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Sistema de registro de preços no direito brasileiro

» Filipe Alves de Lima Costa

RESUMO: O presente estudo tem por objetivo analisar o Sistema


de Registro de Preços, à luz da legislação vigente e da doutrina acerca
da matéria, buscando investigar os aspectos positivos e negativos
desse instrumento inserido no bojo das licitações públicas. O tema
mostra-se atual na medida em que o Poder Público é constantemente
criticado pela gestão que realiza. O objeto de análise do presente artigo
é um dos instrumentos que busca contornar a gestão burocrática,
pretendendo harmonizar a eficiência com a legalidade no atendimento
as necessidades da Administração e, em última análise, ao próprio
interesse público. Nesse trilhar, o SRP busca congregar flexibilidade,
simplificação e modernização às contratações públicas, fazendo com
que as licitações se desenvolvam de forma mais racional e econômica,
sendo extremamente útil a qualquer operador do Direito o entendimento
de tal instituto.

Palavras-chave: Licitações. Sistema de Registro de Preços.


Princípios Administrativos. Legalidade. Carona. Vantagens e
desvantagens.
ABSTRACT: The present study aims to analyze the Price
Registration System (SRP) under the perspective of the current
legislation and doctrine in order to investigate the pros and cons of this
instrument, which represents a core aspect on public bidding. The
relevance of this study has lays in the fact that the Government is
constantly criticized for its public management. The SRP, which is the
object of analysis of this study, is a positive way to improve public
management as it intends to harmonize legality and efficiency in order
to meet the needs of Public Administration and, ultimately, the public
interest itself. The SRP tries to congregate flexibility, simplification and
modernization of public procurement, bringing a rational and economical
development of the public biding. Understanding the SRG is extremely
useful to any Law practitioner.

Keywords: Public bidding. Price Registration System. Public


Administration Principles. Legality. Hitchhike. Advantages and
disadvantages.

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Desenvolvimento. 2.1 Breve Histórico


do SRP no Direito. 2.2 Características gerais: conceito, cabimento,
sujeitos do SRP, ata do registro e inovações contidas do Decreto
7.892/2013. 2.3 Vantagens e desvantagens do SRP. 3. Conclusão. 4.
Referências.

INTRODUÇÃO
Não são raras às vezes em que o Poder Público é criticado pela
burocracia e conseqüente ineficiência da gestão que realiza,
notadamente quando o assunto diz respeito às suas contratações.
Procedimentos licitatórios morosos, engessados e complexos se
irradiam por boa parte das repartições públicas, causando prejuízo ao
rápido atendimento de suas demandas, o que vem a afetar, em ultima
instância, ao próprio atendimento ao interesse dos administrados.
Consoante nos ensina CARVALHO FILHO, a licitação possui
natureza jurídica de procedimento administrativo vinculado e tem por
escopo selecionar a melhor proposta entre as oferecidas (CARVALHO
FILHO, 2013, p. 236). Enquanto procedimento tem se que o certame é
um verdadeiro conjunto de atos destinados a um fim consistente na
contratação de um determinado bem ou prestação de um serviço.
Outrossim, o elemento teleológico em escolher a melhor proposta
encontra guarida no pilar da indisponibilidade do interesse público, já
que o Administrador é gestor de coisa alheia, sendo a vontade da
coletividade satisfeita quando existente a melhor contratação ou, em
linguagem mais simples, o atendimento da equação custo-benefício.
Em que pese à boa intenção do Legislador, HERRMANN aponta
que após a entrada em vigor da Lei de Licitações, as quantias pagas
nas aquisições feitas pela Administração aumentaram entre 10% e
20%, tendo com um dos fatores para tanto o excessivo formalismo e a
falta de eficácia no combate a corrupção (HERRMANN, 1999, p.36-37).
Diante disso, no que concernem as contratações feitas pela
Administração Pública, temos que o principio da eficiência, embora
constitucionalmente garantido, pouco se expressa no dia a dia da práxis
administrativa. De fato, a harmonização dos princípios da eficiência e
da legalidade não se mostrou das tarefas mais simples.
Se, de um lado, é necessária a observância dos comandos
legais de modo a impor a atuação do administrador certos limites ante
a indisponibilidade do interesse subjacente, de outro, é não é menos
verdade que tais restrições não podem ser de tal monta que
comprometam uma gestão mais eficiente. Por tal razão, o SRP fora
criado buscando unir simplicidade, flexibilidade e modernização ao agir
do Poder Público em termos de Licitações.
Nesse trilhar, o Sistema de Registro de Preços, procedimento
inserido no bojo das licitações e objetivando formar um cadastro com
produtos registrados disponíveis à Administração, tem sua utilização
cada vez mais encorajada pelos doutrinadores e pelos órgãos de
controle. Entender o instituto é, com efeito, útil a todo operador do
Direito, assim como aos gestores públicos responsáveis pela realização
de compras frequentes, dado o viés interdisciplinar que envolve a
matéria.
Nessa toada, o instituto jurídico do SRP não é uma nova
modalidade de licitação, mas um procedimento de aquisição por meio
do qual se objetiva efetuar um cadastro de determinados objetos, os
quais ficarão com seus preços registrados para quando for oportuno
para a administração serem fornecidos pelos preços e nas condições
fixadas na ata de registro de preços. Na definição dada por TORRES,
trata-se de um mecanismo para formação de banco de preços de
fornecedores (TORRES, 2009, p. 75).
A escolha de tal temática leva em consideração a necessidade
de investigar uma ferramenta cada vez mais usada pelos órgãos
públicos na aquisição de bens, buscando responder os seguintes
questionamentos: em que consiste o SRP? Qual a diferença da sua
utilização no bojo das licitações? É vantajoso para a Administração se
valer do referido mecanismo?
Sem a pretensão de esgotar a matéria, o presente artigo se
baseou na revisão bibliográfica da doutrina, na legislação reguladora do
SRP, bem como na jurisprudência do Tribunal de Contas da União para
fazer uma análise geral acerca do supracitado sistema, verificando se
a aplicação dele importa em uma atuação administrativa mais eficiente.
Assim, o estudo partirá de uma breve análise histórica do SRP
no ordenamento jurídico brasileiro, passando, após isso, pelo
entendimento de suas características gerais e as recentes inovações
insertas pelo Decreto Federal nº 7.892/13, a fim de apontar as
vantagens e desvantagens na adoção de tal sistemática de
contratações públicas.
