PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Los enunciados de carácter general, planteados como ideales a alcanzar por un modelo
de seguridad social, constituyen sus principios generales. Tales principios son una guía
para establecer los diferentes componentes de un sistema de seguridad social, en
función de un cometido último. Una vez creado el sistema, los principios generales que
lo informaron son útiles como criterios de interpretación de las normas en que se plasma
el sistema, como criterios de orientación que deben evitar que el sistema descuide sus
derroteros fundamentales.
Estos principios tienen especial importancia, también, en orden a realizar la evaluación
de un modelo de seguridad social y determinar los ajustes necesarios para garantizar la
supervivencia del sistema mismo. Además, constituyen parámetros para enjuiciar el
grado de desarrollo de un modelo de seguridad social determinado.
En el estado actual de la seguridad social costarricense, inmersa en un proceso de
cambios sustanciales en relación con las prestaciones derivadas de la seguridad social,
conviene hacer un repaso de los principios generales, para que, en el esfuerzo continuo
de recrear los instrumentos en que aquélla se desarrolla, no se pierdan de vista esos
enunciados generales, que permiten tener un rumbo claro y congruente, en esa labor
permanente de adaptar el modelo de seguridad social a los cambios constantes de la
sociedad.
PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIDAD DEL ESTADO
En última instancia es la colectividad la responsable de la seguridad social, no el órgano
o ente que administra un determinado programa.
Por ello, convergiendo con el concepto de responsabilidad, es en última instancia el
Estado el que debe hacerle frente a los programas de seguridad social.
PRINCIPIO DE IGUALDAD
El principio de igualdad es un principio general de derecho y como tal es aplicable al
campo de la seguridad social. De acuerdo con este principio, se debe dar el mismo trato
a todas las personas que se encuentran en la misma situación, y a la inversa, debe
darse un trato distinto y adecuado a cada circunstancia a las personas que se
encuentren en situaciones distintas. Posiblemente es éste uno de los principios que
menos se cumple particularmente por la tendencia de igualar sin considerar las
diferencias. Se echa de menos, en los sistemas de seguridad social, una adecuada
distinción de diferentes situaciones concretas tanto en lo que hace a los beneficios
derivados de la seguridad social como a las obligaciones frente a ella. Es decir, ya los
sistemas en sí mismos tienen la tendencia a establecer criterios de igualdad frente a
situaciones distintas y además esa tendencia se ve reforzada por la actitud de los
órganos jurisdiccionales de interpretar de forma favorable a igualar, pese a estar en
presencia de situaciones distintas.
PRINCIPIO DE PARTICIPACION SOCIAL
En un sentido muy genérico y amplio podría pensarse que dentro de este principio se
engloban los principios de universalidad, y de solidaridad, en tanto que, de acuerdo con
el principio de universalidad, se plantea la participación de la población en los beneficios
de la seguridad social, y con el de solidaridad se plantea la participación de la población
en el financiamiento de la seguridad social. No obstante, cuando se habla de
participación social se hace en una forma más restringida y separada de aquellos
principios, pues con ella se hace relación a que los diferentes colectivos protegidos
deben estar representados en la dirección de las entidades que administran los
diferentes programas de seguridad social y que, además, deben tener participación en
el diseño del sistema y de los cambios que se puedan dar en general, y en particular en
el perfil de beneficios.
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ
De acuerdo con este principio, los beneficios de la seguridad social deben llegar en
forma oportuna al beneficiario. Para ello, para que los beneficios de la seguridad social
lleguen en forma oportuna, es necesario que los procedimientos sean ágiles y sencillos;
los plazos de resolución, cortos. La participación material del beneficiario en el trámite
debe reducirse al mínimo, pues la administración de la seguridad social debe suplir los
trámites. Debe darse publicidad a los beneficios, para que todos conozcan sus
eventuales derechos. Es contrario al principio de inmediatez el establecer beneficios
sobre hipótesis confusas, cuya existencia solo algunos conocen. La prestación de los
servicios debe desconcentrarse, para que las distancias territoriales no sean obstáculo
en la obtención de los beneficios.
TECNICIDAD ADMINISTRATIVA.

