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Relación cultivos ilícitos –Acuerdos de la Habana

Absalón Machado C1.

Introducción

Esta presentación tiene como finalidad elaborar algunos elementos que permitan
relacionar los Acuerdos publicados sobre el punto 1 de la Agenda acordada con las
FARC-EP, denominados “Política de desarrollo agrario integral”, con las drogas y
los cultivos de uso ilícito. Esa relación es indispensable pues la solución del
problema de los cultivos de uso ilícito no es independiente de los procesos que se
adelanten relacionados con la estructura agraria nacional. En muy buena parte, la
existencia de esos cultivos se explica por el tipo de estructura agraria que el país
ha construido y mantenido.

Más que hacer una síntesis de los Acuerdos en el área agraria quiero hacer unas
reflexiones sobre las relaciones indicadas que les sirvan a Uds. para las discusiones
que van a realizar en este Foro sobre las drogas ilícitas. Haré más énfasis en los
temas de la estructura agraria en sí, dejando un poco de lado los relacionados con
aspectos sociales. En el texto que les han repartido encuentran los detalles de esos
avances en el tema agrario, y los invito a que los lean con cuidado, pues tienen
muchos elementos para considerar en este Foro.

Les recuerdo que el Acuerdo sobre el primer punto de la agenda denominado “Hacia
un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral” contempla temas de acceso
y uso de la tierra, programas de desarrollo rural con enfoque territorial;
infraestructura y adecuación de tierras; desarrollo social (salud, educación, vivienda
y saneamiento básico), protección y seguridad social; estímulo a la producción
agropecuaria y a la economía campesina, familiar y comunitaria, y el sistema de
seguridad alimentaria y nutricional.

Los cultivos de la coca, y otros productos de uso ilícito, tienen relaciones diversas
con cada uno de esos temas, que pueden alcanzar diferenciaciones regionales. En
esta presentación no pretendo incursionar en los detalles que se derivan de ello, y
tampoco voy a entrar en consideraciones sobre un hecho incontrovertible: las
cadenas del negocio del narcotráfico que tienen como sustento los cultivos
mencionados, han causado enormes daños a esta sociedad y a muchas personas
en particular, y tienen relaciones estrechas con los grupos armados al margen de la
ley. Igualmente no me involucraré en la multitud de temas relacionados con las
drogas y el narcotráfico, pues en este Foro hay expertos conocedores del tema.

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Actualmente consultor del PNUD en Desarrollo Rural, Proyecto Semillero Rural. Bogotá, septiembre 24 de
2013.
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Cuando se analiza el problema de los cultivos de uso ilícito no puede soslayarse su

relación con la estructura agraria y las políticas públicas. No voy a hacer un relato
histórico para mostrar cuando, quién y porqué se empezó a cultivar coca en el país
como una mercancía, y la manera como los distintos actores, grupos armados y
mafias de diverso tipo que se disputan el control territorial y del negocio de la drogas,
se han involucrado en estos procesos. Pero si quiero dejar por sentado que uno de
los puntos de partida para la reflexión (no el único), es la consideración de que los
cultivos de uso ilícito tienen relación con la estructura agraria conformada en el país.

Esta consideración surge sin dudas al analizar los procesos que llevaron al
desplazamiento, la mayoría de las veces forzado por las violencias que se desataron
al interior de la frontera agropecuaria, buena parte de ellos por la rigidez de la
estructura agraria y la consideración de su inamovilidad por las políticas estatales y
las elites rurales. Obligados los campesinos expulsados por esa estructura y sus
violencias, debieron ubicarse especialmente en las periferias de la frontera
agropecuaria, en un cultivo como la coca que les permitía sobrevivir, pero que les
imponía grandes restricciones a su condición de ciudadanos.

