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2003

Análise de riscos e gestão de crises.


O exemplo dos incêndios florestais*

Luciano Lourenço••

Resumo:
A análise dos riscos e a gestão das crises tem ganho importância crescente, sobretudo a partir do final do último quartel do século passado, com
o objectivo de dar uma resposta imediata e eficaz aos desastres, sejam acidentes graves, catástrofes ou calamidades, que, entretanto, passaram a
ocorrer com maior frequência ou, talvez melhor, passaram a ser objecto de muito maior divulgação mediática. Deste modo, depois duma breve
análise aos elementos intervenientes no risco de eclosão de fogo florestal, proceder-se-á à avaliação de alguns dos elementos que mais contribuem
para o perigo de incêndio. Segue-se uma parte dedicada à gestão das crises, começando por indicar os pilares de sustentação, ou seja, os principais
elementos a ter em consideração na gestão de crises, dando-se maior enfâse aos aspectos relacionados com os incêndios florestais, por serem o
exemplo de aplicação prática.
Palavras chave:
Risco, Perigo, Crise, Vulnerabilidade, Desastre, Gestão dos Riscos, Gestão das Crises, Incêndios Florestais.

Résumé:
L'analyse des risques et Ia gestion des crises ont aquis une importance de plus en plus grande, surtout depuis les vingt cinq derniêres années du
siêcle passé, pour répondre de façon immédiate et efficace aux désastres, soit aux accidents graves et catastrophes, soit aux calamités, devenus
de plus en plus fréquents, ou, plutôt, devenus I'object d'une plus grande divulgation médiatique. Ainsi, aprês une breve analyse des facteurs de
risque du feu de forêt, seront évalués les éléments qui contribuent àcréer !e dangerd'incendie. II s'ensuit une parti e concernant Ia gestion des crises,
tout en commençant par indiquer ses pilliers de sustentation, c ' est à dire les principaux éléments qu 'i l faut considérer dans Ia gestion des crises,
en donnant plus d'importance aux aspects relatifs aux incendies de forêt, puisqu'il sont I'exemple d'application pratique.
Mots clés:
Mots-c!és: Risque, Danger, Crise, Vulnérabilité, Désastre, Gestion des Risques, Gestion des Crises, Incendies de Forêt.

Abstract:
The analysis of risk and crisis management has been of growing importance, specially beginning in the closing years ofthe Iast quarter century.
The objective has been to respond quietly and efficiently to disasters, whether they are grave accidents, catastrophes or calamities. which seem
to occur more frequently or perhaps only appear so due to greater media coverage. Therefore, after a brief analysis of the intervening elements
in the emergence offorest fires, we will proceed to evaluate some ofthe factors which contribute to the dangeroffire. The following part concerns
crisis management, beginning with the principal elements held in consideration for crisis management, emphasizing aspects related to forest fires
as an example of praticai application.
Key words:
Risk, Danger, Crisis, Vulnerability , Disaster, Risk Management, Crisis Management, Forest Fires.

Introdução decorrem da manifestação dos riscos, necessariamente


muito mais práticas do que outras de natureza mais
As Ciências Cindínicas têm por objectivo o estudo marcadamente académica, parece-nos conveniente
do perigo, enquanto medida do risco (KERVERN e contribuir para a clarificação de alguns dos conceitos
RUBISE, 1991, p. 24), e empregam, com relativa frequentemente usados na gestão tanto dos riscos
frequência, termos que lhes são mais ou menos espe- como das situações de crise.
cíficos e que, embora sejam comuns às várias áreas Como facilmente se compreenderá, não há aqui
dos saberes cindínicos, nem sempre são entendidos qualquer intuito de restringir a discussão académica
por todos eles com o mesmo significado, o que muito sobre o assunto, antes pelo contrário, mas apenas e tão
provavelmente resulta do facto destas ciências serem somente, o de disponibilizar algumas orientações que,
ainda muito recentes. por se encontrarem dispersas e nem sempre estarem em
Tendo em conta algumas preocupações de carácter sintonia, possam ser úteis aos intervenientes mais directa-
operacional, inerentes à prestação dos socorros que mente envolvidos na gestão dos riscos e das crises.
Estas preocupações decorrem fundamentalmente
* Comunicação apresentada ao IX Encontro de Riscos Naturais, Coimbra, da necessidade de, em termos operacionais, se unifor-
22 de Novembro de 2002.
** Professor. Instituto de Estudos Geográficos da Faculdade de Letras. mizar o significado dos termos e, por conseguinte, de
Universidade de Coimbra. ser criar alguma "doutrina", que possa facilitar a

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clarificação de alguns dos conceitos mais usais e, por );>Risco