Este principio, atinente a cualquier sistema administrativo, dentro de la Seguridad Social

cumple vitales objetivos de perfeccionamiento y simplificación de servicios y reducción
de gastos, procurando un equilibrio entre éstos, sin que se resienta la eficacia del
servicio. Pero al lado de la racionalización administrativa, en la Seguridad Social debe
existir una tecnificación permanente, que radica en el continuo perfeccionamiento de
técnicas, métodos y sistemas propios de su índole, así como en la formación y
perfeccionamiento de los recursos humanos, en lucha contra los procedimientos
estacionarios y la rutina.
EQUIDAD

El principio de equidad en los seguros sociales, es la ausencia de cualquier barrera a la

afiliación de un individuo al sistema de seguridad social. Adicionalmente, para que el
sistema de seguridad social sea equitativo, el principal determinante para el acceso a
servicios debe ser la necesidad del servicio, o sea, el estado de salud de los individuos.
Para garantizar la equidad, debe eliminarse el efecto de barrera que tiene el ingreso de
los individuos sobre la afiliación, y la práctica por parte de algunas aseguradoras de
evitar la afiliación de los individuos con mayor riesgo de utilizar servicios (llamada
selección adversa). La segunda condición para hacer efectiva la equidad es asegurando
que los contenidos de los paquetes de servicios cubiertos deben responder a las
necesidades de servicios de la población afiliada.
Por último, la equidad requiere de un sistema en capacidad de proveer los servicios.
Para que el sistema sea equitativo debe contar no sólo con garantías en lo relacionado
con los derechos de afiliación y el acceso a proveedores, sino que los servicios deben
estar disponibles, adicionalmente, su distribución debe ser equitativa, esto requiere que
la oferta corresponda a la necesidad de los individuos. De esta manera, las instituciones
de salud deben estructurar su operación alrededor de los servicios que los individuos
necesiten y les demanden.
UNIVERSALIDAD

la universalidad es el principio que requiere que la afiliación a la seguridad social este

disponible para todos los ciudadanos de un país.

Este principio depende de la capacidad financiera de todo el sistema, el cual a su vez,

depende de la solidez de la totalidad de la economía de la nación, de lo contrario, no
existirán recursos suficientes en la sociedad para financiar el sistema. La universalidad
depende también de los mecanismos escogidos por la sociedad para garantizar que
todos los individuos se afilien.

Este principio se estudia desde dos puntos de vistas.

1.- Subjetiva: Se debe brindar protección a todos los miembros de la comunidad

sindiscriminación a causa de edad, raza, nacionalidad, vínculo laboral o nivel deremun
eración
2.- Objetiva: Se debe cubrir todas las contingencias sociales y riesgos que afectan a
lapoblación con independencia de la naturaleza de los hechos o acontecimientos que
lesden origen.

SOLIDARIDAD:
los sistemas de seguridad social deben contribuir a la distribución de recursos, de
acuerdo con la necesidad, entre todos los ciudadanos. La solidaridad resulta de
subsidios cruzados entre afiliados de altos y bajos ingresos entre los sanos y los
enfermos, y entre las regiones ricas y las pobres.

Se postula que toda la población contribuya al sostenimiento del

Sistemadonde cada individuo debe aportar según su capacidad. Lo anterior se lografu
ndamentalmente a través de la recaudaron de impuestos.
EL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD
Significa que para la satisfacción plena del derecho a la salud se requieren decisiones
políticas e inversiones considerables de recursos públicos con los cuales no cuenta el
Estado inmediatamente, por lo que su satisfacción se encuentra sujeta a cierta
gradualidad”, lo que no significa que su exigibilidad sea incumplida indefinidamente. Tal
situación impone la obligación al Estado colombiano de adoptar continua e
inmediatamente todas y cada una de las medidas legislativas, políticas, administrativas
y financieras indispensables para garantizar el derecho a la sal. La referida corporación
concluye que “(l)a faceta prestacional del derecho a la salud implica para el Estado
colombiano el compromiso inmediato de adoptar todas y cada una las medidas
indispensables hasta el máximo de los recursos disponibles para lograr lo más pronto
posible la plena efectividad del derecho.”
EL SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO
Es uno de los sistemas administrativos integrantes de la Administración Financiera del
Sector Público. Comprende un conjunto de órganos, normas y procedimientos que
conducen el proceso presupuestario de todas las entidades y organismos del Sector
Público en sus fases de programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación.
Para hablar sobre la dignidad humana es preciso iniciar con el vocablo puro dignidad, el
cual deriva del latín dignitas, que a su vez deriva de dignus, que es igual a merecer. En
el vocablo griego corresponde a axios, que signifca digno, valioso, apreciado, precioso,
merecedor; no importa cuál sea la raíz que se adopte, en ambos se entiende implícita
una posición de prestigio . Una acepción de dignidad que se encuentra en el Diccionario
de la Lengua Española es: “adj. Que merece algo/ Correspondiente, proporcionado al
mérito y condición de una persona o cosa”. (Diccionario Interactivo Color, 2000: 296).
De esta defnición se infere que la dignidad es algo que debe ganarse la persona y que
ésta será proporcional a su mérito. En la época antigua, mucho antes de la era de Cristo,
el concepto de dignidad se atribuía a las personas que merecían un estatus; es decir,
que por una posición privilegiada en la sociedad o de autoridad se convertían en
personas dignas, por tanto la dignidad era una calidad atribuida de manera externa a
las personas que implicaba un comportamiento acorde con el reconocimiento o aprecio
social, incluso la conducta exigida tenía que ser virtuosa

EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL SEGÚN EL PARÁMETRO DE

CONSTITUCIONALIDAD
Bajo el marco del Estado social y democrático de derecho y de la economía social de
mercado definidos por la Constitución y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional del
Perú, descrito anteriormente, debemos configurar el parámetro de constitucionalidad del
derecho a la seguridad social garantizado y regulado por los artículos 10.°, 11.° y 12.°
de la Constitución Política de 19939 :
El artículo 10.° de la Constitución dispone que el Estado reconoce el derecho universal
y progresivo de toda persona a la seguridad social, para su protección frente a las
contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad de vida.
El artículo 11.° de la Constitución establece que el Estado garantiza el libre acceso a
prestaciones de salud y a pensiones a través de entidades públicas, privadas o mixtas.
Supervisa, asimismo, su eficaz funcionamiento.
El artículo 12.° de la Constitución dispone que los fondos y las reservas de la seguridad
social son intangibles. Los recursos se aplican en la forma y bajo la responsabilidad que
señala la ley.
La interpretación de los mencionados artículos debe efectuarse de conformidad con la
Declaración Universal de los Derechos Humanos y los tratados internacionales sobre la
misma materia ratificados por el Perú según el mandato de la cuarta disposición final y
transitoria de la Constitución 10 .
En tal sentido y respecto de los tratados internacionales de derechos humanos en
materia de seguridad social, se debe considerar lo siguiente:
Elartículo25.°delaDeclaraciónUniversal de Derechos Humanos establece que toda
persona tiene derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez,
viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad.
El artículo 71.° del Convenio 102 de la OIT exige que el costo de las prestaciones de
asistencia médica, enfermedad, desempleo, vejez, accidentes de trabajo, enfermedad
profesional, prestaciones familiares, maternidad, invalidez, sobrevivientes y los gastos
de administración de estas prestaciones deben ser financiados colectivamente por
medio de cotizaciones o de impuestos. El artículo 9.° del Pacto Internacional de
Derechos Económicos y Culturales dispone que los Estados parte del Pactoreconocen
el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social.
El artículo 9.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (Protocolo de San
Salvador) establece que toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja
contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que le imposibiliten física o
mentalmente obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso
demuerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus
dependientes.
Del mismo modo, la jurisprudencia dictada por el Tribunal Constitucional ha establecido
que el derecho a la seguridad social es irrenunciable (Exp. N.° 1080-2000-AA/TC,
fundamento 5) y que: La seguridad social (dentro de cuyo concepto se entenderá
incluido el servicio previsional de salud, conforme a los alcances delartículo 11.° de la
Constitución) es un sistema institucionalizado de prestaciones individualizadas, basado
en la prevención del riesgo y en la redistribución de recursos, con el único propósito de
coadyuvar en la calidad y el proyecto de vida de la comunidad. Es de reconocerse el
fuerte contenido axiológico de la seguridad social, cuyo principio de solidaridad genera
que los aportes de los trabajadores activos sirvan de sustento a los retirados mediante
los cobros mensuales de las pensiones. En este caso, el rol que compete al Estado en
la promoción del ejercicio del instituto no puede ser subestimado ni mucho menos
desconocido” (Exp. N.° 011-2002-AI/TC, fundamento 14).

