Transposição Funcional Inconstitucionalidade

Fls.
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Poder Judiciário da União
Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios
Órgão : CONSELHO ESPECIAL

Classe : AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE
N. Processo : 20130020295333ADI
(0030485-60.2013.8.07.0000)
Requerente(s) : PROCURADORA-GERAL DE JUSTIÇA DO
DISTRITO FEDERAL E TERRITORIOS E
OUTROS
Requerido(s) : PRESIDENTE DA CÂMARA LEGISLATIVA DO
DISTRITO FEDERAL, GOVERNADOR DO
DISTRITO FEDERAL, GOVERNADOR DO
DISTRITO FEDERAL
Relator : Desembargador ROMÃO C. OLIVEIRA
Acórdão N. : 860118
EMENTA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA

ADITIVA LANÇADA EM PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO
C H E F E DO PODER EXECUTIVO - VÍCIO FOR M AL
DETECTADO - ARTIGOS 31, 32, 33 E 34 DA LEI 5.091/2013 -
TRANSPOSIÇÃO FUNCIONAL DE SERVIDORES -
INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. AÇÃO JULGADA
PROCEDENTE.
Demonstrado que a modificação trazida ao projeto de lei de
iniciativa do Poder Executivo trata de matéria afeta ao regime
jurídico dos servidores públicos, hipótese em que compete
privativamente ao Chefe do Poder Executivo iniciar o processo
legislativo e, considerando que a emenda aditiva de iniciativa
parlamentar implica em aumento de despesas e risco de
pagamento indevido, tem-se como presente vício formal a
macular os dispositivos impugnados.
Se os arts. 31, 32, 33 e 34, da Lei n°5.190/2013 promovem
transposição funcional de servidores de uma carreira para
outra, sem prévia aprovação em concurso público, declara-se a
inconstitucionalidade material desses artigos, nos termos do
Código de Verificação :2015ACO6E6QXW0NHAPJF9GCWDOV
GABINETE DO DESEMBARGADOR ROMÃO C. OLIVEIRA 1

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Ação Direta de Inconstitucionalidade 20130020295333ADI
enunciado 685 da súmulado Supremo Tribunal Federal.

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ACÓRDÃO
Acordam os Senhores Desembargadores do CONSELHO

ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, ROMÃO C.
OLIVEIRA - Relator, MARIO MACHADO - 1º Vogal, ROMEU GONZAGA NEIVA -
2º Vogal, CARMELITA BRASIL - 3º Vogal, CRUZ MACEDO - 4º Vogal, WALDIR
LEÔNCIO LOPES JÚNIOR - 5º Vogal, HUMBERTO ULHÔA - 6º Vogal, JAIR
SOARES - 7º Vogal, MARIO-ZAM BELMIRO - 8º Vogal, GEORGE LOPES - 9º
Vogal, ANGELO PASSARELI - 10º Vogal, JOSÉ DIVINO - 11º Vogal, SIMONE
LUCINDO - 12º Vogal, GETÚLIO DE MORAES OLIVEIRA - 13º Vogal, sob a
presidência do Senhor Desembargador GETÚLIO DE MORAES OLIVEIRA, em
proferir a seguinte decisão: JULGOU-SE PROCEDENTE A AÇÃO
RECONHECENDO A INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 31,32,33 E 34
DA LEI DISTRITAL N. 5.190, DE 25/09/2013, NOS TERMOS DO VOTO DO
RELATOR. DECISÃO UNÂNIME COM RELAÇÃO À INCONSTITUCIONALIDADE
MATERIAL E POR MAIORIA COM RELAÇÃO À INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL., de acordo com a ata do julgamento e notas taquigráficas.
Brasilia(DF), 24 de Março de 2015.
Documento Assinado Eletronicamente

ROMÃO C. OLIVEIRA
Relator

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RELATÓRIO
Senhor Presidente, adoto, inicialmente, como parte integrante

deste relatório o histórico de fls. 143/144, da lavra do eminente Desembargador
Antoninho Lopes, onde se lê:
Trata-se de ‘ação direta de inconstitucionalidade’ proposta pela

PROCURADORA GERAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS
TERRITÓRIOS em que sustenta a inconstitucionalidade dos artigos 31, 32,
33 e 34, todos da Lei Distrital n°5.190/2013, incluídos no projeto original via
emendas aditivas de iniciativa parlamentar, frente aos artigos 19 caput e
inc.II, 53, 71 §1° inc.II, 72 inc.I, 100 inc.X, 152 e 157 inc. I e II, todos da Lei
Orgânica do Distrito Federal.
Sustentou que as normas impugnadas são formalmente inconstitucionais
frente ao art. 71 §1° inc.II da LODF, por tratarem de temas afetos ao
provimento de cargos públicos e à remuneração de servidores públicos, que
são da competência privativa do Chefe do Poder Executivo. Alegou que,
embora seja legítima a emenda parlamentar em projeto de iniciativa
privativa, o significativo aumento de despesa que decorreu da alteração
promovida contraria, ainda, o art. 72 inc. I da LODF.
Disse, ainda, materialmente inconstitucionais os artigos 31 e 32 da Lei
n°5.190/2013, por permitirem a transposição funcional de servidores de uma
carreira para outra, sem prévia aprovação em concurso público, em afronta
ao art.19 inc.II da LODF e, também, ao enunciado sumular n°685/STF.
E, por fim, apontou a inconstitucionalidade material dos artigos 33 e 34 da
Lei n°5.190/2013, que estendem a Gratificação de Atendimento ao Público -
GAP a uma categoria de servidores públicos sem autorização da lei de
diretrizes orçamentárias e sem prévia dotação orçamentária, em
descompasso com os artigos 152 e 157 inc.I e II, ambos da LODF.
Pediu a procedência de seu pedido para declarar, com efeitos "ex tunc" e
eficácia "erga omnes", a inconstitucionalidade dos referidos artigos de lei.
A Mesa Diretora da Câmara Legislativa do Distrito Federal prestou as
informações a fls.55/58.
O Governador do Distrito Federal prestou informações a fls. 91/103.
A Procuradora-Geral do Distrito Federal manifestou-se a fls.106/118,
defendendo que as normas impugnadas tiveram o nítido propósito de

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promover o fortalecimento das carreiras ali referidas, mediante a

progressiva extinção de inúmeras gratificações e conseqüente incorporação
dos respectivos valores nos vencimentos básicos de cada cargo. Alegou,
ainda, que o art. 31 da Lei n° 5.190/2013 teve por finalidade apenas corrigir
uma impropriedade promovida pela Lei n° 783/1994 e, também, promover
os ajustes necessários para o cumprimento da decisão, do Supremo
Tribunal Federal que a declarou inconstitucional.
A douta Procuradoria de Justiça opinou pelo conhecimento da ação e
procedência do pedido (fls. 122/127).
Admitido como ‘amicus curiae’, o Sindicato dos Servidores Integrantes da
Carreira Técnica Fazendária - SINDFAZ/DF manifestou-se a fls.135/140.
Em razão da aposentadoria do eminente Desembargador Antoninho

Lopes, vieram-me os autos conclusos, conforme termos de fls. 146 e 147.
É o relatório.

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VOTOS
O Senhor Desembargador ROMÃO C. OLIVEIRA - Relator

Senhor Presidente, a eminente Procuradora-Geral de Justiça do
Distrito Federal dos Territórios sustenta a inconstitucionalidade formal dos artigos
31, 32, 33 e 34 da Lei Distrital 5.190/2013.
Argumenta que apesar de terem passado a integrar projeto de lei de
iniciativa do Chefe do Poder Executivo, os dispositivos impugnados foram incluídos
no referido projeto por emendas aditivas, de autoria de Deputados Distritais.
A autora carreou para os autos cópia da mensagem nº 297, na qual
o Governador do Distrito Federal submeteu ao Poder Legislativo o conjunto de
Projetos de Lei que promovem melhorias salariais para diversas categorias dos
servidores públicos distritais, cuja justificativa encontra-se na Exposição de Motivos
do Secretário de Estado de Administração Pública, também carreada para os autos
(fls. 32/34v).
Os artigos 31, 32, 33 e 34 do Projeto de Lei 1604/2013, contêm a
seguinte redação:
Art. 31 Nenhuma redução de remuneração ou de proventos poderá resultar

da aplicação desta Lei, sendo assegurada, na forma de Vantagem Pessoal
Nominalmente Identificada -VPNI, a parcela correspondente à diferença
eventualmente obtida, a qual será atualizada exclusivamente pelos índices
gerais de reajuste dos servidores públicos distritais.
Art. 32 Aplica-se o disposto nesta Lei, no que couber, aos servidores
aposentados e aos beneficiários de pensão vinculados à carreira Políticas
Públicas e Gestão Governamental do Distrito Federal, cujos proventos
tenham paridade com os servidores ativos.
Art. 33 As despesas decorrentes da aplicação desta Lei correrão à conta
das dotações orçamentárias do Distrito Federal.
Art. 34 Ficam revogadas as disposições em contrário, em especial:
I- Lei n° 303, de 26 de agosto de 1992;
II - art. 8o, §§ 2o a 4o, Lei n° 528, de 03 de setembro de 1993;
III - art. 8o, §§ 2o a 4o, da Lei n° 529, de 03 de setembro de 1993;
IV - art. 3o da Lei n° 708, de 23 de maio de 1994;
V - Lei 4.278, de 29, de dezembro de 2008.

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Após a tramitação do processo legislativo, os artigos 31, 32, 33 e 34

passaram a estabelecer:
Art. 31. Os atuais integrantes da carreira Apoio às Atividades Policiais Civis

do Distrito Federal e Gestão Fazendária do Distrito Federal podem,
mediante manifestação expressa, em até sessenta dias após a publicação
desta Lei, retornar à carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental do
Distrito Federal, na forma que segue:
I - de Analista de Apoio às Atividades Policiais Civis e de Analista de Gestão
Fazendária para Especialista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental;
II - de Técnico de Apoio às Atividades Policiais Civis e de Técnico de
Gestão Fazendária para Analista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental;
III - de Auxiliar de Apoio às Atividades Policiais Civis e de Agente de Gestão
Fazendária para Técnico em Políticas Públicas e Gestão Governamental.
§ 1º O retorno de que trata o caput leva em consideração a tabela vigente
das carreiras mencionadas até a data de 31 de agosto de 2013, com intuito
de apurar a existência de diferenças remuneratórias e de promover a devida
aplicação do exposto no art. 36 desta Lei.
§ 2º Os servidores atingidos por este artigo seguem as regras estabelecidas
para a carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental do Distrito
Federal, inclusive no que tange à composição remuneratória e às regras de
mobilidade.
§ 3º Após o retornoo à carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental
do Distrito Federal, os servidores abrangidos por este artigo, em nenhuma
hipótese, fazem jus a qualquer gratificação específica da carreira a qual
pertenciam.
§ 4º A aplicação deste artigo se dá no mês subsequente ao do requerimento
apresentado pelo servidor na Unidade de Gestão de Pessoas do órgão de
sua lotação.
Art. 32. Os servidores das carreiras de que trata o art. 31, enquadrados na
tabela de vencimento básico estabelecida pela Lei nº 4.278, de 2008, antes
do retorno para o cargo de Técnico em Políticas Públicas e Gestão
Governamental, devem ser reposicionados na tabela de vencimento básico
do cargo de Auxiliar de Apoio às Atividades Policiais Civis e de Agente de