outro lado, disponibilizar material àqueles que se • Sistema complexo de processos cuja modifi-
iniciam nas ciências cindínicas, facultando-lhes a cação de funcionamento é susceptível de
reunião de alguma informação que se encontra dispersa acarretar prejuízos di'rectos ou indirectos (perda
e que nem sempre é de fácil acesso. de recursos) a uma dada população.
Depois de uma primeira parte, em que se faz a (Lei no 113/91, de 29 de Agosto - Lei de
revisão destes conceitos, dão-se depois algumas Bases da Protecção Civil)
indicações de como se devem desenvolver as operações, • Grau de perda previsto devido a um determinado
com vista a minimizar os efeitos da manifestação das fenómeno, tendo em conta a função do perigo
crises, sobretudo por a bibliografia sobre a gestão e da vulnerabilidade.
dos riscos e das crises não ser muito abundante, além (Nações Unidas, 1984. p.80)
de ser praticamente inexistente em Portugal. • A noção de risco mais vulgarizada tem a ver
Pelas características deste trabalho, de natureza com "o perigo que se corre", isto é, em linhas
essencialmente operacional mas, concomitantemente, gerais, risco é a probabilidade da ocorrência
pedagógica, mais do que inovador ele pretende ser o de um perigo. Corresponde a uma situação
ponto de reunião de di versos aspectos que se encontram latente que pode vir, ou não , a manifestar-se.
dispersos, tentando apresentá-los de uma forma racional, No caso concreto em análise, o risco de incêndio
lógica e coerente, devidamente organizada e, sempre florestal traduz a probabilidade de deflagração de
que possível, também hierarquizada em conjuntos fogo, ou seja, consiste na possibilidade de ignição de
de três elementos cada. combustível florestal, pelo que normalmente se fala
em risco de deflagração de incêndio florestal.
l.As Trindades
);>Perigo
A organização das ciências cindínicas comporta • A probabilidade de se produzir, dentro de um
diversos conceitos agupados em conjuntos de três e determinado período de tempo e numa dada
de que indicamos alguns dos mais usuais. área, um fenómeno potencialmente danoso .
(Nações Un.idas, 1984)
• Todos os elementos do meio físico, nocivos
1.1. Tricotomia: Risco- Perigo- Crise ao homem, causados por forças a ele inerentes ."
(BURTON, 1964)
A "Teoria do Risco"- como passou a ser designada • Ameaça potencial ao homem dirigida pela
depois do trabalho de L. FA UGERES ( 1990) sobre o natureza, através de fenómenos que se originam
tema, apresentado durante o Seminário sobre "Risques no ambiente (natural ou artificial), ou por ele
naturels, risques technolo giques. Gestion des risques, são transmitidos.
gestion des crises" 0 l e publicado, no ano seguinte, (KATES, 1978)
nas respectivasActas editadas pela Fundação para os Nesta definição, podem incluir-se os perigos
Estudos Internacionais da Universidade de Malta- naturais, tão variados como: desabamentos,
assenta numa sequência hierarquizada de três conceitos desertificação ou poluição, os quais constituem
base: risco, perigo e crise. uma deterioração ambiental, juntamente com
Sem pretensões de qualquer pesquisa ou análise os perigos sociais: crime, guerra, terrorismo
exaustiva sobre o assunto, apresentam-se apenas ou droga.
algumas definições que, no nosso entender, podem • Resulta dos conflitos dos processos (geofísicos
ajudar a clarificar tais conceitos, os quais, segundo e tecnológicos) com as populações .. .
F. REBELO ( 1999, p. 4) também "podem ser apresen- (SMITH, 1992)
tados de maneira extremamente simples com exemplos • Em suma, ao termo perigo corresponde um deter-
concretos e acessíveis. Pensemos numa viagem por minado fenómeno capaz de causar danos com
estrada. Sabemos dos riscos que corremos quando gravidade, n.o local onde se produza. O perigo
entramos num automóvel- pode acontecer um acidente implica a presença do homem, para que ele
ou uma avaria, podemos adoecer. .. No entanto, só de valorize o que se pode considerar dano ou prejuízo.
vez em quando nos surge o sinal de perigo [ ... ]. (CASTRO, 2000)
Felizmente, a crise (que neste exemplo, será o acidente, O ser humano é, pois, o protagonista central na
a avaria ou a doença) é rara, embora gostássemos que definição dos perigos, mesmo naturais, pois é através
nunca acontecesse". da sua localização, das suas acções e percepções que
No entanto, é possível precisar melhor a grande um fenómeno natural se torna ou não perigoso.
abrangência destes conceitos, designadamente: No caso em análise, o perigo de incêndio florestal
(!) Saint-Valery-sur-Sonune, França, 2 a 7 de Outubro de 1989. ocorre quando, numa situação de risco máximo ,

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pelas características da vegetação e pelas condições as pessoas, os bens ou o ambiente (exposição do


de tempo, se detecta uma coluna de fumo na floresta, público a doses dentro dos limites legais).
ou seja, franqueia-se um limiar e o perigo instala-se > Desastre
(F. REBELO, 1994, p. 25). O risco manifestou-se - Designação abrangente, que engloba os aciden-
através da deflagração e passou a existir perigo de tes graves, catástrofes e calamidades, e traduz
propagação de incêndio florestal. o resultado de eventos adversos, naturais ou
humanos , sobre um (ecos)sistema vulnerável ,
> Crise causando danos humanos, materiais e ambien-
tais, com os consequentes prejuízos económicos,
• Situação anormal e grave, correspondente à culturais e sociais .
plena manifestação do risco. - Fenómeno concentrado no tempo e no espaço
• Traduz-se pelo franqueamento dos limiares no qual uma comunidade sofre danos severos,
normais, ou seja, pela incapacidade de agir cujas perdas afectam quer as vidas humanas
sobre os processos e pela incerteza absoluta quer os seus bens, de tal forma que a estrutura
sobre o desenvolvimento da crise e dos seus social é afectada, tal como as principais funções
impactes (F. FAUGERES, 1990). da sociedade em determinada área.
No caso em apreço, ou seja, em termos de incêndios (Nações Unidas , 1984)
florestais, a crise instala-se quando os incêndios não Em termos operacionais, podemos efectuar uma
são controlados atempadamente e acabam por atingir abordagem diferencial entre acidentes e desastres
grandes proporções. (Acidente Graves, Catástrofes e Calamidades), estabele-
cendo os seguintes critérios:
> Acidente:
1.2. Tríade: Desvios- Anomalias -Incidentes • Implica o accionamento de um ou mais meios
de função específica (Bombeiros, Polícia, GNR,
Em termos operacionais, ocorrem diversas situa- INEM .. . );
ções, algumas das quais não implicam a mobilização • Não ocorre nenhuma ascendência de comando
de meios dos bombeiros, uma vez que não colocam de uma organização sobre as demais envolvidas;
em risco a segurança. De entre elas é possível distinguir • Não há necessidade de coordenação externa
as três seguintes: para a gestão do acidente.
> Desvio - Ocorrência que não tem qualquer > Desastre (Acidente Grave, Catástrofe ou Calami-
relevância e significado para a segurança. dade):
> Anomalia- Violação das situações operacionais • Pode afectar grandes áreas e, geralmente, o
autorizadas, que não põem em causa a segurança acesso às mesmas fica dificultado, podendo
mas revelam deficiências nos sistemas. causar o colapso de linhas vitais, principalmente
> Incidente-Episódio repentino que reduz significati- de comunicações, o que pode mesmo afectar
vamente as margens de segurança sem, contudo, todos os orgãos de resposta, quer por destruição
as anular, apresentando por isso apenas consequên- da sua estr).ltura física, quer da lógica de
cias potenciais para a segurança. intervenção ;
• A resposta inicial não é dada pelos orgãos de
socorro, mas sim pelos sobreviventes do desastre;
1.3. Trilogia: Ocorrência- Acidente -Desastre • A intervenção excede a capacidade de resposta
local e exige envolvimento de grande número
Ainda, em contexto operacional, é possível de meios no teatro de operações, com coorde-
referenciar outras situações que originam a mobilização nação externa aos agentes directamente inter-
de meios dos bombeiros e que, genericamente venientes (Bombeiros, Polícia, GNR , INEM ,
designamos por ocorrências. Contudo, é costume Forças Armadas, Cruz Vermelha, Escuteiros . .. ),
hierarquizá-las em função da respectiva gravidade e, a qual é da responsabilidade do Serviço Nacionai
por conseguinte, dos meios envolvidos, sendo habitual de Protecção CiviJ <2 >.
agrupá-las nas seguintes três situações:
> Ocorrência- Acontecimento ou falso alarme que
origina a mobilização de meios de socorro (bombei- 1.4. Trio: Acidente Grave- Catástrofe- Calamidade
ros, forças de segurança, ... ).
> Acidente- Acontecimento repentino e imprevisto, Tendo em conta que , pela sua gravidade, os
provocado pela acção do homem ou da natureza, desastres obrigam ao accionamento do sistema de
com danos significativos e efeitos muito limitados (2) Actualmente designa-se por Serviço Nacional de Bombeiros e Protecção
no tempo e no espaço, susceptíveis de atingirem Civil.

