacia cualquier institución altamente estructurada, inflexible,
burocrática.
9. Confianza en las experiencias propias y una profunda desconfianza
hacia la autoridad externa.
10. No importancia de las cosas materiales.
11. Anhelo de lo espiritual ("sus heroes son personas espirituales -Ma-
hatma Gandhi, Martin Luther King, Teilhard de Chardin. Algunas veces,
en estados de conciencia alterados, experimentan la unidad y la armonía
del universo") (Ibid.35 Iff)
Es la lista de deseos de toda persona que se ve a si misma absorbida en las

mega-estructuras del estado y la corporación global.
De la Dinámica de Grupos al DO. El siguiente gran paso en la evolución
del DO fué la vinculación de la investigación de pequeños grupos con el cam-
bio en las organizaciones formales. La Harvard Business School y la Sloan
School of Management de MIT, estaban ya implicadas. Se establecieron cen-
tros de investigación en la Universidad de Michigan, la Universidad de Chica-
go, en UCLA, y en otros lugares. La dirección corporativa podía aceptar la
idea: Hawthorne había demostrado la efectividad de la investigación de ac-
ción; la productividad de los trabajadores podía mejorarse sensiblemente me-
diante cambios en el entorno social; y más allá de este beneficio inmediato, el
DO guiaría a las corporaciones hacia la adaptabilidad, crecimiento e innova-
ción a largo plazo. El primer texto del nuevo campo profesional, dedicado a
"Kurt Lewin y nuestros colegas en el National Training Laboratories", estaba
seductoramente titulado The Dynamics 01 Planned Change (Lippitt et
aI.1958). Antes de tres años, fué seguido por un libro de texto de lecturas se-
leccionadas (Bennis, Benne, y Chin 1961) que pronto se convirtó en la refe-
rencia estándar en el campo. Cada una de las tres sucesivas ediciones era bas-
tante diferente de la precedente y ofrecia a los lectores un buen resumen, a
intervalos regulares, del campo en rápida evolución.
La nueva tecnología social originó un lenguaje propio por el cual los pro-
fesionales podían reconocerse en su primer encuentro. Incluía palabras clave,
tales como cambio planificado, agente del cambio, sistema cliente, grupo-T,
entorno interno y externo, sistema temporal, sistema socio-técnico, relación de
233
ayuda. Se codificó un procedimiento para el cambio planificado, que suponía

las siguientes cinco fases distintivas.
1. Desarrollo de una necesidad de cambio ("descongelar").
2. Establecimiento de una relación de cambio.
3. Trabajar hacia el cambio ("mover").
4. Generalización y estabilización del cambio ("congelar").
5. Alcanzar una relación terminal. (Lippitt et al. 1958,130).
El texto estaba pensado para instruir a futuros profesionales. Al incluir la
fase 1 en la lista, los autores parece que deseaban asegurar que, cuando llega-
se el momento de buscar trabajo, los consultores de DO estuviesen preparados
para desarrollar un mercado para sus habilidades.
Se identificaron cuatro sistemas potenciales objeto: personalidad, pequeño
grupo, organización y comunidad (15). Los supuestos teóricos básicos del DO
fueron claramente expuestos por Robert Chin y Kenneth D. Benne (1976). Su
tradición central, decían, era normativa-reeducativa, en contraste con los mo-
delos de cambio social racional-empíricos y los de poder-coercitivos (16).
Las pautas de acción y práctica están apoyadas por normassociocultura-
les y compromisos por parte de los individuos hacia estas normas. Las
normas socioculturales se apoyan en la actitud y sistemas de valores de
los individuos -puntos de vista normativos que fortalecen su compromi-
so. El cambio en la pauta de la práctica o de la acción, de acuerdo con
esta visión, ocurre solo cuando las personas implicadas son conducidas
a cambiar sus orientaciones normativas hacia antiguas pautas y desarro-
llar compromisos hacia otras nuevas. Y los cambios en las orientaciones
normativas implican cambios en actitudes, valores, habilidades y rela-
ciones significativas, no solo cambios en los conocimientos, la informa-
ción, o las razones intelectuales para la acción y la práctica (Chin y
Benne 1976, 23).
Lo que se hace inmediatamente aparente en este mensaje es el carácter in-
tensamente idealista del cambio de estrategia propuesto. Recuerda al siguiente
pasaje del clásico de Confucio The Book 01 Riles.
Los antiguos que deseasen ejemplificar claramente la virtud ilustre a tra-
vés del mundo establecerían primero un buen gobierno en sus estados.
(15) El desarrollo organizacional situaba el énfasis principal en los dos sistemas objeto
del medio mientras el movimiento del potencial humano popular se centraba en el cambio
de personalidad. A pesar de sus prometedores principios (ver, por ejemplo, los capítulos 6
y 7 en Bennis et al. 1976), la aplicación de metodologías de DO a comunidades enteras si-
guió siendo más una promesa que un servicio real.
(16) Los primeros corresponden aproximadamente a lo que hemos denominado la tra-
dición del análisis de políticas y los segundos a la mobilización social.
234
Deseando gobernar bien sus estados, primero regularian bien sus fami-
lias. Deseando regular sus familias, cultivarian primero sus personas. De-
seando cultivar sus personas, rectificarian primero sus mentes. Deseando
rectificar sus mentes, buscarian primero sinceridad en sus pensamientos.
Deseando sinceridad en sus pensamientos, ampliarian primero sus cono-
cimientos. La extensión del conocimiento reside en la investigación de
las cosas (de Bary et al. 1960, 115; orig. ca. 200 B.C.).
"El Gran Aprendizaje", como lo denominan los seguidores de Confucio,
es, sin duda un sabio consejo moral. ¿Pero arreglaría el imperio? Uno puede
cuestionar la lógica encajada del pasaje. Los principios o desarrollo organiza-
cional de Chin y Benne puede cuestionarse de la misma manera. Violan la re-
gla básica de la epistemología pragmática según la cual el aprendizaje provie-
ne exclusivamente del intento de cambiar la realidad. En los escenarios de
laboratorio del NTL, los participantes pueden afrontar un bombardeo psíquico
a través de una experiencia de grupo intensiva, pero no hay ninguna práctica
objetiva más allá de la práctica narcisista del grupo en si mismo. Y segura-
mente, mientras los participantes nutren sus mentes entre si, deben ser ligera-
mente conscientes de que de vuelta al trabajo, en el mundo real de la oficina y
la fábrica, están implicados en intrincados y a menudo brutales juegos de po-
der. Hacer el papel de una Persona Rogeriana del Mañana, como si estos jue-
gos no existiesen, parece una receta poco recomendable para la superviencia
humana.
El trazado de las teorías reeducativas de dinámica de grupos y las teorias
normativas del crecimiento personal en los lienzos más amplios del DO re-
quería una comprensión más profunda de las organizaciones como tales (17).
Y este llamamiento condujo a unas contribuciones de un tipo algo diferente de
la literatura que hemos comentado hasta ahora.
La teoría de la organización corta transversalmente muchas tradiciones di-
ferentes de investigación científica social. Podemos llamarla una teoría social
"intermediaria", situada entre el microanálisis del comportamiento del pe-
queño grupo y la macroteorización de autores como Marx, Mannheim y Et-
zioni, quienes investigaron la estructura y la dinámica de la sociedad entera.
Ya hemos destacado anteriormente las contribuciones a nuestro conocimiento
de las organizaciones de académicos como Max Weber, James March y Her-
bert Simon, Anthony Downs y Michael Crozier. Rensis Likert (1967) fue el
primero desde las tradiciones del DO en escribir sobre organizaciones. Como
(17) Revelando la inclinación inherente de la nueva tecnología, la literatura de DO se

refiere con frecuencia a las organizaciones como "sistemas humanos". Muchos teóricos de
DO, en realidad, están dispuestos a reducir las organizaciones a pautas de interacción so-
cial que son finalmente imputables a los individuos.
235
sus colegas profesionales en el NTL, Likert era un behaviorista con una mi-
sión. Su interés era cambiar las organizaciones, y para este objetivo desarrolló
cuatro modelos normativos de sistema de "management", dispuestos en una
jerarquía ascendente de conveniencia: Sistema 1, explotador-autoritario; Siste-
ma 2, autoritario benevolente; Sistema 3 consultivo; y Sistema 4 participativo.
La evidencia experimental, afirmaba Likert, mostraba que el Sistema 4 de
gestión, participativo, es probablemente el más efectivo en hacer lo que se su-
pone que los negocios deben hacer: comprar, vender, conseguir beneficios. El
punto crítico para un teórico del DO, sin embargo, era que los sistemas de di-
rección existentes pudiesen ser cambiados realmente y pudiesen conformarse
a las características del Sistema 4.
Las variables causales tienen dos características esenciales: O) pueden
ser modificadas o alteradas por miembros de la organización, no están fi-
jadas ni controiadas por circunstancias externas; (2) son variables inde-
pendientes, por ejemplo, cuando se cambian, hacen que otras variables
cambien, pero no están, como norma, influidas directamente por otras
variables (Likert 1967, 75, 77).
De manera no inesperada, las principales "variables causales" identificadas
por Likert eran lo que él denominaba el principio de las relaciones de apoyo;
la toma de decisiones grupal en una estructura de grupos múltiple, superpues-
ta; y los objetivos de alto desempeño.
La principal contribución teórica de Likert fué su formato propuesto para
el Sistema 4, que suavizó la tradicional teoría del organigrama de administra-
ción de la organización al introducir la noción de una "estructura de grupos
múltiple, superpuesta". Este, afirmó Likert, es un requisito fundamental que
debe ser cumplido en los sistemas de aprendizaje adaptativos.
Likert venía de la rama de la Universidad de Michigan del DO. En el pe-
riodo en que fué publicado su libro, dos profesores de la Harvard's Graduate
School of Business Adminsitration, Paul R. Lawrance y Jay W. Lorsch, elabo-
raron uno de los estudios teóricos sobre organización más importantes de toda
la literatura de DO (1967). Reafirmaron sucintamente sus tesis dos años más
tarde en un trabajo que era parte de una serie de textos cortos de DO (1969).
Los autores empiezan con una concepción sutil y original de una organiza-
ción, que, dicen, es "la coordinación de diferentes actividades de colaborado-
res individuales para llevar a cabo transacciones planeadas con el entorno"
(Lawrence y Lorsch, 1969, 3). Esta definición abarca la división tradicional
del trabajo y establece la coordinación y la orientación como los atributos
esenciales de una organización. La singularidad de esta concepción, sin em-
bargo, es su reconocimiento explícito de que una organización opera en un en-
torno que no puede controlar completamente y al que por tanto, debe aprender
236
a adaptarse, al mismo tiempo que debe llevar a cabo transacciones con él, para
sobrevivir y crecer. Pero las organizaciones realizan muchas funciones y acti-
vidades diferentes; su trabajo está diferenciado en subsistemas, cada uno de
los cuales trata con una "región" diferente del entorno organizacional total
(18). Según con los autores, la efectividad a largo plazo de las organizaciones
dependerá de la medida en la que su estructura interna refleje el entorno exter-
no diferenciado y la capacidad de la organización como un todo para integrar
sus varias partes en una estrategia común de acción.
El entorno, dicen Lawrence y Lorsch, puede caracterizarse por los dos con-
tinuos intersectados de certeza/incertidumbre y estabilidad/cambio (Figura
15).
Certeza
Estabilidad ~~ambiO
ZONA DE TRUBULENCIA
Incertidumbre
Figura 15: Entornos organizacionales y la tendencia hacia la turbulencia.
Según un conocido ensayo de Emery y Trist (1965), las organizaciones con-

temporaneas se están moviendo desde los entornos de cambios relatívamente
lentos del pasado a una "zona de turbulencia". Este movimiento se indica en la
Figura 15 por la flecha diagonal apuntando hacia el cuadrante sureste del dia-
grama, donde existe un entorno de turbulencia y donde la proyeccion se vuelve
extremadamente problemática, requiriendo no solo un entorno de información
de alta densidad y con muy pocos bucles de "feed-back", sinó también el máxi-
mo de capacidad de respuesta, adaptabilidad y reservas estratégicas.
Cuando estas condiciones se trasladan de nuevo al lenguaje de DO, sugie-
ren un reenfoque de las estructuras organizacionales en grupos temporales,
( 18) La noción de un entorno organizacional no se originó con Lawrence y Lorsch. La

referencia usual es a los varios escritos de von Bartalanffy sobre sistemas "vivos". Dentro
de la literatura de DO, los dos antecedentes que siguen son particularmente significativos:
Bums y Stalker (1961) YEmery y Trist (1965). La definición práctica de un entorno es una
cuestión empírica. Por ejemplo, en el entorno corporativo de una empresa de negocios, ha-
brá un entorno para ventas (los clientes y competidores de la empresa), para investigación
(ciencia y tecnología pertinente), para personal (mercados laborales y profesionales), etc.
237
superpuestos, que están orientados a tareas especificas y cuyo estilo de traba-

jo es interpersonal y transactivo ("relaciones de dialogo"). Desde el punto de
vista de toda la organización, cada uno de estos grupos constituyen un entorno
de aprendizaje, que en el marco de objetivos organizacionales amplios y el re-
quisito de responsabilidad disfrutan de una considerable autonomia de acción.
Bajo condiciones de turbulencia, es mediante una estructura grupal de este ti-
po que las organizaciones pueden maximizar no solo su aprendizaje y capaci-
dad de respuesta, sinó también su efectividad global.
Un tema similar es abordado por el tratamiento más periodístico de Donald
Sch6n de la adaptabilidad organizacional a la turbulencia en Beyond the Stable
State (1971). Sch6n propone el útil concepto de una "estructura dle red" para
"unir los elementos aún autónomos del sistema funcional en redes que permi-
tan acción concertada" (Sch6n 1971,183). Estas redes llegan más allá de los lí-
mites organizacionales -se hacen capaces de "atravesar los límites"- y se ex-
tienden hacia partes del entorno organizacional propiamente dicho. Por
ejemplo, un servicio de extensión agrícola incluye dentro de su red operativa
un grupo de granjeros "de muestra", o una escuela médica universitaria emplea
médicos como personal a media jornada que tienen un consultorio exterior ac-
tivo. Cuando esto ocurre, las propias nociones de límites fijos, entornos inter-
nos y externos y controles de dirección central tienden a evaporarse. Un nuevo
formato organizacional toma forma, uno que está caracterizado por la tempora-
lidad y lafluidez, y requiere un rediseño y ajuste continuo (ibid.184). El anti-
guo modelo u organización centro-periferia o de arriba a abajo, deja paso a una
nueva forma de administración descentralizada que depende más de flujos de
comunicación multidireccional que de estructuras de autoridad formal.
Curiosamente,en este punto, que parece estar años luz del Reconstruction
in Philosphy de Dewey, retomamos en un círculo completo a una aceptación
del cambio como el dato primario de la experiencia humana, a un énfasis en la
aproximación tentativa, experimental al cambio de la realidad y a procesos de
aprendizaje intensivos en escenarios cara a cara, de pequeño grupo.
Con sus fuertes impulsos normativos, la investigación del DO había roto
con los intereses tradicionales del análisis organizacional y había desarrollado
un modelo sorprendentemente diferente. Tal como lo percibían los teóricos de
DO, el problema era cómo hacer que las organizaciones cambiasen prácticas
existentes y se moviesen en el sentido de una estructura de dirección diferen-
ciada. 0, como argumentaron Argyris y Schon (1974, 1978), se trataba de
desviar las organizaciones a partir de una capacidad existente para el aprendi-
zaje de "bucle único" hasta una nueva y más sofisticada capacidad para el
aprendizaje de "doble bucle". El primero se define como simple solución de
problemas. Pero el aprendizaje de doble bucle implica formas de "investiga-
ción organizacional que resuelve entre normas organizacionales incompatibles
238
fijando nuevas prioridades y pesos relativos de las normas, o reestructurando

las propias normas junto con estrategias y supuestos asociados" (Argyris y
Schon 1978, 24). El aprendizaje de doble bucle, decían, "implica una reorga-
nización importante que permitirá a una organización ajustarse a nuevas cir-
cunstancias en su entorno". Se presenta como una forma de investigación en
el mal emparejamiento persistente entre una organización y su entorno, una
investigación que se espera que conduzca a un reexamen serio de la teoría de
la realidad, los valores y creencias de un actor, y su reformulación final, resul-
tando en nuevas estrategias de acción.
La teoría del aprendizaje de doble bucle recuerda una idea Lewiniana ante-
rior respecto a que el verdadero aprendizaje implica una reestructuración de las
relaciones de uno con el mundo, un proceso de reeducación, o, más poderosa-
mente, un cambio cultural. El problema es que cualquier reestructuración es do-
lorosa, y las organizaciones, como las personas, se resisten a inflingirse dicho
dolor, a no ser que el no hacerlo cause probablemente un dolor aún mayor. In-
cluso entonces, funcionan mecanismos que tenderán a aliviar el dolor en el pre-
sente,al mismo tiempo que magnifican en la imaginación el dolor de cambios
futuros. Tendemos a pensar que nuestros problemas presentes no durarán, que
las cosas pronto mejorarán, que el dolor tiene beneficios compensatorios.
Argyris y Schon adoptan el modelo de DO característico que pretende mos-
trar como una organización que exhibe ciertas características positivas (es coope-
rativa y orientada a la investigación, crea un entorno de confianza, reduce las
normas "disfuncionales" y "juegos de enagaño") estará mejor preparada para im-
plicarse en un aprendizaje de doble bucle que una organización que no las tienen.
Pero los medios para llevar a cabo efectívamente este modelo son, parece ser, los
mismos viejos métodos de DO, implicando la formación de laboratario y otras
experiencias de aprendizaje de pequeño grupo, diseñadas para enseñar a los par-
ticiantes las técnicas esotéricas de "aprender a aprender" (Argyris 1982, c. 19).
El problema principal de esta aproximación es que hace abstracción de las re-
laciones de poder. La ideología de DO se centra en las relaciones de pequeño gru-
po e intergrupo, y espera que estas cambien conrncomitantemente con los cam-
bios en el comportamiento de la personalidad individual. El poder, que es central
para la comprensión correcta de como las organizaciones se construyen realmen-
te, está "obviado". Más a menudo, es tratado como si fuese contraproducente. Por
ello, mucha de la literatura y práctica de DO sigue siendo una tarea futil.
Esto no quiere decir que las ideas sean inútiles. Los pequeños grupos són
importantes, y el descubrimiento de formas no jerárquicas de organización
(como en Likert y Lawrence y Lorsch) es un gran avance. También lo es la
idea de "consulta de proceso" (Schein 1969), que tiene mucho en común con
la planificación "transactiva", con su énfasis en relaciones informales,
centradas en las personas, dentro de la organizaciones. Lo que hace del DO
239
una aproximación incompleta es su firme rechazo a afrontar las realidades del

poder y la lucha confrontacional, que forman la base del próximo capítulo.
Una razón para que el poder se haga desaparecer en la teorización de DO
es que el programa terapéutico de DO está dirigido principalmente a las élites
dirigentes, es decir, a las propias personas que ejercen poder efectivo en las
organizaciones. Es fácil para estas élites dar el poder por supuesto (uno está
tentado a decir "tienden a pasarlo por alto") y a hablar de temas más edifican-
tes con los que están menos familiarizados.
La situación es muy diferente para aquellos que están fuera de las cámaras
ejecutivas - los trabajadores de cuello blanco y azul, y las masas de personas
corrientes, tengan o no trabajo, para quienes la privación real de ¡poder es una
experiencia cotidiana y que entienden muy bien quién se sienta arriba y por-
qué. La teoría del DO no está dirigida a ellos como, efectívamente, no se diri-
ge generalmente a problemas en el ámbito público. Permanece principalmente
como una ciencia para las salas de juntas.
CRITICA Y PERSPECTIVA
En comparación con el análisis de políticas, la tradición del aprendizaje so-

cial representa un gran paso adelante. Con ella, nos movemos de la toma de
decisiones anticipatoria a la acción y la práctica social. La aproximación del
aprendizaje social trabaja con una concepción del conocimiento de proceso:
su supuesto central es que todo aprendizaje efectivo proviene de la experien-
cia de cambio de la realidad. Como forma de conocer, está intrínsecamente re-
lacionada con la actividad humana, centrando la atención en procesos sociales
dinámicos (en oposición a la pura cognición), examinando problemas desde la
perspectiva de un actor efectívamente implicado en la práctica, resaltando el
rol mediador de los pequeños grupos, usando el concepto de entorno social
como una categoría importante en el análisis de situaciones de aprendizaje y
enfatizando la importancia crucial del diálogo para la práctica social.
Pero hay grandes problemas con la aproximación del aprendizaje social
que necesitan ser abordados. Aunque algunos de ellos ya han sido menciona-
dos, es el momento de unir los hilos y preparar el terreno para una crítica más
sistemática.
Fundamentos Filosóficos
Hay dos problemas aquí: el prejuicio racionalista de la aproximación del

aprendizaje social y la validación del conocimiento. Tanto John Dewey como
240
Edgard S. Dunn, Ir. postulan un proceso de aprendizaje que funciona de ma-

nera no muy diferente a una máquina perpetuum mobile: una vez puesta en
marcha, nunca para, porque su movimiento no genera fricción. Dado que en el
mundo real la fricción siempre requiere una cantidad equivalente de energia
para contrarestarla, el perpetuum mobile sigue siendo un sueño de alquimista.
Los filósofos del aprendizaje social han construido un modelo de aprendizaje
que está basado en un modelo idealizado de como trabaja la ciencia: el error
se reconoce y se enmienda rápidamente. El "problema de la fricción" reapare-
ce en el momento en que un sujeto activo entra en esta fórmula. Los actores
(en contraposición con las abstracciones científicas) no están, generalmente,
deseosos de admitir la existencia de errores; tienen demasiado en juego, sien-
do el dinero y la reputación los intereses más obvios. Tampoco está siempre
claro cuando se ha cometido un error, por así decirlo, o cuál es la naturaleza
del error.
Hay todavía una razón más profunda por la que las personas persisten en
hacer lo que hacen a pesar de las dificultades que encuentran. Las personas, (y
las organizaciones) pueden realmente llegar a valorar ciertas prácticas e ideas,
no por sus cualidades instrumentales, sinó por ser lo que son. La Iglesia Cató-
lica es una institución que ha sido muy lenta en cambiar su manera de ser, y,
probablemente por esa misma razón, ha sobrevivido dos mil años. Para mu-
chos cientos de millones de creyentes, la Iglesia, precisamente porque es tan
lenta en cambiar, ofrece un refugio protegido para el alma. Efectívamente, un
apego a relaciones y pautas de comportamiento familiares es una característi-
ca de todo comportamiento humano y romper con lo familiar es inevitable-
mente doloroso, se experimenta como una pérdida, y se llora (Marris 1975).
Uno puede ir más allá y decir que para emprender una acción, que debe
vencer resistencias en el entorno,es abolutamente necesario creer en lo que
uno va a hacer. Y cuanto más amplia sea la acción en perspectiva (y cuanto
más profundamente enraizada esté la resistencia potencial a ella), más com-
promiso supone. Las acciones, desde esta perspectiva, no son "experimentos"
dirigidos por frios científicos que son "neutrales" respecto a sus resultados
(Watson 1969). Son compromisos que serán abandonados solo cuando su in-
viabilidad esté claramente demostrada, cuando la calamidad del fracaso sea ya
iniminente. Incluso entonces, como un último gesto desesperado, los actores
pueden sentirse tentados a preguntar si el desastre que se cierne no puede ex-
plicarse de otra maenra, y en vez de buscar el fallo en su propia práctica, bus-
car la cabeza de turco en el entorno.
y así, podemos concluir que, al contrario que en el racionalismo de los fi-
lósofos, los intereses actuan como un poderso conservador de la energía hu-
mana. Si no aprendemos fácilmente, no es que estemos "irracionalmente" vin-
culados al pasado, sinó que la base para nuestro razonamiento es más amplia
241
que el conocimiento puro y sin fricciones. Incluso frente a problemas crecien-

tes, tenderemos a luchar por lo que tenemos además de por nuestras creencias.
El segundo aspecto filosófico en el aprendizaje social es lo que he denomi-
nado el "problema de validación". Dewey trata con él de dos maneras: prime-
ro argumenta que el conocimiento es válido si resuelve un problema; segundo,
es válido cuando las personas acuerdan que pueden confiar en él y depender
de el para orientarse. Hay problemas con ambos criterios.
Si seguimos a Rittel y Webber (1973), los problemas sociales (y esta es la
categoría de problemas que nos interesa aquí) son "perversos" en el sentido de
que eluden la solución. Lo que ocurre, como norma, es que los síntomas abor-
dados son aquellos cuyo tratamiento bajará la fiebre del paciente, por decirlo
así, y desviará la atención de las personas mientras surge otro problema que
reclame aún más la atención del público. Por lo que respecta a la práctica his-
tórica, la "resolución" resulta no ser un criterio en absoluto. Un problema de-
saparece no porque haya sido solucionado, sinó porque otro problema lo ha
desplazado.
El segundo criterio, que sostiene la base consensual del conocimiento, sur-
ge de la obvia necesidad de tratar el conocimiento como un producto social.
Las personas que no encuentran a nadie con quien estar de acuerdo a menudo
se etiquetan como "perturbadas" y son instaladas en instituciones mentales.
Para evitar el manicomio, debo encontrar al menos una persona que valide lo
que yo creo que es la situación. Normalmente, el requisito de compartir es
más estricto. En la ciencia, por ejemplo, el conocimiento es validado por la
comunidad relevante de académicos mediante un proceso social dinámico que
está lejos de la imagen popular de la ciencia como una forma de razón desapa-
sionada.
Incluso con esta salvedad, es verdad que las comunidades científicas,
más que la comunidad humana en general, emplean modos de discurso que
no solo están formalizados, sinó cuyas reglas de validación estan además
estríctamente impuestas. Entre científicos, hay un alto grado de tolerancia
para el discurso abierto, una tendencia general a favorecer la evidencia em-
pírica y el razonamiento lógico, y un escepticismo crítico, alerta, respecto a
todas las afirmaciones. A su propia manera, entonces, las comunidades
científicas muestran hasta qué punto es posible un proceso de "comunica-
ción no distorsionada" (Habermas 1979). Cuando dejamos esta comunidad
minoritaria para adentrarnos en la sociedad más amplia, la situación cambia
dramáticamente. En el discurso político, por ejemplo, no existen en absolu-
to reglas. La retórica apasionada hasta el punto del engaño es bastante más
común en la política que la razón desapasionada: los canales de comunica-
ción están negados a aquellos que tienen poco o ningún poder; y las conse-
cuencias que se desprenden de la resolución de un debate particular son
242
frecuentemente inmediatas y directas, afectando a intereses vitales y a com-

promisos.
Pero el criterio de la base consensual del conocimiento debe asumir, si
ha de ser tomado en serio, que el acceso a los medios de comunicación es
aproximadamente igual, que la inteligencia requerida para comprender un
tema determinado está distribuida equitativamente entre la población, y que
no hay ningún intento de engaño consciente (incluida la supresión de la
evidencia negativa). En la práctica, estas condiciones son difíciles, si no
imposibles, de conseguir. Incluso en principio, requieren una teoría política
totalmente desarrollada de gobierno democrático para hacerlas pausibles
(Barber 1984).
Se hace ahora aparente que el carácter democrático que impregna todos los
escritos de Dewey y forma la base de su teoría del conocimiento no es de nin-
guna manera un hecho objetivo e incontestable. Una teoría del estado lo sus-
tenta, y en la literatura existen muchas teorias de un atractivo razonable. Ante-
riormente en este capítulo, por ejemplo, sugerí que el "centralismo
democrático" de Mao Tse-tung es una formulación plausible para las circuns-
tancias históricas específicas de la era revolucionaria de China. Siendo eso
así, y dado que no hay ninguna base objetiva para afirmar que una forma de
sistema de estado es naturalmente superior a otra, el escueto criterio consen-
sual de la verdad debe ser rápidamente rechazado.
Las reglas epistemológicas tienen consecuencias políticas, y la cuestión de
la validación del conocimiento requiere un criterio político para su resolución.
Esta cuestión no ha sido debatida previamente en la literatura.
Tecnología Social (DO)
Hay cuatro grandes críticas que pueden dirigirse al DO, el único intento se-
rio hasta el momento para traducir la teoría del aprendizaje social a una serie
de prácticas profesionales. Dado que estas críticas ya han sido mencionadas,
será suficiente recordarlas brevemente en este punto.
Primera, y más importante, el DO rehusa tanto afrontar las diferencias en
el acceso de las personas a a las bases del poder social como tomar en serio
las relaciones básicas de dominación y dependencia que existen en todo siste-
ma social. El acceso desigual al poder, que incluye tiempo sobrante por enci-
ma de las necesidades de reproducción, conocimiento, organización, medios
de producción, información, redes sociales, recursos financieros y espacio fí-
sico adecuado, debe ser abordado como una preocupación central en todo pro-
ceso de cambio. A menos que se conciban fuertes medidas compensatorias, la
tendencia será a reproducir las relaciones de poder existentes o, aun peor, a
243
aumentar las desigualdades. Solamente en pequeños grupos cara a cara pue-

den suspenderse parcialmente las relaciones de poder.
Segunda, careciendo de una teoria macro-social, sea de naturaleza webe-
riana o marxista, el DO es actualmente incapaz de aplicar su tecnología al ám-
bito público.
Tercera, como ideologia y práctica profesional, las enseñanzas del DO es-
tan dirigidas principalmente a la dirección. A pesar de sus pretensiones de es-
tar profundamente preocupado por los valores humanísticos, el DO ofrece ins-
trumentos a la dirección que serán usados en beneficio de la dirección. Los
efectos finales en los trabajadores, o incluso, en la sociedad en general, siguen
siendo inciertos. Mediante su ceguera para las diferencias en el acceso a las
bases del poder, el DO ayuda a consolidar las estructuras de dominación en la
sociedad.
Cuarta, las pretensiones de los teóricos del DO de que su práctica tiene una
base "científica" y "experimental" son solo parcialmente correctas; el DO es
también un campo altamente normativo, y una importante escuela dentro de la
profesión ha abrazado los valores de la Persona del Mañana "autoactualizan-
te" de Carl Rogers, junto con la aproximación terapéutica no directiva de Ro-
gers a la interacción de pequeño grupo. Aunque constantemente se estan pro-
poniendo modelos específicos de comportamiento organizacional como
intrínsecamente deseables, sus consecuencias plenas, incluso para los clientes
de la dirección no han sido aún exploradas. Las pretensiones públicas del DO
tienden a sobrepasar su habilidad real de actuación.
A la luz de estos comentarios, ¿cuales son las perspectivas para la apro-
ximación del aprendizaje social a la planificación? Un importante nuevo
desarrollo es una variación en la aplicación del paradigma al ámbito públi-
co. Los pasos son aún tentativos, pero se mueven en una dirección esperan-
zadora.
Hace algunos años, en The Good Society (l979b), desarrollé un modelo
basado en grupos de lo que denominé práctica radical, que es una práctica
articulada mediante las estructuras de red de los movimientos sociales, que
apunta a la realización de valores emancipatorios respecto a problemas so-
ciales del tipo del rol de las mujeres, los mundos del trabajo y la educación,
y las formas de gobierno. La "buena sociedad" se retrata como un pequeño
grupo de acción orientado a las tareas (un "sistema temporal") gobernado
por relaciones de diálogo internas pero implicado en la lucha política con
los poderes dominantes de la sociedad más amplia que impide la realización
de sus objetivos políticos. El modelo se ajusta a las prácticas reales usadas
en las principales luchas políticas de las décadas recientes (obreras, de gru-
po étnico, de sexo, medioambientales, anti-nucleares) y es decididamente no
244
utópico (19). Sin embargo, tampoco él logra confrontar la cuestión del po-
der, y su mensaje sigue siendo incompleto.
Un segundo ejemplo del movimiento para aplicar el modelo del aprendiza-
je social al ámbito público está siendo visto acutalmente en relación con pro-
blemas de desarrollo rural en el Tercer Mundo. David Korten (1980~ Korten y
Alfonso 1981; Korten y Klaus 1984) ha introducido una aproximación de
aprendizaje social en la administración del desarrollo, un subcampo de la ad-
ministración pública. Ello llama un desarrollo "centrado en las personas" que
implica construir economias locales, basadas en el territorio, en un espíritu de
autosuficiencia; ayuda mutua en la provisión de servicios sociales; gestión a
nivel de comunidad de los recursos naturales~ y reorientación de las prácticas
burocráticas, lo que facilita el aprendizaje social en las organizaciones locales
y comunidades (20).
En tercer lugar, un ejemplo espléndido de una aplicación de la visión
de Lewis Mumford de planificación regional como proceso de aprendizaje
social es la bella publicación del personal de RAIN (Portland, Oregon),
llamada Knowing Home: Studies for a Possible Portland (1981) (21). Co-
mo ella, hay un número creciente de publicaciones explorando otros luga-
res en América. En Europa, donde el regionalismo toma formas algo dife-
rentes, hay un aumento notable de interés en el desarrollo de pequeñas
(19) El mensaje pragmático del libro no ha sido generalmente notado; los criterios han
estado más impresionados por su imaginería poética y la manera inusual en la que las citas
de otros autores se introducen en el texto. Sin embargo, la intención del libro es ser una
contribución seria a la teoría de la planificación, y así debiera ser leido.
(20) Para una aproximación paralela, ver Friedman (1982). Para un estudio de caso
. chileno ver Chonchol de Ferreira (1982).
(21) La introducción de este pequeño volumen ilumina el proceso de la autoeducación
regional.
Este libro empezó hace más de un año como un breve párrafo describiendo un posi-
ble panfleto sobre "auto suficiencia comunitaria en Portland..."Pronto nos dimos cuenta
de que habíamos encontrado algo mayor y más excitante de lo que habíamos anticipado.
Los planes para un panfleto se convirtieron en planes para un libro, y el libro se convir-
tió en algo más que una simple guía para los proyectos de autosuficiencia comunitaria
en Portland. En cientos de notas de investigación garabateadas, en discusiones intermi-
nables entre nosotros, y en fascinantes conversaciones con docenas de personas de Por-
tland que generosamente compartieron sus ideas y conocimientos especiales, explora-
mos toda una gama de cuestiones desafiantes en relación con valores comunitarios,
economía y ecología... Al buscar respuestas... hemos llegado a una comprensión mucho
más completa de quién somos y donde estamos en este lugar especial llamado Portland...
Una visión ha surgido en nuestras mentes y en estas páginas de como Portland y otras
comunidades del país pueden afrontar los especiales retos de las próximas décadas, y
convertirse en lugares más democráticos, más bellos, más autosuficientes en los que vi-
vir (RAIN 1981, 5-6).
245
areas autosuficientes que se apoya inevitablemente en el aprendizaje social

(22).
Finalmente, hay una literatura amplia y en rápida expansión sobre partici-
pación ciudadana en la que esta aproximación se percibe no simplemente co-
mo una forma más por la que las personas son cooptadas en las estructuras
existentes de dominación, sinó más bien como una práctica política autónoma
(23). Aunque el aprendizaje social no ha sido aún abordado específicamente
por esta literatura, está claramente implícito tanto en la estructura del movi-
miento como en sus objetivos.
Estos esfuerzos recientes, puede esperarse, vencerán algunas de las dificulta-
des y contradicciones de la anterior literatura sobre aprendizaje social. Los ve-
mos dirigirrse a cuestiones concretas en el ámbito público, donde las respuestas
que se proponen toman la forma de auto-ayuda comunitaria y autosuficiencia
local. Ambas formas requieren procesos intensivos de aprendizaje social.
Aunque dichas respuestas son atractivas, no asumen ningún cambio signi-
ficativo en las relaciones de poder existentes. Como máximo, son respuestas
para pequeños grupos desfasados con su sociedad; son casi utópicas. Si los es-
fuerzos de auto-ayuda han de funcionar a una escala mayor, sea en los paises
industrializados occidentales o en el Tercer Mundo, deben originar cambios
fundamentales en las relaciones de poder dentro de la sociedad más amplia -
cambios que solo pueden alcanzarse mediante mobilización social y conflicto.
Examinamos por tanto a continuación, la cuarta tradición en la planifica-
ción. Es la única tradición que se dirige específicamente a los desheradados y
los que no tienen poder. Les dice que para emanciparse de la dominación, de-
ben primero adquirir un poder contrarestante mediante el número de personas
y la organización. La gente corriente que no tiene poder social propio pueden
esperar provocar los cambios que desean solo si actuan colectívamente. Dado
que desafían a las estructuras existentes de dominación y dependencia, dichos
cambios tienden a ser llamados radicales, y la planificación que comparte es-
tos objetivos es una forma de planificación radical.
(22) Ver, por ejemplo, los documentos presentados en la Intemational Conference on

Selective Sef-Reliance and Development from Below in Industrialized Countries, patroci-
nada por el Swiss National Research Program o "Regional Problems" y la UNESCO, en
Sigriswil, Suiza, siete a nueve de septiembre de 1983.
(23) Ver las diversas publicaciones del Center for Responsive Govemance (1100 17th
St., NW, Washington, DC., 20036) y su periódico bimensual, Community Action. Una
aproximación del Tercer Mundo a la participación está siendo estudiada, bajo la dirección
de Matthias Stiefel, por el United Nations Research Institute for Social Development, Gi-
nebra. Su medio de publicación principal, Dialogue About Participation, puede obtenerse
de Selina Cohen, UNRISD Popular Participation Programme, Queen Elizabeth House, 21
St. Giles St., Oxford, XI 3LA; England.
246
CAPITULO 6
MOVILIZACION SOCIAL
MOVIMIENTOS DE OPOSICION
En las tradiciones ya comentadas, (Capítulos 3 a 5) la planificación se con-

cibe como una forma de orientación social; está interesada en la gestión del
cambio "desde arriba". Empezando con Saint-Simon, los escritores en estas
tradiciones tomaban las relaciones de poder existentes como dadas; invaria-
blemente, se dirigían a los gobernantes de la sociedad. Incluso cuando argu-
mentaban a favor de una distribución de oportunidades más equitativa, lo ha-
cían dentro de las restricciones de la principal corriente política. Los
reformistas sociales investían a la nueva tecnología de planificación con pode-
res para diseñar e implementar reformas mediante la acción por parte del esta-
do y la dirección corporativa, mientras los analistas de políticas tendían a reti-
rarse por completo de la cuestión del propósito y los objetivos.
El caso del aprendizaje social es más ambiguo. Una epistemología, origi-
nalmente sin aplicación formal, el aprendizaje social llegó a ser aceptado co-
mo el paradigma dominante para un movimiento profesional, el Desarrollo
Organizacional, que miraba a la dirección corporativa como principal cliente.
Sin embargo, la aplicación con éxito del paradigma del aprendizjae social a la
revolución china, sugiere la posibilidad de una conexión muy diferente. Argu-
mentaré que el aprendizaje social no solo es compatible con la planificación
radical, sinó que también es esencial para su práctica.
La tradición de planificación de la mobilización social (MS), que abarca
los tres grandes movimientos de oposición de la utopia, la anarquía social, y el
materialismo histórico, se desarrolló como el gran contra-movimiento para la
reforma social. Surgida simultáneamente en Francia e Inglaterra hacia 1820, y,
por tanto, contemporánea de Saint-Simon y Comte, respondía a la agitación
social, dolor humano, y brutalización que acompañó a la revolución industrial.
Su perspectiva era la de las víctimas, la clase baja de la sociedad; su punto de
partida era una crítica del industrialismo; y su propósito era la práctica política
de la liberación humana.
Como la tradición de la reforma social, las raíces de la mobilización social
se adentran profundamente en el siglo dieciocho. Fué de los filósofos ilustra-
dos de donde los teóricos de la MS aprendieron a mirar a las instituciones so-
ciales como construcciones históricas capaces de ser cambiadas por el esfuer-
zo humano, tomaron el descubrimiento -¿o era el invento?- del individuo
humano y de la sociedad como entidades distintas y separables, aprendieron a
249
UTOPICOS
ANARQUISTAS
SOCIALES Y
ngels) - - - - - - I RADICALES
L - - - - - - - Owen
I '
I Fourier
I I
: proidhon
L - - - - - - - Bakunin
I
Kropolkin
I
Sorel
1 Luxemburg
L - - -Lenin
ESCUELA DE
FRANKFURT
(Adorno,
Horkheimer)
Mao Tse-lung Mumford

