TESIS DOCTORAL SEPTIEMBRE 2013 FINAL - Victoria Rastelli PDF

UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR
DECANATO DE ETUDIOS DE POSTGRADO

COORDINACIÓN DE POSTGRADO EN DESARROLLO Y AMBIENTE
DOCTORADO EN DESARROLLO SOSTENIBLE
TESIS DOCTORAL
ESTRATEGIA PARA INTEGRAR LA REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LA GESTIÓN

MUNICIPAL DE CHACAO COMO ELEMENTO DE LA SOSTENIBILIDAD
por
Victoria Helena Rastelli Montbrun
Septiembre de 2013
DECANATO DE ESTUDIOS DE POSTGRADO

Tesis Doctoral presentado a la Universidad Simón Bolívar por

Victoria Helena Rastelli Montbrun
como requisito parcial para optar al grado académico de

Doctor en Desarrollo Sostenible
Con la asesoría de las doctoras:

Rosa María Chacón y Virginia Jiménez
Septiembre de 2013
ii

APROBACIÓN DEL JURADO
por: Rastelli Montbrun, Victoria Helena
Carné N°: 07-85787
Esta Tesis Doctoral ha sido aprobada en nombre de la Universidad

Simón Bolívar por el siguiente jurado examinador:
_______________________________
Presidente
Alejandro Liñayo
Universidad de Los Andes
_______________________________
Miembro Externo
Yolanda Barrientos
Universidad Pedagógica Experimental Libertador
_______________________________ _______________________________
Miembro Principal Miembro Principal-Tutor
Lelys Bravo Rosa María Chacón
_______________________________
Miembro Principal-Tutor
Virginia Jiménez
27 de septiembre de 2013
iii
DEDICATORIA
A Nila Montbrun, mi mamá,
por creer siempre en mí y apoyarme en todos los retos de mi vida…

iv
AGRADECIMIENTOS
A mis padres Victor y Nila, mi hermano Andrés, mi abuela Victoria y el resto de la

familia Rastelli – Montbrun, por ser un apoyo fundamental y maravilloso que siempre
ha creído en mí y me ha motivado a ser siempre mejor en mi vida.
A mis tutoras, las profesoras Rosa María Chacón y Virginia Jiménez, por ser
excelentes modelos profesionales y personales a seguir, tener el conocimiento, la
paciencia, exigir la excelencia y ser ese faro que guía el camino correcto.
A la Alcaldía del Municipio Chacao, el Instituto de Protección Civil y Ambiente

IPCA y la Dirección de Protección Civil, especialmente al Ing. Johan Prieto y su
equipo, sin quienes no hubiera sido posible realizar las encuestas de las direcciones
del Municipio.
A la Msc. Lic. Luisa Paéz, por todo el valioso apoyo, la constancia, el conocimiento
y la experiencia.
A mi pareja, Víctor Ernesto Silva Morales, por su amor, apoyo y confianza.
A la Sra. Marianella Morales de Silva y al Sr. Victor Silva Granados, por su gran
motivación y ayuda para la culminación del presente trabajo.
A todos mis compañeros del postgrado, quienes me han enseñado mucho de la

vida, la academia, la perseverancia y la excelencia. A Bettina Pampinella, compañera
del postgrado y que hoy desde el cielo, estará festejando la culminación del presente
trabajo.
A mis amigos, por estar ahí siempre y a todos aquellos que me ayudaron a crear y
construir lo que desde una semilla, se convierte ahora en este trabajo de grado.
v


por: Rastelli Montbrun, Victoria Helena
Carné N°: 07-85787
Tutores: Dra. Rosa María Chacón y Dra. Virginia Jiménez
Septiembre de 2013
RESUMEN
El Desarrollo Sostenible, tan necesario para nuestro país, es aquel capaz de

satisfacer nuestras necesidades y las de las generaciones futuras. La gestión de
Riesgo de Desastres, o gestión para el Desarrollo Seguro, se encuentra inserta de
forma transversal en todas las esferas de este modelo de desarrollo y es un
componente esencial para el logro y la administración de ciudades sostenibles.
Actualmente el modelo de desarrollo urbano y la administración local de ciudades,
hace esfuerzos por gestionar de forma integral la reducción del riesgo de desastres,
el cual causa pérdidas importantes en vidas, infraestructura y economía, pero aún no
se logra internalizar el carácter sistémico de la gestión de riesgo y cómo se integra
en los objetivos de la ciudad sostenible. El presente trabajo comprende cómo la
gestión del Desarrollo Seguro, enfáticamente la reducción del riesgo, debe estar
incorporada de forma natural transversalmente en todas las direcciones de las
Alcaldías, tomando específicamente la Alcaldía del Municipio Chacao. Esta
comprensión se realiza, utilizando el enfoque cualitativo hermenéutico, partiendo de
tres ejes fundamentales, la investigación teórica y de prácticas de gestión de riesgo
local en otros países, el análisis de la estructura funcional de la Alcaldía y el análisis
teórico del “deber ser” para integrar el riesgo en todas las instancias del municipio. A
partir de estos ejes, se construyó una estrategia novedosa para diagnosticar el grado
de inclusión de la reducción del riesgo en sus procesos e integrar la misma
eficientemente dentro de todas las dependencias de la Alcaldía, considerando las
esferas del Desarrollo Sostenible, los objetivos de la ciudad sostenible y capaz de ser
replicada para otras Alcaldías de nuestro país.
Palabras Clave: ciudades sostenibles, gestión de riesgo, gestión municipal.

vi
ÍNDICE GENERAL
APROBACIÓN DEL JURADO ..................................................................................... ii

DEDICATORIA .......................................................................................................... iii
AGRADECIMIENTOS ................................................................................................ iv
RESUMEN .................................................................................................................. v
ÍNDICE GENERAL ..................................................................................................... vi
ÍNDICE DE TABLAS .................................................................................................. xi
ÍNDICE DE FIGURAS ............................................................................................. xvii
CAPÍTULO I EL PROBLEMA ......................................................................................3
1.1. Antecedentes ....................................................................................................3
1.2. El Desarrollo Sostenible como respuesta ........................................................14
1.3. Planteamiento del problema: eventos adversos de origen natural y el
Desarrollo .......................................................................................................18
1.4. Cambio climático: agravante del riesgo ante desastres ..................................26
1.5. Eventos adversos de origen natural en países en Desarrollo..........................31
1.6. El caso del área Metropolitana de Caracas y sus Municipios ..........................35
1.7. Conclusiones del capítulo ...............................................................................42
1.8. Objetivos de la Investigación ..........................................................................44
CAPÍTULO II MARCO TEÓRICO REFERENCIAL ....................................................45
2.1. Consideraciones Acerca del Riesgo de Desastres y el Desarrollo
Sostenible .......................................................................................................45
2.2. La Ciudad y El Metabolismo Urbano ...............................................................51
2.3. Sostenibilidad Urbana: Un Concepto en Desarrollo ........................................54
2.4. Gestión Integral De Riesgo, Definiciones ........................................................66
2.4.1. El Riesgo y El Desastre ............................................................................67
2.4.2. Las Amenazas ..........................................................................................77
2.4.3. La Vulnerabilidad ......................................................................................78
2.4.4. Resiliencia y Resistencia ..........................................................................82
2.5. De La Atención a Emergencias a La Gestión de Riesgos ...............................83
vii
2.6. Gestión Local de Riesgo .................................................................................93

2.7. La Gestión del Riesgo en Venezuela - Marco Legal y Político Venezolano
para La Gestión de Riesgo..............................................................................97
2.8. Conclusión del Capítulo ..................................................................................99
2.9. Objetivos de La Ciudad Sostenible ............................................................... 101
CAPÍTULO III METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN ....................................... 110
3.1. Selección y Justificación de La Metodología ................................................. 110
3.2. Aspectos Fundamentales de La Metodología Cualitativa .............................. 113
3.3. Tipo de Investigación .................................................................................... 115
3.4. Confiabilidad de La Investigación Cualitativa ................................................ 116
3.5. Selección de Informantes ............................................................................. 118
3.6. Consideraciones Éticas ................................................................................ 119
3.7. Esquema Metodológico ................................................................................ 119
3.8. Conclusiones del Capítulo ............................................................................ 136
CAPÍTULO IV EXPERIENCIAS EN GESTIÓN LOCAL DE RIESGO ....................... 140
4.1. Prácticas de Gestión Local de Riesgo .......................................................... 142
4.1.1. Ciudades Resilientes: Reducción de la vulnerabilidad ante el cambio
climático en ciudades del Sureste Asiático ............................................. 142
4.1.2. Lecciones aprendidas en la Gestión Local de Riesgo, hacia una
sistematización de experiencias. ............................................................ 154
4.1.3. Iniciativas de reducción de Riesgo de Desastres en Centroamérica y
República Dominicana. ........................................................................... 160
4.1.4. Políticas públicas para la reducción de la Vulnerabilidad frente a los
Desastres Naturales y Socio Naturales. Organización de Naciones
Unidas, División de Medio Ambiente y Asentamientos humanos y
CEPAL (2002). ....................................................................................... 163
4.1.5. Gestión de Riesgos Ambientales Urbanos. Allan Lavell, Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales y La Red de Estudios Sociales
en Prevención de Desastres en América Latina – LA RED. ................... 166
4.1.6. La gestión local del riesgo. Nociones y precisiones en torno al
concepto y la práctica. Programa Regional para la Gestión de
viii
Riesgo en América Central – CEPREDENAC – PNUD. Año 2003. ........ 167

4.1.7. Gestión de Riesgo de Desastres por comunidades y Gobiernos
Locales. Banco Interamericano de Desarrollo, Serie de estudios
diálogo regional de política, Red de Desastres Naturales. ...................... 170
4.1.8. Capitales Andinas 2007, catálogo de instrumentos en gestión
municipal para la reducción de Riesgos y preparativos ante
emergencias. Documento Regional. PNUD. ........................................... 176
municipal para la reducción de Riesgos y preparativos ante
emergencias. Lima Perú. ........................................................................ 179
4.1.10. Sato J.M. y Kumagai Y. (1996). Kobe: ¿un desastre no anunciado?
Publicación de la Red de Estudios Sociales en prevención de
Desastres en América Latina (LA RED).................................................. 184
4.1.11. Gutiérrez O., Illanes V. y Villalba G. (2005). Kobe: ejemplo
paradigmático de reconstrucción de ciudad y planificación de
contención de desastres. ........................................................................ 185
4.1.12. Fleischhauer M., Greiving S. y Wanczura S. (2007). Planificación
territorial para la gestión de riesgos en Europa. ..................................... 187
4.1.13. Planificación y Gestión para la Reducción de Riesgos Ambientales
en Municipios Urbanos. Caso Municipio Chacao, Informe Final,
Módulo I: Auditoría de Vulnerabilidad (2007). ......................................... 190
4.3. Funciones Teóricas de Reducción de Riesgo en la Alcaldía de Chacao ....... 195
CAPÍTULO V GESTIÓN DE RIESGO EN EL MUNICIPIO CHACAO ...................... 202
5.1. Caracterización del Municipio Chacao, Amenazas y Vulnerabilidades .......... 203
5.2. Registro Histórico de Eventos ....................................................................... 207
5.3. Amenazas y Vulnerabilidades del Municipio Chacao .................................... 210
5.3.1. Amenaza Hidrológica.............................................................................. 210
5.3.2. Amenaza Sísmica ................................................................................... 221
5.4. El Municipio Chacao, Actores y Responsabilidades para la Gestión de
Riesgo de Desastres ..................................................................................... 226
ix
5.4.1. Estructura Funcional – Organizativa de La Alcaldía ................................ 227

5.4.2. Direcciones de La Alcaldía y Gestión de Riesgo .................................... 229
5.5. Análisis Teórico de La Gestión de Riesgo y Gestión Municipal ..................... 238
5.5.1. Dirección Ejecutiva de Gestión Interna ................................................... 239
5.5.2. Dirección Ejecutiva de Seguridad Integral .............................................. 240
5.5.3. Dirección Ejecutiva de Gestión Urbana .................................................. 241
5.5.4. Dirección Ejecutiva de Gestión Social .................................................... 243
5.5.5. Dirección Ejecutiva de Administración Tributaria .................................... 246
5.5.6. Dirección Ejecutiva de Gestión Cultural .................................................. 246
5.6. Resultados de las encuestas para los Funcionarios de la Alcaldía ............... 246
5.6.1. Resultados de las Preguntas Generales sobre Gestión de Riesgo en
la Alcaldía ............................................................................................... 247
5.6.2. Preguntas Específicas sobre Gestión de Riesgo en la Alcaldía .............. 248
5.7. Validación de Encuestas con Directores de la Alcaldía ................................. 263
CAPÍTULO VI.......................................................................................................... 272
6.1. La gestión local de riesgo y la sostenibilidad urbana .................................... 274
6.2. El deber ser de la gestión de riesgo y la sostenibilidad en una Alcaldía ........ 275
6.3. Modelo General estructural de Alcaldía ........................................................ 277
6.4. Modelo teórico de la gestión de riesgo dentro de la Alcaldía ........................ 280
6.4.1. Dirección General de la Alcaldía ............................................................. 281
6.4.2. Dirección de Seguridad de la Alcaldía .................................................... 284
6.4.3. Dirección de Planificación de la Alcaldía................................................. 288
6.4.4. Dirección Social y Cultural de la Alcaldía ................................................ 294
6.4.5. Dirección Tributaria de la Alcaldía .......................................................... 299
6.5. El Municipio Chacao: Fortalezas y debilidades en su gestión de riesgo ........ 303
6.5.1. Principales Fortalezas del la Gestión de riesgo en el Municipio
Chacao ................................................................................................... 303
6.5.2. Principales Debilidades del la Gestión de riesgo en el Municipio
Chacao ................................................................................................... 304
6.6. Estrategia para Integrar de forma Transversal la Gestión de riesgo en la
x
Gestión Municipal de Chacao ....................................................................... 305

6.7. Funciones de las Dependencias de la Alcaldía de Chacao ........................... 308
6.8. Cumplimiento de los Objetivos de la Ciudad Sostenible ............................... 312
6.9. Apoyo del IPCA para hacer transversal la reducción del riesgo en la
Alcaldía ......................................................................................................... 315
6.10. Proyectos de Investigación para continuar la implementación de la
Estrategia ...................................................................................................... 319
6.11. Propuesta de implementación de la Estrategia en la Alcaldía ..................... 323
6.12. Metodología para replicar el proyecto ......................................................... 327
CAPÍTULO VII......................................................................................................... 330
CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACIÓN ........................................................... 330
7.1. El Desarrollo Sostenible y la Gestión de riesgo............................................. 330
7.2. Gestión local de riesgo y ciudades sostenibles ............................................. 332
7.3. La estrategia de integración de la Reducción de riesgo en la Gestión
Municipal ....................................................................................................... 334
REFERENCIAS ...................................................................................................... 338
xi
ÍNDICE DE TABLAS
Tablas Pág.
Tabla 1.1. Resumen de los libros o eventos dedicados al estudio de la crisis
actual de recursos naturales derivada de los antiguos modelos de
desarrollo. Fuente: Elaboración propia con base en los documentos
indicados. ..........................................................................................................13
Tabla 2.1. Evolución de documentos relevantes en torno a la sostenibilidad
urbana. ..............................................................................................................57
Tabla 2.2. Principales movimientos para el diseño bioclimático y elementos
de construcción y ciudad Sostenible. .................................................................65
Tabla 2.3. Evolución del enfoque de atención a emergencias hacia la Gestión
Integral de Riesgo. Fuente: elaboración propia con base en los
documentos indicados. ......................................................................................84
Tabla 2.4. Resumen del marco legal existente sobre riesgo en Venezuela. ..............97
Tabla 2.5. Elementos de una Ciudad Sostenible, reducción del riesgo y
estructura municipal de apoyo. ........................................................................ 104
Tabla 3.1. Criterios generales o cánones de la hermenéutica según
Radnitzky y Kockelmans. Fuente: Martínez (2006). ......................................... 112
Tabla 3.2. Ontología, epistemológica y metodológica en la investigación.
Fuente: Corbeta (2003), adaptación de Guba y Lincoln [1994, 109]. ............... 114
Tabla 3.3. Metodología propuesta para lograr los objetivos 1 y 2. ........................... 120
Tabla 3.4. Metodología propuesta para lograr el Objetivo 3. ................................... 120
Tabla 3.5. Metodología propuesta para lograr el Objetivo 4. ................................... 121
Tabla 3.6. Relevancia de las Direcciones secundarias asistentes a las
encuestas. ....................................................................................................... 127
Tabla 4.1. Estudios revisados sobre experiencias de Gestión local de riesgo. ........ 140
Tabla 4.2. Indicadores Generales propuestos para cumplir el Marco de
Acción de Hyogo. Fuente: interpretación tomada de ISDR 2008. .................... 143
Tabla 4.3. Indicadores propuestos para cumplir las prioridades del Marco de
Acción de Hyogo. Fuente: interpretación tomada de ISDR 2008. .................... 144
xii
Tabla 4.4. Secciones A y B de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un

municipio. Tomado de ISDR 2008 y adaptado al caso de un Municipio. .......... 147
Tabla 4.5. Secciones C, D y E de la Matriz de Caracterización de Riesgo de
un municipio. Tomado de ISDR 2008 y adaptado al caso de un
Municipio. ........................................................................................................ 148
Tabla 4.7. Secciones G, H, I, J de la Matriz de Caracterización de Riesgo de
un municipio. Tomado de ISDR 2008 y adaptado al caso de un
Municipio. ........................................................................................................ 150
Tabla 4.8. Sección K de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un
Tabla 4.9. Sección adicional de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un
Tabla 4.11. Metodología, estrategias y procesos para integrar a las
comunidades en la gestión local de riesgo. Tomado de Puac, 2003. ............... 156
Tabla 4.12. Experiencias de gestión de riesgo en países desarrollados y en
desarrollo. Tomado de CEPREDENAC y EIRD, (2002). .................................. 161
Tabla 4.12. Experiencias de gestión de riesgo en países desarrollados y en
desarrollo. Tomado de CEPREDENAC y EIRD, (2002) (continuación). ........... 162
Tabla 4.13. Aspectos recomendados para incluir en el Plan de Ordenamiento
General. Tomado de ONU y CEPAL, 2002. ..................................................... 165
Tabla 4.14. Manejo local de riesgo en países centralizados y
descentralizados. Tomado de Bollín et al. (2003). ........................................... 172
Tabla 4.15. Recomendaciones para el manejo del riesgo en países
centralizados y descentralizados. Tomado de Bollín et al. (2003). ................... 174
Tabla 4.15. Recomendaciones para el manejo del riesgo en países
centralizados y descentralizados. Tomado de Bollín et al. (2003).
(Continuación) ................................................................................................. 175
Tabla 4.16. Resumen de las funciones teóricas de las Direcciones de la
Alcaldía de Chacao y los Objetivos de la Ciudad Sostenible. .......................... 197
Alcaldía y los Objetivos de la Ciudad Sostenible. (Continuación). ................... 198
xiii

Alcaldía y los Objetivos de la Ciudad Sostenible. Fuente: elaboración
propia (continuación). ...................................................................................... 199
Tabla 5.1. Registro Histórico de eventos ocurridos en el Municipio Chacao.
Fuente: elaboración propia con base en estudios de la Alcaldía
Metropolitana (2002), IPCA Chacao (2010), Guevara y Stolk (1996) y
Proyecto Ávila (2002). ..................................................................................... 207
Tabla 5.1. Registro Histórico de eventos ocurridos en el Municipio Chacao.
Fuente: elaboración propia con base en estudios de la Alcaldía
Metropolitana (2002), IPCA Chacao (2010), Guevara y Stolk (1996) y
Proyecto Ávila (2002) (continuación). .............................................................. 208
Tabla 5.2. Amenaza Hidrológica, características de las principales
Quebradas del Municipio. Informe de Evaluación de Riesgo del
Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de
Protección Civil (2002)..................................................................................... 215
Quebradas del Municipio. Informe de Evaluación de Riesgo del
Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de
Protección Civil (2002) (continuación). ............................................................ 216
Quebradas del Municipio. Proyecto Mapas de Riesgo El Ávila, 2002. ............. 217
Quebradas del Municipio. Proyecto Mapas de Riesgo El Ávila, 2002
(continuación). ................................................................................................. 218
Tabla 5.4. Resultados de CONSULTORÍA JURÍDICA (2 personas). ....................... 248
Tabla 5.5. Resultados de RECURSOS HUMANOS (2 personas). .......................... 248
Tabla 5.6. Resultados de SEGURIDAD INTERNA (2 personas). ............................ 249
Tabla 5.7. Resultados de Centro Integral de Seguridad y Emergencias (CISE
171) (2 personas). ........................................................................................... 249
Tabla 5.7. Resultados de Centro Integral de Seguridad y Emergencias (CISE
171) (2 personas). (Continuación) ................................................................... 250
xiv
Tabla 5.8. Resultados de OLPU Oficina Local de Planeamiento Urbano (tres

personas). ....................................................................................................... 250
personas) (continuación). ................................................................................ 251
Tabla 5.9. Resultados de ADMINISTRACIÓN Y SERVICIOS (4 personas). ........... 252
Tabla 5.10. Resultados de TECNOLOGÍA DE LA INFORMACIÓN (Dos
personas). ....................................................................................................... 253
Tabla 5.11. Resultados de CATASTRO (Dos personas). ........................................ 253
Tabla 5.11. Resultados de CATASTRO (Dos personas). (Continuación) ................ 254
Tabla 5.12. Resultados de INGENIERÍA MUNICIPAL (4 personas). ....................... 254
Tabla 5.12. Resultados de INGENIERÍA MUNICIPAL (4 personas).
(Continuación) ................................................................................................. 255
Tabla 5.12. Resultados de INGENIERÍA MUNICIPAL (4 personas)
(continuación). ................................................................................................. 256
Tabla 5.13. Resultados de OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS (tres personas) ...... 256
Tabla 5.13. Resultados de OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS (tres
personas). Continuación .................................................................................. 257
Tabla 5.14. Resultados de JUSTICIA MUNICIPAL (tres personas). ........................ 258
Tabla 5.15. Resultados de DESARROLLO SOCIAL (una persona). ....................... 259
Tabla 5.16. Resultados de EDUCACIÓN (dos personas). ....................................... 259
Tabla 5.16. Resultados de EDUCACIÓN (dos personas) (continuación)................. 260
Tabla 5.17. Resultados de ATENCIÓN AL CIUDADANO (una persona). ................ 260
Tabla 5.17. Resultados de ATENCIÓN AL CIUDADANO (una persona).
(continuación). ................................................................................................. 261
Tabla 5.18. Resultados de la DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN
TRIBUTARIA (dos personas)........................................................................... 261
Tabla 5.19. Resultados de la DIRECCIÓN DE CULTURA (una persona). .............. 262
xv
Tabla 5.20. Observaciones más importantes de los resultados de las

encuestas. ....................................................................................................... 262
Tabla 5.20. Observaciones más importantes de los resultados de las
encuestas. (continuación). ............................................................................... 263
Tabla 5.21. Resultados de la Validación de las encuestas con los directores
de la Alcaldía. .................................................................................................. 264
Tabla 5.21. Resultados de la Validación de las encuestas con los directores
de la Alcaldía. (continuación). .......................................................................... 265
Tabla 5.22. Observaciones adicionales de la Gerencia de Sectores
Populares. ....................................................................................................... 266
Tabla 5.23. Observaciones adicionales de la Dirección de Consultoría
Jurídica. ........................................................................................................... 266
Tabla 5.23. Observaciones adicionales de la Dirección de Consultoría
Jurídica. Fuente: elaboración propia (continuación)......................................... 267
Tabla 6.1 Direcciones ejecutivas equivalentes de otras Alcaldías para el
modelo Teórico ................................................................................................ 278
Tabla 6.1. Direcciones ejecutivas equivalentes de otras Alcaldías para el
Modelo Teórico. (Continuación). ...................................................................... 279
Tabla 6.2. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección General de la
Alcaldía. .......................................................................................................... 284
Tabla 6.3. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección de Seguridad. ......... 288
Tabla 6.4. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección de
Planificación. ................................................................................................... 293
Tabla 6.5. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección Social y
Cultural. ........................................................................................................... 298
Tabla 6.6. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección de hacienda. .......... 300
Tabla 6.7. Resumen del Manual de Funciones de reducción de riesgo dentro
de las Direcciones de la Alcaldía de Chacao. .................................................. 309
de las Direcciones de la Alcaldía de Chacao. (Continuación). ......................... 310
xvi
de las Direcciones de la Alcaldía de Chacao. .................................................. 313