DESENVOLVIMENTO
2.1. Breve Histórico do SRP no Direito Brasileiro
Não obstante ser relacionado à moderna concepção de
otimização da máquina pública, o SRP apareceu no ordenamento
jurídico brasileiro pela primeira vez há um tempo considerável. Tal fato
ocorrera no antigo Código de Contabilidade da União, previsto no
Decreto 4.536/22, notadamente em seu art. 52, o qual trazia a
possibilidade de existir um cadastramento de empresas na
contabilidade dos Ministérios e demais repartições que possuíssem
interesse, com o desiderato de fornecer bens passíveis de utilização
constante, a partir de preços pré-estabelecidos, válidos pelo prazo
mínimo de 04 meses. Vejamos:
Art. 52. Para os fornecimentos ordinarios ás
repartições publicas, poderá o Governo estabelecer
o regimen de concurrencias permanentes,
inscrevendo-se, nas contabilidades dos Ministerios e
nas repartições interessadas nos fornecimentos, os
nomes dos negociantes que se propuzerem a
fornecer os artigos de consumo habitual, com a
indicação dos preços offerecidos, qualidade e mais
esclarecimentos reputados necessários.
Por seu turno, com a reforma administrativa implantada
inicialmente pelo famigerado Decreto 200/67, apesar de não tratar
diretamente do SRP, pode-se afirmar que os princípios informadores do
sistema em análise foram, de certo, contemplados por aquele diploma
legal. Uma das diretrizes contida no citado, especialmente a do art. 14,
pugnava que: “o trabalho administrativo será racionalizado mediante
simplificação de processos e supressão de contrôles que se
evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja
evidentemente superior ao risco”.
Posteriormente, com o Decreto Lei nº 2.300/86, estatuto que a
época regia as licitações, voltou-se a mencionar o SRP, sendo este,
porém, adotado segundo o critério de conveniência e oportunidade do
Administrador Público. É o que se extraí do art. 14, inciso II da referida
espécie legislativa, in verbis: “Art. 14. As compras, sempre que
possível e conveniente, deverão: (...) II – ser processadas através de
sistema de registro de preços; (grifos nossos)”.
Ao depois, com a edição do Decreto 449, de 17 de fevereiro de
1992, fora positivado o SIREP – Sistema Integrado de Registro de
Preços –, ao qual o gestor deveria observar com o escopo de verificar
a compatibilidade da proposta com os preços praticados no mercado.
Com a edição da Lei de Licitações e Contratos – Lei 8.666/93 –
, operou-se a revogação do Decreto 2.300/1986 e inovou no sentido de
dar o caráter de compulsoriedade para o SRP. Melhor explicando, a
partir do momento que se demonstrasse viável sua utilização, os órgãos
da administração pública deveriam adotar o procedimento do Sistema
de Registro de Preços, previsto no art. 15, II da LLC. O §3º deste
dispositivo impôs, de igual modo, a necessidade de regulamentação do
procedimento em apreço, o que foi inicialmente realizado pelo Decreto
2.743/1998.
Apesar disso, para alguns doutrinadores, como JACOBY
FERNANDES (FERNADES, 2011, p. 74), entende-se que o sistema já
poderia ser aplicado com a edição da LLC, sob o fundamento de que o
já citado Decreto 449/1992, apesar de incompleto, cumprira com a
lacuna existente no atual diploma das licitações até que se editasse
novo decreto regulamentador. Além disso, quando do enfrentamento do
questionamento acerca da aplicabilidade imediata do SRP, o Superior
Tribunal de Justiça, nos autos do RMS nº 15.647/SP, de relatoria da
Ministra Eliana Calmon, entendeu pela auto-aplicabilidade do sistema,
respeitadas as limitações em normas regionais.
Posteriormente, veio o Decreto 3.931 de 19 de setembro de
2001, revogando o Decreto 2.743/98 e, por fim, recentemente, houve a
edição do Decreto nº 7.892 de 23 de janeiro de 2013, atual diploma
regulamentador do art. 15 da LLC.
2.2. Características gerais: conceito, cabimento, sujeitos do
SRP, ata do registro e inovações contidas do Decreto 7.892/2013.
Necessário relembrar que o Sistema de Registro de Preços não
é uma nova forma de modalidade licitatória, mas um procedimento
específico que é operacionalizado por meio de duas modalidades já
definidas no sistema jurídico pátrio: a concorrência (art. 22, §1º da Lei
8.666/93) ou o pregão (art. 11 da Lei 10.520/02). Sua definição legal
está inserta no inciso I do art. 2º do Decreto nº 7.892, sendo um
“conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à
prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras”.
BANDEIRA DE MELLO conceituou o SRP destacando a
importância de sua utilização quando a Administração deseje realizar
compras rotineiras de bens padronizados ou na obtenção de serviços
(MELLO, 2009, p. 563). Sob outro prisma, JACOBY FERNANDES
elabora um conceito para o Sistema, aduzindo que: “é um procedimento
especial de licitação que se efetiva por meio de uma concorrência ou
pregão sui generis, selecionando a proposta mais vantajosa, com
observância do princípio da isonomia, para eventual e futura
contratação” (FERNANDES, 2011, p. 31-37). Já JUSTEN FILHO
entende que o SRP consubstancia um contrato normativo, o qual
decorre de um procedimento específico e que estabelece regras
vinculantes para os órgãos da Administração Pública e um particular em
relação a obrigações futuras, fixando condições previamente (JUSTEN
FILHO, 2005, p. 144).
Analisando a melhor doutrina, temos que os traços distintivos do
instituto em apreço são: a especialidade do procedimento, a
discricionariedade da Administração para contratar e a busca pela
efetivação de uma maior eficiência e celeridade às aquisições públicas.
Tais marcas se mostrarão mais evidentes à medida que se avance na
analise da Legislação acerca da matéria.
Atual regulamentação possibilita o uso do SRP tanto para
aquisição de bens quanto para a contratação de serviços, ainda que o
art. 15 da Lei 8.666 não contemple a referida contratação, já se admitia
tal situação ainda quando da vigência do Decreto 3.931/01. A título de
exemplo, JUSTEN FILHO corrobora que ainda que a LLC só tenha se
reportado apenas as compras, o diploma legal não tornou incompatível
o SRP para os serviços (JUSTEN FILHO, 2005, p. 148).
Ao nosso entender, a mens legis fora no sentido de imprimir uma
maior eficiência na realização das contratações e, não, a de proceder à
exclusão do SRP para os serviços. Pensamento contrário implicaria
numa verdadeira negação ao princípio da eficiência em favor de uma
interpretação literal do dispositivo, quando a regra hermenêutica, em
tais casos, impõe ao intérprete que adote uma solução a qual possibilite
uma convivência harmônica entre os princípios em aparente colisão.