I
Alinsky
Marcuse
~0 Poulilzas ¡Habermas
Kotler
Illich
Freire
Lefebvre Bookchin
Hayden
casfell! I
Piven &,Cloward
Figura 16: La tradición de la movilización social en la planificación
250
LA PLANIFICACION COMO MOVILIZACION SOCIAL
afinnar el derecho natural a la revolución contra los opresores de la humani-

dad, se apropiaron la idea del progreso social, y recibieron su fe en la gracia
salvadora de la ciencia y de los poderes del razonamiento humano.
En las siguientes páginas, intentaré esbozar las grandes tradiciones que
comprende la MS (l). Pero antes de proceder, será útil identificar y comentar
brevemente las varias características que tienen en común.
Desde el principio, fué costumbre tratar los movimientos utópicos, la anar-
quía social y el materialismo histórico como alternativas incompatibles entre
si. El acento se ponía en las diferencias entre ellas y en sus aproximaciones
opuestas a su proyecto común de liberación humana. Solo necesitamos recor-
dar el rechazo de Engels del socialismo temprano como "utópico"-en el mejor
de los casos un mero precursor del socialismo "científico"- y las continuas po-
lémicas entre anarquistas y marxistas (Engels 1975; Thomas 1980). A pesar
de todo, el hecho de que las polémicas hayan continuado hasta nuestros dias
es una clara prueba de la naturaleza entrelazada de estos movimeintos de opo-
sición.
Cada una de las tradiciones por separado aportó importantes elementos a
la MS como un todo. De la utopia aprendimos las posibilidades de una vida
secular vivida en pequeñas comunidades apartadas del estado, la posibilidad
de una economia sin dinero basada en el intercambio del tiempo de trabajo,
la influencia del entorno social y físico en la formación del carácter huma-
no, la importancia para el desarrollo humano de un equilibrio entre las ocu-
paciónes industriales y agrícolas, la importancia de dar rienda suelta a la na-
turaleza apasionada de los seres humanos como primera ruptura con la
tradición benthamiana del cálculo racional, y el rol del juego en la educa-
ción y el aprendizaje. Del anarquismo social aprendimos, además, la posibi-
lidad de un mundo basado en el intercambio recíproco; el uso del principio
federativo al reunir en mosaicos mayores unidades de trabajo asociado, co-
munas autogestionadas, y comunidades regionales basadas en el paisaje y
las tradiciones culturales; la profunda desconfianza hacia todas las relacio-
nes jerárquicas, y especialmente el estado, como fuerza represiva; las virtu-
des de la espontaneidad en contraposición a una vida administrada; los prin-
cipios del mutualismo y la cooperación como una alternativa a la
competitividad en la organización social; y el uso de acción de masas para
desafiar al estado y la autoridad corporativa. Y finalmente, del materialismo
histórico, aprendimos a comprender la naturaleza clasista de la vida social, a
percibir el cambio histórico como un proceso político originado en la lucha
de clases, a reconocer la importancia de la conciencia de clase en la práctica
(1) Con este propósito, trataré la "teoría crítica" de la Escuela de Frankfurt como una
rama del materialismo histórico, aunque su situación ideológica real está exactamente en-
tre este movimiento y los movimientos radicales de la Izquierda no Marxista.
251
revolucionaria de las masas, a analizar el presente desde una perspectiva

científica y crítica y a reconocer el rol clave de la teoría en el sustento de la
práctica política que apunta al cambio social estructural.
Los proponentes de los tres movimientos de oposición estaban principal-
mente motivados por su indignación moral respecto a las condiciones del pri-
mer capitalismo industrial. Estaban guiados en su búsqueda de una sociedad
mejor por su creencia en las posibilidades de la emancipación social; estaban
preocupados por cambiar el curso de la historia mediante diversidad de accio-
nes colectivas; y proclamaban su firme creencia en la necesidad del conoci-
miento científico y técnico para la acción radical: las tareas de la revolución y
la reconstrucción social se efectuarían mediante la aplicación del pensamiento
científico (2).
La idea de emancipación social era central en la MS. En toda la historia
precedente se había argumentado que la verdadera emancipación podía alcan-
zarse solo mediante la disciplina espiritual. El mundo se describía como un
"valle de lágrimas", cuyas jerarquías habían sido ordenadas por el mismo
Dios. Con los filósfos de la Ilustración, sin embargo, la inevitabilidad de la je-
rarquía se ponía en cuestión.
Fué Rousseau quien propuso la idea del ser humano "natural" en contacto
con su naturaleza tanto interna como externa. Los seres humanos existentes,
argumentaba, estaban paralizados en el desarrollo de sus capacidades por dis-
posiciones sociales artificiales. Era por tanto justo y adecuado que estas cir-
cunstancias fuesen cambiadas. Apasionadamente dedicados a la autorealiza-
ción individual, nos uniriamos todos en acción colectiva y romperiamos las
cadenas que nos limitan. Así liberados, iniciariamos la tarea de construir una
nueva sociedad en la que podríamos desarrollamos libremente, sirviendo fe-
lizmente a la voluntad colectiva de todos, que era también la voluntad de to-
dos y cada uno de nosotros (Manuel y Manuel 1979, c. 17).
La visión final de Rousseau era paradójica. Como han señalado Manuel y
Manuel:
El mayor mal para Rousseau es la dependencia de otros, y sin embargo la
liberación final solo puede alcanzarse mediante la instrumentación de la
(2) Era precisamente en este último punto donde la Escuela de Frankfurt disentía,
lanzando su contraataque contra la cosecha de la Ilustración -una cosecha de serpientes, tal
como ellos la veían. Su argumento se oponía a los marxistas y otros que veían en la cien-
cia y la tecnología los instrumentos para la liberación de la necesidad. El racionalismo
científico había creado un nuevo sistema de dominación que regimentaba y controlaba
hasta tal punto la vida humana que convertía a los seres humanos en calibanes, deseando
8U sumisión y esclavitud continua a la máquina. Los teóricos críticos tenían que incluso la
voluntad de liberación pudiese ser aplastada por el nuevo sistema de dominación total y
hegemonía ideológica (Horkheimer y Adorno 1982; Adorno 1978; Marcuse 1964).
252
voluntad general, que ha absorbido en si misma todas las voluntades in-

di viduales y ha erradicado todo vestigio de independencia (Manuel y
Manuel 1979,437; cursiva añadida).
Es precísamente este sueño imposible, este "mito" como diría Georges So-
rel, el que ha sostenido el movimiento emancipatorio al que todavía nos adhe-
rimos. Como visión y como mito, ha informado la utopia, la anarquía social, y
el materialismo histórico en igual medida.
El Movimiento Utópico
El impulso utópico nos lleva hacia los nebulosos orígenes del pensamiento
humano. Concierne a la perfectibiidad de la vida en la tierra. Las utopias mo-
dernas, sin embargo tienen sus principios en dos hombres notables: Robert
Owen (1771-1858) un escocés y su contemporáneo francés, Charles Fourier
(1772-1837). Fué su imaginación visionaria la que dió origen a la construc-
ción de "comunidades intencionales", que seguían los esquemas para la per-
fección. El movimiento comunitario que inspiraron floreció especialmente en
America -un país que, podría argumentarse, era en parte una fantasía utópica
en si mismo- en las tres décadas entre 1830 y 1860.En otra ola de sentimiento
utópico, durante la década de 1960, disfrutó de un breve resurgimiento (Kan-
ter 1972; Rexroth 1974).
La utopía no es como otras tradiciones intelectuales, en las que los autores
estan vinculados entre si a través de las generaciones, cada uno de ellos cons-
truyendo sobre elaboraciones anteriores. Más bien, cada instancia de pensa-
miento utópico se sostiene por si misma, sin antecedentes reconocidos. Las
utopias son invenciones. Sus inventores podían tomar prestados elementos
unos de otros (aunque generalmente sin reconocerlo), y usar ideas en divisas
comunes. Pero como ha observado Arthur Bestor (1950) cada utopia es un
"modelo de oficina de patentes" de una comunidad, diseñada con todo en su
sitio. La historia implosiona en un momento único, extático que se espera que
dure para siempre.
Los utópicos estan principalmente preocupados por el ordenamiento moral
de las vidas humanas. Como ha expresado Rosabeth Kanter:
Las ideas que informan el estilo de vida comunal -perfectibilidad, or-
den, hermandad, unión de mente y cuerpo, experimentación, y la sin-
gularidad de la comunidad-todas representan su cualidad intencional,
con la armonía como su tema principal: armonía con la naturaleza, ar-
monia entre las personas, y armonía entre el espíritu y la carne (Kanter
1972,54).
253
Otro elemento focal en el movimiento utópico es su abrazo ardiente del

voluntarismo. Para los utópicos, la creación de la buena sociedad no es un ac-
to político sinó que descansa plenamente en la fuerza de las ideas, la persua-
sión moral y la determinación humana. El análisis del cambio histórico o las
cuestiones de estrategia política son de escaso interés para ellos. Impacientes
con la contingencia y el proceso, están convencidos de que la perfección pue-
de alcancarse ahora. Es solamente una cuestión de compromiso.
Muy por encima de todos los demás en el movimiento utópico está Robert
Owen. Contemporáneo de Bentham, compartía su creencia en que la felicidad
humana se gana mediante la búsqueda de un interés personal ilustrado (Harri-
son 1969, 84). Para Owen, el progresista propietario de molino y capitalista,
esta noción llegó a estar asociada con la idea de una comunidad orgánica en la
que los intereses del capital y del trabajo estarían armoniosamente combina-
dos. Manteniendo a los trabajadores felices y contentos, la productividad au-
mentaría, pensaba, y esto, a su vez, incrementaría los beneficios.
Así, tanto los trabajadores como los capitalistas se beneficiarian.
Owen escribia con el fervor de un evangelista predicando la Segunda Veni-
da. Pero a diferencia de los milenarianos religiosos que eran sus contemporá-
neos y cuyo lenguaje extático tomó prestado en sus últimos años (Harrison
1969, 101 ff), él Y sus seguidores mantenían alta la llama del progreso social.
Nueva Armonia fué la expresión de su visión.
El experimento en Nueva Armonia duró exactamente dos años (1825-
1827). En su momento álgido, la comunidad llegó a tener mil socios, pero su
promesa era siempre mayor de lo que era capaz de dar (Fogarty 1972, c. 8).
Una clara exposición de las ideas de Owen para un mundo mejor puede en-
contrarse en su famoso "Report to the County of Lanark" (Owen 1972, 425-
498). Aquí, su justificación de reformas "utópicas" se expresaba todavía en el
lenguaje realista que los capitalistas como él no tendrían ninguna dificultad en
comprender. La ciencia, declaró, pondrá los fundamentos de una prosperidad
común (ibid. 247-248).
Primero, debe admitirse que la ayuda científica o artificial al hombre au-
menta sus poderes productivos, permaneciendo iguales sus deseos natu-
rales...
Segundo, que el efecto directo de cada adición al poder científico o me-
cánico y químico es el aumento de la riqueza; y se encuentra, de acuerdo
con ello, que la causa inmediata de la actual falta de empleo para las cla-
ses trabajadoras es un exceso de producción de todo tipo de riqueza...
Tercero, que si pudiesen encontrarse mercados, podría todavía hacerse
una adición incalculable a la riqueza de la sociedad...
Cuarto, que la falta de empleo para las clases trabajadoras no puede
254
proceder de una falta de riqueza o capital... sinó de algún defecto en el mo-

delo de distribución de esta extraordinaria adición de un nuevo capital a to-
da la sociedad...
Conductista de corazón, Owen era un firme creyente en la idea de que
cambiar el entorno de las personas resultaría en cambios en su comportamien-
to. Así, la felicidad podía inducirse mediante actos de intervención deliberada
-por parte de filantrópos como él mismo- en los entornos externos de las per-
sonas. Su plan para la reconstrucción social parece una página del Walden
Two de Skinner.
La parte reflexiva de la humanidad ha admitido, en teoría, que los carac-
teres de los hombres se forman principalmente por las circunstancias en
las que se encuentran; sin embargo, la ciencia de la influencia de las cir-
cunstancias, que es la más importante de todas las ciencias, sigue siendo
desconocida para la mayor actividad práctica de la vida...
A través de esta ciencia, se crearán nuevos poderes mentales que situarán
todas aquellas circunstancias que determinan la miseria o la felicidad de
los hombres bajo el control y la dirección inmediatos de la población ac-
tual del mundo, y desbancarán enteramente toda necesidad de el actual sis-
tema verdaderamente irracional de recompensas y castigos individuales ...
La ciencia de la influencia de las circunstancias sobre la naturaleza hu-
mana... demostrará cuánto más fácilmente pueden los hombres ser for-
mados de otra manera para hacerse, sin excepción, activos, amables, e
inteligentes-libres de esos sentimientos desagradables e irracionales que
durante años han atormentado a la raza humana.
Esta ciencia puede considerarse verdaderamente una ciencia por la cual
la ignorancia, la pobreza, el crimen, y la miseria pueden prevenirse; y
efectívamente abrirá una nueva era para la raza humana; una era en la
que empezará la felicidad real, y continuará perpetuamente aumentando
con cada generación sucesiva (Ibid. 270-272).
No inesperadamente, esta adaptación extensiva y universal de la sociedad
se llevaría a cabo en "paz y calma, con la buena voluntad y la concurrencia
sincera de las partes, y de cada pueblo"(lbid. 271).
Para ser justos con Owen, su plan no estaba exento de mérito.
* Se basaba en pueblos comunales de entre 800 y 1200 miembros que
harian de la agricultura su actividad principal, aunque también habría
manufactura para uso local.
* La educación de los niños iba a ser una característica central del plan, y
Owen propuso que los niños fuesen criados separadamente de sus fami-
lias, aunque los padres podrían tener acceso a ellos a lo largo del dia.
255
* Comida, vestido, y alojamiento estarían racionalmente diseñados de

acuerdo con principios sanitarios de sentido común. Cocinar, además de
comer, se haría comunalmente.
* Las comunas serían, o bien autogobernadas o dirigidas según princi-
pios "científicos" por administradores que serían designados.
* El aprendizaje experimental se tendría en cuenta. El diseño comunita-
rio meramente establecía principios; la situación específica, además de
las experiencias reales conduciría a la perfección gradual de la vida co-
munal.
* Los bienes producidos por la comunidad serían distribuidos equitativa-
mente entre todos sus miembros: cada persona tendría derecho a su "jus-
ta parte".
La implementación con éxito de sus ideas, pretendía Owen, ayudaría a
vencer las principales contradicciones que, hasta aquél momento habían pla-
gado la humanidad: la división entre trabajo mental y manual, la división en-
tre interés público y privado, y las rivalidades nacionales (ibid. 274).
El deseo de una confluencia de las esferas pública y privada no era único
en Owen: Lo encontramos vez tras vez en los escritos de anarquistas y so-
cialistas comunitarios. Es un deseo que debería ser cuidadosamente exami-
nado -no por si es o no posible: podemos asumir que lo es- sinó por su atrac-
ti va en el terreno social, político y filosófico. En la práctica, na esperada
identidad parecería implicar la invasión de lo privado por la esfera pública, y
su subordinación completa a ella.
La imagen de una vida no política informa no solo la idea comunitaria de
Owen; se encuentra en los anarquistas sociales también. En las construcciones
idealizadas de estos soñádores, la comunidad funciona de manera muy pareci-
da a un "agujero negro" en astrofísica, cuya potencial gravedad es tan grande
que absorbe todos los rayos de luz generados. La postura antipolítica tanto de
los movimientos utópicos como de la anarquía social, es su punto de mayor
vulnerabilidad. Y así es como la utopia de Owen puede caer fácilmente en la
forma más rígida de dominación.
Owen habla del gobierno de sus comunidades. Si están formadas por las cla-
ses medias y trabajadoras, escribe, deberían estar gobernadas por ellas mismas,
guiadas por principios,"que evitarán divisiones, oposiciones de intereses, celos o
cualquiera de las pasiones comunes y vulgares que una contienda por poder cier-
tamente genera. Sus asuntos deberían ser dirigidos por un comité" (ibid. 287). En
el caso más probable de que esten fundadas por "terratenientes y capitalistas,
compañias públicas, parroquias, o condados", deberían ser administradas de
acuerdo con las reglas y regulaciones establecidas por sus fundadores (ibid.).
En común con muchos utópicos, Robert Owen era tanto un racionalista co-
mo un moralista. Lo verdadero y lo bueno eran una misma cosa para él. Para
256
él las relaciones armoniosas, no las contradicciones, eran la norma en la vida.

La búsqueda del poder y el deseo de dominación no eran parte de su visión
profética.
El segundo gran inventor de utopias fué Charles Fourier. No reconocido en
su propio país, y considerado un loco por la mayoría, Fourier tuvo una in-
fluencia sustancial en los Estados Unidos. En traducción inglesa, sus nociones
más extravagantes podían depurarse, mientras el resto podía ser adaptado al
carácter americano. Ese sobrante encontró una enorme respuesta.
¿Qué tipo de hombre era? Manuel y Manuel nos ofrecen un vívido retrato.
Fourier el soltero vivia solo en una buhardilla y comía "table d 'hote" en
los restaurantes más pobres de Lyon, le disgustaban los niños y las ara-
ñas, le encantaban las flores y los gatos, tenía la manía de medir las cosas
con un bastan de una yarda, era goloso, no podía digerir el pan, adoraba
los espectáculos y los desfiles, odiaba a los filósofos y su Revolución
tanto como al rígido catolicismo.Al decir de todos era un bicho raro. Los
hombres le llamaban loco, pero ninguna evidencia se ha aportado para
sostener esta diagnosis clínica; su autopsia no reveló ningún signo de de-
fectos cerebrales (Manuel y Manuel 1979, 641).
Los escritos de Fourier eran una mezcla de lo fantástico, lo pedante, lo lú-
cido, y lo poético. En una era dedicada a la adoración de la razón científica, él
alababa las espléndidas pasiones de la humanidad. Habían doce pasiones en su
sistema: los clásicos cinco sentidos,conduciendo a una vida de lujo; cuatro pa-
siones afectivas, apuntando el camino hacia una vida libidinosa; y tres pasio-
nes "distributivas" que él denominaba cabalista, compuesta y papillone (la
mariposa revoloteando), sugiriendo una distribución del trabajo en armonía
con la naturaleza humana. Una treceava pasión, finalmente, resultaba de la
unión de las otras doce.
oo. la inclinación del individuo a reconciliar su propia felicidad con todo
lo que le rodea, y con toda la humanidad, hoy tan odiosa. Es una filantro-
pía ilimitada, una buena voluntad universal, que solo puede ser desarro-
llada cuando la raza humana entera sea rica, libre y justa (Fourier 1976,
61; orig. 1808).
La enseñanza básica de Fourier era que debería darse rienda suelta a las
pasiones. Los seres humanos nacían al placer, y una sociedad libre de repre-
sión estaba de acuerdo con la voluntad del cielo.
La voluptuosidad es la única arma que Dios puede emplear para dirigir-
nos y conducimos a la realización de sus designios; él gobierna el uni-
verso mediante Atracción y no mediante Fuerza; por tanto, el disfrute de
sus criaturas es el objeto más importante de los cálculos de Dios (lbid).
257
Esta manera de expresar las cosas estaba a años luz del malhumorado cál-
culo moral de Jeremy Bentham. Después de leer a Fourier, uno se pregunta si
Bentham entendía algo de vida apasionada. Fourier, precursor de Alex Com-
fort y Fitz Pearls- proclamó el reino de los placeres sensoriales. El dolor sería
abolido en este reino. Era una idea popular.
Fourier propuso que todo placer, incluida toda "manía inocente" debería ser
satisfecho "siempre que sus devotos puedan reunir el núcleo de al menos nueve
personas, y unirse en un grupo regular". De manera característica, continuaba:
No importa lo cómico que un antojo pueda ser, sería honorado como una
pasión útil y respetable, si puede ofrecer esta característica de unión cor-
porativa. Tiene derecho a un estandarte en sus reuniones, a insignias vi-
sibles para sus miembros, y a un lugar en los ceremoniales de un cierto
grado, provincia, o región, si no puede figurar en los de la Falange. Así
Dios sabe como conseguir el objetivo de la unidad por la doble vía-o
De los infinitamente pequeños así como de los infinítamente grandes; De
los infinítamente ridículos así como los infinitamente encantadores (Ibid.
161-162; orig. 1822).
La vida, decía Fourier, debía ser experimentada apasionadamente. Un siglo
antes que Freud, el planteó la conexión entre la represión de la libido y la mi-
seria humana. Su catálogo de miserias era impresionante: extorsión... el arte
de devorar el futuro ... saqueo y picardía comercial... la decadencia de la agri-
cultura... el derrocamiento de cuerpos intermedios que imponían límites al po-
der central... alienación... costumbres bárbaras, venganzas, guerrillas... gue-
rra... la inmoralidad de la política (ibid. 94-95).
Contra el caos social inicipente, Fourier ofrecía la Falange o Falansterio,
una comunidad ideal que ha sido descrita como una especie de hotel-pensión
para más de 1800 personas. Su base económica debía ser la agricultura, pero
habían también talleres que producirían para sus habitantes.
Aunque la vida en el Falansterio iba a regirse por el reloj, el reloj marcaba
el tiempo de manera diferente para ricos y pobres. Todo el mundo se levanta-
ba a las 3.30 de la mañana. Pero en el curso de su trabajo todo el dia en los es-
tablos y campos, los pobres comían solo tres veces y se retiraban a las 10,
mientras los ricos se entregaban a cinco comidas, iban a cazar y pescar, leían
periódicos, discutían sobre horticultura, iban a la iglesia, visitaban la bibliote-
ca, se ocupaban de la jardinería exótica y la cría de peces, y finalizaban el día
con entretenimientos de las artes: teatro, bailes, recpciones (ibid. 167-168). La
idea de Fourier era que si todo el mundo hacía lo que le apetecía, y 1110 realiza-
ba durante demasiado tiempo una misma actividad -aquí la pasión de papillo-
ne hacía su trabajo- todo se conseguiría, y sin embargo no seria necesaria nin-
guna coerción.
258
La fuente principal de alegría entre los Armónicos es el cambio frecuente

de sesiones. La vida es un perpetuo tormento para nuestros trabajadores
que están obligados a pasar doce y frecuentemente quince horas consecu-
tivas en algún trabajo tedioso. Ni siquiera los ministros estan exentos;
encontramos que algunos de ellos se quejan de que han pasado un dia en-
tero en la tarea atontadora de estampar firmas en miles de papeles oficia-
les. Dichas obligaciones tediosas son desconocidas en el orden asociati-
vo; los Armónicos, que dedican una hora, una hora y media o como
máximo dos horas a las diferentes sesiones, y que, en estas cortas sesio-
nes, estan sostenidos por impulsos cabalísticos y por una unión amistosa
con los asociados, no pueden fallar en aportar y encontrar alegría en to-
das partes (Ibid.166; orig. 1829).
Esta visión creó mucha entusiasmo en América, donde un continente prác-
ticamente vacío llamaba a los pobladores a experimentar con cortocircuitar la
historia. En unos pocos años, se establecrían docenas de Falansterios. Kenneth
Rexrot ofrece un retrato de un grupo de colonos estableciendo uno en la déca-
da de 1840.
Multitudes de cien o más colonos con banderas ondeando y música so-
nando se marchaban en tropa hacia el campo o hacia granjas abandona-
das por las que habían pagado altos precios. El primer dia empezaba con
un picnic, y acababa con baile, bebida y la realización de los parcours de
Foureir, la concurrencia de todos los placeres sensuales en perfecta di-
cha. En pocos dias, las provisiones empezaban a faltar, se descubría que
las habilidades necesarias todavía faltaban más, y aún más el buen hu-
mor. Pronto la competencia por lo poco que quedaba disponible parecía
peor que el mundo que habían dejado y empezaban a discutir y a acusar-
se entre si de robar. Algunas colonias duraban solo unas pocas semanas,
y dejaban a los principales miembros seriamente endeudados (Rexroth
1974, 253-254).
La imagen tiene, usando una expresión favorita de Fourier, encanto. Y sin
embargo, en la iamginación febril de Fourier, es a veces difícil separar el sen-
tido de la tontería, lo serio de lo fantástico y lo extraño.
La utopía de Fourier muestra la misma curiosa contradicción que encon-
tramos con Robert Owen: la yuxtaposición de una sociedad emancipada
con la regimentación completa de la vida. Es el totalitarismo de cualquier
sociedad cerrada diseñada para trabajar como un todo armónico. Las uto-
pias inpiradas en el Cristianismo, en su deseo de ganar el Paraiso, están es-
pecialmente inclinadas a esta concepción. Estático y ahistórico, el comuni-
tarismo ofrece un modelo prescriptivo que es finalmente peligroso: en
nombre de la emancipación total del conflicto y el dolor, destruye nuestra
259
autonomia como individuos. ¡Sin política, estamos reducidos a una socie-

dad de zánganos!
Anarquismo Social
La principal pista para comprender el anarquismo social es su denuncia

apasionada de toda forma de autoridad, especialmente la del estado. Podría
por tanto ser considerado un movimiento político para abolir la política. En
este sentido (como en otros) el anarquismo social se parece al movimiento
utópico, pero las diferencias son claras (3).
Puede ser de utilidad distinguir dos ramas (Dejaremos a un lado aquí las
formas individualistas extremas de anarquismo cuyo representante más famo-
so es Max Stimer). La primera rama aboga por medios pacíficos de coopera-
ción como vía para un orden social anarquista; sus principales representantes
son Proudhon y Kropotkin. La segunda rama propone el uso de la violencia fí-
sica en la destrucción de toda relación de autoridad. Sus portavoces son Baku-
nin y Sorel.
Pierre Joseph Proudhon (1809-1865) se considera generalmente el "antepa-
sado directo" del anarquismo social como movimiento. Nacido en Besan~on, un
pequeño pueblo en la región conocida como Franche-Comté al pie de las Mon-
tañas Jura, Proudhon era un maestro en el arte de la imprenta (4). Ampliamente
autodidacta, y orgulloso de sus orígenes regionales, desconfiaba profundamente
de la ciudad cosmopolita -París en su caso- con su red de contactos globales y
su inmensa concentración de poder político y económico. En su rechazo de la
metrópolis, era muy parecido a otros utópicos y anarquistas que preferían las
agrupaciones sociales íntimas a construcciones más grandes y complejas.'
Proudhon era un escritor prolífico. Sus palabras llegaban y conmovían a
sus compatriotas, influyendo en sus pensamientos y creencias, si no en sus ac-
ciones, hasta bien entrado el siglo. En el extranjero, su influencia fué incluso
mayor. El experimento yugoslavo de autogestión socialista es profundamente
deudor de su trabajo.
(3) La mejor y más legible historia del pensamiento anarquista es de George Wood-
cock (1962), un historiador canadiense.
(4) Proudhon se llamaba a si mismo un anarquista, o, a veces, un "mutualista". En su
panfleto sobre la huelga de masas (1971; orig. 1906), Rosa Luxemburg ignora las contri-
buciones de Proudhon a la teoría de al anarquía social y singulariza a Bakunin como el
"fundador" del movimiento anarquista. Bakunin estuvo, efectivamente más en el centro
del movimiento de la clase trabajadora de lo que Proudhon había estado nunca. Aún con
todo, dejando a un lado la política práctica, es Proudhon quién puede ser justamente llama-
do padre intelectual del anarquismo social, aunque incluso él tuvo antecesores, notable-
mente William Godwin (1756-1836).
260
Proudhon proponía un camino de reforma pacífica, estructural que, en me-

dio del sistema capitalista en curso, crearía un orden alternativo basado en co-
munidades de trabajo autogobernadas. Sus ideas centrales estaban bien resu-
midas en el siguiente extracto de una carta escrita el año antes de su muerte.
Por la palabra anarquía, yo quería indicar el límite extremo del progreso
político. La anarquía es... una forma de gobierno o constitución en la que
la conciencia pública y privada, formada mediante el desarrollo de la
ciencia y la ley, es por si sola suficiente para mantener el orden y garanti-
zar todas las libertades. En ella, como consecuencia, las instituciones de
la policia, métodos preventivos y represivos de la oficialidad, imposición
etc. están reducidos a un mínimo. En ella, más especialmente, las formas
de monarquía y centralización desaparecen, para ser reemplazadas por
instituciones federales y una pauta de vida basada en la comuna. Cuando
la política y la vida en el hogar se han convertido en una y la misma co-
sa, cuando los problemas económicos se han resuelto de tal manera que
los intereses individuales y colectivos son idénticos, entonces, -habiendo
desaparecido toda restricción- es evidente que la sociedad estará en un
estado de total libertad o anarquía. Las leyes de la sociedad operarán por
si mismas mediante la espontaneidad universal, y no tendrán que ser or-
denadas o controladas (Carta a Mr. X**, 20 de Agosto de 1864, en Hor-
vat et al. 1975, 1, 84).
Tomemos estas ideas por separado. ¿Cuál es la comprensión Proudhoniana
de la buena sociedad?
1. Proudhon aboga por un estado mínimalista; en el transcurso del tiem-
po, este estado evolucionaría hasta la anarquía, que él denomina el esta-
do de total libertad y está concebido como un orden social regulado por
el principio de intercambio justo.
2. Proudhon recupera la tradición comunal, que en Europa se remonta a
los siglos once y doce. Es la tradición del autogobierno municipal y esta-
blece un orden corporativo en el que la teoría de la comuna se extiende a
todos los asuntos, tanto privados como públicos. Las compañias y ban-
cos poseídos por los trabajadores se entrelazan en el tejido de la vida pú-
blica (5).
3. Las comunas están vinculadas entre si mediante un principio de fede-
ración en el que las unidades de menor orden retienen más poderes de
los que se ceden, y la disociación es siempre posible. La unidad natural
por encima de la comuna es la provincia o región, que está gobernada
(5) Para una síntesis de la tradición comunal, ver Friedmann (1982), donde se cita la
literatura relevante.
261
autónomamente mediante sus comunas constituyentes. Dado que todas

son relaciones sociales, el sistema federal esta regido por justicia conmu-
tativa.
4. Según Proudhon, la anarquía es el "límite extremo del progreso polí-
tico". El texto no nos dice como puede alcanzarse este progreso, pero
sabemos por otras evidencias que la libertad debe alcanzarse principal-
mente mediante acción económica. Los trabajadores se asocian en
compañias autogobernadas. A medida que estas se extienden y se fede-
ran entre ellas, las instituciones políticas autodirigidas brotarán espon-
táneamente.
5. La anarquía completa es un orden social que está espontáneamente ge-
nerado y mantenido por individuos ilustrados y las instituciones autogo-
bernadas que ellos mismos crean. Su conciencia, según Proudhon, estará
formada por dos prácticas específicas: la ciencia -que es la investigación
sistemática de las cosas- y la ley de justicia conmutativa del intercambio
justo, que el llamaba mutualismo.
6. En su visión ideal, tiene lugar una convergencia final de lo público y
lo privado, lo colectivo y lo individual. Cuando esto ocurre, dlice Proud-
hon, "las leyes de la sociedad operarán por si mismas mediante esponta-
neidad individual".
7. El sistema de Proudhon presupone una sociedad sin clases; requiere
también la completa autonomía de cada persona al entrar en relaciones
asociadas con sus iguales (Proudhon era un tradicionalista respecto a los
roles femeninos y representaba a las mujeres exclusívamente en la esfe-
ra doméstica).
8. La sociedad de Proudhon traza un curso austero en el que hay una su-
ficiencia de necesidades materiales. Aunque el dinero está en circula-
ción, hay poco comercio más allá de la región inmediata que, en en mu-
chos aspectos permanece como una entidad autosuficiente.
La segunda gran figura del anarquismo social es Michael Bakunin (1814-
1876), un aristócrata ruso convertido en revolucionario. La montaña desorde-
nada que era este hombre contribuyó poco a la doctrina básica del anarquismo
social (tomó prestado libremente tanto de Marx como de Proudhon). Pero era
único en la expresión que daba a su repulsión frente a toda forma de relacio-
nes de autoridad. Terroristas contemporáneos se inspiran en su retórica infla-
mada.
Bakunin estaba poseido por una creencia apasionada en los poderes puri-
ficadores de la destrucción.Como su predecesor Fourier, creía en la prioridad
de la pasión sobre la razón. La libertad era para él la ausencia de toda restric-
ción externa. Por tanto, el estado, que era la fuente principal de restricción de
262
la libertad, tenía que ser completamente destruído. No podía haber revolución,

tronaba Bakunin, "sin una destrucción arrolladora y apasionada, pues por esa
destrucción, nacen y llegan a la existencia nuevos mundos" (Pyziur 1968, 65).
Revolución significa la total destrucción de todo. Brota desde las clases bajas
de la sociedad y hace explotar todo obstáculo en su camino hacia la libertad
total (6).
Una política liberal, no revolucionaria, era, desde su punto de vista, no so-
lo fútil, sinó también contraria a los principales intereses de la clase trabajado-
ra. La clase trabajadora, argumentaba Bakunin, debería implicarse en actos
masivos de desafío y no en interminables debates parlamentarios en los que el
proletariado es inevitablemente el perdedor.Fué principalmente sobre este
asunto -la naturaleza de la lucha de la clase trabajadora- que Marx y Bakunin
disentían en sus pretensiones para el liderazgo de la Primera Internacional (P.
Thomas 1980, c 5). Fué una lucha que perdió Bakunin.
Georges Sorel (1847-1922), aunque menos llamativo, fué el digno sucesor
de Bakunin en su defensa de la violencia como agente redentor. En contraste
con el "ruso terrible", él era un hombre académico y austero, poco inclinado a
la acción política. Toda su vida fué una búsqueda del héroe -un actor colectivo
inflamado con pasión histórica. Cuando descubrió su héroe en el proletariado
de Marx, dirigió devotamente sus escritos a este portador de un trágico desti-
no. Mediante sus sindicatos revolucionarios, el proletariado se implica en la
lucha para su liberacion final. Pero el fin de esta lucha está condenado al fra-
caso por la incapacidad de la humanidad para realizar los proyectos históricos
en los que está implicada.
La autoliberación del proletariado debe ser llevada a cabo en su propio te-
rreno; debe ser una acción económica, indiferente a tácticas burguesas. Solo
una ruptura violenta con el orden normal de relaciones establecidas puede
cumplir este propósito. El instrumento específico que Sorel tenia en mente era
la huelga general.
La revolución social es una extensión de esa guerra en la que cada
huelga general es un episodio; esta es la razón por la que los sindicalis-
tas hablan de esta revolución en el lenguaje de huelgas; para ellos el
Socialismo se reduce a la concepción, la expectación, y la preparación
(6) Es difícil leer los muchos pasajes en los escritos de Bakunin que tratan este tema
sin pensar en ejemplos contemporáneos- la banda Baader-Meinhoff en Alemania, las Bri-
gadas Rojas italianas, y los adolescentes destructores de PoI Pot en Camboya. Hay algo in-
mensamente seductor, incluso erótico en el acto de violencia total, al menos para el macho
de la especie. En su vida personal, Bakunin fue un hombre cauto, inocente de cualquier ac-
to de violencia física. Su defensa de la destrucción global brotaba del teatro de su imagina-
ción trágica.
263
para la huelga general, que, como la batalla de Napoleón, aniquilará por

completo un régimen condenado (Sorel 1950,274; orig. 1906) (7).
Para Sorel, la huelga general seria una especie de Ocaso de los Dioses,
cuando los propios fundamentos del orden social empezarían a desmoronarse.
Sin embargo, más allá de esta imagen apocalíptica, tenía solo una idea muy
vaga para el "dia después" del colapso general. Su modelo para lllna sociedad
futura eran las comunas autogobemadas de Suiza. Lo que es más importante,
pensaba que la huelga general daría forma a la conciencia de la clase trabaja-
dora incluso si fallaba. Pues el fracaso simplemente reafirmaría la legitimadad
y desde luego la necesidad de la lucha, que se convertiría en su propia razón
de ser.
Las personas que han dedicado sus vidas a una causa que enos identifi-
can con la regeneración del mundo no podrían dudar en hacer uso de
cualquier arma que pueda servir para desarrollar hasta un mayor grado el
espíritu de la guerra de clases (Sorel, en Kolakowski 1978, 164).
El objetivo final de la guerra era abolir el estado. Como Bakunin, Sorel es-
taba intoxicado con la perspectiva del apocalipsis.
El sentido de lo trágico de Sorel le llevó a identificar el rol del "mito" en
sustentar las luchas "sisyfeanas" de la raza humana. La acción no era, desde
su punto de vista, una serie cuidadosamente calibrada de acciones incrementa-
les dirigidas a objetivos alcanzables. Eso sonaba a razonamiento burgués. La
acción genuina-la acción de los héroes- ocurría como una erupción de fuerzas
irracionales que necesitaban una ideología nutritiva para llevarlas hacia ade-
lante. "El mito se necesita para superar el mundo del hecho científico", escri-
bió I.L. Horowitz. "La ideología, la representación consciente de los intereses
de clase, es la base de la práctica social" (Horowitz 1961, 133).
El propio Sorel fué más específico.
(7) La mención de los Sindicalistas, hace referencia a los anarcosindicalistas, cuya