Tabla 6.9. Apoyo del IPCA dentro de la Alcaldía de Chacao. .................................. 316
Tabla 6.9. Apoyo del IPCA dentro de la Alcaldía de Chacao. (Continuación). ......... 317
Tabla 6.9. Apoyo del IPCA dentro de la Alcaldía de Chacao. (Continuación). ......... 318
Tabla 6.10. Proyectos de investigación sugeridos para implementar la
estrategia formulada. ....................................................................................... 320
estrategia formulada. (Continuación). .............................................................. 321
estrategia formulada. (Continuación). .............................................................. 322
xvii
ÍNDICE DE FIGURAS
Figuras Pág.
Figura 1.1. Estimación del aumento de la huella ecológica de la tierra en
relación a su capacidad de carga en el tiempo. Tomado de Meadows et
al., 2004. .............................................................................................................9
Figura 1.2. Uno de los escenarios del futuro del mundo, población,
contaminación, industria y recursos. Tomado de Meadows et al., 2004. ...........10
Figura 1.3. Escenario del posible futuro sostenible del mundo. Tomado de
Meadows et al., 2004. .......................................................................................11
Figura 1.4. Personas afectadas por desastres hidrometeorológicos (Millones
por año). Fuente: Informe Desarrollo Humano 2007 – 2008. El desafío
del Cambio Climático del Siglo 21. ....................................................................31
Figura 1.5. Mapa de Amenazas múltiples de Venezuela. Fuente: Artiles
(2002). ...............................................................................................................36
Figura 1.6. Mapa espesores de sedimentos y período en el área
Metropolitana de Caracas. Fuente: Schmitz y González, Funvisis (2008). ........37
Figura 1.6. Mapas de riesgo sísmico de Chacao. Fuente: Delgado (2000). ..............40
Figura 1.7. Mapas de amenazas naturales de Chacao. Fuente: Delgado
(2000). ...............................................................................................................41
Figura 1.8. Mapas de amenazas naturales de Chacao. Aludes torrenciales y
vientos. Fuente: Jiménez (2007). .......................................................................41
Figura 2.1. Desarrollo Sostenible y gestión de riesgo................................................51
Figura 2.2. Resumen de criterios consultados para una ciudad sostenible. ..............61
Figura 2.3. Principales elementos de una ciudad sostenible. .................................. 102
Figura 2.4. El riesgo transversal para una ciudad sostenible. .................................. 103
Figura 2.5 Aspectos relevantes de prevención, mitigación y reducción de
riesgo para lograr ciudades sostenible. ........................................................... 109
Figura 3.1. Realización de encuestas a la Dirección de Ingeniería Municipal y
Administración y servicios, con Asistencia del personal de Protección
Civil y Ambiente. Febrero 2012. ....................................................................... 117
xviii
Figura 3.2. Realización de encuestas a la Dirección de Catastro y gestión

social con asistencia del personal de Protección Civil y Ambiente.
Febrero 2012. .................................................................................................. 119
Figura 3.3. Análisis gráfico del Componente Teórico de la Tesis (Capítulos II
y IV). Fuente: elaboración propia. .................................................................... 122
Figura 3.4. Relaciones de las Direcciones secundarias con la Gestión de
riesgo (azul: Relación explícita y violeta: relación implícita). ............................ 124
Figura 3.5 Esquema metodológico del componente práctico para la
formulación de la estrategia (Capítulo 5). ........................................................ 125
Figura 3.6 Extracto de la Matriz de Gestión de Riesgo en la Gestión
Municipal. ........................................................................................................ 126
Figura 3.7. Gerencias de la Alcaldía incluidas en el análisis. .................................. 129
Figura 3.8. Realización de encuestas para las diferentes Gerencias de la
Alcaldía de Chacao. Fotografías tomadas en cuatro sesiones diferentes. ....... 130
Figura 3.9. Universo encuestado, gerencias asistentes y faltantes. ........................ 131
Figura 3.10. Taller de Validación de encuestas. Fecha: 15 de Mayo de 2012. ........ 131
Figura 3.11. Validación de las encuestas, Direcciones asistentes y faltantes. ......... 132
Figura 3.12. Dos respuestas recibidas después de la validación, desde el
Departamento de Justicia Municipal y OLPU. .................................................. 133
Figura 3.13. Extracto de la revisión teórica de la matriz de gestión de riesgo y
gestión municipal (componente III). ................................................................. 134
Figura 3.14 Esquema metodológico para la formulación de la estrategia
(componentes I, II y III). ................................................................................... 135
Figura 3.15. Esquema Metodológico gráfico para la formulación de la
estrategia (componentes I, II y III). .................................................................. 139
Figura 4.1. Funciones teóricas de las Direcciones de la Alcaldía y Objetivos
de la Ciudad Sostenible. .................................................................................. 196
Figura 4.2. Apoyo entre Direcciones de la Alcaldía de Chacao para una
actuación sostenible de la reducción del riesgo. .............................................. 200
Figura 5.1. Mapa General del Municipio Chacao. Fuente: Infomapa de
Chacao, Página Web de la Alcaldía del Municipio Chacao (fecha de
xix
consulta 9/01/2013). ........................................................................................ 205

Figura 5.2. Eventos históricos Municipio Chacao. Proyecto Mapas de Riesgo
El Ávila (data I.G.V.S.B), 2002......................................................................... 209
Figura 5.3. Clasificación de daños en Edificios de Los Palos Grandes,
Chacao. Ministerio de Obras Públicas 1978. Plan de Gestión de Riesgos
del Municipio Chacao 2011 – 2016. ................................................................. 209
Figura 5.4. Mapa Hidrográfico del Municipio Chacao. Informe de Evaluación
de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas,
Dirección de Protección Civil (2002). ............................................................... 211
Figura 5.5. Tramos de la Quebrada Chacaíto. Informe de Evaluación de
Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas,
Figura 5.6. Tramos de la Quebrada Quintero. Informe de Evaluación de
Figura 5.7. Tramos de la Quebrada Pajaritos. Informe de Evaluación de
Figura 5.8 Tramos de la Quebrada Sebucán. Informe de Evaluación de
Figura 5.9. Mapa de Amenaza hidrometeorológica de Chacao. Informe de
Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de
Caracas, Dirección de Protección Civil (2002). ................................................ 219
Figura 5.10. Mapa de Amenaza hidrometeorológica de Chacao. Informe de
Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de
Caracas, Dirección de Protección Civil (2002). ................................................ 220
Figura 5.11 Sistema de fallas sísmicas nacionales (Funvisis). ................................ 221
Figura 5.12 Sistema de fallas nacionales (Funvisis) y sistema de fallas de
Caracas, Jiménez 1992). ................................................................................. 222
Figura 5.13 Conos de Deyección del Ávila Hacia Chacao (JICA) y espesores
xx
de sedimentos en Caracas (Funvisis 2009). .................................................... 223

Figura 5.14 Mapa de Vulnerabilidad del Municipio Chacao. Universidad
Central de Venezuela – CENAMB. .................................................................. 225
Figura 5.15. Aspectos relevantes de las Direcciones ejecutiva para la gestión
de riesgo.......................................................................................................... 238
Figura 5.16 Resultados de las preguntas generales de la encuesta. ....................... 247
Figura 6.1 Esquema u organigrama genérico de una Alcaldía. ............................... 281
Figura 6.2 El “deber ser” teórico de la gestión de riesgo en una Alcaldía. ............... 301
Figura 6.3 Construcción de la Estrategia para integrar la reducción de en la
Alcaldía de Chacao. ........................................................................................ 306
Figura 6.4 Esquema de la Estrategia para integrar la reducción de riesgo
dentro de la Alcaldía de Chacao. ..................................................................... 308
Figura 6.5 Esquema de apoyo entre Direcciones Ejecutivas para integrar la
reducción de riesgo dentro de la Alcaldía de Chacao. ..................................... 314
Figura 6.6 Apoyo del IPCA para integrar la reducción de riesgo dentro de la
Figura 6.7 Esquema de implementación para integrar la reducción de riesgo
dentro de la Alcaldía de Chacao. ..................................................................... 324
Figura 6.8 Esquema de permeabilidad de la reducción de riesgo dentro de la
Figura 6.9 OLPU y comunicación con otras dependencias de la Alcaldía. .............. 326
Figura 6.10 Obras Públicas y comunicación con otras dependencias de la
Alcaldía. .......................................................................................................... 326
1
INTRODUCCIÓN
La ocurrencia de eventos adversos de origen natural, siempre ha existido en

nuestro planeta, pues estos eventos son la manifestación de la interacción de
diversos fenómenos en el ambiente, como por ejemplo el movimiento de placas
tectónicas que causa los terremotos, la ocurrencia de aludes torrenciales,
inundaciones, incendios, huracanes, ciclones o erupciones volcánicas.
Cuando se establecen las poblaciones en el territorio, la ocurrencia de este tipo de

eventos, afectará de alguna u otra manera, en las vidas de las personas, las
infraestructuras, servicios, cotidianidad y economía entre otros aspectos. Este
problema actualmente ha cobrado más importancia, ya que la población urbana ha
aumentado rápida y apreciablemente en las últimas décadas y este fenómeno ha
traído entre otras consecuencias, la generación de asentamientos urbanos en zonas
no adecuadas, que pueden estar sometidas a múltiples amenazas naturales.
Adicionalmente los modelos de desarrollo usuales en las poblaciones urbanas, no

siguen patrones sostenibles, lo cual por un lado intensifica el impacto de las
amenazas naturales existentes intrínsecamente en el territorio (erosión, canalización
no adecuada de cursos de agua, contaminación ambiental, etc.) y por el otro lado,
aumenta su vulnerabilidad desde el punto de vista físico (construcción), ambiental
(ecosistemas), social (organización), cultural (percepción del riesgo ambiental) e
institucional (planificación, eficiencia en la actuación de las instituciones). Esto
general y lamentablemente se concreta en que ante la ocurrencia de un evento,
acarrea el desastre, especialmente en los países en desarrollo, como Venezuela.
Por otro lado, el cambio climático ha actuado como un factor intensificador del
problema, ya que los eventos adversos de origen natural, ahora están ocurriendo con
mayor frecuencia e intensidad, por lo cual si antes era importante estar preparados
para que el evento no sea sinónimo de desastre, ahora lo es mucho más.
2
El Desarrollo Sostenible es conceptualmente el modelo de Desarrollo que es

capaz de satisfacer las necesidades (sociales, institucionales, ambientales y
económicas) de la población actual, garantizando que las generaciones futuras
también lo puedan hacer. Por esto es natural considerar que en una ciudad el tema
de la planificación integral y la reducción del riesgo ambiental y tecnológico, sea
importante dentro de todas las esferas del Desarrollo Sostenible, ya que una ciudad
que no sea resiliente ante eventos de origen natural, conceptualmente no es
sostenible desde sus bases.
El tema del carácter transversal de la gestión del riesgo, especialmente la

reducción del riesgo (prevención y mitigación del mismo), debe encontrarse dentro
de todos los departamentos de las instituciones municipales en una ciudad. Para
hacer una gestión del desarrollo seguro en una ciudad, se deben primero abordar las
principales unidades urbanas, es decir los municipios, y en ellos se debe integrar la
visión de reducción del riesgo de forma medular, considerando no sólo los
organismos de atención o preparación, sino los departamentos de planificación,
obras e ingeniería, ambiente, educación y desarrollo social, consultoría jurídica,
informática, administración, planificación, presupuesto y administración tributaria.
En este proyecto se diseña un modelo estratégico integral, para incorporar de

forma transversal la reducción del riesgo dentro de la gestión municipal, tomando
específicamente el Municipio Chacao, pero partiendo de una metodología clara,
capaz de replicarlo en cualquier alcaldía de nuestro país. Esta estrategia se elabora
primero desarrollando el problema de investigación, antecedentes y justificación en el
primer capítulo, a continuación desarrollando el marco teórico de los conceptos de
Desarrollo Sostenible, reducción de riesgo y Ciudades Sostenibles en el capítulo II y
planteando la metodología de trabajo en el tercer capítulo. La segunda parte de la
tesis investiga en el capítulo IV prácticas exitosas de gestión local de riesgo
aplicables a nuestro país, el Municipio Chacao, características y resultados de las
encuestas realizadas y finalmente planteando a detalle todos los elementos de la
estrategia de integración de la reducción del riesgo en la gestión municipal de
Chacao.
3
CAPÍTULO I
EL PROBLEMA
En este capítulo se plantean los antecedentes del presente trabajo de

investigación, la crisis mundial de recursos naturales y el surgimiento del Desarrollo
Sostenible como respuesta, el problema de la investigación y su justificación, es
decir, la incidencia e importancia de los eventos adversos de origen natural, su
impacto y gestión para el desarrollo, sobre todo en países como Venezuela.
Finalmente después de esta introducción, se presentan el objetivo general y los
objetivos específicos.
1.1. Antecedentes
Desde las tempranas etapas del pasado siglo, la Bióloga y Ecologista Rachel
Carson, representa una de las primeras referencias que incorporó la crítica social y la
preocupación sobre la degradación ambiental causada por el uso de pesticidas o
agroquímicos en los Estados Unidos. Es conocida como una escritora de historia
natural, principalmente a través de su libro “La Primavera Silenciosa”, en 1962.
Carlson (1962) pone de manifiesto la interacción entre los seres vivos y su

alrededor, el poder que tiene la humanidad para alterar la naturaleza y la alarmante
contaminación, producto de la actividad del hombre sobre el ambiente. Destaca que
para ajustar la naturaleza a este nuevo balance químico (que incorpora agroquímicos
y pesticidas), se necesita tiempo en el orden de milenios y reconoce que el mundo
actual no siempre lo dispone. Adicionalmente menciona que por primera vez en la
historia, cada ser viviente está sujeto a coexistir con químicos peligrosos durante
toda su vida, por ello concluye que la humanidad se encuentra en una encrucijada de
dos caminos: la autopista hacia el progreso que tiene como fin el desastre o la única
4
oportunidad de alcanzar la preservación de la tierra. Esta puede ser una de las

primeras referencias a lo que posteriormente se comenzó a llamar Desarrollo
Sostenible.
En el año 1968, se funda el Club de Roma, un grupo de profesionales de la ciencia

y la economía reunidos para discutir el dilema del pensamiento a corto plazo, el
aumento del consumo de recursos y los límites físicos del planeta. Su objetivo era
obtener una visión integral de la problemática mundial y despertar la conciencia de
los líderes en cuanto al futuro, esto se lograría midiendo las consecuencias a largo
plazo de los estilos de desarrollo del momento y presentando posibles escenarios
futuros.
Tres años más tarde en 1971, un panel de expertos se reunió en Founex

siguiendo una metodología parecida a la del Club de Roma y realizaron un informe
que identifica objetivos clave del desarrollo, del ambiente y sus interrelaciones. En
este informe se indican algunos de los problemas de desarrollo que enfrentaba el
mundo desde esa época (países desarrollados y países en desarrollo), así como
algunos lineamientos básicos para formular nuevos modelos de desarrollo.
El Informe Founex en sus cinco capítulos, abarca temas como el ambiente dentro
del desarrollo, la producción de alimentos, el transporte, la industria, las ciudades, las
políticas ambientales, la ayuda y el comercio internacional. Considera que existe
preocupación por el ambiente en países industrialmente avanzados, que
experimentan problemas derivados de su tipo de desarrollo, mientras que por otro
lado los países en vías desarrollo, sólo se ocupan de su propio crecimiento.
Según el informe Founex (1971), de forma errónea se ha considerado como

desarrollo el mero crecimiento económico, lo cual no siempre garantiza la solución de
los problemas sociales. Asoma criterios de sostenibilidad, ya que plantea que
cambiando modelos de desarrollo, se pueden aminorar daños ambientales pasados y
prevenirlos en el futuro. Se comienzan a considerar las consecuencias globales que
tendrían que asumir las generaciones futuras, dependiendo de los modelos que se
5
adoptaran para la época.
En 1972, cuatro años después de la fundación del Club de Roma, se presenta un

primer reporte, solicitado y contratado por este Club para un grupo multidisciplinario
de científicos prestigiosos liderados por Donella y Dennis Meadows, sobre el
modelaje del mundo y de su futuro, llamado “Los límites del crecimiento”. Este
reporte investiga la influencia y relaciones de cinco variables fundamentales como:
industrialización acelerada, crecimiento poblacional, falta de alimentos, agotamiento
de recursos naturales no renovables y deterioro del ambiente. La conclusión general
indica que de continuarse las tendencias de la época, los límites de crecimiento, o los
límites de los recursos físicos del planeta se alcanzarían en algún punto de los
siguientes 100 años desde la publicación, es decir antes del año 2072.
En este reporte, Meadows D. H., Meadows D., Randers J. y Behrens III W. (1972),
también indican que se pueden alterar estas tendencias y establecer una estabilidad
económica y ecológica que sea sostenible en el tiempo, es decir, es posible
conseguir la satisfacción de las necesidades de las personas del mundo de modo
sostenible sin llegar a alcanzar los límites físicos del planeta.
Uno de los escenarios que plantean D.H. Meadows et al. (1972), indica que el
colapso del crecimiento ocurrirá por agotamiento de los recursos naturales. La
población continuará creciendo, la industria requerirá muchos recursos, reduciendo
las reservas y aumentando los precios, lo cual conducirá al colapso industrial
incluyendo la producción de alimentos (ocurriría antes del año 2100). Otro escenario
más optimista, asume mayores reservas de recursos naturales, reducción de la
contaminación y control efectivo del crecimiento poblacional entre otros factores,
resultando en un colapso antes del año 2100. Finalmente los autores sugieren que el
modelo buscado para representar el sistema del mundo, debería “ser sustentable”,
controlable y capaz de satisfacer los requerimientos básicos de todas las personas.
En ese mismo año, se publica el libro de las Naciones Unidas “La Conferencia de
Estocolmo: Sólo una tierra”, el cual alarma sobre el impacto de la actividad humana
6
sobre la biosfera, pero se muestra optimista sobre la posibilidad de que esta

preocupación conduzca a la creación de un futuro mejor. El libro pone de manifiesto
la crisis ambiental, definiéndola como una amenaza extrema a la supervivencia,
destaca entre otros, asuntos importantes como los límites de la tierra y los recursos,
el abuso del hombre, el peligro de extinción de especies, la contaminación por
petróleo, químicos o productos radiactivos en el agua, los agroquímicos, la
superpoblación, la responsabilidad de las naciones, los inventarios genéticos, la
escasez del agua potable, la pobreza urbana y la demanda de energía.
Más tarde en 1987, la Comisión Mundial del Medio Ambiente y Desarrollo de las
Naciones Unidas, presidida por Gro Harlem Brundtland, publica el libro “Nuestro
Futuro Común”, el cual destaca en tres partes, las problemáticas mundiales del
momento, las responsabilidades de los países del mundo y los esfuerzos que debían
compartir.
Nuestro Futuro Común (1987), asevera que el futuro de la tierra se encuentra

amenazado a pesar de los esfuerzos logrados, enfatiza la espiral descendiente de
que viven países que por su pobreza, acaban sus recursos naturales y acentúan más
su situación. Por otro lado los países industrializados que gozan de mayor
“progreso”, necesitan a mayor escala recursos naturales y contaminan su entorno.
Otras preocupaciones que expresa Nuestro Futuro Común (1987), son: la corta
memoria de la sociedad, la pobreza (estimada en 1980 en 340 millones de personas
en 87 países), la desigualdad en el ingreso per cápita (estimada hasta en una
proporción de 1:60), el aumento de catástrofes naturales debido a presiones
ambientales (en la década de 1970 murieron más de seis veces más personas que
en la década de 1960), el aumento del uso de combustibles fósiles y la producción
industrial (que desde 1950 han aumentado aproximadamente el primero treinta veces
y el segundo cincuenta veces), la intervención de cursos de agua, la creciente
presión sobre los recursos naturales, el mal manejo de los desechos tóxicos y
químicos, la desertificación y la amenaza de un conflicto nuclear entre otros.
7
Durante la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de