Outrossim, sobre o dispositivo base do SRP – art. 15 da Lei
8.666 – cumpre mencionar que a expressão “sempre que possível”
utilizada no caput revela o caráter cogente da aplicação do sistema.
Numa leitura superficial, poder-se-ia questionar o termo “possível” no
sentido de indicar a facultatividade do sistema. Acontece que tal verbete
não se refere ao mérito do administrador para deliberar se opta ou não
pelo SRP, mas para a própria aplicação do SRP ao caso concreto. A
bem da verdade, quis o Legislador enfatizar que a Administração
Pública deve valer-se do sistema quando perceber que no caso
concreto ele poderá ser aplicado, evitando-se, com isso, a adoção
inadequada do mesmo (PEREIRA, 2009, p. 138).
Seguindo tal linha de raciocínio, o Decreto 7.892, dispôs em seu
art. 3º sobre as hipóteses em que caberá a aplicação do SRP. De
pronto, destaca-se que são situações particulares, mas que compõe um
rol exaustivo na medida em que, apesar do termo “preferencialmente”,
inexistem outras hipóteses na qual o sistema possa ser adequadamente
usado (JUSTEN FILHO, 2005, p. 150), sendo, inclusive, tal
entendimento já foi aceito pelo TCU no Acórdão 2.392/2006, in verbis:
“(...) 28. Compartilho da opinião de Marçal
Justem Filho de que o elenco do art. 2º do
regulamento é exaustivo, haja vista ser pouco
provável localizar outra alternativa, além das ali
existentes, para justificar pertinentemente a adoção
do Sistema de Registro de Preços. Acórdão
2392/2006 – Plenário, Min. Rel. Benjamin Zymler”
O primeiro inciso do art. 3º reporta-se a situação de bens ou
serviços os quais são constantemente utilizados e com consumo rápido,
demandando uma reposição contínua. Interessante é a observação
feita por FERNANDES quanto ao dispositivo em comento, uma vez que
ele afirma que “não são as características do bem ou serviço, mas o
perfil da Administração que fundamenta a hipótese de contratação
freqüente” (FERNANDES, 2011, p. 333). Tal ressalva é importante na
medida em que um determinado bem pode ser para um órgão passível
de contratação freqüente em virtude das necessidades daquela
repartição, enquanto que para outro órgão, aquele bem possui
utilização eventual, não havendo necessidade de compras freqüentes.
Aqui já podemos apontar de forma mais clara a vantagem
proporcionada. Ora, verificada a necessidade perene do objeto, ao se
fazer uso do SRP, tem-se que há uma prontidão de bens já registrados
no cadastro, permitindo-se a requisição assim que o órgão possua a
necessidade. Caso o órgão fosse se valer de um procedimento
licitatório comum, ter-se-ia que adquirir toda a quantidade necessária
para atendê-lo por um dado espaço de tempo, causando uma série de
custos adicionais como, por exemplo, segurança dos bens adquiridos,
acondicionamento, manutenção etc. O sistema, dessa forma, promove
uma verdadeira economia em tais custos e dá a Administração uma
espécie de estoque mantido pelo fornecedor registrado.
A segunda hipótese posta no artigo em comento indica situações
em que é mais benéfico à Administração que o objeto licitado seja
entregue de forma parcelada. Existem situações em que, mesmo que o
órgão possua conhecimento prévio do quantitativo necessário, o bem
ou serviço não deve ser fornecido integralmente. JUSTEN FILHO
elucida tal hipótese dando o exemplo no caso de fornecimento de
combustível para órgãos públicos de segurança, pois em tal caso, não
se sabe o “quanto” nem o “quando” haverá a efetiva utilização do bem
em questão (JUSTEN FILHO, 2005, p. 151).
O inciso III do art. 3º do Decreto regulamentador aponta
situações que reúnem o interesse de diversos órgãos públicos. Em tal
hipótese, podem-se vislumbrar com nitidez os sujeitos do SRP definidos
como órgão gerenciador e participante, que serão vistos linhas à frente.
A razão de existir dessa hipótese de cabimento está no fato de
que a junção de demandas semelhantes tende a possibilitar um ganho
em economia de escala, ou seja, com o aumento das quantidades
licitadas, a tendência é a redução dos preços unitários, com a atração
de mais licitantes e a conseqüente possibilidade de existirem ofertas
mais vantajosas. O que, em nome do dever de eficiência imposto ao
Administrador, reforça a idéia de obrigatoriedade do sistema quando ele
possa ser aplicado, já que a economia de escala a ser proporcionada
implica em uma melhor destinação dos recursos públicos e, em última
análise, no atendimento aos princípios da eficiência e da
indisponibilidade do interesse público.
A última hipótese para o SRP encerra situação na qual não há
como o órgão definir previamente a demanda necessária. A quantidade
incerta a ser efetivamente utilizada de um determinado bem pela
Administração poderia causar não só carências como também
desperdícios. Com tal previsão, o administrador passar a possuir uma
ferramenta atrelada à concepção de Just in Time aplicado de forma
difundida na esfera privada de contratações. Essa previsão, “sintetiza
ponto comum a todas as demais hipóteses” (JUSTEN FILHO, 2005, p.
152). Fazendo uma ressalva nesse ponto quanto à contratação de
serviços de natureza continuada, o TCU já decidiu que:
[...] Reconheceu que os quantitativos dos
serviços de natureza continuada devem ser
mensurados com antecedência, o que impediria o
enquadramento de casos dessa natureza à hipótese
prevista no inciso IV do art. 2º do Decreto
3.931/2001. A utilização desse sistema, contudo,
pode ser justificada pelas outras hipóteses que
ensejam a adoção do sistema de registro de preços,
explicitadas nos incisos I, II e III desse mesmo
artigo.[...] (Acórdão nº. 1737/2012-Plenário, TC-
016.762/2009-6, rel. Min. Ana Arraes, 4.7.2011)
De igual forma, importante mencionar que o critério de licitação
deverá ser, via de regra, de menor preço, salvo quando o órgão
gerenciador optar motivadamente pelo critério de julgamento técnica e
preço, conforme disposto 7º, §1º do Decreto 7.892/2013.