contrapartida americana eran los Intemational Workers of the World (IWW o "Wobblies",
corno eran popularmente conocidos). Los IWW nacieron de la reacción de marxistas, socia-
listas, anarquistas y sindicalistas progresistas a las políticas conservadoras de la América
Federation of Labor. El fuerte compromiso de la AFL y su líder Samuel Gompers con el
sistema capitalista y la sindicación de artesanos en particular, hizo que muchos radicales
desesperasen de convertir alguna vez la en una organización revolucionaria. Corno conse-
cuencia, el 27 de junio de 1905, nacieron los IWW.
Basados en el sindicalismo, los IWW querían organizar a todos los trabajadores, sin
distinción de raza, habilidad o sexo en "un gran sindicato". Mediante este sindicato indus-
trial, una clase trabajadora unificada podría librar la guerra de clases mediante huelgas y
sabotajes. Finalmente, la IWW buscaba inducir el colapso del capitalismo mediante una
huelga general en la que la enorme mayoría de trabajadores tornarían el poder (Foner
1965; Estoy en deuda con Dewey Bandy por esta información).
264
La experiencia muestra que enmarcar el futuro, en algun tiempo indeter-

minado, puede ser, cuando se hace de una cierta manera, muy efectivo y
tener muy pocos inconvenientes; esto ocurre cuando las anticipaciones
del futuro toman la forma de aquellos mitos que incluyen en si mismos
todas las más fuertes inclinaciones de un pueblo, un partido o una clase,
inclinaciones que vuelven a la mente con la insistencia de instintos en to-
das las circunstancias de la vida; y que ofrecen un aspecto de completa
realidad a las esperanzas de acción inmediata por la que, más fácilmente
que por cualquier otro método, los hombres pueden reformar sus deseos,
pasiones, y actividad mental (Sorel, en Horowitz 1961, 132-133).
Enfrentados al desastre, és únicamente el mito el que nos permite tolerar
acciones heroicas.
La influencia de Sorel en los sucesos del mundo fué solo marginal. Los
anarcosindicalistas se referían a él. Mussolini lo alababa como su maestro. Pe-
ro Sorel se retiró al campo, donde soñaría con una "clase guerrera salvaje lu-
chando por la supervivencia más que por la riqueza y el confort, valiente pero
no cruel, orgullosa a pesar de su pobreza, dedicada a sus costrumbres tribales
y su libertad, preparada para luchar hasta la muerte contra la norma extranje-
ra" (Kolakowski 1978, 11, 169). Al final, uno ve su afinidad más hacia Don
Quijote de la Mancha, el caballero de la triste figura, que hacia el ángel de la
destrucción de Bakunin.
Peter Kropotkin (1842-1921) es el cuarto y último de los grandes anarquis-
tas del siglo diecinueve. Con él, reentramos en una zona de transformación
pacífica. Como su compatriota Bakunin, Kropotkin era un aristrócata de anti-
guo linaje. Su padre era un terrateniente y tenia más de mil siervos. A la edad
de quince años, Peter Kropotkin ingresó en el Cuerpo Imperial de Pajes de St.
Petersburgo, donde permaneció hasta su veinte cumpleaños. Los siguientes
diez años los pasó en el servicio militar y civil. Durante mucho de este tiem-
po, sirvió en misiones geográficas en Siberia oriental.
Kropotkin tenía un inmenso respeto por el método científico. Su ética de
ayuda mutua -y Kropotkin fué, si no otra cosa, ético- tenía que ser enmarcada
en la retórica de la ciencia. ¿No basaron los Darwinistas sociales sus agresivas
doctrinas en terreno científicos? Como otros intelectuales destacados de su
época, Kropotkin creía en la gracia del método científico. De acuerdo con sus
convicciones, el lenguaje de Kropotkin es comedido y está notablemente libre
de los exabruptos apasionados que caracterizaban la escritura de Bakunin.
El anarquismo, el sistema de no gobierno del socialismo, tiene un do-
ble origen. Es una consecuencia de los dos grandes movimientos de
pensamiento en los campos económico y político que caracterizan el si-
glo diecinueve, especialmente su segunda parte. En común con todos
265
los socialistas, los anarquistas sostienen que la propiedad privada de la

tierra, el capital y la maquinaria ha tenido ya su hora; que está· conde-
nada a desaparacer; y que todos los requisitos para la producción de-
ben convertirse, y así lo harán, en propiedad común de la sociedad, y
ser dirigidos en común por los productores de riqueza. Y en común
con los más avanzados representantes del radicalismo poHtico, man-
tienen que el ideal de organización política de la sociedad es una con-
dición de las cosas donde las funciones de gobierno se reducen a un
mínimo, y el individuo recupera su libertad total de iniciativa y acción
para satisfacer, mediante los grupos y federaciones libres -libremente
constituidos- todas las necesidades infinitamente variadas del ser hu-
mano (De "Anarquist Communism: Its Basis and PrincipIes" en Bald-
win 1970, 46; orig. 1887).
Podemos detectar fácilmente aquí una fuerte similitud con el "mutualismo"
de Proudhon. Como su predecesor, Kropotkin habla del estado minimalista, la
recuperación de la libertad individual en libre asociación con otros, el princi-
pio de federación como el modo preferido de unirse unos con otros en asocia-
ciones voluntarias. Las clases sociales son abolidas, y de ello sigue la aboli-
ción del estado como instrumento de opresión. "El sistema no capitalista",
escribe Kropotkin con su franqueza habitual, "implica el sistema del no go-
bierno" (ibid.52).
Kropotkin defiende una forma de comunismo en el que la tierra, el trabajo
y el capital son la "propiedad común de la sociedad" y son "gestionados en
común por los productores de la riqueza". Sobre esta cuestión, es más explíci-
to que Proudhon. Este último había hablado de la autogestión, y, en su juven-
tud exclamó que la propiedad es un robo. Pero sobre la cuestión de la propie-
dad de los medios de producción, particularmente de la tierra, había
permanecido marcadamente ambiguo (8).
Kropotkin creía que el sistema anárquico de no gobierno, emergería es-
pontáneamente de la actividad cooperativa de las personas trabajadoras. Re-
quería lucha, pero no la lucha violenta, revolucionaria, de Bakunin oSare!.
(8) Según George Woodcock es un robo. El propio concepto de robo implica un de-
recho legal sobre la cosa expropiada. "La audacia de la expresión (de Proudhon) era una
forma de énfasis chocante, y lo que deseaba que se entendiese por propiedad, era, como
más tarde explicó 'la suma de sus abusos'. Estaba denunciando la propiedad del hombre
que la usa explotar el trabajo de otros sin ningún esfuerzo por sus parte. Por la 'posesión',
el derecho de un hombre a un efectivo control sobre su morada y la tierra y las herramien-
tas que necesita para trabajar y vivir, Proudhon no tenía más que aprobación; de hecho, la
contemplaba como la piedra' angular de la libertad, y su principal crítica a los comunistas
era que ellos deseaban destruirla" (Woodcock 1962, 113-114).
266
El gradualismo de Kropotkin se subraya dramáticamente en el siguiente ex-

tracto de su encuentro histórico con Lenin.
El año es 1918, y el lugar, Moscú. La revolución está en pleno apogeo. La
vida es dura. A través de un conocido mutuo, se organiza un encuentro entre
el sabio anarquista (Kropotkin tiene setenta y seis años) y el fogoso líder de
los bolcheviques. Lo que sigue es un diálogo de sordos.
Vladimir Ilich (Lenin) se levantó de su silla, habiendo dicho todo esto
clara y distintamente, con animación. Peter Alekseevich (Kropotkin) se
recostó en su silla y, con una atención que fué cambiando en apatía, es-
cuchó las apasionadas palabras de Vladimir Ilich. Después de ello, dejó
de hablar sobre cooperativas.
"Naturalmente que tiene razón" dijo, "Sin lucha, nada puede conseguirse
en ningun país, sin la lucha más desesperada..."
"Pero solo una lucha masiva" exclamó Vladimir Ilich. "No necesita-
mos la lucha y los actos violentos de personas separadas. Es hora de
que los anarquistas entiendan esto y dejen de dispersar su energía revo-
lucionaria en asuntos completamente inútiles. Solo las masas, solo me-
diante las masas y con las masas, desde el trabajo clandestino hasta el
masivo terror rojo si es necesario, hasta la guerra civil, hasta la guerra
en todos los frentes, hasta una guerra de todo contra todo -este es el
único tipo de lucha que puede estar coronada por el éxito. Todas las
otras vias -incluidas las de los anarquistas- han sido entregadas a la
historia, a los archivos, y no son de utilidad para nadie, son inadecau-
das para todo el mundo; nadie se siente atraído hacia ellas y solo des-
moralizan a aquellos que por alguna razón están seducidos por esta vie-
ja y transitada carretera..."
Vladimir Ilich calló de repente, sonrió amablemente y dijo: "Perdóneme.
Parece que me he dejado llevar y le estoy cansando.Pero así es como so-
mos nosotros los Bolcheviques. Este es nuestro problema,nuestro coñac,
y está tan cerca de nosotros que no podemos hablar sobre él con calma."
"No, no", contestó Kropotkin."Es extremadamente gratificante para mi
oir todo lo que dice. Si usted y todos sus camaradas piensan de esta ma-
nera, si no están intoxicados con el poder y se sienten a salvo de la escla-
vitud por la autoridad del estado, entonces harán mucho.Entonces la re-
volución está verdaderamente en manos fiables."
"Lo intentaremos", contestó Lenin con buen humor, "y veremos (usó su
frase favorita) que ninguno de nosotros se vuelve engreído y piensa de-
masiado en si mismo. Esta una terrible enfermedad, pero tenemos una
cura excelente: enviaremos a esos camaradas de vuelta al trabajo, a las
masas." (Kropotkin 1970,330-331).
267
Fué un momento bastante patético, el dia de invierno en los suburbios de

Moscú. Para Lenin, era evidente que el partido comunista y el estado tendrían
que conducir a las masas hasta el socialismo. Era una simple cuestión de po-
der. Kropotkin no tenía una concepción tan alta del estado, que él consideraba
inherentemente corrupto. No había ninguna manera para que estos dos hom-
bres -uno en la cresta de la ola de la victoria revolucionaria, el otro un filósofo
venerado pero sin poder- pudiesen encontrarse sobre el mismo terreno. El ma-
terialismo histórico de Lenin era incompatible con la doctrina humanista de
Kropotkin.
Materialismo Histórico
El tercer gran movimiento en la tradición de MS es el monumental trabajo

de los fundadores del socialismo "científico" como movimiento revoluciona-
rio (9). Sus componentes principales se muestran en el diagrama de la Figura
17.
Varios aspectos de este diagrama necesitan ser comentados. El materialis-
mo histórico se muestra como una aproximación a la comprensión de la histo-
ria del mundo que se caracteriza por una serie de compromisos históricos
(la).
1. Un modo de análisis dialéctico basado en la creencia de que el mundo
puede ser correctamente aprehendido como una "unión de contrarios" di-
námica. La dialéctica es la predispocición filosófica a ver el desarrollo his-
tórico como una expresión de fuerzas sociales contradictorias que están en
oposición unas con otras. Según Marx, quién, a su vez, se apoyaba en He-
gel, aunque lo volvió "al revés", es el conflicto entre una "tesis" y una "an-
títesis", como dos fuerzas materiales opuestas, que conduce a una "sínte-
sis" histórica, que preserva lo que es positivo y útil en los dos primeros
términos mientras resuelve la tensión entre ellos en una nueva serie de
contrarios mediante una operación llamada "la negación de la negación",
que lleva la historia progresívamente hacia adelante.
2. Un modo de análisis que empieza con la base material en las fuerzas y
relaciones de producción y contempla la esfera de la cultura, las ideas, y
(9) Para la distinción clásica ente socialismo "utópico" y científico", ver Engels
(1975). El materialismo histórico se trata aquí como la base teórica del socialismo científi-
co, que, dado que es un movimiento revolucionario, debe extender su significado a la teo-
ría además de la práctica.
(10) Para la mejor discusión de los compromisos metodológicos de Marx que continú-
an informando la academia del materialismo histórico, ver Ollman (1980). La siguiente
descripción miniaturizada sigue a üllman solo en parte.
268
Interpretación Operación Momentos en

Fundadores Sistemática Filosófica Evolución
de la Historia Básica de Doctrina
del Mundo
Materialismo Histórico práctica

dialéctica unidad de ~ teórica
Marx y Engels base material teoría y
lucha de clases práctica economía
modos de producción política
práctica
política
Figura 17: Fundamentos intelectuales del socialismo como movimiento

revolucionario
las instituciones como interdependiente con esta base y no como una

fuerza social autónoma en si misma.
3. Un modo de análisis que interpreta el movimiento de la historia desde
una perspectiva de lucha de clases, en la que se considera que cada una
de las dos principales clases sociales tienen intereses mutuamente anta-
gónicos, dependiendo de su relación específica con los medios de pro-
ducción. Bajo un sistema de capitalismo plenamente desarrollado, la cla-
se hegemónica (la burguesía) está enzarzada en una lucha con la clase
dominada de los desposeídos (el proletariado). En si mismas, sin embar-
go, estas clases sociales masivas no son homogéneas -hay fracciones de
clase- y en sociedades agrarias, uno debe contar, además, con los campe-
sinos como otra clase más y, de hecho, como la más numerosa (11).
Aunque los orígenes del capital son nacionales y el desarrollo del sistema
capitalista es geográficamente desigual, el capital se mueve inexorablemente
hacia la organización de una economía mundial (Wallerstein 1974). Así, el
materialismo histórico conlleva la noción implícita de que las clases sociales,
y, particulannente el proletariado, no están esencialmente definidas por lealta-
des territoriales. Tanto la acumulación como la lucha de clases están articula-
das mediante un sistema de "ciudades del mundo" que organizan el sistema
capitalista en su dimensión espacial (Soja 1980; Fridemann y Wolff 1982).
(11) Para una descripción del sistema de clases rurales de China en 1962, ver Mao
Tse-Tung (1965).
269
4. Un análisis que se centra en los modos de producción como construcción

histórica y marco teórico principal. Cada modo de producción está definido
por un único conjunto de características económicas, políticas e ideológicas,
aunque en el análisis histórico las relaciones económicas se toman siempre
como punto de partida. Las relaciones de producción defmen la forma en la
que la extracción de la plusvalía tiene lugar. Bajo el capitalismo, la clase
dominante posee y controla los medios de producción y pretende un dere-
cho a la posesión de todo el producto en el punto de su producción. A la
clase dominada, o proletariado, no se le deja ninguna posesión más que su
propia capacidad de trabajo y recibe un nivel de salario que es escasamente
suficiente para su reproducción social. En la periferia global, con su vasto
"ejército de reserva" del trabajo, la remuneración tanto de trabajadores ur-
banos como agrícolas está a menudo por debajo incluso del mínimo oficial,
un hecho que se refleja en la alta incidencia de mortalidad infantil, y el cor-
to ciclo de vida media de las masas trabajadoras en estas sociedades.
Estos cuatro modos de análisis son interdependientes y se refuerzan mu-
tuamente. Lo que los hace únicos y los distingue de cualquier otra actividad
científica es su base en un compromiso apasionado con una práctica revolu-
cionaria. El materialismo histórico no puede ser discutido separado del socia-
lismo científico en sus versiones marxistas-leninistas sin distorsionar seria-
mente su significado. No es simplemente otra forma de ciencia social, sinó
una ciencia de revolución social, que está alineada al lado de la clase revolu-
cionaria. Por tanto, las cuestiones de la práctica -¿Tiene el proletariado con-
ciencia suficiente de si mismo como clase revolucionaria y su misión históri-
ca? ¿Cuál es el rol de los cuadros militantes en el liderazgo de las masas
proletarias? ¿Cuál es la estrategia más aconsejable para las luchas que ven-
drán? ¿Con qué otros grupos sociales deberían hacerse alianzas revoluciona-
rias?- son centrales para cualquier comprensión del materialismo histórico co-
mo teoría social (12).
Aquí es necesario hacer una distinción que, cuando no se hace, puede
conducir a conclusiones equivocadas. Como Gertrud Himmelfarb señala, el
(12) Estas cuestiones no dominan lo que Perry Anderson ha llamado el "Marxismo oc-
cidental" de los últimos cincuenta años (Anderson 1976). Los que han contribuido a sus
debates eran principalmente militantes que estaban privados de actividad política signifi-
cativa, tales como Gramsci cuyo trabajo principal fue escrito en una celda de una prisión
fascista, o profesores y filósofos universitarios, como Horkheimer, haber mas, Sartre, Co-
lletti, Poulantzas, y otros, incluido Louis Althusser, que se convencieron a si mismos de
que su práctica política podía justificarse en términos de su trabajo teórico por si solo. Es-
tos hombres (habían pocas mujeres entre ellos hasta la aparición de feministas socialistas a
finales de los años 60) tenían pocas razones para preocuparse sobre la conciencia de clase
del proletariado, estaban principalmente interesados en sistematizar y expandir las catego-
rías marxistas.
270
paradigma de la lucha de clases está concebido en terminos mundiales-históri-

cos; se representa al macro-nivel del suceso histórico (13). Pero como prácti-
ca revolucionaria, la lucha de clases necesariamente tiene lugar en escenarios
territorialmente delimitados, donde los temas de lucha son siempre específicos
y donde las lealtades diferentes a las de clase, tales como sexo, raza o religión
son a menudo más fuertes que la autoimagen de las personas como "trabaja-
dores". A nivel de la historia mundial, los sucesos locales pueden muy bien
ser reducidos a las simplicidades de la lucha a vida o muerte entre la clase
universal de proletarios y una clase igualmente universal de banqueros bur-
gueses y sus secuaces. Pero en el pequeño mundo de la vida cotidiana, no es
así como los sucesos aparecen. A este nivel, la práctica revolucionaria puede
no ser el tema en absoluto (14).
Los marxistas ven la evolución del capitalismo como un paso necesario en
el desarrollo mundial-histórico. El capitalismo había resuelto las contradiccio-
nes del feudalismo histórico, liberando fuerzas de producción prodigiosas y
(13) Gertrud Himmelfarb ha apuntado el significado del uso de Marx y Engels del
concepto clase trabajadora para referirse a grupos de población que los no marxistas pre-
fieren llamar los "pobres urbanos". Citando el comentario de Steven Marcus sobre The
condition 01 the Working e lass in England de Engels (1845), ella nota con interés que el
término pobres "se toma para connotar una actitud de pasividad o acquiescencia, y "clase
trabajadora" o "proletariado" una actitud de "rebeldía" (Himmelfarb 1983, 495). Observa
que el proletariado de Engels era "algo más que una abstracción histórica... una clase
'mundial-historíca' fomentando el movimiento 'mundial-historÍco' del comunismo". Era,
en realidad, una "producción específicamente inglesa, situada en pueblos y ciudades reales
viviendo en chozas y sotanos reales, trabajando en empleos reales, participando en aconte-
cimientos reales sufriendo dificultades reales, y cediendo a vicios reales" (ibid.)
Este aspecto dual del proletariado -como clase mundial- histórica y como seres huma-
nos vivientes atrapados en situaciones reales- tipifica la dialéctica de teoría y práctica en el
socialismo científico. Puesto que son las clases sociales reales las que deben ser mobiliza-
das para hacer que ocurra la revolución. Y para este fin, necesitamos una descripción tanto
teórica como adecuada en términos prácticos de los principales actores colectivos. El con-
siderable dilema que esto plantea para los historiadores está discutido en profundidad en
McLennan (1981).
(14)A nivel de la práctica diaria, efectívamente, es cuestionable si el paradigma mar-
xista de lucha revolucionaria tiene relevancia contemporánea en los paises industrializados
occidentales, esencialmente en Estados Unidos. Por esta razón, además de por otras razo-
nes que el aclara, Manuel Castells ha hecho público recientemente su desencanto con el
marxismo de Althusser y Poulantzas que habían sido sus profesores. El se inclina ahora
hacia un socialismo radical menos rígidamente articulado basado en la creencia en las ac-
ciones políticas progresivas de movimientos sociales urbanos en sus luchas por una vida
mejor. Estos movimientos ya no son necesariamente de naturaleza clasista sino que se ad-
hieren a cuestiones de lo que el llama por su falta de interés en la formación de clases en el
punto de producción, pero su formulación como mínimo tienen el mérito de tratar con lu-
chas realmente existentes en el mundo, más que con abstracciones mundiales-históricas.
Para una crítica brillante del trabajo anterior de Castells, ver Evers (1981).
271
completamente inauditas que han llevado no solo a una enonne acumulación de

riqueza privada en unas pocas manos y unas pocas regiones favorecidas, sinó a la
creación del proletariado como una clase universal, de cuyo trabajo está siendo
arrancada dicha riqueza. Al crear esta clase, que era necesaria para sus propios
logros históricos, el capitalismo creó las bases para su autodestrucción fmal. Este
pasaje hacia la destrucción -tan inevitable como la desaparición del feudalismo,
siendo ambos modos de producción meramente históricos, no ontológicos- puede
muy bien alargarse durante muchas décadas e incluso siglos. Pero cuando ocurra
-y según algunos el proceso está ya en marcha- llegará como consecuencia tanto
de la acumulación de contradicciones internas del capitalismo en si mismo como
de las luchas tenaces de la clase trabajadora y sus aliados inmediatos.
La imagen de un proceso histórico necesario y de las acciones contingentes
del proletariado no sólo da al materialismo histórico su aroma peculiar de
ciencia -uno piensa a este respecto en la construcción análoga de la evolución
biológica que es, igualmente, un producto de necesidad y azar- sino que ade-
más sitúa la lucha social en contextos específicos. Esto hace surgir cuestiones
que son de importancia fundamental para el éxito del proyecto revolucionario.
Volvemos a la cuestión de la práctica.
El materialismo histórico ha sido obligado sólo recientemente a reconocer
fuerzas revolucionarias diferentes de las de clase (Barrett 1980; Omi y Winant
1983). Abordaré esta cuestión en la sección final de este capítulo. Pero incluso
su posición clásica sobre el rol central del análisis de clase en la lucha revolu-
cionaria deja abiertas preguntas críticas que han ocupado a los teóricos mar-
xistas desde un principio. Su resolución ha tenido consecuencias históricas
profundas sobre la solidaridad de la clase trabajadora internacional y la estruc-
turación de sociedades post-revolucionarias.
El materialismo histórico marca una distinción fundamental entre clase so-
cial en sus estados pasivo y activo. Una clase "en si" es una categoría objetiva
de análisis, un gigante donnido que necesita ser desepertado. Una clase "para
si" es ese gigante despertado de su sueño, plenamente consciente de si mismo
como actor colectivo luchando por su propia liberación. La concienca del pro-
letariado de si mismo como clase revolucionaria se considera un resultado del
aprendizaje social de las experiencias concretas en huelgas, represión política,
guerra civil y otras instancias de lucha. El proceso de despertar conciencia, sin
embargo, requiere también orientación, se argumenta, y esta orientación debe
ser suministrada por aquellos que tanto Bakunin como Lenin llaman revolucio-
narios profesionales, cuya dedicación a la revolución venidera es total. Su tarea
específica es establecer la conexión entre las luchas económicas políticamente
difusas de la clase trabajadora y su objetivo político final, que es la toma del
poder estatal (Lenin 1975, 96-156). Cuando el sistema capitalista como un to-
do, acosado por múltiples crisis, crea las condiciones propicias para las fases
272
finales de la lucha revolucionaria, un proletariado plenamente mobilizado en la

vanguardia de las fuerzas populares e interviniendo en los procesos históricos,
es capaz, en un país determinado, en un momento determinado, de aplastar el
estado burgués y así transformarlo en el proceso de ejercer el poder revolucio-
nario que servirá a la clase trabajadora, los campesinos, y otros grupos oprimi-
dos,sustituyendo las instituciones tambaleantes del capitalismo por un modo
social. Se considera, sin embargo, que el modo de producción socialista, carac-
teriza meramente un periodo transitorio que guiará al mundo a la era del comu-
nismo pleno y, por tanto, a la recuperación de nuestra plena humanidad.
Este no es el lugar para emprender una crítica teórica de esta interpretación.
Lo que puede hacerse es señalar sus resultados reales. El socialismo revolucio-
nario ha fracasado no solo en el corazón del capitalismo industrial donde Marx
había pronosticado que se realizaría, sinó también en sus amplios objetivos
emancipatorios. Pues en las sociedades post-revolucionarias, la clase trabajado-
ra no solo ha estado sujeta a la tiranía de una clase burocrática-directiva sinó
que también ha estado privada de espacio político. Efectívamente, tan profunda
es su subyugación al estado que cualquier distinción significativa entre lo públi-
co y lo privado ha sido prácticamente eliminada: en sociedades post-revolucio-
narias, casi todos los intereses privados están bajo escrutinio y orientación pú-
blicos (Hegedus et al. 1976; Bahro 1979; Ellman 1979; Rossanda et el. 1979).
La lucha continua sin embargo, mientras la teoría se ajusta contínuamente
a la práctica, y esta última a las realidades mundiales-históricas. Pues la uni-
dad de teoría y práctica, que es la operación filosófica básica del materialismo
histórico, fuerza a los marxistas a reinterpretar perpetuamente los sucesos
mundiales a la luz de un carácter global de emancipación y de la fuente peren-
ne de energía que nutre las luchas diarias en las que están implicados.
Las principales características de la utopía, el anarquismo social y el mate-
rialismo histórico están contrastadas en la Tabla 4. Esta tabla debe servir en
sustitución de una descripción más detallada de como cada movimiento co-
necta con otros en la rica historia de revuelta y revolución que es el contra-
punto de la ideología dominante. Se alienta a los lectores a profundizar en su
comprensión de los diversos movimientos que constituyen esta tradición yen-
do directamente a los autores que estan identíficados con ellos.
Tabla 4. Utopia (U), Anarquismo Social (AS), y Materialismo Histórico

(MH): Una Visión Sinóptica
Objetivos finales (La Buena Sociedad)

U: Descripción detallada de formas particulares de la Buena Sociedad.La
típica comunidad utópica es pequeña y se ocupa de la producción
273
agrícola además de la industrial. La comunidad cuidaría de las necesi-

dades materiales básicas de sus miembros y, al hacerlo, limitaría el
contacto con el mundo exterior. Las comunidades de Owen hacen de
la educación una preocupación central; las fourieristas enfatizan el
principio de la atracción apasionada. En ambos tipos de comunidad
las esferas pública y privada confluyen. En ambas, el diseño del espa-
cio físico para una vida comunitaria es de primera importancia. La
propagación de la buena sociedad se hace mediante el ejemplo.
AS: Abolición del Estado como un instrumento de coerción de clase. Uni-
dades autónomas de "trabajo asociado" están unidas en conjuntos más
grandes siguiendo el principio proudhoniano de federación, que re-
serva el derecho de "salida" a cada miembro federado. El objetivo es
conseguir una sociedad no adquisitiva en un escenario regional, prac-
ticando la autosuficiencia. Unidades de producción pequeñas, descen-
tralizadas, organizadas sobre principios mutualistas o cooperativos,
sirven principalmente a los mercados locales y regionales. Dado que
los trabajadores aprenden a realizar cualquier tipo de trabajo, la dis-
tinción entre trabajo intelectual y trabajo manual desaparece. El con-
trol social se hace desde dentro de la comunidad y ocurre espontánea-
mente mediante la práctica del intercambio justo.
MH: Una sociedad sin clases, cosmopolita, basada en abundante riqueza
cooperativa y fomentando el desarrollo integral del individuo: "de ca-
da uno según su capacidad, a cada uno segun su necesidad". Las con-
tradicciones características de anteriores modos de producción, tales
como la división social del trabajo, especialmente la distinción entre
trabajo intelectual y trabajo manual, y la división espacial del trabajo
entre ciudad y campo, están superadas.
Objetivos Intermedios
U: Establecer comunidades "intencionales" materializando formas espe-
cíficas de la Buena Sociedad.
AS: Deben distinguirse dos versiones: la estrategia revolucionaria de ac-
ción directa de Bakunin y los medios pacíficos para alcanzar los obje-
tivos anarquistas promovidos por Proudhon y Kropotkin. Para Baku-
nin, la tarea inmediata era la destrucción física del estado en todas sus
formas -económicas, políticas, religiosas, educativas. La infraestruc-
tura física del estado capitalista tendría que ser totalmente destruida
por medios violentos. De sus cenizas aún calientes surgirían las nue-
vas formas de la sociedad anarquista.
Según Proudhon, el objetivo a alcanzar era la formación, en los már-
genes del estado aún existente, de una sociedad alternativa, basada en
lo que se llamó finalmente "unidades autónomas de trabajo asociado"
274
en talleres y fábricas, por el libre consentimiento de trabajadores indi-

viduales ("contrato social"). Proudhon se refería a su sistema como
"mutualismo" e imaginaba una forma de crédito e intercambio de tra-
bajo que mantendría una igualdad aproximada de poder entre las pe-
queñas unidades de la sociedad anarquista impidiendo la acumulación
privada. Estas unidades, pensaba Proudhon, se federarían finalmente
en conjuntos más grandes, manteniendo el derecho no restringido a la
"salida" de la federación. La base territorial de la sociedad anarquista
seria la pequeña localidad o "comuna". En la formación tanto de uni-
dades de producción mayores como de comunas, el principio de dele-
gación y responsabilidad hacia la base debería ser observado estrícta-
mente.
MH: Las fuerzas populares, dirigidas por el proletariado y sus organiza-
ciones políticas de "vanguardia", "capturan" el estado y establecen
una "dictadura" transitoria sobre los restos de la sociedad burguesa.
Los medios de producción están socializados y la plusvalía extraída
de la producción es gestionada en interés de la clase trabajadora por
el estado (En años recientes, los partidos comunistas europeos han
abjurado de la idea de una "dictadura" en favor de un procedimiento
de luchas continuas mediante el sistema parlamentario. Bajo esta ver-
sión, sin embargo, la perspectiva de una revolución social se retira ha-
cia un futuro nebuloso).
Estrategia:
Organización
U: La formación de comunidades "intencionales" por individuos de pen-
samientos similares que se adhieren libremente a los principios de la
Buena Sociedad personificados en el orden comunal.
AS: Para Bakunin, era necesario que "en medio de la anarquía del pueblo,
que es la propia vida y la energía total de la revolución, la unidad del
pensamiento y la acción revolucionarios encuentren un órgano. Este
organo debe ser la asociación secreta y universal". Pero para los
proudhonistas y desde luego para la mayoría de anarquistas sociales,
no se necesitaba ninguna organización secreta ni de ningún otro tipo,
porque los grupos participativos, no jerárquicos de trabajadores se
unirían para llevar a cabo la revolución y establecer unidades de tra-
bajo asociado por su libre consentimiento, siendo esta la forma básica
de la sociedad anarquista. Una rama del anarquismo, los anarcosindi-
calistas, trabajaban mediante organizaciones laborales o sindicatos
que tenian una estructura más formal, pero los sindicatos eran nor-
malmente pequeños, y su liderazgo estaba descentralizado.
275
MH: Las organizaciones formales, tales como partidos políticos, y sindica-

tos de trabajadores, son esenciales para librar con éxito la guerra de
clases. Los partidos políticos pueden jugar un rol "vanguardista" asu-
miendo su liderazgo del movimiento revolucionario, fijando su direc-
ción política y decidiendo cuestiones de estrategia. (Un movimiento
alternativo dentro de las tradiciones del MH ha enfatizado la forma-
ción de consejos de trabajadores, o soviets, en las fábricas, pero estos
intentos no han tenido éxito en la práctica y no juegan un rol signifi-
cativo en la organización revolucionaria contemporánea). El principio
de organización interna que gobierna el partido político de vanguardia
es el "centralismo democrático", que significa discusión libre en la
base y decisiones colectivas obligatorias en la cima.
En las décadas siguientes a la la Segunda Guerra Mundial han apare-
cido partidos políticos de masas de acuerdo con los principios del MH
en Italia, Francia, España y Portugal. Cada vez más, sin embargo, es-
tos partidos asumen características burguesas y abandonan sus objeti-
vos revolucionarios en favor de una transición pacífica al socialismo.
Estrategia:
Naturaleza de la Lucha
U: Retirada de la sociedad;establecimiento de comunidades "intenciona-
les". Medios y fines de la acción se consideran en gran parte idénti-
cos: los medios escogidos deben ser éticamente coherentes con los fi-
nes.
AS: Según Bakunin, las estructuras de dominación del estado deben ser
destruidas para crear las condiciones para la reconstrucción de la so-
ciedad siguiendo las lineas anarquistas. "Destruir" es un acto físico
que implica la violencia apocalíptica de un movimiento revolucionario
espontáneo basado en las masas. Alternatívamente, hay un terrorismo
simbólico, o "propaganda por la acción" La política institucional debe
evitarse a cualquier coste. En su lugar, los anarquistas proponen accio-
nes económicas, tales como la huelga general, que a principios del si-
glo veinte se convirtió en un arma estratégica para los anarcosindica-
listas. La creación de unidades autónomas de trabajo asociado se
adecúa a la naturaleza humana emancipada y es, en consecuencia un
proceso espontáneo que no requiere ni previsión ni coerción.
MH: Lucha revolucionaria, usando medios tanto políticos (institucionales y
legítimos) como extrapolíticos (violentos). El acto revolucionario cul-
minante es la toma del poder del estado. En general se argumenta que
el fin justifica los medios, los cuales mantienen una relación puramente
instrumental con los objetivos inmediatos de la lucha revolucionaria.
276
Estrategia:
Ritmo
U: El futuro es ahora
AS: Inmanencia de la Buena Sociedad, aunque se admite la posibilidad de
progreso mediante aprendizaje social.
MH: Explotación de las contradicciones internas de la sociedad capitalista.
La lucha por el control del estado debe emprenderse pragmáticamente
en relacion con la "conjetura" histórica real. La creación de una "si-
tuación revolucionaria" es crítica para el éxito del movimiento revo-
lucionario. Una vez que el proletariado ha tomado los poderes del es-
tado con éxito, sigue un largo periodo de "transición" (llamado
socialismo) en la dirección de una "fase más alta de sociedad comu-
nista" en la que el estado como instrumento de dominación de clase
"se marchitará" (Esta visión definitiva es en muchos aspectos similar
al estado final del anarquismo social).
El Enemigo
U: El enemigo es una sociedad moralmente corrupta y en bancarrota. Pe-
ro el enemigo es ignorado, ya que la comunidad "intencional" se en-
cierra en si misma.
AS: El enemigo es la burguesía, que, junto con las instituciones mediante
las que se asegura la dominación burguesa, ha expropiado los medios
de producción y reducido a los trabajadores a esclavos del salario.
Aunque todas las relaciones de dominación son rechazadas como mo-
ralmente perniciosas, el mal definitivo es el estado. Solo las relacio-
nes de autoridad que surgen espontáneamente desde dentro del orden
moral de una comunidad libre son genuinas.
MH: El enemigo de clase es la burguesía, que, al controlar los medios de
producción, se ha establecido como la clase dirigente en la sociedad
capitalista y es la fuente definitiva de explotación, opresión, y aliena-
ción de la clase trabajadora.
El Individuo Humano
U: Diferentes concepciones, de acuerdo con diferentes versiones de la
Buena Sociedad. En una versión famosa (Fourier, Reich, Marcuse),
los seres humanos son caracterizados como, por encima de todo, seres
sensuales, apasionados.
AS: Los seres humanos tienen una tendencia natural a ser cariñosos,gene-
rosos y cooperativos; son seres sociales innatos. Esta naturaleza ha
sido distorsionada, y los seres humanos están reducidos a minusváli-
dos morales, porque están sujetos a las instituciones represivas de la
violencia organizada, principalmente el estado. El trabajo productivo
277
libremente escogido es esencial para la realización de la plena huma-

nidad de una persona.
MH: Bajo el capitalismo, aspectos esenciales de la humanidad! individual
están "alienados" por los poderes del capital, el estado, y la religión,
en cuyas manos asumen la forma de una autoridad represiva. Bajo el
socialismo, estos poderes serán una vez más intemalizados por los in-
dividuos, liberando un potencial creativo inmenso para el autodesa-
rrollo. Los seres humanos se consideran "abiertos" al futuro; son per-
fectibles sin límite. Esta autotransformación, que es un proceso
gradual, tiene lugar en el curso de la implicación en la práctica políti-
ca de cambiar la realidad, y será fomentada por las instituciones no
represivas de la nueva sociedad que surgirán de la lucha. Como en el
AS, el trabajo productivo libremente escogido es considerado esencial
para la realización de la plena humanidad individual.
Hasta ahora, hemos dicho poco sobre la relevancia de esta historia para la
planificación y, más específicamente, para el tipo de planificación que yo de-
nomino radical (Capítulo 1). Hace escasamente una década que algunos plani-
ficadores empezaron a admitir ser, en algún sentido, radicales, pero el número
está creciendo regularmente, aunque el movimiento no es aun muy grande. Lo
que tengo que decir, por tanto, en las siguientes páginas, no descansa en un
amplio consenso. No ha surgido ninguna doctrina acordada. No obstante, de
diversas maneras,sus miembros destacados tienden a adecuarse al modelo de
planificación radical que me propongo trazar.
Los planificadores radicales se inspiran selectívamente en todo el cuer-
po de literatura y experiencia relevante. Al pretender la existencia de una
tradición intelectual de "planificación radical", soy consciente de que me
aparto de las maneras acostumbradas de considerar los movimientos de
oposición que la componen. En el pasado, cada movimiento ha defendido
celosamente su propio terreno. Además, tanto el anarquismo como el mate-
rialismo histórico están vinculados a movimientos revolucionarios que no
tienen nada en común con la "planificación" tal como se entiende normal-
mente. Para los revolucionarios, "planificar" es simplemente otra forma de
dominación burguesa que debe ser resistida (ver Apéndice C). Si deseára-
mos por tanto considerar los movimientos clásicos de oposición como una
tradición dentro de la teoría de la planificación, se requeriría una reconcep-
tualización. Esto es posible cuando la planificación se define como una ac-
tividad en la que el conocimiento se une a la acción en el curso de la trans-
formación social.
Puesto que estamos interesados en la planificación en el ámbito público,
argumentaré que la mobilización social debe incluirse en cualquier discusión
278
sobre teoría de la planificación. Pues "el pueblo", es decir, la sociedad civil y,