Río en 1992, se toma en común acuerdo, la definición presentada por el Informe
Bruntland de Desarrollo Sostenible como “El desarrollo que satisface las necesidades
actuales de las personas sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras
para satisfacer las suyas”. En esta Conferencia o Cumbre de la Tierra, se producen
(5) productos, entre ellos la Declaración de Río para el Medio Ambiente y el
Desarrollo. Esta declaración confirma y valida, a través de sus veintisiete principios,
los problemas mundiales manifestados en el tiempo. Los principios que más se
relacionan con el Desarrollo Sostenible son los siguientes:
 El ser humano es la mayor preocupación en relación al Desarrollo
Sostenible.
 Los estados deben aprovechar sus recursos naturales sin causar daños
ambientales a otros estados.
 El desarrollo debe responder a las necesidades presentes y futuras.
 La erradicación de la pobreza debe ser prioridad para todos los estados.
 Los estados deben tener responsabilidad compartida pero diferenciada para
restablecer y proteger la degradación del ambiente.
 Los estados deben reducir las modalidades de consumo insostenible y
aplicar políticas demográficas.
 Para la protección del ambiente, los estados deberán aplicar el principio de
precaución y fomentar la internalización de los costos ambientales.
 Se debe fomentar la cooperación en relación a los desastres naturales, en
cuanto a información, notificación y ayuda a los países afectados.
 Se deben considerar la paz, el desarrollo y la protección del ambiente como
aspectos inseparables e interdependientes.
Es importante destacar que en la Agenda 21, otro de los productos de la

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio Ambiente y Desarrollo de Río, se
incluye en el capítulo 7, el tema del “Fomento del Desarrollo Sostenible de los
Asentamientos Humanos”. Este capítulo es muy importante, ya que define que el
objetivo general de los asentamientos humanos debe mejorar la calidad social,
8
económica, ambiental y de vida, de las personas que los habitan. Orienta a aplicar
criterios de sostenibilidad a las estrategias de planificación de los asentamientos
humanos.
También en el año 1992, Myers en su libro “El futuro de la Tierra” describe muchos
procesos y presiones que vivía el planeta tierra para esta época, como lo son:
 Deforestación y reducción de la biodiversidad: cada año se destruyen
142.000 Km2 de selva y otros 150.000 Km2 gravemente degradados.
 Contaminación ambiental de la atmósfera, tierra y océanos: se generan
aproximadamente 1,2 millones de toneladas de residuos al año sólo en
EUA.
 Acumulación de gases de efecto invernadero: en 1992 se generaban 350
ppm y esto crecía a un ritmo de 2 ppm por año, lo cual vaticina un posible
aumento de temperatura mundial de 2 a 5°C en el año 2050.
 Extinción de especies, sobre todo de bosques tropicales y arrecifes
coralinos: una vez hayan desaparecido los bosques tropicales, se
extinguirán millones de especies, aproximadamente el 50% del total.
 Explosión demográfica: esperándose para el año 2050 una población
mundial de 8.500 millones de habitantes. Para 1992, se estimaba que casi
mil millones de personas padecían de desnutrición y se consumía
aproximadamente el 40% de la producción vegetal del mundo.
 Cambios geopolíticos, esperándose migraciones masivas dentro de este
siglo: migración sostenida hacia Estados Unidos, Europa y migraciones
nuevas hacia Australia y potencias nacientes como Brasil.
 Desequilibrios socio – económicos entre distintos países y dentro de los
mismos, extendiendo la brecha entre países desarrollados y países en
desarrollo: el PIB de los países desarrollados ha aumentado con una media
de 5.400 dólares per cápita, mientras que en los países en desarrollo el
aumento ha sido sólo de 800 dólares.
En el año 2004, el mismo grupo de autores que antes publicara “Los límites del
9
Crecimiento”, publican “Los límites del Crecimiento: Treinta años después”. En este
libro se resaltan cifras como: el aumento de 10 a 20 cm del nivel del mar en
comparación con el año 1900, el porcentaje de personas que viven con ingresos
menores a 2$ al día (45% de la población en 1998), la sobreexplotación o colapso en
la producción de peces, la degradación de los suelos (38% de los suelos utilizados
en agricultura se encuentran degradados) y las 54 naciones que experimentaron
reducción en su PIB en el período 1990 – 2001.
Si bien Meadows et al. (2004), reconoce que en treinta años han habido progresos
(preocupación mundial, instituciones, nuevas tecnologías etc.), las estimaciones del
futuro de la tierra son peores que las de 1972. La Figura 1.1, extraída de este
informe, muestra el aumento de la huella ecológica de la tierra con relación a su
capacidad de carga (en 1960 la huella ecológica no superaba todavía la capacidad
de carga del planeta, mientras que en el año 2000 se superó en 20%). [1]
Figura 1.1. Estimación del aumento de la huella ecológica de la tierra

en relación a su capacidad de carga en el tiempo. Tomado de
Meadows et al., 2004.
[1] La huella ecológica es un indicador que estima el área equivalente de territorio (superficie) necesaria para
producir los recursos que demanda una determinada población y asimilar los residuos producidos por la misma.
10
Meadows et al. (2004), menciona cifras adicionales como el aumento exponencial

de la población (4 mil millones de personas en 1972 a más de 6 mil millones en el
año 2000), el crecimiento de la economía mundial, la cual dobla su tamaño
aproximadamente cada 19 años, el aumento de la desigualdad entre ricos y pobres,
(cuya relación ha aumentado de 30:1 en 1995, a 82:1 en 2004), la deforestación (370
millones de acres de cubierta vegetal convertida a otros usos y 49 millones de acres
al año son convertidos) y el uso de energía de base no renovable (más de 80% de la
energía en el año 2000 fue generada en base a recursos no renovables) entre otras.
Uno de los escenarios que plantea, incluye un comportamiento tradicional y sin

cambios importantes de la sociedad, se asumen mayores cantidades de recursos no
renovables, crecimiento poblacional importante (más de 7 mil millones de personas
en el año 2030), crecimiento industrial, del consumo y la contaminación. En este
escenario, antes del año 2100, la industria declinará, se invertirá mucho dinero para
obtener recursos naturales existentes y la tasa de mortalidad aumentará al haber
escasez de alimentos y servicios médicos. Este escenario se muestra a continuación
en la Figura 1.2.
Figura 1.2. Uno de los escenarios del futuro del mundo, población,
contaminación, industria y recursos. Tomado de Meadows et al., 2004.
Meadows et al., 2004, plantean necesario un desarrollo sostenible, que evitaría la

crisis de los límites del crecimiento. El escenario más favorable supone estabilidad
11
de la población y del crecimiento industrial, nuevas tecnologías para disminuir los

niveles de contaminación, políticas de consumo racional y conservación de los
recursos naturales. Esto prevé una reducción de la huella ecológica, mejor calidad de
vida para la población, uso racional de los recursos naturales y adecuada cantidad
de alimentos.
Figura 1.3. Escenario del posible futuro sostenible del mundo.

Tomado de Meadows et al., 2004.
Posteriormente Xercavins J., Cayuela D., Cervantes G. y Sabater A. (2005),

alegan que actualmente deben ser controladas las siguientes variables:
 La crisis demográfica, ya que el mundo actual no puede satisfacer ni
siquiera las necesidades básicas de la población actual.
 La crisis de los recursos, ya que la productividad de los mares y suelos, la
disponibilidad de agua y de recursos energéticos no renovables, se
encuentran en descenso.
 La generación de residuos y desechos y su disposición.
 La crisis de la pérdida de la biodiversidad, ya que en sus tres niveles
(genes, especies y ecosistemas), se encuentra en peligro, impactando su
valor productivo en la sociedad, su valor científico, estético, ético y
finalmente vital (servicios ambientales fundamentales).
 La crisis del desequilibrio social, existe un desbalance en la distribución del
ingreso en la población y una tendencia de crecimiento en la pobreza.
12
Por otro lado Lovelock J. (2007) afirma que si bien el Desarrollo Sostenible es
necesario, aún si dejamos de generar cualquier impacto ambiental, la tierra tardará
más de mil años en recuperarse del daño causado. Actualmente los cambios que
sufre la tierra son muy rápidos y ya es muy tarde para establecer las pautas del
Desarrollo Sostenible, es decir, según el autor, el daño ya está hecho. Se sabe
actualmente que la tierra se autorregula, pero este descubrimiento se ha hecho muy
tarde, este mecanismo ya está fallando y por ende el sistema “tierra” está
precipitándose hacia un estado crítico que pondrá en peligro la vida en ella.
Un libro más reciente que publicó la UNESCO en 2007 (Bindé, 2007), llamado
“Firmemos la Paz con la Tierra”, presenta cifras sobre la situación del planeta: para el
año 2100, la temperatura podría aumentar entre 1,1 y 6,4 °C, la desertificación podría
amenazar en el año 2050 a dos mil millones de personas, la deforestación se
ubicaba en 13.000 millones de hectáreas por año, los recursos hídricos afectarán
para 2025 a dos mil millones de personas y para 2050 al doble de población y la
biodiversidad amenazaría la seguridad alimentaria mundial.
Según Bindé (2007), para este año, se consumía alrededor de 122% de los
recursos del planeta, la relación entre recursos hídricos y habitantes variaba en más
de uno a mil, 40% de los recursos pesqueros del Atlántico Suroriental se
encontraban sobreexplotados y 30% completamente explotados, 70% de los
manglares Asiáticos han desaparecido y para 2030 estarían posiblemente extintos y
la elevación del nivel del mar para el último decenio del siglo, podría estar entre 18 y
59 cm, desapareciendo los hielos del ártico antes del año 2.100.
Este autor, sostiene que el desarrollo sostenible sólo será posible a través de una
“desmaterialización”, manteniendo un desarrollo que produzca un mínimo de
consecuencias negativas en el ambiente, reduciendo la huella ecológica, tratando de
priorizar el consumo y construyendo una ética de responsabilidad compartida.
A manera de resumen, la Tabla 1.1 condensa los principales eventos citados, para
el estudio de la crisis actual de Recursos Naturales del planeta.
13
Tabla 1.1. Resumen de los libros o eventos dedicados al estudio de la crisis actual de
recursos naturales derivada de los antiguos modelos de desarrollo. Fuente:
Elaboración propia con base en los documentos indicados.
Libro o evento Año Puntos de vista en relación a la crisis de recursos naturales
referenciado
La Primavera 1962 Contaminación química causada principalmente por uso de
Silenciosa. Rachel agroquímicos y pesticidas. La oportunidad del hombre de dirigirse
Carson a su destrucción o a la preservación del planeta.
Fundación del Club 1968 Reunión de 36 científicos y economistas para obtener una visión
de Roma integral de la problemática mundial y modelar la interacción entre
el comportamiento mundial y los escenarios futuros de la tierra.
Informe Founex 1971 Objetivos clave del desarrollo, problemas ambientales derivados
de modelos de desarrollo. El “desarrollo” no es mero crecimiento
económico, de no tomarse medidas, los problemas ambientales y
económicos podrían volverse mayores.
Los límites del 1972 Industrialización, el crecimiento poblacional, la falta de alimentos,
Crecimiento. D.H. el agotamiento de recursos naturales y la contaminación. De
Meadows et al. continuarse con estas tendencias, el planeta alcanzará sus
límites de crecimiento en el año 2100 aproximadamente.
La Conferencia de 1972 Preocupación por crisis ambiental considerada “amenaza a la
Estocolmo: Sólo supervivencia”, abuso del hombre sobre el ambiente, extinción de
una Tierra. especies, agotamiento de suelos y mares, contaminación
Naciones Unidas química, demanda de recursos creciente y sobre población.
Nuestro Futuro 1987 Problemáticas mundiales, responsabilidades y esfuerzos
Común. Comisión comunes. Relación pobreza – deterioro ambiental, 340 millones
mundial de Medio de personas pobres en 87 países, agotamiento de recursos,
Ambiente y mayor consumo de recursos, desigualdad de ingreso per cápita,
Desarrollo aumento de uso de combustibles fósiles y producción industrial
Naciones Unidas en aumento, estrés hídrico, mal manejo de desechos tóxicos y
posibles conflictos bélicos.
Declaración de Río 1992 El ser humano es la preocupación principal del Desarrollo
para el Medio Sostenible. Los estados deben: aprovechar sus recursos sin
Ambiente y el causar daños ambientales, responder a las necesidades
Desarrollo. presentes y futuras, erradicar la pobreza, tener responsabilidad
Conferencia de compartida pero diferenciada para proteger el ambiente, reducir
Naciones Unidas. modalidades de consumo insostenible, aplicar principio de
precaución, aplicar políticas demográficas y considerar la paz.
Capítulo 7 Agenda 1992 “Fomento del Desarrollo Sostenible de los Asentamientos
21. Conferencia de Humanos”. Las modalidades de consumo urbano imponen una
Naciones Unidas. gran carga en los ecosistemas, las condiciones en las ciudades
(especialmente en países en desarrollo), están deteriorándose.
La preocupación por administración eficiente, vivienda,
planificación, energía sostenible, sistemas de agua y
saneamiento y planificación para zonas urbanas y rurales
propensas a desastres.
Myers N. (1992). El 1992 Las presiones y procesos alarmantes del planeta son: la
futuro de la tierra. deforestación y pérdida de la biodiversidad, contaminación del
aire, el agua y la tierra, aumento de los gases de efecto
invernadero, explosión demográfica, inequidad en la distribución
del ingreso, cambios geo - políticos y migraciones mundiales.
14
Tabla 1.1. Resumen de los libros o eventos dedicados al estudio de la crisis actual de
recursos naturales derivada de los antiguos modelos de desarrollo. Fuente:
Elaboración propia con base en los documentos indicados (continuación).
Libro o evento Año Puntos de vista en relación a la crisis de recursos naturales
referenciado
Los límites del 2004 Estima que para el año 2000 ya el mundo dejaba una huella
Crecimiento – 30 ecológica de 1.2 planetas, población y economía mundial en
años después. crecimiento exponencial. El escenario de futuro con las
Donella Meadows tendencias del momento muestra que antes del año 2100 se
et al. alcanzarán los límites del crecimiento.
Desarrollo 2005 Es muy importante interesarse en atender las más importantes
Sostenible. crisis actuales: crisis demográfica, la crisis de los recursos
Xercavins et al. naturales, la crisis de la pérdida de la biodiversidad y la crisis de
los desequilibrios sociales.
Bindé J. Firmemos 2007 El aumento de la temperatura global puede llegar a ser entre 1,1
la paz con la tierra y 6,4 °C para 2100, la desertificación puede afectar a dos mil
UNESCO millones de seres humanos en 2050, la deforestación aumentará
considerablemente, los escasos recursos hídricos pueden afectar
a dos mil millones de personas en 2025, el ártico puede
desaparecer en el año 2100. El desarrollo Sostenible sólo será
posible a través de una desmaterialización, reducción del
consumo y con una ética de responsabilidad compartida.
La Venganza de la 2007 El Desarrollo Sostenible es necesario, aún si dejamos de generar
Tierra. Lovelock J. cualquier impacto ambiental, la tierra tardará más de mil años en
recuperarse. El daño ya está hecho, el mecanismo de
autorregulación de la tierra falla y por ende se está precipitándo
hacia un estado crítico que pondrá en peligro la vida en ella.
1.2. El Desarrollo Sostenible como respuesta
La idea de un nuevo modelo de desarrollo o Desarrollo Sostenible como respuesta

a la crisis mundial, surge formalmente en el Informe Brundtland (1987) y en la
Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro 1992). Sin embargo la revisión anterior hace
suponer que con mayor anterioridad ya se estudiaba la posibilidad de plantear un
modelo de desarrollo que fuese más que un mero crecimiento económico y que
considerara el ambiente, los conflictos sociales, las instituciones y la estabilidad
política.
Desde la publicación en 1962 de “La Primavera silenciosa”, Rachel Carlson afirma

que junto con la posibilidad de extinción de la humanidad en un conflicto nuclear, el
problema central de nuestra era es la contaminación del ambiente con sustancias
15
dañinas, acumulativas y difícilmente degradables. El camino que propone no es

decididamente una vía rápida hacia un “progreso” que no considere al ambiente, sino
una vía más modesta, que permita preservar nuestro mundo en el futuro.
Brown L. (1981) por otro lado plantea la necesidad de crear sociedades

sostenibles, ya que para el año 1981, el tema de los límites del crecimiento, el
deterioro ambiental y el posible agotamiento del petróleo entre otros, llamaban la
atención de los líderes. Compara sociedades antiguas que ya no existen por haber
sido insostenibles, identifica amenazas que enfrenta la sociedad como:
contaminación, aumento de la demanda e insostenibilidad en las relaciones del
hombre con los ecosistemas que sostienen su vida y las economías. En este mismo
punto, conviene mencionar igualmente al capítulo 7 de la Agenda 21 (año 1992), el
cual destaca la importancia de las ciudades y se fija como objetivo principal, el logro
de la sostenibilidad en los asentamientos humanos.
Igualmente este autor opina que reconocer la insostenibilidad de nuestra sociedad,

puede ser lo que impulse a cambiar el modelo de crecimiento, incorporando mayores
prácticas sostenibles. Esta transición de la sociedad hacia la sostenibilidad
(considerada para el momento tardía), retará las capacidades de las sociedades para
la adaptación y afectará muchas dimensiones, pero es necesaria y tiene como
aspecto crítico el tiempo de aceptación, incorporación y respuesta.
El economista Amartya Sen en 1983, afirmó en su artículo denominado

“Desarrollo: ¿qué vía ahora?”, que el término “crecimiento” no es igual a “desarrollo”,
sin embargo acota que el crecimiento económico es parte del desarrollo económico.
La industrialización, el empleo y la intervención del estado en la economía tienen
importancia en el desarrollo, pero lo verdaderamente importante es comparar estas
variables con los beneficios reales que se deben asociar al crecimiento económico,
como lo son oportunidades, expansión de las capacidades, salud, educación y
esperanza de vida entre otros. Sen en su mismo artículo advierte que una de las
fallas del enfoque económico clásico es considerar ingreso total y no la distribución o
equidad del ingreso, el crecimiento económico es un medio y el desarrollo es un fin.
16
Stiglitz (1998), buscando un nuevo paradigma para el Desarrollo, también afirma

sobre la necesidad de redefinir el significado de “medios” y “fines”, la privatización,
estabilidad de los precios y el comercio internacional no pueden ser considerados
fines, sino medios para conseguir un crecimiento sustentable, con mayor equidad y
en democracia. Igualmente observa que se necesita una nueva estrategia para el
Desarrollo, ya que de los pasados cincuenta años, muchos países han luchado por
un crecimiento económico que ha conducido a aumentar la desigualdad y la pobreza.
Por lo tanto recomienda tomar en cuenta ciertos principios para elaborar una
nueva estrategia de desarrollo, tales como la transformación de la sociedad, el
aumento del PIB (el cual no puede ignorarse), la mejora de la calidad de vida, la
salud, la educación, reducción de la pobreza, fortalecimiento de las instituciones,
nivel sano de intervención del estado, equidad en distribución del ingreso, estabilidad
de la población, participación de la sociedad, sostenibilidad y el componente
ambiental.
Posteriormente en el año 2000, Amartya Sen, complementa lo dicho anteriormente

y establece vínculos entre las libertades humanas y el desarrollo, lo cual contrasta
con la idea clásica de desarrollo como crecimiento del PIB. Sen en esta misma
publicación, afirma que es necesario un desarrollo que amplíe las libertades
restringidas en los regímenes tiránicos y mejore las privaciones sociales, las
instituciones inefectivas, la intolerancia y la falta de servicios públicos entre otros
aspectos. Esto no es sino un enfoque diferente de uno de los pilares fundamentales
del Desarrollo Sostenible según Gabaldón (2006), que es el “ofrecer a los hombres y
mujeres libertad, en su sentido más integral, mediante el establecimiento de
instituciones democráticas”.
En el mismo texto de Sen, se afirma que a mayores libertades para las personas
en un país, mayor será la efectividad o contribución de ellas al progreso económico y
mayor será el intercambio entre ese país y los mercados internacionales. Sugiere
que la vía para mejorar la calidad de vida de las personas es mayor equidad
(económica y social) y un Desarrollo Sostenible. Esto coincide con la visión que
17
refleja Gabaldón (2006) cuando define otro de los cimientos del Desarrollo Sostenible
como “asegurar el constante aumento de la calidad de vida, con un sentido de la
equidad para la población presente y sin desmedro de las futuras generaciones”.
Por otra parte Glasby G. (2002), afirma que el concepto de Desarrollo Sostenible
ha sido aceptado como la vía para vivir en armonía con el ambiente, sobre todo en
un mundo donde la degradación ambiental es acelerada, se predicen cambios
futuros del clima y eventos extremos más fuertes y frecuentes. Todo esto conlleva a
la necesidad de establecer un nuevo equilibrio para la supervivencia, considerando el
crecimiento de la población, la demanda de recursos, el uso sostenible de los
mismos y el nivel de cohesión social entre otros aspectos. Invita a trabajar por ello
aunque no descarta la posibilidad de que el momento en el cual se podía conseguir
el Desarrollo Sostenible ya haya pasado.
Más recientemente Xercavins et al. (2005) ubica el nacimiento del Desarrollo

Sostenible como consecuencia del incremento del crecimiento, del desequilibrio
mundial y la existencia de límites e impactos ambientales. Posteriormente amplía el
sentido de la definición clásica de Desarrollo Sostenible del Informe Brudtland,
resaltando factores implícitos como solidaridad intrageneracional (necesidades de
todos), solidaridad intergeneracional (pensar en el futuro) y en cuanto a las
necesidades, aclara que se debe pensar más en “ser más en lugar de tener más”.
Este autor también enfoca el tema del capital global de un país, el cual no sólo es
económico, sino humano o social y natural. Por ende su propia definición de
sostenibilidad es la siguiente: “un desarrollo es sostenible en el tiempo si los
capitales globales per cápita se mantienen constantes o aumentan y si la
intercambiabilidad se hace con criterios lógicos”.
Gabaldón (2006) resume los diez principales objetivos que debería alcanzar
Latinoamérica y el Caribe, para lograr exitosamente un Desarrollo Sostenible:
 Justicia social y mayor eficiencia del gasto público en formación de capital
humano y en salud.
18
 Poder generar una sostenida prosperidad económica: capital económico,

social, institucional y natural.
 Garantizar plenas libertades de expresión, asociación, discusión,
participación, confianza y en igualdad de oportunidades.
 Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, el cual debe ser
considerado un activo importante de las naciones.
 Orientación de principios éticos fundamentados en el respeto a la vida y al
bienestar de los hombres y de todos los seres vivos.
 Elevar el nivel educativo a todo nivel del cual dependerá la productividad y
competitividad de la economía nacional y global.
 Desarrollo que promueva la ciencia y la tecnología.
 Desarrollo en el que se promueva la ordenación del territorio, armonizando
el desarrollo local con las vocaciones ecológicas de estos espacios.
 Trabajar para la generación presente, teniendo en cuenta las futuras
generaciones.
 Promover la participación internacional y la cooperación entre países.
1.3. Planteamiento del problema: eventos adversos de origen natural y el

