APUNTES SOBRE EL DERECHO DE DEFENSA EN

LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

DISCIPLINARIOS QUE CONLLEVAN A LA
IMPOSICIÓN DE AMONESTACIONES ESCRITAS

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de-defensa-en-los-procedimientos-administrativos-disciplinarios-que-conllevan-a-la-
imposicion-de-amonestaciones-escritas

I. PROBLEMÁTICA ACTUAL.-
En el presente documento se analiza la problemática que actualmente se presenta en los
procedimientos administrativos disciplinarios que siguen las entidades que integran la
Administración Pública del Estado al personal a su servicio, específicamente, en lo referido a
los alcances del derecho de defensa de estos últimos cuando se les impone sanciones de
amonestaciones escritas.

Al respecto, debe señalarse que de la revisión de la normativa que regula los tres regímenes
laborales estatales existentes en el Perú (Decreto Legislativo Nº 276[1], Decreto Legislativo Nº
728 y Decreto Legislativo Nº 1057), no es posible identificar con claridad cuáles son los reales
alcances del derecho de defensa en los procedimientos disciplinarios que tienen como
derrotero la imposición de amonestaciones escritas.
Esta falta de claridad en la regulación, ha ocasionado que en la práctica las Entidades del
Estado ante la comisión de infracciones consideradas de menor gravedad por parte del
personal a su servicio, apliquen de forma directa sanciones de amonestación escrita, sin
notificarles previamente una imputación de cargos y sin brindarles la oportunidad de una
presentación de descargos dentro de un plazo razonable.

Debe destacarse que la referida práctica de la Administración Pública no afecta

exclusivamente a los trabajadores del Estado sometidos a un régimen laboral en específico,
sino que se extiende a los tres regímenes laboral – público existentes.

En tal sentido, corresponde analizar si la forma en que el Estado viene aplicando

amonestaciones escritas, se condice con el mandato constitucional que impone la obligación
de garantizar el derecho de defensa durante todo el proceso.
II. EL DERECHO DE DEFENSA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1993 Y EN LOS
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.-
De acuerdo a lo señalado en el artículo 139º de la Constitución Política del Perú de 1993[2],
norma que regula los principios y derechos de la función jurisdiccional, nadie puede ser
privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso.
Con relación al derecho de defensa, debe indicarse que el Tribunal del Servicio Civil[3], en
adelante el TSC, sobre la base de lo indicado por LANDA[4], considera al referido derecho
como parte integrante de un “derecho continente” denominado derecho al debido proceso; el
mismo que comprende además derechos tales como el derecho a la presunción de inocencia,
el derecho a la información del estado del proceso, el derecho a un proceso público, entre
otros.
Asimismo, está aceptado que el derecho al debido proceso, con los matices correspondientes,
se proyecta en el procedimiento administrativo bajo el denominado principio del debido
procedimiento.

En este sentido, se puede afirmar que el derecho de defensa se proyecta también al

procedimiento administrativo.

El Tribunal Constitucional[5] corrobora la proyección del derecho al debido proceso y el derecho

de defensa en el procedimiento administrativo en los siguientes términos:
4. Como este Colegiado ha tenido oportunidad de señalar mediante uniforme y reiterada
jurisprudencia, el debido proceso es un derecho fundamental de naturaleza procesal con
alcances genéricos, tanto en lo que respecta a los ámbitos sobre los que se aplica como en lo
que atañe a las dimensiones sobre las que se extiende. Con relación a lo primero, queda claro
que dicho atributo desborda la órbita estrictamente judicial para involucrarse o extenderse en
otros campos como el administrativo, el corporativo particular, el parlamentario, el castrense,
entre muchos otros, dando lugar a que en cada caso o respecto de cada ámbito pueda
hablarse de un debido proceso jurisdiccional, de un debido proceso administrativo, de un
debido proceso corporativo particular, de un debido proceso parlamentario, etc. Por lo que
respecta a lo segundo, y como ha sido puesto de relieve en innumerables ocasiones, las
dimensiones del debido proceso no solo responden a ingredientes formales o
procedimentales, sino que se manifiestan en elementos de connotación sustantiva o material,
lo que supone que su evaluación no solo repara en las reglas esenciales con las que se
tramita un proceso (juez natural, procedimiento preestablecido, derecho de defensa,
motivación resolutoria, instancia plural, cosa juzgada, etc,) sino que también, y con mayor
rigor, se orienta a la preservación de los estándares o criterios de justicia sustentables de toda
decisión (juicio de razonabilidad, juicio de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad,
etc.). (…)
Ahora bien, el derecho al debido procedimiento, el cual se encuentra regulado en el numeral
1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General –
Ley Nº 27444, dispone que el debido procedimiento administrativo comprende el derecho de
los administrados a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas, y a obtener una
decisión motivada y fundada en derecho.