más particularmente, las clases populares cuya única posibilidad de acceso al
poder es mediante la mobilización social, no son meramente los objetos silen-
ciosos y sufridores de la planificación de élite por el estado. De acuerdo con la
teoría democrática y su propia visión del mundo, tienen un derecho fundamental
a co-determinar su propio destino. Yeso implica no solo lucha política y auto-
habilitación colectiva, también implica frecuentemente, algún tipo de planifica-
ción "desde abajo". Algunas veces (aunque raramente) la lucha puede ser revo-
lucionaria en el sentido de buscar el derrocamiento de todo el sistema de
relaciones de poder existente. Pero lo que está institucionalmente definido, en-
tonces, como el ámbito público, será conscientemente subvertido, aunque sea en
nombre de una moralidad más alta. Aquí, la planificación tiene poco que apor-
tar, porque, tal como yo utilizo el término, planificación presupone un sistema
existente de orden consensual sin el cual no existe un ámbito público.
Los planificadores radicales, por tanto, caminan sobre la estrecha linea que
divide la acción lícita de la subversiva. Para algunos de ellos, la tradición utó-
pica puede ser una inspiración suficiente (Kropotkin 1975 [orig. 1888-1890];
Buber 1949; Goodman 1960; Illich 1973; Hayden, 1984). Preocupados por las
maneras correctas de vivir juntos, nos persuadirían por la fuerza moral de sus
argumentos. Cómo implementar sus soluciones (utópicas) es solo de una im-
portancia secundaria para ellos. Para otros, la cuestión de la práctica revolu-
cionaria se expresa en términos duros, existenciales (15). Hay aún una tercera
forma de práctica y planificación radical, sin embargo, que no es ni utópica
(aunque puede estar informada por visiones utópicas) ni revolucionaria, sinó
que está interesada en la acción transformadora. Es en este tipo de planifica-
ción donde me centro a continuación.
Admitiendo su naturaleza esencialmente ecléctica, la mobilización social o
planificación radical tiene sin embargo ciertas características, incluidas al me-
nos las siguientes, que la separan de otras tradiciones.
1. La MS sirve a valores emancipatorios. Específicamente se interesa
por las preocupaciones de las personas trabajadoras que por si mismas
no ejercen ninguna influencia significativa en la orientación social y
por consiguiente, soportan la mayor parte de la opresión y explotación
deshumanizantes. Sus movimientos sociales, estén basados en el sexo,
la clase, la etnia, la religión, o cualquier otro vínculo común, buscan
(15) Ver Piven y Cloward (1979), Katznelson (1981), y Castells (1983) para una dis-
cusión sobre movimientos sociales urbanos, y su potencial como agentes de transforma-
ción revolucionaria. En Europa occidental, el actual debate político afecta a las estrategias
del llamado eurocomunismo, que es la vía parlamentaria hacia el poder revolucionario.
Ver Boogs y Plotke (1980).
279
por encima de todo la liberación de su posición degradada en la socie-

dad (16).
2. La MS contempla la historia como un proceso contradictorio en el que
la ruta hacia el progreso social permanece abierta. La MS rechaza el mo-
delo de sociedad armónico, que es la base de la tradición de la reforma
social, en favor de un modelo basado en el conflicto, dentro de la socie-
dad dominante, de sus instituciones, y de sus agentes (17).
3. La MS implica una práctica política radical por parte de actores com-
prometidos colectívamente a implementar formas específicas de cambio
estructural dentro de la sociedad. En el curso de la realización de estos
cambios, los individuos que toman parte en la acción colectiva se refor-
man a si mismos como personas mientras buscan convertirse en seres
verdaderamente sociales que experimentan en sus propias vidas las ten-
siones y contradicciones entre el ser individual con sus muchas necesida-
des y las demandas igualmente poderosas de la colectividad de la que
son parte y cuyas necesidades comparten.
4. La MS está informada por un paradigma de aprendizaje social que ex-
presa la unidad dialéctica de teoría y práctica. En la MS, el conocimiento
se contempla más como una corriente que como un "stock" de recursos.
Los grupos implicados en la lucha política aprenden de la práctica de cam-
biar la realidad. Para que sea efectivo, este aprendizaje debe estar integra-
do en una teoría de transformación social. Sin teoría, la práctica radical no
puede alcanzar sus amplios objetivos de emancipación. Debe ser algo más
que fervor moral combinado con reflejo espontáneo. Encajada dentro de
una estrategia de acción,la práctica radical debe estar saturada de teoría.
(16) El concepto de clase trabajadora es demasiado estrecho y sectario para servir co-
mo base exclusiva para la planificación de la MS. En sociedades agrarias, por ejemplo, "el
pueblo" incluye los pequeños campesinos, los trabajadores sin tierras, las masas urbanas
subempleadas o desempleadas, además de trabajadores que gozan de empleo regular. En
Estados Unidos, los vínculos cohesivos de la etnia y el sexo son frecuentemente más fuer-
tes que los de clase, y los movimientos sociales urbanos tienden a cruzar las fronteras de
clase, uniendo a las personas en acciones comunes sobre la fuerza de su identificación pri-
maria. No deseo excluir la clase como un concepto organizador relevante para la práctica
radical, pero considero su designación exclusiva para este propósito simplemente equivo-
cada. Ver Katznelson (1981) para un tratamiento extenso de este argumento.
(17) Hay, dentro de la tradición de la propia MS, una tendencia a jugar con un modelo
de sociedad que contempla la integración armónica de todos los elementos en un todo úni-
co no contradictorio. Esta tendencia es especialmente fuerte en la utopía, aunque pueden
identificarse algunos rasgos dentro del anarquismo e incluso dentro del materialismo his-
tórico (la visión "utópica" de Marx del pleno comunismo). En su doctrina política, sin em-
bargo, el proceso histórico insiste en una visión dialéctica del proceso histórico. Es esta
instancia de naturaleza dialéctica de la lucha aquí y ahora la que deseo apropiar para la tra-
dición de la MS como un todo.
280
En la próxima sección, me propongo examinar algunos aspectos de con-

ciencia e ideología crítica dentro de la tradición de la MS. Seguirá una des-
cripción de estrategias alternativas para la práctica radical. Finalmente, volve-
ré a la cuestión básica de si la MS puede considerarse o no y hasta que punto,
una importante tradición dentro de la planificación (como yo pretendo) e iden-
tificaré algunos de los posibles roles para los "planificadores" dentro de esta
tradición.
CONCIENCIA CRITICA
Cualquiera que sea su variante, el punto de partida de la planificación en la

tradición de la MS es una crítica social minuciosa. Escuchando esta crítica, oí-
mos las voces de aquellos sin poder sustancial, cuyo sufrimiento es una carga
doble de opresión y de una vaga conciencia de esta opresión. La crítica social
es pues el preludio inevitable de la práctica radical.
Mientras Saint-Simon cantaba Hosannas a la nueva era industrial, Robert
Owen y Charles Fourier, los primeros utópicos del nuevo siglo, atacaban la
corrupción moral e inhumanidad de lo que ellos llamaban el sistema de manu-
factura.
Esta crítica mordaz viene de la pluma de Robert Owen. Ha sido y es aún
una opinión aceptada entre los teóricos en economia política que el hom-
bre puede proveer mejor para si mismo, y más ventajosamente para el
público, cuando es abandonado a sus propios esfuerzos individuales,
contrarios a los de sus iguales y en competición con ellos, que cuando es
ayudado por cualquier medida social que una sus intereses individual y
generalmente con la sociedad.
Sin embargo, cuando se conozcan entre si, y descubran los maravillosos
efectos que pueden producir la combinación y la unión, reconocerán que la
actual estructura de la sociedad es la más antisocial, impolítica, e irracional
que puede concebirse; que bajo su influencia todas las cualidades superio-
res y valiosas de la naturaleza humana están reprimidas desde la infancia y
que se utilizan los medios más innaturales para poner de manifiesto las
propensiones más perjudiciales; en defmitiva, que no se escatiman esfuer-
zos para convertir lo que por naturaleza es el compuesto más delicioso pa-
ra producir excelencia y felicidad, en absurdo, imbécil y miserable.
Tal es la conducta perseguida ahora por aquellos que se denominan los
mejores y más sabios de la presente generación (Owen 1972, 269).
O consideremos estas palabras de Charles Fourier, que cita un periódico de
Dublin de 1825.
281
"Hay una epidemia que impera aquí entre la gente: los enfennos que son
llevados al hospital se recuperan tan pronto como han tomado alimento".
Su enfermedad por tanto, es HAMBRE: uno no necesita ser un brujo pa-
ra adivnar eso, puesto que se curan tan pronto como han comido algo.
No tengáis miedo de que esta epidemia ataque a los grandes: no veréis ni
al Lugarteniente ni al Arzobispo de Dublin caer enfermos de lhambre, si-
nó más bien de indigestión.
y en lugares donde las masas civilizadas no mueren de hambre apre-
miante, mueren de hambre lenta mediante privaciones, de hambre espe-
culativa que los obliga a alimentarse con comida no sana, o de hambre
inminente por demasiado trabajo, por implicarse en actividades pernicio-
sas, soportando demasiada fatiga, lo que provoca fiebres, enfermedades
(Fourier 1976, 84-85).
En estos pasajes uno percibe la profundidad de la ira moral de los auto-
res. Pero en contraste con siglos anteriores, su invectiva tiene raices secu-
lares: es el derecho a la excelencia y la felicidad personal el que está sien-
do violado. En común con muchos de sus contemporáneos, Owen y
Fourier estaban convencidos de que la vida podía ser algo más que una
historia de privación y represión, que los males del sistema de manufactu-
ra podían ser abolidos, que estaba dentro de la capacidad humana cambiar
el mundo y adecuarlo a una visión de la vida tal como podía y como debía
ser.
La principal fuerza motivadora en los escritos de estos críticos y soñado-
res, la ética de su crítica social, era la idea de la emancipación, por la cual te-
nian en mente la desaparición de aquellas barreras sociales "artificiales" que
bloquean el pleno desarrollo del potencial humano.
He aquí como Jean-Jacques Rousseau percibía el ser individual en su pleno
esplendor.
El moi (yo) ideal ha educado armoniosamente los poderes manuales y
mentales; no puede concebir la luxuria; es autónomo, entero, un todo. Vi-
ve plenamente y totalmente dentro de los límites del tiempo y el espacio
que resultan ser su entorno. La identidad, la conciencia del yo, crece co-
mo una planta. Una vez que está forjada, el hombre puede preservar ese
yo cualesquiera que sean las vicisitudes de la fortuna (Manuel y Manuel
1979,442).
El "moi ideal", así, era un ser generoso y cariñoso. Era además un ser es-
pontáneo, simple y puro en sus intenciones. Adecuadamente nutridos me-
diante la educación, y en comunión con la naturaleza, los seres humanos se
282
convertirían en personas bellas. No hay ninguna indicación aquí, ni siquiera

sutil, del instinto asesino, el impulso de muerte, Tanatos, que Freud pretendía
que estaba eternamente implicado en la lucha con el impulso intensificador de
vida, creativo, de Eros (Freud 1962, 69).
En la visión de Rousseau, los seres humanos eran perfectibles. Esta creen-
cia estaba estrechamente relacionada con su comprensión de nuestra naturale-
za social, de lo que el llamaba el moi comun. La verdadera individualidad, ar-
gumentaba, podía ser desarrollada solo en el contexto de una clase política
bien estructurada a la cuál subordinariamos gustosamente nuestras voluntades
separadas, porque tomaríamos parte activa en forjar sus leyes. Basado en un
concepto de nuestra naturaleza social, el individualismo de Rousseau requería
una comunidad política en la que los ciudadanos fueran tanto soberanos como
súbditos (Colletti 1976) (18).
La creencia de Rousseau en la perfectibilidad humana era posible por
una concepción naturalista del individuo humano. El anticlericalismo del
siglo diceciocho había logrado relegar el sentimiento cristiano de culpa a
un segundo plano. Así liberado de la carga del pecado original, el ser hu-
mano "natural" podía desarrollar las facultades que le habían sido otorga-
das. Todo lo que se necesitaba era un entorno benigno que nutriese en vez
de oprimir (19).
Un entorno así, desafortunadamente, no se iba a dar. El capitalismo indus-
trial impuso nuevas formas de servidumbre. La tesis de Marx de la pauperiza-
ción progresiva del proletariado no era una hipérbole. Fué bajo el signo de una
pauperización masiva que nacieron las contratradiciones radicales. Su proyec-
to histórico era la abolición del capitalismo y su reemplazo por pautas de rela-
ción social que conseguirían lo que las revoluciones americana y francesa solo
(18) Colletti cita un expresivo asaje del Emile de Rousseau. El hombre de naturaleza
es todo para si mismo, él es la entidad numérica, el todo absoluto... El hombre civil es sólo
una fracción del todo, su valor descansa en su relación con el todo, que es el cuerpo social.
Las buenas instituciones sociales son aquéllas que mejor despojan al hombre de su natura-
leza, eliminando su existencia absoluta para darle una relativa, y transfiriendo su yo a una
unidad común; de manera que cada individuo ya no cree que es uno en si mismo, sino una
parte de una unidad, y ya no es consciente excepto en el todo. (Colletti 1976, 173).
El comentario de Colletti sobre este pasaje es revelador. "Crear una sociedad es crear
un interés común, una asociación o socialización real de interese... Esta es la originalidad
básica del 'contrato' de Rousseau".
(19) Para Robert Owen, un entorno benigno incluía escuelas primarias que estaban
abiertas a la luz y al aire, en las que bailar, cantar, y hacer gimnasia eran parte del currícu-
lum diario y en las que el juego y el patio de juegos eran tratados como un medio educati-
vo. "Tan originales eran estas concepciones educativas" escribe John F.C. Harrison "que
Owen tenía dificultades para encontrar profesores en quienes poder confiar para llevarlas a
cabo" (Harrison 1969, 160).
283
habían prometido: la recuperación de nuestra humanidad esencial en libre aso-

ciación con otros (20).
Si el carácter emancipatorio estaba extendido entre los escritores en la tradi-
ción de la MS, las fuentes específicas de crítica eran diversas. En su nivel más
elemental, la crítica social era simplemente una expresión de ira frente a la inhu-
manidad del hombre hacia el hombre, una reacción espontánea y visceral al mal
evidente. Una y otra vez encontramos esta furia moral, desde Owen y Fourier
hasta William Morris, John Ruskin y la furia apasionada de Lewis Mumford.
Una segunda gran fuente de crítica social es una imagen de la humanidad
construida por la razón. Los principios de dicha imagen surgieron ya con Rous-
seau y los utópicos con su creencia en el yo natural, el moi comun, la naturale-
za apasionada del alma humana, y las influencias moldeadoras del ambiente en
el carácter. Pero indudablemente, el esfuerzo más ambicioso para concebir una
imagen así fué el de Karl Marx. Siendo joven, Marx desarrolló una concepción
filosófica de la humanidad que serviría como fundamento para todo su trabajo
posterior. Le permitió proceder a un análisis crítico de las formas reales de alie-
nación, y desde este conocimiento recuperar una visión integral del ser humano
que surgiría, pensaba, en la sociedad comunista del futuro (21).
Para Marx, el individuo humano es, en esencia, (1) un ser natural y sensi-
ble, (2) un ser moral que mantiene una relación libre, autónoma, con otros co-
mo él; (3) un .ser que tiene necesidades que, por encima del nivel de supervi-
vencia y reproducción biológica, y de acuerdo con la experiencia humana, se
hacen progresivamente mayores y más complejas; y (4) un ser activo, malea-
ble, capaz de cambiar la realidad que le rodea, al mismo tiempo que él cambia
y se transforma a si mismo.
La actividad práctica libre, consciente, o trabajo (N. del T.) (1) es la expre-
sión más alta de humanidad. Según Marx, mediante el trabajo mantenemos
nuestro sustento, hacemos nuestra historia, y creamos aquellas necesidades
cuya satisfacción eleva nuestras capacidades como seres humanos a niveles
siempre más altos de perfección (22).
(20) Dada la creencia en la perfectibilidad humana- en la chispa divina en cada ser hu-
mano, como una generación anterior lo habría expresado- no había ningún límite natural
para la emancipación. Tenía que ser una liberación total. Les tocaría finalmente a los fi-
lósofos freudianos derribar los demonios de nuestra alma y, aún más tarde, a la "situación
de discurso ideal" de Jürgen Habermas con su demanda de que incluso el más leve impul-
so para ganar poder sobre los demás fuese eliminado para siempre del ámbito público (Ha-
bermas 1979).
(21) Las fuentes básicas para una discusión de la antropología filosófica de Marx in-
cluyen Avineri (1970), Schaff (1970) Heller (1976) YOllman (1980).
(22) El concepto de trabajo de Marx, es equivalente a una actividad consciente, auto-
generada. El lo concibe en los mismos terminos que la propia vida. Para una lectura muy
diferente, ver Arendt (1958). Arendt no solo distingue "labor" de "work" sobre la base de
284
Antes de que la economia del intercambio nos impusiese un régimen muy

diferente, la mayor parte de lo que producía la humanidad estaba destinada al
autoconsumo, y los productos eran símplemente una extensión de nosotros
mismos en el mundo material: eran la materialización de nuestro trabajo (23).
Observemos un ejemplo. La mujer india campesina muele maiz en un morte-
ro, mezcla la pasta, trabaja las tortillas en sus formas tradicionales, y las co-
cina sobre el fuego que ella misma ha hecho; en un sentido muy real, las tor-
tillas son suyas y solo suyas: hace un obsequio de ellas a aquellos cuyas
vidas se nutren de su trabajo. La mayoría de tipos de producción sin embar-
go, y también la suya, requieren la cooperación de otros. El maiz para las tor-
tillas debe ser sembrado y cosechado, debe recogerse madera y quemarla len-
tamente para hacer carbón, debe recogerse agua de un pozo o de una
lo que está siendo producido (el primero produce el sustento, mientras el segundo produce
nuestro ente físico) sino que también identifica la acción política como una tercera catego-
ría, que se sitúa, como un coronamiento, sobre los elementos restantes de la práctica huma-
na.
Bajo el capitalismo, sin embargo, el trabajo se reduce a una expresión cuantitativa. Es
equivalente a la capacidad de trabajo abstracta que el trabajador, en competición con otros,
vende en un mercado "libre" a potenciales compradores. Limitando así el concepto de tra-
bajo, todo trabajo no remunerado, como el tradicional de las mujeres en el hogar, es dismi-
nuido y rebajado. El lenguaje del capitalismo nos fuerza a una esfera de consumo y ocio
que se considera esencialmente reconstituyente o hedonista, y por tanto es privada de su
significado más amplio.
(23) Incluso antes de la aparición de la economía del intercambio, había, naturalmente,
expropiación por la Iglesia y el señor feudal, además del intercambio primitivo que se da
en todas las sociedades. La idea de que el producto del trabajo era propiedad del productor,
fue articulada por primera vez por John Locke, que la usó como fundamento para su teoría
de la propiedad:
Aunque la tierra y todas las criaturas inferiores son comunes a todos los hombres, to-
do hombre tiene una propiedad de su propia persona. A ella nadie tiene ningún derecho
excepto él mismo. El trabajo ("labor") de su cuerpo y el trabajo ("work") de sus manos,
podemos decir que son propiamente suyos. Cualquier cosa que transforma del estado en el
que la naturaleza la ha proveido y en el que la ha dejado, él ha mezclado su trabajo con
ella y la ha unido con algo que es suyo, y por tanto la convierte en su propiedad. Habiendo
sido modificada por él del estado común en el que al naturaleza la colocó, tiene por este
trabajo algo añadido a ella que excluye el derecho común de otros hombres. Pues siendo
este trabajo la propiedad incuestionable del trabajador, ningún hombre excepto, él, puede
tener un derecho hacia ella una vez está unida, al menos donde queda bastante, e igual-
mente bueno, en común para otros. (Locke 1948, 17-18; orig. 1690).
La teoría de la explotación de Marx, que es fundamental para su concepción de los
procesos de acumulación en el capitalismo y la fuente de gran parte de su fervor moral, es-
tá basada en la noción de Locke de que el producto del trabajo pertenece al que trabaja por
derecho. La explotación existe cuando los capitalistas expropian ese producto. La tasa es-
pecífica de explotación es la diferencia entre los costes de reproducción social del trabajo
y el valor de las mercancías producidas por el trabajo.
285
corriente cercana, debe obtenerse en intercambio la sal hecha por otros traba-
jadores. Y así, resulta que nuestra individualidad puede desarrollarse plena-
mente solo en un contexto de grupos sociales en los que todos piensan en los
demas.
Desde esta imagen del individuo emancipado, Marx procede a una primera
crítica del capitalismo. La alienación ocurre, dice, cuando los propietarios del
capital se apropian del producto de nuestro trabajo y venden lo que produci-
mos como mercancias en un mercado. Arrancadas así de una relación natural
con el yo y la comunidad, las cosas que producimos se objetivizan, se con-
vierten en fetiches. Las ganancias pecuniarias de su venta se recidan para pro-
ducir aun más, resultando en la acumulación siempre mayor del capital y el
control más rígido de los obreros en el lugar de trabajo mediante la dirección,
y en el lugar de residencia mediante la propaganda. La alienación estropea
nuestra humanidad; destruye nuestra sociabilidad natural; nos hace dependien-
tes de otras personas poderosas; y al final, nos reduce a la lastimosa condición
de "hombre unidimensional" (24).
A medida que el nexo pecuniario del mercado fuerza intereses propios en-
tre trabajador y trabajador, rompe los vínculos espontáneos de cooperación
humana. La división social del trabajo crea una distinción mayor e innatural
entre trabajo manual e intelectual, siendo este último el dominante, y a medida
que las tareas se van definiendo siempre más estrechamente y van especiali-
zándose, los trabajadores pierden su sentido del proceso del trabajo como un
todo y se vuelven progresívamente inhábiles (Braverman 1974).
(24) En palabras de Herbert Marcuse:
Acabo de sugerir que el concepto de alienación parece hacerse incuestionable cuando

los individuos se identifican hacerse incuestionable cuando los individuos se identifican a
si mismos con la existencia que se impone sobre ellos y tienen en ella su propio desarrollo
y satisfacción. Esta identificación no es ilusión sino realidad. Sin embargo, la realidad
constituye una fase más progresiva de alienación. Esta última se ha convertido en entera-
mente objetiva; el sujeto que está alienado está absorbido por su existencia alienada. Hay
solo una dimensión, y está en todas partes y en todas las formas. Los logros del progreso
desafían a las acusaciones ideológicas así como a su justificación; ante su tribunal, la "fal-
ta conciencia" de su racionalidad se convierte en la verdadera conciencia (Marcuse 1964,
11).
El concepto de Marcuse de la "fase más progresiva de alienación" no es más que un

eco intensificado del concepto de Antonio Gramsci de hegemonía ideológica y su llama-
miento a una contra hegemonía de la clase trabajadora, es decir, una creatividad cultural
de dicha clase, independiente. No ha sido observado anteriormente, pero la defensa espe-
ranzada de Gramsci de una contra hegemonia es probablemente tan utópica como lo era
una de las falanges de Foureir un siglo antes (ver Gramsci 1971).
286
Un proceso paralelo se da en la esfera política; el poder político virtual es

apropiado desde la comunidad política por el estado que es el instrumento de
dominio burgués y la posterior burocratización de la vida deja a los hombres
sin poder frente a las agencias estatales y los innumerables oficiales que las
ocupan. Aunque la ficción de la responsabilidad democrática se mantiene, el
poder real se concentra en las instituciones coercitivas del estado.
Para Marx, estaba en la naturaleza de un "imperativo categórico", eliminar
todas las condiciones "en las que el hombre es un ser degradado, esclavizado,
abandonado y despreciable" (Schaff 1970, 114). El significado de la revolu-
ción es la recuperación de nuestra verdadera humanidad mediante una práctica
emancipatoria que, en el curso debido, creará las condiciones sociales para
una existencia humana plena. ¿Cuales pueden ser los contornos de un mundo
así? Todo lo que tenemos son algunas indicaciones. La propiedad revertiría en
las manos del "trabajo asociado" o unidades libres de actividad cooperativa.
La producción seria principalmente para el consumo,sin mucho intercambio
más allá del mercado local. Y dado que el dinero ya no se necesitaría excepto
quizás como unidad de contabilidad, el trabajo asalariado también sería aboli-
do. Con la consiguiente desaparición de las clases sociales, la lucha de clases
se desvanecería de la memoria, y como instrumento de dominación de clase,
el estado se atrofiaría y seria reemplazado, en el lugar de trabajo y la comuni-
dad, por una forma de autogestión en manos de los propios trabajadores.
Unida a una concepción filosófica global, una crítica social sistemática, y
una visión utópica, la imagen de Marx de la humanidad es poderosa e irresisti-
ble. A pesar de los muchos esfuerzos para erigir filosofías críticas basadas en
imágenes alternativas del ser humano -las de Darwin o Freud, por ejemplo-
ninguna ha conseguido ofrecer la base ideológica para una práctica radical en
la medida en que lo ha hecho la derivación ingeniosa de Marx de un concepto
de alienación.
Una tercera gran fuente de crítica social es el análisis científico del capita-
lismo como sistema de economía política. Algunos aspectos de este análisis
fueron discutidos anteriormente y no es necesario repetirlos aquí. El poder de
su crítica puede advertirse en el siguiente esquema.
En un osado vuelo de la imaginación, Marx y Engels emprendieron el
análisis del capitalismo como un sistema o modo de producción dinámico,
universal e histórico, que estaba sujeto a sus propias "leyes motoras". Una de
estas leyes era la necesidad inherente de los capitalistas de emprender cons-
tantes innovaciones tanto del producto como de los procesos de producción.
La innovación acelera el ritmo del cambio histórico, lo que un exultante
Schumpeter denominó el "torbellino de destrucción creativa". A medida que
se renueva a si mismo de periodo en periodo, el capital no deja recuerdos de
si mismo: sus torres acristaladas de oficinas reflejan un AHORA siempre
287
presente. El capital destruye el pasado, destruye todo lo que necesita para ali-
mentar su insaciable apetito de beneficios y poder -personas, paisaje, recursos,
vínculos con la comunidad y el lugar, autonomía de producción- destruye muy
posiblemente más de lo que crea, junto con valores que nunca podrán ser re-
emplazados. Para protegerse a si mismas de la memoria de estos horrores, las
personas desarrollan amnesia histórica. Y careciendo de historia, son más fá-
cilmente controlables (25).
Marx señaló el impulso innato del capitalismo a expandirse por el globo, or-
ganizando mercados mundiales para el capital, las mercancías y el trabajo.
Ofreció una explicación de la "anarquía" destructuiva del mercado, con sus cri-
sis siempre recurrentes, siempre más profundas, de superproducción. Y pro-
nosticó lo que él consideraba la inevitable polarización de las clases sociales.
A medida que las luchas crecían en gravedad, el estado, que Marx consideraba
un instrumento de dominación de clase, dejaría a un lado la retórica y las institu-
ciones de la democracia liberal, mientras intensificaba su represión de la clase tra-
bajadora. Pero al [mal también esto se revelaría inútil. Impulsado por contradic-
ciones internas y luchas revolucionarias, más allá de un punto de no retomo, el
capitalismo entraría en su fase [mal de crisis sociales crecientes y colapso interno.
Un vástago bastante curioso del materialismo histórico es la teoría crítica.
El término se refiere al trabajo de un grupo de académicos que, en 1923 fun-
daron el Institute for Social Research en la Universidad de Frankfurt. Desde
entonces, la teoría crítica ha desarrollado una vasta investigación de todo lo
que el marxismo clásico había relegado a la zona crepuscular de la superes-
tructura ideológica del modo de producción dominante.
Obligado a emigrar durante el periodo nazi, el Institute se instaló en Nueva
York y más tarde en Los Angeles, pero no logró encontrar un ]hogar perma-
nente en Estados Unidos. Sus dos personalidades más destacadas durante este
periodo, Max Horkheimer y Theodor Adorno, regresaron a Alemania después
de la guerra. Sin embargo, muchos de sus antiguos asociados y compañeros de
trabajo, entre ellos Herbert Marcuse, Erich Fromm, Bruno Bettelheim, Franz
Neumann y Karl Wittfogel, decidieron tomar un camino independiente en el
Nuevo Mundo (Jay 1973; Hugues 1975; Connerton 1980).
Lo que distinguía el trabajo de la escuela de Frankfurt del materialismo histó-
rico -aunque no era algo inmediatamente aparente- era su total falta de interés en
la práctica revolucionaria. La clase trabajadora habia sido cooptada por la socie-
dad burguesa; la conciencia revolucionaria estaba anticuada. A pesar de la identi-
(25) Podemos recordar aquí una práctica de la revolución china llamada "hablar amar-
gura". Viejos campesinos, tanto jóvenes como viejos, para recordar ante ellos sus sufri-
mientos a manos de terratenientes, usureros, jefes guerreros y bandidos, en los días ante-
riores a la revolución. Era historia oral en un escenario colectivo y uno de los medios más
efectivos para la mobilización social.
288
ficación inicial de la escuela de Frankfurt con el marxismo y su preocupación por

una reformulación crítica de la doctrina marxista, sus voces más poderosas, entre
ellas Herbert Marcuse y Jürgen Habermas, se movían más allá del marco del ma-
terialismo histórico hacia formulaciones esencialmente utópicas.
El trabajo de Marcuse fué, en su mayor parte, una forma de filosofía negati-
va. Una frase que tomó de Alfred North Whitehead- la "Gran Negativa"- puede
ilustrar el proyecto de Marcuse en su totalidad.Tal como ella utilizaba, la Gran
Negativa era una "protesta contra la represión innecesaria, la lucha por la for-
ma definitiva de libertad- 'vivir sin ansiedad'" (Marcuse 1964,49-59) (26).
Era claramente una demanda imposible. Para hacerla plausible, Marcuse
tuvo que conjurar uno de los arquetipos de la imaginación utópica, la Land 01
Cokayne, donde incluso el más leve antojo o deseo es inmediatamente gratifi-
cado. A pesar de todos sus males, pensaba Marcuse, el sistema capitalista ha-
bia de hecho aproximado a la humanidad a una comucopia,donde cada vez se-
ria necesario menos trabajo para afrontar las necesidades humanas esenciales.
Liberada así del "reino de necesidad hacia el reino de libertad", la humanidad
se dedicaría a crear una sociedad lúdica de juego erotizado en la que el len-
guaje se convertiría en c3;nto y la vida pasaría en la contemplación de la belle-
za. "La verdadera civilización" decía, citando a Baudelaire, "descansa en la
reducción de los vestigios del pecado original" (ibid. 153).
Era una fábula encantadora, y Marcuse reconocía su parentesco con las fa-
langes de Fourier, donde el trabajo se había transformado en una forma de
"atracción pasional". Sus propias demandas de libertad total iban más allá de
las de Fourier, sin embargo, a quién criticaba por el detallado esquema de sus
ideas (ibid. 218)
Las comunidades trabajadoras del phalanstere anticipan "la fuerza me-
diante el jubilo" más que la libertad, el embellecimiento de la cultura de
masas más que su abolición. El trabajo como juego libre no puede estar
sujeto a administración; solo el trabajo alienado puede organizarse y ad-
ministrarse mediante una rutina racional. Es más allá de esta esfera, pero
sobre esta base, que la sublimación no represiva crea su propio orden
cultural (Ibid.) (27).
(26) "Vivir sin ansiedad" -ohne Angst leben- es una frase tomada del ensayo de Ador-
no sobre Richard Wagner, Angst, sin embargo, es más que ansiedad: es un pavor existen-
cial, y es la emancipación completa de este pavor lo que Marcuse llama la libertad definiti-
va. ¿Otra utopía? ¿Retomo al Jardín del Eden?
(27) "La fuerza mediante el Júbilo" es una alusión a un movimiento cultural organiza-
do por el estado en la Alemania de Hitler. La frase final de la cita se refiere al reconoci-
miento de Marcuse de que la superación de la necesidad es solo relativa, y que una cierta
cantidad de "represión" será siempre necesaria para afrontar los requisitos materiales de
una vida cómoda (!).
289
Jürgen Habermas, una generación más joven que Marcuse, tomó finalmen-
te un rumbo similar. Su utopia, sin embargo, era infinitamente más austera:
acababa en la búsqueda y la contemplación de la verdad más que de la belle-
za. Habermas iniciaba su proyecto con una crítica de Marx, quién, pensaba, no
había logrado percibir la crucial importancia de la interacción simbólica como
un dominio co-igual e interdependiente con el dominio de la acción instru-
mental, o trabajo. Como Marcuse, buscaba la incorporación de la psicología
freudiana, junto con la lingüística al análisis social. Pero su programa de in-
vestigación le condujo a regiones enrarecidas de pensamiento abstracto, muy
alejadas de las preocupaciones apremiantes de la vida cotidiana.
Habermas imaginaba una "situación de discurso ideal" en la que las pre-
tensiones de validez de lo que se estaba afirmando descansarían en un consen-
so respecto a la inteligibilidad de lo expresado, la verdad de su contenido pro-
posicional, la sinceridad del orador, y la adecuación del "acto de discurso"
particular a la situación. Una ruptura de este consenso requeriría una justifica-
ción discursiva más elaborada, "el poner fuera de juego todos los motivos ex-
cepto el de una disposición a llegar a un acuerdo; y... una disposición a sus-
pender el juicio respecto a la existencia de ciertos estados de cosas y respecto
a la legitimidad de ciertos valores" (Connerton 1980, 103) (28). Una situación
de discurso ideal existe, entonces, "sólo cuando para todos los participantes
hay una igualdad efectiva de oportunidades para tomar parte en el diálogo"
(ibid.)
La acción comunicativa está orientada a lograr un acuerdo, idealmente sin
intentar influir demasiado a los compañeros en el diálogo racional. Es el ideal
de un seminario de una escuela universitaria, aunque para Habermas, describe
las condiciones de una política perfecta.
Fué precísamente este impulso utópico y la densidad de su lenguaje lo que
convirtió a Habermas en un héroe de culto entre sociólogos (Thompson y
Held 1982). Les permitía sentirse radicales sin serlo realmente. Aunque muy
pocos se molestaron en leer la letra pequeña, oportunas frases del tipo de "cri-
sis de legitimación" sugerían una transformación radical de la sociedad, pero a
la manera típica de Frankfurt, no implicaban en absoluto ningún tipo de prác-
tica política.
Al final de Legitimation Crisis (1973), en un mini capítulo titulado "Partia-
litY for Reason", Habermas usa ambiguamente los conceptos de acción y no
acción, de manera similar al filósofo Louis Althusser, que denominó "práctica
(28)La disposición a suspender el juicio automáticamente separa el discurso de la ac-

ción, y por tanto de los contenidos morales de la acción. Solo esto hace que la Utopía de
Habermas sea sospechosa. Es una utopía donde nunca pasa nada (!excepto buena conver-
sación!).
290
teórica" a una réplica de la acción comunicativa de Habermas. Escribe Haber-

mas:
Uno ya ha aceptado el punto de vista de su oponente si uno se resigna
ante las dificultades de la ilustración y con el objetivo de la organización
racional de la sociedad, se retira al accionismo... además, la predilección
por la razón justifica igualmente poco la retirada hacia una ortodoxia
marxistamente adornada... Ambas vias están prohibidas a una práctica
que se une a una voluntad racional... que requiere claridad teórica sobre
lo que no sabemos (Habermas 1973, 142-143).
En el universo de Habermas, el pensamiento crítico se eleva por encima
del "accionismo" (reforma social) y la "ortodoxia marxistamente adornada"
(revolución). En su búsqueda de verdad consensual, se considera que la vida
de la mente proporciona su propia justificación. Habermas no formula la cues-
tión de si una critica social significativa puede divorciarse totalmente de toda
práctica social, aunque la responde implícitamente (ver nota 28). Desde la
perspectiva de la planificación, la separación de la práctica política no es per-
misible (Ulrich 1983). La crítica no relacionada con la acción es una práctica
burguesa, respetable, que es tolerada precísamente porque es irrelevante (29).
Al concluir esta sección sobre conciencia crítica, querría mencionar aún
otra corriente de crítica social contemporánea- la crítica feminista de la domi-
nación machista, o patriarcado. Retrocediendo al menos dos siglos hasta los
escritos de Mary Wollstonecraft (1975; orig. 1792), la teoría feminista no
ofrece en absoluto una crítica unificada. Hay ramas radicales, liberales, psico-
analístas, y marxistas, además de subcategorías dentro de cada una de ellas, y
no son necesariamente compatibles unas con otras. En contraste con la teoría
crítica, sin embargo, el feminismo es un movimiento social emancipatorio, y
la teoría feminista es la teoría de esta lucha. Cada posición dentro del feminis-
mo tiene diferentes implicaciones para la práctica. Y puesto que el resultado
importa, es criticado y atacado vigorosamente.
Un foco fundamental de teoría feminista, es la unidad doméstica (N.del
T.) (2), tradicionalmente el centro del mundo de una mujer y la fortaleza de
prácticas patriarcales (Zaretsky 1976; Foreman 1977) (30). La relación ambi-
gua del núcleo familiar con la economía capitalista; su rol crucial tanto en la
(29) Recientes análisis críticos de la teoría feminista, desde muy diferentes perspecti-
vas, incluyen Barret (1980), Elshtain (1981) y Jagger (1983). Para una instancia de aplica-
ción directa de la teoría feminista a la práctica ver Hayden (1984).
(30) El uso del concepto de unidad doméstica en vez del de "familia" es debido al in-
tento de subrayar la historicidad de la familia (unidad doméstica) burgesa, la institución en
la que estamos principalmente interesados. Nos permite dejar abierto al desarrollo futuro
de unidades domésticas en direcciones nuevas y no familiares.
291
reproducción biológica como en la social, incluidos los procesos de socializa-