En estos análisis no se parte de cero. Como en el caso agrario, el problema no es

de falta de propuestas, sino de decisiones para enfrentar de manera adecuada un
tema tan complejo. Desafortunadamente Colombia no ha contado con autonomía
para asumir políticas propias de manejo del problema de las drogas y el narcotráfico,
y ha estado atada a las decisiones que toman otros países, especialmente los
consumidores; y en verdad ello no ha ayudado mucho a la solución del problema.

Colombia tiene un conocimiento acumulado sobre los cultivos ilícitos y el

narcotráfico, que no siempre ha sido articulado con las visiones y concepciones
estatales, para facilitar la identificación de propuestas alternativas a la fumigación y
judicialización de los cultivos de uso ilícito, en el cual están involucrados miles de
familias. El asunto es demasiado complejo, y requiere asumir una gran
responsabilidad en el tipo de propuestas que se planteen; pues estamos hablando
de un problema estructural interrelacionado con las estructuras económicas,
sociales y políticas del país.

Dos referentes para el análisis

Hay dos aspectos generales de referencia que enmarcan el análisis de esta

problemática: el desarrollo humano y el desarrollo rural, ambos relacionados. En el
primer caso, los cultivos de coca, cuando se ubican en una relación de ilegalidad
como en el caso de sus vínculos con las actividades del narcotráfico, no en el caso
de usos medicinales o tradicionales de las comunidades indígenas, se genera una
gama de situaciones que inhiben el desarrollo humano.
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Se trata de sus efectos sobre la seguridad humana, la generación de conflictos, la

violencia, la restricción de libertades de los cultivadores y de las poblaciones por los
controles territoriales que ejercen los propiciadores de los negocios ilícitos; el
escaso acceso a bienes públicos que ofrece el Estado por las condiciones de
ilegalidad en esas zonas, el deterioro de la seguridad alimentaria, la informalidad de
los derechos de propiedad en zonas de colonización, el no reconocimiento social y
político de las comunidades por parte de amplios sectores de la sociedad y las
instituciones públicas, entre otros efectos.

En la óptica del desarrollo rural, aparece que las apuestas gubernamentales para
zonas cocaleras no pueden ser las mismas que para aquellas donde se desarrollan
actividades lícitas. Desarrollo rural diferenciado si la decisión es mantener a los
pobladores rurales vinculados a la coca en las zonas que actualmente ocupan. Ello
porque el Estado toma distancia con lo ilícito, y trata de aplicar normas jurídicas,
que no solamente judicializan a los actores, también restringen las oportunidades y
las capacidades de la gente que está involucrada en cultivos ilícitos, y hace que la
oferta de bienes públicos sea escasa.

Un plan bien concebido de desarrollo rural es una opción para la incorporación de

los productores a otras oportunidades, Pero es evidente que ello requiere de
estrategias que están más allá del suministro de tierras y el acceso a los demás
factores productivos. Si no se recuperan las relaciones de confianza, la formación
de capital social, el reconocimiento de las organizaciones sociales, y se dispone de
una institucionalidad adecuada y de los recursos necesarios, todo puede quedarse
en promesas incumplidas y en ampliaciones de las actividades ilícitas. El mejor
remedio contra los cultivos ilícitos terminará siendo un desarrollo rural integral
convenido, concertado y articulado a los programas de desarrollo productivo y de
los mercados.

Pero más que ver los impactos de los cultivos ilícitos sobre el desarrollo humano y
el desarrollo rural como impedimentos para la acción de lo público, o como una
barrera para la relación entre el Estado y las comunidades, hay que mirarlos como
una oportunidad para que se establezcan relaciones de cooperación, diálogo y
elaboración de propuestas para que los pobladores rurales puedan encontrar otras
opciones dignas de generación de empleos e ingresos, que tengan un
reconocimiento social, político y jurídico. En realidad, esto constituye un reto enorme
y complejo para el Estado y la sociedad, pues no solo toca a los cultivadores y las
redes del narcotráfico, sino a los territorios como espacios de reproducción de
relaciones sociales, económicas y políticas, que necesitan incorporarse al desarrollo
nacional en condiciones de equidad y buen trato, y que buscarían en una relación
con el Estado, alcanzar un grado de gobernabilidad aceptable.
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Algunos aspectos jurídicos