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protecção civil, por razões de índole operacional originando riscos vulcânicos, como à
consideram-se os três tipos de situações consigados tectónica (tremores de terra), produzindo
na Lei n° 113/91, de 29 de Agosto, a Lei de Bases da riscos sísmicos. Esta, por sua vez, quando
Protecção Civil, e assim definidos: se manifesta no oceano, pode desencadear
> Acidente Grave - Acontecimento repentino e riscos de maremotos (tsunamis) que se
imprevisto, provocado pela acção do homem ou irão manifestar sobretudo nas áreas litorais
da natureza, com efeitos relativamente limitados mais próximas do epicentro.
no tempo e no espaço, susceptíveis de atingirem • Riscos Climático-Meteorológicos
as pessoas, os bens ou o ambiente. - Estão ligados quer às variações climáticas
> Catástrofe- Acontecimento súbito, quase sempre quer à variabilidade dos tipos de tempo.
imprevisível, de origem natural ou tecnológica, Incluem-se neste tipo os riscos que
susceptível de provocar vítimas e danos materiais decorrem da passagem de tufões e furacões
avultados, afectando gravemente a segurança das ou os associados a chuvas torrenciais, a
pessoas, as condições de vida das populações e o avalanches e degelos repentinos. São ainda
tecido sócio-económico do País. de considerar aqueles que, embora
> Calamidade- Um acontecimento ou uma série de apresentem um caráctermais localizado,
acontecimentos graves, de origem natural ou derivam de outras situações meteorológicas
tecnológica, com efeitos prolongados no tempo e adversas, tais como secas prolongadas,
no espaço, em regra previsíveis, susceptíveis de chuvas intensas e prolongadas, ventos
provocarem elevados prejuízos materiais e, muito fortes e geadas, sobretudo quando
eventualmente, vítimas, afectando intensamente são tardias.
as condições de vida e o tecido sócio-económico • Riscos Geomorfológicos
em áreas extensas do território nacional. - Prendem-se com a actuação dos processos
morfogenéticos que, normalmente, se
traduzem em erosão das vertentes. Os
2. Tipologia do risco riscos deste tipo, mais frequentes nas
nossas condições meteorológicas, são os
Consoante a perspectiva em que nos colocarmos, de movimentações em massa (desliza-
é possível considerar diversos tipos de risco, sendo mentos, desabamentos, desmorona-
relativamente frequente agrupá-los em função da mentos, .. . ) e os de ravinamento.
respectiva origem: • Riscos Hidrológicos
• naturais - Abrangem os riscos que decorrem dum
- quando o fenómeno que produz os danos excesso de água, comportando os:
tem a sua origem na natureza; risco de cheia, correspondente ao
• antrópicos aumento brusco do caudal ou da altura
- quando o fenómeno que causa o dano tem a de água num leito fluvial ou noutro
sua origem em acções humanas; canal com capacidade para transportar
• mistos água, sendo possível distinguir:
- quando o fenómeno causador do prejuízo • riscos associados às grandes e
tem causas combinadas, isto é, naturais pequenas cheias fluviais;
e antrópicas. • riscos inerentes às cheias rápidas ;
Tentando especificar um pouco mais estes conceitos, - risco de inundação, consiste no
podemos subdividi r estes tipos de risco, mencionando transbordo da água para fora dos
os principais subtipos associados a cada um deles. elementos que normalmente a contêm,
Deste modo, sinteticamente, podemos mencionar os quer sejam os rios, o mar ou a circulação
seguintes: subterrânea, de que decorrem riscos
• Risco natural com géneses e consequências dife-
• quando o fenómeno que produz os danos está rentes, respectivamente de inundação
associado à evolução da Terra, ao longo do fluvial, de inundação marinha e de
tempo. Por exemplo: erupções vulcânicas, terra- inundação em relevos cársicos;
motos, maremotos, ciclones, secas ... ; Por isso - risco de alagamento, embora pouco
é possível agrupar todos estes diferentes fenó- referido, porque produz efeito se-
menos, em subtipos de riscos, designadamente: melhante e, quase sempre, coincide
• Riscos Geofísicos com o risco de inundação, apresenta,
- Encontram-se associados tanto à actividade contudo, do ponto de vista hidrológico,
magm.ática (vulcões, fumarolas, ... ), uma génese distinta, pelo que merece