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Gestão Fazendária na mesma classe e padrão correspondente ao da tabela

que atualmente se encontram.
Parágrafo único. Eventuais diferenças remuneratórias apuradas com a
aplicação deste artigo ficam transformadas em Parcela Complementar
denominada PCAUPORT, a qual será atualizada em seis por cento no mês
do retorno de que trata o caput e nas duas últimas etapas constantes nesta
Lei.
Art. 33. A Gratificação de Atendimento ao Público - GAP, instituída na forma
do art. 2º da Lei nº 2.983, de 10 de maio de 2002, com valor estabelecido no
art. 38, II, da Lei nº 4.426, de 2009, fica estendida aos servidores públicos
do Governo do Distrito Federal lotados e em atividade de atendimento ao
público da Secretaria de Estado de Fazenda.
§ 1º O pagamento da GAP, na forma prevista no caput, fica condicionado à
regulamentação, por meio de decreto, de sua metodologia de concessão e
de seu quantitativo de quotas a serem preenchidas.
§ 2º A regulamentação a que se refere o § 1º deve ser editada em até
noventa dias a contar da data de publicação desta Lei.
Art. 34. Enquanto não regulamentado o disposto no art. 33, os servidores
públicos do Governo do Distrito Federal lotados e em atividade de
atendimento ao público nas Agências de Atendimento ao Contribuinte e na
Corregedoria Fazendária - COFAZ, a partir da publicação desta Lei, fazem
jus à GAP integral.
O histórico de fl. 43 revela que foram apresentadas cinco emendas

aditivas e uma supressiva.
Daí bem se depreende que durante a tramitação do PL1604/2013 os
artigos 31 e 32 passaram a prever a possibilidade do retorno de servidores das
carreiras Atividades Policiais Civis do Distrito Federal e Gestão Fazendária do
Distrito Federal, para a carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental do
Distrito Federal.
Em suas informações, a Mesa Diretora da Câmara Legislativa do
Distrito Federal assevera que as emendas aditivas guardam pertinência temática em
relação ao objeto legislado, ou seja, o regime jurídico de servidores públicos. Alega,
ainda, que a afirmação de que haverá aumento de despesa não restou comprovada.
Quanto ao primeiro enfoque, objeto do PL 1604/2013 está
sintetizado na ementa onde se lê:

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Dispõe sobre a carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental do

Distrito Federal e dá outras providências.
Observe-se que na Mensagem encaminhada ao Poder Legislativo, o

Governador do Distrito Federal destacou que os projetos de lei promovem melhorias
salariais para diferentes categorias de servidores Públicos Distritais.
Consta da exposição de motivos do Secretário de Estado de
Administração que os projetos de leis:
(...) tratam de reestruturações das tabelas de vencimentos de diversas

carreiras do Governo do Distrito Federal, bem como de outras matérias
referentes aos servidores públicos distritais.
Os projetos em comento visam o fortalecimento das carreiras, levando-se
em consideração a eliminação gradual de gratificações ou a redução no
percentual destas, de modo a elevar substancialmente o valor do
vencimento básico.
As medidas ora apresentadas foram objeto de ampla negociação entre
representantes das categorias e desta Secretaria de Estado, tendo sido
realizadas inúmeras reuniões e oitivas de todos que procuraram esta Pasta.
Assim, foram apresentadas propostas às categorias por diversas ocasiões e
acatadas as solicitações na medida do possível, tendo em vista os limites
legais.
Por outro lado, os dispositivos legais impugnados nesta ADI, cuidam

de matéria estranha ao Projeto 1604/2013, eis que em nenhum dos artigos da
proposta encaminhada ao Poder Legislativo, é possibilitado de servidores de outras
carreiras retornarem para a carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental.
Com efeito, o PL 1604/2013 cuida da reestruturação da carreira
Políticas Públicas e Gestão Governamental e prevê a criação de cargos de
Assistente em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Dispõe que o cargo de
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental passa a denominar-se
Gestor em Políticas Públicas e Gestão Governamental (artigos 1º a 3º). Em seguida,
define os conceitos básicos de carreira, cargo, especialidade, qualificação

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profissional, habilitação, progressão, classe/padrão, vencimento básico e

remuneração. Os artigos 4º a 7º tratam do ingresso na carreira através de concurso
público. Seguem disposições acerca da gestão da carreira (art. 8 a 10), sobre a
jornada de trabalho, atribuições dos cargos, progressão, promoção, programa de
formação continuada, e estrutura de remuneração (artigos 11 a 24).
Em suas "Disposições Gerais", o PL 1604/2013 revoga o § 2º do art.
1º, da Lei 3.786/2006, que limita o teto da remuneração para o pagamento da
Gratificação de Exercício Temporário de Atividade Penitenciária - GETAP a
remuneração do servidor (art. 25). O art. 26 extingue as carreiras Administração
Pública dos Quadros de Pessoal da Fundação de Amparo ao Trabalhador Preso -
FUNAP, do Jardim Botânico de Brasília; doJardim Zoológico de Brasília - JZB; da
Fundação de Apoio à Pesquisa - FAP e do Arquivo Público do Distrito Federal -
ARPDF. O art. 27, por seu turno, indica os destinatários das normas constantes do
PL 1604/2013. Confira-se:
Art. 27. Os servidores de que trata esta Lei, inclusive os abrangidos pelo art.
26, enquadrados na tabela de vencimento básico estabelecida pela Lei nº
4.278, de 19 de dezembro de 2008, ficam posicionados na tabela de
vencimento básico do cargo de Técnico em Políticas Públicas e Gestão
Governamental na mesma classe e padrão correspondente ao da tabela
O artigo 28, caput, disciplina que a Gratificação de Atividade

Judiciária - GAJ é devida, com exclusividade aos servidores da Carreira Políticas
Públicas em exercício na Defensoria Pública do Distrito Federal. Os §§ 1º e 2º do
dispositivo em comento, cuidam de hipóteses em que a referida gratificação será
devida a servidores ou empregados não integrantes da carreira de que cuida a Lei.
O art. 29 estabelece as condições em que os servidores da Carreira Políticas
Públicas e Gestão Governamental terão direito à incorporação definitiva de VPNI
prevista na forma do art. 22 da Lei 4.426/2009. O art. 30 prevê a hipótese em que os
servidores não integrantes daquela carreira tenham direito à incorporação da GAJ.
Os artigos 31 a 34 do PL 1604/2013 foram transcritos em linhas
volvidas e, no que interessa, estabelecem que não haverá redução de remuneração
e proventos, e dispõem sobre a aplicação da lei aos aposentados e beneficiários de

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pensão vinculados à carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental.

Tenho, pois, como demonstrado que o objetivo maior do projeto de
lei encaminhado ao Poder legislativo era a promoção de melhorias salariais.
Destarte, ao possibilitar que servidores integrantes da carreira Apoio
às Atividades Policiais Civis do DF e da carreira Gestão Fazendária do DF retornem
à Carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental, as emendas aditivas de
autoria de Parlamentares, passaram a cuidar de matéria estranha ao projeto de lei.
Observe-se que, ainda que se admitisse que está presente a
pertinência temática, as emendas aditivas estenderam o pagamento da Gratificação
de Atendimento ao Público - GAP aos servidores lotados na Secretaria de Estado da
Fazenda, que exercem atividade de atendimento ao público.
Com efeito, o art. 33 dispõe que a Gratificação de Atendimento ao
Público - GAP, instituída na forma do art. 2º da Lei 2.983/2002, fica estendida aos
servidores públicos do Governo do Distrito Federal lotados e em atividade de
atendimento ao público da Secretaria de Estado de Fazenda.
O art. 34, por seu turno, estabelece que também farão jus à GAP
integral os servidores públicos do Governo do Distrito Federal lotados e em atividade
de atendimento ao público nas Agências de Atendimento ao Contribuinte e na
Corregedoria Fazendária - COFAZ.
Entretanto, essas categorias de servidores não foram contempladas
pela Lei 2.983/2002. Confira-se:
LEI Nº 2.983, DE 10 DE MAIO DE 2002

(Autoria do Projeto: Poder Executivo)
Dispõe sobre a criação de cargos em comissão, parte relativa à Secretaria
de Estado de Gestão Administrativa, e de Gratificação de Atendimento ao
Público - GAP.
.....................................................................
Art. 2º Fica instituída a Gratificação de Atendimento ao Público - GAP, no
valor de R$430,00 (quatrocentos e trinta reais), a ser concedida aos
servidores em exercício no Serviço de Atendimento Imediato ao Cidadão -
Na Hora, observado o limite máximo de 185 (cento e oitenta e cinco)
servidores a perceberem a gratificação.

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Os artigos 71, § 1º, II, e 72, I, ambos da Lei Orgânica do Distrito

Federal, estabelecem:
Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer

membro ou comissão da Câmara Legislativa, ao Governador do Distrito
Federal e, nos termos do art. 84, IV, ao Tribunal de Contas do Distrito
Federal, assim como aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta
Lei Orgânica.
§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal:
.....................................................................
II - servidores públicos do Distrito Federal, seu regime jurídico, provimento
de cargos, estabilidade e aposentadoria
Art. 72. Não será admitido aumento da despesa prevista:
I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Governador do Distrito Federal,
ressalvado o disposto no art. 166, §§ 3º e 4º, da Constituição Federal;
Tenho, pois, como demonstrado que as modificações trazidas ao

projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo tratam de matéria afeta ao regime
jurídico dos servidores públicos, hipótese em que compete privativamente ao Chefe
do Poder Executivo iniciar o processo legislativo.
Ademais, considerando que as emendas aditivas de iniciativa
parlamentar implicam em aumento de despesas, eis que estendem o pagamento de
gratificações aos servidores públicos do Governo do Distrito Federal, não tenho
dúvida de que, do ponto de vista formal, os dispositivos legais em comento afrontam
a ordem constitucional vigente.
No que se refere a alegação de inconstitucionalidade material,
passa-se em revista a argumentação constante do parecer da douta Procuradoria de
Justiça, in verbis:
Nesse aspecto, vale ressaltar a indisfarçável transposição funcional de

servidores de uma carreira para outra, sem prévia aprovação em concurso

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público, prevista nos artigos 31 e 32 da Lei distrital 5.190/13, o que

também contraria o inciso II do art. 19 da LODF.
Em verdade, a contrariedade dá-se em lace dos princípios da moralidade e
da legalidade, positivados no caput do multicitado art. 19 da LODF. Acerca
desse mandamento constitucional, quadra rememorar, o Supremo Tribunal
Federal editou o enunciado 685 de sua súmula: ' inconstitucional toda
modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia
aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que
não integra a carreira na qual anteriormente investido'.
Nem se alegue que tal transposição visa corrigir situação de
inconstitucionalidade anterior, na medida em que, se assim fosse, os
referidos servidores teriam que retornar aos seus cargos e carreiras de
origem, e não serem transpostos inconstitucionalmente para uma terceira
carreira diversa.
Por fim, vale destacar que restam violados, também, o disposto nos artigo
152, caput, e 157, incisos I e II, da Lei Orgânica do Distrito Federal, que
exigem que proposições como esta, que estendem vantagens
remuneratórias eaumentam despesas com pessoal, venham acompanhadas
de demonstrativos orçamentários, o que também não restou observado na
hipótese dos autos.
Os dispositivos da Lei Orgânica do Distrito Federal dados como

malferidos, estabelecem:
Art. 19. A administração pública direta e indireta de qualquer dos