Desarrollo
Una vez reconocida la crisis actual del planeta y sus recursos, el Desarrollo
Sostenible surge como la vía más armoniosa de asegurar la calidad de vida de las
generaciones presentes y futuras. El Desarrollo Sostenible plantea un modelo que
satisfaga las necesidades de las personas en tiempo y espacio, sin embargo, los
eventos naturales, tanto de gran magnitud como los de menor dimensión pero de
mayor repetición, han causado en el pasado y causan en el presente, graves
impactos en el desarrollo de los países.
Es mencionado por algunos autores, que la ocurrencia de eventos adversos de

19
origen natural y sus impactos, causan “retrocesos” en el desarrollo de los países. Sin
embargo un modelo de desarrollo que permita que la ocurrencia de tales eventos lo
afecte de manera sustancial (con pérdida de vidas, destrucción de infraestructuras y
afectación de economías), no es un modelo de desarrollo sostenible y por lo tanto las
consecuencias del evento no están causando “retrocesos”, sino advirtiendo
insostenibilidad.
Esta sección enfoca la importancia del estudio y análisis del impacto en el

Desarrollo Sostenible, que causa el no atender correctamente, la ocurrencia de
eventos adversos de origen natural, los cuales dependiendo de cómo se gestionen,
pueden convertirse o no en desastres. Mientras no se incorpore debidamente la
variable riesgo de desastres en la gestión de ciudades y países, sus modelos de
desarrollo no serán todavía “Sostenibles”, ya que la sostenibilidad implica un proceso
seguro.
Uno de los primeros intentos de incorporar la variable riesgo para el logro del
Desarrollo Sostenible, se ve reflejado en el capítulo 7 de la Agenda 21 (cumbre
Mundial de La Tierra, 1992). En este capítulo, especialmente en su literal “F”, se
incluye la “Promoción de la planificación y gestión de los asentamientos humanos en
las regiones propensas a los desastres”.
Para reforzar lo anterior, se realizó una revisión sistemática de los Informes de

Desarrollo Humano publicados por el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) desde el año 1998 hasta el año 2009 y las publicaciones más
recientes de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) de
las Naciones Unidas (año 2004 y año 2009).
El objetivo fue evaluar la importancia dada al tema de la Gestión de Riesgo para

lograr el desarrollo sostenible de los países. A continuación, la Tabla 1.2 resume el
contenido de cada informe referente a la Gestión Integral de Riesgo.
20
Tabla 1.2. Resumen del contenido en relación a la GIR existente en los Informes de
Desarrollo Humano y de la EIRD de las Naciones Unidas (1998 – 2011).
Informe Contenido en relación a la GIR

GAR 2011, El riesgo ante ciertos eventos como cliclones o inundaciones es ahora
Global menor que hace 20 años, a excepción de los países con bajo nivel de
Assessment ingreso y problemas de ingobernabilidad. Las pérdidas económicas
Report on derivadas de la ocurrencia de desastres siguen aumentando a nivel global,
Disaster Risk poniendo el peligro la economía especialmente de los países de bajo
Reduction. ingreso, el riesgo de desastres se relaciona directamente a los patrones
Revealing económicos de desarrollo en los países.
Risk, Las sequías impactan más fuertemente a la producción agrícola, sin
redefining embargo la sequía es un riesgo construido por malas decisiones
development. económicas y sociales.
United Ha habido progresos en el marco del protocolo de Hyogo, esto evidencia la
Nations. creciente preocupación por la reducción del riesgo en los países, aunque
se ha progresado en preparación y respuesta, los países aún tienen
problemas para abordar los factores constructores del riesgo y su
prevención. Todavía hace falta mayor sensibilización de la población.
La inversión en la gestión local de riesgo aún es muy limitada. Los
gobiernos deben analizar las cifras de posibles pérdidas económicas y
asumir mayores acciones, deben prever mecanismos de contingencia y
decidir qué porcentaje de riesgo asumir y cuál transferir. Se requieren
estrategias de prevención de riesgo prospectivo y políticas correctivas y
compensatorias para reducir el riesgo eficientemente. El desarrollo debe
ser redefinido para ser sensible al riesgo ambiental y climático.
PNUD 2009. Fenómenos como la economía global, el cambio climático y la
Superando vulnerabilidad de algunas zonas del mundo ante eventos naturales, jugarán
Barreras: un rol importante determinando las dinámicas demográficas.
movilidad y El sostenido calentamiento del planeta generará masivos desplazamientos
Desarrollo de población. Si no se toman medidas de adaptación, se estima entre 200
Sostenible. hasta 1.000 millones de personas desplazadas.
El cambio climático puede aumentar la frecuencia del riesgo natural.
Los eventos climáticos de magnitud desastrosa producirán migraciones
específicas (excluyendo a las poblaciones de menores recursos ya que no
tendrían medios para migrar).
EIRD 2009 Entre 1975 y 2008, la base de datos EMDAT reporto 8.866 eventos que
Reporte de cobraron la vida de 2.283.767 personas. De estos eventos hubo 23 de gran
evaluación magnitud que cobraron la vida de 1.786.084 personas, más que todo en
global sobre la países en desarrollo.
reducción de Relación desproporcionada de exposición a amenazas y riesgo de muerte
desastres. en países desarrollados y en países en vías de desarrollo. En países
desarrollados existe un 39% de exposición a ciclones tropicales, pero un
1% de riesgo de mortalidad. En países de bajos ingresos existe un 13% de
exposición y 81% de riesgo de mortalidad.
Al menos 900 millones de personas viven en asentamientos urbanos no
planificados en países en desarrollo, esta población sufre mayores daños
ante eventos naturales y se incrementa en 25 millones por año.
El cambio climático aumenta la importancia del riesgo ambiental en el
desarrollo. La distribución geográfica, intensidad y frecuencia de los
eventos naturales ha sido alterada de forma significativa. En el caso de
inundaciones, la mortalidad mundial aumentó 13% desde 1999 a 2007.
21
Desarrollo Humano y de la EIRD de las Naciones Unidas (1998 – 2011) (continuación).

EIRD 2009 Los patrones de eventos naturales cambian por degradación ambiental,
Reporte de urbanización y cambio climático. Los ciclones tropicales aumentan 31%
evaluación cada vez que aumenta 1 °C la temperatura promedio en los océanos.
global sobre la Es de suma importancia: la distribución desigual del riesgo en el mundo,
reducción de los factores que aumentan la vulnerabilidad en países, el aumento del
desastres. riesgo de desastres y el cambio climático,
Relación entre expansión urbana no planificada, alta densidad de población
urbana y aumento de ocurrencia de eventos desastrosos relacionados con
inundaciones y lluvias.
Existen casos de estudio que vinculan mayores daños a viviendas o
mortalidad a causa de eventos naturales y áreas urbanas no planificadas,
de bajos recursos y de alta densidad poblacional.
Deben considerarse también a nivel local, los eventos naturales de menor
intensidad, pero que causan pérdidas en países en desarrollo.
La pobre gobernabilidad de las áreas urbanas, es causal de riesgo de
desastres. Las zonas rurales que dependen de cultivos también son
impactadas por eventos naturales.
PNUD 2007 – Temperatura mundial ha aumentado 0,7 °C desde la revolución industrial y
2008. El el aumento se acelera. El umbral de aumento de la temperatura mundial se
desafío del ha fijado en 2 °C para el aumento del riesgo de las catástrofes ecológicas
Cambio irreversibles. Los países en desarrollo aportan la mitad de las emisiones de
Climático del CO2. Para poder estabilizar estas emisiones cada país debería invertir el
Siglo XXI. orden de 1,6% de su PIB. El cambio climático intensifica los riesgos
ambientales y aumentan la vulnerabilidad, sobre todo en la porción de la
población de menores recursos.
Entre los años 2000 – 2004, 262 millones de personas todos los años
fueron afectadas por eventos naturales desastrosos relacionados con el
clima. 98% de estas personas pertenecen a los países en desarrollo.
Cinco formas en las cuales el cambio climático puede paralizar el
desarrollo humano de países: seguridad alimentaria, estrés hídrico,
aumento del nivel del mar y exposición a desastres meteorológicos,
ecosistemas y biodiversidad y salud humana. Actualmente mil millones de
personas viviendo en zonas urbanas no planificadas enfrentan graves
vulnerabilidades. La frecuencia e intensidad de los desastres climáticos
aumenta y genera retrocesos a largo plazo para el desarrollo humano.
Existe una relación entre personas afectadas por eventos naturales
desastrosos y nivel de desarrollo de países. En países en desarrollo se
afecta mayor cantidad de personas. (Ver Figura 5)
El período mozón de 2007 desplazo a 3 millones de personas en China, 7
millones en Bangladesh y 14 millones en India. La temporada de
huracanes del Atlántico en 2005, registró dos huracanes y 27 tormentas en
América Central y El Caribe. En el año 2005 las sequías amenazaron la
vida de 14 millones de personas en países de África y en 2006, la mayoría
de estos países registraron inundaciones.
Cuatro factores que crean predisposición para aumentar la vulnerabilidad:
pobreza y desarrollo humano bajo, desigualdad dentro de países, poca
infraestructura de defensa contra el clima y acceso restringido a seguros.
22

PNUD 2006. La seguridad hídrica se relaciona con el riesgo y la vulnerabilidad. Es
Más allá de la fundamental para el desarrollo: la confiabilidad del acceso a agua de
escasez: calidad y la protección de la población en relación a los riesgos
poder, relacionados con el agua.
pobreza y la Aún en los países desarrollados, la inversión en infraestructura para mitigar
crisis mundial efectos de inundaciones, almacenar de agua y para generación de
del agua. electricidad, no es apreciada en la magnitud que debiera.
La mitigación de riesgos en la gestión del agua ha sido fundamental para el
progreso humano en muchos países desarrollados (Japón como país
ejemplo).
En Japón las inundaciones y tifones generaban pérdidas mayores al 20%
del PIB, gracias a las inversiones realizadas desde 1970, el país no ha
sufrido pérdidas mayores al 1% del PIB.
Existe una distribución inversamente proporcional entre las amenazas
naturales, que sufren especialmente países en desarrollo y la fortaleza de
la infraestructura necesaria para proporcionar seguridad hídrica.
En países como Etiopía, una sequía dentro de un período de doce años,
aumenta la pobreza entre 12% y 14%. Indonesia pierde aproximadamente
25.000 vidas al año por inundaciones y sequías.
El calentamiento global incrementará los riesgos ambientales y la
vulnerabilidad. Al aumentar la imprevisibilidad de los cursos de agua, se
aumenta la amenaza a eventos climáticos extremos, ya que el agua se
encuentra relacionada con los eventos naturales desastrosos más
frecuentes. Se prevén aumentos en la ocurrencia de los eventos climáticos,
los regímenes hidrológicos en algunas partes del planeta pueden variar
entre 25% y 100%.
Durante la década de 1990, los eventos climáticos desastrosos afectaron a
200 millones de personas al año en países en desarrollo y a 1 millón de
personas por año en países desarrollados. Desde el año 2000, la tasa de
crecimiento de personas afectadas se ha duplicado.
EIRD 2004 El huracán Mitch (1998) causó daños en 70% de la infraestructura de
Vivir con el Honduras y Nicaragua, en 1999, en Orissa, India ocurrió el peor ciclón del
riesgo: Informe siglo, destruyendo 18 mil aldeas, en 1999 en México quedaron 300 mil
Mundial sobre personas sin hogar a causa de las inundaciones, en 2001, el tifón Lingling
iniciativas para cobró aproximadamente 500 vidas en Filipinas y Vietnam.
la Reducción Los desastres de origen natural causaron la muerte en 1998 de 500 mil
de Desastres. personas, en 1999 de 70 mil personas y en 2000 de 10 mil personas. Los
desastres de origen natural de la década de los 90 fueron en número tres
veces más de los ocurridos en la década de los sesenta.
En el año 2003, fallecieron más de 50 mil personas por causa de 700
eventos naturales desastrosos, las pérdidas económicas ascendieron a 55
mil millones de dólares. Entre 1950 y 1959 se registraron 20 grandes
catástrofes y pérdidas estimadas en 38 mil millones de dólares. Entre 1990
y 1999 se registraron 82 eventos y pérdidas aproximadas de 535 mil
millones de dólares. El fenómeno “El niño” causó pérdidas en 1997 a EUA
equivalentes a 0,03% de su PIB, mientras que en Ecuador, las pérdidas
ascendieron a 14,6% del PIB. El 97% de las muertes debidas a eventos
naturales desastrosos, ocurren en países en desarrollo.
23

EIRD 2004 Cada vez es más importante la relación entre las acciones humanas, la
Vivir con el gestión ambiental, el riesgo de desastre y el cambio climático.
riesgo: Informe La importancia de la reducción de riesgo proviene de civilizaciones muy
Mundial sobre antiguas (China, los Incas, Países bajos siglo XVIII, India, 1874,
iniciativas para Bangladesh y poblaciones insulares del pacífico).
la Reducción Recientemente, autoridades políticas reconocen la importancia de realizar
de Desastres. esfuerzos por reducir los costos de los eventos naturales desastrosos,
brindando especial importancia a la prevención. Las políticas para países
en desarrollo, deben orientarse a la resiliencia ante eventos naturales y a
que sus patrones de desarrollo no aumenten su vulnerabilidad.
La reducción de desastres se ha convertido en un requisito indispensable
para el desarrollo sostenible. La reiterada exposición a eventos naturales
desastrosos puede devenir en una espiral descendiente de pobreza.
En los países pobres, las pérdidas económicas consecuencia de eventos
naturales desastrosos, representan mayor porcentaje de su PIB,
comprometiendo así en mayor magnitud su desarrollo.
PNUD 2003. Se revisaron todos los objetivos de desarrollo del milenio y las metas
Los objetivos contenidas en cada objetivo, para evaluar cuáles de ellas involucran directa
de Desarrollo o indirectamente a la Gestión Integral de Riesgo. Los objetivos y metas de
del Milenio: un desarrollo del milenio que se relacionan con la GIR son las siguientes:
pacto entre las Erradicar la pobreza extrema y el hambre: La pobreza y la vulnerabilidad
naciones para ante desastres son directamente proporcionales. Para la población de
eliminar la menores recursos, la recuperación después de un desastre es mucho más
pobreza. lenta, sino imposible muchas veces.
Lograr la educación primaria universal: La formación educativa integral,
incluyendo aspectos de GIR (prevención, mitigación, atención y
recuperación) es clave para el desarrollo sostenible y para la resiliencia de
ciudades y países ante el riesgo ambiental.
Promover la equidad de género y la autonomía de la mujer: La educación
de calidad, en especial cuando es para ambos géneros, e incluye la
formación en GIR, contribuye en gran manera al Desarrollo Sostenible.
Reducir la mortalidad infantil: Los niños son una población especialmente
vulnerable ante los desastres climáticos y representan la generación de
relevo para garantizar un desarrollo sostenible.
Mejorar la salud materna: Al hacer GIR se reduce la potencial mortalidad
de la población, en especial la de grupos vulnerables, como niños,
ancianos y mujeres.
Combatir el VIH/ SIDA, el paludismo y otras enfermedades: La ocurrencia
de desastres climáticos, en especial cuando existe poca o débil
infraestructura hídrica y de saneamiento, es causal de numerosas
enfermedades en la población.
Garantizar la sostenibilidad ambiental: La GIR está inmersa en la
sostenibilidad en todas las dimensiones de la misma. Un país no puede
caminar hacia el desarrollo sostenible ni brindar una mejora en la calidad
de vida de sus habitantes, si es vulnerable ante sus amenazas naturales y
no asegura la resiliencia o recuperación pronta de la población y los bienes
ante estos eventos.
24

PNUD 2003. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo: Para que los países
Los objetivos hagan una GIR eficiente es necesario establecer líneas de comunicación
de Desarrollo entre ellos, aprender de experiencias pasadas, compartir información y
del Milenio tecnología. Debe existir cooperación entre los países desarrollados (menos
(continuación). vulnerables) para con los países en vías de desarrollo y los países más
pobres (más vulnerables).
PNUD 2001. Dedica el capítulo 3 a la gestión de riesgos tecnológicos y el avance de la

Tecnología al investigación científica (posibles daños a la salud humana y al ambiente).
servicio del Cuáles estrategias serían las mejores para conducir el desarrollo
desarrollo tecnológico a favor del Desarrollo Sostenible.
humano.
PNUD 2000. Derechos humanos, no implica recibir ayuda del estado, sino que el estado
Derechos proporcione los medios o mecanismos necesarios para facilitar que las
humanos y personas puedan gozar de sus derechos. En el caso de eventos naturales
Desarrollo desastrosos, la acción del estado puede ser directa, pero la misma debe
Humano en estar precedida por políticas que garanticen el bienestar de la población
pro de la antes, durante y después de la ocurrencia de un evento desastroso. El
libertad y la informe indica seis elementos importantes que ayudarán a erradicar la
solidaridad. pobreza, cinco de estos elementos se relacionan con la GIR: Crecimiento
económico sostenido en beneficio prioritario de los pobres y de las
poblaciones vulnerables.
Reestructurar los presupuestos para destinar gastos prioritariamente a las
necesidades humanas básicas (acceso al agua, alimentos, servicios
públicos, educación). Sin la GIR la satisfacción de estas necesidades no
sería sostenida en el tiempo sino temporal.
Garantizar la participación de la población en las políticas públicas y del
estado.
Proteger el ambiente y el capital social de las comunidades pobres y
vulnerables. Muchos casos de desastres tienen su origen en el
aprovechamiento no sostenible de los recursos naturales y en la
planificación urbana que no toma en cuenta estos factores.
Garantizar los derechos humanos en la ley y eliminar la discriminación.
PNUD 1999. Preocupación mundial por la degradación ambiental y los eventos naturales
La desatados por fenómenos “El niño” y “La niña”, los cuales desplazaron a
mundialización casi 5 millones de personas, costaron aproximadamente 33 mil millones de
con rostro dólares a escala mundial, lesionaron a 118 millones de personas y
humano. ocasionaron aproximadamente 22 mil muertes.
Es necesario para el desarrollo humano proteger a las personas
especialmente en períodos de crisis (económica, social y ambiental). Se
necesita mayor cooperación entre países, ya que aquellos que compartan
amenazas naturales, pueden apoyarse para disminuir sus vulnerabilidades.
Es inaceptable, que como consecuencia de un evento natural desastroso,
un país deje a sus ciudadanos sin servicios, salubridad, alimento o
educación durante largos períodos de tiempo.
25

PNUD 1998. La seguridad humana, como parte del desarrollo humano, se encuentra
Cambiar las asediada por la delincuencia, los accidentes industriales y de tránsito, la
pautas vivienda inadecuada y la vulnerabilidad ante eventos naturales
actuales de desastrosos.
consumo para Se incluye: contaminación de agua y aire, desechos sólidos y peligrosos,
el desarrollo degradación de suelos, deforestación, pérdida de biodiversidad, incendios
humano forestales, agotamiento de la capa de ozono y calentamiento de la
futuro. atmósfera. Entre los efectos humanos del daño ambiental se mencionan
daños a la salud y pérdida de medios de vida como la agricultura, no
mencionando todavía el grave impacto de la ocurrencia de eventos
naturales desastrosos y el posible aumento en la intensidad y ocurrencia
de los mismos. A partir de este informe se comienza a destacar, directa o
indirectamente, la importancia de la GIR para el Desarrollo humano y por
ende para el desarrollo Sostenible.
Como se puede observar, en los años 2000 y 2001 los informes mundiales hacen
énfasis en los derechos humanos y el adelanto de la tecnología para el desarrollo. La
variable riesgo ambiental y riesgo de desastres se encuentra implícita en ellos, al
considerar como un derecho humano, un ambiente seguro. En apoyo a esto, el libro
de la EIRD (2008), menciona en su capítulo 17, la necesidad de que particularmente
América Latina y El Caribe, reconozcan a la gestión de riesgo como un derecho
humano. Sin este derecho, no será posible gozar de los demás derechos
fundamentales, como por ejemplo el derecho a la vida con calidad y dignidad.
El informe del año 2001 toca tangencialmente el tema del manejo de los riesgos
tecnológicos y la necesidad de tomar acciones para garantizar la seguridad como
parte de la sostenibilidad. Más tarde en 2003, se analizan los objetivos de desarrollo
del milenio y se encuentra que muchos de ellos están relacionados con los objetivos
de la gestión de riesgo ambiental y riesgo de desastres, sin embargo la relación
sigue siendo indirecta.
A partir del año 2004, la relación Riesgo – Desarrollo, comienza a ser más directa,
26
en el informe del EIRD de ese año, se detallan los eventos adversos de origen
natural de data más reciente, su aumento en frecuencia e intensidad y los severos
daños que han causado en los países, en especial en los países en desarrollo.
Posteriormente en 2006, la investigación mundial se preocupa por el agua,

mencionándose también los eventos adversos de origen natural – hídrico y sus
consecuencias en el desarrollo. En el año 2007, el tema cobra todavía mayor
importancia y se estudia a fondo el fenómeno del cambio climático, identificándolo
como intensificador de los riesgos ambientales.
Finalmente para el año 2009, se reconoce la importancia fundamental de gestionar

la variable riesgo de desastres para asegurar la sostenibilidad de los países (sobre
todo los países en desarrollo), más aun considerando el agravante del cambio
climático.
1.4. Cambio climático: agravante del riesgo ante desastres
Los eventos naturales, dependiendo de cómo se manejen, pueden convertirse en

un desastre para los países, afectando su desarrollo y sostenibilidad. Sin embargo
actualmente existe un factor agravante que puede aumentar la frecuencia, intensidad
y hasta cambiar los patrones de ocurrencia de estos eventos: este factor es el
cambio climático. El cambio climático hace aún más evidente la necesidad y urgencia
de abordar el tema de la gestión de riesgo para el Desarrollo Sostenible.
Autores como Myers (1992), sostiene que el calentamiento global y el cambio

climático, son consecuencia del modelo de desarrollo llevado sobre la tierra. El efecto
invernadero podría alterar la faz de la tierra, hacer perder muchos cinturones
vegetales en zonas templadas y tropicales, aumentar el nivel del mar y las
situaciones climáticas extremas como huracanes y monzones.
El economista Sir Nicholas Stern, en su informe de 2006 encargado por el