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referência separada. Com efeito, de alguns recursos naturais, tais como


embora também se manifeste por uma a extracção mineira, do petróleo e de
acumulação de água em áreas planas inertes, ou à sua transformação em
da superfície terrestre, não resulta de grandes unidades industriais, bem como
nenhum transbordo, mas sim directa- ao transporte desses materiais peri-
mente e apenas da precipitação, por gosos, à acumulação de resíduos tóxicos
dificuldade quer de escoamento superfi- ou, ainda, ao uso de fertilizantes e
cial quer de infiltração, neste caso por pesticidas na agricultura.
saturação dos solos e das rochas. • sociais
• Risco antrópico associados à incapacidade do homem
• quando os fenómenos que causam os danos convi ver em ham1onia com o seu semelhan-
resultam da intervenção do ser humano, em te dentro dos princípios de liberdade,
resultado da sua própria evolução à face da igualdade e fraternidade, manifestando-
Terra. É frequente serem agrupados nos seguintes se através de: greves, guerras, violência,
três subtipos: fome, sabotagem, terrorismo, ... ;
• Riscos Tecnológicos • biológicos
- Resultam do desrespeio pelas normas de - resultantes de desequilíbrios entre o homem
segurança e pelos princípios que não só e os outros seres vi vos (epidemias e pragas,
regem o transporte mas também envolvem quer animais quer vegetais);
o manuseamento de produtos ou o uso de • Risco misto
tecnologias dentro do necessário equilíbrio • quando concorrem condições naturais e acções
que deverá existir entre a comunidade e antrópicas, com particular incidência sobre o
o ambiente. Quando tal não sucede ocorrem ambiente, razão pela qual alguns autores
incêndios urbanos e industriais, explosões, preferem designá-lo como risco ambiental.
colapsos estruturais, derrames químicos, Pertencem a esta categoria os seguintes tipos:
... De entre os riscos deste tipo poderão • Riscos dendrocaustológicos ou de incêndio
distinguir-se: florestal
- RiscoNRBQ(NucleareRadioactivo, - que procuram identificar o problema dos
Biológico e Químico), associado a incêndios florestais nas suas diversas e
acções terroristas e criminosas, que múltiplas facetas, podendo-se considerar
passou a estar mais em voga depois diversas subdivisões, designadamente:
dos trágicos acontecimentos ocorridos - Risco de eclosão/deflagraçãodefogos
a 11 de Setembro de 2001, na cidade florestais- que, com base na tempera-
de Nova Iorque. A contaminação tura e na humidade relativa do ar,
resultante do emprego de substâncias procura identificar as condições mais
radioactivas ou de agentes biológicos favoráveis à deflagração de fogos
e químicos pode fazer sentir-se a nível florestais;
do solo, do ar, da água, dos alimentos - Risco de propagação/progressão de
ou dos objectos que consumimos e incêndios florestais - o qual, além
utilizamos, podendo atingir um elevado das condições anteriores, considera o
número de pessoas em simultâneo; rumo e a velocidade do vento, para
- Risco de radioactividade, decorrente estabelecer as condições favoráveis à
do emprego dessas substâncias para propagação de incêndios florestais
fins pacíficos, nomeadamente da (L. LOURENÇO, 1994);
exploração mineira ou do uso de - Risco meteorológico de ocorrência
material radi.oactivo em centrais de fogos florestais - com base nas
nucleares, para produção de energia condições meteorológicas, identifica
eléctrica, em unidades hospitalares e diferentes graus risco que traduzem
industriais, etc. distintas probabilidades de ocorrência
- Risco de poluição, que se manifesta de fogos florestais;
tanto na atmosfera como no solo e, - Risco histórico-geográfico de fogo
ainda, nas águas, quer continentais florestal- a partir da história dendro-
(superficiais e subterrâneas) quer caustológica (número de ocorrências
oceânicas (orlas costeiras e fossas de fogos e área ardida) de uma dada
abissais). Resulta de actividades do área geográfica, estima o risco médio
ser humano associadas à exploração de fogo florestal dessa unidade terri-

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torial no período de tempo considerado de risco, os quais desencadeiam distintas reacções,


(L. LOURENÇO et al., 1998); por sua vez variáveis em função da vulnerabilidade.
- Risco integrado de incêndio florestal Ora, a noção de vulnerabilidade, que se associa à
- consiste no somatório de diversas de risco, tem sido matéria de discussão, ao ponto de
situações de risco que podem ser muitos autores nem sequer considerarem a noção de
traduzidas por índices simples, tais risco sem vulnerabilidade (F. REBELO, 1999, p. 4) .
como os seguintes, respectivamente A vulnerabilidade pode ser entendida como o "grau
baseados em: de perda ou de estragos provocados num dado elemento
• Infla m abilidade - nas espécies em risco ou num conjunto de elementos em risco (popu-
vegetais, no estado e acumulação lação, actividades econômicas) resultante da ocor-
do combustível e em factores rência de fenômenos naturais" (Nações Unidas, 1984 ).
meteorológicos Este grau de perda tem uma amplitude que se
• Combustibilidade- no estado do inicia em zero, ou seja, corresponde à situação sem
combustível e em condições meteo- estragos e termina em um (escala decimal) ou em
rológicas; cem (escal a percentual), o que equivale à perda total
• Eclosão- no número e frequência e que varia consoante as características das áreas
das ocorrências; onde vive a população, ou seja, um me-smo evento
• Progressão- no estado do combus- pode provocar diferentes danos, em função das
tível, na topografia e em condições características específicas da área em que se manifesta.
meteorológicas; A vulnerabilidade pode, ainda, ser considerada
• Gravidade- na dimensão das áreas como o "conjunto de características inerentes a uma
incineradas; pessoa ou a um grupo, relativas à capacidade para
• Mobilidade-no tempo de mobili- prever, gerir, resistir e voltar à normalidade , após o
zaçãode pessoal e equipamento. impacte causado por um risco natural" (P. BLAIKIE,
- Tendência do risco de incêndio florestal 1994).
para o( s) dia( s) seguinte( s)- considera Nesta perspectiva, o objectivo da gestão dos
as condições meteorológicas que se riscos passa por uma atitude preventiva, com vista à
fizeram sentir tanto no dia do cálculo redução das vulnerabilidades, uma vez que os riscos
como as que se prevêem para o(s) só provocam crises se o ser humano falhar na redução
dia(s) seguinte(s), afectadas de um das vulnerabilidades. Com efeito, "são a ignorância
factor de correcção baseado na história e a irresponsabilidade que, menosprezando as vulne-
dendrocaustológica do local para que rabilidades , provocam as crises" (DERC, s/d).
está a ser calculada (L. LOURENÇO No entanto, sempre que se manifesta uma crise
et al., 1997). torna-se necessário geri-la. Contudo, sabendo-se que
• Riscos de erosão existe probabilidade de ocorrência dessa manifestação,
- que resultam da actuação dos processos a melhor forma de a gerir consiste, desde logo, em
morfogenéticos, os quais, nas nossas tentar evitar que ocorra ou, pelo menos, que se
condições, quase ficam confinados à erosão manifeste através de consequências desastrosas, ou
hídrica. seja, deve começar pela gestão do próprio risco.
• Riscos de desertificação Trata-se, sem dúvida, duma atitude preventiva, pelo
- que procuram identificar os casos em que, em vez de gestão do risco , talvez seja preferível
que a persistência de situações de seca falar em prevenção dos riscos, reservando o termo de
cria condições para que, paulatinamente, gestão para as manifestações do risco, isto é, para a
a expansão dos desertos se venha a gestão das crises.
concretizar. Como a sequência risco-perigo-crise e a noção de
vulnerabilbidade foram explanadas numa perspectiva
geográfica, com grande detalhe e propriedade, no
3.Sequ ência: Análise do risco, avaliação do contexto da análise efectuada à teoria do risco por
perigo e gestão da crise F. REBELO (1999), não faz sentido desenvolver de
novo o assunto.
Qualquer análise que se pretenda realizar em No entanto, parece-nos oportuno sintetizar as
termos de risco, tendente à avaliação do perigo e ideias-chave e, no âmbito da perspectiva operacional
numa perspectiva de evitar a manifestação da crise, que decidimos transmitir a esta abordagem, tentar
deverá estribar-se em conceitos claros, partindo duma estabelecer uma ligação com·os conceitos usualmente
fase de observação e utilizando determinadas palavras- utilizados pelos agentes de protecção civil no desenrolar
chave, hierarquizadas em função dos diferentes níveis das operações que decorrem da manifestação de