Poderes do Distrito Federal obedece aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, motivação,
transparência, eficiência e interesse público, e também ao seguinte:
I - os cargos, os empregos e as funções públicas são acessíveis aos
brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como
aos estrangeiros, na forma da legislação;
.....................................................................
Art. 152. Qualquer proposição que implique alteração, direta ou indireta, em
dotações de pessoal e encargos sociais deverá ser acompanhada de

Fls. _____
demonstrativos da última posição orçamentária e financeira, bem como de

suas projeções para o exercício em curso
.....................................................................
Art. 157. A despesa com pessoal ativo e inativo fica sujeita às disposições e
limites estabelecidos na lei complementar a que se refere o art. 169 da
Constituição Federal.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a
criação de cargos, empregos e funções ou a alteração de estrutura de
carreiras, bem como a admissão ou a contratação de pessoal, a qualquer
título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, só podem ser feitas:
I - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias,
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista;
II - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às
projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes.
§ 2º A adequação das despesas com pessoal à lei complementar referida
neste artigo é feita na forma e nas condições do art. 169 da Constituição
Federal e na legislação aplicável sobre a matéria.
Tenho, pois, como demonstrada a inconstitucionalidade material dos

artigos 31, 32, 33 e 34 da Lei 5.190/20123.
Consequentemente, julga-se procedente a presente ação direta de
inconstitucionalidade.
E é o voto.
O Senhor Desembargador MARIO MACHADO - Vogal

Estou de acordo com o voto do eminente Relator.
O Senhor Desembargador ROMEU GONZAGA NEIVA - Vogal

Admito o processamento da ação, uma vez presentes os
pressupostos de admissibilidade.

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A Exma. Procuradora-Geral de Justiça do Distrito Federal propõe

ação direta objetivando a declaração da inconstitucionalidade dos artigos 31, 32, 33
e 34 da Lei distrital 5.190, de 25 de setembro de 2013, que dispõem sobre
transposição funcional de servidores da carreira "Políticas Públicas e Gestão
Governamental do Distrito Federal" e extensão do pagamento da Gratificação de
Atendimento ao Público - GAP.
Eis o teor dos dispositivos legais impugnados:
"Art. 31.Os atuais integrantes da carreira Apoio às Atividades

Policiais Civis do Distrito Federal e Gestão Fazendária do
Distrito Federal podem, mediante manifestação expressa, em
até sessenta dias após a publicação desta Lei, retornar à
carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental do Distrito
Federal, na forma que segue:
I - de Analista de Apoio às Atividades Policiais Civis e de
Analista de Gestão Fazendária para Especialista em Políticas
Públicas e Gestão Governamental;
II - de Técnico de Apoio às Atividades Policiais Civis e de
Técnico de Gestão Fazendária para Analista em Políticas
III - de Auxiliar de Apoio às Atividades Policiais Civis e de
Agente de Gestão Fazendária para Técnico em Políticas
Públicas e Gestão Governamental.
§ 1º O retorno de que trata o caput leva em consideração a
tabela vigente das carreiras mencionadas até a data de 31 de
agosto de 2013, com intuito de apurar a existência de
diferenças remuneratórias e de promover a devida aplicação do
exposto no art. 36 desta Lei.
§ 2º Os servidores atingidos por este artigo seguem as regras
estabelecidas para a carreira Políticas Públicas e Gestão
Governamental do Distrito Federal, inclusive no que tange à
composição remuneratória e às regras de mobilidade.
§ 3º Após o retorno à carreira Políticas Públicas e Gestão
Governamental do Distrito Federal, os servidores abrangidos
por este artigo, em nenhuma hipótese, fazem jus a qualquer

Fls. _____
gratificação específica da carreira a qual pertenciam.

§ 4º A aplicação deste artigo se dá no mês subsequente ao do
requerimento apresentado pelo servidor na Unidade de Gestão
de Pessoas do órgão de sua lotação.
Art. 32.Os servidores das carreiras de que trata o art. 31,

enquadrados na tabela de vencimento básico estabelecida pela
Lei nº 4.278, de 2008, antes do retorno para o cargo de
Técnico em Políticas Públicas e Gestão Governamental, devem
ser reposicionados na tabela de vencimento básico do cargo de
Auxiliar de Apoio às Atividades Policiais Civis e de Agente de
Gestão Fazendária na mesma classe e padrão correspondente
ao da tabela que atualmente se encontram.
Parágrafo único. Eventuais diferenças remuneratórias apuradas
com a aplicação deste artigo ficam transformadas em Parcela
Complementar denominada PCAUPORT, a qual será
atualizada em seis por cento no mês do retorno de que trata o
caput e nas duas últimas etapas constantes nesta Lei.
Art. 33.A Gratificação de Atendimento ao Público - GAP,
instituída na forma do art. 2º da Lei nº 2.983, de 10 de maio de
2002, com valor estabelecido no art. 38, II, da Lei nº 4.426, de
2009, fica estendida aos servidores públicos do Governo do
Distrito Federal lotados e em atividade de atendimento ao
§ 1º O pagamento da GAP, na forma prevista no caput, fica
condicionado à regulamentação, por meio de decreto, de sua
metodologia de concessão e de seu quantitativo de quotas a
serem preenchidas.
§ 2º A regulamentação a que se refere o § 1º deve ser editada
em até noventa dias a contar da data de publicação desta Lei.
Art. 34.Enquanto não regulamentado o disposto no art. 33, os
servidores públicos do Governo do Distrito Federal lotados e

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em atividade de atendimento ao público nas Agências de

Atendimento ao Contribuinte e na Corregedoria Fazendária -
COFAZ, a partir da publicação desta Lei, fazem jus à GAP
integral."
A Requerente alega que a Lei distrital 5.190/2013, ao promover a

transposição dos integrantes da carreira "Apoio às Atividades Policiais Civil do DF e
Gestão Fazendária do DF" à carreira "Políticas Públicas e Gestão Governamental do
Distrito Federal" ocasiona ajustes de caráter remuneratório e viola a regra de prévia
aprovação em concurso público.
O Exmo. Sr. Governador do Distrito Federal, por sua vez, sustenta
que o art. 31, ora atacado, teve como escopo corrigir uma impropriedade promovida
por lei anterior, devidamente declarada inconstitucional pelo Poder Judiciário. Cita a
ADI 1.230/STF. Fala que a razão desta disposição legal é a de possibilitar o retorno
dos integrantes da carreira "Apoio às Atividades Policiais Civis do DF e Gestão
Fazendária" à carreira "Políticas Públicas e Gestão Governamental do DF", mediante
manifestação expressa.
Primeiramente, com relação à inconstitucionalidade formal,
sustentada pela Exma. Procuradora-Geral de Justiça do Distrito Federal, sob a
alegação de terem sido os artigos incluídos no projeto original via emendas aditivas
de iniciativa parlamentar, o aumento de dispêndios públicos evidencia-se pela
própria natureza das normas em referência. Por seu intermédio, ocorre a
redistribuição e a recolocação de cargos e servidores, com as despesas correlatas.
Ressalte-se, inclusive, que o próprio projeto de lei, cuja proposição
fora enviada à Câmara Legislativa pelo Chefe do Executivo, consistia em promover "
melhorias salariais para diferentes categorias dos servidores públicos distritais". É o
que se observa à fl. 96, em informações do Governador.Ou seja, é evidente que
ocorrerá o incremento de gastos públicos.
Desse modo, é inequívoco que os artigos 31, 32, 33 e 34 da Lei
distrital 5.190 padecem de vício formal de inconstitucionalidade, em face do disposto
nos arts. 71, § 1º, inc. II, e 72, ambos da LODF[1].
Quanto ao mais, a questão colocada à apreciação consiste em saber
se a transposição funcional, nos termos dos dispositivos legais impugnados,
configura ou não a vedada hipótese de provimento derivado de cargos públicos.
A jurisprudência pacífica do Col. Supremo Tribunal Federal e deste

Fls. _____
Eg. Tribunal de Justiça é no sentido de que a transposição constitui forma de

provimento derivado inconstitucional, por violar a regra do concurso público.
É o que dispõe a Súmula 685 do STF[2].
Dissertando sobre o tema, ainda, Celso Ribeiro Bastos e Ives
Gandra Martins, aduzem o seguinte:
"A atual Constituição utiliza a expressão investidura para designar o

ato de preenchimento do cargo ou emprego público. Não se fala mais, como ocorreu
no passado, em primeira investidura para deixar certo que se cuida de todas as
hipóteses em que se dá a condição de ingresso no quadro de servidores públicos.
Com esta ênfase na mera investidura excluindo, pois, a referência tão-somente à
primeira investidura, o Texto Constitucional quis, sem dúvida nenhuma, repudiar
aquelas modalidades de desvirtuamento da Constituição anterior criadas por práticas
administrativas, muitas vezes até com abono jurisdicional, que acabavam na
verdade por costear o espírito do preceito. Referimo-nos a instituto como o da
transposição - citado aqui exemplificativamente, uma vez que não exclui outros -
que, com a falsa justificativa de que o beneficiado já servidor público era,
guindava-o para novos cargos e funções de muito maior envergadura e
vencimentos que não nutriam contudo relação funcional com o cargo de
origem. (...) O Texto atual eliminou quaisquer artifícios para manter práticas deste
teor." (in Comentários à Constituição do Brasil: promulgada em 5 de outubro de
1988. São Paulo: Saraiva, 1992, fl. 67) (g.)
A esse respeito, cito, também, julgado da Excelsa Corte:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS DO

DISTRITO FEDERAL QUE DISPÕEM SOBRE CARREIRAS E CARGOS
PÚBLICOS. COMPETÊNCIA DO STF PARA JULGAMENTO. REVOGAÇÃO
SUPERVENIENTE DE DISPOSITIVOS IMPUGNADOS. EXISTÊNCIA DE
JULGAMENTO ANTERIOR SOBRE DISPOSITIVO LEGAL IMPUGNADO.
PREJUDICIALIDADE RECONHECIDA. PROVIMENTO DERIVADO DE CARGOS
POR MEIO DE ASCENSÃO E TRANSPOSIÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE.
VIOLAÇÃO AO ART. 37, II, DA CF. SÚMULA 685 DO STF. OFENSA INDIRETA.
AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. (...) V- A jurisprudência
pacífica desta Corte é no sentido de que a ascensão e a transposição,
conforme se verifica nos dispositivos ora atacados, constituem formas de
provimento derivado inconstitucionais, por violarem o princípio do concurso