Capítulo II: De los Derechos Sociales y Económicos

Artículo 10°. El Estado reconoce el derecho universal y progresivo de toda persona a
la seguridad social, para su protección frente a las contingencias que precise la ley y
para la elevación de su calidad de vida.
Artículo 11°. El Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a
pensiones, a través de entidades públicas, privadas o mixtas. Supervisa asimismo su
eficaz funcionamiento.
Artículo 12°. Los fondos y las reservas de la seguridad social son intangibles. Los
recursos se aplican en la forma y bajo la responsabilidad que señala la ley.
MARCO CONSTITUCIONAL SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL
Uno de los argumentos que fue utilizado por aquellos que impulsaron la promulgación
de una nueva Constitución peruana era que las reformas que debían producirse en el
tema de la seguridad social requerían de un marco constitucional adecuado,
especialmente para permitir que el sector privado ingrese a los nuevos sistemas
previsionales y sociales que se habían emitido. Si bien en el año 1991 se dictaron
dispositivos -vía delegación del Congreso- que creaban los regímenes privados de
pensiones y de salud, y en diciembre de 1992 se promulgó el Decreto Ley 25897, norma
que creó el actual Sistema Privado de Pensiones (SPP), la Constitución de 1993 fue la
que otorgó el necesario soporte constitucional para la instauración del nuevo esquema
normativo.
Principales disposiciones sobre seguridad social En la Constitución peruana de 1993,
las disposiciones sobre seguridad social no se encuentran en un capítulo especial dentro
del Título de los Derechos Fundamentales, como ocurría con la Constitución de 1979
donde había un acápite especial-capítulo- sobre "Seguridad Social, Salud y Bienestar".
Los escuetos artículos sobre seguridad social en la Constitución de 1993 aparecen
dentro del Capítulo de los "Derechos Económicos y Sociales", el mismo que se distingue
del Capítulo de los "Derechos Fundamentales". Además, cuantitativa y cualitativamente
se han reducido las disposiciones sobre seguridad social en la Constitución de 1993.
Con ello, se ha limitado la eficacia de las disposiciones y principios constitucionales en
materia de seguridad social, como se apreciará a continuación. Así, de acuerdo a la
Constitución de 1993, formalmente, sólo los derechos enunciados en el Capítulo 1 del
Título lson considerados como «Derechos Fundamentales de la Persona>>.
Ergo, el derecho a la Seguridad Social ya no sería catalogado como un derecho
fundamental, sino como un derecho social-económico.
Sin embargo, consideramos que el derecho a la seguridad social sigue siendo un
derecho fundamental. En primer lugar, la relación de derechos que aparece en el
Capítulo 1 del Título 1 de la Constitución de 1993 («Derechos Fundamentales de la
Persona») no es taxativa. En efecto, el artículo 3 del propio Capítulo 1 de la Constitución
de 1993 precisa -al igual que la Constitución uruguaya de 1967 y la Constitución peruana
de 1979, respecto de los derechos fundamentales- que «La enumeración de los
derechos establecidos en este Capítulo no excluye los demás que la Constitución
garantiza ... >>.
En segundo lugar, la Constitución de 1993 no establece ningún trato diferencial a los
derechos económicos y sociales con relación a los que aparecen en el Título 1 de la
propia Constitución -es decir, los catalogados como «Fundamentales de la Persona>>-
. En efecto, y a diferencia del sistema constitucional español, todos los derechos
reconocidos en la Constitución -sean catalogados como fundamentales o no- son
protegidos por una acción de garantía, la mayoría de ellos mediante la acción de amparo
(numeral 2 del artículo 200 de la Constitución). Ahora veamos las disposiciones
concretas en materia de seguridad social de la Constitución de 1993.
En primer lugar, tenemos el reconocimiento expreso del derecho a la seguridad social
en el artículo 1 O de la Constitución de 1993. En este artículo se prevé que toda persona
tiene derecho al acceso universal y progresivo a la Seguridad Social, "para su protección
frente a las contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad de vida".
El artículo citado contiene un mandato general y progresivo, acercándose a una fórmula
de preceptividad aplazada o mediata, por la cual se prevé una actuación diferida del
Estado respecto de la seguridad social.
El antecedente de esta disposición se encuentra en los artículos 12 y 13 de la
Constitución de 1979. En el primero de los artículos, se reconocía el principio de
universalidad dado que se establecía que el Estado garantizaba el derecho de todos los
ciudadanos a la seguridad social, regulando la ley el acceso progresivo y su
financiamiento.
En el segundo de los artículos se recogía el principio de integralidad, disponiéndose que
la seguridad social cubría los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, desempleo,
accidente, vejez, muerte, viudez, orfandad y cualquier otra contingencia susceptible de
ser protegida conforme a ley.
En el artículo 1 O de la Constitución de 1993, se reconoce el principio de universalidad
e integralidad pero con una fórmula menos comprometedora para el Estado: de la
fórmula que garantiza el acceso a la seguridad social (1979), pasamos a una que prevé
el reconocimiento de la seguridad social (1993); de la descripción enunciativa de las
contingencias cubiertas por la seguridad social (1979), ahora nos encontramos con un
mandato escueto que encarga a la ley el reconocimiento de las contingencias cubiertas
(1993) Por otro lado, el artículo 11 de la Constitución de 1993 establece la libertad de
acceso a las prestaciones de salud y pensiones, a través de entidades privadas,
públicas o mixtas, encargándose al Estado la supervisión de tales actividades.
El artículo 14 de la Constitución de 1979 es el antecedente de la disposición
constitucional citada, el cual establecía que una institución autónoma y descentralizada,
con personería de derecho público y fondos aportados por el Estado, trabajadores y
empleadores, tenía a su cargo la seguridad social. Además, se admitía la existencia de
entidades privadas, complementarias o especializadas, que brindaban servicios en
seguridad social.