Além disso, quanto aos aspectos procedimentais da licitação,
tem-se que a novel legislação estabeleceu a possibilidade de se criar
uma espécie de cadastro de reserva em seu art. 11º. A mencionada
inovação supera uma dúvida antiga sobre tal possibilidade e prestigia
novamente a eficiência, já que sob a égide do diploma anterior não eram
raras às vezes em que, dada a impossibilidade superveniente do
fornecedor em cumprir com as obrigações registradas, os órgãos
licitantes tinham que refazer todo o procedimento. Agora, diante da
clareza do comando legal, isso não é mais necessário. Nos dizeres de
AGUIAR VIVAS:
“(...) havendo algum obstáculo que impossibilite
ao primeiro fornecedor cumprir a obrigação, não
será necessária a revogação da ata de registro de
preços, o que resultava em efeitos daninhos para o
órgão público, já que teria que iniciar todo certame
licitatório novamente, o que seria contraproducente
e burocrático. Com fulcro no novo Decreto, a
Administração poderá se valer do cadastro de
reserva e convocar o segundo colocado, desde que
este aceite cotar os bens ou serviços com preços
iguais ao do licitante vencedor” (VIVAS, 2013).
Quanto aos agentes ou sujeitos que integram o SRP, encontra-
se inserta no art. 2º, incisos III, IV e V, a definição legal dos participantes
do sistema, são eles: órgão gerenciador, órgão participante e órgão não
participante ou também conhecido como carona.
O órgão gerenciador, como a própria nomenclatura sugere,
possui funções destinadas ao controle dos procedimentos e
administração do sistema, responsabilizando-se pelo regular
andamento da licitação uma vez que centraliza as necessidades de
outros órgãos. São exemplos de deveres que o sujeito em comento
possui, segundo o art. 5º do Decreto 7.892/2013: a) promover atos
necessários à instrução processual para a realização do procedimento
licitatório, b) realizar a licitação e c) conduzir eventuais renegociações
dos preços registrados.
Já o órgão participante possui menos atribuições. Apesar disso,
realizando um cotejo entre o atual Decreto regulamentador e o Decreto
3.931/2001, percebe-se que além da manifestação do interesse em
aderir à ata do SRP, o participante passou a ter o poder de aplicar
sanções ao fornecedor em caso de descumprimento de alguma
obrigação contratual. Tal função era exclusiva do órgão gerenciador e,
agora, com base no art. 6º, § único, poderá o participante, respeitado o
contraditório e a ampla defesa, proceder à aplicação de sanções por
inadimplemento do fornecedor.
Por fim, o terceiro sujeito do SRP é o órgão que, totalmente
estranho ao certame licitatório, resolve aderir a Ata de Registro de
Preços. O referido órgão não participante também
denominado carona (regido pelas disposições contidas no art. 22 do
Decreto) fora o que recebeu maiores atenções em termos de novidades
pela nova legislação, buscando-se positivar as orientações da AGU e
do próprio TCU, dada série de questionamentos acerca da legalidade,
ou até mesmo da constitucionalidade, desse subprocedimento
consistente na adesão posterior a ata. Nas palavras de REIS, o citado
contratante pode ser definido como:
“(...) um órgão/entidade da Administração que
não participou da licitação para registro de preços,
nem como gerenciador, tampouco como
participante. Em determinado momento, precisando
adquirir um bem ou contratar um serviço comum, a
Administração, em estando obrigada a, nos termos
do ordenamento jurídico vigente, realizar licitação,
poderá evitar esse procedimento aderindo a uma Ata
de Registro de Preços que esteja dentro do seu
prazo de validade” (REIS, 2013)
Dentre as referidas inovações, temos que para que
o carona possa aderir à ata do SRP faz-se necessário não só a
anuência do fornecedor, mas também que o órgão gerenciador consinta
na adesão. Outras importantes limitações foram impostas pelos §§3º e
4º do art. 22 no sentido de limitar os quantitativos adquiridos pelos
órgãos não participantes. “Logo, o quantitativo máximo a ser adquirido
por todos os caronas não poderá ser superior a cinco vezes o
quantitativo somado de órgãos gerenciador e participante (s)” (VIVAS,
2013).
A medida é vista como salutar pela doutrina uma vez que a
utilização ilimitada da figura do carona acabava se tornando uma
prática abusiva, tanto que o próprio TCU chegou a impor limites em
decisões recentes em casos submetidos ao diploma legal anterior como
decisão prolatada no Acórdão 1233/2012 (VIVAS, 2013). Além disso, o
§5º do art. 22 impôs que a adesão de órgão não participante só poderá
acontecer após a primeira aquisição dos licitantes originários, salvo
quando, justificadamente, não houver previsão no edital para compra
por parte do órgão gerenciador.
Outro instituto necessário a compreensão do SRP diz respeito à
Ata de Registro de Preços. Ela não se consubstancia num contrato
propriamente, tão pouco numa ata de licitação na qual se relatam os
acontecimentos do certame (FERNANDES, 2011, p.326). Nos termos
do art. 2º, inciso II do Decreto 7.892, trata-se de um instrumento
vinculativo e obrigacional. É um verdadeiro pacto para futura
contratação, verificada a oportunidade e conveniência do órgão público
em fazê-la, com condições pré-estabelecidas.
Além disso, a nova regulamentação proibiu a prorrogação
excepcional da vigência da ata na forma do art. 12º. Outra vedação diz
respeito à impossibilidade de adesão pelos órgãos públicos federais a
ata do SRP provenientes de licitações dos Estados, Municípios ou do
Distrito Federal, conforme prevê o art. 22, §8º. Tal posicionamento
ressalte-se, já era adotado pelo TCU e pela Orientação Normativa nº 21
da AGU, com vistas a privilegiar o princípio da publicidade, vejamos:
É vedada, de acordo com o TCU, a adesão de
órgão ou entidade federal à ata de registro de preços
promovida por órgão ou entidade estadual ou
municipal, tendo em vista a violação ao princípio da
publicidade. De acordo com a unidade técnica do
Tribunal, “a publicidade de licitações promovidas por
entes federais deve ter amplitude nacional,
enquanto as licitações estaduais são divulgadas
apenas no respectivo âmbito, a adesão de ente
federal a ata de registro de preços estadual viola os
arts. 3º e 21, I, da Lei 8.666/1993 (...) (TCU, Acórdão
n. 3.625/2011, 2ª Câmara, Relator Min. Aroldo
Cedraz, DOU de 03/06/2011)
ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 21: Ementa: "É
VEDADA AOS ÓRGÃOS PÚBLICOS FEDERAIS A
ADESÃO À ATA DE REGISTRO DE PREÇOS
QUANDO A LICITAÇÃO TIVER SIDO REALIZADA
PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL,
MUNICIPAL OU DO DISTRITO FEDERAL, BEM
COMO POR ENTIDADES PARAESTATAIS”
Para JUSTEN FILHO, o registro de preços é “contrato normativo,
expressão que indica uma relação jurídica de cunho preliminar e
abrangente, que estabelece vínculo jurídico disciplinando o modo de
aperfeiçoamento de futuras contratações entre as partes” (JUSTEN
FILHO, 2005, p. 161).