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diferentes tipos e graus de risco, em função da • Identificação dos Riscos


respectiva hierarquia (QuADRO I). Deverá ser entendido Se para um dado risco local conseguirmos identificar
como um ensaio, um ponto de partida, tão somente a sua frequência e magnitude podemos, para um
como o esboço de um modelo que carece de afinação, conjunto de eventos distintos, definir o risco como
à medida que for sendo discutido, mas que se torna sendo igual ao somatório de cada frequência e magnitude
urgente definir, numa perspectiva de uniformizar e isolada C), ou seja:
clarificar terminologia habitualmente usada em di versos Risco= f F··M·
I I
teatros de operações mas que nem sempre é entendida - F; representa a frequência, entendida em termos
com o mesmo significado por todos os intervenientes, de probabilidade de ocorrência, obtida através
com os inconvenientes que de tal decorrem. do registo histórico das ocorrências ou, na
falta, por estimativa, que pode ser express·a
em eventos/dia; acidentes/mês, ... ;
4. Gestão do risco - M; expressa a magnitude esperada para o evento,
medida em termos de consequências , que são
A gestão do risco, numa perspectiva de prevenção, obtidas a partir do registo histórico de magni-
implica uma análise minuciosa de diversos aspectos tudes, ou seja, as fatalidades/evento, mortes/
que se prendem com os riscos e de que indicamos, /acidente, euros(€)/evento, dias perdidos/acidente,·
embora de modo sumário, aqueles que nos parecem dias parados/mês ... , depois traduzidas em
mais significativos, de acordo com o proposto por fatalidades/ano, mortes/ano, €/ano, dias
Sérgio Araújo (s/d): perdidos/ano, dias parados/ano;
Um exemplo simples, pode ajudar a melhor
• Definição do Risco compreender a realidade que a fórmula matemática
Desde logo, como vimos, podemos estabelecer pretende expressar. Assim, se numa estrada ocorrem
diversas definições de risco, no entanto, quando 100 acidentes por ano CF;=lOO ac./ano) e, em média,
pretendemos ser objectivos, é conveniente traduzir em cada dez acidentes se regista uma morte CM;=O,l
matematicamente esses conceitos. Algumas das fórmulas morte/ac.), então o risco colectivo médio, nessa
propostas comportam alguma dificuldade na obtenção estrada, será de: R= lOOxO,l = 10 mortes/ano. Ora,
de determinados parâmetros, pelo que nos parece se por essa estrada transitarem 100 000 pessoas por
vantajoso usar uma que não comporte essa dificuldade ano, o risco individual (Rind) para cada pessoa é de
o que implica uma identificação desses riscos . Rind = 10/100 000 = HJ 4 .
Qu,-.oRo I- A TEORIA DO RISCO com vista à GESTÃO DO RISCO ou, antes, à PREVENÇÃO DOS RISCOS E GESTÃO DAS CRISES

Luciano Lourenço, Dezembro de 1999


(adaptado de L. FAUGÉRES, 1990 e da Lei ll 0 113/91 , de 29 de Agosto- Lei de Bases da Protecção Civil)

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• Descrição dos Riscos - Vulnerabilidade