Fls. _____
público." Súmula 685 do STF. VI - (ADI 3341/DF - AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE Relator Min. RICARDO LEWANDOWSKI
Julgamento: 29/05/2014 Órgão Julgador: Tribunal Pleno).
No caso, conforme se verifica, os atuais integrantes da carreira
Apoio às Atividades Policiais Civis e Gestão Fazendária, cuja lei que promoveu a
transposição a esta carreira foi declarada inconstitucional pelo STF (Lei 783/94, art.
9º, caput, e par. único e art. 10), agora, podem retornar à carreira de Políticas
Ora, se referida lei foi declarada inconstitucional pela Suprema
Corte, e seus efeitos foram ex tunc, desnecessária a edição de nova lei para retorno
destes servidores à carreira original.
Nesse sentido, também se posicionou o Ministério Público: "Nem se
alegue que tal transposição visa a corrigir situação de inconstitucionalidade anterior,
na medida em que, se assim fosse, os referidos servidores teriam que retornar aos
seus cargos e carreiras de origem, e não serem transpostos inconstitucionalmente
para uma terceira carreira diversa." (fl. 127).
De efeito, permanece a inconstitucionalidade da lei.
Há, sim, progressão vertical de servidores sem o indispensável
concurso público.
O concurso público por ser sempre específico para determinado
cargo e encartado em certa carreira impede que o servidor que nele investiu seja
transladado para outro cargo de natureza diversa ou, ainda, para outra carreira
melhor retribuída.
Inexiste dúvida, pois, que as disposições legais em referência,
padecem de inconstitucionalidade material.
Isso posto, julgo procedente o pedido para declarar a
inconstitucionalidade dos artigos 31, 32, 33 e 34 da Lei distrital 5.190, de 25 de
setembro de 2013, frente aos artigos 19, caput, e inc. II; 53; 71, § 1º e inc. II; 72,
inciso I; 100, inc. X; 152, caput; e 157, inc. I e II da Lei Orgânica do Distrito Federal.
É o meu voto.
[1]Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro
ou comissão da Câmara Legislativa, ao Governador do Distrito Federal e, nos
termos do art. 84, IV, ao Tribunal de Contas do Distrito Federal, assim como aos
cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica.
§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a
iniciativa das leis que disponham sobre:

Fls. _____
(...) II - servidores públicos do Distrito Federal, seu regime jurídico,

provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;[1]
Art. 72.Não será admitido aumento da despesa prevista:
I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Governador do Distrito
Federal, ressalvado o disposto no art. 166, §§ 3º e 4º, da Constituição Federal;
II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da
Câmara Legislativa.
[2]É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao
servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu
provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido.
A Senhora Desembargadora CARMELITA BRASIL - Vogal

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela
Procuradora-Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios, tendo por objeto os
artigos 31, 32, 33 e 34 da Lei Distrital nº. 5.190, de 25 de setembro de 2013, que
dispôs sobre a carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental do Distrito
Federal.
A presente ação foi interposta sob o argumento de que os
dispositivos legais em comento encontram-se eivados de vício de
inconstitucionalidade formal, em virtude de terem sido inseridos por emendas
parlamentares, violando a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo do Distrito
Federal sobre provimento de seus cargos e acarretando aumento de despesas; e
material, ao fundamento de que os artigos 31 e 32 tratam de transposição de cargos
públicos do Poder Executivo, bem como, que foram inseridos sem os demonstrativos
orçamentários necessários,representando, assim, violação aos arts. 19, caput e
inciso II, 53, 71, §1°, incisos II; 72, inciso I; 100, inciso X, 152, caput, e 157, incisos I
e II, da Lei Orgânica do Distrito Federal.
Com efeito, os dispositivos impugnados encontram-se vazados nos
seguintes termos:
"LEI Nº 5.190, DE 25 DE SETEMBRO DE 2013


Fls. _____
Dispõe sobre a carreira Políticas Públicas e Gestão

Governamental do Distrito Federal e dá outras providências.
O GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL, Faço saber que a

Câmara Legislativa do Distrito Federal decreta e eu sanciono a
seguinte Lei:
[...]
Art. 31. Os atuais integrantes da carreira Apoio às Atividades
Policiais Civis do Distrito Federal e Gestão Fazendária do
Distrito Federal podem, mediante manifestação expressa, em
até sessenta dias após a publicação desta Lei, retornar à
carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental do Distrito
Federal, na forma que segue:
I - de Analista de Apoio às Atividades Policiais Civis e de
Analista de Gestão Fazendária para Especialista em Políticas
II - de Técnico de Apoio às Atividades Policiais Civis e de
Técnico de Gestão Fazendária para Analista em Políticas
III - de Auxiliar de Apoio às Atividades Policiais Civis e de
Agente de Gestão Fazendária para Técnico em Políticas
§ 1º O retorno de que trata o caput leva em consideração a
tabela vigente das carreiras mencionadas até a data de 31 de
agosto de 2013, com intuito de apurar a existência de
diferenças remuneratórias e a devida aplicação do exposto no
art. 35 desta Lei. (Parágrafo com a redação da Lei nº 5.218, de
14/11/2013.)
§ 2º Os servidores atingidos por este artigo seguem as regras
estabelecidas para a carreira Políticas Públicas e Gestão
Governamental do Distrito Federal, inclusive no que tange à
composição remuneratória e às regras de mobilidade.
§ 3º Após o retorno à carreira Políticas Públicas e Gestão
Governamental do Distrito Federal, os servidores abrangidos
por este artigo, em nenhuma hipótese, fazem jus a qualquer
gratificação específica da carreira a qual pertenciam.
§ 4º A aplicação deste artigo se dá no mês subsequente ao do

Fls. _____
requerimento apresentado pelo servidor na Unidade de Gestão

de Pessoas do órgão de sua lotação.
Art. 32. Os servidores das carreiras de que trata o art. 31,
enquadrados na tabela de vencimento básico estabelecida pela
Lei nº 4.278, de 2008, antes do retorno para o cargo de
Técnico em Políticas Públicas e Gestão Governamental,devem
ser reposicionados na tabela de vencimento básico do cargo de
Auxiliar de Apoio às Atividades Policiais Civis e de Agente de
Gestão Fazendária na mesma classe e padrão correspondente
ao da tabela que atualmente se encontram.
Parágrafo único. Eventuais diferenças remuneratórias apuradas
com a aplicação deste artigo ficam transformadas em Parcela
Complementar denominada PCAUPORT, a qual será
atualizada em seis por cento no mês do retorno de que trata o
caput e nas duas últimas etapas constantes nesta Lei.
Art. 33. A Gratificação de Atendimento ao Público - GAP,
serem preenchidas.
Art. 34. Enquanto não regulamentado o disposto no art. 33, os
integral."
De outro vértice, os dispositivos da Lei Orgânica do Distrito Federal

que foram supostamente maculados pela norma ora impugnada, contam com a

Fls. _____
seguinte redação:
"Art. 19. A administração pública direta, indireta ou fundacional,

de qualquer dos Poderes do Distrito Federal, obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, transparência das contas públicas, razoabilidade,
motivação e interesse público, e também ao seguinte: (Caput
com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 68, de 2013.)1
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de
aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas
e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo
ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
nomeações para cargo em comissão declarado, em lei, de livre
nomeação e exoneração;"
"Art. 53. São Poderes do Distrito Federal, independentes e

harmônicos entre si, o Executivo e o Legislativo."
"Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe

a qualquer membro ou comissão da Câmara Legislativa, ao
Governador do Distrito Federal e, nos termos do art. 84, IV, ao
Tribunal de Contas do Distrito Federal, assim como aos
cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica.
§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal
a iniciativa das leis que disponham sobre:
II - servidores públicos do Distrito Federal, seu regime jurídico,
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;"
[1] - Texto original: "Art. 19. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes
do Distrito Federal, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
razoabilidade, motivação e interesse público, e também ao seguinte: (...)"

Fls. _____
"Art. 72. Não será admitido aumento da despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Governador do Distrito
Federal, ressalvado o disposto no art. 166, §§ 3º e 4º da
Constituição Federal;"
"Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito

Federal:
[...]
X - dispor sobre a organização e o funcionamento da
administração do Distrito Federal, na forma desta Lei
Orgânica;"
"Art. 152. Qualquer proposição que implique alteração, direta

ou indireta, em dotações de pessoal e encargos sociais deverá
ser acompanhada de demonstrativos da última posição
orçamentária e financeira, bem como de suas projeções para o
exercício em curso."
"Art. 157. A despesa com pessoal ativo e inativo fica sujeita às

disposições e limites estabelecidos na lei complementar a que
se refere o art. 169 da Constituição Federal.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de
remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou a
alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou a
contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e
entidades da administração direta ou indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só podem
ser feitas:
I - se houver autorização específica na lei de diretrizes
orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as
sociedades de economia mista;
II - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para
atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos
dela decorrentes."

Fls. _____
A Procuradoria-Geral do Distrito Federal e dos Territórios realizou a

defesa da norma impugnada (fls. 106/118), asseverando que a iniciativa do projeto
pelo Chefe do Poder Executivo do Distrito Federal teve por objetivo promover
melhorias salariais às carreiras que se referia, e as emendas parlamentares que
autorizaram que os servidores das carreiras de apoio às atividades policiais civis do
DF e de gestão fazendária pudessem optar em retornar para a carreira Políticas
Públicas e Gestão Governamental do DFtem por objetivo promover os ajustes
necessários para o cumprimento de decisão da Suprema Corte e do e. TJDFT que
declararam inconstitucional a transposição dos servidores desta carreira para
aquelas.
Alinhadas essas considerações, em que pesem os judiciosos
argumentos contidos na manifestação exarada pela Procuradora Geral do Distrito
Federal, entendo que o pedido deduzido na presente ação direta de
inconstitucionalidade comporta acolhimento. Vejamos.
Analiso, em primeiro lugar, a inconstitucionalidade formal que,
supostamente, exsurge da inexistência dos supracitados dispositivos no projeto de
lei original - de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo -, o qual foi incluído
por emenda parlamentar que teria extrapolado os seus limites, uma vez que, além
de prever o aproveitamento de alguns servidores do executivo para a carreira
Políticas Públicas e Gestão Governamental do DF (antiga carreira Administração
Pública do Distrito Federal), ensejou aumento de despesa.
Com efeito, à luz do que estabelece o art. 71, §1º, inciso I e II, da Lei
Orgânica do Distrito Federal, é do Governador do Distrito Federal, privativamente, a
iniciativa de leis que disponham, dentre outras matérias, sobre o provimento de
cargos e aumento da remuneração dos cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta, autárquica e fundacional.
Em assim sendo, o projeto de lei que disponha sobre a matéria
acima citada apenas pode ser modificado pelos deputados distritais dentro do limite
de alcance da emenda parlamentar, sob pena de usurpar-se, por via transversa, a
competência privativa delimitada pela Lei orgânica do Distrito Federal.
Ademais, é vedada a emenda parlamentar que ocasionar aumento
na despesa já prevista no projeto de lei encaminhado ao Legislativo por outro Poder.
Tal limitação tem por fundamento norma explícita contida no artigo 63, inciso I, c/c o
artigo 166, §§ 3º e 4º do texto constitucional, sendo para o Distrito Federal, aquela
contida no inciso I, do artigo 72, da Lei Orgânica do DF.