Se por um lado a ata obriga o particular a fornecer determinados
objetos na forma registrada, por outro, a Administração se compromete
em dar ao licitante vencedor do SRP a preferência caso venha
demandar o objeto fixado em ata. Para LEÃO a ata é um instrumento
unilateral e não um contrato de fornecimento (LEÃO, 1996, p.70), o que
a nosso entender mostra-se equivocado já que existe o caráter da
bilateralidade só que está só se evidencia quando a Administração
necessita demandar o objeto registrado, gerando, dessa forma,
obrigações recíprocas entre o fornecedor e o órgão requisitante.
2.3. Vantagens e Desvantagens do SRP
Entendido tais conceitos iniciais, já podemos aprofundar nas
vantagens e desvantagens do sistema, tendo como ponto de partida
uma característica marcante que é a discricionariedade para contratar.
Tal discricionariedade advém do art. 16 do Decreto 7.892/2013, que
autoriza o administrador promover nova licitação, se perceber que não
é conveniente o uso da Ata de registro de preços. Isso, diga-se de
passagem, reforça a idéia de que a ata em si não se equipara a um
contrato administrativo de fornecimento. Representa ela, a bem da
verdade, mero cadastramento de bens ou serviços, acessíveis a um
(uns) determinado (s) órgãos para uso oportuno e caso seja cabível.
Apenas com a efetiva solicitação ao fornecedor registrado é que se
aperfeiçoa o contrato e serve-se de base para outras marcas
importantes do SRP.
Tendo isso em vista, o sistema busca de forma não antes vista
encampar o princípio da eficiência dentro da licitação, fornecendo aos
administradores um meio hábil ao alcance do melhor custo-benefício. A
partir daí decorrem uma série de disposições específicas que tendem a
possibilitar que o desiderato do SRP seja cumprido.
É de conhecimento comum que, em diversos de seus
dispositivos, a LLC impõe como condição necessária a validade dos
procedimentos licitatórios, a previsão de recursos orçamentários,
conforme se vê nos arts. 7º, §2º, III (para obras e serviços), 14º (para
aquisição de bens) e 38º, caput. Além disso, o art. 167, I e III, dispõe
que toda despesa pública conterá a correspondente receita e a Lei
Complementar nº 101/2000 proibiu a assunção de dívidas sem que o
respectivo orçamento da entidade a respaldasse.
Com relação à disponibilidade financeira, o STJ já possui
entendimento sedimentado no sentido de que não é necessária a
disposição efetiva dos recursos quando da realização da licitação, mas
tão somente que exista orçamento que possibilite o futuro ato de
empenho. Segundo a referida Corte, basta que “(...) haja previsão
desses recursos na lei orçamentária” – Resp 1.141.021/SP, Rel. Min.
Mauro Campbell Marques.
Em que pese à opinião em contrário de MEIRELLES
(MEIRELLES, 2003, p. 153) e MELLO (MELLO, 2009, p. 600), a
adjudicação não gera o direito líquido e certo a contratação, podendo a
Administração, nos termos do art. 48 da LLC, anular ou revogar o
certame desde que devidamente justificado e observado o contraditório
e a ampla defesa. O direito a contratação só ocorre com a homologação
do ato.
Nesse trilhar, percebe-se que o curso natural da Licitação
comum é a assinatura do contrato após as fases de adjudicação e
homologação, sendo excepcional os casos de revogação ou decretação
de nulidade do procedimento administrativo. Daí a razão de ser
necessária a previsão de recursos orçamentários capazes de fazer
frente às licitações realizadas pelo órgão, presumindo-se que feito todo
o trâmite, o contrato será firmado, gerando obrigações para o Poder
Público.
Aqui se mostra evidente a vantagem trazida pelo SRP quando
este puder ser aplicado, uma vez que a norma do art. 16 do Decreto,
não deixa dúvidas quanto ao poder discricionário do Administrador em
contratar o licitante vencedor, ainda que homologado o processo
seletivo. O fornecedor melhor colocado passa a ter mera expectativa de
direito de contratação. O sistema autoriza faticamente que a melhor
proposta, respeitado o prazo de validade da ata do RP, fique
aguardando a efetiva disponibilidade financeira para, a juízo de
conveniência e oportunidade, realizar-se a contratação dos objetos
registrados.
Quanto à questão da otimização da gestão das necessidades
públicas, pode-se visualizá-las por dois aspectos: o do atendimento das
demandas e o da melhor administração dos estoques.
Quanto ao primeiro viés, tem-se que o SRP possui a capacidade
de atender de forma mais célere as demandas dos órgãos que a ele
aderirem. A ata, ainda que não seja um contrato, possui a finalidade de
garantia quase que imediata de eventual pedido de fornecimento ao
Poder Público.
Para LEÃO, “ele agiliza incrivelmente as aquisições na área
pública, permitindo que estas sejam efetuadas sem grandes entraves
burocráticos” (LEÃO, 2007). Diante da discricionariedade de contratar,
pode a licitação no procedimento SRP trabalhar com uma certa margem
para determinados itens, sem que isso onere os cofres públicos.
Constatada a real necessidade, requisitar-se-á os quantitativos
necessários ao atendimento das demandas, sem desperdícios ou
escassez.
No que tange à melhor otimização dos estoques, temos que nos
conglomerados empresarias modernos, a satisfação das demandas se
baseia numa concepção a qual preza pelo menor estoque, mas que ao
mesmo tempo seja capaz de suprir as demandas da empresa. Com isso
há uma redução dos custos em manutenção dos insumos.
No âmbito privado tal conceito se fundamenta no ideal do Just in
Time – JIT – que implica na aquisição de bens apenas quando se
mostre a real necessidade. Sobre o JIT, UHLMANN afirma que aquele
é uma filosofia gerencial, objetivando eliminar desperdícios e por o
produto certo, no local e hora apropriadas (UHLMANN, 1997).
Exemplificando, se uma determinada empresa privada demanda
adquirir continuamente material de escritório, ela pode realizar contrato
de fornecimento contínuo sem que precise ter um espaço físico para
efetuar grandes compras para suprir sua demanda por um longo
período. Além dos riscos que tal operação poderia acarretar isso não é
uma medida econômica do ponto de vista do custo-benefício.
O mesmo raciocínio pode ser aplicado no setor público quando
se analisa as hipóteses de cabimento do sistema. Ora, conforme já fora
dito sobre o SRP, tal ferramenta tem o condão de dar uma alternativa a
gestão pública que se aproxime dos mecanismos de economia privada.