ción críticos; la represión y explotación específica de las mujeres en sus mun-
dos invisibles y "privados", y las razones para la aquiescencia complaciente
de las mujeres a una situación considerada intolerable por las feministas expli-
ca el interés permanente de la unidad doméstica en los estudios feministas.
Las unidades domésticas son la insitución central en la sociedad civil. Y si
el objetivo principal de una práctica reconstructiva es la recuperación de la co-
munidad política como un ámbito autónomo mediante instituciones de auto-
gestión, siendo esa comunidad la expresión política de la sociedad civil, la re-
construcción de la unidad doméstica en el sentido de las concepciones
feministas es un paso esencial. Argumentaré esta posición más profundamente
en la Parte Tercera de este libro.
La posición feminista contra la unidad doméstica burguesa puede expre-
sarse brevemente (31). Tradicionalmente, las mujeres han estado confinadas a
la esfera doméstica como "propiedad" de los hombres, para ser disfrutadas ex-
clusivamente por sus maridos, que además se apropian de la plusvalía de su
trabajo no retribuído. Así, las mujeres permanecen mudas, invisibles yeconó-
micamente dependientes.
Desde muy pronto, las jóvenes son educadas en las artes de la buena esposa
que incluyen tener y criar hijos; las tareas domésticas de cocinar, limpiar, y coser;
y (cuando procede) las habilidades del refinamiento gracioso destinado a ser luci-
do para deleitación de sus maridos y de los amigos (masculinos) de sus maridos.
Puesto que el trabajo de las mujeres no es remunerado, no logra ser socialmente
reconocido como importante, y en un mundo que mide el valor de un hombre por
su renta y su posición, es considerado un trabajo estructuralmente inferior. Cuan-
do las mujeres se aventuran a entrar en el mundo laboral, empujadas por la nece-
sidad económica más a menudo que por ambición personal, sin ser liberadas de
la carga del trabajo doméstico, reciben un salario que está sustancialmente por
(31) Ofrezco los siguientes párrafos con algo de inquietud. Son una caricatura de una
posición proto-feminista que se refiere con ligereza a una unidad doméstica burgesa como
si no fuese importante un análisis de clase más preciso, como si las diferencias nacionales
y étnicas no contasen para nada, como si la unidad doméstica estuviese congelada para
siempre en una estructura particular. Además, las feministas son de muchos tipos diferen-
tes, desde lesbianas-radicales a heterosexuales-liberales, y en absoluto conciben la unidad
doméstica de la misma manera. Sin embargo, incluso una caricatura tiene valor si captura
algunas características esenciales, aunque la importancia de esas características pueda es-
tar exagerada. El rol de las mujeres ha sido servil incluso en la era moderna. Su servilismo
es de un tipo específico, y en la sociedad americana es mucho menos oneroso que, por
ejemplo, en la Turquía rural. Sin embargo, en su mayor parte el servilismo continua exis-
tiendo. Con mi intento de una exposición sumaria (la "caricatura"), espero capturar algo de
este servilismo. Para una valoración de la unidad doméstica por dos autoras socialistas-les-
bianas-radicales, ver Helmhold y Hollibaugh (1983).
292
debajo del que recibe un hombre por un trabajo equivalente. Por esta razón, las
mujeres tienden a considerar sus ganancias como meramente complementarias a
las de sus maridos, y sufren una pérdida de autoestima.
La mujeres no son normalmente alentadas a recibir una educación más allá
de los simples rudimentos del conocimiento, a no ser que, impelidas por su
clase y posición en la vida, necesiten convertirse en una "buena y valiosa
compañía" para sus maridos. Reducida al grupo nuclear de marido, esposa e
hijos, la unidad doméstica burguesa se convierte en un mundo claustrofóbico,
privatizado, dominado por hombres que se mueven libremente en el mundo
del trabajo y la política y buscan, en la intimidad de su hogar un "refugio en
un mundo despiadado".
La literatura feminista sobre la economía de la unidad doméstica intenta
dar cuenta de estas condiciones,especialmente en relación con el funciona-
miento del capitalismo. Señala la historicidad de la unidad doméstica familiar
y su carácter cambiante con el tiempo. Explora modelos alternativos de vivir
juntos,prestando una atención particular a la organización del trabajo domésti-
co y la división sexual del trabajo. Examina con gran detalle el problema del
cuidado de los niños con la intención de permitir a las mujeres una participa-
ción plena en la vida pública, e investiga ordenes físicos alternativos que harí-
an posible una unidad doméstica reconstruída.
Las feministas insisten en que sus preocupaciones se extienden a todas las
esferas humanas, públicas y privadas, y que ya no es aceptable tratar a la hu-
manidad como si estruviese dividida únicamente por la clase social. La estruc-
tura sexual debe introducirse en todos los debates críticos; es la base de la
opresión de las mujeres, y su reconstrucción, empezando por la institución de
la unidad doméstica, es la única via para la liberación de las mujeres, y en
consecuencia, es también la vía para la liberación de los hombres.
La crítica social -esa curiosa amalgama de pasión moral, reflexión filosófi-
ca, economía política, y profecía- es el primer y necesario paso en la construc-
ción de un marco ideológico para la acción. Dicho marco es necesario para
sostener y orientar toda práctica política. Como compuesto de varios elemen-
tos, incluye generalmente una descripción y explicación de la realidad desde
una perspectiva crítica, una visión del futuro y una indicación de lo que debe
hacerse. Fué el poder extraordinario de la crítica marxista enraizada en un
concepto del individuo humano y en el análisis histórico, y apuntando a las lu-
chas históricas entre la burguesía y el proletariado como el camino necesario
para la liberación de la humanidad de la dominación de clase, lo que lo hizo
vencer sobre ideologías alternativas, incluso aunque estaba poderosamente in-
fluido por ellas, siendo la más reciente el movimiento feminista.
Esto no es un intento de argumentar a favor de la totalidad ni la corrección
de la crítica o la doctrina revolucionaria a la que está unida. La ideología es un
293
instrumento de lucha, y debe ser moldeada para afrontar las necesidades de la

lucha. Estas necesidades confluyen en una estrategia para transfonnar las rela-
ciones estructurales básicas de la sociedad. Pasamos ahora a una considera-
ción de alternativas estratégicas en la MS.
LA CUESTION DE LA ESTRATEGIA
Para la práctica radical, la cuestión de la estrategia es tanto decisiva co-

mo... divisoria.Todos coiniciden en que el impulso para el cambio estructu-
ral, transformativo, debe venir "desde abajo", que la lucha para la liberación
debe ser una forma de autoliberación, que son las personas en s.us propias
comunidades las que deben tomar las riendas de sus vidas, que la sociedad
es su propia obra y no la del estado. Pero más allá de este acuerdo muy ge-
neral y de un consenso sobre los fines últimos de una práctica emancipatoria
(una comunidad no represiva, sustentadora de la vida, en la que las necesi-
dades individuales y colectivas están cuidadosamente equilibradas), hay de-
sacuerdo sobre la estrategia a adoptar -cómo puede alcanzarse el objetivo fi-
nal- y la cuestión estrechamente relacionada de los objetivos intermedios.
En parte, las consideraciones aquí son ideológicas, en parte son de una natu-
raleza práctica.
Las cuestiones prácticas pueden tratarse bastante rápidamente. Giran en
tomo a las prioridades de la situación en la que tiene lugar la lucha social. La
estrategia no es un conjunto universal, abstracto, de categorías, aunque tam-
bién puede serlo. Más bien, es una manera de proceder, en circunstancias rea-
les, con aliados particulares, contra enemigos específicos, por unos objetivos
particulares.
Las consideraciones más interesantes para nuestros propósitos son ideoló-
gicas. La Izquierda política está fragmentada precísamente por disputas res-
pecto al curso de acción adecuado. Según parece, el acuerdo sobre el NO de-
cisivo a cualquier forma de explotación y opresión no significa que haya
consenso sobre los métodos para la lucha y para la reconstrucción.
He aquí algunos de los temas sobre los cuales los movimientos radicales
difieren generalmente.
1. ¿Quién debería dirigir el movimiento: las propias personas, autoorga-
nizadas en fuerzas revolucionarias (por ejemplo consejos die trabajado-
res)?, o ¿una élite política de revolucionarios profesionales vinculados
por compromisos disciplinarios a una autoridad central?
2. ¿Cuál debería ser la base social de la organización de las personas para
la lucha: la clase, el sexo, la religión, o el territorio?
3. Cuando hay un conflicto sobre la naturaleza de la lucha política,
294
¿qué contradicción es principal y que contradicción es secundaria?

Por ejemplo, cuando hay conflicto entre las luchas de sexo y las de
clase, ¿cúal debe tomar preferencia, y como se decidirá la cuestión?
¿Pueden librarse dos luchas paralelas al mismo tiempo?
4. ¿Deberían sacrificarse objetivos a largo plazo por beneficios más
intermedios y seguros o debería permanecer el definitivo fin revolu-
cionario ("derrocar al capitalismo") como el objetivo principal de la
lucha de los trabajadores organizados?
5. ¿Qué tipo de alianzas deberían hacerse y con quién? ¿Son las
alianzas trans-clase, por ejemplo, un recurso permitido, o debería
confinarse la lucha a los militantes comprometidos de una sola
clase social?
6. ¿Qué rol deberían jugar, si es que deben jugar alguno, los elemen-
tos criminales, los bandidos, los proscritos, los trabajadores sin em-
pleo, y el "lumpen proletariado"?
7. ¿Deben emplearse medios violentos? Y, si la respuesta es si, ¿bajo
qué circunstancias específicas y en que forma: como último recurso,
como una táctica básica, sólo por razones defensivas? ¿Para que ob-
jetivos políticos debe usarse la violencia?
8. ¿Debería estar el movimiento revolucionario organizado y dirigido
centralizadamente, o debería retener una estructura descentralizada, in-
formal?
La resolución de estas y similares cuestiones, es lo que yo denomino estra-
tegia (32). Han sido debatidas en el contexto de tres movimentos políticos:
marxismo-leninismo, maoismo, y anarquismo social (tanto la facción de Ba-
kunin como la facción de Proudhon-Kropotkin). Además, los debates sobre
estrategia han estado influidos por los ejemplos y escritos de líderes carismáti-
cos cuyos movimientos sociales no encajan fácilmente en ningún molde pree-
xistente, tales como defensores de la lucha no violenta (Gandhi, Martin Luther
King, Ir., la Society of Friends); populistas, como Saul Alinsky; y revolucio-
narios profesionales, como Rosa Luxemburg, Lean Trotsky, y Antonio
Gramsci (33).
(32) El lenguaje en el que he formulado estas cuestiones es el del socialismo revolu-

cionario, pero los temas permanecerían igual, incluso si se usara una retórica más modera-
da, menos incendiaria.
(33)No tomo en consideración la formación de las comunidades utópicas yexperi-
mentos similares, que implican solo a unas pocas personas que escogen apartarse de la so-
ciedad para crear sus propios mundos especiales. El establecimiento de comunidades in-
tencionales supone claramente cuestiones de estrategia, pero son de un tipo muy diferente
a las de la estrategia de la lucha continua para la transformación del mundo existente, que
es el tema aquí.
295
No propongo presentar una descripción sistemática de los argumentos y dife-

rencias internas de las principales tradiciones ideológicas (los debates entre Le-
nin, Trotsky, Pannekoek y Gramsci, por ejemplo). Esta sería sin duda una tarea
digna de consideración, pero sobrepasa el ámbito del presente ensayo. En vez de
ello, intentaré una descripción sinóptica, de algunos temas estratégicos en la pla-
nificación de la MS, tal como se han manifestado en los últimos 150 años en las
luchas por la transformación social. La descripción no será completa en el senti-
do de capturar todos los matices ideológicas, y la documentación no será tampo-
co completa; sin embargo, serán suficientes para los própsitos presentes.
La discusión será organizada en tomo a los siguientes cuatro temas: (1) es-
pontaneidad versus organización formal, (2) pueblo versus élites en. la mobili-
zación social, (3) organizar "a favor" o "en contra", y (4) formas para la lucha.
Espontaneidad versus Organización Formal
Una de las principales controversias en la literatura sobre MS afecta al orí-

gen y centro de la práctica radical. La retórica señala que las "masas" pueden
liberarse solo mediante sus propias acciones, que, en plena conciencia de su
misión, la clase trabajadora irrumpe en el escenario de la historia para luchar
con su enemigo común, la burguesía, por el control de su propio destino.
Esta imagen clásica, ampulosa, de la clase trabajadora como demiurgo, de-
ja las cuestiones más básicas del movimiento revolucionario sin respuesta; en-
tre ellas se incluyen las siguientes: ¿Quién ha de controlar el movimiento re-
volucionario?, ¿Cuánto control debe ejercerse desde el exterior, y con qué
propósito? A principios de siglo, Rosa Luxemburg ofreció posibles respuestas
a estas preguntas. La conciencia, dijo, se gana en el curso de la propia lucha.
La revolución, que era inminente, arrasaría, como un torbellino, el mundo. En
una serie de acciones de masas, los trabajadores dejarían espontáneamente sus
herramientas y tomarían las armas contra el estado y sus agentes (Luxemburg
1971). Ser un trabajador, pensaba, era estar predispuesto para la revolución, y
su esperanza era la de un "brote elemental" de la furia de la clase trabajadora
contra el estado y el capital (Kolakowski 1978, 82). La misión del partido re-
volucionario era cultivar la conciencia proteica del proletariado, guiar sus pa-
siones hacia fines políticos específicos, y acelerar el curso de la historia me-
diante la conquista del poder.
Todo lo contrario de la "espontaneidad" de Luxemburg era la estrategia de
Lenin del partido de "vanguardia", una organización pequeña, secreta, militan-
te, dedicada enteramente a la tarea revolucionaria. El partido leninista fomenta-
ría -no únicamente cultivaria- una conciencia revolucionaria entre las masas, y,
cuando su entusiasmo estuviera en su punto culminante y la situación madura,
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daría el santo y seña para el asalto final. La espontaneidad, pensaba Lenin, se

agotaría a si misma; la revolución debe estar organizada desde arriba.
Luxemburg combatió actívamente la estrategia de Lenin; ella veía incluso
el partido de vanguardia como una agencia potencialment regresiva que res-
tringiría el espíritu revolucionario de las masas (34). Y aunque Mao Tse-tung
consiguió después asimilar las dos estrategias opuestas al abrazar la doctrina
del centralismo democrático, mientras se mantenía firme en su creencia en la
linea de masas (ver abajo), no logró resolver las contradicciones inherentes
entre ellos. Sin embargo, el cambio progresivo puede organizarse de otras ma-
neras que no son la auto-mobilización o organización jerárquica. Una lista
completa de formas organizacionales de mobilización social incluiría al me-
nos las cinco categorías abajo descritas.
Levantamientos Espontáneos
Los levantamientos espontáneos (por ejemplo, Watts en 1965, Paris en

1871 y 1968) pueden dramatizar las quejas de las personas de manera inol-
vidable, pero su impulso y su dinámica son imposibles de sostener. Gran
parte del debate respecto a las "huelgas de masas", por ejemplo, giran en
torno a la cuestión de si los objetivos políticos pueden alcanzarse por esta
vía. Piven y Cloward describen perfectamente la situación cuando escriben
que la "insurgencia es siempre de corta vida" (Piven y Cloward 1979, xxi).
Los arrebatos populares tienen principalmente un valor simbólico o catár-
tico.
La prensa burguesa, a menudo se refiere a dichos levantamientos como
"revueltas". El término sugiere autoridad desafiada y refleja temor a la vio-
lencia incontrolada. Las personas están aterrorizadas por la furia destructora
de las multitudes. Y puesto que normalmente no entienden los temas más
profundos implicados,están dispuestos a pedir la rápida restauración de la
"ley y el orden". Comisiones de investigación designadas posteriormente,
tales como la Comisión Kerner en la estela del levantamiento de Watts, pue-
den aportar información, ideas, y sugerencias respecto a cómo pueden pre-
venirse repeticiones de sucesos similares,pero raramente se llevan a cabo ac-
ciones correctivas.
(34) Una réplica contemporánea de la espontaneidad de Luxemburg se encuentra en el

impresionante trabajo de Piven y Cloward sobre movimientos sociales (1979). Para descri-
bir las acciones de los movimientos sociales, ellos usan términos como huelga, resuelta,
protesta, ruptura, sublevación, y desafío de las masas. Solo la violencia espontánea puede
dejar un legado de progreso social. "Las organizaciones" escriben "perduran... abandonan-
do la política" (Piven y Cloward 1979, XXI).
297
Grupos de Acción Local
Los grupos de acción local (organizaciones informales) pueden formarse

espontáneamente en tomo a algún asunto público, como una huelga de alqui-
leres, pero aislados dentro de la comunidad local permanecen ampliamente
ineficaces y sin poder. Pueden, sin embargo, formar el núcleo de un movi-
miento más amplio; como las bandas de guerrilla, consituyen los vínculos a
más bajo nivel en una lucha generalizada por una nueva sociedad (por ejem-
plo, feminismo, ecologismo). La fuerza de los grupos de acción local reside
en parte en que tienen conocimiento de primera mano sobre situaciones loca-
les, incluida su política. Aún más importante es su dependencia de la interac-
cion y el compromiso personal, el amplio uso del diálogo cara a cara, la discu-
sión racional de cuestiones ideológicas en un entorno de apoyo de camaradas
y amigos, y la flexibilidad en ajustar las acciones a las condiciones locales
(Friedmann 1979b) (35).
Formación de redes
Los grupos de acción local puden unirse unos con otros formando movi-
mientos más amplios. El menos formal de estos consiste en la formación de re-
des, un acuerdo voluntario que facilita las condiciones de entrada y salida -la
misma esencia de la organización anarquista- que demanda poco de sus miem-
bros más allá de compartir información y hacer pequeñas contribuciones finan-
cieras para mantener la red (listas de "mailing", folletos informativos etc.). De
vez en cuando, los grupos de acción local pueden mobilizarse para acciones
combinadas, más amplias (una protesta nacional, un referéndum), pero el esce-
nario real para la lucha sigue siendo local. La energía colectiva req¡uerida para
trabajar en red es mínima, porque las acciones de los miembros no están "coor-
dinadas" en la manera usual, sinó, más bien, tienden a ser convergentes.
Coaliciones
El siguiente paso en la escala de la organización es la formación de coali-

ciones para programas de acción conjuntos implicando o bien grupos de ac-
ción local, o bien organizaciones formales (ver abajo). Las coaliciones son po-
sibles cuando los objetivos son convergentes, o, como ocurre más
(35) Uno de los mejores manuales para la mobilización de grupos de acción social,
que refleja una aproximación Cuáquera, es Coover et al. 1977.
298
generalmente, cuando pueden buscarse efectívamente objetivos separados pe-

ro paralelos mediante un esfuerzo conjunto.
La formación de coaliciones requiere técnicas de liderazgo de alto nivel, y
el compromiso prácticamente a tiempo completo de militantes dedicados. Co-
mo en las organizaciones formales, las coaliciones tienden a crear un vacío de
percepción e intereses entre el liderazgo activo implicado en la alta política de
la coalición y las "masas" con sus preocupaciones cotidianas. Otro aspecto po-
tencialmente divisorio de la formación de coaliciones es la lucha por el poder y
por el control de la coalición entre sus grupos constituyentes, algunos de los
cuales son organziacionalmente más fuertes que otros, y pueden tener posicio-
nes ideológicas diferentes (36). Por todas estas razones, las coaliciones radica-
les tienden a ser construcciones frágiles, evanescentes, que raramente subsisten
más allá de la duración de una acción particular y de corta vida.
Organizaciones FO/'males
Finalmente, hay organizaciones formales que tienen la capacidad de unir a

grupos de acción local en movimientos de ciudad, regionales, nacionales e in-
cluso internacionales. Manuel Castells, un fuerte defensor de movimientos
ciudadanos locales, reconoce a pesar de todo que tienen graves limitaciones a
menos que se fundan partidos políticos. Con la España post-Franco como es-
cenario, escribe:
El movimiento ciudadano en cada barrio no representa al "pueblo", por-
que la política no es la suma de intereses locales y sectoriales. Más bien,
consiste en la elección de opciones globales y organizaciones sociales
que solo puden ser elaboradas y presentadas a las masas por partidos po-
líticos activos a todos los niveles de la sociedad, incluso cuando repre-
sentan fundamentalmente los intereses de sólo una clase social y sus alia-
dos políticos (Castells 1977, 216; traducción mía).
Castells se refiere a partidos de la Izquierda, como los comunistas españo-
les, quienes, sugiere, deben mediar intereses trascendentes de clase, más am-
plios que meramente los del proletariado y sus "aliados", que constituyen la
base política de la Izquierda.
Las organizaciones formales que buscan articular y llevar a cabo políticas
radicales incluyen no solo asociaciones políticas, sinó también sindicatos.
(36) Las diferencias en la ideología son especialmente pronunciadas en las coaliciones

de frentes populares de la política europea, en los que comunistas y socialistas de varios ti-
pos, a menudo compiten por la hegemonía dentro del movimiento con resultados inevita-
blemente desastrosos para el propio movimiento.
299
Dado que dependen para su dirección diaria de profesionales, el poder contro-

lador se desplaza hacia arriba: Robert Michels (1915) lo llamó la "ley de hie-
rro de la oligarquía". En el lado positivo, las organizaciones formales pueden
adquirir una posición legítima en la comunidad y tener peso político. Pero es-
tas ganancias se obtienen con un precio. En la medida en que las organizacio-
nes se convierten en parte de la autoridad establecida, y al tener efecto la "ley
de hierro" de Michels, pierden gran parte de su brillo radical. El punto hasta el
cual pueden usarse las organizaciones formales para fomentar causas radica-
les, está así abiert.o a la duda. Como ha notado Carl Boggs (1982, c. 5), la
práctica radical y la respetabilidad no van, como norma, unidas.
En conclusión, podemos aventurar esta ~bservación: ni una sola forma de orga-
nización es en si misma suficiente para llevar a cabo el cambio radical. Todas las
formas tienen su lugar en una agenda progresista, a veces solas, otras veces crean-
do pautas más complejas. Uno tiene que elegir qué pauta va a favorecer, pero la
elección no es del tipo %; más bien, es entre ciertos estilos convenientes para de-
terminadas situaciones, de acuerdo con las posibilidades reales, y en pleno conoci-
miento de lo que cada forma organizacional puede, de manera única, conseguir.
Pueblo versus Elites en la Mobilización Social
Las luchas basadas en las masas están a menudo centradas en aRguna iden-
tidad social inclusiva, como clase, raza, religión o sexo. Ocasionalmente, tam-
bién, la identidad puede ser territorial, como un barrio, o región, aunque las
luchas llamadas territoriales a menudo coinciden con las luchas de un grupo
social particular, como en los barrios negros del centro de las ciudades,o la
provincia francófona del Quebec. Cuando los grupos que comparten una iden-
tidad social y ocupan un territorio definido se sienten amenazados o explota-
dos, las luchas populares son las más amargas y prolongadas (37).
Marx distinguió hace tiempo entre identidades de clase subjetivas y objeti-
vas. La clase trabajadora era tanto una categoria objetiva, definida por científi-
cos sociales sobre la base de algún criterio, como acceso a los medios de pro-
ducción -era, como decía Marx, una clase "en si"- y una categoría subjetiva,
(37) Hay también luchas populares que no requieren un grupo o identidad territorial
específico. Este parece ser el caso con el movimiento pacifista, el movimiento de defensa
de consumidores y el movimiento ecologista. Su base un interés común de oposición, y en
los casos específicos mencionados, podría argumentarse que el interés en cuestión es pre-
dominantemente de clase media, y blanco. Dado que los blancos de clase media constitu-
yen una mayoría dominante, tienden a no ser conscientes de su propia identidad, encon-
trando, más conveniente expresar su oposición en términos universales, más que
explícitamente clásicas o radicales.
300
un actor colectivo consciente de su misión revolucionaria- una clase "para si".

La distinción ha pasado a uso cotidiano. Sabemos, por ejemplo, que el censo
de Estados Unidos, ha definido una categoría de personas con apellidos espa-
ñoles (una clase "en si"), y sin embargo, solo un pequeño número de hispanos
se declararían militantes (una clase "para si"). Sabemos también que el censo
cuenta el número de trabajadores asalariados en el país, y otra vez, muy pocos
trabajadores se declararían miembros de un movimiento revolucionario.
Más generalmente, ser un trabajador o una trabajadora en Estados Unidos,
no es entendido en absoluto como una identificación de clase. La estratifica-
ción social tiende a percibirse más por el nivel de renta que por una relación
estructural con los medios de producción (38). Recibir un salario, es visto co-
mo una característica funcional de la población sin significado político. En
gran parte debido a esta razón, la identidad de la clase social y especialmente
de la clase trabajadora, no ha sido, históricamente una base para movimientos
radicales en Estados Unidos (39). Se ha buscado una política de liberación de
manera mucho más eficaz por parte de las minorias raciales, especialmente
negros, hispanos y nativos americanos.
Ira Katznelson explica esta situación aparentemente anómala desde un
punto de vista materialista histórico - en referencia a la peculiar historia de los
asentamientos urbanos en América.
Lo que es distintivo en la experiencia americana es que el significado lin-
güístico, cultural e institucional dado a la diferenciación de trabajo y co-
munidad, una característica de todas las sociedades capitalistas industria-
les, ha tomado una forma marcadamente dividida, y que lo ha hecho
durante mucho tiempo (Katznelson 1979, 19).
Ya en la época de la Guerra Civil, las conexiones entre conflictos en el
trabajo y conflictos en las comunidades de residencia eran mucho más rí-
gidas en Estados Unidos que en cualquier otro lugar... Fuera del trabajo,
las identificaciones étnicas y territoriales se hicieron dominantes... En el
trabajo, los trabajadores eran conscientes de la clase, pero con una dife-
rencia, puesto que su conciencia se restringía a preocupaciones laborales
y a sindicatos, que establecían pocos vínculos con partidos políticos
(Ibid. 52).
(38) Existe, sin embargo, una percepción creciente de una "clase por debajo" penna-
nente en América (en su mayor parte coincidente con ciertas minorías raciales), y durante
periodos de militancia trabajadora, algo parecido a una identidad de clase trabajadora, de
cuello azul, con su propia cultura, ha existido de hecho en este país. Pea esto está muy le-
jos de ser una identidad de clase trabajadora general, incluyendo todos los asalariados.
(39) El enigma de porqué la clase trabajadora americana no se ha convertido en una
clase "para si" ha preocupado a muchos autores. Ver, por ejemplo. Ollman 1972; Katznel-
son 1979; ami y Winant 1983).
301
La identificación racial, impuesta inicialmente por la mayoría dominante,

se transformó, en el curso de las luchas emancipatorias, en una autoimagen
positiva del grupo: las minorías étnicas se convirtieron en sujetos políticamen-
te activos,abriendo el camino hacia lo que Omi y Winant (1983) denominan
una "política de la diferencia". Desde una perspectiva política, la raza se con-
cibe como una categoría que está continuamente "en formación". La identifi-
cación de grupo subjetiva, o conciencia colectiva -el proceso de convertirse en
un grupo "para si"- es, por tanto, no una precondición para una política radi-
cal, si no su resultado. Por esta razón, la liberación debe ser siempre una for-
ma de autoliberación (40).
El concepto (y realidad) de la autoliberación sin embargo, no elimina el
problema del liderazgo y, específicamente, la relación de las minorías mili-
tantes con el movimiento como un todo. Lenin hizo famoso el rol de las
minorias militantes con su teoría del partido de "vanguardia". Después de
declarar que "la lucha política de la Democracia Social es mucho más ex-
tensa y compleja que la lucha económica de los trabajadores contra los em-
presarios y el gobierno", continuó argumetando en 1902 que este proyecto
requería una organización de "revolucionarios" que debe consistir "prime-
ro, sobre todo y principalmente en personas que hacen de la actividad revo-
lucionaria su profesión...Una organización así, debe ser necesariamente no
demasiado extensa, y tan secreta como sea posible" (Lenin 1975, 138; orig.
1902).
Lenin no inventó la idea de una minoría conspiradora. Ese honor corres-
ponde a su compatriota, el ex-aristócrata Michael Bakunin, quien, a pesar de
sus convicciones anarquistas, estaba seducido por la idea de manipular las ma-
sas para lo que él consideraba su propio interés (Pyziur 1968, 94-96). Pues si
la conciencia política se aprende solo en la lucha política, entonces,es total-
mente razonable asumir que ni la conciencia colectiva ni la militancia política
están distribuidos de igual manera entre la población. Además,debe darse a la
lucha una orientación política, y ¿quién, a parte de las élites políticas, debería
estar dispuesto a hacerlo? La solución leninista de dirigir el curso de la revo-
lución mediante cuadros dedicados viene fácilmente a la mente. Sin embargo,
plantea la grave cuestión ética y, desde luego, práctica, de cómo las élites y las
masas deben relacionarse entre si.
Fué Lenin una vez más quien dió formulación clásica a una respuesta; el lo
llamó el principio del centralismo democrático. Posteriormente adoptado por
(40) El aumento de conciencia es un proceso crítico en la formación de movimientos

sociales radicales. Puede ocurrir de varias maneras: espontáneamente, mediante persecu-
ción por la clase o grupo hegemónico; mediante grupos de lucha, sesiones de estudio, y
campañas de educación (Freire 1970); y mediante actos de terrorismo, intimidación y pre-
sión social conformista.
302
Mao-Tse-Tung, el centralismo democrático se convirtió en una doctrina políti-

ca clave de la revolución china. Habrían debates libres y abiertos entre los
miembros "de la base", seguidos por una decisión colectiva tomada por el li-
derazgo (el Comité Central del Partido) en plena conciencia de los puntos de
vista del pueblo. La fase final seria la imposición de una "disciplina de hierro"
en la aplicación de esa decisión.
John Bryan Starr señala que el centralismo democrático es en gran parte
comparable a la "noción de Weber de la estructura jerárquica de la organiza-
ción burocrática donde la información y la obediencia fluyen hacia arriba, y
las directivas respaldadas por la autoridad de la organización constituyen el
flujo hacia abajo a través de la jerarquía" (Starr 1979, 155). En las manos de
Mao, sin embargo, tanto la burocracia weberiana, como la doctrina leninista
cambiaron fundamentalmente de significado por su intento de integrarlas con
su doctrina de la "linea de masas". Mao definió su doctrina en un pasaje fa-
moso.
En todo el trabajo práctico de nuestro Partido, todo liderazgo correcto es
necesariamente "desde las masas, a las masas". Esto significa: tomar las
ideas de las masas (ideas dispersas y no sistemáticas) y concentrarlas
(convertirlas mediante el estudio en ideas concentradas y sitemáticas),
entonces ir a las masas y propagar y explicar estas ideas hasta que las
masas las abracen como propias, se adhieran y las traduzcan en acción, y
confien en la corrección de estas ideas en dicha acción. Entonces una
vez más concentrar ideas de las masas y una vez más ir a las masas de
manera que las ideas perseveren y se lleven a cabo. Y así una y otra vez,
en una espiral interminable, con las ideas haciéndose más correctas, más
vitales y más ricas cada vez (En Starr 1979, 148; orig. 1943).
0, más sucintamente, "El pueblo, y solo el pueblo, es la fuerza motora en
la construcción de la historia del mundo" (Lin 1966, 118; orig. 1945; cursiva
añadida).
En esta afirmación reconocemos la versión radicalizada de Mao del apren-
dizaje social. Y sin embargo, sólo unos pocos años después, había escrito esta
advertencia imponente.
Debemos afirmar de nuevo la disciplina del Partido, es decir:
(1) el individuo está subordinado a la organización;

(2) la minoría está subordinada a la mayoría;
(3) el nivel más bajo está subordinado al nivel más alto; y
(4) todos los miembros están subordinados al Comité Central.
Quién viole estos artículos de disciplina rompe la unidad del Partido (Lin
1966, 255; orig 1983).
303
Como muestran estas citas, el matrimonio entre la linea de masas y el

centralismo democrático era difícil. El centralismo democrático continuó
suspendido entre una fé casi lincolniana en la sabiduría de las personas y
los requisitos pragmáticos del control central en la lucha política. En la
práctica, la aplicación de estos principios, aparentemente tan contradicto-
rios, dió un poder casi ilimitado al liderazgo central, y en particular a
Mao, quién podía definir los temas y términos del debate, parar e iniciar el
debate según su voluntad, y finalmente eliminar a aquellos críticos que se
hacían molestos e incómodos por sus críticas al partido (o al liderazgo de
Mao). El centralismo democrático era realmente una democracia muy li-
mitada.
En contraste con esta tradición leninista-maoista, las cuestiones de autori-
dad, jerarquía, y liderazgo y los temas relacionados de organización formal y
vanguardismo, són verdadero anatema para los anarquistas. La "revolución
desde fuera" como estrategia posible,está totalmente proscrita por ellos. La
solución correcta es la confianza en la acción espontánea de grupos pequeños,
localizados y la formación de redes o, en el límite, coaliciones informales no
reguladas. Cuando los anarquistas se permiten pensar en organizaciones for-
males,si lo hacen alguna vez, se trata principalmente de cooperativas autoges-
tionadas (Kropotkin) y estructuras federalistas con mucho poder reservado en
la base (Proudhon) (41).
Las ideas anarquistas sobre organización han sido especialmente atracti-
vas para los movimientos de la Nueva Izquierda en Estados Unidlos y Euro-
pa Occidental, con su profunda oposición tanto al estado como a la mega-
corporación, su profunda sospecha de las organizaciones formales y la
jerarquía, y su marcada preferencia por la autosuficiencia (Galtung et al.
1980). De manera curiosa, la linea de masas de Mao intersecta con la expe-
riencia americana (aunque no su doctrina correlativa de centralismo demo-
crático, una omisión deliberada y cuestionable), que tiene sus propias raices
populistas. En las campañas anti-pobreza y pro-derechos civiles de princi-
pios de los años 60, encontramos no solo el principio de linea de masas del
"control de comunidad", sinó también, unido a él, la ardiente defensa de la
no violencia y la desobediencia civil por figuras carismáticas, como Martin
Luther King, Ir. quién comprendió que el arma más efectiva del pueblo de-
sarmado, y la fuente definitiva de su autonomía respecto tanto de su propio
liderazgo como del estado, es un compromiso con lo que esencialmente son
principios morales de la acción. En los movimientos ciudadanos basados en
(41)La defensa de Bakunin de una "sociedad secreta" de revolucionarios profesiona-

les, que tanto había atraído a Lenin, debe contemplarse como una anomalía en la tradición
anarquista. Como anarquista resolucionario, Bakunin no era en absoluto típico del movi-
miento como un todo, aunque su influencia, especialmente en Italia y España, fué fuerte.
304
estos principios, la iniciativa siempre es de las personas actuando dentro de

sus propias comunidades.
Las dificultades reales con el modelo anarquista de organización se deri-
van de las mismas fuentes de su fuerza: primero, como ha observado Katz-
nelson (1979), una política basada en la comunidad ha sido incapaz de intro-
ducirse en el lugar de trabajo: las cuestiones críticas de la política industrial
y económica del estado permanecen así fuera de su alcance (42); segundo,
las prácticas de red y coaliciones relajadas que forman el movimiento de
opoisición desde el vecindario local hasta la nación, son, al menos actual-
mente, políticamente demasiado débiles y demasiado desorganizadas para
ser efectivas en su lucha con las fuerzas del estado y el capital (43). Hasta
ahora, la Nueva Izquierda ha sido incapaz de desarrollar una estrategia co-
herente de reforma estructural, y sus legiones permanecen encerradas dentro
de las "trincheras ciudadanas" del vecindario y la comunidad local. Su gue-
rra, como podía haber dicho Gramsci es una "guerra de posición" (Gramsci
1971,229-235) (44).
(42) Ver el fascinante debate en democracy, que implica a William Appelman Wi-
lliams (1981), un comentario ed Robert Ross (1982), y una réplica de Williams en la
misma edición (1982), que gira precísamente entorno a esta cuestión. William argu-
menta a favor de una política socialista regional; sin ofrecer su propia alternativa, Ross
cuestiona la relevancia de una política así frente al capital global y el estado internacio-
nal.
(43)Lo que implicaría enfrentarse al capital global y al estado es denominado por
Omi y Winant la estrategia de "cruzar muchos ríos" (1983, Pt. 2, 61 ff). Los socialistas
deberían reconocer, dicen los autores, que "en una mayoría de casos, los proyectos polí-
ticos basados en minorías (1) tienen un contenido económico progresivo... (2) tienen
mucho que enseñar a cualquier agrupación de oposición que aspire a una política mayo-
ritaria, sobre diveridad cultural y la variedad de aproximaciones organizacionales reque-
ridas para mobilizar diferentes grupos en contra del orden social dominante; y (3) puede
descansar en bloques vagamente unificados y alianzas que no requieren acuerdo general
sobre la necesidad de la revolución, la cuestión nacional, o la naturaleza de la Unión So-
viética" (Ibid. 62).
(44)Gramsci distinguía entre guerras (de clase) de movimiento y de posición. En las
primeras, el objeto era atacar al estado en si mismo, en las segundas, a la sociedad civil.
Las guerras de posición incluían de manera importante una lucha ideológica para la hege-
monía cultural.
Gramsci pensaba que la "guerra de posición" era la estrategia más apropiada para la
sociedad burgesa occidental, donde la sociedad civil estaba en alto grado de desarrollo,
culturalmente creativa, y resistente. Sobre esta base, criticó el panfleto de Rosa Luxem-
burg sobre la huelga de masas (1971) por su intento de ofrecer una justificación teórica de
la guerra de movimiento en el mundo occidental. Una exposición concisa pero muy clara
de estos conceptos difíciles y a veces contradictorios se encuentra en McLellan (1979,
188-193).
305
Organizar "Por" o "Contra": El Problema de la Ideología
Existe, en la práctica, una asimetría básica entre luchar por algo y luchar contra
un mal percibido. Es de conocimiento común, por ejemplo, el hecho de que es más
fácil hacer que la gente se ponga de acuerdo en lo que está mal -por ejemplo,orga-
nizar a comunidades y trabajadores contra el cierre de fábricas en América hoy-
que en decidir como construir un mundo nuevo y mejor. No faltan modelos visio-
narios, desde la "democracia económica" hasta la "autosuficiencia". La dificultad
es conseguir que las personas se pongan de acuerdo en con cuál de los muchos fu-
turos que parecen atractivos y posibles deberían comprometerse. Pues dicho com-
promiso es bastante más que la relatíavamente inconsecuente tarea de escoger un
"mañana" que será solo marginalmente diferente del hoy. Es un compromiso para
la transformación estructural de la sociedad, para embarcarse en un curso de ac-
ción cuyas consecuencias definitivas no se pueden prever (45). Por ello, ha sido
más fácil organizar movimientos de protesta y unir a las personas en su lucha con-
tra algo profundamente injusto, que mobilizar10s en tomo a un programa recons-
tructivo para una "nueva sociedad". En las continuas luchas contra un enemigo, to-
do lo que se necesita es ofrecer algún bien general, un símbolo de emancipación.
Sostenemos que estas verdades son auto-evidentes, que todos los hom-
bres son creados iguales, que están dotados por su Creador con algunos
Derechos inalienables, que entre ellos estan la Vida, la Libertad, y la bús-
queda de la Felicidad.
Empezando por Marx, los socialistas han sido notablemente reacios a ex-
plicar los fines definitivos de su lucha y uno se queda con poco más que un
puñado de frases hechas, como "de cada uno según su capacidad, a cada uno
según su necesidad", "la socialización de los medios de producción"; la aboli-
ción del estado"; y lemas similares (46). El argumento siempre ha sido que la
(45) Los utópicos, naturalmente, no experimentan tal problema: su compromiso moral

es con un futuro radicalmente diferente ahora, que toma la forma concreta de una comuni-
dad alternativa.
(46) Una visión muy diferente es la propugnada por Albert y HahneI.
Hacer una revolución socialista en Estados Unidos requiere una visión clara de como
será el socialismo que querernos. ¿Corno funcionará, cuáles serán sus relaciones institucio-
nales y humanas, y en qué manera su calidad de vida será superior a la que ahora soporta-
rnos?
Los ciudadanos de Estados Unidos no van a responder a la retórica ni a un conjunto
amorfo de promesas, ni a una visión borrosa...
Para que las personas se preocupen del socialismo en este país, tendrá que ser eviden-
te que socialismo significa una nueva forma de sociedad verdaderamente democrática, una
sociedad posible que es mucho más deseable que la que tenemos ahora, que vale la pena
hacer esfuerzos inmensospara luchar a su favor (Albert y Hahnel 1978, 253).
306
sociedad socialista del futuro surgirá de la lucha inmediata, y describirla antes