Fls. _____
No ponto, Paulo Gonet, em sua obra Curso de Direito Constitucional,

afirma que, in verbis:
"Não se admite proposta de emenda que importe aumento de

despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do
Presidente da República (...)
Assim, não se impede a emenda em casos de iniciativa
reservada, mas a emenda estará vedada se importar
incremento de dispêndio.
(...)
O STF entende que, a par dessa limitação expressa ao direito
de emendar projeto de iniciativa reservada do Chefe do
executivo, outra mais deve ser observada, por conseqüência
lógica do sistema - a emenda deve guardar pertinência com
o projeto de iniciativa privativa, para prevenir a fraude a essa
mesma reserva."2
Ora, após a detida análise dos dispositivos impugnados, é patente

que as emendas parlamentares previram o aproveitamento de servidores do
executivo sem a necessária iniciativa do Governador do DF, bem como, estenderam
o pagamento da Gratificação de Atendimento ao Público - GAP aos servidores
públicos do GDF lotados e em atividade de atendimento ao público da Secretaria de
Estado da Fazenda, o que gerou aumento da remuneração de servidores do
Governo do Distrito Federal que não recebiam a gratificação supracitada, restando
evidente, portanto, o aumento de despesa em relação ao projeto original.
Nesse sentido já se pronunciou esta Egrégia Corte de Justiça:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 11,

12, 13, 14 E 15 DA LEI DISTRITAL 4.522/2010.
2
Curso de Direito Constitucional, 6ª edição. (fls. 904/905)

Fls. _____
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. INICIATIVA

PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. EMENDA
PARLAMENTAR. LIMITES LEGAIS. AUMENTO DE
DESPESAS.
I - O poder de emenda parlamentar visa estabelecer a
possibilidade de o Poder Legislativo, casa dos representantes
do povo, contribuir na elaboração das normas.
II - A emenda parlamentar deve guardar pertinência temática
com a propositura original, não se admitindo que extrapolem
seus limites ou que estabeleçam ordenamento em sentido
adverso da intenção do detentor da iniciativa, violando a
harmonia e a simetria da norma proposta, sob pena de tornar
inócuas as reservas legislativas previstas na Constituição
Federal e na Lei Orgânica.
III - No caso, os dispositivos legais acrescidos ao Projeto de
Lei, por força de emendas parlamentares, estabeleceram um
novo regime legal para os bens públicos do PRÓ-DF II, criando
isenções e obrigações sobre patrimônio público de
administração exclusiva do Poder Executivo e gerando
aumento de despesa.
IV - Caracterizada a exorbitância do poder de emenda
parlamentar, tendo em vista que os indigitados
dispositivos invadiram a competência privativa e
estabeleceram ordenamento em sentido diverso, impõe-se
a declaração de sua inconstitucionalidade formal.
V - Ausente relevante questão social ou de segurança jurídica,
não há que se limitar os efeitos e a eficácia da declaração de
inconstitucionalidade.
VI - Julgou-se procedente o pedido para declarar a
inconstitucionalidade dos artigos 11, 12, 13, 14 e 15 da Lei
Distrital 4.522, de 08 de dezembro de 2010, com efeito ex tunc
e eficácia erga omnes.
(Acórdão n.530982, 20100020211728ADI, Relator: JOSÉ
DIVINO DE OLIVEIRA, Conselho Especial, Data de
Julgamento: 23/08/2011, Publicado no DJE: 04/11/2011. Pág.:
47)

Fls. _____
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI

DISTRITAL 3.320/04. ART. 7º, §§ 5º e 6º. SERVIDORES
PÚBLICOS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA. CHEFE DO PODER
EXECUTIVO. EMENDA PARLAMENTAR. AUMENTO DE
DESPESAS.
I - São inconstitucionais os parágrafos 5º e 6º do art. 7º da
Lei Distrital 3.320/04, acrescidos por iniciativa do Poder
Legislativo, para estender a jornada de trabalho
diferenciada a outras categorias de agentes públicos de
saúde, porque inadmissíveis, nos termos do art. 72, inc. I,
da LODF, emendas parlamentares que acarretem aumento
de despesa em matéria privativa do Governador.
Inconstitucionalidade formal reconhecida.
II - Pedido em ação direta de inconstitucionalidade julgado
procedente.
(Acórdão n.503654, 20100020171905ADI, Relator: VERA
ANDRIGHI, Conselho Especial, Data de Julgamento:
03/05/2011, Publicado no DJE: 09/09/2011. Pág.: 29)
Evidente, portanto, que a Emenda Parlamentar, ao acrescentar

dispositivo que enseja o aumento de despesa, extrapolou os limites autorizados pela
Constituição Federal Brasileira e reproduzidos, pelo princípio da simetria, na
Legislação Orgânica do Distrito Federal, incidindo em violação direta aos arts. 72 da
LODF e art. 57 do ADCT, eis que restou adulterada a iniciativa privativa do Chefe do
Poder Executivo para dispor sobre o tema.
Destarte, em razão da invasão da competência do Chefe do
Executivo local para dispor sobre provimento de cargos, assim como, do aumento de
despesa em relação à proposição original, merece procedência o pedido de
declaração de inconstitucionalidade formal.
Passo a análise da arguição de inconstitucionalidade material.
O requerente, sustenta a invalidade dos artigos 31 e 32 da Lei
Distrital n° 5.190/2013que autorizou o retorno dos atuais ocupantes das carreiras de
Apoio às Atividades Policiais Civis do DF e de Gestão Fazendária do DF para a
carreira de Políticas Públicas e Gestão Governamental do DF, ao fundamento de
que houve transposição de cargos públicos.

Fls. _____
Importante destacar, inicialmente, que não há que se falar que as

emendas parlamentares tiveram por objetivo promover os ajustes necessários para o
cumprimento de decisões da Suprema Corte e do e. TJDFT que declararam
inconstitucional a transposição dos servidores da carreira Administração Pública do
Distrito Federal para as carreiras de Apoio às Atividades Policiais Civis do DF e de
Gestão Fazendária, eis que, além de ser desnecessário qualquer ajuste para o
cumprimento das decisões judiciais, a movimentação do servidores foi anulada,
fazendo com que todos retornassem ao cargo anteriormente ocupado.
Ademais, não caberia a invocação das regras contidas no art. 9° da
Lei 783/94, inserido pela Lei 3.145/2003, e art. 6° da Lei 5.212, que possuem
conteúdo muito parecido aos artigos declarados inconstitucionais acima
mencionados, eis que padecem dos mesmos vícios que os anteriores.
Quanto aos artigos 31 e 32, verifico que padecem de
inconstitucionalidade material. Vejamos.
Ao tratar da inconstitucionalidade material, Gilmar Ferreira Mendes,
Inocêncio Mártires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco lecionam que "Os vícios
materiais dizem respeito ao próprio conteúdo ou ao aspecto substantivo do ato,
originando-se de um conflito com regras ou princípios estabelecidos na
Constituição." E salientam que "A inconstitucionalidade material envolve, porém, não
só o contraste direto do ato legislativo com o parâmetro constitucional, mas também
a aferição do desvio de poder ou do excesso de poder legislativo.", implicando, pois,
"(...) aferir a compatibilidade da lei com os fins constitucionalmente previstos ou de
constatar a observância do princípio da proporcionalidade, isto é, de proceder á
censura sobre a adequação e a necessidade do ato legislativo."3
A matéria trazida a debate não é nova no seio desta Corte de Justiça
que, em outras oportunidades, manifestou-se no sentido de que "com o advento da
atual constituição federal fora abolida qualquer forma de provimento derivado de
cargo público, tornando-se, assim, inviável o acesso por meio de transposição"
(Acórdão n.117748, APC 5183599, Relator: Jair Soares, Revisor: Adelith Castro de
Carvalho Lopes, 5ª Turma Cível, Data de Julgamento: 21/06/1999, Publicado no
DJU Seção 3: 22/09/1999. Pág.: 49).
Não obstante, o excelso Supremo Tribunal Federal já se posicionou
no sentido de ser admitido o aproveitamento de servidores em outro cargo desde
3
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
Direito Constitucional, 2. ed., São Paulo: Saraiva, 2008, p. 1013.

Fls. _____
que haja compatibilidade funcional e remuneratória, bem como, equivalência dos

requisitos exigidos em concurso. Nesse sentido:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 11

E PARÁGRAFOS DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº 43, DE
25.06.2002, CONVERTIDA NA LEI Nº 10.549 , DE 13.11.2002.
TRANSFORMAÇÃO DE CARGOS DE ASSISTENTE
JURÍDICO DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO EM CARGOS
DE ADVOGADO DA UNIÃO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS
ARTS. 131, CAPUT; 62, § 1º, III; 37, II E 131, § 2º, TODOS DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Preliminar de ilegitimidade ativa
"ad causam" afastada por tratar-se a Associação requerente de
uma entidade representativa de uma categoria cujas
atribuições receberam um tratamento constitucional específico,
elevadas à qualidade de essenciais à Justiça. Precedentes:
ADI nº 159, Rel. Min. Octavio Gallotti e ADI nº 809, Rel. Min.
Marco Aurélio. Presente, de igual modo, o requisito da
pertinência temática, porquanto claramente perceptível a direta
repercussão da norma impugnada no campo de interesse dos
associados representados pela autora, dada a previsão de
ampliação do Quadro a que pertencem e dos efeitos daí
decorrentes. Não encontra guarida, na doutrina e na
jurisprudência, a pretensão da requerente de violação ao art.
131, caput da Carta Magna, uma vez que os preceitos
impugnados não afrontam a reserva de lei complementar
exigida no disciplinamento da organização e do funcionamento
da Advocacia-Geral da União. Precedente: ADI nº 449, Rel.
Min. Carlos Velloso. Rejeição, ademais, da alegação de
violação ao princípio do concurso público (CF, arts. 37, II e 131,
§ 2º). É que a análise do regime normativo das carreiras da
AGU em exame apontam para uma racionalização, no âmbito
da AGU, do desempenho de seu papel constitucional por meio
de uma completa identidade substancial entre os cargos em
e xa me , verif icada a compat ibilidade f uncio n al e
remuneratória, além da equivalência dos requisitos

Fls. _____
exigidos em concurso. Precedente: ADI nº 1.591, Rel. Min.

Octavio Gallotti. Ação direta de inconstitucionalidade julgada
improcedente.
(ADI 2713, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno,
julgado em 18/12/2002, DJ 07-03-2003 PP-00033 EMENT
VOL-02101-01 PP-00153)"(GN)
Todavia, esse não é o caso dos presentes autos, uma vez que,
apesar de as carreiras possuírem compatibilidade funcional, houve o
"aproveitamento" de servidores que ocupavam cargos cujos requisitos exigidos em
concurso e remunerações são diferentes.
Os incisos do art. 31 da lei impugnada prevêem que o Técnico de
Apoio às Atividades Policiais Civis e o Técnico de Gestão Fazendária, que exigem
nível médio, passou a integrar o cargo de Analista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental, que exige nível superior. Do mesmo modo, o Auxiliar de Apoio às
Atividades Policiais Civis e o Agente de Gestão Fazendária, com nível fundamental
de escolaridade, passaram para o cargo de Técnico em Políticas Públicas e Gestão
Governamental, que exige nível médio de escolaridade.
Destaco, ainda, que não há compatibilidade remuneratória entre os
cargos, eis que, como exemplo, as Leis n° 5.206 e 5.212 reestruturaram as tabelas
de vencimentos das carreiras Apoio às Atividades Policiais Civis do DF e Gestão
Fazendária do DF, respectivamente, passando a prever que em 01/11/2015 o
vencimento do último padrão do cargo de Analista de Apoio às Atividades Policiais
Civis do DF, o valor de R$ 8.155,37 (40 horas), e no valor de R$ 8.407,35 (40 horas)
para o cargo de Analista de Gestão Fazendária.
Por sua vez, a Lei n° 5.190, de 25 de setembro de 2013, prevê que
em 01/09/2015 o vencimento do último padrão do cargo em que foram
"aproveitados", qual seja, Gestor (antigo Especialista) em Políticas Públicas e
Gestão Governamental, será no valor de R$ 10.194,22 (40 horas).
Destarte, observa-se que o fato de a norma reputada como
inconstitucional ter previsto que os cargos de Analista de Apoio às Atividades
Policiais Civis do DF e Analista de Gestão Fazendária passariam a integrar o cargo
de Gestor em Políticas Públicas e Gestão Governamental, configura verdadeira
transposição de cargos, porquanto o cargo de Gestor possui vencimento maior que
os cargos supracitados. Logo, não havendo cumprimento de dois dos três requisitos,