Os bens ou serviços necessários ao funcionamento da máquina pública
passam a ser contratados tão só quando da real necessidade de
aplicação, anulando-se, praticamente, os custos de estoques e os
decorrentes desse.
Adotar o SRP, sobretudo, implica em ter o planejamento como
constante na práxisadministrativa. Com ele, estimula-se uma nova
concepção nas repartições na medida em que as demandas podem ser
satisfeitas reduzindo-se significativamente a quantidade de
procedimentos licitatórios realizados.
Primeiramente, contudo, exige-se que exista um estudo sobre a
necessidade daquele bem ou serviço para o órgão licitante, como, o
tempo médio em estoque, características do objeto etc, que deverão ser
considerados pelo setor responsável. E, em segundo lugar, reúnem-se
num mesmo certame as demandas de vários órgãos, o que tende a
baixar o custo global. Quanto a esse aspecto, privilegia-se também o
caráter competitivo que deve subsistir nas licitações.
Ora, quanto maior a previsão de valores a ser contratados,
maiores as chances de aparecerem uma quantidade significativa de
interessados em participar da licitação. O que tende a gerar uma
economia de escala. Segundo FERNANDES “a par de exigir
competência de gerenciamento, traz a especialização de servidores,
economia no preço e melhor controle de qualidade dos produtos”
(FERNANDES, 2011, p. 335). Ademais, o próprio Decreto prevê art. 17
a possibilidade revisão dos preços registrados caso fato superveniente
venha a implicar em uma discrepância entre os preços praticados no
mercado e os constantes na ata.
Relacionadas às vantagens proporcionadas pelo SRP, é certo
que o referido sistema não é a cura para todos os males administrativos.
Conforme leciona FERNANDES, existem efeitos colaterais em seu uso
(FERNANDES, 2011, p. 335). É certo que, dado o caráter inovador do
sistema, exige-se uma nova cultura administrativa nos órgãos, com
servidores capacitados a implementarem a ótica do planejamento, pilar
do SRP. Diz-se isso porque o instituto demanda uma analise ampla de
mercado, um conhecimento/estudo prévio do objeto, assim como de
sua essencialidade ao funcionamento do órgão. Esses empecilhos são
inerentes à própria instalação do sistema, o que pode gerar uma
resistência inicial.
JUSTEN FILHO ressalta dois aspectos negativos da aplicação
do procedimento, são eles: a obsolescência e a incompletude (JUSTEN
FILHO, 2005, p. 147).
O aspecto da obsolescência implicaria na possibilidade de não
acompanhamento do preço do produto em relação ao mercado e as
demandas do órgão. Contudo, em que pese à opinião do ilustre
administrativista, é patente que o Decreto regulamentador impõe o
dever do administrador acompanhar os preços registrados e a evolução
destes no mercado, consoante se depreende do art. 9º, inciso XI.
Outrossim, existente qualquer discrepância quando se decida
adquirir o objeto registrado em ata, pode haver uma renegociação com
base nos artigos 17 a 19, ou até mesmo, a realização de uma nova
licitação, o que é, de fato, mais um instrumento de promoção da
eficiência já que, percebia a desvantagem superveniente em utilizar a
ata do RP, é dado ao administrador outros caminhos para o melhor
atendimento da equação custo-benefício.
No que concerne a incompletude, a crítica incide sobre os efeitos
da padronização. Melhor explicando, quer dizer que ao se realizar um
RP, define-se um produto (bem ou serviço) de forma genérica, o que
pode não atender a certas demandas específicas do órgão.
Ocorre que, novamente, temos que a crítica não é pertinente,
pois o SRP deve ser usado justamente em casos que não sejam
específicos. Para as especificidades adote-se uma licitação comum já
que o SRP é instrumento de satisfação de demandas rotineiras ou
continuas.
Embora como já fora anteriormente frisado no sentido da
discricionariedade de contratar ser um aspecto positivo, há também
inconveniente gerado por tal característica. Nesse ponto, concorda-se
numa possível perda da economia de escala que a incerteza da
aquisição efetiva pode ocasionar. Ora, a partir do momento em que não
se define uma quantidade mínima a ser adquirida, provavelmente isso
irá influenciar o particular licitante quando do oferecimento de sua
proposta.
Não havendo uma quantia mínima a ser efetivamente
demandada, o provável fornecedor tende a não ter o mesmo ímpeto
para concorrência e, em nome da boa e prudente administração e de
demandas incertas, pratique apenas um preço médio. Percebe-se,
dessa maneira, que a administração poderá não obter a melhor
proposta possível, já que o licitante não terá oferecido tudo que poderia.
Lapidar é a lição de JUSTEN FILHO quanto a esse ponto:
“(...) o SRP permite ganhos de escala porque
permite a conjugação de necessidades diversas em
uma única licitação. Assim, com o aumento das
quantidades, há a redução do preço. No entanto,
esse ganho de escala é parcialmente neutralizado
porque se permite que os quantitativos totais
previstos deixem de ser efetivamente contratados.
Em outras palavras, o SRP acarreta inevitavelmente
a prática de um preço médio. Mais precisamente, o
preço total obtido seria inferior ao obtido num SRP
se a Administração se valesse de uma licitação
única, fixando quantitativos exatos que pretende
adquirir”. (JUSTEN FILHO, 2012).
Assim, a discricionariedade em contratar mostra sua faceta
negativa, impedindo que se chegue à oferta considerada ótima em face
da incerteza da contratação. Para solucionar, ou ao menos minorar os
efeitos de tal entrave, seria necessário que a legislação
regulamentadora da matéria impusesse a contratação de quantitativos
mínimos, o que daria ao pretenso fornecedor licitante a certeza de
contratação de parte do objeto licitado.
Contudo, as maiores críticas ao SRP são referentes à figura
do carona. Ainda que o novo diploma tenha tido o cuidado de impor uma
série de limitações ao subprocedimento de adesão a ata do RP,
entende-se que alguns questionamentos formulados ainda sob a égide
do diploma anterior – Decreto 3.931/2001 – se aplicam a atual
regulamentação. Diz-se isso, principalmente em razão da
fundamentação principiológica nas quais tais críticas possuem base.
Para balizarmos devidamente tais questionamentos em face da
adesão a ata do RP, optou-se por utilizar as divergências debatidas no
Acórdão do TCU nº 1.487/2007 (Processo TC-008.840/2007-3). Essa
decisão tomada pela Corte de Contas iniciou com maior profundidade
e abordou uma série de aspectos sobre a constitucionalidade e
legalidade da figura do carona e a necessidade de limitação das
adesões. Além disso, buscando dar legitimidade ao subprocedimento
da adesão à ata do RP, o MPOG elaborou um Pedido de Reexame da
matéria, embasando-se para tanto nos juristas entusiastas do sistema,
o que proporcionou um valoroso enriquecimento ao debate e a decisão
supracitada.