Gobierno del Reino Unido, destaca que las actividades humanas han aumentado las
27
concentraciones de gases como dióxido de carbono, en un tercio desde el año 1750

hasta nuestros días y la temperatura promedio global ha aumentado 0,7°C desde
1900, debido principalmente a la actividad humana de los pasados 50 años.
Una de las conclusiones más contundentes de Stern (2006) referente al riesgo de

desastres, relaciona el aumento en la temperatura promedio global, con cambios en
los patrones de lluvias y con mayores impactos causados por eventos climáticos
extremos. En cifras, en 2006, la frecuencia de tifones (categoría 4 y 5) en el atlántico
era el doble desde 1970. Para el futuro, las áreas expuestas a moderadas sequías se
incrementarán en 50%, las áreas expuestas a sequía extrema aumentarán en un
30% para el 2090 y el nivel del mar aumentará de 9 a 88 cm para el año 2100. Las
conclusiones más importantes del informe Stern (2006) son las siguientes:
 Todavía es tiempo para evitar los peores impactos del cambio climático, si
se toman acciones concretas.
 Si no se toman acciones para prevenir y mitigar los efectos del cambio
climático, el costo para asumir las consecuencias sería equivalente a perder
5% del PIB global por año. Si se toman en cuenta un mayor rango de
riesgos ambientales, el estimado de daños podría aumentar a 20% del PIB
global.
 Si se toman acciones para prevenir y mitigar los efectos del cambio
climático, el gasto podría ser limitado al 1% del PIB global cada año.
 El cambio climático puede causar serios impactos al desarrollo. Cambiarán
los patrones demográficos y sobre todo se afectarán los países más
pobres con las consecuencias de los eventos climáticos extremos como
tormentas, inundaciones y sequías entre otros.
 El costo de estabilizar hoy los efectos futuros del cambio climático es
grande pero manejable, a futuro este costo será mucho mayor.
 La acción para prevenir y mitigar el cambio climático, debe ser tomada por
todos los países, desarrollados y en vías de desarrollo, actuando con
responsabilidad compartida. Esto no debe ser visto como un costo para la
economía, pues en el largo plazo representará un ahorro para los países.
28
Los autores Wisner B., Fordham M., Kelman I., Jhonston B., Simon D., Lavell, A.,
Brauch H., Spring U., Wilchex- Chaux G., Moench M. y Weiner D. (2007), establecen
relaciones entre el cambio climático y la seguridad humana, en el texto se cita a
David King y John Ashton, quienes afirman que el cambio climático actualmente es
una amenaza mayor que el terrorismo internacional, ya que además de poner en
riesgo la seguridad alimentaria, disponibilidad de agua, saneamiento y otras
necesidades básicas de la población, también será fuente de conflictos geopolíticos.
Organismos como el PNUD, han encontrado relaciones directas entre el índice de

riesgo de desastres y el índice de Desarrollo humano, concluyendo que “existe un
claro peligro de que el cambio climático represente una retracción en el desarrollo de
un gran sector de la humanidad”. Los impactos del cambio climático sobre sistemas
naturales, infraestructura y productividad pueden reducir el crecimiento económico y
exacerbar la pobreza.
El cambio climático tiene consecuencias de corto plazo, ya que conlleva a eventos

extremos más frecuentes como tormentas, mientras que en el mediano y largo plazo,
conduce a graves impactos como la extinción de especies y el aumento del nivel del
mar, ambos efectos tienen importantes consecuencias en el desarrollo de los países.
Los vínculos entre el cambio climático y la seguridad que encontraron Wisner et al.
(2007), son los siguientes:
 Relación entre clima, producción agrícola, seguridad alimentaria y
desnutrición.
 Relación entre clima, salud, brotes de epidemias y número de muertes.
 Relación entre clima, proyectos de adaptación, inequidad o injusticia social,
desplazamiento de poblaciones de menores recursos, conflictos e
inestabilidad social en países.
 Relación entre clima, medidas de reducción de emisiones, bio
combustibles, utilización de alimentos para producción de energía, aumento
del precio del alimento en el mercado, mayor inequidad en su distribución.
 Relación entre clima, eventos naturales desastrosos, crisis de
29
gobernabilidad, pérdidas materiales y humanas, impacto en el desarrollo de

países.
 Relación entre clima, disponibilidad de agua, estrés hídrico, salinización de
acuíferos, gestión internacional de cuencas transfronterizas y conflictos
socio políticos.
 Relación entre clima, aumento del nivel del mar, amenaza sobre los
estados insulares y futuros posibles desplazamientos masivos de población.
Por otro lado Lovelock J. (2007) argumenta que las actitudes actuales de los
gobiernos en este tema se parecen a los comportamientos previos de muchos países
respecto a la amenaza de la segunda guerra mundial, es decir, la mayoría piensa
que algo va a ocurrir pero existe mucha confusión sobre cómo ocurrirá y qué hacer.
Es un hecho que los niveles de concentraciones de gases efecto invernadero
aumentan, al igual que la temperatura y el nivel del mar. El cambio climático
irreversible podría estar tan próximo que no es prudente sólo confiar en acuerdos
internacionales, energías renovables y políticas de ahorro para mitigar sus efectos.
En su libro, Gore (2008) muestra que las concentraciones de CO2 se encuentran

en constante ascenso, los glaciares han desaparecido o están desapareciendo
(Glaciar Boulder, Montana, Estados Unidos, Glaciar Tschierva, Suiza, Glaciar Rhone,
Suiza, Glaciar Upsala, Argentina, Glaciar Perito Moreno, Argentina y Glaciares del
Himalaya), la temperatura media mundial ha aumentado en estos recientes 200
años, siendo este aumento mucho más brusco en los últimos 50 años.
En lo que respecta a eventos naturales potencialmente catastróficos, señala el

mismo autor que de 1950 al año 2000, han aumentado el número de incendios en
América en más de 400% y el número de inundaciones casi en 200%, ha aumentado
la frecuencia de huracanes intensos y éstos han aparecido en lugares en los que
jamás ocurrían (en 2004 huracán afectó Brasil, se superó el récord histórico de
tornados en Estados Unidos y en ese mismo año 10 tifones afectaron Japón), en la
década de los 60 las tormentas habían aumentado un 50% en su intensidad.
30
Sánchez J. (2008) referente al cuarto informe de evaluación del cambio climático,

muestra que la temperatura promedio terrestre ha aumentado 0,74°C en los últimos
100 años, desde 1961 el nivel promedio del océano aumenta a razón de 1,8 mm/año,
los hielos árticos han disminuido 2,7% cada decenio y existe un aumento de
actividad ciclónica en el atlántico norte desde el año 1970. Los cambios en los
sistemas hidrológicos, terrestres y marinos son coherentes con el cambio esperado
ante el calentamiento global. Sánchez (2008), espera que en las próximas décadas
el calentamiento global sea de 0,2 °C por década, por ende las consecuencias de los
cambios de temperatura y del nivel del mar, serán las siguientes:
 Calentamiento mayormente sobre tierra firme (especialmente latitudes
septentrionales altas) y mínimo en el océano austral y algunas partes del
Atlántico Norte.
 Reducción en la superficie de cobertura de nieve, desaparición casi total de
los hielos marinos árticos a finales del siglo XXI.
 Probables aumentos en las precipitaciones intensas, olas de calor e
intensidad de los ciclones tropicales.
 Probable desplazamiento hacia los polos en las rutas de las tormentas extra
tropicales.
 Probables cambios en la disponibilidad de recursos hídricos de países
(aumentando en latitudes altas y disminuyendo en regiones secas de
latitudes medias y en trópicos).
Según Sánchez J. (2008), en Venezuela particularmente se debe prestar atención

al cambio climático, ya que el 60% de la población se encuentra en la región
montañosa andino – costera y depende de embalses, el 70% de la energía eléctrica
del país proviene de centrales hidroeléctricas, la producción agrícola es sensible a
las lluvias estacionales y la ganadería podría sufrir ante las olas de calor.
Adicionalmente las consecuencias de los eventos adversos de origen natural,
pueden ser graves en las zonas montañosas ante la mayor incidencia e intensidad
en los regímenes de lluvias y deslizamientos de tierras.
31
1.5. Eventos adversos de origen natural en países en Desarrollo
Ante el aumento de ocurrencia de eventos adversos de origen natural (los cuales

pueden o no convertirse en desastres), es lógico considerar este tema de alta
importancia para el desarrollo de los países. Sin embargo estudiar gestión de riesgo
de desastres en países desarrollados o de ingresos altos y en países en vías de
desarrollo, es muy diferente.
En la Figura 1.4 se muestran dos hechos importantes y medibles

cuantitativamente: el primero es la tendencia en aumento de las personas afectadas
por desastres hidrometeorológicos en países en desarrollo desde el año 1975 hasta
el 2004 (menos de 50 millones por año en 1975 y más de 250 millones por año en
2004), y lo segundo es la gran diferencia que existe entre las personas afectadas por
desastres en países en desarrollo y en países desarrollados o de altos ingresos. Esto
último podría depender no sólo de la gestión de riesgo en estos países, sino también
de su volumen de eventos de origen natural o su exposición a ellos.
Figura 1.4. Personas afectadas por desastres hidrometeorológicos

(Millones por año). Fuente: Informe Desarrollo Humano 2007 – 2008. El
desafío del Cambio Climático del Siglo 21.
32
El autor Lavell A. (1999), establece en su artículo “Un encuentro con la verdad: los
desastres en América Latina durante 1998”, una relación entre la ocurrencia de
eventos naturales desastrosos y su impacto en el desarrollo. En este artículo se
afirma que cerca del 90% de los eventos desastrosos registrados en el mundo,
tienen lugar en los países en vías de desarrollo y que estos eventos, representan
problemas para el desarrollo, ya que destruyen logros conseguidos y consumen
recursos escasos y necesarios del país, para poder atender la emergencia.
Los patrones de desarrollo pueden representar una de las grandes causas de que
ocurran eventos naturales que devengan en desastres, este “desarrollo” es
claramente insostenible, sobre todo en su relación con el ambiente. Por ello destaca
Lavell (1999), que se deben estudiar los desastres desde el punto de vista del
contexto en el que sucedieron, analizando los procesos de construcción de
vulnerabilidad y no solamente como eventos. Puede verse en muchos países en
desarrollo, que la vulnerabilidad de las ciudades ante desastres se construye en aras
del desarrollo, pero que a la hora de la ocurrencia de un evento, lo hace retroceder
varias décadas, es decir “la pérdida sufrida hoy es, en parte importante el precio a
pagar por lo que se ganó antes”, puede considerarse como un pasivo ambiental.
Desastres y desarrollo se encuentran íntimamente ligados, los desastres son el

resultado final de procesos de construcción social de vulnerabilidad, se pueden ver
como indicadores del nivel de insostenibilidad de algunos modelos de crecimiento o
expresiones de la crisis ambiental. No existe Desarrollo Sostenible sin reducción de
riesgo, y aun cuando se ha estudiado y progresado mucho en esta relación, Lavell
(1999), afirma que existe una notable separación entre los estudiosos del desarrollo y
del ambiente y aquellos especialistas que estudian el tema de los desastres.
A continuación en la Tabla 1.3, se muestra una revisión de los eventos adversos

de origen natural más recientes de América Latina. Esto se realizó partiendo de la
data contenida en los informes anteriormente citados del PNUD y de la EIRD y con
información tomada del Plan Estratégico de Reducción de Riesgo en Ecuador (2005),
PNUD (2005), Lavell y Bonilla (2002), Arranz y Palacios (2000).
33
Tabla 1.3. Revisión de los eventos adversos de origen natural más recientes en
América Latina y Países en Desarrollo.

Años  En el período 2000 – 2004, 262 millones de personas en promedio
2000 - fueron afectadas cada año por eventos naturales adversos
2008 relacionados con el clima. 98% de estas personas pertenecen a
países en desarrollo.
 En el año 2001, el Huracán Iris en Belice, causó la muerte de 22
personas y daños económicos estimados en 55 millones de dólares.
 En el año 2005, la temporada de huracanes del Atlántico en 2005,
registró dos huracanes y 27 tormentas en América Central y El Caribe.
 900 millones de personas viven en asentamientos urbanos no
planificados en países en desarrollo, esta población sufre mayores
daños ante eventos naturales y se incrementa en 25 millones por año.
 En países desarrollados existe un 39% de exposición a ciclones
tropicales, pero un 1% de riesgo de mortalidad. En países de bajos
ingresos existe un 13% de exposición y 81% de riesgo de mortalidad.
 Deslizamientos en el departamento de La Paz, Bolivia (2003) causó la
muerte de 54 personas, 3 desaparecidos, 200 familias reubicadas y
30% de la infraestructura destruida. Se estimaron daños de más de 1
millón de dólares.
 La caída de cenizas del volcán Reventador (Ecuador) en 2002,
destruyó la producción rural de flores y con ello causó grandes
migraciones de campesinos hacia la ciudad, esto causó un desastre
socio – económico.
 Inundaciones en La Paz Bolivia (2002) causó la muerte de 68
personas, 14 desaparecidos, 130 heridos y daños en infraestructura
estimados en 10 millones de dólares.
 Los dos terremotos de El Salvador (2001) incrementaron los niveles
de pobreza media de 47,5% a 51,2% y de pobreza extrema de 20,1%
a 23,4%. Se registraron cerca de 1.200 muertes y pérdidas
económicas calculadas cerca de 1.600 millones de dólares (13% del
PIB anual), 60% concentradas en pérdidas de infraestructura.
 La sequía intensa en Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua
(2001), tuvo fuertes consecuencias en pérdida de cultivos, reducción
del empleo y aumento de la pobreza. Fueron afectadas 1,5 millones
de personas de las cuales 775 mil estuvieron en estado crítico.
 Entre 1975 y 2008, se reportaron 8.866 eventos que cobraron la vida
de 2.283.767 personas. De estos eventos hubo 23 de gran magnitud
que cobraron la vida de 1.786.084 personas, más que todo en países
en desarrollo.
Años  En 1999, el huracán Mitch: afectó países como Honduras, Nicaragua,
1990 - Guatemala, el salvador, Costa Rica, Panamá y México, causando
1999 graves daños a viviendas, cultivos de café, banana, maíz, arroz y
azúcar entre otros. Se estiman 6.400 pérdidas humanas en Honduras,
3.800 muertos en Nicaragua, 228 muertos en Guatemala y 239
muertos en El salvador. El 70% de la infraestructura en Honduras y
Nicaragua resultó con daños graves.
34
América Latina y Países en Desarrollo. (Continuación)

Años  En 1999, las inundaciones en Venezuela causan pérdidas económicas
1990 - mayores a 166.000 dólares, destrucción del puerto de la Guaira,
1999 88.000 casas y dos presas. Se estiman más de 50.000 muertes [2].
 En 1998, el huracán Georges: afectó países como Cuba, Haití, Puerto
Rico, Rep. Dominicana, Saint Kitts y Nevis. Causó daños en viviendas,
destrucción de la agricultura e inutilización de infraestructura. Se
estiman 250 muertos en Haití y 300 muertos en República
Dominicana.
 En Ecuador (1998), las inundaciones producidas por El Niño
generaron daños evaluados en 152,6 millones de dólares sólo en
viviendas, 286 muertes, 30 mil damnificados.
 Las inundaciones por “El Niño” en 1997 afectaron países como
Colombia, Ecuador, Perú y Chile, produciendo desastres económicos
en Colombia y Chile. Se estiman centenares de personas fallecidas en
Colombia y 300.000 personas gravemente afectadas en Perú.
 Volcán Sufriere Hills en 1997: dejó parte de la isla Montserrat
sepultada, se estiman 19 muertos y miles de personas que huyeron de
la isla.
 En Ecuador “El niño” en 1997, causó pérdidas que ascendieron a
14,6% del PIB, mientras que en EUA las pérdidas se estimaron en
0,03% de su PIB.
 El huracán Hortensia en 1996, afectó a Puerto Rico, dejando a 24
personas fallecidas.
 El Volcán Sufriere Hills en 1996, dejó la capital destruida, causando la
evacuación de miles de personas.
 Las inundaciones en Guyana (1996) causaron un desastre en el litoral.
 Huracán césar en Costa Rica y Nicaragua (1996), cobró 49 vidas y
registró pérdidas estimadas 53 millones de dólares.
 Inundaciones en Costa Rica (1996), cobraron 9 vidas y se registraron
pérdidas en el orden de 157 millones de dólares.
 Erupción del Volcán Cerro Negro en Nicaragua (1995) generó
pérdidas estimadas en 2,6 millones de dólares.
 En 1995, los ciclones Luis y Marilyn: afectaron países como Puerto
Rico, Islas vírgenes, Angilla, Guadalupe, Saint Marteen y Montserrat.
Causaron desastres económicos en Montserrat, Angilla y Puerto Rico.
[2] El cálculo aproximado del número de fallecidos oscila entre 15.000 y 50.000, se declaró desde
Defensa Civil, que el número de víctimas era “incalculable”, pero estas estimaciones no fueron basadas
en aplicación de técnicas metodológicas apropiadas para el tratamiento de muertes masivas en
desastres. Entre las tres parroquias más afectadas de Vargas había 67.758 habitantes para 1999.
Información forense arrojó 521 restos (231 identificados y 290 no identificados) y 331 desaparecidos. El
total de víctimas según data forense, sumaría 852 personas, pero si se toma en cuenta que muchos no
identificados pueden formar parte de los desaparecidos, Altez (2007) concluye que las muertes de
Vargas 1999, podrían no superar los 700 cadáveres.
35
América Latina y Países en Desarrollo. (Continuación)

Años  En 1994 las inundaciones en Honduras, causaron la muerte de
1990 - aproximadamente 150 personas. En el año anterior, las inundaciones
1999 en este mismo país causaron la muerte de aproximadamente 174
personas.
 La tormenta tropical Bret (1993) afectó Costa Rica, Nicaragua y
Honduras, causó la muerte de 32 personas y pérdidas estimadas en
7,7 millones de dólares.
 En el año 1992, el Tsunami que afectó Nicaragua causó la muerte de
aproximadamente 116 personas.
 En Costa Rica el terremoto de 1991, causó la muerte de 53 personas
y pérdidas estimadas en 50 millones de dólares. El mismo año un
terremoto en Panamá cobró 34 vidas y pérdidas de quinientos
millones de dólares.
 En 1990 las inundaciones en El Salvador causaron pérdidas de 19,5
millones de dólares y causaron la muerte de 17 personas.
 La erupción del Volcán “Agua Sucia” de El Salvador (1990) causó la
muerte de 37 personas y pérdidas estimadas en 48 millones de
dólares.
Como se puede observar, los eventos adversos de origen natural, pueden

convertirse o no en desastres para las ciudades y los países, pudiendo afectar
seriamente su desarrollo al generar grandes pérdidas humanas y materiales. El
estudio de la gestión de riesgo para la sostenibilidad es especialmente importante en
los países Latinoamericanos en vías de desarrollo, ya que las consecuencias en
estos países son mucho más fuertes económica, social y ambientalmente.
1.6. El caso del área Metropolitana de Caracas y sus Municipios
Existen razones importantes por las cuales esta investigación se dedica, en

nuestro país, al área Metropolitana de Caracas, en especial al Municipio Chacao. En
su estudio sobre la vulnerabilidad urbana de Caracas, Cilento (2002), afirma que
Venezuela presenta una alta vulnerabilidad en sus centros urbanos y es considerada
uno de los países más urbanizados en el mundo.
36
Casi 90% de la población del país es urbana y de esta fracción existe

aproximadamente un 50% habitando barrios pobres. A continuación se presenta en
la Figura 1.5, el mapa de amenazas múltiples de nuestro país.
Figura 1.5. Mapa de Amenazas múltiples de Venezuela. Fuente: Artiles (2002).
El mismo autor sostiene que en 1926, antes de la llegada del petróleo, Caracas,
Petare y el litoral de Vargas eran pequeñas localidades, los aludes no provocaban
desastres ya que se vivía con relativa armonía con el ambiente. En Noviembre de
1938, las aguas del río Maiquetía (hoy Piedra Azul) habían “destruido numerosas
viviendas construidas imprevisiblemente cerca de su cauce, ocasionando muchas
víctimas” (Rohl, 1950). Estos eventos se repitieron en los años 1948 y 1951, tiempos
en que ya el espacio urbano de Caracas crecía desordenadamente. Es por esto que
el evento de 1999 es considerado una consecuencia del proceso de desarrollo poco
sostenible llevado tanto en el valle de Caracas, como especialmente en su litoral.
Entre las características más resaltantes de la vulnerabilidad urbana de Caracas,

Cilento A. (2002), destaca las siguientes:
37
 La mayoría de los asentamientos urbanos en Venezuela se ubican en la

franja andino costera norte, esta zona se corresponde con la zona de mayor
riesgo sísmico del país. Esto se puede observar en la Figura 6, tomada de
Artiles (2002).
 Existe un gran nivel de pobreza y de ingobernabilidad en el área
metropolitana. La población que habitaba en barrios pobres en Venezuela
para 1993, representaba el 45% de la población total del país. Para 1998, el
57,6% de los Venezolanos tenían ingresos por debajo de la línea de
pobreza, en 2000 aumentó a 60,3% y en 2001 llegó a 62,2%.
 El valle de Caracas ya ha experimentado eventos sísmicos de gran
magnitud como en 1967, 1941, 1900, 1812 y 1766. La zona de mayor
amenaza sísmica es el Municipio Chacao (colores amarillo, dorado y
marrón), ya que según Schmitz y González (2008), presenta altos valores
de variables como los espesores de sedimentos y el período. Esto se
observa a continuación en la Figura 1.6.
Figura 1.6. Mapa espesores de sedimentos y período en el área Metropolitana de