Fls. _____
resta configurada a ocorrência da transposição de cargos, forma de provimento

vedada pelo ordenamento jurídico pátrio.
No mesmo sentido, a douta Procuradoria de Justiça no parecer
ofertado nos autos (fl. 126). Confira-se, in verbis:
"Nesse aspecto, vale ressaltar a indisfarçável transposição

funcional de servidores de uma carreira para outra, sem prévia
aprovação em concurso público, prevista nos artigos 31 e32
da Lei distrital 5.190/13; o que também contraria o inciso II
do art. 19 da LODF.
Em verdade, a contrariedade dá-se em face dos princípios da
moralidade e da legalidade, positivados no caput do multicitado
art. 19 da LODF." (grifos no original).
Corroborando o posicionamento supra, confira-se o precedente do

excelso Supremo Tribunal Federal:
"EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

MEDIDA LIMINAR. EXTINÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS E
APROVEITAMENTO DE SEUS OCUPANTES EM CARREIRA
DISTINTA. UTILIZAÇÃO DO TERMO "APROVEITAMENTO"
NA SUA ACEPÇÃO VULGAR. CARACTERIZAÇÃO DE
PROVIMENTO DERIVADO - ASCENSÃO -. VIOLAÇÃO AO
ARTIGO 37, II, E 41, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1.
Aproveitamento dos titulares de cargos extintos - Fiscal de
Tributos Estaduais, Fiscal de Mercadorias em Trânsito, Exator
e Escrivão de Exatoria - em classes de nova carreira - Auditor
Fiscal da Receita Estadual I, II, III e IV - cujas atribuições não
coincidem com as anteriores. Forma de provimento derivado -
ascensão funcional - banida do ordenamento jurídico pela

Fls. _____
Constituição Federal de 1988 (artigo 37, II).

2. O aproveitamento a que se refere o § 3º do artigo 41 da
Carta Federal supõe cargos disponíveis com atribuições
coincidentes com as dos cargos extintos.
3. Os titulares dos cargos extintos de nível médio não
estão habilitados a ser aproveitados em cargos de nível
superior. Precedente: ADI 1.030, CARLOS VELLOSO (DJ DE
13.12.96).
4. Comprometimento das violações aos artigos 37, II, e 41, §
3º, da Constituição Federal, com a totalidade da lei (Cfr. RP
1.379. Moreira Alves, DJ de 11.09.87). Deferida a medida
liminar. Suspensão, com efeito ex tunc, da vigência da Lei
Complementar nº 189, de 17 de janeiro de 2000, do Estado de
Santa Catarina, até o julgamento final da ação.
(ADI 2335 MC, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal
Pleno, julgado em 19/12/2000, DJ 31-08-2001 PP-00035
EMENT VOL-02041-02 PP-00280)"(GN)
Em face do aduzido, e de maneira diversa do que foi alegado pela

Procuradoria do Distrito Federal, tem-se clara hipótese de transposição funcional,
espécie de provimento derivado expressamente proibida pela Carta Constitucional
vigente, nos termos do art. 37, inciso II, verbis:
"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer

dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
(...)
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de
aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas

Fls. _____
e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo

ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)"
O dispositivo acima transcrito foi reproduzido ipsis litteris pela Lei

Orgânica do Distrito Federal que, em seu art. 19, inciso II, previu que os integrantes
de carreira devem ser selecionados mediante concurso público, resguardando a
ampla acessibilidade aos cargos públicos e elidindo, assim, o favorecimento de
agentes que já integrem a Administração Pública.
Impende ressaltar, ainda, que na esteira desse entendimento, foi
editado pelo egrégio Supremo Tribunal Federal o verbete sumular nº 685, segundo o
qual "é inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor
investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento,
em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido."
Destarte, não há que se falar em aproveitamento dos servidores
públicos ocupantes dos cargos das carreiras Apoio às Atividades Policiais Civis do
DF e de Gestão Fazendária do DF na de Políticas Públicas e Gestão Governamental
do Distrito Federal, eis que não houve o necessário cumprimento,
concomitantemente, dos requisitos de afinidade das atribuições, compatibilidade
remuneratória e equivalência dos requisitos exigidos para investidura.
Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE A AÇÃOpara declarar a
inconstitucionalidade dos artigos 31, 32, 33 e 34 da Lei Distrital nº. 5.190/2013, com
efeitos ex tunc e eficácia erga omnes.
É como voto.
O Senhor Desembargador CRUZ MACEDO - Vogal

Senhor Presidente, com relação ao vício formal pela inclusão de
emendas na Câmara Legislativa, até superaria essa ofensa à Lei Orgânica por se
tratar de matéria vinculada ao próprio objeto da lei, que é a criação de uma carreira,
cuidando do servidor público do Distrito Federal, além da pertinência temática que o
próprio Relator reconhece existir e, segundo o Distrito Federal, não haveria aumento

Fls. _____
de despesa.
Estou inteiramente de acordo com o eminente Relator em relação ao
aspecto material. O que se fez foi criar uma terceira carreira com a transposição de
cargos sem o necessário concurso público.
Assim, acompanho o eminente Relator com esses esclarecimentos.
Com relação aos dispositivos dos art. 31 e 32, afasto o vício formal,
mas julgo inconstitucional em face do vício material.
O Senhor Desembargador WALDIR LEÔNCIO JÚNIOR - Vogal

Acompanho o eminente Relator.
O Senhor Desembargador HUMBERTO ADJUTO ULHÔA - Vogal

Acompanho o Relator.
O Senhor Desembargador JAIR SOARES- Vogal

O Senhor Desembargador MÁRIO-ZAM BELMIRO - Vogal

O Senhor Desembargador GEORGE LOPES LEITE - Vogal

Acompanho o eminente Relator, Senhor Presidente.
O Senhor Desembargador ANGELO PASSARELI - Vogal

Fls. _____
O Senhor Desembargador JOSÉ DIVINO - Vogal

A Senhora Desembargadora SIMONE LUCINDO - Vogal

O Senhor Desembargador GETÚLIO DE MORAES OLIVEIRA - Vogal

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela
Procuradora-Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios contra os artigos 31,
32, 33 e 34 da Lei Distrital nº 5.190, de 25 de setembro de 2013, que dispôs sobre
a reestruturação da carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental do Distrito
Federal
Sustenta, em síntese, que os dispositivos mencionados violaram as
limitações ao poder de emenda parlamentar, haja vista que incluiram matéria com
nítido aumento de despesa, além de ensejar indisfarçável transposição funcional de
servidores de uma carreira para outra, sem previa aprovação em concurso público,
inclusive, sem que as vantagens remuneratórias estendidas à carreira Apoio às
Atividades Policiais Civis e Gestão Fazendária do Distrito Federal viessem
acompanhadas de demonstrativos orçamentários.
Assim, afirma que restaram configurados vícios formais e materiais
por ofensa aos artigos 19, caput, e inciso II, 71, § 1º, inciso II, 72, inciso I; 100,
inciso X, 152, caput, e 157, I e II, todos da Lei Orgânica do Distrito Federal e pugna
pela declaração de inconstitucionalidade com efeitos ex tunc e erga omnes.
É a suma dos fatos.
De início, cumpre observar que a Lei 5.190/2013 trata da
reestruturação da carreira Políticas Publicas e Gestão Governamental do Distrito
Federal, carreira esta, criada pela Lei 51/1989 sob a denominação de Carreira
Administração Publica do Distrito Federal, composta à época dos cargos de

Fls. _____
Analista de Administração Pública, Técnico de Administração Pública e Auxiliar de

Administração Pública, respectivamente, de níveis superior, médio e básico.
Cumpre ressaltar que tais cargos, nos termos da § 2º do artigo 1º da Lei 51/1989,
eram distribuídos por área de competência governamental, no Quadro de Pessoal
do Distrito Federal e nos quadros de pessoal dos órgãos relativamente autônomos e
do Departamento de Trânsito do Distrito Federal, por ato do Governador.
Posteriormente, com o advento da Lei Distrital 4.517/2013, a
Carreira Administração Pública do Distrito Federal, criada pela Lei nº 51, de 13 de
novembro de 1989, teve a sua denominação alterada para Carreira de Políticas
Públicas e Gestão Governamental do Distrito Federal, e os antigos cargos de
Analista de Administração Pública, Técnico de Administração Pública e Auxiliar de
Administração Pública, passaram à denominação de Especialista em Políticas
Públicas e Gestão Governamental, Analista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental e Técnico em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Oportuno
ainda observar que embora alterada a denominação da carreira e dos cargos, o § 2º
do artigo 1º da Lei 4.517/2010 foi claro ao dispor o seguinte:
§ 2º A alteração de que trata o § 1º não implica qualquer mudança nas

atribuições dos referidos cargos e das respectivas especialidades ou na
estrutura da Carreira de Políticas Públicas e Gestão Governamental do
Distrito Federal.
A Lei 5.190/2013, por sua vez, ao cuidar da reestruturação da

carreira, dispôs nos artigos dentre outros dispositivos, o que segue:
LEI Nº 5.190, DE 25 DE SETEMBRO DE 2013

Dispõe sobre a carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental do
Distrito Federal e dá outras providências.
O GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL,
Faço saber que a Câmara Legislativa do Distrito Federal decreta e eu
sanciono a seguinte Lei:
CAPÍTULO I

Fls. _____
DA CARREIRA
Art. 1ºA carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental do Distrito
Federal, criada pela Lei nº 51, de 13 de novembro de 1989, alterada por
legislações posteriores, em especial a contida na Lei nº 4.517, de 28 de
outubro de 2010, fica reestruturada na forma desta Lei.
Parágrafo único. Esta carreira integra o Ciclo de Gestão do Distrito Federal,
tendo por responsabilidade a elaboração, a implantação, a implementação e
a avaliação das políticas públicas e a gestão pública em nível estratégico-
executivo no âmbito de suas competências.
Art. 2ºFica criado o cargo de Assistente em Políticas Públicas e Gestão
Governamental, e o cargo de Especialista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental passa a denominar-se Gestor em Políticas Públicas e
Gestão Governamental.
Art. 3ºA carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental do Distrito
Federal passa a ser composta pelos cargos de Gestor em Políticas Públicas
e Gestão Governamental, Analista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental, Assistente em Políticas Públicas e Gestão Governamental
e Técnico em Políticas Públicas e Gestão Governamental, respectivamente,
nos quantitativos descritos abaixo:
I - Gestor em Políticas Públicas e Gestão Governamental: dois mil e
trezentos cargos;
II - Analista em Políticas Públicas e Gestão Governamental: quatro mil e
cem cargos;
III - Assistente em Políticas Públicas e Gestão Governamental: três mil
cargos;
IV - Técnico em Políticas Públicas e Gestão Governamental: mil e
seiscentos cargos.
Parágrafo único. Tornam-se desnecessárias as especialidades do cargo de
Técnico em Políticas Públicas e Gestão Governamental.
.
CAPÍTULO II
DOS CONCEITOS BÁSICOS
Art. 4ºPara efeitos desta Lei considera-se:
I - carreira: conjunto de cargos distribuídos de acordo com a sua
responsabilidade e a sua complexidade;
II - cargo: conjunto de atribuições e de responsabilidades previstas na
estrutura organizacional que devem ser cometidas ao servidor;