Para uma prevenção adequada é necessário compre- Como foi referido anteriormente, visa determinar
ender a natureza e proceder à identificação dos riscos o número de pessoas, de propriedades ou de
com base em informações precisas sobre: coisas afectadas, o que implica a consideração
- Características do desastre de diversos factores , tais como:
• Descrição dos elementos que o compõem; - Grupos vulneráveis (crianças, idosos, sem
- Forma de ocorrência abrigo, .. . );
• Modo como o desastre se virá a manifes- - Densidade populacional;
tar; - Localização dos grupos populacionais em
- Tempo de impacto relação ao risco;
• Previsão do tempo durante o qual se farão - Localização e valores das propriedades em
sentir os seus efeitos; relação ao risco;
- Maneabilidade do desastre - Localização de instalações vitais (hospitais,
• Formas pelas quais o desastre poderá ser quartéis de bombeiros, ... ) em relação ao risco.
administrado; - Ameaça Máxima
- Comunidade e meio envolvente Deve traçar-se o pior cenário, considerando os
• Descrição da demografia, cultura, economia, efeitos com maiores impactes, quer aqueles que
ambiente, ... ; afectam os seres humanos, quer os que se traduzem
- Efeitos em danos materiais, não só os relativos ao evento
• Descrição dos efeitos esperados; principal (explosão, por exemplo) mas também
- Hierarquização dos riscos os que resultam de manifestações secundárias
• Definição da ordem de prioridade dos maiores (por exemplo, incêndios provocados pela explosão).
riscos, para efeitos de planeamento; - Probabilidade
Procura reflectir a probabilidade de ocorrência
• Avaliação do Risco de determinado evento, ou seja, da manifestação
O risco comporta a avalição de, pelo menos três de determinado risco. Baseia-se nos registos
situações, para poder minimizar os seus efeitos. históricos se bem que alguns riscos, em particular
Deste modo é conveniente ponderar sempre: os associados ao progresso tecnológico, se
- A frequência com que se manifesta; possam desenvolver sem precedentes e, por
- O que é que poderá correr mal , quando se conseguinte, sem registos históricos, como
manifesta; são os casos dos acidentes nucleares ou dos
- Que consequências poderão acarretar as acidentes com matérias perigosas.
si tu ações que correrem mal; Para cada um destes factores fo ram estabelecidos
Além da avaliação qualitativa, é necessária e critérios de hierarquização do respectivo risco e, tendo
fundamental uma avaliação quantitativa, que não em consideração que alguns destes factores são mais
pode ser aqui desenvolvida, pela extensão que tal importantes do que outros, foram definidos factores de
ocuparia, tanto mais que é possível usar diversos ponderação pelo que o cálculo implica alguma comple-
índices para o efeito. Contudo, não podemos deixar xidade cuja explanação não cabe nesta breve nota.
de mencionar o Mode[o·FEMA (S. ARAÚJO, 1992), A avaliação do risco deve ser vertida em planos
por ser um dos mais utilizados. Foi desenvolvido de emergência, traduzida em mapas de riscos, os quais,
pela Federal Emergency Management Agency dos por sua vez, implicam, por parte das entidades opera-
Estados Unidos da América, com o objectivo de cionais, a elaboração de planos prévios de intervenção
proporcionar um método para quantificar e planificar para cada um deles, considerando os diferentes níveis
a gestão das emergências, através da sua hierarquização, de intervenção: local (municipal), distrital e nacional.
baseado nos seguintes qu::ttro critérios:
- História • Mitigação do Risco
Parte do pressuposto de que se um determinado Após a identificação e descrição dos riscos é conve-
evento ocorreu no passado, então é sabidu que niente estabelecer algumas metas com vista à realização
há condições de risco suficientes para causarem de acções tendentes a reduzir ou a atenuar os efeitos
novas ocorrências, a não ser que essas condições da manifestação desses riscos e que, basicamente,
tenham deixado de existir há muito tempo ou passam pela resposta a algumas questões já clássicas:
que tenham sido substancialmente reduzidos - O quê,
os riscos. Onde,
No entanto, a falta de ocorrências no passado Quem,
não significa obrigatoriamente que não possa - Quando,
existir probabilidade de se manifestar no futuro. -Como?

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5. Gestão da crise • Enfermo;


• Mutilado;
Genericamente, entendemos por gestão a acção • Desalojado;
de dirigir e orientar um conjunto de operações durante • Desabrigado;
um determinado período de tempo. • Desaparecido; ..
A gestão das crises apresenta a particularidade - Psicológico.
de, quase sempre, ser feita em si tu ações muito adversas,
de grande tensão emocional e de enorme pressão • Reabilitação
mediática, o que deveria obrigar a uma preparação Corresponde à terceira e última fase, a do
muito especial deste tipo de gestores, o que, "depois". A restauração da área afectada implica
infelizmente, nem sempre se verifica. a existência de programas específicos de
Do ponto de vista operacional, podemos considerar reabilitação, tendentes a minorar os impactes
que a gestão das crises se deve efectuar numa tripla e a atenuar os efeitos das crises, os quais passam
perspectiva de gestão- pré, durante e pós desastre- por diversos aspectos complementares com vista
cada uma das quais determina um dos três pilares à reconstrução e que são fundamentais para
principais, em que se fundamenta a gestão das crises um rápido retorno à situação de normalidade.
-antes, durante e depois- e que constituem a sua base Na fase mais imediata é imperioso considerar
de sustentação, os quais, por sua vez, devem nortear o envolvimento de:
a realização de tod!l e qualquer missão. São eles : - Assistência social;
- Realojamento;
• Atenuação dos efeitos do desastre Posteriormente, devem ser equacionados outros
Corresponde à fase do "antes" e consiste, aspectos, designadamente:
essencialmente, na prevenção do risco, na - Reconstrução dos bens e haveres destruídos;
mitigação da vulnerabilidade e na preparação - Redução da vulnerabilidade;
para a resposta que, caso venha a ser necessária, - Recomeço de programas de desenvolvimento.
desencadeia o ALERTA. Tudo isto pode ser
sintetizado do seguinte modo: A gestão das crises passa, pois, pelo macropla-
- Avaliação do risco, através dum processo neamento dos desastres (sejam eles acidentes graves,
de contínua identificação; catástrofes ou calamidades), o qual, na sequência da
- Redução da vulnerabilidade; análise dos riscos e vulnerabilidades, que estimou
- Prontidão de resposta à crise, através da o tipo e a magnitude dos desastres que podem ocorrer,
simulação e treino. e do planeamento da resposta a dar, que visa
reduzir a vulnerabilidade, exige uma certa articulação
• Resposta de urgência política com vista à operacionalização do sistema,
Coincide com a fase do "durante", ou seja, da a qual permitirá transformar planos em decisões a
resposta. O plano de resposta eficaz à situação implementar através de acções concretas a executar
de crise, seja de acidente grave, catástrofe ou no teatro de operações.
calamidade, passa tanto pela mobilização rápida, Deste modo, o planeamento surge como um processo
pelo desdobramento em linha, pela coordenação contínuo, que exige tomadas de decisão - rápidas,
dos recursos disponíveis, como pela protecção objectivas, compreensíveis, exequíveis e com estraté-
e eventual evacuação de pessoas e de bens gias alternativas- de modo a que durante a fase de
pertencentes às pessoas em risco. implementação se desenvolvam mecanismos por forma
A resposta concreta passa, entre outros aspectos, a assegurar recursos e decisões e assegurar protecção
pela existência de: aos mais vulneráveis (os pobres) bem como aos seus
- Planos prévios de intervenção (planos de haveres, não só através de auxílio económico, mas
emergência); também e sobretudo através de programas, devidamente
- Gestão e coordenação de recursos; credenciados, para formação e treino certificados.
- Aviso e mobilização;
- Gestão da prontidão de resposta;
- Busca e salvamento; 6. O exemplo da prevenção do risco dendro-
- Socorro de urgência, tendo em conta os caustológico e da gestão das crises de grandes
principais tipos de acidentados (vítimas): incêndios florestais
- Fatal;
- Física; Depois do que foi dito, parecerá óbvio que quer
• Ferido gravemente; a prevenção dos riscos dendrocaustológicos, quer a
• Ferido levemente; gestão das crises associadas aos grandes incêndios