Éste es el gran cambio constitucional en materia de seguridad social. Con la disposición

de la Constitución de 1993, se "legitimaba" la descentralización y privatización de la
seguridad social, y la supervisión del Estado que no necesariamente tenía que ser
centralizada. De la exclusividad de la administración estatal, a través del instituto
Peruano de Seguridad Social (IPSS) (1979), se establecía un marco constitucional que
permitía la creación de sistemas privados o mixtos de seguridad social así como
diversos entes reguladores del Estado para supervisar el func:onamiento de tales
sistemas (1993). Pese a la variación, consideramos que el principio de unidad de la
seguridad social puede seguir teniendo vigencia en la medida que el Estaclo administra
– me diante instituciones públicas- y supervisa a las entidades privadas que participan
en la seguridad social, en una suerte de coordinación y no de exclusividad, ya que este
principio se refiere, como apunta Grzetich Long, a niveles de coordinación e integración
en atención al principio de solidaridad4 .
En este sentido, eiiPSS, cuya base normativa fue la Ley 24786, fue reemplazado por El
Seguro Social de Salud (ESSALUD), creado mediante Ley 27056. Esta institución, al no
contar con un reconocimiento constitucional, ya no tiene plena autonomía y actualmente
depende del Ministerio de Trabajo y Promoción Social. A partir de la variación operada,
algunos sostienen que han desaparecido las referencias a los principios de solidaridad
y unidads. Nosotros creemos que la Constitución de 1979 no consignaba expresamente
el principio de solidaridad, sino que se desprendía de la regulación su reconocimiento.
Esta situación se mantiene en la Constitución de 1993 que reconoce, al recoger el
derecho de seguridad social, el principio de universalidad. Por otro lado, el hecho que
se reconozca el libre acceso a la seguridad social así como su descentralización, no
supone necesariamente desconocer los principios de solidaridad y unidad. En el propio
Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones (SPP), la existencia de
pensiones mínimas, está respaldada, por ejemplo, por el principio de solidaridad.
Lamentablemente, en el plano legislativo, como se verá más adelante, sí se aprecian
diversos elementos que permitirían inferir que el principio de unidad no tiene plasmación
positiva en el sistema peruano. Finalmente, el artículo 12 de la Constitución de 1993
prevé la intangibilidad de las reservas y fondos de la seguridad social, recogiendo lo
dispuesto en la Constitución de 1979. Veamos dos esquemas que reflejan la evolución
de la seguridad social.