Hay aspectos jurídicos indispensables de señalar para las reflexiones que ustedes
van a realizar en este Foro. Menciono algunos que considero pertinentes en relación
con los Acuerdos de la Mesa de Conversaciones en la Habana. Quiero señalar que
estas consideraciones de tipo jurídico las recojo de una consulta que he realizado
al Dr. Manuel Ramos, a quien considero uno de los más consumados expertos en
derecho agrario del país. Y se refieren a temas contemplados en los Acuerdos ya
señalados:

1. La Ley agraria prohíbe no sólo la adjudicación de tierras aprovechadas con

cultivos ilícitos, sin entrar a considerar si ya hay derechos adquiridos o no, o
se reúnen los requisitos respectivos, sino la pérdida de propiedad si se
comprueba que el terreno está siendo explotado con esos cultivos. Así lo
establece el Art. 65 de la Ley 160 de 1994, y el Art 52. Es causal de extinción
de dominio la instalación de cultivos ilícitos en el predio de propiedad privada.

Un predio con cultivos ilícitos según el nuevo estatuto de registro de

instrumentos públicos, Ley 1579 de 2012, podría registrarse pues las
condiciones que se exigen no señalan esa circunstancia como un elemento de
identificación del predio. Es claro que quien solicita el registro del predio no va a
indicar que está dentro de una actividad ilícita, pues ello haría que se le niegue
la inscripción, no porque la norma lo prohíba sino porque el funcionario al
enterarse de esa situación deberá denunciarla a la Fiscalía para que se inicie el
proceso judicial de extinción de dominio.

2. El acceso bienes públicos (condición clave del desarrollo humano y rural) por
parte de las familias que están involucradas en cultivos ilícitos, depende de
la perspectiva en la cual se examine el problema. Si es la “cero tolerancia”
difícilmente es dable pensar en ello, pues no habrá de parte del Estado
ofertas para la reinserción a la economía legal y formal, o de reconversión
productiva, sino más bien de “tierra arrasada”. Pero es bueno mencionar,
como lo señala el Dr. Ramos, que el Decreto 2664/94 (reglamentario de
baldíos) estableció que se puede dar inicialmente en contrato de asignación
provisional –no el título- el terreno baldío al campesino que tenga un pequeño
cultivo ilícito, que lo incorpore en un programa de sustitución y de apoyo con
servicios rurales, para facilitarles crédito, asistencia técnica y otros servicios
de tal manera que pueda lograrse su reincorporación. Esta norma sin
embargo nunca se ha aplicado según opinan los expertos en derecho agrario.
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3. En el Decreto 1277 de 2013 que establece programas especiales de

adquisición de tierras, no se contempla el caso de otorgamiento de subsidios
para compra de tierras a cultivadores de coca que no tienen tierra, o la tienen
de manera insuficiente. Si se trata de subsidios para programas de
sustitución de cultivos ilícitos y la reincorporación de poblaciones que
cumplan los requisitos de acceso a ese subsidio, según la Ley 160 de 1994,
no debería existir impedimento para ello.

4. Los predios rurales tienen que pagar los impuestos prediales,

independientemente de la actividad que realicen. El pago del predial por un
cultivador de bienes ilícitos, no sanea la propiedad o el origen ilícito que
pueda tener su adquisición; tampoco avala, garantiza, perfecciona o se
reconoce la propiedad por parte del Estado. En otros términos, el
cumplimiento de las obligaciones tributarias no tiene relación con la actividad
a que se destina un predio.

5. La constitución de una Zona de Reserva Campesina donde hay cultivos

ilícitos es factible siempre que dentro de los fines de su constitución se
prevea la sustitución de cultivos ilícitos. En efecto, el Decreto 1577 de 1996
dice en sus considerandos, que entre otros objetivos de las zonas de reserva
campesina, están los de superar las causas de los conflictos sociales que
afectan a los campesinos y colonos de una determinada región, y crear las
condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las áreas respectivas.