Fls. _____
III - especialidade: área de competência correspondente às atribuições

específicas desempenhadas pelo servidor;
IV - qualificação profissional: aprimoramento do servidor com vistas à
formação continuada e ao desenvolvimento no cargo;
V - habilitação: formação do servidor em razão do grau de escolaridade e
qualificação profissional;
VI - progressão: passagem do padrão em que se encontra o servidor
para os subsequentes, dentro da mesma classe, considerando-se o
tempo de serviço no cargo ocupado;
VII - classe/padrão: posição do servidor na tabela de escalonamento
vertical;
VIII - vencimento básico: percepção pecuniária equivalente ao padrão do
cargo ocupado pelo servidor, observada a jornada de trabalho;
IX - remuneração: valor mensal recebido pelo servidor, conforme a Lei
Complementar nº 840, de 23 de dezembro de 2011;
X - mobilidade: deslocamento do servidor para o Quadro de Lotação de
Pessoal entre órgãos do Governo do Distrito Federal.
[...]
CAPÍTULO IV
DA GESTÃO DA CARREIRA
Art. 8ºCompete ao órgão central de gestão de pessoas do Governo do
Distrito Federal a gestão da carreira de que trata esta Lei.
§ 1º Os servidores que integram a carreira Políticas Públicas e Gestão
Governamental do Distrito Federal podem ter mobilidade para qualquer
dos órgãos da Administração Direta, relativamente autônomos,
especializados, fundações públicas e autarquias, inclusive de regime
especial.
.
[...]
.
CAPÍTULO X
Art. 20.A tabela de escalonamento vertical da carreira Políticas
Públicas e Gestão Governamental do Distrito Federal fica
reestruturada, a partir de 1º de setembro de 2013, na forma do Anexo I
desta Lei.

Fls. _____
Art. 21.Os valores dos vencimentos básicos dos cargos da carreira Políticas
Públicas e Gestão Governamental do Distrito Federal ficam estabelecidos
na forma dos Anexos II, III, IV e V desta Lei, observadas as respectivas
datas de vigência neles especificadas.
Art. 22.Fica criada a Gratificação por Habilitação em Políticas Públicas
- GHPP concedida aos integrantes da carreira Políticas Públicas e Gestão
Governamental do Distrito Federal, quando portadores de títulos, diplomas
ou certificados obtidos mediante conclusão de cursos de ensino médio,
expedido por instituição educacional reconhecida pelo órgão próprio do
sistema de ensino, graduação, especialização com carga horária mínima de
trezentos e sessenta horas, mestrado e doutorado, reconhecidos pelo
Ministério da Educação, calculada sobre o vencimento básico
correspondente ao padrão em que o servidor esteja posicionado.
[...]
§ 12. A GHPP, sobre a qual incide o desconto previdenciário, compõe os
proventos de aposentadoria e pensão do servidor.
Os dispositivos anteriormente transcritos são suficientes para

demonstrar que o objetivo da Lei 5.190/2013 - de iniciativa do Chefe do Executivo,
direcionava-se, na sua origem, à reestruturação e disciplinamento da carreira de
Políticas Publicas e Gestão Governamental do Distrito Federal, inclusive, quanto à
estrutura da sua remuneração, valores dos vencimentos dos cargos e criação de
gratificações.
Ocorre que sobrevieram os 31, 32, 33 e 34 que, versando sobre
carreiras diversas - Apoio às Atividades Policiais Civis do Distrito Federal e Gestão
Fazendária do Distrito Federal - , estabeleceram o seguinte:
Art. 31. Os atuais integrantes da carreira Apoio às Atividades Policiais Civis

do Distrito Federal e Gestão Fazendária do Distrito Federal podem,
mediante manifestação expressa, em até sessenta dias após a publicação
desta Lei, retornar à carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental do
Distrito Federal, na forma que segue:
I - de Analista de Apoio às Atividades Policiais Civis e de Analista de Gestão
Fazendária para Especialista em Políticas Públicas e Gestão

Fls. _____
Governamental;
II - de Técnico de Apoio às Atividades Policiais Civis e de Técnico de
Gestão Fazendária para Analista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental;
III - de Auxiliar de Apoio às Atividades Policiais Civis e de Agente de Gestão
Fazendária para Técnico em Políticas Públicas e Gestão Governamental.
§ 1º O retorno de que trata o caput leva em consideração a tabela vigente
das carreiras mencionadas até a data de 31 de agosto de 2013, com intuito
de apurar a existência de diferenças remuneratórias e a devida aplicação do
exposto no art. 35 desta Lei. (Parágrafo com a redação da Lei nº 5.218, de
14/11/2013.) 4
§ 2º Os servidores atingidos por este artigo seguem as regras estabelecidas
para a carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental do Distrito
Federal, inclusive no que tange à composição remuneratória e às regras de
mobilidade.
§ 3º Após o retorno à carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental
do Distrito Federal, os servidores abrangidos por este artigo, em nenhuma
hipótese, fazem jus a qualquer gratificação específica da carreira a qual
pertenciam.
§ 4º A aplicação deste artigo se dá no mês subsequente ao do requerimento
apresentado pelo servidor na Unidade de Gestão de Pessoas do órgão de
sua lotação.
Art. 32. Os servidores das carreiras de que trata o art. 31, enquadrados na
tabela de vencimento básico estabelecida pela Lei nº 4.278, de 2008, antes
do retorno para o cargo de Técnico em Políticas Públicas e Gestão
Governamental, devem ser reposicionados na tabela de vencimento básico
do cargo de Auxiliar de Apoio às Atividades Policiais Civis e de Agente de
Gestão Fazendária na mesma classe e padrão correspondente ao da tabela
Parágrafo único. Eventuais diferenças remuneratórias apuradas com a
aplicação deste artigo ficam transformadas em Parcela Complementar
denominada PCAUPORT, a qual será atualizada em seis por cento no mês
do retorno de que trata o caput e nas duas últimas etapas constantes nesta
4
Texto original: § 1º O retorno de que trata o caput leva em consideração a tabela vigente das carreiras
mencionadas até a data de 31 de agosto de 2013, com intuito de apurar a existência de diferenças
remuneratórias e de promover a devida aplicação do exposto no art. 36 desta Lei.

Fls. _____
Lei.
Art. 33. A Gratificação de Atendimento ao Público - GAP,
serem preenchidas.
Art. 34. Enquanto não regulamentado o disposto no art. 33, os
integral.
Os artigos mencionados foram elaborados por iniciativa parlamentar,

mediante emenda aditiva aos projetos originários do Chefe do Poder Executivo.
Não se olvida de que a elaboração de emendas constitui
prerrogativa constitucional deferida aos parlamentares, mesmo quando se tratar de
projetos de lei sujeitos à reserva de iniciativa de outro Poder do Estado. Todavia,
conforme já se manifestou o C. STF, necessário que as emendas de iniciativa
parlamentar sempre guardem relação de pertinência com o objeto da proposição
legislativa" (ADI 973 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno,
julgado em 17/12/1993, DJ 19-12-2006 PP-00034 EMENT VOL-02261-01 PP-00080
RTJ VOL-00210-03 PP-01084) e não acarretem aumento de despesas.
Nesse sentido, segue precedente da Excelsa Corte de Justiça, in
verbis:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 51 DA LEI

Fls. _____
15.301, DE 10 DE AGOSTO DE 2004, DO ESTADO DE MINAS GERAIS.

APLICAÇÃO IMEDIATA DE SUSPENSÃO PREVENTIVA A SERVIDOR DA
POLÍCIA CIVIL, ASSIM QUE RECEBIDA DENÚNCIA PELA PRÁTICA DE
DETERMINADOS CRIMES. VIOLAÇÃO ÀS GARANTIAS
CONSTITUCIONAIS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DO
CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA (INCISOS LIV E LV DO ART. 5º
DA CF).
...
3. O Poder Legislativo detém a competência de emendar todo e qualquer
projeto de lei, ainda que fruto da iniciativa reservada ao Chefe do Poder
Executivo (art. 48 da CF). Tal competência do Poder Legislativo conhece,
porém, duas limitações: a) a impossibilidade de o Parlamento veicular
matéria estranha à versada no projeto de lei (requisito de pertinência
temática); b) a impossibilidade de as emendas parlamentares aos projetos
de lei de iniciativa do Executivo, ressalvado o disposto nos §§ 3º e 4º do art.
166, implicarem aumento de despesa pública (inciso I do art. 63 da CF).
Hipóteses que não se fazem presentes no caso dos autos. Vício de
inconstitucionalidade formal inexistente.
...
(ADI 3288, Relator(a): Min. AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em
13/10/2010, DJe-037 DIVULG 23-02-2011 PUBLIC 24-02-2011 EMENT
VOL-02470-01 PP-00025 RTJ VOL-00220- PP-00132).
No caso, por via de emenda aditiva ao projeto originário do Chefe do

Poder Executivo, permitiu-se que integrantes de outras carreiras - Apoio às
Atividades Policiais Civis do Distrito Federal e Gestão Fazendária do Distrito Federal
- optassem pela carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental do Distrito
Federal, inclusive para fins de composição remuneratória, em manifesto vício de
inconstitucionalidade formal, pois além de se desviar da pertinência do objeto da
proposição inicial, que se destinava à carreira diversa, acarretou ainda aumento de
despesas, conforme consta do §2º do artigo 31 da Lei 5190/2013, em afronta aos
ditames da Lei Orgânica do Distrito Federal. Confira-se:
Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer

Fls. _____
membro ou comissão da Câmara Legislativa, ao Governador do Distrito

Federal e, nos termos do art. 84, IV, ao Tribunal de Contas do Distrito
Federal, assim como aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta
Lei Orgânica.
§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa
das leis que disponham sobre:
I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração
direta, autárquica e fundacional, ou aumento de sua remuneração;
II - servidores públicos do Distrito Federal, seu regime jurídico, provimento
de cargos, estabilidade e aposentadoria;5
Art. 72. Não será admitido aumento da despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Governador do Distrito Federal,
ressalvado o disposto no art. 166, §§ 3º e 4º, da Constituição Federal;
Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal:

[...]
VI - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Lei
Orgânica;
[...]
X - dispor sobre a organização e o funcionamento da administração do
Distrito Federal, na forma desta Lei Orgânica;
Não bastasse a inconstitucionalidade formal, constata-se ainda a

existência de vício material, porquanto os preceptivos legais impugnados passaram
a admitir a figura da transposição funcional, há muito banida do ordenamento
constitucional vigente.
Acerca da carreira Apoio às Atividades Policiais Civis do Distrito
Federal, vale lembrar que esta tem regência própria, através da Lei Distrital 783/94,
que contemplou três níveis de cargos: Analista de Apoio às Atividades Policiais
Civis, Técnico de Apoio às atividades Policiais Civis e Auxiliar de Apoio às atividades
5
ADI nº 2007 00 2 011613-1 - TJDFT, Diário de Justiça de 4/8/2010, julgada procedente para declarar a
inconstitucionalidade por omissão do Governador do Distrito Federal quanto à elaboração do Estatuto dos
Servidores Públicos Civis do Distrito Federal.