Conforme já fora mencionado, o órgão não participante passou
a ser tratado mais detalhadamente no novo Decreto, todavia, restará
demonstrado que alguns das críticas anteriormente formuladas ainda
são pertinentes.
A luz dos princípios que regem a administração pública, tem-se
que o primeiro pilar colocado em cheque é o da legalidade. Questiona-
se, oportunamente, acerca da própria possibilidade de a adesão do
órgão não participante ser válida base no atual ordenamento jurídico.
Para NIEBUHR, não estaria presente o amparo legal desse
instituto, pois fora criado via decreto presidencial de forma inovadora e
usurpando-se a competência do Poder Legislativo (Apud BINS, 2010).
No mesmo trilhar, JUSTEN FILHO afirma que a LLC não facultou a
instituição dessa sistemática, que foi introduzida através de decreto
(JUSTEN FILHO, 2005, p. 159).
Contraditando os referidos autores, MAGALHÃES defende que
a figura do caronatem amparo numa espécie de concepção ampla de
legalidade, o que ultrapassaria a idéia da lei em sentido estrito e
chegaria à noção de todas as normas jurídicas (MAGALHÃES, 2011).
Entrementes, o que se percebe aqui é uma verdadeira invasão
de competência legislativa inscrita na CF/88 sob variados aspectos. Do
ponto de vista formal, primeiramente pode-se questionar se é caso de
inconstitucionalidade ou de ilegalidade.
Da própria introdução do Decreto 7.892/2013, vê-se que ele fora
editado com base no art. 84, inciso IV da CF/88, o qual encerra hipótese
de atuação regulamentar do Presidente da República, é o típico caso
de Decreto Executivo, o qual segundo MEIRELES “é ato administrativo
geral e normativo, expedido privativamente pelo Chefe do Executivo,
através de decreto, com o fim de explicar o modo e forma de execução
da lei (regulamento de execução) (MEIRELES, 2003, p. 124).
Assim, tal regulamento deve limitar-se a mencionar como, de
que maneira a lei deverá ser cumprida, não sendo meio idôneo à
criação de direitos ou obrigações, mas apenas detalhar as
competências já outorgadas pela Lei. Diferem, e muito, dos chamados
decretos autônomos, os quais dispensam a existência de uma lei, já que
tem seu fundamento direto na própria Constituição.
Ora, na linha do entendimento já firmado pelo STF, denota-se
que na hipótese em que o Decreto extrapole a lei na qual se baseia,
estaremos diante de um típico caso de ilegalidade e, não, de
inconstitucionalidade, inviabilizando-se de tal forma, o controle abstrato
de constitucionalidade. A partir do momento em que o caráter inovador
trazido pela existência da figura do carona implica na ordem jurídica, a
questão passa a ser referente a um extrapolamento à previsão contida
no art. 15 da LCC, por tanto questão afeta a legalidade.
Precisas são as palavras de LENZA no sentido de que: “Quando
o regulamento extrapolar a lei padecerá de vício de legalidade,
podendo, inclusive, o Congresso Nacional, nos termos do art. 49, V,
sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar” (LENZA, 2013, p. 708).
Por outro lado, a inconstitucionalidade da figura da adesão a ata
do RP poderia ser embasada na violação ao princípio da
obrigatoriedade da licitação. Tal princípio, nos palavras de CARDOZO
significa que:
“De forma sintética, podemos defini-lo como
sendo aquele que determina como regra o dever
jurídico da Administração de celebrar ajustes
negociais ou certos atos unilaterais mediante prévio
procedimento administrativo que, por meios de
critérios preestabelecidos, públicos e isonômicos,
possibilite a escolha objetiva da melhor alternativa
existente entre as propostas ofertadas pelos
interessados” (Apud SERESUELA, 2002).
Com a adesão, em termos práticos, promove-se uma forma não
observar esse postulado por meio de decreto regulamentar, criando
verdadeira hipótese de dispensa de licitação. Ora, como é lição básica
em matéria de contratações públicas, as dispensas de licitação
deveriam ser tratadas exclusivamente através da Lei, consoante
disposto no art. 2º da LLC.
Por tal razão, NIEBUHR afirmar que:
“a figura do carona é ilegítima, porquanto por
meio dele procede-se à contratação direta, sem
licitação, fora das hipóteses legais e sem qualquer
justificativa, vulnerando o princípio da isonomia, que
é o fundamento da exigência constitucional que faz
obrigatória a licitação pública” (Apud Bins, 2010)
Em contraponto a tal entendimento, FERNANDES assenta que:
Essa perspectiva procedimental fica ao alcance
de formatações de modelos: [...] no primeiro, é
possível conceber mais de uma licitação para um só
contrato, como na prática se vislumbra com o
instituto de uma licitação para um só contrato, como
na prática se vislumbra com o instituto da pré-
qualificação em que a seleção dos licitantes segue
os moldes da concorrência, para só depois licitar-se
o objeto, entre os pré-qualificados; no segundo, a
figura do carona em registros de preços ou a
utilização de licitação por mais de um órgão, como
permite o art. 112 da Lei nº 8.666/1993. Desse
modo, é juridicamente possível estender a proposta
mais vantajosa conquistada pela Administração
Pública como amparo a outros contratos.
(FERNANDES, 2011, p. 337)
Em linhas gerais, para o supracitado jurista, a CF/88 não impõe
a realização de uma licitação para cada contrato a ser firmado pelo
Poder Público.
Com a devida vênia a opinião do eminente doutrinador, o que se
vislumbra é um verdadeiro esforço retórico para conferir legitimidade à
adesão do órgão não participante. Com efeito, não há licitação no
subprocedimento da adesão. Há patente descumprimento ao comando
constitucional contido no art. 37, XXI da CF/88 na medida em que o
aproveitamento da licitação por outrem realizada é forma de se não
realizar a própria licitação. Diante de uma verdadeira forma fática de
dispensa da licitação, violando-se o supramencionado dispositivo
constitucional.