de la propia acción es implicarse en una práctica improductiva y utópica.
Los anarquistas han estado más inclinados a explicar una visión social más
allá de su demanda básica de "disolución" del estado. Pero incluso Kropotkin,
que era más explícito que la mayoría sobre los detalles de una sociedad anarquis-
ta, pensaba que tenía que defenderse contra la acusación de ser un "idealista".
En primer lugar, en el ideal podemos expresar nuestras esperanzas, aspi-
raciones, y objetivos, sin tener en cuenta las limitaciones prácticas, sin
tener en cuenta el grado de realización que podemos conseguir; pues este
grado de realización está determinado puramente por causas externas.
En segundo lugar, el ideal puede clarificar en qué medida estamos infec-
tados con viejos prejuicios e inclinaciones...
Al hablar sobre la definición del ideal, nosotros, naturalmente, tenemos en
mente la definición de solo cuatro o cinco características prominentes de
este ideal. Todo lo demás debe inevitablemente ser las realizaciones de es-
tas teorias fundamentales en la vida (Kropotkin 1970,47; orig. 1873).
En el lado práctico, había siempre el miedo de que plantear la cuestión de
una nueva sociedad, o incluso lo específico de una reforma estructural, más
que unirla dividiría a la Izquierda (47).
y sin embargo, el tema de "por" o "contra" debe afrontarse. Si los movimien-
tos sociales han de sostener su acción, requieren una ideología que ofrezca a sus
seguidores no solo una imagen satisfactoria de la realidad del momento sinó que
les diga además, y con un lenguaje apropiado, qué es lo que necesita hacerse y
porqué. La mayoría de afirmaciones programáticas- declaraciones doctrinales,
manifiestos, etc- contienen tanto una crítica del sistema actual, junto con las
fuerzas sociales que lo sustentan, como una declaración política o filosófica del
tipo de orden social para cuya realización definitiva debe librarse la lucha (48).
Su marxismo "no ortodoxo" apenas ha afectado a la política americana. ¿Es porque su

visión es insuficientemente atractiva? ¿O el problema reside precisamente en su intento de
elaborar el modelo de una América socialista?
(47) La visión de una sociedad autosuficiente recibe sustancia en Galtung et al. Es in-
teresante observar, sin embargo, que los autores tienen cuidado en no especificar los deta-
lles de su modelo. Como observa Galtung en su capítulo introductorio:
Una ventaja del término "autosuficiente" es que es abierto. El término tiene un cierto
núcleo de contenido, pero nos corresponde a todos nosotros darle connotaciones más pre-
cisas (de hecho, esa sería la única manera autosuficiente de definir el término "autosufi-
ciente"). Lo que sigue es una sugerencia, un esfuerzo de llenarlo con contenido, incluso
de construir algún tipo de ideología en tomo a él; no es de ninguna manera una serie de
prescripciones, un dogma (Galtung et al. 1980, 19).
(48) Para un buen ejemplo, ver la Charter of the Malagasy Socialist Revolution que
fue presentada en agosto de 1975 (en Galtung et al. 1980, c. 16).
307
Una curiosa excepción a esta generalización es Saúl Alinsky, un autopro-

clamado organizador comunitario radical de Chicago, cuya influencia en el
movimiento comunitario americano ha sido consdierable (Boyte 1980). Pues-
to que rechaza una contra-ideología programática calificándola de no america-
na, será útil examinar sus puntos de vista con algún detalle.
¿Qué ideología puede tener (si es que puede tener alguna) un organiza-
dor en una sociedad libre? El prerequisito para una ideología es la pose-
sión de una verdad básica... Un hombre libre trabajando para una socie-
dad abierta está en un serio dilema. Para empezar, no tiene una verdad
fija, no tiene respuestas finales, ningún dogma, niguna fórmula, ninguna
panacea. La consecuencia de esto es que está siempre en busca de las
causas de las situaciones y las proposiciones generales del hombre que
ayudan a que el mundo irracional del hombre tenga sentido. Está cons-
tantemente examinando la vida, incluída la suya propia, para lograr algu-
na idea de lo que significa. (Alinsky, 1969, xii-xiii; orig. 1946)
Alinsky continua entonces afirmando su propia "verdad básica".
Al final, [el organizador de una sociedad libre] tiene una convicción
abrumadora, una creencia, un artículo de fé -una creencia en las perso-
nas, un completo compromiso con la creencia de que si las personas tie-
nen el poder, la oportunidad para actuar, a largo plazo tomarán, la mayo-
ría de las veces, las decisiones correctas. La alternativa a esto sería la
norma por la élite- o bien dictatorial o bien una aristocracia política de
algún tipo. No me preocupa si esta fé en las personas se considera una
verdad primaria y una contradicción con lo que ya he escrito, pues la vi-
da es una historia de contradicciones (Ibid. xiv).
Alinsky parece ser solo vagamente consciente de la substancia de sus pro-
pios compromisos. Lo que el llama la "sociedad libre" es la América capita-
lista, en tomo a 1945. El "mundo libre" había ganado la guerra contra los po-
deres del Axis, y Franklin Roosevelt había proclamado sus Cuatro Libertades
como base para un orden mundial justo. Defender una sociedad libre suponía
estar muy en la linea del espíritu de la época de Alinsky.
Para comprender más plenamente lo que Alinsky tenía en mente, uno de-
bemos leer más en su texto. Hacia el final del libro que estableció su reputa-
ción, Alinsky propone su tesis central de que "en el mundo tal como es, el
hombre se mueve principalmente por su propio interés personal" (ibid. 225;
cursiva añadida). Es una reafirmación desnuda del tópico implacable del indi-
vidualismo posesivo y el mito que lo sustenta.
Con este marco, no es difícil adivinar en qué consiste fundamentalmente el
"radicalismo" de Alinsky. Consiste,dice, en nada más que en ayudar a los "po-
bres de América" a conseguir lo que quieren. Y lo que quieren, dice, es más.
308
¿Sabeis lo que los pobres de América, o, podría añadir, los pobres del
mundo, quieren? Quieren una parte mayor y más gruesa de estos valores
decadentes, degenerados, quebrados, materialistas, burgueses, y todo lo
que va con ello (Ibid. 229).
Al rechazar cualquier forma de contra-ideología, Alinsky acepta inevita-
blemente la ideología reinante. Su radicalismo afecta a los medios de la ac-
ción, no al fin. Consiste en ir directamente a las personas para organizarlas pa-
ra su propio beneficio:actuando juntos, sin duda, pero cada uno actuando solo
para si mismo. Así, combina su comprensión básica del mundo "tal como es",
con la grandiosa declaración populista de que "si las personas tienen el poder,
la oportunidad de actuar, a largo plazo tomarán, la mayor parte de las veces,
las decisiones correctas". Para arreglar el mundo, todo lo que se necesita es
dar poder a las personas.
Háy aquí un rechazo implícito de la doctrina de Gramsci, que empieza des-
de una serie de supuestos muy diferente y trabaja específicamente dentro de
un marco materialista histórico. Una década antes, Gramsci había argumenta-
do la necesidad de una "contra-hegemonía" de la clase trabajadora que socia-
lizaría al proletariado en una serie de categorías culturales e ideológicas dife-
rentes de las de la clase hegemónica. El estado burgués,decía, no sería
"capturado" con éxito hasta que el proletariado hubiese desarrollado su propia
ideología global hasta el punto en el que pudiese hablar por toda la sociedad y
así, sustentar la pretensión de ser una clase "universal".
Para establecer su propia hegemonía, la clase trabajadora debe hacer
más que luchar por sus propios estrechos intereses sectoriales: debe ser
capaz de presentarse como el garante de los intereses de la sociedad co-
mo un todo. El establecimiento de una contra-hegemonía proletaria era
imposible sin la participación activa de los intelectuales de la clase tra-
bajadora. El Partido era también un elemento esencial aquí (McLellan
1979, 187).
El tema no podría expresarse más claramente. Alinsky se alejó de la "ideo-
logía" -en realidad la expresión de una "contra-ideología" en el sentido de
Gramsci- porque su propio pensamiento estaba siendo alimentado en sus raíces,
invisiblemente, por el propio orden burgués que había causado la pobreza de la
clase trabajadora que el quería cambiar. Su radicalismo era acomodaticio. Que-
ría que la gente pobre tuviese un trato mejor, pero sin transformar la sociedad.
y la manera de hacer esto, se convenció, era mobilizando a las personas donde
vivían, en sus propios "patios", y no en el lugar de producción. El concepto de
Gramsci de una contra-hegemonía, por otro lado, requiere un partido político
completo, con un liderazgo de élite, vanguardias militantes, un comité central, y
disciplina de partido. Su contra-ideología implica una estructura social opresiva
309
que contiene todas las contradicciones del "centralismo decmocrátko" que ya

hemos comentado.
Es quizás por esta razón,que la Nueva Izquierda Americana ha tenido tanto
cuidado en "mantener las cosas relajadas" y evitar grandes compromisos doc-
trinales. La retórica de la Nueva Izquierda tiende a acentuar tres "antis" -anti-
grandeza, anti-autoridad, anti-monopolio- y tres "pros" -pro-personas, pro-au-
torealización, pro-ecología. Como ideología puede no ser gran cosa, pero
tiene el mérito considerable de brindar una base no contestada para formar co-
aliciones y alianzas que se centran en temas inmediatos para la lucha política
(Shalom 1983).
Farmas de Lucha
La mobilización social supone inevitablemente algun tipo de "lucha" para

hacer del mundo un lugar muy diferente de lo que es. La elección del conflic-
to, que es a menudo deliberada, tiene enormes implicaciones prácticas. Aquí
consideraremos brevemente tres series de estrategias de conflicto alternativas
y las posiciones teóricas de las que se derivan: la elección de medios -violen-
tos o no violentos, reforma o revolución- y la estrategia de lucha política o ex-
tra-política. Cada serie debe contemplarse como una faceta de la misma pre-
disposición subyacente: ver la historia o bien como un flujo continuo de
sucesos que, puesto que los cambios son acumulativos, es sin embargo capaz
de producir una transformación estructural en un sistema de relacion.es dado, o
bien como un proceso discontinuo,con rupturas revolucionarias marcando los
"puntos de inflexión" de los sucesos históricos.
Los materialistas-históricos tienden a creer en "puntos de inflexión" y más
particularmente, en una teoría de fracaso del capitalismo. Las crisis y contra-
dicciones internas del capitalismo, predicen, crearán una situación revolucio-
naria en la que el proletariado, victorioso al fin, accederá al poder. Esta era la
firme creencia de Rosa Luxemburg, a quién Lenin llamaba el "águila" de la
revolución; explica también el extraordinario interés de los marxistas en la te-
oría de las crisis contemporáneas, y explica también el titulo alusivo de la
obra Late Capitalism de Mandel (1975), con sus insinuaciones de un colpaso
próximo.
El carácter milenario de gran parte del pensamiento marxista, ha otorga-
do tanto a su retórica como a su estrategia un sentido peculiar de urgencia y
drama. En la década de 1920, el Comintern, dirigido desde Moscú, promo-
vió políticas que estaban firmemente enraizadas en la creencia de que el co-
lapso del capitalismo europeo era inminente. Estas esperanzas, fueron ente-
rradas temporalmente por el advenimiento del fascismo y el nazismo, por la
310
derrota militar del frente popular en España y por la posterior asfixia del
movimiento revolucionario de los trabajadores en toda Europa, culminando
en el pacto Hitler-Stalin en Agosto de 1939. Hoy, las esperanzas han resur-
gido. La reestructuración de la economía global en los años 70, la naturaleza
inestable del sistema finaciero interancional, y el avance gradual del milita-
rismo, autoritarismo, y fascismo en todos los continentes han despertado
otra vez la fé milenaria en que la transición histórica a un socialismo revolu-
cionario no puede estar lejos.
La Elección de Medios: Violentos o No Violentos. De varias maneras, la elec-

ción de medios es tanto una cuestión crítica como categórica en juntas estraté-
gicas. Muchos estrategas, entre ellos los del ala Proudhon-Kropotkin del anar-
quismo social y figuras carismáticas tales como Gandhi y Martin Luther King
Jr., explícitamente rechazan el uso de la violencia como un medio legítimo de
lucha. Defienden en vez de ello un arsenal de métodos no violentos, incluyen-
do marchas de protesta, huelgas con sentadas,actos de desobediencia civil, ac-
ciones de protesta simbólicas, no cooperación con el estado, boicots, y paros
de trabajo (49). Siendo una especie de jiujitsu moral, la lucha no violenta pue-
de ser extremadamente efectiva contra el poder armado del estado. Pero para
conseguir resultados, deben existir ciertas condiciones: un sistema legal que
proteja los derechos humanos y un liderazgo civil con la autoridad moral para
negociar con el estado. Estas condiciones no siempre se cumplen: el estado
puede fomentar el terror de derechas, las masas seguidoras pueden no estar
dispuestas a aceptar los resultados de la negociación, o el liderazgo puede es-
tar dividido en facciones en conflicto por ascendencia política dentro del mo-
vimiento.
Negociar significa "dar y recibir". Funciona bien dentro de un contexto
de (esperada) continuidad histórica, donde cada paso en el camino hacia la
transformación social es pequeño, pero el resultado final lleva a la trans-
formación social. Al unificar el Partido del Congreso, y organizar a las
masas indias tras él, Ghandi, aceleró la llegada de la independencia nacio-
nal. Y la poderosa defensa de Martin Luther King de la no violencia, dió
la fuerza de la determinación al movimiento "black power" de los años 60.
Ninguno de los dos líderes, sin embargo fué capaz de realizar plenamente
sus ideales en la práctica, y ambos, irónicamente, fallecieron de muerte
violenta (50).
(49) Un caso marginal de no violencia es la violencia contra uno mismo como símbolo
de protesta, como en el caso de una huelga de hambre o una auto-inmolación.
(50) La política electoral como una forma importante de lucha no violenta, se comen-
tará en la sección titulada "La Estrategia de la Lucha Política o Extra-Política".
311
Las luchas que implican violencia son de dos tipos: terrorismo y guerra
civil prolongada (51). Dentro de las tradiciones de la MS, la propensión a
la violencia puede remontarse hasta Baukunin, cuya defensa de métodos te-
roristas le llevó a un fuerte conflicto con el propio Marx. La imaginación
anarquista de Bakunin se deleitaba en las posibilidades de la violencia es-
pontánea, mientras arremetía contra la via política de Marx, que atrapaba a
la clase trabajadora en las telarañas de las instituciones burguesas y el esta-
do.
Pero la táctica terrorista puede también usarse de manera más disciplinada.
Así Carl Boggs nos dice que los terroristas de izquierda italianos, cualesqueira
que sean las diferencias ideológicas que puedan haber entre ellos, comparten
un único objetivo como guía:
Operar como un catalizador, a través de la acción armada directa, de una
lucha de clases intensificada que llevará a la insurrección civil y, final-
mente, a una conquista revolucionaria del poder... [y] explotar las contra-
dicciones del "estado corporativo multinacional" mediante luchas ejem-
plares, abriendo las puertas a la expansión de una insurrección popular
anti-estado (Boggs 1982, 99).
Las tácticas terroristas, naturalmente, pueden ser usadas por la Derecha ade-
más de por la Izquierda; pueden tener blancos concretos o bien ser sembradas
al azar; y las formas específicas que toman -bombas, secuestros (de personas o
aviones), linchamientos, asesinatos- son tan variadas como la propia muerte. El
impacto psicológico del terrorismo, sin embargo, es a menudo mucho mayor
que el daño real causado. Magnificado por los medios de comunicación y por
el inevitable drama de la violencia, el miedo al terrorismo está fuera de toda
proporción respecto al sufrimiento real de las pérdidas materiales y las muertes
(52). Los terroristas son tildados de criminales, y su represión oficial, junto con
la de grupos no terroristas radicales por añadidura, encuentra una amplia apro-
bación entre el público, incluída la Izquierda "oficial" (53).
(51)La Rand Corporation opina que estos modos de conflicto tienen muchas probabi-
lidades de ser las formas dominantes en los próximos años. Ver Jenkins (1983).
(52) Esto no es verdad, sin embargo, en el caso del terror de derechas de los escuadrones
de la muerte latinoamericanos, cuyas víctimas totales se cuentan ya por cientos de miles.
(53) Después del secuestro y asesinato del antiguo primer ministro Aldo Moro en Italia,
el Partido Comunista Italiano (peI) adoptó una firme posición anti-terrorista, presumible-
mente para distanciarse de grupos terroristas como las Brigadas Rojas. Controlando aproxi-
madamente un tercio del voto popular, el PCI es un partido de masas que refleja necesaria-
mente los impulsos conservadores de la clase media-baja y los votantes trabajadores; en
general, estos votantes son ciudadanos respetuosos con la ley, que votan al partido comu-
nista no para lograr una revolución proletaria sino para conseguir un mejor trato económi-
co. El partido intercede por ellos con el estado, al cual no tendrían, de otra manera, acceso.
312
Solo hay un pequeño paso de aquí a la aparición del contra-terror. Esta

práctica, que fué durante un tiempo la especialidad latinoamericana, se ha ex-
tendido a otros continentes, y especialmente a Oriente Medio. El propósito es-
pantoso de las matanzas masivas al azar,por parte de grupos que gozan al me-
nos del soporte tácito del estado es eliminar de una vez por todas los vestigios
de la oposición política a las élites dirigentes y los intereses económicos que
representan. Las olas de terror y contra-terror pueden crecer hasta tal intensi-
dad que pueden convertirse en una guerra civil sin frentes, como ha ocurrido
en el Líbano -una perspectiva verdaderamente horrible para cualquier país.
Ocasionalmente, se utiliza una estrategia de lucha combinada, en la que los
métodos violentos y no violentos se unen de común acuerdo. A menudo em-
pleada en luchas de liberación territorial, una estrategia combinada general-
mente implica una organización legítima dispuesta a negociar un arreglo polí-
tico con el poder reinante al mismo tiempo que grupos terroristas invisibles
mantienen la presión sobre el enemigo. Un buen ejemplo de esto es Irlanda
del Norte, donde el Sinn Fein es el brazo político visible de los nacionalistas y
el grupo terrorista es el Ejército Revolucionario Irlandés. La estrecha pero no
siempre annónica coordinación de ambos es un hecho conocido.
Hay dos grandes inconvenientes en una estrategia combinada. Primero, la
facción terrorista puede ser dificil de controlar políticamente, puesto que per-
sigue objetivos propios que pueden no estar de acuerdo con la rama política
del movimiento e incluso pueden ir en contra de sus propósitos. Segundo, la
acción terrorista puede erosionar la ventaja moral de que goza una práctica
más pacífica y puede manchar la reputación del movimiento revolucionario
como un todo.
La segunda gran fonna de acción revolucionaria violenta, la guerra civil
prolongada, se distingue de una situación de terror y contra terror principal-
mente por la escala de sus operaciones y por la claridad de sus objetivos: ga-
nar poder político, apoderarse del aparato del estado, e instalar un gobierno re-
volucionario (54).
La guerra siempre representa una aportación extraordinaria de recursos
por parte tanto de la organización revolucionaria como del estado. Este
compromiso puede llevar a ambas partes en conflicto a buscar aliados ex-
tranjeros capaces de asegurar la lucha suministrando armas, instructores, di-
nero e incluso soldados.Pero los llamdaos aliados, normalmente vecinos po-
derosos o las sueprpotencias y sus sátrapas, pueden ejercer una influencia
tan decisiva en los acontecimientos que finalmente asumen el control sobre
el conflicto en si. Lo que una vez fué una guerra civil se internacionaliza y
(54) Recientes ejemplos de guerras civiles con éxito se han dado en Cuba y Nicaragua,
pero otras guerras continúan causando estragos, por ejemplo, en El Salvador, Filipinas, In-
donesia, y Sudán.
313
trivializa como un mero incidente en la lucha global por la hegemonía ideo-

lógica (55).
Reforma o Revolución. La mayoría de luchas, incluso cuando emplean una re-

tórica revolucionaria, son solo para conseguir unas ganancias limitadas. Esto
es particularmente evidente en el caso de movimientos sociales urbanos con
su foco "reivindicativo"- lo que Castells (1983) gusta de llamar su sindicalis-
mo de consumidores. También es verdad para la mayor parte de luchas popu-
lares en Estados Unidos (Heskin 1983).
Los materialistas históricos a menudo denigran dichos esfuerzos como me-
joradores, afirmando que sirven para perpetuar o "reproducir" el sistema de
relaciones capitalista (56). Alternatívamente, abogan por una estrategia que
apunta a una intensificación de las contradicciones internas del capitalismo en
si mismo. Como con Piven y Cloward (1982), sus esperanzas pueden estar
puestas en la subclase urbana y sus demandas "ciegas" de beneficios sociales
que conducirán al sistema o a la bancarrota o a la hiper-inflación. O pueden
mirar hacia las luchas del Tercer Mundo, minando las estructuras del sistema
mundial capitalista donde está más expuesto y es más vulnerable.
Las críticas de los materialistas históricos no están probablemente bien
fundadas. Ignoran el registro histórico de las ganancias sociales reales que se
han conseguido en Europa y América del Norte mediante la lucha -la expan-
sión del sufragio, la abolición del trabajo infantil, la semana laboraR de cuaren-
ta horas, la educación gratuita, la legislación anti-discriminatoria ,la seguridad
social, etc.- y son vagos sobre la estrategia revolucionaria a largo plazo. Los
argumentos sobre "intensificación de contradicciones" tienen sentido solo en
una época milenaria, pero pocos argumentarian que existe realmente una si-
tuación revolucionaria, o que se acerca rápidamente.
De una relevancia particular en este contexto es la valoración de Antonio
Gramsci de la situación revolucionaria en Europa Occidental. Ya me he referi-
do a sus conceptos de "contra-hegemonía", "guerra de movimiento", y "gue-
rra de posición" (ver nota 44). El argumento de Gramsci era esencialmente
político (en contraposición al economicismo dominante en los teóricos mar-
xistas), en la gran tradición de los pensadores políticos italianos, particular-
mente Maquiavelo. Gramsci, que escribió a principios de los años 30, no pen-
saba que un ataque frontal al estado tendría éxito, y asÍ, se distanció del
(55) Ejemplos contemporáneos de paises cuyas guerras civiles se internacionalizaron

incluyen España durante los años 30 y, más recientemente, Kampuchea, Afganistan y El
Salvador.
(56) Los anarquistas sociales también rechazan el reformismo, pero por razones muy
diferentes. Ellos desdeñan cualquier forma de colaboración con el poder estatal, por muy
"astutas" que sean las razones.
314
Comintern y sus estrategias preparatorias para el gran acontecimiento. La his-

toria ha confirmado ampliamente la corrección de su juicio (57). En vez de un
"ataque frontal", Gramsci, proponía una estrategia "cultural" que, comple-
mentada con una acción política cuando fuese necesario, crearía una cultura
alternativa de la clase trabajadora materializada en instituciones y práctic;:¡s
específicas capaces de desafiar con éxito a la hegemonía cultural de la burgue-
sía, con su excesivo individualismo, pasividad política, y pasiones consumis-
tas.
Hoy, es quizás más fácil ver lo que Gramsci tenía en mente cuando escri-
bió sus Prison Notebooks en la década de 1930. Tenemos el ejemplo de las
prácticas concretas del Partido Comunista Italiano (PCI) en su adminsitración
local reformista de Bologna y en otros lugares, que ha demostrado las posibi-
lidades de "otra" política urbana basada en estructuras democráticas, partici-
pativas (Jaggi et al. 1977) (58).
Y tenemos las prácticas contra-culturales de ecologistas, feministas, y acti-
vistas de barrio, con su énfasis en el trabajo de pequeño grupo, autosuficien-
cia, igualdad sustancial entre hombres y mujeres, formas cooperativas de pro-
ducción, y una ética ecológica (Bookchin 1971; Perlman 1979; Morris 1982).
Aunque estas actitudes y prácticas nuevas pueden ser compatibles con las es-
tructuras globales del capital financiero, esculpen enclaves del sistema más
amplio de poder, donde la hegemonía del capital es reducida y quizás está to-
talmente eliminada. A diferencia de todo lo que hemos heredado del pasado,
estos enclaves pueden "prefigurar" el socialismo del mañana.
Es igualmente verdadero que estas prácticas no están todavía vinculadas en
una estrategia revolucionaria para la transformación masiva del sistema. Para
que aparezca una estrategia así, la situación histórica "coyuntural" debe ser
propicia. Las revoluciones, como nos recuerda Rosa Luxemburg no se hacen,
más bien se cogen (59).
(57) Los socialismos burocráticos en la Europa del Este llegaron en la estela de las re-
alineaciones políticas de la postguerra y, en todos los casos excepto en Yugoslavia, fueron
impuestos a una población contraria por la Unión Soviética.
(58) Carl Boggs, en una comunicación privada conmigo, escribió: "Tu tiendes a ro-
mantificar la experiencia Bolonesa, o más bien, crees a pies juntillas el tratamiento de Jag-
gi et al. , que es muy poco crítico con el rol del peI allí. Según mi propio estudio de la si-
tuación hay muchas características negativas que deben considerarse, incluido el rol
institucionalizado del PCI y su relación orgánica con los interese particulares de la comu-
nidad".
(59) La cuestión de si el capitalismo como sistema global puede ser "aplastado" con-
tinua estando abierta. Las revoluciones son actos políticos y toman necesariamente como
su objetivo la captura del poder territorial del estado. Pero como sistema global, el capita-
lismo tiene pocas probabilidades de estar muy afectado por una revolución socialista con
éxito en algún país, y siempre contraatacará a su ofensor desde sus gestiones en Estados
315
La Estrategia de la Lucha Política o Extra-Política La cuestión de trabajar

o no dentro del sistema, y los términos en que uno puede estar dispuesto a tra-
bajar "dentro", es uno de los debates perennes en la tradición de la MS. El
propio Marx era básicamente una persona política, preparada, por razones tác-
ticas para seguir el camino de la política electoral, aunque solo fuese durante
un tiempo, y cuando fuese conveniente, mientras Bakunin, que estaba dis-
puesto a destruir el estado, no lo estaba: colaborar con el enemigo jurado era
inconcebible para él. Al contrario, el creía en el potencial revolucionario de
los estallidos espontáneos de furia popular, aunque los estallidos podían estar
provocados e incluso guiados en su política por la conspiración secreta con la
que soñaba.
La Primera Internacional, se dividió precísamente sobre este tema, y en la si-
guiente generación contribuyó a la división dentro del movimiento socialista ale-
mán entre los llamados revisionistas, bajo Edward Bernstein, quienes optaron por
la via de la política electoral y la reforma, y los radicales, bajo Liebknecht y Lu-
xemburg, que se fueron desfilando hacia la revolución y la muerte de mártires.
Bernstein entendia el socialismo como una serie de reformas estructurales
que podían alcanzarse mediante acción parlamentaria. El capitalismo, pensa-
ba, puede durar mucho tiempo. Era por tanto razonable invertir las esperanzas
y energias de uno en la mejora material de las vidas de las personas trabajado-
ras y la democratización del sistema político. En una declaración famosa, es-
crita en 1898, expresó su posición.
Es mi firme convicción que la generación actual ya verá realizada una
gran parte del socialismo, si no en forma oficial, al menos en contenido...
Puede haber más socialismo en una buena ley sobre fábricas que en la
nacionalización de todo un grupo de fábricas. Lo admito abiertamente:
Tengo para lo que comúnmente se conoce como "el objetivo final del so-
cialismo" extraordinariamente poco sentimiento e interés. Este objetivo,
cualquiera que sea, no es nada para mi, el movimiento lo es todo (En Mc
Lellan 1979, 31).
Unidos, Europa Occidental y Sudáfrica. Esto reduce cualquier "enclave" revolucionario

nacional a la categoría de una acción de guerrilla local contra el sistema mundial capitalis-
ta, que está cada vez más captando dentro de su órbita a los regímenes más consolidados,
post-revolucionarios de la Unión Soviética, sus satélites europeos y, aparentemente, inclu-
so China. Esto no quiere sugerir que el capitalismo se ha vuelto inmune a las luchas revo-
lucionarias. Pero sus poderes para resistir -sea en Chile, Nicaragua, Angola o Mozambi-
que- son desde luego, formidables. El capitalismo dejará finalmente paso, sin duda, a otro
"modo de producción", pero esta transición puede no ocurrir exactamente de la manera
que Marx había imaginado, no ocurrirá en la siguiente generación, y puede estar impulsa-
da no por el proletariado como la clase revolucionaria por excelencia, sino por otro con-
junto de fuerzas bastante diferente.
316
Rosa Luxemburg estaba animada por un espíritu muy diferente. Para ella,
el colapso inminente del capitalismo era una conclusión segura. Quedaba por
tanto, la tarea de trazar el curso para el periodo de transición y prepararse para
el acontecimiento. La energía real de la revolución vendría, pensaba, de las
propias personas. Su lenguaje era apasionado, y su tono profético.
Solo en el periodo de la revolución, cuando los fundamentos y los muros
sociales de la sociedad de clases estén sacudidos y sujetos a un proceso
constante de desorden, cualquier acción de clase política del proletariado
puede despertar de su condición pasiva en unas pocas horas, a secciones
enteras de la clase trabajadora, que han permanecido hasta ahora no afec-
tados, y esto se expresa inmediatamente y naturalmente en una lucha
económica tempestuosa. El trabajador, despertado súbitamente a la acti-
vidad por el shock eléctrico de la acción política, se apodera inmediata-
mente del arma más próxima a su mano para la lucha contra su condición
de esclavitud económica: el gesto tempestuoso de la lucha política le ha-
ce sentir con una intensidad inesperada el peso y la presión de sus cade-
nas económicas (Luxemburg 1971, 50; orig. 1906).
Comparado con este espíritu ardiente, revolucionario, o mejor, con este
idealismo puro, la política electoral era como nada. En el movimiento de la
historia, apenas llegaría a ser un murmullo.
La "huelga de masas" se convirtió en un tópico de debate acalorado entre
el liderazgo central de los Socialdemócratas alemanes. Karl Kautsky, el "po-
pe" marxista, era crítico con la bravata romántica de la "camarada" Luxem-
burg, y aconsejaba cautela. Para él, como para Bemstein, la huelga de masas
no era más que un arma defensiva, un instrumento de "último recurso"
(Kautsky 1914)
Pero el tema de la política electoral como un camino válido hacia el socia-
lismo no desapareció para siempre. Apareció de nuevo en los años 70, disfra-
zado esta vez como Eurocomunismo. En 1976, el partido comunista francés
renunció oficialmente al dogma marxista clásico de la "dictadura del proleta-
riado". Desde ese momento, si el partido llegase alguna vez al poder, se con-
duciría de acuerdo con el procedimiento parlamentario normal: ¡se presentaria
a la reelección! En el año siguiente, Santiago Carrillo, ellider de los comunis-
tas españoles, publicó su polémico Eurocomunismo y Estado (1977), que ar-
gumentaba largamente a favor de una vía democrática hacia el socialismo.
En un astuto comentario sobre el futuro del eurocomunismo, Carl Boggs
cuestiona si es "socialismo" lo que verdaderamente habrá al final de este ca-
mino en concreto.
Después de casi cincuenta años de desarrollo, la democracia social ha es-
tablecido una presencia amplia y duradera dentro del estado burgués en
317
muchos países europeos occidentales, y ha llevado a cabo algunas refor-

mas de amplio alcance. En ningún lugar, sin embargo, ha progresado mu-
cho en la democratización del estado o en la ruptura de la estructura de
clase.Al contrario, ha servido para impulsar la división social del trabajo,
para legitimar las relaciones de dominación en aquellos sistemas donde
ha alcanzado hegemonía. El intento de impartir nuevo "contenido" (so-
cialismo) a viejas "formas" (el estado burgués) se ha demostrado iluso-
rio.
El resultado del Eurocomunismo será probablemente muy poco diferen-
te...
Como hemos visto, el Eurocomunismo carece de un esquema para com-
batir las formas de dominación tanto burocráticas como de clase, parece
claramente dispuesto a aceptar un modus vivendi con empresas capitalis-
tas (planificadas y reguladas) y con burocracias profesionales permanen-
tes en el gobierno nacional y local.
Aquí la ilusión de la democracia parlamentaria vuelve a atormentar a los
Eurocomunistas: la democratización se atestigua dentro de la propia in-
fraestructura de la sociedad burguesa (Boggs 1982, 110, 111).
La historia americana es diferente, pues aquí apenas ha existido nunca una
política de clase trabajadora como una fuerza importante.Al contrario, los mo-
vimientos progresistas han invertido esperanzas extraordinarias en el sistema
tripartito del estado, con su división de poderes entre las ramas legislativa,eje-
cutiva y judicial, cada una independiente y autónoma. Entre los principales
críticos radicales de esa "via política" están Frances Fox Piven y Richard Clo-
ward. Pero esta pareja formidable de críticos parece defender estrategias con-
tradictorias. En 1977, tomaron esencialmente la linea de Luxem1burg del es-
pontaneismo (aunque evitando cuidadosamente su ardor milenario).
Aunque las clases bajas no tienen normalmente gran poder disruptivo, y
aunque ni siquiera el uso de ese tipo de poder está planificado, es el úni-
co poder que tienen. Su uso, el análisis de las ganancias y los riesgos, no
se calcula en salas de juntas, surge de los tormentos terribles que las per-
sonas experimentan en tiempos de ruptura y tensión. Y en momentos así,
los trastornos a causa del poder pueden tener implicaciones que van más
allá de las instituciones en las que tienen lugar dichos trastornos (Piven y
Cloward 1979,26-27; orig. 1977).
Pero seis años más tarde, tocan una melodía diferente: ahora su estrategia
consiste en campañas masivas entre el electorado pobre, para persuadirle de
que vote por su interes económico, es decir, por la reconstrucción del estado
del bienestar desmantelado tan poco ceremoniosamente por Ronald Reagan
318
(Cloward y Piven 1983). Uno sólo puede inferir de esta aproximación contra-
dictoria a la lucha de clases -insurrección espontánea entonces, política electo-
ral ahora- que su verdadera estrategia es de la de una astucia radical. Las insti-
tuciones burguesas han de ser usadas para fines transformadores cuando sea
conveniente usarlas. El proceso electoral puede utilizarse para derrotar al ca-
pital en su propio terreno. Las elecciones de 1984 serían una escaramuza,
exactamente como las escaramuzas y batallas de los 60, y la guerra de clases
continuará. Pero dado que siempre hay sólo escaramuzas y batallas que librar,
la táctica correcta asume una importancia extrema.Y ¿quién deberia concebir
esta táctica? No está claro. Piven y Cloward son coherentes al rechazar la or-
ganización formal de los movimientos de protesta.
Cómo se resuelva finalmente el tema de la lucha política versus la extra-
política dependerá de dos cuestiones que tienen aspectos tanto teóricos co-
mo prácticos.La primera ya la hemos comentado: es la perspectiva inme-
diata del capitalismo como sistema y como coyuntura favorable a la
revolución. La segunda requiere un breve comentario. Concierne a la auto-
nomía relativa del estado (60).
Para Marx, el estado aparecía en su rol algo simplista como un instrumento de
dominación de clase. Era parte de la superestructura ideológica, un instrumento de
coerción, y podía esperarse que actuase en el interés de la burguesía a la cuál ser-
vía. Esta visión clásica imperó hasta principios de los años 70, cuando fué seria-
mente puesta en duda por O'Connor (1973), Offe (1974, 1975), Y Poulantzas
(1980; orig. 1978). Estos autores percibían el estado en términos "estructuralis-
tas", no como una entidad hacia si misma, sinó como un sistema de relaciones, y
más particularmente (siguiendo el lenguaje de Poulantzas), como una condensa-
ción de relaciones de clase, y, por tanto, como un terreno para la lucha. Esta vi-
sión posibilitaba pensar en el estado en términos dialécticos en vez de monolíti-
cos, y hacía parecer razonable el implicarse en la política electoral como
estrategia, siempre que se entendiese que la política era parte del mundo de la lu-
cha revolucionaria -un mero episodio en la larga marcha hacia un futuro socialista.
En su importante estudio comparativo de grandes revoluciones naciona-
les (Francia, Rusia, China), Theda Skocpol,encuentra que la toría estructu-
ralista del estado es insuficiente para describir la realidad. Su estado está
históricamente determinado. Los estados son actores en un sistema interna-
cional, y tienen una materialidad institucional que no puede disolverse en
relaciones de clase.
Podemos encontrar sentido a las transformaciones social-revolucionarias
solo si tomamos el estado seriamente como macro-estructura. El estado
(60) El comentario que sigue se basa en Skocpol (1979, 19-32).
319
adecuadamente concebido no es una mera arena donde se libran las lu-

chas socio-económicas. Es, más bien, un conjunto de organizaciones ad-
ministrativas,policiales y militares,encabezadas, y más o menos bien co-
ordinadas por, un autoridad ejecutiva...
La perspectiva sobre el estado avanzada aquí podría calificarse adecuada-
mente de "organizacional" y "realista". En contraste con la mayoría de las
teorías marxistas (especialmente las recientes), esta visión se niega a tratar a
los estados como si fuesen meros aspectos analíticos de modos de produc-
ción abstractamente concebidos, o incluso aspectos políticos de relaciones y
luchas de clase concretas. Más bien, insiste en que los estados son organiza-
ciones reales que controlan (o intentan controlar) territorios y personas. Así,
el analista de revoluciones debe explorar no sólo las relaciones de clase, si-
nó también las relaciones de los estados entre si y las relaciones de los esta-
dos con las clases dominantes y subordinadas (Skocpol 1979,29-31).
Así, Skocpol postula un grado de autonomía estatal que va considerable-
mente más allá de O'Connor, Offe y Poulantzas y deja espacio para la emer-
gencia de una "nueva clase" de profesionales y planificadores.
Tanto las teorias del estado estrucuturalistas como las realistas dejan la
puerta abierta para estrategias políticas trascendentes de clase. Sin embargo la
mobilización extra-política, violenta y no violenta, nunca debe dejarse de la-
do, puesto que es la manera tradicional por la que las personas, ocupando el
espacio de la sociedad civil pueden introducirse en la política para afirmar, o
reafirmar, su voz, como el soberano definitivo de su destino colectivo. Depen-
der exclusívamente de los procesos institucionalizados de política electoral,
significaría abandonar el proyecto revolucionario para siempre. Uno puede ar-
gumentar, además, que una práctica política dirigida a la transformación so-
cial puede ser efectiva solo cuando está basada en las acciones extrapolíticas
de las personas corrientes agrupadas en sus propias comunidades.
LA PLANIFICACION COMO MOBILIZACION SOCIAL
¿Qué tiene que ver la planificación con las tradiciones de MS que hemos
comentado? La cuestión surge por dos razones.
1. Durante casi doscientos años, la planificación ha estado vinculada a
una tradición reformista. Siempre ha significado planificación por el es-
tado y ha implicado orientación y dirección central en apoyo del desarro-
llo capitalista, incluyendo la planificación social y física que suavizaría,
mediante los programas de bienestar social, diseño urbano y controles de
terrenos, los peores efectos del crecimiento económico no restringido.
2. La MS está interesada en los cambios estructurales en la misma sociedad
320
que la tradición de la reforma social, con su carácter paternalista está inten-