Fls. _____
Policiais Civis, todos com ingresso na carreira mediante concurso público específico
para os referidos cargos.
Em relação à Carreira Gestão Fazendária do Distrito Federal,
também se trata de carreira específica, criada pela Lei Distrital nº 2.862, de 27 de
dezembro de 2001, sob a denominação de carreira Apoio Administrativo às
Atividades Fazendárias, denominação esta posteriormente alterada pela Lei Local nº
3.439, de 9 de setembro de 2004 e reestruturada pela Lei 4958/2012, que adotou a
atual nomenclatura: Carreira Gestão Fazendária do Distrito Federal, a qual é
composta dos cargos de Analista de Gestão Fazendária, Técnico de Gestão
Fazendária e Agente de Gestão Fazendária, todos com ingresso através de
concurso público para atuação específica na área de atividades fazendárias.
Importa rememorar que a citada Lei Distrital 783/94, ao criar a
carreira Apoio às Atividades Policiais Civis do Distrito Federal, autorizava, em
situação semelhante, que titulares de cargos efetivos do Quadro de Pessoal do
Distrito Federal e dos quadros de pessoal dos órgãos relativamente autônomos, das
autarquias e das fundações públicas do Distrito Federal, fossem transpostos para a
carreira Apoio às Atividades Policiais Civis do Distrito Federal (artigos 9º, caput e
parágrafo único e artigo 10). Todavia, o Colendo STF, no julgamento da ADI 1230-
4/DF, declarou inconstitucionais tais preceptivos legais, oportunidade em o voto
condutor do acórdão registrou o que segue:
"[...] os dispositivos impugnados permitem que servidor deixe o cargo que

exerce no órgão ao qual está lotado e assuma a titularidade de outro, ainda
que com características, atribuições e remunerações assemelhadas,
providência que, sem dúvida, conflita com a exigência de concurso publico
para a investidura em cargo ou emprego público.
Em nosso sistema constitucional vigente,a investidura em cargo publico
depende de aprovação prévia em concurso público de provas, ou de provas
e títulos, ressalvados os cargos em comissão, de livre nomeação e
exoneração.
[...]
O ilustre jurista Celso Antonio Bandeira de Mello, quando se refere às
formas de provimento derivadas, ressalta:
"Claro está, entretanto, que a existência de forma de provimento derivadas,

de modo algum significa abertura para costear-se o sentido próprio do

Fls. _____
concurso publico. Como este é sempre específico para dado cargo,

encartado em carreira certa, quem nele se investiu não pode depois, sem
novo concurso publico, ser trasladado para cargo de natureza diversa ou de
outra carreira melhor retribuída ou de encargos mais nobres e elevados.
O nefando expediente a que se alude foi algumas vezes adotado, no
passado, sob a escusa de corrigir desvio de funções ou com arrimo na
nomenclatura exdrúxula de "transposição de cargos". Corresponde a uma
burla manifesta do concurso público. É que permite a candidatos que
ultrapassaram apenas concursos singelos, destinados a cargos de modesta
expressão - e que se qualificaram tão-somente para eles - venham a
aceder, depois de aí investidos, a cargos outros, para cujo ingresso se
demandaria sucesso em concurso de dificuldades muito maiores,
disputados por concorrentes de qualificação bem mais elevada" (Regime
Constitucional dos Servidores da Administração Direta e Indireta, 2ª Ed.,
ED. RT, p. 63)."6
Oportuno ainda registrar que quando foi criada a carreira de Apoio

Administrativo às Atividades Fazendárias, houve a tentativa de que servidores da
Carreira Administração Publica do Distrito Federal fossem transpostos para esta
carreira. Todavia, os artigos 7º e 8º da Lei Distrital nº 2.862, de 27 de dezembro de
2001, arts. 2º e 3º da Lei Distrital nº 3.039, de 29 de julho de 2002, e Lei Distrital nº
3.626, de 18 de julho de 2005, que dispunham nesse sentido, foram todos
declarados inconstitucionais por este Egrégio Conselho Especial no julgamento da
ADI 2005.00.2.011171-77, oportunidade em que constou do voto de relatoria do
Eminente Desembargador Sergio Bittencourt:
"Os dispositivos legais impugnados, na verdade, criaram a "Carreira de

Apoio Administrativo às Atividades Fazendárias" e elegeram, como seus
integrantes, os servidores da Carreira Administração Pública do Distrito
6
ADI 1230/DF AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Relator Min. ILMAR GALVÃO
Julgamento: 21/06/2001 Tribunal Pleno
7
Acórdão n. 341970, 20050020111717ADI, Relator: SÉRGIO BITTENCOURT, Conselho Especial, Data de
Julgamento: 05/08/2008, Publicado no DJE: 06/03/2009. Pág.: 42)

Fls. _____
Federal que estivessem exercendo suas funções junto à Secretaria de

Fazenda e Planejamento. Logo, não houve, com efeito, reestruturação ou
transformação de uma carreira em outra, mas uma efetiva criação de uma
nova carreira com a eleição de servidores públicos pertencentes a carreira
diversa para integrá-la.
[...]
A propósito do tema, confira-se o teor da Súmula 685 do
Supremo Tribunal Federal:
"É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie
ao servidor investir-se, sem prévia aprovação de concurso
público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra
a carreira na qual anteriormente investido."
Digno de registro que, nada obstante tenham as leis
contestadas procurado manter o mesmo escalonamento
vertical para ambas as carreiras8, acha-se aberto o caminho
para o tratamento diferenciado e privilegiado dos servidores
transpostos para a nova carreira, haja vista a criação de
gratificações específicas 9 .
Isto posto, julgo procedente o pedido [...]"
Observa-se, pois, que por ocasião da Lei Distrital nº 2.862, de 27

de dezembro de 2001, pretendeu-se que servidores da Carreira Administração
Pública, hoje denominada Carreira de Políticas Públicas e Gestão Governamental do
Distrito Federal, passassem a integrar a Carreira Apoio Administrativo às Atividades
Fazendárias, atual Carreira Gestão Fazendária do Distrito Federal. No entanto,
como visto, os dispositivos legais nesse sentido foram declarados inconstitucionais.
Nada obstante, através dos artigos 31, 32, 33 e 34 da Lei Distrital nº 5.190, de 25
de setembro de 2013, permanece o legislador no propósito de burlar os ditames
constitucionais através do caminho inverso, o que constitui nítida afronta ao principio
da indispensabilidade do concurso publico para preenchimento de cargo ou emprego
público.
Nesse contexto, sob os mesmos fundamentos que levaram à
8
Art. 2º., § 2º., da Lei 2.862/2001.
9
Art. 5º., da Lei 2.862/2001.

Fls. _____
declaração de inconstitucionalidade dos artigos 9º, caput e parágrafo único e artigo

10 da Lei Distrital 783/1994 e artigos 7º e 8º da Lei Distrital nº 2.862, de 27 de
dezembro de 2001, arts. 2º e 3º da Lei Distrital nº 3.039, de 29 de julho de 2002, e
Lei Distrital nº 3.626, de 18 de julho de 2005, impõe-se reconhecer a procedência do
pedido.
Diante do exposto, DECLARO A INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL E MATERIAL dos artigos 31, 32, 33 e 34 da Lei Distrital nº 5.190, de 25
de setembro de 2013 frente aos artigos 19, caput, e inciso II, 71, § 1º, inciso II, 72,
inciso I; 100, inciso X, todos da LODF, com efeitos ex tunc e eficácia erga omnes .
É COMO VOTO.
DECISÃO
Julgou-se procedente a ação reconhecendo a inconstitucionalidade

dos artigos 31,32,33 e 34 da Lei Distrital n. 5.190, de 25/09/2013, nos termos do
voto do Relator. Decisão unânime com relação à inconstitucionalidade material e
por maioria com relação à inconstitucionalidade formal.

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Fls.

Órgão : CONSELHO ESPECIAL

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA

GABINETE DO DESEMBARGADOR ROMÃO C. OLIVEIRA 1

enunciado 685 da súmulado Supremo Tribunal Federal.

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GABINETE DO DESEMBARGADOR ROMÃO C. OLIVEIRA 2

Acordam os Senhores Desembargadores do CONSELHO

Documento Assinado Eletronicamente

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GABINETE DO DESEMBARGADOR ROMÃO C. OLIVEIRA 3

Senhor Presidente, adoto, inicialmente, como parte integrante

Trata-se de ‘ação direta de inconstitucionalidade’ proposta pela

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GABINETE DO DESEMBARGADOR ROMÃO C. OLIVEIRA 4

promover o fortalecimento das carreiras ali referidas, mediante a

Em razão da aposentadoria do eminente Desembargador Antoninho

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GABINETE DO DESEMBARGADOR ROMÃO C. OLIVEIRA 5

O Senhor Desembargador ROMÃO C. OLIVEIRA - Relator

Art. 31 Nenhuma redução de remuneração ou de proventos poderá resultar

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GABINETE DO DESEMBARGADOR ROMÃO C. OLIVEIRA 6

Após a tramitação do processo legislativo, os artigos 31, 32, 33 e 34

Art. 31. Os atuais integrantes da carreira Apoio às Atividades Policiais Civis

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GABINETE DO DESEMBARGADOR ROMÃO C. OLIVEIRA 7

Gestão Fazendária na mesma classe e padrão correspondente ao da tabela

O histórico de fl. 43 revela que foram apresentadas cinco emendas

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GABINETE DO DESEMBARGADOR ROMÃO C. OLIVEIRA 8

Dispõe sobre a carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental do

Observe-se que na Mensagem encaminhada ao Poder Legislativo, o

(...) tratam de reestruturações das tabelas de vencimentos de diversas

Por outro lado, os dispositivos legais impugnados nesta ADI, cuidam

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GABINETE DO DESEMBARGADOR ROMÃO C. OLIVEIRA 9

profissional, habilitação, progressão, classe/padrão, vencimento básico e

O artigo 28, caput, disciplina que a Gratificação de Atividade

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pensão vinculados à carreira Políticas Públicas e Gestão Governamental.

LEI Nº 2.983, DE 10 DE MAIO DE 2002

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GABINETE DO DESEMBARGADOR ROMÃO C. OLIVEIRA 11

Os artigos 71, § 1º, II, e 72, I, ambos da Lei Orgânica do Distrito

Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer

Tenho, pois, como demonstrado que as modificações trazidas ao

Nesse aspecto, vale ressaltar a indisfarçável transposição funcional de

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público, prevista nos artigos 31 e 32 da Lei distrital 5.190/13, o que

Os dispositivos da Lei Orgânica do Distrito Federal dados como

Art. 19. A administração pública direta e indireta de qualquer dos

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GABINETE DO DESEMBARGADOR ROMÃO C. OLIVEIRA 13

demonstrativos da última posição orçamentária e financeira, bem como de

Tenho, pois, como demonstrada a inconstitucionalidade material dos

O Senhor Desembargador MARIO MACHADO - Vogal

O Senhor Desembargador ROMEU GONZAGA NEIVA - Vogal

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GABINETE DO DESEMBARGADOR ROMÃO C. OLIVEIRA 14

A Exma. Procuradora-Geral de Justiça do Distrito Federal propõe