Caracas. Fuente: Schmitz y González, Funvisis (2008).
38
 El Área Metropolitana de Caracas ha experimentado un crecimiento

poblacional muy grande en muy poco tiempo. Entre 1950 y 1990, la
población total del área metropolitana aumentó 300%, paralelamente la
población viviendo en barrios pobres aumentó en el mismo lapso en 878%.
Entre 1970 y 1990, la población habitando en barrios pobres se duplicó,
para 2002 la población que habita los barrios de Caracas asciende a más
de 1,5 millones de personas.
 El Área Metropolitana de Caracas se encuentra permanentemente
amenazada por aludes torrenciales. Aún con un evento de menor magnitud
que el de 1999, el riesgo es alto, ya que la vulnerabilidad de la vertiente Sur
del Ávila se ha incrementado estos últimos años.
 El accidente geológico más resaltante del valle es la Falla Tacarigua – El
Ávila, la cual representa una amenaza latente para el valle en toda su
longitud.
 El área metropolitana de Caracas tiene una accesibilidad limitada, lo cual la
hace vulnerable, ya que corre el riesgo de quedar aislada. Los tres accesos
de Caracas son:
o Entrada Norte por la autopista Caracas – La Guaira y carretera Vieja
de la Guaira: estrecho pasaje entre montañas por donde
adicionalmente existen grandes tuberías que canalizan agua,
combustible y electricidad. Este acceso se ubica sobre la falla
Tacagua – El Ávila.
o Acceso desde la región central y occidental del país por la carretera
Panamericana y la Autopista Regional del Centro: también constituye
corredores montañosos estrechos, afectados tanto por derrumbes
como por la presencia de barrios densos de alto riesgo de
deslizamientos.
o Acceso desde la región oriental y Sur de Venezuela por la carretera
Caracas – Guarenas: es una vía altamente congestionada en horas
pico, en cuyas zonas aledañas se encuentran muchas invasiones
que dificultan la accesibilidad.
39
 El área Metropolitana de Caracas tiene colapsada su vialidad interna por el

gran volumen diario de desplazamiento de vehículos y múltiples zonas de
fuertes pendientes y poca o nula accesibilidad, además padece un continuo
estado de crisis en sus servicios médico – asistenciales, los cuales no
satisfacen la demanda ni en épocas de normalidad.
Genatios y Lafuente (2006), aunque se concentran en la vulnerabilidad sísmica de

Venezuela y Caracas, apoyan las ideas anteriores y sostienen lo siguiente:
 Tomando data de la Cámara de construcción de 2006, para cubrir el déficit
de ese año, Venezuela requería construir 1.680.000 viviendas. Para ese
año 1.100.000 viviendas ocupadas requerían mejoras técnicas para su
seguridad.
 Según INE para 2006, se estima que 13 millones de venezolanos no
disponía de viviendas adecuadas, 80% debía atender deficiencias en
materiales y servicios y 20% debían sustituir las viviendas por presentar
graves deficiencias estructurales.
 Existe preocupación por la construcción de viviendas de bajo costo
promovidas en masa, se debe revisar el diseño sísmico de sus sistemas.
Muchas edificaciones de este tipo, pueden haberse construido con diseños
previstos para zonas sísmicas de media intensidad, lo cual aumenta su
vulnerabilidad sísmica.
 Particularmente Caracas, se encuentra entre las ciudades más pobladas de
Latinoamérica ubicadas en zonas de alto riesgo sísmico, (México, Bogotá,
Santiago, Lima, Quito, Guayaquil, Guatemala, San José, Managua y Santo
Domingo).
 Desde el terremoto de Caracas de 1967, han crecido en forma importante
los asentamientos o viviendas informales, las cuales no cumplen las
condiciones mínimas de resistencia y seguridad sísmica. Según
probabilidades de ocurrencia de sismos y basados en data histórica, un
sismo como el del año 67 podría ocurrir en promedio cada 20 años, cuando
no ocurre un evento en este lapso, puede implicar acumulación de energía.
40
Por esto se evidencia la importancia de estudiar la gestión local de riesgo para la

sostenibilidad en zonas como el Área Metropolitana de Caracas. Dentro de la ciudad
de Caracas, cobran especial interés aquellos municipios que se encuentran
sometidos a múltiples amenazas, tales como el Municipio Chacao, que posee
amenazas naturales de diferente índole, como amenaza sísmica, de deslizamiento e
hidrometeorológica.
En complemento con la información anterior, las Figuras 1.6, 1.7 y 1.8, tomadas
de Delgado (2000) y Jiménez (2007), muestran las diferentes amenazas naturales
(sísmica, hidrometeorológica, aludes torrenciales y vientos) a las cuales está
sometido el municipio Chacao, dentro de la ciudad de Caracas.
Figura 1.6. Mapas de riesgo sísmico de Chacao. Fuente: Delgado (2000).

41
Figura 1.7. Mapas de amenazas naturales de Chacao. Fuente: Delgado (2000).
Figura 1.8. Mapas de amenazas naturales de Chacao. Aludes torrenciales y vientos.

Fuente: Instituto de Mecánica de Fluidos UCV (2006) y Jiménez (2007).
42
Es necesaria la búsqueda del Desarrollo Sostenible en las ciudades y el estudio

del riesgo ante desastres en ellas es muy importante y representa un insumo para
lograr esta meta. Por ende en el presente trabajo se desea generar un nuevo
conocimiento que contribuya a la construcción de un modelo de desarrollo sostenible
municipal, a través de una estrategia para integrar de forma transversal la gestión de
riesgo dentro de un municipio del Área Metropolitana de Caracas. A este respecto las
principales interrogantes que orientan la investigación son:
 ¿De qué forma se encuentra inserta la gestión de riesgo de desastres
dentro del Desarrollo Sostenible, la ciudad sostenible y la gestión local
urbana?
 ¿Cuál es la mejor forma de insertar el riesgo de desastres en la gestión
municipal, como insumo para el logro de la sostenibilidad local de las
ciudades?
1.7. Conclusiones del capítulo
Estamos conscientes de que actualmente el planeta se encuentra en una

encrucijada, si seguimos los patrones de desarrollo actuales, podríamos alcanzar los
límites del desarrollo y enfrentar la peor crisis de la humanidad, en lugar de esto, se
presenta la opción de un tipo de Desarrollo cuyo objetivo es lograr la satisfacción de
las necesidades actuales, sin comprometer a las generaciones siguientes.
Este desarrollo, llamado Desarrollo Sostenible, incluye por supuesto a las

ciudades, principales centros de actividad y productividad de los países. La
ocurrencia de eventos naturales de origen adverso, que pueden o no convertirse en
verdaderos desastres dentro de las ciudades, no es algo reciente, pero existen
pruebas de que el cambio climático ha acentuado tanto la intensidad, como la
frecuencia de estos eventos. Por ello, para alcanzar un verdadero Desarrollo
Sostenible en los países, se debe realizar una gestión del desarrollo en las ciudades,
para incluir la reducción del riesgo de desastres en la planificación, velando por la
vida de los ciudadanos, la perdurabilidad de la infraestructura y de las economías
locales, nacionales y regionales.
43
Venezuela no escapa de esta realidad, nuestra Carta Magna define el Desarrollo

Sostenible, como el modelo de desarrollo del país, al mismo tiempo que la mayoría
de su población se ubica en zonas de amenaza. La ciudad de Caracas, capital de
nuestro país, y específicamente el Municipio Chacao, poseen ambos una condición
de importancia local, regional y nacional en numerosos aspectos, presentando
simultáneamente a esta condición, múltiples amenazas socionaturales que
amenazan su sostenibilidad.
Se entiende que el Desarrollo Sostenible, es un modelo de desarrollo que toma en

cuenta las diferentes esferas: social, institucional, ambiental y económica, que pasó
de ser sólo una preocupación por la contaminación de ecosistemas, a tomar en
cuenta nuestros patrones de consumo, crecimiento económico, recursos naturales,
biodiversidad, equidad social y gobernabilidad, llegando a ser el desarrollo que
satisface las necesidades de la población actual, sin comprometer las generaciones
subsiguientes en satisfacer las suyas.
Esto implica la noción de sostenibilidad en el tiempo, por lo que la otra rama de la

investigación, la gestión de riesgo de desastres, se ve inserta de forma natural en los
objetivos del Desarrollo Sostenible. Esta otra rama de la investigación, también
evolucionó en el tiempo, pasando de ser considerada sólo la preparación y atención
de las emergencias, a un proceso de gestión, planificación, estrategia y políticas
públicas orientado a la reducción del riesgo y de sus factores subyacentes.
Actualmente a nivel mundial, la preocupación tanto por el Desarrollo Sostenible,

como por el cambio climático y la gestión de riesgo de desastres, ha aumentado de
forma sustancial, especialmente para los países en vías de desarrollo, que poseen
diversas amenazas naturales y socio - naturales, como Venezuela.
Atendiendo a las recomendaciones de los estudiosos y a través del cuerpo de la

presente investigación, se centrará el trabajo en estudiar el nivel local – municipal,
para proponer un esquema que integre de forma transversal la reducción de riesgo,
especialmente los aspectos de reducción de riesgo, dentro de la gestión municipal,
44
como insumo para el logro de la sostenibilidad. Dicho esquema podrá ser replicable
en otros municipios y así en un futuro, en el área Metropolitana de Caracas.
1.8. Objetivos de la Investigación
El objetivo general de la investigación es establecer una estrategia que integre la

reducción de riesgo ante desastres de forma transversal en la gestión municipal,
como elemento para el logro de la sostenibilidad. Este objetivo general se conseguirá
a través del logro de los siguientes objetivos específicos:
1. Analizar la inserción de la reducción de riesgo de desastres y su

importancia dentro del modelo de Desarrollo Sostenible.
2. Analizar la inserción de la gestión de riesgo de desastres, especialmente la
prevención, mitigación y su importancia dentro del paradigma o dimensión
de ciudad sostenible y gestión urbana sostenible.
3. Determinar la importancia del enfoque local o municipal para la reducción
del riesgo ante desastre en las ciudades y sus principales lineamientos para
contribuir a la sostenibilidad urbana.
4. Elaborar una estrategia para integrar la reducción del riesgo ante desastres
de forma transversal en la gestión municipal, como insumo para lograr la
sostenibilidad. La estrategia será particularizada al caso del Municipio
Chacao.
45
CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO REFERENCIAL
En este capítulo se plantea el marco teórico y conceptual que orienta el presente

trabajo, el cual se ha estructurado en cuatro partes: la primera que establece las
relaciones entre la gestión integral de riesgo y el Desarrollo Sostenible, la segunda,
que establece las relaciones entre la sostenibilidad urbana, la gestión de riesgo y el
Desarrollo sostenible. La tercera parte, contiene las definiciones (actualmente en
constante desarrollo) de gestión integral de riesgo y gestión local de riesgo y la última
parte, ubica el tratamiento del riesgo ante desastres dentro del contexto venezolano
actual.
2.1. Consideraciones Acerca del Riesgo de Desastres y el Desarrollo

Sostenible
Según se vio anteriormente, la definición del Informe Brundtland sobre Desarrollo

Sostenible implica un Desarrollo capaz de satisfacer las necesidades del presente sin
comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias, lo
cual no es un estado de armonía fijo, sino un proceso de cambio. Esto es desglosado
con mayor detalle posteriormente por otros autores (Stiglitz 1998, Sen A., 1983,
2000, Glasby G., 2002, Xercavins et al., 2005, Gabaldón 2006), quienes dan forma al
concepto y especifican que este nuevo Desarrollo Sostenible tendrá muchas esferas
de influencia, no sólo deberá garantizar la prosperidad económica y estabilidad
política, sino la ética institucional, el aprovechamiento racional de los recursos
naturales y el desarrollo del capital social.
Analizando las esferas del Desarrollo Sostenible, se estudia la inserción de la

gestión de riesgo dentro de los niveles social (a), ambiental (b) y económico (c).
46
En el nivel social (a), el Desarrollo Sostenible implica mayor justicia, aumento de

calidad de vida, fortalecimiento de la educación y formación de las comunidades,
salud y desarrollo humano en general. La gestión de riesgo se inserta de forma
armónica todo lo anterior, ya que, como se aprecia a continuación, entre sus
lineamientos generales, la gestión de riesgo busca el logro de las siguientes metas
socio – institucionales (a), entre muchas otras:
 Desarrollo y fortalecimiento de las instituciones, integración de la reducción

del riesgo dentro de las políticas de desarrollo y planificación, diseño de
mecanismos para identificación, reducción, atención y transferencia del
riesgo, así como formas de actuación y capacidades a todo nivel,
incluyendo políticas de reducción de la pobreza, de factores subyacentes
del riesgo, mejoramiento de los servicios, fortalecimiento social y
económico, lo cual aumentará la resiliencia de la ciudad. (Objetivo del
marco de acción de Hyogo, World Bank, 2008).
 Priorización de la reducción de riesgo, con fuertes bases institucionales
para su implementación, a través de un marco legal – institucional con
responsabilidades descentralizadas y definidas en los gobiernos locales y
formación de capacidades a todo nivel (Prioridad del marco de acción de
Hyogo, World Bank, 2008).
 Diversificación de las economías locales, las cuales deben tomar en cuenta
una base mixta económica, comercial, de infraestructura urbana y de
oportunidades de empleo (World Bank, 2008).
 Aumento de la resiliencia social a través de la cohesión y el apoyo, el
conocimiento de los riesgos locales y de las herramientas existentes
(incluyendo presupuesto), para abordar las amenazas naturales y construir
oportunidades, fomento de la autonomía de los gobiernos locales, con
plena participación de todos los actores (instituciones, organismos
adscritos, empresas privadas, planteles educativos y de salud y personas
de la comunidad), la infraestructura resistente para desastres, la
planificación pre – desastre y el diseño de infraestructura ante los eventos
47
climáticos esperados, la mejora de las condiciones de pobreza y los

programas de manejo y reducción de riesgos basados en las condiciones
locales de las comunidades. Estos últimos mejoran la capacidad local de
las personas para responder ante los desastres y mejoran la eficiencia de
los operadores de primera respuesta (World Bank, 2008).
 Educación y formación de comunidades desde el punto de vista de la
seguridad, estudiando la percepción de riesgo en cada una, el nivel de
conocimiento de sus amenazas y vulnerabilidades, su participación,
acercamiento o cohesión, líderes naturales, nivel de compromiso,
capacidad técnica y económica y en la capacidad de absorber impactos y
recuperarse (Puac Álvarez, 2003).
 Inclusión de las organizaciones de la sociedad civil para participar en la
gestión local y descentralizada de riesgo, especialmente en la reducción del
mismo, ya que ellas son las intermediarias entre las comunidades y los
tomadores de decisiones, por ende si se organizan debidamente, pueden
impulsar estos procesos, no sólo a nivel local, sino regional. (Puac Álvarez,
2003).
 Compromiso gubernamental para la reducción del riesgo, especialmente en
la generación de conciencia social, cambios legislativos e institucionales,
reducción de la corrupción, movilización de grupos de interés del sector
privado y sacrificio de objetivos a corto plazo a favor de objetivos de
sostenibilidad de mediano y largo plazo (Lavell, 2002).
Estas metas socio – institucionales de reducción del riesgo, se encuentran en

sintonía con las prioridades de la esfera social y política del Desarrollo Sostenible, la
cual busca mejorar la educación de las personas, fortalecer a las comunidades,
mejorar la justicia social, la participación y la inclusión de todos los sectores de la
sociedad, fomentar valores éticos y actuación eficiente en las instituciones, generar
mayor nivel de autonomía, libertad, estabilidad política y descentralizar el poder
político.
48
A nivel ambiental (b), los lineamientos de la gestión de riesgo, promueven algunos

de los siguientes objetivos:
 Fomento de prácticas para reducir las emisiones de gases efecto
invernadero (eficiencia energética, combustibles no fósiles, transporte
eficiente, reciclaje de residuos y gestión de las aguas), para preparar y
controlar las condiciones climáticas (una ciudad que actualiza, conoce y
entiende sus amenazas potenciales, se informa sobre las medidas de
preparación y planifica su presente y futuro para prevenir y mitigar). (World
Bank, 2008).
 Fomento del crecimiento ordenado y la planificación de las ciudades, las
cuales aumentan su vulnerabilidad al crecer de forma desordenada y sin
permisos de construcción y diseño sostenibles. Protección de los recursos
naturales, prevención y mitigación de la degradación ambiental, de los
ecosistemas, de la explotación forestal y de las políticas inadecuadas del
uso de los suelos, lo cual incrementa el impacto de los eventos adversos de
origen natural (CEPAL, 2002, Lavell et al., 2003 y World Bank, 2008).
 Conocimiento de la presión actual y futura sobre el territorio, el crecimiento
de la población, los recursos naturales, sus potencialidades y ventajas en el
territorio, los servicios ambientales demandados, identificando las
amenazas naturales y socio – naturales, construyendo y actualizando
escenarios de riesgo y estableciendo regulaciones y programas para
protección, ocupación, utilización y transformación del territorio tomando en
cuenta las externalidades e impactos ambientales (CEPAL, 2002 y Lavell et
al., 2003 y World Bank, 2008).
 Reducción del nivel de exposición de las sociedades a fenómenos físicos o
eventos adversos de origen natural (a través de obras de contención,
diques, terrazas, etc.) (Lavell et al., 2003).
 Definición de localización óptima para actividades específicas como vías y
transporte, vivienda, energía, agua potable, uso agropecuario, disposición
de residuos, servicios públicos, etc. (CEPAL, 2002).
 Inclusión de la prevención, mitigación y reducción del riesgo como un
49
objetivo integral y transversal en las políticas ambientales, incluyendo

adaptación al cambio climático. (World Bank, 2008).
Los objetivos ambientales de la reducción de riesgo persiguen el conocimiento del

territorio (amenazas y vulnerabilidades), el consumo racional de los recursos
naturales y de los suelos, la eficiencia energética, la ordenación del territorio, la
protección de los ecosistemas, los modelos sostenibles de consumo, producción y
crecimiento y la planificación de las ciudades. Estos objetivos se encuentran en
concordancia con lo que promueve la esfera ambiental del Desarrollo Sostenible.
Por último, en el nivel económico (c), los lineamientos de la gestión de riesgo

promueven de forma general, el logro de algunos de los siguientes objetivos:
 Priorizar en prevenir, siendo menos costoso y más eficiente que reparar,
fortaleciendo la base financiera de los países, para hacerlos competitivos y
evitar entre otras cosas el comercio inadecuado de los recursos naturales
(CEPAL, 2002).
 Inclusión de la prevención, mitigación, reducción, atención y transferencia
de riesgos como rubros permanentes en los presupuestos nacionales,
locales, públicos y privados (CEPAL, 2002), de modo de controlar mejor los
gastos cuando ocurren los eventos adversos de origen natural.
 Formulación de planes previos de recuperación y desarrollo correctivos
(riesgo presente) y prospectivos (riesgo subyacente y riesgo futuro) que no
permitan re - construir el riesgo una vez sucedido el evento, basados en los
estudios de identificación de riesgo y en las estimaciones de los daños
(CEPAL, 2002).
 Implementación de políticas de transferencia de riesgo, que responsabilicen
al generador del riesgo, para responder por sus consecuencias.
Diversificación de la responsabilidad de los costos de rehabilitación por
empresas aseguradoras, inversionistas, empresa privada, generadores de
riesgo, recaudación fiscal y estado, identificando aliados entre los diferentes
actores (institucionales, empresas privadas, organismos del estado,
50
sociedad civil, universidades, organismos internacionales, ONGs, entidades

del sector privado como cámaras de comercio y asociaciones industriales y
comerciales, etc.), esto implanta una disciplina social, una cultura de
prevención y una mejor distribución de la responsabilidad en los actores
(CEPAL, 2002 y World Bank, 2008).
 Fomento del intercambio y transferencia del riesgo como un mecanismo de
adaptación, esto incluye programas que ofrecen pólizas de seguros a los
edificios que puede sufrir daños ante eventos, lo cual cuantifica los activos
que pueden utilizarse para emprender diversas medidas de desarrollo y
programas de gestión de riesgo de desastres (World Bank, 2008).
 Fomento de la diversificación en las economías locales, tomando en cuenta
una base mixta económica, comercial, de infraestructura urbana y de
oportunidades de empleo, incluyendo en las políticas y los planes
productivos sectoriales, medidas para reducir la vulnerabilidad de las
actividades económicas, tomando previsiones financieras como
mecanismos de contingencia para políticas económicas de rehabilitación
(World Bank, 2008 y Prioridad del marco de acción de Hyogo).
Como se observa, estos lineamientos económicos de la gestión de riesgo,

promueven el ahorro del capital financiero a través de prácticas de prevención y
mitigación, lo cual es mucho menos costoso que las prácticas correctivas, también
fomenta mecanismos de diversificación económica, intercambio entre comunidades,
cuantificación de daños pre evento natural, planificación previa ante los eventos a
través de fondos financieros, participación de todos los actores, prácticas de
corresponsabilidad, mecanismos de transferencia de riesgo, etc.
Este grupo de medidas básicas contribuyen a que la sociedad tenga una

economía más planificada, sana, participativa y consciente, invierta mejor sus
recursos, reduzca gastos en caso de que ocurran eventos y reaccione de forma
eficiente cuando estos ocurran, lo cual contribuye al crecimiento económico racional
que recomienda el Desarrollo Sostenible.
51
Estos procesos dinámicos socio – institucionales (a), ambientales (b) y

económicos (c), que involucra la gestión de riesgo, no contradicen los preceptos del
Desarrollo Sostenible en ninguna de sus esferas, sino que las complementan, tal
como puede resumirse en la Figura 2.1.
Figura 2.1. Desarrollo Sostenible y gestión de riesgo.
El camino hacia el Desarrollo Sostenible en los países, debe incluir de forma

transversal la visión de integralidad, incluyendo la reducción del riesgo en este
proceso, haciendo especial énfasis en su identificación, prevención y mitigación. Es
necesario ahondar en investigaciones que se centren en la forma de lograr un
Desarrollo Sostenible local con una inserción transversal del riesgo de desastres, en
la gestión de las ciudades de países en desarrollo, tales como Venezuela.
2.2. La Ciudad y El Metabolismo Urbano
Al trabajar la gestión local de riesgo para el Desarrollo Sostenible urbano, es

necesario abordar la dimensión ciudad, es decir, entender cómo es el funcionamiento
del metabolismo urbano, las características de las ciudades del mundo en desarrollo
y entender los aspectos que incluye la sostenibilidad urbana. La segunda sección del
marco teórico tiene que ver con las definiciones de “ciudad” y “sostenibilidad urbana”.
52
Según Girardet (1992), una ciudad es, además de un compendio enorme de