De los tres derechos que constituyen el derecho al debido procedimiento, el referido derecho a
exponer argumentos, es el que faculta a los administrados a hacer valer su derecho de
defensa en sede administrativa, permitiéndoles manifestar los argumentos de su posición
antes de la emisión del acto administrativo definitivo que se pronuncie respecto de su situación
jurídica.[6]
En virtud de lo expuesto, es correcto afirmar entonces que (…)…el debido proceso y los
derechos que conforman su contenido esencial están garantizados no sólo en el seno de un
proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo (…)[7]; por lo que al
ser el derecho de defensa un derecho fundamental que forma parte del derecho al debido
proceso, el mismo (…) se proyecta como principio de interdicción para afrontar cualquier
indefensión y como principio de contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir
en la situación jurídica de algunas de las partes, sea en un proceso o procedimiento, o en el
caso de un tercero con interés)[8].
En este sentido, al ser el derecho de defensa parte integrante del derecho al debido proceso y
al proyectarse el segundo derecho mencionado en sede administrativa bajo la forma del
denominado principio del debido procedimiento; el mandato regulado en el numeral 14 artículo
139º de la Constitución Política del Perú de 1993, necesariamente debe leerse de la siguiente
forma: Nadie puede ser privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso ni
del procedimiento.
III. EL DERECHO DE DEFENSA Y LOS PROCEDIMIENTOS DISCIPLINARIOS QUE
CONLLEVAN APLICACIÓN DE AMONESTACIONES ESCRITAS.-
Una vez hecha la precisión que la Constitución Política de 1993 prohíbe la privación del
derecho de defensa de los particulares en ningún estado de los procedimientos
administrativos, corresponde señalar que dicha prohibición se extiende en su aplicación a los
procedimientos administrativos sancionadores y como correlato de esto a los procedimientos
disciplinarios, los mismos que son una clase de los últimos procedimientos referidos.

De esta forma, el derecho de defensa debe ser respetado plenamente en el marco de los
procedimientos disciplinarios. Es decir, el derecho de defensa del personal al servicio del
Estado debe ser garantizado desde el inicio hasta el fin de los procedimientos disciplinarios.
Sin embargo, la realidad de los hechos permite advertir que en los procedimientos
administrativos disciplinarios iniciados por las entidades empleadoras estatales a sus
trabajadores y que tienen como derrotero la aplicación de sanciones de amonestaciones
escritas, no siempre se otorga a éstos últimos la oportunidad de exponer sus argumentos
antes de la emisión del acto administrativo que impone dicha sanción, con lo cual se
vulneraría el derecho de defensa de los administrados.

La situación indicada en el párrafo anterior, tendría aparente sustento en que, en el marco de

los procedimientos administrativos orientados a la imposición de sanciones de
amonestaciones escritas, ninguna de las tres legislaciones laboral – público existentes (el
Decreto Legislativo Nº 276 y su Reglamento, el Decreto Legislativo Nº 728 y su Reglamento, y
el Decreto Legislativo Nº 1057 y su Reglamento) exigen de forma expresa a las entidades
empleadoras estatales la obligación de realizar formalmente una imputación de cargos al
trabajador sometido a la potestad disciplinaria, ni la obligación de brindar a dichos
trabajadores la oportunidad de presentar sus descargos dentro de un plazo razonable.

Sin embargo, no se ha considerado hasta ahora que esta ausencia de regulación expresa
tiene como consecuencia que el trabajador estatal, ante la presunta comisión de faltas de
menor gravedad, se encuentra frente a una sanción formalmente aplicada en su contra sin
previamente haber conocido los hechos cuya comisión le fueron imputados ni las normas
presuntamente vulneradas, y lo que es peor, sin haber tenido la oportunidad de exponer sus
argumentos frente a dichas imputaciones a efectos de intentar desvirtuarlas.