6. Un campesino dedicado a la producción de coca y otros cultivos ilícitos puede

perfectamente participar en los órganos de discusión y decisiones sobre
políticas de desarrollo rural, como los Consejos Municipales de Desarrollo
Rural. Una exclusión en este caso tendría menos sentido si en la respectiva
zona existen programas serios y estables de desarrollo alternativo que
busquen fortalecer la institucionalidad. Es claro que la presencia en los
CMDR y otros mecanismos institucionales, debe garantizarse con un ánimo
constructivo y no de discriminación.

Como puede observarse, esta normatividad es puramente prohibicionista, no deja

margen a la búsqueda de otra opciones que no sea la fumigación y/o la erradicación
manual de los cultivos de coca, o la reconversión productiva que haga desaparecer
los cultivos de uso ilícito. Es claro que este tipo de normatividad no ayuda mucho a
solucionar el problema y mantiene los conflictos.

Así como a nivel internacional se viene planteando la búsqueda de otras opciones

para enfrentar el problema de las drogas y el narcotráfico por el fracaso de las
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política hasta ahora aplicadas, es lógico que se piense en una revisión profunda de
esa normatividad prohibicionista que judicializa a los productores. Ello puede
hacerse con normas de transición al estilo de la justicia transicional para allanar y
abrir otras opciones de solución. Expedir normas transitorias que faciliten tanto el
registro de predios, la formalización de las propiedades rurales, el acceso a tierra,
a bienes públicos y demás apoyos requeridos para superar las condiciones en que
se encuentran los cultivadores frente a la ley, es una alternativa que está en el
camino de la búsqueda de opciones para solucionar el problema. Si las normas
actuales se aplican al pie de la letra, los conflictos se escalarán y se aumentará el
distanciamiento entre el Estado y las comunidades afectadas.

Relaciones más específicas: cultivos de uso ilícito – desarrollo agrario

integral

En el subtema de acceso a la tierra, los acuerdos que se conocen giran alrededor

de los siguientes aspectos: la constitución de un Fondo de Tierras, la garantía de
un acceso integral a la tierra, la formalización de la propiedad, aspectos sobre la
jurisdicción agraria, un plan para formar y actualizar el catastro, el adecuado sistema
de cobro y recaudo del predial; mecanismos y lineamientos para mejorar el uso del
suelo; un plan para delimitar la frontera agropecuaria; las zonas de reserva
campesina y sus planes de desarrollo.

Veamos entonces las principales relaciones que pueden establecerse entre esos
temas y los cultivos de uso ilícito, las drogas y las cadenas del narcotráfico.

El acceso a la tierra tiene dos connotaciones: si es a campesinos que no están

cultivando coca u otros productos de uso ilícito (al interior de la frontera o en las
zonas de colonización), ello contribuye a que no se desplacen a buscar opciones en
los cultivos ilícitos, es decir, constituye una garantía para frenar esos cultivos si el
acceso a tierra se concibe de una manera integral como lo prevé el Acuerdo. Si se
trata de cultivadores de bienes de uso ilícito, estaría la condición de que usen la
tierra en otras actividades y acepten programas de reconversión productiva y de
formalización y legalidad. En este último caso, ese proceso llevaría a repensar
aspectos de ordenamiento territorial, dado que no todas las tierras en coca hoy son
aptas para otros cultivos. Es decir, el acceso a tierras haría pensar en la reubicación
de cultivadores en otras zonas donde la calidad del suelo y las ubicaciones respecto
al mercado y las instituciones sean una garantía para la estabilidad económica y
social, en medio de la legalidad. Esto de por sí es una alternativa difícil.