estructura construida, un inmenso procesador de materias primas externas, como
alimentos, energía, agua y otras, que las transforma en productos, servicios y
residuos, recreando así condiciones para que el hombre pueda vivir en ellas.
Se decide trabajar el riesgo dentro de la ciudad, ya que por un lado, la población

urbana ha aumentado significativamente y actualmente es la más representativa, y
por otro lado, la falta de planificación urbana en este proceso, ha aumentado las
presiones ambientales y ha traído como consecuencia la ubicación de gran cantidad
de población en territorios con múltiples o altas amenazas. Girardet (1992) publica
que entre los años 1950 y 1990, la población urbana mundial aumentó desde 200
hasta 2.000 millones de personas y esperaba que se llegue a 3.000 millones de
personas para el año 2050. En cuanto al mundo en desarrollo en el año 1925, sólo el
10% de la población perteneciente a países en desarrollo era urbana, entre los años
1050 y 1075, las zonas urbanas de estos países recibieron al menos a 400 millones
de personas y entre los años 1975 y 2000 se estimaba la cifra de 1.000 millones de
personas más.
En apoyo a estas cifras, Rogers (1997) sostiene que para el momento de

publicación de su libro, la población urbana se incrementaba en 250.000 personas al
día. Sin embargo las proyecciones según Rogers (1997), apuntan que para el año
2050, la población urbana mundial será cercana a los 7.500 millones de personas.
Es por esto que estudio de fenómenos que involucre la vida del hombre, deben
incluir, directa o indirectamente a las ciudades. Específicamente en el estudio de la
gestión de riesgo, la relación entre el hombre, la ciudad, la sostenibilidad y el riesgo
de desastres es muy estrecha, más aún si se analiza el entorno del mundo en
desarrollo, como es el caso del presente trabajo.
Para entender los conceptos fundamentales de las ciudades, se necesita hablar

del “metabolismo urbano”, el cual ha sido ineficiente y esto es destacado por Girardet
(1992) como un problema bastante grave. El metabolismo de las ciudades es el
53
balance entre las materias primas que entran al sistema, y los elementos o residuos
que salen de él. Las ciudades pueden tener un metabolismo lineal o circular:
 El metabolismo lineal consiste en recibir las materias primas necesarias y
desechar los restos, sin reponer al ambiente los nutrientes extraídos o
preocuparse por disminuir las externalidades.
 El metabolismo circular se enfoca en hacer ecológicamente viable a la
ciudad, en reutilizar lo más posible las salidas y tratar de hacer al sistema lo
más sostenible posible.
Cuando el metabolismo de determinada ciudad ha sido ineficiente o poco

sostenible, la ciudad agota y contamina los recursos naturales de su propio entorno,
entonces las condiciones del entorno no son capaces de mantener de forma
sostenida en el tiempo las necesidades de la población urbana. Esta población
urbana dependerá de suministros externos y su zona de impacto se extenderá mas
allá de los límites de la ciudad, lo cual repercute en daños hacia el ambiente.
La idea del metabolismo circular de Girardet que acerca la ciudad hacia la

sostenibilidad, es completada por Rogers (1997), quien agrega que estas
consideraciones ambientales de la ciudad no pueden estar separadas de las
sociales, si ambas se retroalimentan, se construirían sociedades sanas, vivas y
sostenibles.
Igualmente Girardet en su mismo libro, considera que la vulnerabilidad de las

ciudades, se produce cuando estas transcienden el lugar y la base de sus recursos
naturales, dependiendo de suministros externos globales. Cuando llegue el momento
de estancamiento de las ciudades, el cual según el autor, siempre llega para todas,
será vital mantener su base de recursos naturales de la zona cercana.
Considerando ahora el mundo en desarrollo, se sabe que las ciudades

históricamente han atraído a muchas personas del entorno rural, sus principales
factores de atracción son: oportunidad de empleo, ingresos mayores y facilidades
urbanas y factores de “empuje” como degradación de la tierra, guerrillas y falta de
54
recursos modernos en el ámbito rural. A pesar de esto, tanto Girardet (1992) como
Rogers (1997) indican entre las principales realidades de la vida urbana
(especialmente en las ciudades en desarrollo), los siguientes aspectos:
 Pobreza, falta de higiene y bajas posibilidades de empleo real: condiciones

poco aptas para el desarrollo físico y mental de las generaciones presentes
y futuras.
 Riesgo urbano y densificación: construcciones endebles sobre lugares no
aptos.
 Generación de estrés urbano: alta densidad humana, inseguridad social,
ruido y emisiones, incapacidad para las personas de controlar su entorno
inmediato.
 Dependencia, facilidad y fijación en el uso del automóvil o motorización: las
calles son más anchas que las aceras, la ciudad se diseña en función al
medio de transporte automotor.
 Alta generación de residuos y desechos: aguas residuales, emisiones
atmosféricas, vertederos de desechos sólidos, efluentes químicos
contaminantes y residuos domésticos, patológicos y peligrosos entre otros.
 Derroche de recursos como energía y agua.
2.3. Sostenibilidad Urbana: Un Concepto en Desarrollo
La sostenibilidad urbana según Girardet (1992), debe constar de aspectos como

eficiente manejo de recursos y energía, tecnologías renovables, estructuras
duraderas, proximidad entre trabajo y hogar, reducción en la generación de desechos
y reciclaje, suministro de alimentos desde fuentes locales, metabolismo circular y
utilización de residuos en beneficio de la propia ciudad.
No hay ciudades modelo, pero existen características que pueden en conjunto,

hacerlas más sostenibles. Entre las características que el mismo autor resalta como
requisito de una ciudad para acercarse a la sostenibilidad, se plantean las siguientes:
55
 Ser centros de civilización y aprendizaje, en lugar de centros de

movilización de personas y recursos: una ciudad alegre y segura para
trabajar y relajarse.
 Ser construidas por la gente que las habita, las personas tienen mucho que
dar para mejorar la planificación del entorno.
 Ser saludables: aportar un ambiente favorable y poco contaminado, con
espacios verdes, niveles de ruido aceptables, reduciendo estrés,
permitiendo libertad de movimiento, proporcionando viviendas dignas, de
edificaciones duraderas y dentro de un entorno seguro.
 Utilizar en mayor grado las energías limpias y siendo eficientes: reduciendo
la dependencia de las energías no renovables, racionalizando y haciendo
eficiente los medios de transporte y reciclando los desperdicios.
 Planificando en función de la proximidad: estructurando la ciudad con un
trazado más denso, con distritos mixtos en los que hayan viviendas,
oficinas, colegios y sitios de esparcimiento. Esto permite encuentros
personales y medios de transporte a pie y en bicicleta.
En complemento a estas ideas, en 1996 se llevó a cabo la segunda Conferencia

de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II 1996), las
prioridades que se formularon dentro de La Declaración de Estambul en relación a
las ciudades son las siguientes:
 Modificar las pautas de producción y consumo hacia la sostenibilidad.

 Atender a los patrones insostenibles de crecimiento demográfico.
 Atender el problema del desempleo y el déficit de vivienda.
 Asegurar para las ciudades la infraestructura y los servicios básicos.
 Garantizar la seguridad de las personas en las ciudades (seguridad social y
seguridad ante eventos adversos de origen natural).
La ciudad sostenible es definida más ampliamente por Rogers (1997) como una
56
ciudad socialmente justa, estéticamente bella, compacta, eficiente, innovadora,

ecológica, con impactos mínimos al ambiente, que favorezca la vida comunitaria y
promueva la cultura y la diversidad.
Un enfoque más reciente sobre las ciudades sostenibles, lo proporcionan Vegara y

Rivas (2004), quienes plantean que a partir de la crisis de separación que tiene el
hombre con la naturaleza, se comienza a pensar en algo más allá de una “ciudad
habitable”. La ciudad para los autores, juega un papel fundamental en el logro de un
mundo sostenible.
Estos dos autores sostienen que las ciudades son los lugares en los cuales los
problemas ambientales se manifiestan con mayor intensidad, que tienen una huella
ecológica considerable e influencian un área mucho mayor al territorio que las
soporta. Estos autores sostienen que las ciudades, si bien pueden ser consideradas
una amenaza para el ambiente, ofrecen en su estudio, la mayor posibilidad para
encontrar soluciones sostenibles a los problemas ambientales.
En el año 2005 el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

(PNUMA), celebró el día Mundial del Ambiente con el tema de “Ciudades Verdes,
Planear para el Planeta”. El Secretario General Sr. Kofi Annan expresó preocupación
por el reto de la rápida urbanización, las consecuencias ambientales del crecimiento
urbano, el consumo de recursos de las ciudades, sin embargo resaltó la importancia
de crear ciudades amigables con el ambiente, bien planeadas, limpias y saludables.
Más recientemente, Higueras (2008) menciona que para conseguir la

sostenibilidad por ejemplo en las ciudades europeas, las mejoras deben enmarcarse
en el aspecto social (justicia, equidad, participación), funcional (espacios públicos),
ecológico y ambiental (metabolismo circular, calidad ambiental), estético (variedad de
actividades) y financiero (corresponsabilidad en todos los actores).
Esta autora afirma que la sostenibilidad urbana apoyada en la planificación,

supone una mejora en la calidad de vida de los ciudadanos y no es unidimensional.
57
Sostiene que los principios para el Desarrollo Sostenible urbano, son: la adecuada
densidad urbana y de equipamientos, la variedad de edificaciones, los usos mixtos
de la ciudad, las zonas verdes y espacios libres, la optimización de las redes del
abastecimiento, comunicación y transporte, la adecuada gestión de los residuos y
desechos, la valoración del suelo peri – urbano y la cohesión social.
No obstante, la autora no considera de forma explícita la variable riesgo ambiental

como un valor fundamental para la sostenibilidad, ni la incluye entre los indicadores
de sostenibilidad urbana. La autora menciona elementos importantes que son
insumos de la gestión del riesgo ambiental, tales como: reducir impactos ambientales
a través de la prevención y la corrección, planificar para cambiar los usos del suelo
atendiendo a su vocación, hacer una mejor adaptación de la ciudad al entorno físico,
reducir la huella ecológica, introducir la eficiencia energética, aplicar principios de
arquitectura bioclimática, establecer indicadores de sostenibilidad, buscar
heterogeneidad social y económica.
La Tabla 2.1, muestra una revisión de los documentos más importantes que se
han generado en la era moderna en torno a los preceptos principales de
sostenibilidad urbana.
Tabla 2.1. Evolución de documentos relevantes en torno a la sostenibilidad urbana.

Documento /
evento Contenido resaltante en torno a la Sostenibilidad urbana
relevante
Capítulo 28 de El nivel local es un factor determinante. Las autoridades locales
la Agenda 21. desempeñan un papel muy importante en la educación y movilización
Iniciativas hacia el Desarrollo Sostenible.
locales. 1992 Las autoridades locales deben lograr en consenso con todos los
sectores, un programa 21 para cada municipio y deben establecer
comunicación e intercambio de información entre todos los municipios de
la ciudad.
Para establecer Agendas 21 locales, se debe mejorar la ordenación del
ambiente local y ampliar la educación y formación de las autoridades
locales.
Carta de El modo de vida urbano es responsable de muchos problemas
Aalborg. 1994. ambientales de la humanidad.
58
Tabla 2.1. Evolución de documentos relevantes en torno a la sostenibilidad urbana

(continuación).
Documento /
relevante
Carta de Se reconoce la importancia de la autogestión a nivel local.
Aalborg. 1994. Las ciudades tienen una función determinante en el cambio de los
modos de vida, producción, consumo y distribución del espacio.
El desarrollo sostenible obliga a la ciudad a basar su metabolismo en la
justicia social, economía sostenible y ambiente duradero.
Cada ciudad, debe hallar sus propios caminos hacia la sostenibilidad.
La sostenibilidad no es una utopía sino un proceso creativo local que
busca el equilibrio.
Se debe invertir en la conservación del capital natural, energías
renovables, espacios verdes y rendimiento energético de los recursos.
Integrar la justicia social, las necesidades de la población y la equidad en
la distribución del ingreso para mejorar la calidad de vida urbana.
Procurar una ocupación del suelo y un sistema de transporte sostenibles.
Las ciudades deben ser responsables ante el cambio climático, prevenir
la contaminación de los ecosistemas, asegurar la participación y la
elaboración de instrumentos de gestión orientados a la sostenibilidad.
Conferencia de La Carta de Aalborg es un excelente inicio para la Agenda 21 Local.
Lisboa sobre La autoridad municipal es el principal motor para aplicar la Agenda 21
Ciudades local. La participación debe ser de todas las autoridades.
Sostenibles. Se debe fomentar la participación de todos los sectores de la ciudad
1996 para generar cooperación y sinergia.
Integrar el desarrollo ambiental con el social y el económico para mejorar
la calidad de vida del ciudadano.
Capacitar y ampliar el conocimiento de los ciudadanos y autoridades en
aspectos de desarrollo viable o sostenible y establecer alianzas entre
autoridades locales, asociaciones, redes y compañías.
Desarrollo de adentro hacia afuera, las ciudades deben establecer redes
entre municipios y ciudades para resolver sus problemas de desarrollo.
Conferencia de Prioridades para una ciudad sostenible: consumo y producción

Hábitat II sostenible, crecimiento estable, empleo, vivienda, infraestructura,
Declaración de servicios, seguridad social y seguridad ante desastres.
Estambul Adicionalmente los objetivos y principios que se establecen son los
1996. siguientes:
Ciudades equitativas (empleo, vivienda, educación, servicios),
erradicación de la pobreza, mejoramiento de la salud, fortalecimiento
para la familia, derechos humanos, responsabilidades cívicas y mejora
en la calidad de vida.
Cooperación local, regional, nacional e internacional.
Atención a los sectores y grupos más vulnerables y aumento de los
recursos financieros.
El objetivo central de esta conferencia, es crear viviendas dignas para
todos en asentamientos urbanos sostenibles.
59

(continuación).
Documento /
relevante
Declaración de Las ciudades siempre tendrán un rol muy importante en el desarrollo.
Sevilla. Las políticas de desarrollo sostenible se establecen localmente.
Conferencia Promocionar la participación local para el Desarrollo Sostenible, tales
Euromediterrán como la agenda 21 local, establecer intercambios de experiencias y
ea de aprendizajes entre ciudades para planificación, vivienda, lucha contra la
Ciudades pobreza, cultura, agua, residuos, energía y transporte.
Sostenibles. Es necesario reforzar las acciones regionales orientadas al desarrollo
1999 local, la educación, sensibilización y el fortalecimiento institucional.
Establecer mecanismos descentralizados y de apoyo para las acciones
de desarrollo sostenible local.
Carta de la Respeto a la tierra, al ambiente a la vida y a la comunidad de vida.
Tierra (2000) Aumento de la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras.
Construir sociedades justas, participativas, pacíficas y democráticas.
Adoptar patrones de consumo y producción sostenibles.
Principio de precaución y promover el desarrollo de tecnologías limpias.
Erradicación de la pobreza y garantizar el derecho al agua potable,
saneamiento, aire limpio, alimentación y vivienda. Proteger a las
poblaciones vulnerables. Promover la distribución equitativa de las
riquezas, la equidad de género y defender el derecho de todos a un
entorno natural y social sano. Fortalecer las instituciones democráticas,
las comunidades locales y la sociedad civil.
Declaración de Los líderes municipales deben actuar con visión de futuro, a escala local
Hannover. y considerando la responsabilidad global de nuestras acciones.
2000 Se debe reforzar la cooperación entre ciudades, sobre todo entre países
desarrollados y países en desarrollo.
Se debe reforzar la planificación urbana integrada, la ciudad compacta,
la rehabilitación de áreas deprimidas, el uso eficiente de los recursos y
las tierras, la gestión local del transporte y energía, aprovechar las
nuevas tecnologías y luchar contra la exclusión y la pobreza.
Establecer indicadores de sostenibilidad para hacer seguimiento a
objetivos alcanzados y redes de promoción del Desarrollo Sostenible.
Dar asistencia local a municipios que se encuentren en estados
excepcionales como desastres naturales o guerras.
La ciudad es la entidad apropiada para abordar desde adentro hacia
afuera el Desarrollo Sostenible y las soluciones integradas.
Apoya la Agenda 21 local, el gobierno y las políticas locales, prioriza el
desarrollo local sostenible, incorpora consideraciones sociales y
ambientales a las políticas económicas, introduce incentivos para el uso
de energías limpias y apoyar la cooperación internacional, nacional,
municipal y regional hacia la sostenibilidad. Establecer un marco político
de Desarrollo sostenible local en los países. Comprender que los
beneficios a largo plazo en los países no pueden ser garantizados si en
las ciudades no se garantiza el bienestar de los ciudadanos.
60

(continuación).
Documento /
relevante
Nueva Carta Ciudad conectada a través de redes, que conserva su riqueza y su
de Atenas. cultura en las presentes y futuras generaciones.
2003 Ciudades participativas en los procesos de planificación regionales y
globales, estableciendo redes entre ellas, diversas económicamente,
creativas y competitivas.
Ciudad conectada con su ambiente, que use racionalmente los recursos,
reduzca sus impactos, gestione sus entradas y salidas, sea
autosuficiente, minimice los impactos de los desastres.
Ciudad saludable, que integre elementos naturales y artificiales, con una
buena planificación, medios de transporte, que proteja el entorno, facilite
el contacto y contribuya al bienestar de sus habitantes y usuarios.
Ciudad incluyente, participativa, segura (criminalidad y desastres
naturales), saludable, productiva, innovadora, en movimiento (transporte
inteligente), medioambiental, culta y con continuidad de carácter.
Carta Mundial Una ciudad sin discriminaciones, un espacio culturalmente rico, que
de Derecho a preserve su identidad, se gestione de forma democrática, priorizando el
la Ciudad interés social.
(2004) La ciudad social, reconocerá los derechos humanos y libertades
fundamentales, con un compromiso social del sector privado.
Se prestará especial atención en proteger a los grupos vulnerables.
Ciudades que impulsen una economía solidaria y políticas impositivas
que generen mayor igualdad.
El desarrollo urbano garantizará la sostenibilidad, el equilibrio ambiental,
histórico, cultural, social, así como la vivienda, los servicios básicos de
salud y educación, transporte y movilidad.
Gestión transparente y responsable de los recursos, derecho a la
información y a la participación política de sus habitantes, mejoramiento
del sistema de administración de justicia y la seguridad pública.
Las ciudades promoverán el derecho al empleo, cultura y esparcimiento.
Día mundial Ciudad sana, reduciendo su contaminación, con adecuados sistemas
del ambiente. sanitarios y calidad ambiental, cuidando sus emisiones de dióxido de
Ciudades carbono, asegurando un sistema de transporte e industria más limpios.
Verdes: Debe tener en cuenta los efectos del cambio climático y reducir sus
planear para el vulnerabilidades, evaluar sus patrones de consumo y su generación de
planeta residuos (la cual es inadecuada, costosa y poco eficiente).
(PNUMA) 2005 Ciudad independiente y sostenible, sin importar recursos de zonas
lejanas, utilizando racionalmente los recursos naturales.
Procurar reducir el efecto de “islas térmicas” a través de la creación de
más espacios verdes.
Fomentar el apoyo a los gobiernos locales, la organización de
comunidades, la participación y las soluciones innovadoras y creativas.
61
Tal como se puede observar, todos los productos derivados de eventos recientes
de importancia internacional, mencionan directa o indirectamente la reducción del
riesgo ante eventos adversos de origen natural, para el alcance de una ciudad
sostenible, pues incluyen, el factor seguridad (ciudadana y ante desastres generados
por eventos adversos) y el interés en las poblaciones vulnerables. La siguiente figura
resume gráficamente los preceptos clásicos revisados de ciudades sostenibles.
Figura 2.2. Resumen de criterios consultados para una ciudad sostenible.
También Gabaldón (2006) señala en su capítulo “Sustentabilidad urbana”, que hay

que tomar en cuenta dentro de la contaminación urbana, los riesgos naturales
asociados a las condiciones fisiográficas de cada ciudad, ya que un evento adverso
puede generar importantes pérdidas materiales y humanas. Entre las acciones que
recomienda para alcanzar la sostenibilidad urbana, se incluye el tener un programa
de prevención de desastres.
A pesar de esto, el análisis del riesgo ambiental no es incluido explícitamente

entre las condiciones mínimas que, según este autor, debería tener una ciudad
sostenible, las cuales serían: Pleno acceso de servicios y seguridad pública,
economía diversificada, tecnología sustentable, calidad ambiental y planificación
participativa.
62
Lacomba et al. (2008), sostiene que los municipios, universidades, ciudadanos y el

sector privado representan en cooperación, el instrumento transformador de la
sociedad urbana actual hacia una sociedad urbana sostenible. Para la autora, una
ciudad sostenible debe contar con factores base como: comunicación y transporte
eficiente y con bajas emisiones, diseño arquitectónico bioclimático, seguridad y salud
ambiental, tecnologías limpias, leyes y voluntad política para la sostenibilidad,
educación y formación de los ciudadanos, sistemas democráticos y conocimiento del
ambiente natural.
Girardet (1992), Rogers (1997), Vegara y Rivas (2004) y Lacomba et al. (2008), al
estudiar las ciudades sostenibles o los factores que las acercan a la sostenibilidad,
incluyen factores que ayudan a la reducción de algunos riesgos ambientales
urbanos, pero no terminan de dar el peso que merece a la variable riesgo ambiental,
tanto en la planificación de la ciudad, como en su gestión. Gabaldón (2006)
menciona de forma más clara la necesidad de que la ciudad sea “segura” para los
individuos y las estructuras, pero no incluye la gestión del riesgo ambiental como una
condición hacia la sostenibilidad urbana.
Vegara y Rivas (2004) por su parte, plantean que la ciudad sostenible es el nuevo
horizonte urbanístico, implica la máxima de “pensar globalmente, actuar localmente”,
reconociendo así la importancia de los gobiernos locales y regionales. Como ya han
afirmado instituciones internacionales, las ciudades juegan un papel fundamental en
el logro de un mundo más sostenible, lamentablemente actualmente son una de las
principales fuentes de daños ambientales, su huella ecológica es mayor que su
territorio de soporte o “hinterland” y es en ellas donde estos problemas se
manifiestan con mayor intensidad.
Los mismos autores resaltan las Agendas 21 locales, o planes de acción local
hacia la sostenibilidad, estas son una herramienta muy poderosa, que muchas veces
no prospera por falta de voluntad política o recursos económicos, pero que posee
como principio el de potenciar el papel de las entidades locales, incrementando en
ellas la responsabilidad ambiental. Las agendas 21 locales se están convirtiendo en
63
la definición del perfil urbano y de los objetivos de la sostenibilidad de las ciudades,