tando fortalecer. En vez de empezar con fines y objetivos, su punto de par-
tida es la crítica social. Y se apoya en la acción desde abajo. Es la práctica
política de las propias personas la que es decisiva. Sus métodos pueden ser
violentos,a veces subversivos, y extra-políticos. ¿Como puede esta activi-
dad -escasamente tolerada por el estado y a menudo reprimida- llamarse
"planificación"? Parecería una contradicción en los términos.
Estas objeciones pueden contestarse solo en el contexto del paradigma de la
planificación presentado en el Capítulo 1. Allí vimos que la planificación, defi-
nida como el vínculo entre conocimiento y acción en el ámbito público, podía
aplicarse a dos tipos de acción, centradas, respectívamente, en la orientación so-
cial y en la transformación social. Ambas formas de planificación son necesa-
rias para el perfeccionamiento de la sociedad. También vimos que la planifica-
ción no tenía que estar centralmente localizada, e, incluso, que la planificación
en el ámbito público podía originarse en cualquier parte, incluso en la sociedad
civil. La planificación, por tanto, no era, en principio exclusívamente una fun-
ción del estado. Y así,la objeción básica de que la mobilización social no tiene
nada que ver con la planificación debe rechazarse; no comprende que los movi-
mientos de oposición son esenciales para una sociedad saludable, que nuestra si-
tuación actual no es el fin de la historia sinó meramente otro principio,y que los
movimientos sociales existentes apuntan a las posibilidades de una humanidad
más plena, centrada en si misma y libre de la opresión externa (61).
Sin embargo, queda la cuestión del significado específico que la planifica-
ción de la MS -la llamaré planificación radical- puede tener para nosotros. Den-
tro de la MS, vimos tres grandes sub-tradiciones. Recordémoslas brevemente.
1. Utopia. Centrados en órdenes sociales visionarios, los utópicos creen
en la inmanencia de la Buena Sociedad realizada concretamente en "co-
munidades intencionales".
2. Anarquismo Social. Rechazando tanto el estado como las relaciones
de producción capitalistas como fuerzas opresivas, los anarquistas socia-
les postulan unidades de producción de pequeña escala, descentralizadas,
autogestionadas, subrayando su carácter voluntario,su naturaleza coope-
rativa mutualista,y el principio de confederación como manera de unirlas
en conjuntos regionales y nacionales más amplios. Dos caminos muy di-
ferentes para los fines de la anarquía social compiten entre si: el primero
es la emergencia espontánea y pacífica de formas anrquistas dentro de la
(61)La expresión "opresión externa" debe entenderse en el sentido marxiano de los

poderes de auto-determinación que por derecho nos pertenecen, los derechos de nacimien-
to de toda colectividad humana (¡peo no de todo indiciduo!), que, a pesar de todo han sido
alienados de nosotros y ahora se nos vuelven en contra, pareciendo que ya no nos pertene-
cen y han llegado a pesar sobre nosotros desde "fuera".
321
"matriz" de la sociedad capitalista; el segundo es la via de Bakunin de la

destrucción global, que busca eliminar todas las fuerzas que pueden ser
hostiles a la emergencia de las formas anarquistas de relación social.
3. Materialismo histórico. Una crítica revolucionaria de la sociedad capi-
talista, el materialismo histórico concibe la sociedad enraizada en un mo-
do específico de producción. Como modo de producción, el capitalismo
está sujeto a sus propias "leyes motoras" que sin embargo, son contradic-
torias,lo que conduce a crisis periódicas, el colapso final del sistema y su
sustitución por un nuevo modo de producción,llamado socialista, el cual a
su vez, señala el camino hacia la sociedad sin clases "post-histórica" de
comunismo pleno. El análisis materialista histórico es dialéctico, enfatiza
las relaciones contradictorias y, en la esfera social, la lucha de clases entre
los dirigentes burgueses y los trabajadores proletarios. En el análisis de si-
tuaciones históricamente concretas, la teoría debe unirse a la práctica re-
volucionaria, pero respecto a ésta última, hay varias escuelas opuestas en-
tre si: la ruta parlamentaria de Edward Bemstein y Santiago Carrillo, el
espontaneismo de Rosa Luxemburg, el vanguardismo de Lenin, la "guerra
de posición" Gramsciana para crear una fuerza contra-hegemónica dentro
de la sociedad civil, y la teoría de la linea de masas de Mao Tse-Tung.
Históricamente, estos tres movimientos han informado la planificación
dentro de la tradición de la reforma social incluso al mismo tiempo que la cri-
ticaban con fuerza. La utopía ha influido particularmente en el campo de la
planificación local, donde existe una larga tradición de ciudades ideales
(Lynch 1981) y utopias sociales (Goodman y Goodman 1960; Illich 1973). El
anarquismo social ha sido importante para la planificación tanto local como
regional. El Fields, Factories, and Workshops of Tomorrow de Kropotkin
(1975; orig. 1888-1890), por ejemplo, fué un precursor directo del movimien-
to contemporáneo de ciudades jardín y de planes para la desconcentración me-
tropolitana, mientras el regionalismo de Proudhon y Elisée Reclus está conec-
tado con luchas territoriales contemporáneas para la autodeterminación
regional y con una tradición dentro de la planificación regional que concibe
las regiones c?mo entidades físico-culturales (Weaver 1984). El materialismo
histórico, finalmente, nos ha dado la práctica actualmente existente de la eco-
nomía planificada con su torpe aparato burocrático (Ellman 1979).
Así, no hay duda sobre la influencia de la MS sobre la corriente principal
de la planificación. Además, tanto los anrquistas como los marxistas han di-
rigido severas críticas a las "formas de planificación burguesas" (para un
(62)Para la crítica anarquista, ver especialmente Goodman (1971); las críticas desde
un punto de vista explícitamente marxista incluyen Roweiss y Scott (1977), Harvey
(1978), y Preteceille (1982; orig. 1974).
322
resumen y comentario, ver el Apéndice C) (62). Principalmente ideológicas,

se dividen en dos grupos. Por un lado, los planificadores son vistos como par-
te del aparato represivo del estado, lo que Robert Goodman denomina "poli-
cias blandos". Por otro lado, las teorías burguesas dominantes de planificación
son condenadas por ser ahistóricas, abstractas, y no relacionadas con el con-
flicto social y la lucha de clases. Pero la MS no nos ha dado ni como gran co-
rriente de planificación ni como crítica, una imagen positiva de como podría
ser una planifiación radical, transformadora. Hay, no obstante, un principio.
Como muchas otras cosas, el descubrimiento de la MS como tradición de
planificación radical surgió en la estela de los turbulentos años sesenta, con
sus protestas masivas, luchas de liberación negras y "morenas", y movimien-
tos más quijotescos como los Yippies que propusieron a un cerdo como presi-
dente de Estados Unidos. Su primera declaración vino del campo de la planifi-
cación local en un pasaje polémico de Grabow y Heskin (1973), quienes
acuñaron el término "planificación radical". Su ensayo "desestructuraba" la
planificación oficial tal como existía en aquel momento y proponia un nuevo
orden social evidentemente inspirado en el pensamiento utópico y anarquista:
la formación de pequeñas comunidades espontáneas llevando una vida autosu-
ficiente, separadas de la América corporativa.
El ensayo provocó muchos comentarios y controversias dentro de la profe-
sión de la planificación local, pero su mensaje global fué ampliamente incom-
prendido. En 1973, los planificadores no estaban preparados para contemplar
la posibilidad de una alternativa radical a su propia práctica particularmente si
esa alterantiva iba a convertir la mayoría de lo que sabían en irrelevante.
El pasaje de Grabow-Heskin fué precedido por una ola de la llamada planifi-
cación pro-social o "advocay planning" (3) (N. del T.), que era un movimiento
. que "explotaba" el mito de la planificación en el interés público y urgía a los pla-
nificadores locales a mediar en las demandas de los pobres urbanos frente a las
agencias estatales (Heskin 1980). Retrospectívamente, la planificación pro-social
no era radical en absoluto, aunque su florida retórica sugierese inicialmente lo
contrario. Resultó que la noción de defensa encajaba bastante cómodamente en la
realidad de una política pluralista, con los planificadores dando a los pobres una
voz profesional para defender sus "intereses" en una arena en la que los demás
grupos mejor dotados estaban ya compitiendo con defensores propios para una
parte de los recursos disponibles. Los planificadores asumían el rol de "defenso-
res públicos" de los pobres urbanos, y como los defensores públicos en los tribu-
nales, su trabajo estaba característícamente pagado por el estado.
Ni Grabow-Heskin ni los planificadores pro-sociales, sin embargo, logra-
ron establecer un concepto bien definido de planificación radical como alter-
nativa a la reforma social. Los argumentos para un concepto así todavía no se
han formulado. En las siguients páginas intentaré realizar esta tarea, pero me
323
separaré de la aproximación crítica-histórica de este y anteriores capítulos de

la Parte Segunda. La tarea consistirá en extraer de la rica tradición de la MS
los elementos principales para una teoría de planificación radical. Lo haré in-
tentando contestar a cinco preguntas. (1) ¿Cuál es el proyecto? (2) ¿Quién es
el cliente? (3) ¿Qué conocimiento es relevante? (4) ¿Qué hacen los planifica-
dores radicales? (5) ¿Pueden los planificadores radicales ser profesionales?
¿Cuál es el Proyecto?
En su dimensión atemporal, perenne,el proyecto es la emancipación de la

humanidad de la opresión social. Es un proyecto emprendido frente a todas las
fuerzas de represión, entre las cuales destacan el estado burocrático y la cor-
poración privada, y por tanto requiere lucha. Esta lucha puede ser violenta o
no violenta, política o no política, revolucionaria o reformista. De cualquier
forma, requiere vencer resistencias.
La lucha emancipatoria, es siempre particularizada e histórica. Implica a
individuos y grupos particulares, en situaciones particulares, afrontando pro-
blemas particulares. Así, el proyecto general se convierte en su proyecto, lo
universal se une a lo específico, y la práctica radical procede experimental-
mente, mediante un proceso de aprendizaje social dilatado, hasta que existen
suficientes fragmentos de la nueva sociedad de manera que puedan ser unidos
en una red global. Un principio clave en la práctica transformadora radical es
que ningún grupo puede ser completamente libre hasta que la libertad haya
sido alcanzada por todos los grupos. Así, la lucha para la emancipación con-
duce a resultados que siempre serán parciales y contradictorios, hasta que el
objetivo final y posiblemente utópico de una humanidad libre sea alcanzado.
Algunos elementos de una sociedad no opresiva y las tareas de la práctica
radical para Norteamérica y Europa Occidental en los próximos años serán
comentados en el Capítulo 9.
¿Quién es el Cliente?
Si es legítimo utilizar la palabra en este contexto, el cliente es la comuni-

dad o grupo mobilizado (63). Puesto que es una práctica de oposición, la
(63) Esta declaración es válida solo para la práctica radical en el mundo occidental.
Como argumentaré más tarde, en paises de la periferia campesina, el proceso de cambio
transformador, debe estar orquestado por un estado revolucionario. Pero dicho estado no
se ocupa de la "planificación radical". Tal como yo utilizo el término aquí, planificación
radical se refiere siempre a una práctica de oposición. E incluso un estado revolucionario
es un estado, y por tanto, reclama un monopolio sobre el uso de fuerza represiva.
324
práctica radical (y la planificación asociada con ella) no puede estar organiza-

da y patrocinada por el estado. El impulso debe venir desde dentro de la pro-
pia comunidad. La auto-mobilización, sin embargo,implica adquirir concien-
cia de la promesa de emancipación y confianza en las posibilidades del
cambio. Estos procesos pueden requerir la intervención externa de "organiza-
dores" y otros que pueden enseñar tanto una nueva conciencia como las habi-
lidades necesarias para una práctica autosuficiente. Pues la comunidad no solo
debe adquirir una conciencia crítica de sus propias condiciones de opresión,
sinó también aprender a implicarse en acción directa, a negociar, y a traducir
sus pasiones en programas realizables, eficaces para el cambio estructural.
Sin embargo, incluso con la comunidad mobilizada como núcleo, la plani-
ficación y la práctica radical no están completamente confinadas a él. Tan im-
portante al menos como la acción localizada es la creación de vínculos. Pue-
den ser de tres tipos: (1) funcionales, de lugar de residencia a lugar de trabajo,
y de lugar de trabajo a lugar de trabajo; (2) horizontales, de comunidad a co-
munidad, región a región, a pautas progresívamente mayores de cooperación
territorial; y (3) verticales, de comunidad a región, región a nación, y nación a
grupos de naciones y el mundo. Estos vínculos requieren nuevas instituciones,
y cuidado al concebirlas, de manera que se mantenga el control democrático.
¿Qué Conocimiento es Relevante?
El paradigma del aprendizaje social (comentado en el Capítulo 5) juega un rol

importante en la planificación para la mobilización social. Recordemos el modelo:
PLANIFICADORES PERSONAS
conciencia práctica
crítica radical
Paso 1: De la práctica a la conciencia

Paso 2: De la conciencia a la práctica
Figura 18: El paradigma del aprendizaje social en la práctica radical
325
El conocimiento para la práctica radical, por tanto, viene de la práctica en si

misma; es conocimiento adquirido por el grupo mobilizado en el curso de sus
propias acciones. Aquí necesitamos recordar que las cuatro fases del paradigma
del aprendizaje social son principalmente conceptuales. En la práctica se super-
ponen, se entrelazan, y se interpenetran. Así, sin visión, no hay práctica radical;
sin práctica radical, no hay teoría; sin teoría, no hay estrategia; sin estrategia no
hay acción. Más importante aún, los "planificadores" y las "personas" juegan
roles intercambiables e interactivos, de manera que no siempre puede deter-
miarse quién lleva el sombrero de planificador y quién no. (Más adelante, argu-
mentaré que los planificadores suministran técnicas especializadas y por consi-
guiente son identificables como individuos separados, incluso cuando no son
fácilmente distinguibles en la práctica. Este entrelazamiento de roles es posible
porque la comunidad mobilizada, que es el núcleo central para una práctica ra-
dical, transformadora, es inherentemente pequeña, y el escenario dentro del
cuál trabaja no está burocratizado. Una clave para una práctica radical con éxi-
to, por tanto, es evitar la organización burocrática, y esto implica un esfuerzo
que, en su fOfila más fundamental, debe ser concebido a pequeña escala.
¿Qué Hacen los Planificadores Radicales?
Esta es quizás la pregunta crítica. Si los planificadores radicales fuesen por

ejemplo, en todos los aspectos, como los analistas de políticas, o incluso como
los consultores de procesos en desarrollo organizacional, entonces lo que ha-
cen no tendría ningún siginificado intrínseco; la planificación radical no exis-
tiría. Pero nuestra conclusión es diferente. Tal como la hemos extraído de la
tradición de la MS, la planificación radical está interesada, como otras formas
de planificación, en el vínculo entre conocimiento y acción (64). Sin embargo,
este vínculo puede efectuarse de diferentes maneras: la planificación para la
orientación social es muy diferente de la planificación para el cambio estruc-
tural y la transformación social. Es esta última la que es de interés aquí. Y
mientras intentamos especificar qué es lo que hacen los planificadores, las res-
puestas que hemos dado a las preguntas precedentes deben asumirse. En vez
de generalizar a partir de estudios de caso empíricos, he intentado construir un
modelo normativo de como puede ser una forma radical de planificación. El
modelo perfila las dimensiones de una posible práctica. (La cuesÜón de qué
(64) Más tarde, argumentaré que esta afirmación, de hecho, es incorrecta, y debería
sustituirse por "la mediación de teoría y práctica en la transformación social". Sin embar-
go, retengo la formulación original por su valor heurístico. No estamos aún preparados pa-
ra una "ruptura epistemológica" que mostraría que la planificación radical es algo total-
mente diferente de la planificación para la orientación social.
326
hacen los planificadores radicales es retomada en el Capítulo 9, donde se vin-

culará a las prácticas emancipatorias de unidades domésticas, comunidades y
movimientos sociales.)
1. La planificación radical empieza con una crítica de la situación actual.
Esta crítica no es meramente normativa; contiene un fuerte elemento
analítico que nos permite interpretar, comprender,y explicar porque las
cosas son como son. Los planificadores pueden ayudar a la mobilización
de la práctica radical ofreciendo una descripción crítica de la situación a
cambiar.
2. Una vez conscientes de que las cosas no son como podrían ser, y de
que pueden ser cambiadas, la siguiente pregunta es ¿cómo? Los planifi-
cadores pueden ayudar a las comunidades y grupos que ya estan mobili-
zados a buscar soluciones prácticas a los problemas percibidos por ellos.
A esta búsqueda, ellos aportan una potente habilidad analítica, un sentido
de qué es lo que puede funcionar y qué no, un conocimiento de las limi-
taciones institucionales, un conocimiento de lo que ha funcionado o fra-
casado en otras partes, y una capacidad de valorar y evaluar soluciones
alternativas.
3. Concebir una estrategia adecuada,que es el siguiente paso en la prácti-
ca radical, requiere información oportuna, precisa, y ricamente estructu-
rada ("inteligencia"); interpretaciones correctas de esta inteligencia; una
cuidadosa valoración de las opciones reales; y la continua monitoriza-
ción de la propia acción, sus resultados, y el contexto cambiante de la ac-
ción colectiva. Los planificadores pueden suministrar a los grupos mobi-
lizados la inteligencia que necesitan para concebir con éxito una
estrategia de acción.
4. La mayoría de soluciones a problemas profundametne arraigados, in-
cluso las soluciones transformadoras, radicales, tienen aspectos técnicos
que deben ser considerados: cuestiones de diseño, de coste, de ubicación,
etc. Los planificadores pueden ayudar a los grupos mobilizados a refinar
los aspectos técnicos de las soluciones transformadoras.
5. El modelo de aprendizaje social es iterativo y recurrente: se "alimenta"
de su propia práctica. Pero el aprendizaje no es nunca directo; debe ser
pasado a través de un filtro ideológico y teórico donde la experiencia es
cribada según lo que pueda enseñamos. Sólo está disponible para noso-
tros en esta forma "filtrada". Los planificadores pueden hacer un uso
consciente de un modelo de aprendizaje social, concibiendo métodos de
grupo del proceso de "filtración" de manera que el grupo puede aprender
de su propia experiencia. Estos métodos pueden implicar discusión abier-
ta, autocrítica, juegos de rol, mantenimiento de una memoria colectiva, y
otros procesos adecuados a este propósito.
327
6. Lo que se ha aprendido mediante la práctica constituye un conoci-

miento valioso, especialmente si el conocimiento se utiliza también para
expandir y revisar los componentes ideológicos y teóricos de la práctica
transformadora. El conocimiento experiencial es efímero, personificado
en individuos particulares que poseen "know-how", pero tiende a no es-
tar articulado y a no hacerse accesible de manera más general. Sin em-
bargo, para el proyecto de emancipación,es importante que aprendamos
colectívamente. Esto requiere (a) que abstraigamos de nuestra experien-
cia, lo que puede denominarse generalizar la solución, y (b) que disemi-
nemos el conocimiento recién adquirido de manera adecuada para el pro-
yecto: usando videos, películas y escritos; compartiendo experiencias
oralmente; organizando visitas de intercambio con otros grupos mobili-
zados que puedan estar interesados en la experiencia,etc. De esta manera,
el fondo de conocimientos para la práctica radical se enriquece.
7. La práctica radical es de oposición. Tarde o temprano, tropezará con el
estado y sus agencias reguladoras y represivas. Lo que ocurra entonces
estara guiado por al estrategia que el grupo mobilizado haya adoptado.
En la mayoría de casos, el encuentro será pacífico, e incluso puede que el
grupo busque la colaboración activa del estado, aunque bajo condiciones
cuidadosamente controladas. Los planificadores radicales pueden mediar
en estos encuentros con la tecnocracia adoptando su jerga y presentando
las demandas del grupo de manera que sea más propbable obtener 1 a
aprobación del estado. Al hacer este trabajo de mediación, los planifica-
dores no son nunca agentes autónomos sinó que deben actuar como re-
presentantes o delegados del grupo por el que hablan. Esto implica que
los planificadores deben estar ideológicamente comprometidos con el
proyecto transformador del grupo. Deben verse a si mismos como agen-
tes de lucha colectiva.
8. Los procesos de grupo son difíciles de dirigir, y la tendencia a concen-
trar información, conocimiento, y toma de decisiones en un pequeño li-
derazgo de élite es muy común, especialmente porque el tiempo de deci-
sión es siempre apremiante y normalmente el que se tiene es escaso, de
manera que solo los más comprometidos estan dispuestos a encontrar el
tiempo necesario. Así, en cualquier proceso de grupo, hay una tendencia
oligárquica. Los planificadores radicales tienen la responsabilidad de re-
sistir a esta tendencia y asegurar la participación más amplia posible de
todos los miembros del grupo durante todo el proceso que incluye las
cuatro fases de aprendizaje social: visión, teoría, estrategía, y acción.
9. La acción necesita estar sustentada por estructuras de significado o
ideología, que es el punto tanto de partida como de retomo para la prácti-
ca radical. Los significados articulados por la ideología no permanecen
328
constantes sinó que deben ser continuamente probados en la práctica. Sin

embargo, el proceso de concebir una idología adecuada, mediante una
empresa colectiva en vez de mediante el trabajo de cualquier individuo o
grupo, requiere unas técnicas especiales. Las declaraciones ideológicas
deben ser persuasivas no solo para los miembros del grupo mobilizado
sinó también para otros grupos. Deben ser al mismo tiempo coherentes,
intelectualmente sofisticadas, moralmente persuasivas y simples en cuan-
to a expresión. Su función es legitimar la práctica emancipatoria, soste-
ner esta práctica en la adversidad y desarmar y deslegitimar a la oposi-
ción.Los planificadores que se convierten integralmente en parte de
grupos mobilizados -en el lenguaje de Gramsci, intelectuales orgánicos-
pueden tener las técnicas necesarias para elaborar declaraciones que sir-
van a estos diversos propósitos.
10. Por todas las razones enumeradas, los planificadores radicales nunca
deben estar demasiado alejados de la acción. El vínculo entre conoci-
miento y acción en la transformación social debe conseguirse a traves de
sus propias personas.
¿Pueden los Plan(ficadores Radicales ser Profesionales?
A pesar de que los planificadores y el grupo mobilizado implicado en cam-

biar la realidad comparten las tareas de la planificación y práctica radical y el
proceso de aprendizaje social que debe tener lugar, los individuos identifica-
dos como planificadores poseen técnicas especializadas. Estas técnicas se ad-
quieren mediante la formación y la experiencia; son técnicas profesionales,pe-
ro el término profesional también conjura una serie de condiciones
institucionales (diplomas profesionales, organizaciones profesionales, revistas
profesionales, códigos de conducta profesional) que pertenecen al estado y
pueden ser irrelevantes para una práctica emancipatoria. Los planificadores,
por tanto, son necesarios por sus técnicas manifiestas en la planificación radi-
cal, y no porque sean profesionales certificados.
¿Cuales son las técnicas requeridas a los planificadores radicales? Entre
ellas figuran al menos las siguientes:
* Técnicas comunicativas
* Técnicas de proceso de grupo
* Familiaridad con el paradigma del aprendizaje social, sus requisitos y
sus aplicaciones
* Familiaridad con la teoría de la planificación (historia, problemas, es-
collos)
329
* Técnicas analíticas (particularmente para el análisis de situaciones

complejas y dinámicas)
* Técnicas de síntesis en la concepción de soluciones.
* Conocimiento sustantivo (histórico, teórico, institucional)
* Conocimiento experiencial (tácito) de transformación social.
Pero a menos que estas técnicas estén enmarcadas en un pensamiento crí-
tico y en un compromiso moral con una ética de la emancipación, son peor
que inútiles para una práctica radical. El lema maoista "rojo y experto" conti-
nua siendo válido en su significado general. Los planificadores deben estar
comprometidos con las posibilidades de una sociedad no opresiva. Si no lo es-
tán, no deberían ser planificadores radicales,deberían trabajar como analistas
de políticas para el estado.
CONCLUSIONES
Cuando la comparamos con las otras tradiciones que hemos comentado, la

mobilización social tiene una historia intelectual inmensamente rica. Como la
principal contra-tradición, enfoca la cuestión del orden social a la luz de la teo-
ría y la práctica transformadoras que tienen un atractivo considerable para aque-
llos sin un poder efectivo en la sociedad. Los intelectuales han sido sus propo-
nentes principales. Son ellos quienes han debatido los grandes temas de la
tradición. Pero para bien o para mal, siempre lo han hecho en nombre de aque-
llos que son mejores en articular sus necesidades y esperanzas en los escenarios
concretos de sus luchas cotidianas, que en escribir panfletos políticos. Y precí-
samente porque están en oposición, los intelectuales radicales han tenido que re-
pensar la sociedad desde la base hacia arriba, tanto para conseguir un punto de
apoyo para una crítica fundamental de las relaciones sociales existentes como
para formular una visión social capaz de expresar valores emancipatorios.
Repensar la sociedad ha significado que uno no podía permanecer satisfe-
cho con una metafísica que meramente subscribe las relaciones de poder exis-
tentes. El conocimiento radical quizás no revele la verdad definitiva de las co-
sas; más bien tendería hacía una verdad históricamente contingente. Y en la
base de esta verdad habría una imagen de "ser humano" basada en lazos so-
ciales más que en el defectuoso supuesto del autodesarrollo autónomo de indi-
viduos libres,sin vínculos. Finalmente, la teoría tendría que permanecer cerca-
na a las experiencias de la vida cotidiana. Tendría que tener sentido para la
gente trabajadora corriente.
Contrastemos esta fascinante colección de temas con aquellos planteados
por los teóricos de la reforma social, quienes, como Maquiavelo, explicarían a
330
los príncipes de este mundo como pueden mantenerse en el poder. Incluso los
mejores reformistas sociales pensaban en el conocimiento de manera positi-
vista, más que como un proceso en el que los actores sociales intervenían a to-
dos los niveles, puesto que el conocimiento tenía que ser intemalizado por
ellos y relacionado con su propia práctica. Como consecuencia, dentro de la
tradición de la reforma social, se consideraba que los planificadores ejercían
funciones tecnocráticas en las que los puntos de vista de las personas podían
ser oídos, pero no necesariamente tomados en cuenta. La principal preocupa-
ción del reformista estaba en las instituciones y las técnicas de orientación so-
cial "desde arriba".
Las tradiciones del análisis de políticas y el aprendizaje social son aún más
unidimensionales. Las cuestiones centrales en ambas son epistemológicas.
Los valores de la clase dirigente se aceptan hasta un punto aún mayor que en
la tradición de la reforma social, aunque los modelos de aprendizaje social
pueden adaptarse también a la planificación radical. En el análisis de políti-
cas,la tarea es presentar las opciones ante los decisores y explicar las conse-
cuencias probables y las incertidumbres de cada una de ellas.El aprendizaje
social se ha convertido en un instrumento del "management" burocrático.
Por las cuestiones que plantea al debate, la tradición de la mobilización so-
cial es intrínsecamente irresistible. Sin embargo es también fuertemente de-
fectuosa. Los utópicos han fallado en el intento de acercar el mundo a sus ide-
ales. El anarquismo social no tiene manifestaciones vivas, y cuando se intentó
seriamente, acabó en un patético fracaso (Mintz 1982). El materialismo histó-
rico, finalmente, ha logrado éxitos mayores en la crítica a la sociedad burgue-
sa que en la construcción de un socialismo democrático. Su legado es el esta-
do burocrático, totalitario.
(1) (N. del T.) El concepto que Marx utiliza aquí es el de "labor" cuya traducción di-
recta sería labor, distinguiéndose así del término trabajo ("work" en inglés). No obstan-
te dado que la diferencia de matiz entre estos dos conceptos es mínima, se ha preferido uti-
lizar la palabra trabajo que en nuestra lengua tiene un significado más adecuado a este
respecto. Así pues, el lector deberá saber que el término trabajo en este texto se refiere al
concepto de "labor".
(2) (N. del T.) La traducción más correcta del término inglés household, utilizado
aquí por el autor, es la de "unidad familiar". Sin embargo para separarlo de las connotacio-
nes del concepto familia, no deseadas, como se verá, por John Friedmann, se ha preferido
utilizar el concepto "unidad doméstica".
(3) (N. del T.) Como explica el autor en las siguientes lineas, el término "advocacy
planning" cuya traducción literal sería planificación de defensa, hace referencia a un mo-
vimiento que postula que los planificadores deben adoptar una postura "de defensa" e las
masas pobres ante el estado. En este sentido, el término planificación pro-social, con el
que nos referiremos a este movimiento a partir de ahora, parece más adecuado, pues evita
posibles confusiones el significado de "defensa".
331
Pero por otro lado, y para ser justos, han habido cientos de experimentos
utópicos, y aunque a menudo fueron poco más que "pasiones de mariposa"
(Fourier), llegarón más allá de las palabras valerosas hasta los hechos de
creyentes comprometidos. La visión anarquista se ha mantenido viva, junto
con su sueño de coooperación, mutualidad, y autoproducción del sustento.
Ha desafiado la existencia de la jerarquía y ha hecho que ese desafío quedase
prendido. Y el materialismo histórico ha servido como fundamento intelectual
de algunas de las revoluciones más grandes de la historia, incluidas las de Ru-
sia y China, y ha hecho del mundo un lugar muy diferente, aunque quizás no
nos pongamos de acuerdo en si el carácter de estos cambios ha sido siempre
políticamente benigno.
Con todo lo que pueda haber de manifiestamente erróneo en la mobiliza-
ción social como tradición en la planificación, es sin embargo la única tradi-
ción que puede resistir al orden dominante. Apunta a una economía, una polí-
tica y una sociología que rechazan la aparente inevitabilidad del desarrollo
desigual, la impotencia, la explotación y la alienación que son el sello del sis-
tema mundial capitalista.
332
EPILOGO
Doscientos años de razón post-Ilustración nos han llevado a donde estamos:
el globo se ha encogido: unas pocas horas bastan para recorrerlo; en unos mi-
cro-segundos se establecen comunicaciones intercontinentales que transmiten
billones de mensajes cada dia y transfieren billones de dólares en el' rentable
"management" de los negocios globales; un logro asombroso. También nos ha
conducido a la condición actual, que consideramos una crisis estructural de lar-
ga duración y que amenaza nuestro sustento y nuestra supervivencia a una es-
cala que también es global. Los paises del Primer Mundo, con Estados Unidos
a la cabeza, han sido hasta ahora capaces de evitar lo peor, en el lado económi-
co mediante gastos masivos en armamento militar y espacial, y políticamente,
implicandose en un juego global de poder que muy a menudo les ha permitido
imponer su voluntad política (Vietnam es la mayor excepción).
No sería justo, desde luego, culpar de nuestra situación actual a una única
"causa", ni siquiera a una causa tan general y abstracta como la razón objeti-
va, técnica. Sería igualmente injusto, sin embargo, descartar la conexión y
continuar con soluciones que se derivan de las respuestas tradicionales de la
planificación racional.
Los filósofos de la Ilustración argumentaron que las formas más altas de
razon se realizarían al servicio de la ciencia y sus métodos, que estaban tosca-
mente modelados según la física newtoniana. Por su parte, los ingenieros,que
hacia el final del siglo dieciocho estaban empezando a formar sus propias aca-
demias profesionales para la mejora del mundo, argumentarían que la aplica-
ción del conocimiento científico al mundo natural aseguraría la dominación
del hombre sobre la naturaleza. Algunos, como Auguste Comte, fueron más
allá afirmando que se podía conseguir igual dominio sobre el mundo social
mediante el conocimiento de leyes científicas y la "ingeniería humana".
La planificación todavía se practica en gran medida a la manera de Comte;
como Rexford Tugwell (l975b) dijo hace casi cuarenta años,es una "actividad
científica". Y en esa tradición, el agente específico de dominación y control,
es, en primer lugar, en último lugar, y siempre, el estado. La planificación iba
a ser el instrumento de alta precisión que permitiría al estado dirigir las fuer-
zas sociales que operaban dentro de sus límites de acuerdo con principios que,
conocibles en si mismos, podrían usarse para "predecir" el futuro. Predecir era
controlar, había enseñado Comte, y en el siglo veinte, la rama del conocimien-
to interesada en las predicciones científicas, o los pronósticos, se convirtió en
una parte importante de la tecnología de la planificación.
335
El cientifismo comteano apartó a un lado el más delicado y filosófico