Para FURTADO e VIERA, a possibilidade do administrador
aderente desvirtuar a necessidade real do órgão ao objeto registrado
em ata tende a implicar numa das distorções mais corriqueiras na
aplicação do instituto, exemplificando que:
“Na necessidade de adquirir um bem ou serviço,
adere-se as Atas, nas quais o objeto não contempla
a real necessidade do órgão interessado, modifica-
se o pedido, suas características, suas
especificidades, periodicidades, freqüência na
execução, prazo de recebimento, quantitativos,
métodos, etc. Modifica-se o projeto inicial, visando
atender à Ata quando deveria ser o inverso, a Ata
poderá ou não atender ao requisitado.” (Apud
Xavier, 2012)
De maneira mais contundente, MELO afirma que o carona:
“prestigia a inércia e o comodismo
administrativo, uma vez que os órgãos poderão
esconder a ausência de planejamento nas
contratações, buscando sempre a adesão a Atas de
Registro de Preços de outros órgãos que
implantaram o Sistema de Registro de Preços.”
(MELO, 2009).
Por fim, outro princípio passível de violação quando da prática
da adesão por órgão não participante é o da economicidade. Esse está
relacionado de maneira intrínseca à obtenção da proposta mais
vantajosa. Como o SRP trabalha, em regra, com a licitação do tipo
menor preço, tal objetivo ver-se-á atendido quando a Administração
Pública tenha o menor custo possível com um determinado objeto
licitado, desde que este cumpra com as especificações determinadas
no Edital do certame.
Melhor explicando. Tendo como exemplo o caso analisado pelo
TCU no Acórdão supramencionado de nº 1.487/07, o cenário de
contratação, no qual o licitante vencedor fez sua proposta, poderia
aquele fornecedor obter uma renda máxima de 32 milhões. Contudo,
com as adesões e novos contratos, a referida proposta passou a gerar
uma expectativa de rendimento na ordem de 02 bilhões – cerca de 60
vezes o valor inicialmente previsto.
Nesse caso, percebe-se claramente que o particular obteve um
lucro exorbitante à custa da Administração uma vez que, se houvesse
previsão de uma demanda inicial maior, a oferta do então licitante
tenderia a ser menos onerosa.
Ora, a economia de escala implica em dizer que conforme se
aumentam os quantitativos, reduzem-se os custos de aquisição e
aumenta-se a possibilidade de melhor oferta. Dessa maneira, na
sistemática do carona, os ganhos efetuados com a adesão são
transferidos em forma de lucro ao particular, o qual passará a fornecer
maiores quantitativos, sem, contudo, promover uma redução nos
preços. Ainda que o novo diploma regulamentador tenha limitado os
quantitativos passíveis de ser adquiridos através da adesão posterior a
ata, permanece a desvantagem em favor da administração uma vez que
as limitações positivadas não tem o condão de afastas a perda da
economia de escala, no máximo, minimizam-na.
Não bastasse a indefinição da demanda, diante da alhures
reportada discricionariedade de contratar, a figura do carona, ainda que
limitada na forma dos art. 22 do Decreto 7.892/2013, vulneram
significativamente os objetivos pretendidos pelo SRP em termos de
economicidade.
CONCLUSÃO
A ineficiência administrativa da gestão pública é um fato
praticamente incontroverso. Especialmente quando analisado o
sistema de contratações firmadas pelos órgãos públicos, as críticas
passam a ter contornos mais expressivos. Não são poucos os
obstáculos criados pela Legislação vigente que, sob o páreo da
legalidade e da indisponibilidade do interesse público, implicam num
atendimento moroso às necessidades dos órgãos públicos e,
conseqüentemente, aos interesses da coletividade.
Com efeito, a alteração desse quadro passa por uma série de
aspectos, dentre eles a criação de instrumentos legais que importem
em maior flexibilidade e simplicidade, contribuindo para que os
processos licitatórios se desenvolvam de forma mais rápida e
econômica. Diante disso, estimula-se o interesse dos particulares,
aumentando-se a competição e as chances de obtenção de
propostas mais vantajosas.
Contudo, para tanto, faz-se necessário implantar no setor
público, observando-se as devidas particularidades deste,
mecanismos próprios de gestão das organizações privadas. Não é
salutar, nem atende ao princípio da eficiência, uma Administração
Pública que se mostre inerte as necessidades de otimização dos
processos gerenciais com foco no resultado, com redução de custos
e aumento na qualidade de suas contratações.
Ocorre que as mudanças precisam observar os pilares do
Estado de Direito para que a propalada eficiência a ser inserida no
bojo das licitações não seja feita “a toque de caixa”, violando a
isonomia, a legalidade, a impessoalidade dentre outros princípios da
Administração Pública.
Diante disso, o presente estudo buscou analisar Sistema de
Registro de Preços, ferramenta que propõe atender as demandas
dos órgãos públicos de forma mais célere e econômica.
Consubstanciando em um mecanismo para a formação de um banco
de fornecedores, o SRP possui a característica especial respeitante
à desobrigação em contratar.
Como conseqüência da flexibilidade do instituto em questão,
pode-se visualizar uma série de vantagens proporcionadas como, por
exemplo, a desnecessidade de orçamento no momento da licitação;
a otimização no cumprimento das demandas, com compras no
modelo Just in time e o desenvolvimento da cultura do planejamento
nas repartições públicas. Tais características importam na adoção de
métodos de gestão mais eficientes, típicos das organizações
privadas, sem, contudo, perder de vista as limitações impostas pelo
regime jurídico administrativo.
Por outro lado, ao se analisar a figura do carona, tem-se que
o cenário de otimismo gerado em torno do sistema muda de
contornos. Restou demonstrado que a possibilidade de adesão por
um órgão não participante, ainda que de forma limitada pela atual
legislação, tem o condão de causar efeitos nefastos as vantagens
pretendidas com o SRP.
Inicialmente, a figura do carona tem o condão de burlar um
dos princípios básicos da Administração que é o da obrigatoriedade
de licitar. Trata-se de uma forma de contratação direita (sem licitação,
por tanto), com fundamento em decreto regulamentar. Fere-se,
outrossim, o princípio da legalidade e tende a perda da economia de
escala que o sistema busca proporcionar nas compras públicas.
Ora, o princípio da eficiência não pode ter por escopo a
legitimação da figura do órgão não participante, sendo clara a
desvantagem que ele proporciona à Administração contratante e os
benefícios ao particular que, no fim das contas, acaba recebendo
mais do que a previsão inicialmente feita quando da realização do
certame.
Numa visão geral, enfim, pode-se concluir que o SRP revela-
se um grande mecanismo de otimização das contratações,
simplificando e imprimindo melhores resultados às contratações.
Compulsório o seu uso, portanto, exige-se a devida justificativa em
caso de não utilização. Já o carona, “subprocedimento” do escopo do
registro de preços, não se coaduna com os valores base do Estado,
além de não proporcionar os melhores ganhos econômicos à
Administração.
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Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico
publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: COSTA, Filipe Alves de Lima. Sistema
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<http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.55582&seo=1>. Acesso em: 03 abr. 2019.

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