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florestais, envolvem situações de grande complexidade, => Com que frequência se faz?
as quais não çodem ser analisadas, com suficiente • Uma avaliação aparente, sempre que e quando,
detalhe, neste contexto. politicamente, é conveniente;
Contudo, entendemos dever aproveitar a oportuni- • Uma avalição anual, coincidente com a
dade para fazer algumas referências simples, em apresentação dos resultados da campanha, em
termos de análise do risco dendrocaustológico, que se usa um artifício- a área média ardida
começando pela definição dos conceitos : por fogo - , uma artimanha que até faZ: dos
• Risco de Incêndio Florestal (Risco de nossos bombeiros os mais eficazes do sul da
deflagração) - Não implica a ocorrência de Europa, isto é, aqueles que apresentam menor·
incêndios, há probabilidade .. . potencialidade área ardida por fogo!
de se registar deflagração de fogo; => O que é que tem corrido mal?
• Perigo de Incêndio Florestal (Perigo de • Em termos de prevenção:
propagação) - Decorre da detecção de um - Política da arborização;
primeiro foco de fogo que tem condições para - Falta manejo/manutenção, gestão da floresta;
rápida propagação e, por conseguinte, tem - Inexistência de cadastro:
probabilidade de evoluir para incêndio florestal; - Quantos são os proprietários florestais?
• Crise de Incêndio Florestal - evolução do - Desconhecimento, dificulta a criação de
fogo para uma situação em que se perdeu o seu unidades de gestão florestal rentáveis;
controlo, pelo que a combustão deixou de - Assoaciativismo (Propr_ietários, produtores,
ficar limitada no tempo e no espaço (fogo), empresários);
para passar a ficar incontrolável (incêndio) no - Preocupação com angariação de subsídios
espaço (manifestação da crise) e, porventura, e não de investimento florestal.
no tempo (instalação da crise). • Em termos de detecção:
Em termos de identificação do risco é possível - Postos de vigia
aplicar a fórmula antes proposta, uma vez que a - Muitos deles sem condições de habita-
frequência de ocorrência (F) se obtém a partir do bilidade e de segurança;
registo histórico das ocorrências, ou seja, o número - Vigias de fogos florestais
de fogos, e a magnitude dos eventos (M) consta - Condições de recrutamento indefinidas,
também do registo histórico das magnitudes, isto é, formação inexistente e vínculo laboral
a área ardida. inadequado.
Pela nossa parte, entendemos que a magnitude se • Em termos de combate:
traduz por consequências bem mais nefastas do que - O dispositivo:
a probabilidade de ocorrência, dada pela frequência, - Dicotomia: voluntários versus profissionais
pelo que propusemos um índice (L. LouRENÇO et al., - Quem são os profissionais?
1998) em que a magnitude se apresenta com um - Quem são os "voluntários" dos GPI,s;
valor exponencial (o quadrado), que pensamos melhor Brigadas Heli, ... ?
traduzir o caso concreto do risco de incêndio florestal. - Quem são os Comandantes Operacionais,
No que toca à descrição do risco, a tarefa passa por de CCS, CMA's, etc.?
considerar as suas características, através da descri- Quem actua em segunda intervenção?
ção dos elementos que o compõem, caracterizar tanto Qual a formação de todos estes homens?
a forma de ocorrência, através do modo.como se poderá =>Exemplo dos GPI' s de 2000:
vir a manifestar, como a comunidade e o meio envol- • Inquiridos: 3321 elementos
vente que poderão vir a sofrer os seus efeitos, através da • Com formação certificada
descrição da demografia, cultura, economia e ambiente, apenas279(8,4%);31 delescerti-
e, por último, pela descrição dos efeitos esperados. ficados em 1998, 122 em 1999
Posto isto, será conveniente proceder à hierarqui- e126 certificados em 2000;
zação do risco, ou seja, à definição duma ordem de - Formação para equipas 5 elementos;
prioridade, dentro das áreas de maior risco, para - Quantas vezesactuouemconjuntoaequipa
efeitos de planeamento, passando-se à elaboração que foi certificada?
dos planos prévios de intervenção (de emergência) - Interrupção desta formação em 2001!
para cada um dos níveis de actuação: local (municipal), - Constituição do GPI com rotatividade, por
distrital e nacional. vezes diária, dos elementos;
No que concerne à avaliação do risco dendrocaus- - Quantos desses grupos possuem um chefe
tológico, esboçaremos apenas alguns tópicos que devidamente formado e certificado?
poderão servir de respostas às três questões funda- - Muitos deles foram formados sem possui-
mentais: rem o pré-requisito de acesso, a formação