Sobre esta problemática, específicamente en el caso de los procedimientos disciplinarios

seguidos por el Estado en el marco de las normas del Decreto Legislativo Nº 276 y su
reglamento, el TSC en la Resolución de Sala Plena Nº 001-2012-SERVIR/TSC se ha
pronunciado en los siguientes términos:

22. En otros términos, si bien el Decreto Legislativo Nº 276 y su reglamento no han regulado
de forma expresa la obligación de las entidades estatales de solicitar descargos al personal a
su servicio respecto de las presuntas faltas que les son imputadas antes de la aplicación de
sanciones de amonestación o de suspensión; éstas están obligadas a respetar el mandato
dispuesto en el numeral 14 del Artículo 139º de la Constitución Política del Perú de 1993 que
señala que nadie puede ser privado del derecho de defensa.
Al respecto, teniendo en consideración que la resolución citada tiene el carácter de precedente
de observancia obligatoria, corresponde afirmar que todas las entidades del Estado bajo el
ámbito de las competencias del TSC[9] se encuentran obligadas a cumplirla; con lo cual, el
problema de la vulneración del derecho de defensa en los procedimientos disciplinarios
seguidos por el Estado en condición de empleador en el marco del Decreto Legislativo Nº 276
y su Reglamento, pareciera estar resuelto.
No obstante, el problema sigue vigente en cuanto a lo referido a los procedimientos
disciplinarios que se siguen en el marco del Decreto Legislativo Nº 728, así como en lo que
respecta a los procedimientos seguidos bajo el régimen del Decreto Legislativo Nº 1057.

Ante esta situación, puede identificarse los siguientes cuestionamientos:

¿Una entidad empleadora estatal está obligada a imputar cargos y a otorgar un plazo
razonable para la presentación de descargos, antes de la imposición de una sanción de
amonestación escrita en el marco de los dos referidos regímenes? ¿Será necesario que el
Reglamento Interno de Trabajo – RIT de la entidad indique expresamente su obligación de
imputar cargos y de pedir descargos antes de la imposición de una sanción disciplinaria?
¿Qué sucede en los casos en los que la Entidad no tiene RIT?

Las preguntas planteadas sólo son algunas de las que pueden surgir del análisis del problema
propuesto; no obstante, las mismas pueden ser resueltas solamente con la aplicación de la
Constitución Política de 1993.

El artículo 51º de la Carta Magna[10] es claro en señalar que la Constitución prevalece sobre
toda norma legal. A partir de esto, se debe desprender que, toda vez que la Constitución en el
numeral 14 de su artículo 139º prohíbe la privación del derecho de defensa en cualquier
estado del procedimiento; siempre existirá la obligación del empleador estatal de imputar
cargos y a otorgar un plazo razonable para la presentación de descargos, antes de la
imposición de una sanción de amonestación escrita.
De esta forma, a efectos de dotar de mayor precisión el análisis realizado hasta aquí, es
recomendable que el precedente de observancia obligatoria dispuesto por el TSC en el
numeral 23 de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2012-SERVIR/TSC, sirva como parámetro
orientador aplicable a todos los regímenes laborales estatales, en lo que refiere a la aplicación
de amonestaciones escritas.
El referido precedente, en términos exactos, señala lo siguiente:

23. Por tal razón, para esta Sala Plena, todo procedimiento administrativo que tenga como
derrotero la identificación de responsabilidades administrativas y que eventualmente conlleve
la aplicación de una sanción disciplinaria; necesariamente debe implicar la oportunidad de
presentación de descargos en un plazo razonable y de forma previa a la aplicación de la
sanción, a efectos de garantizar el derecho de defensa y el derecho al debido procedimiento
del administrado sometido a la potestad disciplinaria de su empleador.
La aplicación del precedente citado, de forma extensible y referencial a los regímenes
dispuestos por el Decreto Legislativo Nº 728 y el Decreto Legislativo Nº 1057, permitirá
garantizar el derecho de defensa del trabajador sometido a la potestad disciplinaria de su
empleador.

IV. Conclusión:
A partir de la lectura del numeral 14 artículo 139º de la Constitución Política del Perú de 1993,
se desprende que en todos los procedimientos disciplinarios seguidos por un empleador
estatal, de forma indistinta del régimen laboral aplicable, se encuentra prohibida la privación
del derecho de defensa de los administrados en ningún estado del procedimiento.

Siendo esto así, un procedimiento disciplinario que tiene como derrotero la aplicación de una
sanción de amonestación escrita – bajo el pretexto de tratarse de la imposición de una sanción
de menor grado – no puede constituir una excepción de aplicación del referido mandato
constitucional.

En tal sentido, antes de la imposición de una sanción de amonestación escrita al trabajador

sometido a la potestad disciplinaria, en cualquiera de los tres regímenes laboral – público
existentes, siempre existirá la obligación del empleador estatal de imputarle cargos y de
otorgarle un plazo razonable para la presentación de sus descargos, a efectos de garantizar
su derecho de defensa.