Ese proceso tiene estrecha relación con la delimitación de la frontera agropecuaria,

el cambio de uso del suelo, la formalización de los derechos de propiedad, y las
posibilidades de acceder a subsidios para la compra de tierras y a líneas especiales
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de crédito, como lo establece el Acuerdo. Según el Acuerdo, los cultivos de uso

ilícito llegan entonces a constituirse en un obstáculo para ser beneficiario de la
política de tierras (distribución y/o redistribución de la propiedad), a no ser que
hagan parte de un acuerdo para dejar dichos cultivos, y pasar a realizar otras
actividades por fuera de lo ilícito.

La decisión sobre cuál es la ruta a seguir está tanto en la esfera de los campesinos
como del Estado. Los primeros, dispuestos a una reconversión del uso del suelo, el
segundo a garantizar el apoyo a los programas o proyectos de desarrollo que abran
otros espacios de trabajo a los pobladores rurales, con asistencia, apoyo y
acompañamiento hasta que se generen las condiciones de estabilidad. Ello requiere
de una buena dosis de confianza y credibilidad en el otro.

En un plan de formalización y actualización del catastro, se requiere la colaboración

de los productores que consideren tener derechos de propiedad legítimos. Los
denominados “cocaleros” pueden facilitar ese proceso articulándose con la
institucionalidad y suministrando la información pertinente. Pero nuevamente, esa
relación debería pasa por la decisión de abandonar esos cultivos y buscar otras
opciones.

Los incentivos para la reconversión productiva pueden ser de gran beneficio para
los cultivadores de coca, si se planean con un horizonte más allá del corto plazo, y
cuentan con los complementos y el acompañamiento institucional requerido.

La participación ciudadana local en la planificación y el ordenamiento territorial, no

impide que los cultivadores de coca o sus organizaciones hagan parte de los
procesos de toma de decisiones. Pero por supuesto, ello es más efectivo y viable,
y gana más rápido legitimidad social, si ellos deciden de manera voluntaria o
inducida por las políticas, buscar otras opciones.

Es claro que el abandono de los cultivos de coca realizados por campesinos o

pequeños empresarios, no es solo un asunto de una decisión individual o unilateral.
La mayoría de ellos están atados a las redes del narcotráfico, y salirse de la
actividad les puede costar la vida, si se quedan en la respectiva región. Esto
solamente para indicar que los programas de sustitución de cultivos o los procesos
de reconversión productiva, no los resuelve solamente las políticas de acceso a la
tierra y el desarrollo rural. Si no se desmontan las redes del narcotráfico, será muy
difícil que los cultivadores busquen libremente otras opciones en sus respectivos
territorios. Es decir, el desarrollo humano estará inhibido y el desarrollo rural
amenazado.

Una Zona de Reserva Campesina puede constituirse en una oportunidad y una

garantía para la terminación de los cultivos de uso ilícito en el paisaje agrario,
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sustituyéndolos por alimentos y materias primas agropecuarias, u otras actividades

generadoras de ingresos. Los acuerdos con los cultivadores para eliminar los
cultivos existentes de una manera no trumática, y el compromiso de no permitirlos
por parte de la comunidad, es una oportunidad de rendimientos insospechados en
la consecución de un desarrollo alternativo sostenible basado en la economía
familiar. Esto no significa por supuesto que en todas las áreas donde existe la coca
deba establecerse una ZRC, pues se requieren algunas condiciones para ello según
la Ley 160 de 1994, y sus decretos reglamentarios.

La delimitación de la frontera agropecuaria es una decisión y un proceso que puede

tener varias incidencias en los productores y los cultivos de uso ilícito. Si esa
decisión conlleva, por ejemplo, a que las áreas hoy bajo esos cultivos quedan por
fuera de la frontera agropecuaria definida, ello estaría indicando que en ellas el
Estado no realizaría ninguna actividad de desarrollo rural. Tampoco de distribución
de tierras, o de suministro de bienes públicos, excepto la de recuperación de esas
tierras para reconstruir los recursos naturales afectados, repoblar con bosques, o
definir áreas de reserva forestal o de conservación. Se requiere entonces mucha
más claridad sobre el significado y alcances de ese enunciado en los Acuerdos.