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especializada para equipas de combate a prévios de intervenção que parecem não existir ou, a
incêndios florestais; terem existência e tendo em consideração os resultados,
• Irresponsabilização - quem é que, até à deverão carecer de urgente reformulação. Com efeito,
actualidade, foi responsabilizado por: o dispositivo de combate a fogos florestais baseia-se
- Ineficácia de muitas primeiras interven- na primeira intervenção, efectuada essencialmente
ções; por GPI' s, que também são mobilizados para segundas
- Maus rescaldos e consequentes reacendi- intervenções, as quais deveriam ser efectuadas por
mentos; outros elementos, pois, assim, desguamece-se o sistema
- Descoordenação em grandes Teatros de de primeira intervenção que fica impossibilitado de
Operações; acorrer a novos focos de incêndio.
- Veículos gravemente acidentados; Outro facto que também contribui para os maus
Com que consequências? resultados das sucessivas campanhas tem a ver com
• Palavras para quê?! outro aspecto chave para o sucesso das respostas
• Basta recordar Boticas (2002), Pampilhosa da urgentes e que se prende com a gestão dos recursos
Serra (200 1), Cascais (2000), para referir apenas envolvidos no teatro de operações, onde frequente-
as situações mais mediáticas dos últimos três mente, não houve comando eficaz.
anos(3>. Para fechar o ciclo, a pouca reabilitação que é
feita nas áreas ardidas fica , normalmente, confinada
aos primeiros anos após o incêndio, não se fazendo
À guisa de conclusão depois a gestão, nem dos novos povoamentos florestais
nem dos antigos que com eles confinam, pelo que,
Talvez pelo facto das ciências cindínicas serem, alguns anos volvidos, são de novo pasto das chamas.
ainda, ciências relativamente novas, a análise dos Este fechar de um mau ciclo, denota muito clara-
riscos tem sido encarada em Portugal como algo em mente como tem sido feita a gestão do risco e das
que o investimento científico-tecnológico não é crises de incêndio florestal em Portugal e da urgência
prioritário, continuando a fazer-se baseada num certo de uma profunda alteração de toda esta gestão.
empirismo, por vezes com sabor amador. Mas, mesmo assim, ficaría satisfeito se este tipo
Nestas circunstâncias não é possível gerir o risco de gestão se aplicasse apenas ao risco de fogo florestal.
de modo a evitar a crise. Os incêndios florestais que Acaso, não sucederá o mesmo com outros tipos de
tomámos para exemplo de aplicação , representam, risco? Porventura, já nos esquecemos da queda da
pela sua frequência anual , a situação mais paradigmá- Ponte de Entre-os-Rios, do deslizamento de Frades
tica. Com efeito, desde que existem registos históricos (Arcos de Valdevez) ou das inundações do Baixo
de incêndios florestais , apenas nos anos em que os Mondego , para referir apenas alguns dos exemplos
verões foram frescos e húmidos (1977, 1988, 1997) o mais recentes, ainda vivos na nossa memória? O que
valor das áreas ardidas foi pouco significativo. Em sucederá se ocorrer um problema grave numa unidade
todos os outros anos registaram-se situações de crise, industrial ou no transporte de materiais NRBQ, alguns
em maior ou menor número, consoante as condições dos quais circulam todos os dias nas nossas estradas?
meteorológicas assim o ditaram. Que sucederá a Lisboa se, por acaso, se voltar a
Com efeito, a identificação do risco deveria levar repetir um tremor de terra com características análogas
a atitudes preventivas com consequências, o que ao de 1755?
raramente tem sucedido. A avaliação do risco deveria O objectivo da gestão dos riscos e das crises é,
implicar não só uma paulatina mas progressiva redução numa palavra, a redução das vulnerabilidades. Não
da vulnerabilidade, contrariamente ao que se tem temos dúvidas de que há muito trabalho a realizar
verificado, mas também e principalmente um ganho para se poder vir a atingir o objectivo e de que é
na prontidão da resposta que, se é válida nalguns urgente fazê-lo, de modo eficaz, por forma a evitar
casos que é justo salientar, estes não passam, que algum dia nos possàmos arrepender de não o ter
infelizmente, da excepção que vem confirmar a regra. efectuado, só que, nessa altura, uma vez mais, será
Tendo falhado a prevenção, é natural que, de vez demasiado tarde.
em quando, a crise se instale. Nestas circunstâncias, Mas, atenção! Esta é uma tarefa que não cabe só
a resposta urgente deveria ser baseda em planos aos outros. Vejamos também em que medida é que
. cada um de nós pode colaborar, que providências
(3) Se dúvidas houvesse sobre o que se tem passado todos os anos, o que se imediatas pode e deve tomar para reduzir os riscos
verificou em 2003 ,jádepois da apresentação desta comunicação, não deixa que nos tocam mais de perto e, deste modo simples,
margem para qualquer dúvida e, certamente, ficará para a história não só
por ter sido perfeitamente esclarecedor do modo como têm sido geridas as
estaremos a reduzir também as vulnerabilidades do
crises de incêndios flo restais, mas também e sobretudo por ter sido um ano conjunto nacional. Com efeito, se cada cidadão
absolutamente arrasador em tennos de incêndios fl orestais. conservasse, à volta da sua casa, uma faixa limpa de

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vegetação, muitas das situações de crise que se KATES, R. W. ( 1978) - Risk assessement of environmental hazard.
vi vem todos os anos teriam sido evitadas e os bombeiros SCOPE report 8, J. Wiley, New York;
teriam ficado mais disponíveis para combater o fogo
KERVERN, G.-Y. e RUBISE, P. (1991)- L 'A rchipel du danger, /ntro-
na floresta e, por conseguinte, os efeitos dos incêndios
duction aux Cindyniques, Economica, Paris, 444 p .
florestais teriam sido bem menos nefastos.
Sejamos exigentes para quem detém a responsa- KERVERN, G.-Y (1995) - Elementos fundam entais das Ciências
bilidade de nos proteger. Mas, não fiquemos à espera Cindínicas, CompreendereprevenirosAcidentes, Catástrofes
de que sejam os outros a efectuar aquilo que compete e Perigos. Co!. Epistemologia e Sociedade, n°. 38, Instituto
a cada um de nós fazer! Piaget, Lisboa, 17lp.

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Continental" . lnformação Florestal, 4, p. 22-32;
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