Geisteswissenschaften, o las disciplinas del espíritu que hoy denominamos las
ciencias humanas. Prometía una epistemología sin un un sujeto conocedor -la
frase es de Karl Popper (1972). Dado que se consideraba que el único conoci-
miento válido era el teórico, y la teoría iba a ser independiente de las peculia-
ridades personales y las preferencias de los científicos, constituía un refinado
mundo propio. El lenguaje en el que la teoría se expresaba era a menudo ar-
caico, deleitándose en símbolos matemáticos, largas palabras con raíces grie-
gas, y una gramática complicada. La ciencia era para el especialista. Era un
conocimiento esotérico.
Durante los años 20, el físico alemán Wemer Heisenberg descubrió que las
investigaciones subatómicas de la materia llevaban a resultados indetermina-
dos y por tanto, solo podían ser aprehendidos como probabilidades estadísti-
cas. El instrumento de la observación era en si mismo un elemento perturba-
dor, y lo que no podía ser observado "tal como realmente era" solo podía
interpretarse según las leyes de la probabilidad. Este descubrimiento, rápida-
mente se abrió paso en las ciencias sociales, como el principio de incertidum-
bre. Típicamente, se aplicó a la investigación a una micro-escala, donde la
presencia del investigador llegó a considerarse como una posible "causa" del
comportamiento observado. Un ejemplo famoso de esto,fué el experimento
Hawthome en la fábrica de la Westem Electric descrito en el Capítulo 5. De-
ducir las implicaciones plenas del principio de Heisenberg hubiera significado
volver a situar al sujeto en la observación científica a todos los niveles del dis-
curso social-científico. Hasta hace relatívamente poco, la gran mayoría de
científicos sociales no estaban preparados para aceptar lo que percibían que
iban a ser las consecuencias probables de este cambio: la des-objetivización
del conocimiento al relacionarlo con el sujeto, es decir, al hacerlo "intersubje-
tivo", y la reintegración de lo humano con las ciencias sociales y quizás final-
mente con las ciencias físicas también. Los esfuerzos esporádicos en esta linea
han tendido a contemplarse con una cierta indiferencia si no con franca hosti-
lidad y han sido obligados a languidecer en la lejana periferia del núcleo acep-
tado social-científico.
Pero últimamente -dada la creciente convicción de que el mundo de Pop-
per de los objetos teóricos no nos lleva a ninguna parte- la lejana periferia está
iniciando un regreso, sitiando a la autoridad oficial bajo las ondulantes bande-
ras multicolores de la hermenéutica, la teoría de la estructuración, la fenome-
nología, la etno-metodología, el pragmatismo universal, y movimientos simi-
lares. Estas tropas de choque de una revolución social-científica están de
acuerdo en al menos una cosa: en que el mundo es real y que solo puede cono-
cerse -en la medida en que pueda conocerse- mediante una forma de investi-
gación empática, que es una manera de interrogar una realidad social que tie-
336
EPILOGO
ne la capacidad de responder. Junto con esto hay una aproximación gradual a

las ciencias humanas, al considerarse que campos cognitivos como la mitolo-
gía, el folklore, la historia, y la lingüística ofrecen importantes puntales para
la adecuada comprensión de los fenómenos observados.
Las implicaciones para la planificación de esta nueva ciencia, holística y
basada en el diálogo, todavía no se han comprendido plenamente (1). Pode-
mos sin embargo aventurar tres conclusiones preliminares. Primera, la nueva
epistemología convierte la antigua planificación técnocrática en ilegítima. To-
do conocimiento es perspectivista, provisional. Segunda, en el lado positivo,
la nueva epistemología convierte tanto a las investigaciones científicas como a
las de la planificación en un proceso de diálogo entre el investigador/planifi-
cador y el sujeto/actor, que caraceterísticamente obra en base a un conoci-
miento inartículado, tácito. Tercera, el lenguaje del discurso científico/planifi-
cador se cambia por uno capaz de expresar ralidades subjetivas, una búsqueda
de acción significatíva, y la integración de lo humano con las ciencias sociales
y del comportamiento.
Pero el cambio en el paradigma epistemológico no es el único cambio que
afecta a la planificación contemporánea. Una segunda alteración en el modelo
clásico de planificación racional llegó con la comprensión de que había más
de un macro-actor implicado en la orientación social. Bajo la planificación ra-
cional, el estado se consideraba el actor dominante en los procesos socioeco-
nómicos. Sin embargo, las críticas radicales pronto establecieron el capital
monopolista como un segundo gran actor en el ámbito público. Dado que el
capital no está elegido, ni responde de ninguna manera ante el pueblo, y sus
intervenciones por tanto carecen de legitimdad, un tercer macro-actor tuvo
que ser identificado: el pueblo organizado para la acción política en beneficio
propio -la comunidad política.
Los planificadores de la corriente principal, típicamente trabajaban para el
estado, articulando los intereses del estado, mientras el capital empleaba sus
propios consejeros. Sólo en los últimos años se empieza a encontrar un núme-
ro importante de planificadores dentro de la sociedad civil, donde trabajan no
sólo con los sectores políticamente mobilizados de la población sinó también
con las asambleas legislativas que intersectan con el ámbito del estado.
El modelo tradicional de la planificación racional ha sido así cancelado por
la propia evolución de la conciencia humana. Puesto que está aproximada-
mente dividido entre los ámbitos del estado, el capital y la comunidad política,
la planificación tuvo que politizarse, con los propios planificadores luchando
en los frentes de la batalla.
(1) La mejor declaración teórica, es de Ulrich (1983); la mejor descripción desde la

práctica es de Max-Neef (1982). Los dos niveles de comprensión -teórico y experimental-
todavía no se han unido con éxito.
337
A este cuadro general debemos ahora añadir la percepción que tenemos de

estar sepultados por las consecuencias de una crisis estructural mundial que
nos presenta unas amenazas de una magnitud sin precedentes. Nuestros entor-
nos -políticos, económicos, sociales, y físicos- se han despegado repentína-
mente. La mayoría de lo que pensabamos que sabíamos ha perdido su vlaidez;
ya no conduce a una comprensión satisfactoria de la realidad. Las ciencias
más antiguas habían asumido relaciones paramétricas fijas, y siempre y cuan-
do estas se mantuvieran, los descubrimientos científicos tenían alguna validez.
Pero ahora son prcísamente las relaciones las que se han derrumbado. Y por
tanto, justo en el momento en que nuestra necesidad de conocimiento es ma-
yor, permanecemos ignorantes ante sucesos cuyas implicaciones a largo plazo
apenas podemos comprender. Bajo estas condiciones, solo una epistemología
de aprendizaje social basada en la unidad de la práctica y la teoría transforma-
dora en un contexto de un proceso continuo de acción e investigación puede
damos razones para la esperanza.
La situación contemporánea de los planificadores, por tanto, es muy pare-
cida a la del ancien régime en Francia cuando moría un rey, y el grito subía
desde las calles Le Roi est Mort, Vive le Roi!. Nos sentimos inclinados, al pen-
sar en la planificación, a repetir esta frase. La vieja planificación ha muerto,
pero no podemos estar sin planificación. No podemos desear separar el cono-
cimiento de la acción. Sin embargo, neustros paradigmas cambian rápidamen-
te -paradigmas de cómo se llega al conocimiento, de quiénes son los actores
relevantes, y de cómo pueden vincularse con éxito el conocimiento y la ac-
ción. En respuesta a múltiples crisis, la planificación está sufriendo sus pro-
pias transformaciones.
En este libro, he defendido un retomo a la práctica radical y por tanto, a
una forma de planificación cuyas raíces intelectuales están en la tradición de
la mobilización social. Lo he hecho porque estoy convencido de que nos en-
frentamos a la crisis más profunda desde que el mundo fué trastornado por la
triple revolución de los siglos dieciocho y diecinueve: las revoluciones políti-
cas en América y Francia, la revolución en la ciencia, y la revolución indus-
trial. Aquella magnífica era nos legó las distintas formas de planificación ra-
cional que hemos discutido en este volumen. Los cambios que ahora estamos
viviendo -tan revolucionarios como cualqueira de los que tuvieron sus oríge-
nes en la Ilustración, y que pueden necesitar varias generaciones para desarro-
llarse plenamente- también transformarán, sin duda, la naturaleza de la rela-
ción básica del conocimiento con la acción. En .la transición actual, sin
embargo, necesitamos especialmente planificadores que ayuden a la recupera-
ción de una comunidad política activa, que es la única que puede implicarse
en una práctica emancipatoria. No podemos saber a dónde nos llevará este ca-
mino. Pero como Halo Calvino, podemos al menos decir esto:
338
EPILOGO
El infierno de los vivientes no es algo que será: si hay uno, es lo que ya

está aquí, el infierno en el que vivimos cada día, el que formamos al estar
juntos. Hay dos maneras de evitar sufrirlo. La primera es fácil para mu-
chos: aceptar el infierno y convertirse en una parte tan integrada de él
que ya no puedas verlo. La segunda es arriesgada y requiere una vigilan-
cia y recelo continuos: buscar y aprender a reconocer quién y qué, en
medio del infierno, no son infierno, entonces hacerlos perdurar, darles
espacio (Calvino 1972, 165).
339
APENDICEA
LA PLANIFICACION COMO FORMA
DE DIRECCION CIENTIFICA
PLANIFICACION *
l. SOBRE LA NATURALEZA DE LA PLANIFICACION
Si se decidiese "poner a trabajar", tal como se utiliza la frase en la indus-

tria, algun programa global para la mejor utilización y control de los recursos
de agua, sería de interés saber algo del tipo de planificación que supondría lle-
var a cabo una empresa social tan amplia.
1. Significado Genérico del Término: En su significado común la "plani-
ficación" es tan antigua como el hombre. El campesino, el ganadero, el mer-
cader, el industrial, el gobernante, siempre han hecho planes. Esta planifica-
ción, sin embargo, gira en torno al individuo, y lleva las limitaciones de sus
intereses, capacidades y medios particulares, varía a medida que estos cam-
bian, y termina cuando su interés cesa.
2. Significado Técnico del Término: Utilizado por aquellos que defien-
den la planificación de los asuntos públicos, el término ha llegado a tener el
significado técnico que le ha dado la ingeniería y la industria. Los ingenieros
en operaciones de construcción a gran escala, y los directores de empresas de
negocios a gran escala han aprendido que la condicion para el éxito es que es-
ta condición puede cumplirse sólo mediante la creación de una mente institu-
cional que tiene su poder de percepción (investigación, estudios), de memoria
(registros), de razonamiento (análisis), y de diseño (planificación). Dicha
mente institucional es un compuesto de, y a la vez distinto de las mentes de
los individuos que la componen, quienes, como individuos, pueden ir y venir;
tiene una vida continua, coincidente con la vida de la empresa; y puede pensar
y solucionar asuntos con esa amplia perspectiva que solo estas características
hacen posible. Cuando un Goethals ha asumido la responsabilidad de la cons-
trucción del canal de Panamá, o un Rockefeller ha emprendido la creación de
una empresa industrial, invariablemente ha acometido el desarrollo de una
mente institucional de este tipo como la única garantía razonable de consisten-
cia de las operaciones componentes y el éxito de la empresa.
Esta capacidad de pensar en términos de una experiencia más amplia de la
que cualquier individuo posee, de definir objetivos distantes, de disponer
* Capítulo elaborado por Harlow S. Person para el Report of the Mississippi Valley
Cornrnittee of de Public Works Adrninistration (1934, 221-228).
343
maneras y medios altamente eficientes de conseguirlos, y de perseguir estos

fines distantes de manera coherente aunque con una flexibilidad que permita
el ajuste a las condiciones cambiantes, es la característica dominante de la pla-
nificación institucional.
3. Planificación y Control. Alcanzar un objetivo complicado requiere,
primero, el diseño de un plan de maneras y medios por parte de una mente
institucional; segundo, una manipulación real de las maneras y medios -nor-
malmente por una agencia diferente a la planificadora- de acuerdo con las dis-
posiciones predeterminadas. Por lo tanto, responsabilidad, autoridad y control
son inherentes a la planificación. No obstante, pueden estar -lo han estado en
ciertos casos- estipulados de una manera y con una calidad valoradas en una
democracia política.
Para hacer la responsabilidad, la autoridad, y el control democráticos y
efectivos, tanto la planificación como la ejecución deben adecuarse a las "le-
yes de la situación", incluyendo la situación tanto el objetivo como su entor-
no. El planificador debe saber todo lo que la ciencia posibilite saber sobre to-
das las fuerzas naturales y humanas implicadas en el logro del objetivo, deben
evaluar sus grados de flexibilidad y deben disponer o bien su manipulación o
bien la conformidad a ellas según su naturaleza. Esta es una condlición inexo-
rable de la planificación, sea individual o institucional. El agua no se puede
hacer fluir hacia arriba, y no se puede hacer que los barcos naveguen por rápi-
dos de poca profundidad, pero, mediante una disposición de materiales que to-
ma la forma de esclusas, la navegación ascendente puede hacerse posible.
Puede facilitarse así la navegación, pero a los dueños de los barcos no se les
puede obligar a usarla si no figura entre sus intereses el hacerlo. Por tanto, en
la planificación, el diseño debe ser de tal manera que, en la ejecución, el con-
trol y la autoridad reflejen -ahora obedeciendo y ahora manipulando- las fuer-
zas inherentes a la situación, y no sean la expresión de deseos arbitrarios y su-
puestos no inteligentes.
La planificación se ofrece como la salvación de la democracia esencial. A
medida que una sociedad democrática desarrolla una vida saciaR-económica
más complicada, se hace menos capaz de de sobrevivir a la incertidumbre y a
la desviación; de sobrevivir como democracia sin un propósito, un control y
una autoridad continuos. Debe por tanto desarrollar su planificación institu-
cional. El reconocimiento de inflexibilidades además de flexibilidades en las
situaciones, es de especial importancia para la planificación en una sociedad
democrática. A lo largo de un periodo, los factores flexibles e inflexibles pue-
den sufrir cambios respecto a estas características, pero al hacer planes en
cualquier momento particular, deben reconocerse tal como son en ese momen-
to. Una democracia debe hacer de su planificación la expresión de un interés,
propósito y voluntad colectivos genuinos; debe tomar en consideración los
344
LA PLANIFICACION COMO FORMA DE DIRECCION CIENTIFICA
factores humanos inflexibles además de los físicos inflexibles; y debe confinar

sus manipulaciones a los factores plásticos inherentes a las situaciones planea-
das. De esta manera, las relaciones individuales y de grupo al ajustarse al en-
torno pueden sin embargo organizarse, controlarse y mantenerse democráti-
cas.
11. ORGANIZACION PARA LA PLANIFICACION
1. Planos de Planificación. Dado lo complicado de la organización y

operaciones de las empresas de múltiples fábricas, estas ofrecen las sugeren-
cias más valiosas para la planificación social; de hecho, sólo suya es la expe-
riencia pertinente en la que nos podemos inspirar. En su experiencia, se ha
descubierto que la planificación menos sujeta a confusión y auto-derrota y
más efectiva en la coordinación está organizada sobre tres planos:
a. La Planificación Directiva, se centra en la dirección general de

una gran empresa, calcula en términos de fábricas como unida-
des, formula programas de fábrica, calendarios,y presupuestos
como instrumentos directivos, y deja a cada fábrica la planifica-
ción más detallada en términos de sus unidades. Estos calenda-
rios y presupuestos de fábrica son los standards por los cuales se
coordinan las operaciones y se juzga su eficiencia. El control di-
rectivo se realiza mediante la comparación de los informes perió-
dicos sobre el progreso de las fábricas con estos calendarios y
presupuestos. El control mediante especificaciones de grandes
propósitos, maneras y medios -control del entomo- es la caracte-
rística de este plano de la planificación.
b. La Planificación Administrativa General es la planificación por
parte de la dirección general de la fábrica individuaL En confor-
midad con las especificaciones directivas, calcula en términos de
grandes departamentos como unidades, y formula programas, ca-
lendarios y presupuestos como controles para estos departamen-
tos. Deja a los departamentos la planificación más detallada de
sus unidades operativas. El control administrativo general, se rea-
liza mediante la comparación de los informes de proceso departa-
mentales con los calendarios y presupuestos administrativos ge-
nerales. Aquí una vez más el control del entorno es más
característico que la especificación en detalle.
c. La Planificación Operativa es responsabilidad de la dirección de-
partamentaL Calcula en términos de órdenes recibidas, y de los
345
procesos y máquinas del departamento, Dentro de los grandes

controles establecidos por la dirección y los controles secunda-
rios establecidos por la planificación administrativa general, dise-
ña las actividades funcionales relacionadas de las operaciones de-
talladas. Aquí entra la especificación en detalle.
Respecto a la especificación en detalle -llamada por algunos reglamenta-

ción- deben notarse dos características:
a. Cuánto más alejado esté el plano de la planificación del plano de

las operaciones reales, menos detallada es la planificación y más
grandes son las unidades en términos de las cuales se hacen los
planes. La planificación detallada puede hacerse solo por aque-
llos que estan en la escena de las operaciones y conocen íntima-
mente las acciones que las unidades deben realizar y los proce-
sos, máquinas y técnicas involucradas.
b. El detalle en la especificación es una función de los métodos tec-
nológicos necesarios para lograr el objetivo, no una función de la
planificación en si. La planificación no busca en el plan el detalle
en si mismo. Busca más bien descubrir el mínimo prearreglo que
la tecnología del logro del objetivo específico requiere.
2. Pasos en la Planificación: En la planificación directiva, adminsitrati-

va general, y operativa, consideradas individualmente o como un todlo integra-
do, hay cinco grandes pasos:
a. Definición de Propósito: El diseño de maneras y medios para lo-

grar un objetivo no puede iniciarse hasta que el objetivo ha sido
definido con precisión. El fin deseado gobierna cada paso de la
planificación. Muchos fracasos en la planificación puden atri-
buirse a una indiferencia hacia esta condición precedente. Es un
tópico decir que un problema bien planteado está medio solucio-
nado. Una definición precisa y completa del objetivo es un largo
paso hacia la planificación para su consecución.
b. Formulación de Políticas: La decisión de conseguir un objetivo
no solo se refleja en una política principal, sinó que la realización
está gobernada por políticas colaterales. Un empresario puede,
por ejemplo, decidir construir y operar una fábrica textil. La pla-
nificación necesaria estará condicionada por políticas respecto al
mercado a servir, la variedad de productos a fabricar, y la distri-
bución de capital entre el equipo físico y el fondo de maniobra.
346
c. Formulación del Programa. Para considerar la organización y

evaluación de las maneras y medios debe existir una formulación
activa de su posible ordenación en la forma de un programa pro-
visional de acción. Este programa es a la planificación lo que una
hipótesis es a la investigación científica -una guía para proceder
ordenadamente en el descubrimiento, la evaluación y la aplica-
ción de los datos.
d. Diseño del Plan: La revisión seguida de más revisión del progra-
ma provisional, a medida que los datos se consiguen y se eva-
luan, resulta en una forma final refinada del programa en el que
las maneras y medios para conseguir el objetivo se llevan a unas
relaciones precisas, cualitativas, cuantitativas y funcionales. Esto
constituye el plan.
e. Diferenciación de Proyectos: Un plan está normalmente compues-
to por grupos de operaciones, teniendo cada grupo una integridad
que le permite ser realizado como una cosa en si misma. Un grupo
integral de operaciones de este tipo puede ser identificado como un
proyecto. Por ejemplo, en la construcción de un edificio, el trabajo
de los fundamentos, la elevación de una superestructura, o la insta-
lación de una sistema eléctrico o de calefacción, son, cada una de
ellas, un proyecto distinto. Cada uno puede ser llevada a cabo co-
mo un subobjetivo separado, porque la coordinación se ha efectua-
do por el plan general del cual cada una es una parte.
Cualquiera de estos proyectos relacionados, si fuese lo suficiente largo y

complicado como para necesitar una división así -por ejemplo, los proyectos
implicados en la construcción del Canal de Panamá- puede tener sus planos
particulares de planificación directiva, administrativa general y operativa.
3. Proceso de Planificación : Tres grandes procesos son característicos
de la planificación, sea directiva, administrativa general u operativa:
a. Estudios e Investigación acumulan los datos por los cuales pue-

den evaluarse las maneras y medios de consecución que entrarán
en el diseño final. Estos estudios e investigaciones eliminan la
adivinación, las corazonadas y el prejuicio, descubren el grado de
flexibilidad °e inflexibilidad de los factores, e incrementan la pro-
babilidad de éxito del plan resultante. Los estudios e investiga-
ciones son de dos tipos: estudios e investigaciones continuos, que
acumulan constantemente datos básicos para su posterior utiliza-
ción general; y estudios e investigaciones que se centran en los
problemas de un objetivo particular.
347
b. La Estandarización traduce la información científica en términos

de materiales y aparatos a usar y de maneras de hacer las cosas
familiares para aquellos implicados en la ejecución. La especifi-
cación de un tipo particular de máquina con la que fabricar un
producto particular, o de una calidad determinada de los materia-
les para una pieza particular de construcción, es un standard. En
términos de standards básicos de este tipo, se compone un plan
operativo detallado. Estos standards nunca se consideran finales
y están sujetos a revisión racional continua.
c. El Diseño es el último elemento del proceso de planificación en
el que las maneras y medios de conseguir el objetivo, basadas en
standards determinados por la investigación, se formulan en un
esquema lógico y efectivo de acciones coordinadas, sincroniza-
das, utilizando medios específicos.
Aunque estos elementos del proceso de planificación son comunes a todos

los planos de la planificación, cada uno utiliza sus tipos apropiados de investiga-
ción, standards, y diseño. Como ha sido observado, cuanto más alejado está el
plano de la planificación del plano de la acción y de la planificación de los pro-
yectos constituyentes, menos detalladas son las especificaciones. A pesar de
ello, los standards y especificaciones resultantes de todos los planos de la plani-
ficación deben ser consistentes, como lo pueden ser si están basados en las mis-
mas investigaciones fundamentales y comprobados uno con otro. La planifica-
ción en este significado técnico del término, como la entiende la ingeneiría y la
industria a gran escala, todavía no se ha adaptado a los propósitos sociales del
gobierno de Estados Unidos. En el significado común del término, los líderes y
los administradores individuales han tenido sus planes individuales. pero estos
giraban en tomo a individuos, y han sido transitorios. Una mente institucional
continua, especialmente encargada de la responsabilidad de formular algún plan
social a largo plazo, nunca se ha establecido. Sin embargo, las complicaciones y
confusiones de nuestra vida económica y cultural son tales, que la plianificación
de un mejor ajuste de la vida nacional al entorno natural, parece esencial. La
técnica de una planificación así no puede tener un mejor comienzo que la adpa-
tación de la técnica desarrollada por la ingeniería y la industria.
111. PLANIFICACION DIRECTIVA DE LA UTILIZACION y EL

CONTROL DE LOS RECURSOS DE AGUA
1. Responsabilidad Federal: La planificación regional comprensiva de

la utilización de los recursos de agua es sin duda una responsabilidad del
348
Gobierno Federal. La responsabilidad Federal decansa entre otros, en los si-

gueintes hechos: (a) los problemas sobrepasan las areas estatales y los factores
físicos cruzan las fronteras de los estados; (b) el Gobierno Federal ha estado
durante años particularmente preocupado por la navegación y más reciente-
mente por el control de inundaciones; (c) los problemas del agua en otros sen-
tidos se han convertido cada vez más en un problea del Gobierno Federal; (d)
tiene numerosas agencias ya experimentadas en los tipos particulares de estu-
dios e investigación necesarios, y en la formulación de los standards básicos
adecuados; (e) las relaciones e influencias nacionales juegan un rol progresi-
vamente mayor en la vida cultural y económica; y (f) muchos cr~en que el
Gobierno Federal debería cumplir con la obligación moral de rectificar los re-
sultados de anteriores políticas Federales del uso de la tierra insensatas (inclu-
yendo los recursos de agua) que han permitido en algunos casos los esfuerzos
poco afortunados de pobladores individuales, con la consecuencia final de
riesgos para su bienestar y seguridad actual.
2. El Punto de Vista Evolutivo: La aplicación a los asuntos públicos de
los principios y técnicas de la planificación ofrecidos por la rica experiencia
de la ingeniería y la industria debe en primer lugar estar condicionada por la
naturaleza social de la planificación propuesta.
En la planificación regional, el objetivo debe estar definido en términos de
los deseos de una sociedad existente: los standards deben tener en cuenta sus
tradiciones, hábitos y prejuicios; los instrumentos de la planificación y ejecu-
ción empleados deben ser, en la medida que sea técnicamente deseable, insti-
tuciones existentes. Uno de los primeros probemas de la investigación en la
planificación regional es informarse respecto a temas del tipo mencionado,y
también averiguar cómo puede conseguirse la armonía entre instituciones,acti-
tudes mentales, y hábitos existentes, por un lado, y la técnica desarrollada de
la planificación por otro. Empezando de esta manera la experiencia social en
la planificación influenciará las tradiciones, hábitos, prejuicios, deseos, e ins-
tituciones, y también la propia técnica de la planificación; y mediante reaccio-
nes circulares aportará una armonía progresívamente más perfecta entre prin-
cipios, técnica y condiciones.
3. Utilización de las Instituciones Disponibles: Hay organizaciones
constitucional y legalmente adecuadas para servir como agencias de planifica-
ción regional y de la ejecución de planes. Estas instituciones son agencias que
pueden ampliarse o crearse fácilmente por los gobiernos Federal, estatal y lo-
cal, respectívamente. De entre estas, no deberían omitirse las "autoridades" de
gobierno interestatales e interlocales que pueden crearse bajo estatutos autori-
zando este tipo de pactos. Siempre que haya una voluntad de planificar y una
disposición a implicarse en relaciones cooperativas,hay una gran variedad de
instituciones adecuadas para este propósito.
349
4. Planificación General de Recursos: Aunque aquí concierne principal-

mente a la planificación directiva del control y uso de los recursos de agua, no
deberíamos dejar de percibir que el agua no es más que una de las muchas cla-
ses relacionadas de recursos y que la promoción del bienestar púbnico median-
te un uso más inteligente de un recurso particular no puede conseguirse de
manera efectiva, sin que esté incorporado en un plan maestro de utilización de
todos los recursos. Por tanto, desde el punto de vista de una agencia interesada
en la planificación directiva de la utilización de los recursos de agua, su plani-
ficación debería estar condicionada por un plan global para el control y utili-
zación coordinados de todos los recursos. Debería empezar su planificación
bajo controles medioambientales así establecidos.
5. Organización para la Planificación Regional: En la industria privada han
comprendido que el supuesto anteriormente sostenido por muchos de que "mi ne-
gocio es totalmente diferente del tuyo" es cierto solo respecto a asuntos como ma-
teriales, teconología y mercados, y que todos los negocios son esencialmente pa-
recidos respecto a los fundamentos de la dirección y la gestión, entre ellos la
planificación. La estructura de planos, pasos, y procesos de la planificación, que
se han descrito, es común para todos. Las diferencias entre una institución pública
y una empresa privada no afectan a los fundamentos ni a la organización para lo-
grar objetivos, siempre y cuando exista la voluntad de conseguirlos de manera
precisa y económica. Por tanto, uno puede aceptar que la estructura de la planifi-
cación desarrollada por la industria privada es adaptable a los propósitos públicos.
La consideración de instituciones públicas disponibles, a las cuales se ha
hecho referencia, sugiere una asignación ordenada y lógica de planos de res-
ponsabilidad de planificación entre ellos. Las agencias federales se centrarían
principalmente en la planificación directiva, y pensarían en términos de obje-
tivos regionales y proyectos constituyentes. Las agencias estatales e inter-esta-
tales, generalmente se ocuparían principalmente de la planificación adminsi-
trativa general de los proyectos constituyentes; y agencias menores, públicas y
privadas, se ocuparían generalmente de la planificación operativa y la ejecu-
ción. Esta sugerencia se desarrollará más profundamente más adelante. De
igual manera la planificación implicaría pasos y procesos similares a aquellos
característicos de la planificación en la industria privada.
6. La Planificación del Objetivo: Por las razones indicadas, la agencia
Federal de planificación directiva sería la más indicada para definir el propó-
sito y alcance de cualquier empresa regional específica para el control y la uti-
lización de recursos de agua. Por supuesto, consultaría con las agencias estata-
les e interestatales al elaborar la declaración de alcance y propósito, pero en
ella debería residir la iniciativa y la responsabilidad última porque su perspec-
tiva, libre del particularismo de los puntos de vista más restringidos, es la úni-
ca perspectiva adecuada para dicha responsabilidad.
350
7. Investigación: También sería la agencia más indicada mediante la

asociación con agencias especializadas de los gobiernos Federal y estatal, para
organizar investigaciones coordinadas (llevadas a cabo tanto por agencias Fe-
derales como locales), lo que es esencial para un adecuado conocimiento de
las aguas implicadas, y su comportamiento y relaciones. A este respecto, de-
bería prestarse atención a la necesidad urgente de una rápida organización de
la recopilación de los registros continuos del comportamiento del agua, de la
realización de investigaciones complementarias, con un alcance jamás intenta-
do. Esto implicaría que se habilitasen todos los puntos estratégicos de una re-
gión, para la recogida y análisis de continuos registros de lluvias, drenaje, in-
filtración, capas freáticas, depósitos subterráneos, caudal de los arroyos,
estiaje, crecidas de caudal y erosión; y las relaciones de pantanos, embalses,
lagos y rios con otros factores físicos y culturales. Mientras que la planifica-
ción que empezase mañana tendría que contentarse con los escasos registros
que están ahora disponibles, el concepto de agencia planificadora como una
mente institucional perpetua debería inspirarla para poner en marcha un siste-
ma de recopilación de informes continuos y análisis adecuados para usarlos
dentro de veinticinco, cincuenta y cien años. Paralelamente a los estudios de
una naturaleza más estríctamente hidráulica, deberían hacerse estudios sobre
la utilización social del agua para la navegación, la energía, la irrigación, la
sanidad, la diversión, etc; todos diseñados para permitir un fundamento más
sustancial para la futura planificación del uso y control del agua en un progra-
ma de mejor ajuste de la vida del hombre a su entorno.
8. Datos y Standards: Durante y después de estas investigaciones,una
agencia de planificación directiva Federal de este tipo debería trabajar conti-
nuamente en la consolidación de datos y la formulación de standards básicos
pertenecientes a los materiales y métodos usados en el control y utilización
del agua, de la naturaleza indicada en una sección anterior, y debería tenerlos
disponibles para el uso en conexión con los programas y proyectos en los que
está interesada. Como en la industria y en la ingeniería,dichos standards nunca
deberían considerarse finales; pero en cualquier momento las últimas revisio-
nes deben ponerse inmediatamente a disposición de cada problema de planifi-
cación que se presente.
9. Educación: Esta agencia Federal de planificación directiva debería
asumir la responsabilidad de un programa contínuo de educación pública ge-
neral referente a la mejor utilización de los recursos de agua y el mejor control
de la conducta destructiva del agua, especialmente donde, sus primeras formas
destructivas son insidiosas, como en el caso de la erosión, no atraen la aten-
ción local, y las características destructivas se ven solo desde una amplia pers-
pectiva. Como ejemplo, puede valer la pena sin duda inspirar el reclutamiento
de los estudiantes de las escuelas rurales del país -Boy Scouts y Girl Scouts-
351
bajo la orientación de las autoridades educativas y agrícolas, en una campaña

para combatir la erosión en sus formas iniciales, insidiosas, de erosión en fi-
nas capas y grietas. Maniobras similares se han organizado y llevado a cabo
en comunidades suburbanas respecto a pestes como la oruga de lona. Esta su-
gerencia indica como la planificación puede convertirse en un medio para per-
mitir a todos los ciudadanos de una democracia unirse a aquellos que buscan
frustrar las energías destructivas y liberar energias benéficas.
10. Programas y Proyectos Especificos: En el caso de situaciones concre-
tas que requieren una mejor utilización y control de los recursos de agua, y
con la adquisición continua de los datos y standards para tiempos de necesi-
dad, esta agencia del planificación directiva Federal estaría en situación de
ejercer la función de planificación más definida.Respecto a esto, su función
sería: diseñar el trazado regional general de un programa, incluyendo cual-
quier investigación necesaria para el desarrollo desde un primer diseño hipoté-
tico hasta un diseño refinado final; indicar la naturaleza y relaciones de los
proyectos constituyentes; indicar el carácter general del trazado de cada pro-
yecto particular; indicar la organización de estados, localidades y autoridades
para continuar con la planificación y la ejecución de los planes; formular los
calendarios de acción y el presupuesto de costes y su distribución; y,lo que es
importante, mediante el intercambio de ideas respecto al objetivo, los planes,
los métodos y la división del trabajo,efectuar los convenios por los cuales las
varias agencias cooperantes establecerían relaciones legales y técnicas para la
realización de los planes. Una vez conseguido todo esto, las diversas partes
del plan global se pasarían a las varias agencias administrativas generales y
operativas cooperantes.
11. Contactos y Controles Directivos: Para asegurar la coordinación al
llevar a cabo el programa de cualquier desarrollo regional, incluso se pasasen
responsabilidades administrativas generales y operativas a otras agencias, esta
agencia de planificación directiva Federal poseería los medios para observar y
evaluar el progreso de todas las partes del programa, porque los planes opera-
tivos y administrativos generales serían componentes del plan global directi-
vo, y estarían encajados en el. Estaría en situación de asegurar el impulso de
todas las especificaciones, o la corrección de las desviaciones, dada la autori-
dad que acompaña a las contribuciones Federales a proyectos que son elemen-
tos de un plan regional.
12. Proyectos Exclusívamente Federales: Sin duda respecto a algunas
partes de un plan global o incluso respecto a algún plan global ocasional en su
totalidad, se encontraría conveniente que esta agencia de planificación directi-
va Federal asumiese las funciones adicionales de la planificación administrati-
va general, la planificación operativa y la ejecución- como es el caso ahora
respecto a los grandes proyectos de navegación. En tal caso debería extender
352
su organización para permitírle realizar las funciones adicionales. La exten-

sión de su organización se haría mediante la adición de una unidad para la pIa-
nificacióna administrativa general y la planificación operativa, mientras que la
ejecución se dejaría normalmente mediante contrato a alguna agencia privada
o al Cuerpo de Ingenieros.
13. Factibilidad de la Planificación: Puesto que el gobierno en Estados
Unidos todavía no ha instituido la planificación con la técnica global que se
ha explicado aquí, la discusión de lo que puede hacerse no puede evitar un
aroma teórico. Sin embargo, debería tenerse en cuenta que la técnica ha sido
validada por la experiencia industrial y es uno de los instrumentos más prácti-
cos y vitales de los negocios privados. Aunque desarrollado antes para el con-
trol de las operaciones de producción, se ha aplicado progresívamente a la co-
mercialización, la administración general de las fábricas y la administración
directiva de las empresas amplias de múltiples fábricas. Permite la dirección
de operaciones a gran escala con una eficacia raramente alcanzada en las pe-
queñas empresas de hace cincuenta años. Sin ella, las empresas a gran escala
modernas serían inmanejables, porque cuanto mayor es la escala de operacio-
nes más dependiente es una empresa de la planificación. Por esta razón, la
empresa social parece ser aún más dependiente que la empresa privada de una
técnica de planificación de este tipo.
353
APENDICEB
LA PROFESIONALIZACION DEL
ANALISIS DE POLITICAS
Desde fmales de los años 60, el análisis de políticas se ha movido hacia una ca-
tegoría profesional independiente. Esta dirección está ilustrada por la proliferación
de nuevas revistas profesionales, programas de estudios universitarios, sub-especia-
lizaciones profesionales, y una creciente auto-conciencia crítica. Esta evolución se
comenta brevemente a continuación, con las referencias bibliográficas pertinentes.
Nuevas Revistas Profesionales
Desde 1967, se han empezado a editar al menos quince revistas centradas

en el análisis de políticas. Esto no incluye las revistas que tratan cuestiones de
políticas particulares (lo que Majone llama programas de acción), tales como
política medioambiental, política de transporte, etc. Las revistas listadas a
continuación están exclusívamente orientadas al método. La fecha que las
acompaña es el primer año de publicación.
The Futurist 1967

Socio-Economic Planning Sciences 1968
Futures 1968
Policy Sciences 1970
Decision Sciences 1970
Intemational Joumal of System Science 1970
Joumal of Applied Systems Analysis 1971
Policy Studies Joumal 1972
Policy Analysis 1975
Joumal of Policy Analysis and Management 1979
Intemational Joumal of Policy Analysis and Information Systems 1980
Policy Studies 1980
Performance Evaluation 1981
Policy Studies Review 1981
Forecasting 1982
Programas de Estudios Universitarios
Se han establecido varios programas universitarios de análisis de políticas

públicas desde 1970, cuando el primero de ellos, en el Rand Graduate Institute,
357
abrió sus puertas. Hoy hayal menos siete programas de este tipo en el pais en
las principales universidades, incluidas Berkeley, Camegie-MelIon, Duke,
Harvard, Michigan, Stanford, y Texas. En 1979, la Association for Policy and
Management se estableció como el terreno de encuentro común para académi-
cos, estudiantes, y profesionales.
Dado que Rand jugó un rol decisivo en la emergencia del campo y fué el
primero en ofrecer un currículum válido para el doctorado en análiisis de polí-
ticas, su declaración de objetivos educativos puede muy bien tomarse como
definitivo. Refiriéndose a los propósitos y objetivos del Rand Graduate Insti-
tute, que es el brazo académico de Rand, un anuncio reciente de su programa
explica:
El currículum del Institute fonna a los estudiantes para aplicar y adaptar
las teorías académicas (p. ej. en economía, organización y análisis de po-
líticas, y cambio tecnológico) e instrumentos (p. ej. técnicas estadísticas,
métodos de encuesta, e investigación operativa), con el objetivo de resol-
ver problemas de políticas reales dentro de los límites a menudo severos
de los presupuestos, el tiempo, el panorama organizacional, y la política.
El programa está diseñado para cultivar tanto una afición como una ca-
pacidad hacia el análisis interdisciplinario -para pensar, hablar y escribir
oportunamente cruzando las fronteras familiares de la tecnología, la eco-
nomía y la política. Y mediante las actividades de investigación, en las
que están implicados tanto profesores como estudiantes, el Institute con-
tribuye al desarrollo del campo del análisis de políticas (Rand Graduate
Institute 1982-1983, 2).
Areas de Especialización
Por encima de todo, el campo del análisis de políticas se ha caracterizado

por un enfoque sobre el método, en contrase con otros enfoques más sustan-
tivos (Wildavsky 1979,414). Un buen ejemplo de esta poca disposición a
sumergirse en especialzaciones sectoriales y en vez de ello abrazar una posi-
ción metodológica lo ofrece la serie de Policy Studies Review Annuals pu-
blicada por Sage Publications en Beverly Hil1s, California. Publicándose
desde 1977, estas enonnes colecciones de ensayos, que suman más de ocho-
cientas páginas y más o menos cuarenta capítulos cada una, cubren todo as-
pecto concebible del análisis de políticas. Uno se queda con la impresión de
que si no fuese por las limitaciones prácticas de tiempo, espacio, y recursos,
impuestas por el editor de la serie, el número de temas podría haber aumen-
tado indefinidamente. A pesar de esta tendencia hacia una aproximación
358
LA PROFESIONALIZACION DEL ANALISIS DE POLITICAS
metodológica, genérica, algunas especializaciones han empezado a adquirir

ciertos contornos de identidad.
* Investigación de futuros: de Jouvenal (1964), Helmer (1966), Kahn y
Wiener (1967), Allen (1978), Ascher (1978), Hughes (1985)
* Evaluación de tecnologías: Ayres (1969), Jantsch (1972)
* Investigación sobre evaluación de programas: Caro (1971), Weiss
(1972), Riecken y Boruch (1974), Rossi et al. (1979)
Auto-Conciencia Crítica
El análisis de políticas siempre ha sido un campo muy auto-crítico, de ma-

nera que la literatura es aquí extensa. Gran parte de ella se comenta en el Ca-
pítulo 4. Algunos de los textos claves son los siguientes: Hoos (1972), Ber-
linski (1976), Nelson (1977), Lilienfeld (1978), Lindblom y Cohen (1979),
Wildavsky (1979), Carley (1980), Majone y Quade (1980).
359

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PLANIFICACION

MINISTERIO PARA LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS

Primera edición: Diciembre 1991

© Princeton University Press

MINISTERIO PARA LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS

PRIMERA PARTE: CONCEPTOS............................................................ 31

SEGUNDA PARTE: TRADICIONES 67

2. Dos Siglos de Teoría de la Planificación: Una Visión de Conjunto 69

APENDICE A. La Planificación como Forma de Dirección Científica .. 341

APENDICE B. La Profesionalización del Análisis de Políticas............... 355

esa "racionalidad social" se plantea que las necesidades sociales deberían

Bellaterra, diciembre 1991

1. La Planificación en las Sociedades de Mercado

1. La Planificación en el Ambito Público: Conceptos Básicos

14. La Tradición del Aprendizaje Social (Selectivo)

este libro. El optimismo intrépido de Harvey le hubiese guiado hacia conclu-

Los Angeles, California

tada. "Tomemos a la humanidad en general" escribió,"es agresiva...sus pasio-

ocupa esencialmente de la investigación de los "hechos" y del descubrimien-

Con el inicio de la Gran Depresión en 1929, los objetivos de la interven-

eficientemente, maximizando el crecimiento de la economía. No se necesitaba

estado planificaría, la economía produciría y los trabajadores se concentrarían

en la acción colectiva, llamaré a esta tradición mobilización social. Estos mo-

1. El debilitamiento de la nación-estado, mientras el capital continúa

opciones (igualmente difíciles de aceptar) de bancarrota, estrategias de

Dado que está invariablemente integrada en el aparato del estado, la plani-

se separa del autogobierno democrático, está destinada a tener consecuencias

(4) La "ley de la variedad necesaria" de Ashby, postula que la "capacidad de R co-

tradición dominante de la reforma social, concibe la planificación como una

La tradición del aprendizaje social difiere en algunos aspectos de todas las

democrática siempre ha afirmado el derecho soberano del pueblo a determinar

contrafuerza; colaboran en la elección estratégica de activistas; y estimulan la

RACIONALIDAD DE MERCADO Y RACIONALIDAD SOCIAL

En el mercado, como en la sociedad, la racionalidad supone una relación

cente es que la ganancia de algunos no es necesariamente incoherente con la

(1) El problema de la doctrina de la racionalidad puede formularse como una pre-

En el siglo XX, y especialmente después de la Depresión, se adoptó gra-

LAS APLICACIONES DE LA PLANIFICACION

La práctica de la planificación, en el sentido actual, empezó en las pri-

planificación central de los países socialistas), es un partido leninista de vanguardia el

El diseño ortogonal tuvo muchas variaciones históricas y locales, pero sus

1 Se ocupaba principalmente de la disposición física de las actividades

Con el periodo que llamamos de la Ilustración (aprox. 1650-1850), la cultura

ciendo a la naturaleza como vamos a dominarla, dice Houghtoon-Evans; al contrario, de-

los arquitectos continuaron trabajando siguiendo las lineas tradicionales, la ma-

1. Como forma de razón técnica, la planificación moderna se aplica a

Una de las primeras manifestaciones de la nueva práctica de la planifi-

alemana durante la Primera Guerra Mundial. El genio técnico responsable

1. En sociedades mercantiles, la coordinación central de todas las ac-

(6) Rathenau se encuentra en linea directa de sucesión de Auguste Comte. En la uni-

más importantes son abogados, agrónomos, economistas, ingenieros

Tabla 1 La Planificación en las Sociedades de Mercado

Planificación de la Seguridad Nacional

Planificación Económica (nacional, estatal, local)

Planificación Social (nacional, estatal, local)

Planificación Medioambiental (nacional, estatal, local)

Podemos hacemos una idea más completa de la práctica actual de la plani-

políticas. Por ejemplo, el tipo de orientación económica general ofrecida de-

Tabla 2 Las Aplicaciones de la Planificación

1. Guía para la estabilidad y el crecimiento económico general en socie-

al desarrollo integral de areas (desarrollo de las cuencas hidráulicas con

La planificación estatal, naturalmente, incluye también políticas y progra-

conflicto. Y quinta, en una confrontación con el capital privado, la acción es-