También esa decisión tiene una implicación compleja para el Estado, como la de
reubicación de pobladores en zonas donde se permita la actividad productiva lícita,
sacándolos de esos territorios para reubicarlos en otras áreas. Esta es al tiempo
una política de población y de ordenamiento territorial, que tiene grandes
implicaciones institucionales y para los pobladores rurales. La delimitación de la
frontera es una decisión que conlleva el control de los territorios por el Estado y
regulaciones serias sobre el uso de los recursos naturales disponibles y el uso del
subsuelo. Se trata de un asunto realmente complejo pues son dos aspectos los que
entran en juego para lograr un equilibro: la distribución de la población en el territorio
al lado de la distribución de los recursos del territorio entre los pobladores.

Reflexión final

Lo acordado hasta ahora en la Habana tiene un aspecto que me parece central en

esta discusión y que está relacionado con el papel del campesinado en el desarrollo.
Dice el documento publicado que “Lo acordado reconoce y se centra en el papel
fundamental de la economía campesina, familiar y comunitaria en el desarrollo del
campo”.

Este enunciado puesto en el debate sobre las drogas ilícitas y el cultivo de la coca,
es una guía muy seria y comprometedora para diseñar políticas con un sustento
institucional sólido para la solución de cultivos de uso ilícito. La mayoría de los
campesinos fueron impulsados a esas actividades consideradas ilícitas, por los
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limitantes y restricciones generados por políticas públicas ciegas a las reformas

estructurales en las que debe avanzar el país, o por las ataduras inevitables que los
efectos del conflicto armado genera en pobladores que se ven no solo desplazados
y despojados, sino lanzados contra su voluntad a las manos de un mercado y un
aparato productivo que no les ofrece ninguna oportunidad diga de vivir y de acceder
a recursos para constituir un proyecto de vida digno y legítimo. No se trata aquí de
identificar responsables sino de dejar apuntalada la idea de que la solución
verdadera de las actividades ilícitas en las que se ha visto envueltos los
campesinos, pasa por un desarrollo rural integral de verdad, donde ellos participen
de manera efectiva.

Los retos del desarrollo rural en las zonas cocaleras son complejos y nada fáciles
de abordar. Pues ese cultivo es permanente, genera ingresos continuos durante
muchos años, emplea toda la mano de obra familiar (es una agricultura familiar
típica), tiene bajos costos, agrega valor al producto, y en él participan no solo los
productores, también los “raspachines”, medianos empresarios, y toda la cadena
agroindustrial y de comercialización y servicios que va atada al negocio. Es una
economía de las drogas involucrada en una disputa territorial por la cadena
productiva del narcotráfico, en la cual quienes toman las decisiones no son los
campesinos. Por ello, es preciso no caer en el simplismo de las soluciones de
sustitución de la coca por la producción de alimentos o de otros productos de ciclo
corto e incluso largo, y quedarse allí sin considerar el contexto del conflicto y de los
mercados y la acción del Estado.

El caso de las drogas y los cultivos de uso ilícito es uno de aquellos donde la relación
entre lo urbano y lo rural en el desarrollo rural es absolutamente clara. Poco podrán
hacer las políticas de desarrollo agrario integral si los consumidores urbanos de
drogas persisten en esa actividad demandando volúmenes crecientes de coca. Por
el ello el desarrollo integral debe incorporar tanto a toda la población involucrada en
los cultivos, o mejor en la economía de las drogas (cultivadores, raspachines,
vendedores de insumos, comercializadores, procesadores, transportadores, etc),
como a los consumidores. Por ello las soluciones no son fáciles. Si el consumo se
mantiene con los ritmos actuales no hay desarrollo rural que resista.

Finalmente, sin instituciones y gobernanza no hay política ni programa de

sustitución de cultivos o de reconversión productiva que resista, en un mercado
globalizado y dominado, en el caso de las drogas, por redes mafiosas.