tienen mucha importancia ya que los objetivos globales de conservación del
ambiente, por ejemplo, difícilmente pueden lograrse sin que sean asumidos por los
poderes locales.
Los temas tratados en las agendas 21 locales suelen ser: aprovechamiento de

agua y energía, gestión de residuos, minimización de emisiones, sistemas de gestión
financiera eficientes, autonomía y menos dependencia del exterior, innovación
tecnológica, interacción entre ecosistemas urbanos con otros sistemas territoriales,
uso racional del territorio en función de sus singularidades, valor ecológico, cultural,
etc. Para la realización de las Agendas 21, se requiere una profunda reflexión sobre
la ciudad, sólo es posible si se plantea como un objetivo integrado, incluyendo
cohesión social, participación y planteamiento de modelos consensuados y
sostenibles para el manejo de las diferentes variables que funcionan en la ciudad.
Vegara y Rivas (2004), se pasean igualmente por el eco – urbanismo, que plantea
proyectos realizados bajo principios próximos a la ecología, protección de zonas
especiales, uso de la vegetación, aprovechamiento y no intervención del relieve,
principios de reciclaje y reutilización, la simbiosis entre hombre y naturaleza, plantean
la convivencia de los espacios con áreas verdes, mezclando tecnología y humanidad,
trasladando el diseño urbano hacia la creación de un espacio habitable y de calidad,
donde los espacios naturales no estén reducidos o camuflados, donde la calidad es
más importante que la cantidad.
Los autores también revisan la Nueva carta de Atenas de 2003, la cual presenta
una visión de futuro de las ciudades europeas que requiere: conservación de riqueza
y diversidad cultural, conexiones y redes, competitividad, creatividad y cooperación,
atención al bienestar de sus habitantes, integración de lo natural con lo artificial,
diseño novedoso, mantenimiento de la identidad local y medidas para facilitar los
encuentros y el esparcimiento. Estas iniciativas deben desarrollarse de forma
diferente en cada ciudad, dependiendo de sus características, sino no proponen un
modelo sostenible.
64
Richard Rogers, quien en 1997, en su libro “Ciudades para un pequeño planeta”,

plantea como lineamientos para una ciudad sostenible: la justicia y educación, las
necesidades básicas, la protección ecológica, la ciudad bella, diversa, compacta y
policéntrica.
En el año 2002, en el Consejo Europeo de Urbanistas, se propone una guía para

planificadores denominada “Try this way” o “desarrollo sostenible a nivel local”, que
presenta mediante un “check list”, los aspectos del Desarrollo Sostenible como:
agua, aire y ruido, suelo y terreno, naturaleza y ecología, energía, residuos,
patrimonio y regeneración, riesgos y amenazas y calidad social. Este “check list”
recomienda el uso de la Agenda 21 como una herramienta de planificación.
Finalmente en el texto de Vegara y Rivas (2004), se plantea la ciudad del saber, el

elemento digital, transformando las comunicaciones, una ciudad formada por
sociedades bien formadas y capaces de comunicarse. Esta era informática,
tecnológica y del conocimiento, afectará el diseño de las ciudades, promocionando la
creación de parques tecnológicos como fomento de innovación.
Ramírez J. en Aguilar – Dubose C. y Delgado C. (2011), plantea la arquitectura

bioclimática, integra consideraciones de eficiencia en el uso de los recursos y de la
energía, producción de “edificios sanos”, con materiales ecológicos y que
proporcione ambientes confortables con cualquier condición climática. Este tipo de
arquitectura es para edificios y espacios públicos, hace uso eficiente de la luz natural
y de las energías alternativas como celdas fotovoltáicas, calentadores solares,
aerogeneradores, etc.
Aguilar en Aguilar – Dubose C. y Delgado C. (2011), sostiene que desde el punto

de vista de la construcción y el diseño sostenible, se proponen diferentes principios
que defienden un sistema de valores preocupados por el ambiente, la viabilidad
económica y la justicia social. A continuación se presentan los planteamientos más
importantes en este sentido:
65
Tabla 2.2. Principales movimientos para el diseño bioclimático y elementos de

construcción y ciudad Sostenible.
Organización o
Principios fundamentales
movimiento
Diseñar con la Diseño enfocado en la interacción entre la naturaleza, las personas y
naturaleza la arquitectura con amplia perspectiva que incluye la cultura,
tradiciones, cultura, historia y espiritualidad.
Principios de “Ciclo de vida” o de la “cuna a la cuna”: todo se convierte en alimento
Hannover (1992) de algo nuevo, todo producto se reintegra a otro proceso, fases y
costos ecológicos de los productos.
5 principios del Soluciones con condiciones locales, escogencia de la opción con
diseño ecológico menor impacto ecológico, satisfacer necesidades humanas
respetando las de los otros seres, hacer visible a la naturaleza y
escuchar a las personas en el proceso del diseño.
Principio Todd El mundo natural es la matriz del diseño, definido por valores
de Diseño biológicos, reflejar la biorregión, seguir las leyes de la vida sin
Ecológico (1994) oponerse a ellas. Los proyectos deben basarse en energías
renovables, ser sostenibles, coevolucionar con el mundo natural y
ayudar a sanar el planeta.
Principios Estructuras estéticamente placenteras, ecológicamente responsables,
Sanborn (1994) eficientes y sanas, respetando los límites de los recursos, las
identidades étnicas, siendo socialmente justas y accesibles, con
cercanía a la naturaleza, propiciando encuentros y actividades
diferentes y capacidad de evolucionar.
Cinco objetivos Transferibilidad y enfoque innovador en la construcción, equidad
Holcim para social y estándares éticos, calidad ecológica y conservación de la
construcción energía, desempeño económico y compatibilidad, respuesta
sostenible contextual e impacto estético.
US Green Evaluación de los edificios por: sitio y ubicación sostenible, eficiencia
Building Council: en el uso del agua, energía y atmósfera, materiales y recursos,
LEED (1998) calidad del ambiente interior e innovación y proceso de diseño.
Principios de Poseer valores (intergeneracionales, sociales políticos y económicos)
Melbourne para e individualidad, seguridad social y económica, valorar la
comunidades biodiversidad, proteger los ecosistemas, capacitar para la
sostenibles minimización de la huella ecológica, reconocer las características
(2002) propias de cada ciudad, empoderar a las personas y aumentar la
participación, promover la producción y el consumo sostenible,
facilitar el mejoramiento continuo.
Principios de Cero residuos y emisiones, transporte y materiales sostenibles, agua
One Planet y alimento local y sostenible, hábitats naturales, cultura y patrimonio,
(2002) comercio justo, economía local y riqueza equitativa, salud y felicidad.
Una ciudad que cuide su entorno natural, utilice tecnologías limpias e innovadoras
fomente el empleo y sea diversa económicamente, provea de servicios adecuados a
su población, sea socialmente justa, promueva la cultura y tenga estabilidad política,
66
no será sostenible si no garantiza la seguridad e integridad de sus estructuras,

economías y habitantes antes, durante y después de que ocurra algún evento
adverso de origen natural. Esto significa, tomar todas las previsiones para que la
ocurrencia de un evento adverso, no se convierta en un desastre y una vez ocurrido
el evento, la ciudad pueda recuperarse eficientemente. Hace falta ampliar la
definición de sostenibilidad urbana e incorporar con mayor fuerza la importancia de la
reducción del riesgo ante desastres.
Actualmente se están haciendo esfuerzos para incorporar el riesgo ante desastres

dentro de la gestión urbana, tanto en Venezuela como en el exterior. En centro
América Lavell (2002) junto al Centro de Coordinación para la Prevención de
Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) hace una revisión de las
iniciativas para reducción de riesgo en ciudades y comunidades locales, Fleischhauer
et al. (2007) llaman la atención sobre la importancia de la planificación territorial para
la gestión de riesgo en Europa y Velásquez y Jiménez (2004) realizan una
investigación parecida para el caso de Colombia.
En Venezuela se han realizado esfuerzos para mejorar la gestión de riesgo en

ciudades e incorporar esta variable en los planes urbanos, destaca entre estos
esfuerzos el proyecto del Diseño de Metodología para la inclusión de la variable
riesgo ambiental en los planes urbanos, caso Santa Cruz de Mora, realizado en el
año 2009 por IERU - USB y los numerosos esfuerzos locales del Municipio Chacao
en Caracas, dentro de los cuales se incluye su Propuesta de Plan de Gestión
Ambiental y de Riesgos del Municipio, presentada recientemente en Noviembre del
año 2010 y el Plan de Desarrollo Urbano Local presentado en el año 2012.
2.4. Gestión Integral De Riesgo, Definiciones
Es importante considerar que definiciones teóricas de desastres, riesgo, gestión

de riesgo, amenazas, vulnerabilidades y gestión local de riesgo entre otras, se
encuentran en constante movimiento y evolución, por ende en esta sección se
considerarán definiciones de diferentes autores, perspectivas y en tiempos históricos
67
y contextos particulares. El objetivo es fijar un lenguaje claro y correcto en torno a los

términos anteriormente mencionados.
Tal como menciona Cardona O. (2001), la terminología asociada a las definiciones

de riesgo y conceptos afines, no sólo han variado con el tiempo, sino con la
perspectiva desde la cual se enfoque (técnica, social, etc.). Por tanto no existe
todavía una concepción que unifique coherentemente las diversas aproximaciones.
En esta sección del capítulo se presentará un análisis cronológico de las diferentes
concepciones de Riesgo y Desastre, Amenazas, vulnerabilidad y gestión local de
riesgo.
2.4.1. El Riesgo y El Desastre
Actualmente existe una diferencia entre riesgo y desastre, originalmente los

primeros estudiosos o investigadores, únicamente mencionaban el término
“desastre”. El “desastre”, es definido ampliamente por Quarantelli (1985), unificando
ideas de los científicos sociales y conductuales.
Según este autor, los desastres normalmente han sido relacionados con los
siguientes aspectos: como agente físico (terremoto, inundación, explosión, etc.),
como impacto físico apreciable, evaluación de daños, nivel de trastorno social,
percepción social, construcción o percepción política y relación entre demanda /
capacidad de respuesta.
Igualmente, algunas de las características o dimensiones importantes que deben

considerarse al analizar un desastre, son las siguientes: proporción de población
involucrada, centralidad o importancia de la población afectada, duración de la
afectación en una población, involucramiento de la población en la crisis, familiaridad
de la población con las crisis o recurrencia de eventos desastrosos.
Por su parte Cardona (1991), define desastre como un suceso que ocurre de
forma repentina, causando alteraciones intensas que pueden traducirse en muertes,
68
destrucción de bienes, daños severos sobre el ambiente, alteración de los patrones

de vida y efectos sobre la estructura socioeconómica de un país. Estos pueden
originarse por un fenómeno natural, pueden ser provocados por el hombre o ser
consecuencia de fallas en sistemas técnicos o industriales.
Es importante mencionar que a nivel de América Latina, en Costa Rica, en el año

1992, se crea la “Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América
Latina” (LA RED), por un grupo multidisciplinario de investigadores que deseaban
cambiar a través de investigación, proyectos, divulgación y formación de talento
humano, el enfoque del análisis de los desastres, esta red sentó las bases teóricas
de lo que hoy se llama gestión de riesgo, apoyando enfáticamente en la transición de
la “atención a emergencias” a la gestión de riesgo de desastres.
Paralelamente a este hecho, a nivel mundial, en las Naciones Unidas,

específicamente en la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo
de Desastres, se evidencia la preocupación por el aumento de la ocurrencia,
severidad e intensidad de desastres en el mundo, durante el período entre 1960 –
1990. Por ello se proclama en 1989, el Decenio Internacional para la Reducción de
los Desastres Naturales (DIRDN, 1990 – 1999).
Por ende, durante esta década, se desarrolla la mayor cantidad de investigaciones

en torno al tratamiento del riesgo de desastres. En el capítulo se citarán muchos
autores pertenecientes a LA RED, tales como Lavell, Wilches – Chaux y Cardona,
entre otros, ya que esta organización, presentó cambios significativos a nivel mundial
en torno a la investigación de los factores subyacentes del riesgo, gestión local de
riesgo, vulnerabilidad y la institucionalidad en la gestión de riesgo.
Siguiendo la cronología temporal, el autor Wilches – Chaux G. (1993), afirmaba

que las definiciones de desastre, se refieren más a las consecuencias que a las
causas. El desastre se define por tanto, como una crisis que acarrea pérdidas
(humanas y materiales), producto de la interacción de diferentes sistemas, que por
naturaleza son dinámicos y conservan sus propios ritmos. Por lo tanto el autor define
69
el riesgo como cualquier fenómeno de origen natural o humano, que represente un

cambio en el ambiente de una comunidad, que sea vulnerable a este fenómeno.
Más adelante Cardona, 1993, amplía el concepto de desastre, como eventos que
envuelven fenómenos exclusivamente físicos como terremotos y huracanes,
fenómenos exclusivamente humanos como guerras y fenómenos combinados entre
estos dos extremos.
El autor agrega diferentes dimensiones de un desastre, tales como: demográfica

(social, económica y ecológica), temporal (duración y recurrencia) y espacial (área de
influencia).
Durante el mismo año Lavell A. (1993), caracteriza los desastres

(equivocadamente llamados “naturales”) por la cantidad de pérdidas humanas y
económicas sufridas en el corto plazo, los define como eminentemente sociales, no
sólo por sus impactos, sino por sus orígenes. Tanto las causas como las
consecuencias de los desastres son resultado de procesos sociales, es una ocasión
de crisis social.
Evans (1994), enfocaba el riesgo y no el desastre, como la ocurrencia de un

evento que será desastroso, analizaba la falta de visión a largo plazo de algunas
sociedades, a las cuales la explicación del desastre les resultaba difícil de
comprender. Su investigación se concentraba en tratar de analizar cómo hacer
entender a las sociedades en riesgo, que las dinámicas del ambiente cambian, que
hay que pensar a largo plazo para prepararse ante los desastres, ya que a las
sociedades se les hace difícil pensar en el futuro y en el significado de la ocurrencia
de un posible evento extremo.
Más adelante Lavell A. (1996), relacionaba la degradación ambiental urbana, con

el riesgo y el desastre urbano. Ya se comienzan a separar los conceptos de riesgo y
desastre, porque no necesariamente son lo mismo. Este autor prioriza su
investigación en el ambiente urbano, porque un número importante de ciudades
70
grandes, se ubican en zonas propensas a un rango de amenazas naturales, cuyos

impactos serían más notorios, por la población, economía e infraestructura
concentrada en estos espacios.
Por lo tanto el riesgo según este autor, es la probabilidad de que a una población
(personas, infraestructuras y economías), le ocurra algo nocivo. Por esto para que
exista un riesgo, que es una condición latente, debe haber tanto una amenaza, como
una población vulnerable a este impacto.
Annan K. (1999) afirmó en su discurso de Cierre del Decenio internacional para la

Reducción de los Desastres, que el término “natural” para describir tales eventos es
incorrecto, ya que existen riesgos genuinamente naturales, pero los desastres son
algunas veces provocados por el hombre, las acciones o inacciones humanas y los
patrones de desarrollo.
Cardona O. (2001), hace hincapié en que la denominación incorrecta de

“desastres naturales”, ha favorecido a la creencia de que no hay mucho por hacer
ante los desastres, pues por llamarse fenómenos naturales, se consideran entonces
inevitables, son hechos del destino, manifestaciones divinas o de mala suerte. Este
mismo autor define el riesgo como el potencial de pérdidas que pueden ocurrirle al
sujeto o sistema expuesto, es la probabilidad de exceder un nivel de consecuencias
económicas, ambientales o sociales en determinado lugar y momento. Este autor
considera que la gestión de riesgo involucra cuatro políticas públicas diferentes: la
identificación del riesgo (percepción individual y social, estimación objetiva), la
reducción del riesgo (prevención – mitigación), el manejo del desastre (respuesta y
recuperación) y la transferencia del riesgo (compañías de seguros).
Lavell A. (2002) aclara que la gestión de riesgo no es un término sustituto de la

prevención y la mitigación, sino que las incluye. La gestión de riesgo se orienta a
reducir el riesgo existente (desde el punto de vista correctivo o compensatorio) y a
reducir el riesgo futuro (a través de la gestión prospectiva). La gestión de riesgo tiene
como características principales que primero no es un producto sino un proceso con
71
diferentes niveles de intervención, debe considerarse como una dimensión o

estrategia en el proceso de planificación y debe incluir plena participación de los
actores (incluyendo las comunidades en riesgo) y no sólo debe limitarse a los actores
técnicos.
Lavell A. (2004) define más recientemente el riesgo como la relación entre las
amenazas y las vulnerabilidades presentes en un determinado lugar, es la
probabilidad de que se presenten consecuencias económicas, sociales o
ambientales durante un período determinado de tiempo. Por tanto define también
Gestión de Riesgo como un proceso complejo, que a través de políticas e
instrumentos para la prevención mitigación, preparación y atención a desastres, se
orienta a impedir, reducir y controlar los efectos negativos de eventos adversos de
origen natural sobre la población, los bienes o el ambiente.
El mismo autor en 2003, proporciona notas que ayudan a definir lo que significa
“riesgo”, “construcción social del riesgo” y “gestión de riesgo”:
 El riego ambiental es una condición latente que puede representar un
potencial daño futuro: puede ser anticipado y dimensionado en cierto grado,
lo cual permitiría a la sociedad hacer una intervención anticipada para
prevenir.
 Para dimensionar el riesgo se utilizan como herramientas los escenarios de
riesgo de una zona delimitada, basados en información de amenazas
naturales y vulnerabilidades. Estos escenarios incluyen: Nivel de exposición
de la población y actividad productiva, recurrencia, intensidad e incidencia
de amenazas y vulnerabilidad, conocimiento y experiencias locales sobre
esto.
 El riesgo es una interacción dinámica entre factores de amenaza y
vulnerabilidad y puede ser controlado limitando el nivel de exposición de la
sociedad a través de la planificación y construcción de estructuras de
retención, evitando degradar el ambiente, aumentando la resiliencia de las
ciudades y sistemas productivos de la sociedad, reduciendo las
72
vulnerabilidades de la sociedad en todas sus dimensiones y previendo el

riesgo futuro.
 Construcción social del riesgo: el riesgo es producto de procesos sociales y
económicos pasados y presentes derivados de los modelos de desarrollo,
tales como desarrollo urbano y territorial, consumo y producción,
distribución de ingreso y aprovechamiento de recursos naturales. La
reducción del riesgo sólo será posible en la medida en que se entienda la
gestión del mismo como un componente del desarrollo.
 El riesgo se manifiesta en una forma más específica a nivel local territorial,
por lo que es necesario hacer un acercamiento o enfoque local.
 La gestión del riesgo deben ser vista como un proceso, ligado íntimamente
con el desarrollo, debe incluir la participación de la población, instituciones y
actores locales, ser integral, transversal y buscar la sostenibilidad en tiempo
y espacio.
 La gestión del riesgo en su concepto y práctica, no puede estar separada
de los procesos de planificación y desarrollo, es un componente intrínseco
al desarrollo ya que es un proceso transformador de realidades hacia la
sostenibilidad.
Según Aguirre (2004), el riesgo es la probabilidad de exceder un valor específico

de daños sociales, ambientales y económicos en un lugar y tiempo de exposición
dados. El riesgo es función de la vulnerabilidad y de las acciones de prevención,
mitigación, preparación y respuesta. El mismo autor, entiende el “desastre” como el
resultado de un conjunto de fallas en las relaciones de poder de la sociedad.
El término “Desastre Natural”, aún después de ser aclarado por expertos y por las
Naciones Unidas como incorrecto, se sigue utilizando en la literatura, el Libro del
Informe Mundial para la reducción de riesgos del PNUD, en el 2004, se define
“Desastre Natural”, como un grave trastorno desencadenado por un fenómeno que
provoca pérdidas (humanas, materiales y económicas), que excede la capacidad de
respuesta de la comunidad afectada.
73
En este mismo libro, se define riesgo como la probabilidad de que se produzcan

consecuencias perjudiciales como resultado de la interacción entre las amenazas y
las condiciones de vulnerabilidad. La gestión de riesgo está definida como el control
de las decisiones (administrativas, técnicas, organizativas, operativas y de
capacidad) de la sociedad, para reducir los efectos de las amenazas asociadas al
ambiente y a la tecnología. La reducción del riesgo a su vez, se define como la
elaboración y ejecución de prácticas, políticas y estrategias orientadas a reducir la
vulnerabilidad, las amenazas y la propagación de las repercusiones de los desastres
en la sociedad.
La norma COVENIN 3661:2004, define gestión de riesgos como la “capacidad de

desarrollar y conducir una propuesta de intervención consciente, concertada y
planificada, para prevenir o evitar, mitigar o reducir el riesgo en una localidad o en
una región, para llevarla a un Desarrollo Sostenible”.
Por su parte Lavell, A (2007), complementa sus anteriores conceptos y define el

desastre como tal como un proceso social resultado de la manifestación de un
fenómeno físico (natural, socio natural o antropogénico) que, al encontrar
condiciones de vulnerabilidad o falta de resiliencia en una población, causa
alteraciones intensas, las cuales no pueden ser enfrentadas de forma autónoma con
los recursos disponibles por esta unidad social.
El autor diferencia “desastre” del “riesgo de desastre”, que es la existencia de

condiciones que al interrelacionarse en determinado territorio y sociedad, proveen las
condiciones para aumentar las probabilidades de sufrir daños y pérdidas en el futuro.
Como condición, el riesgo de desastres requiere la presencia o confluencia de las
amenazas físicas y las comunidades, a su vez expuestas a sus impactos y existiendo
en condiciones de vulnerabilidad. El autor identifica tres grandes fases del riesgo:
riesgo primario (existente en condiciones de normalidad), riesgo secundario o
coyuntural (surge de forma repentina con el impacto de un fenómeno físico) y riesgo
anticipado (se construye después de ocurrido el evento).
74
Sobre la gestión de riesgo de desastre, Lavell, A (2007) la define como el proceso

social cuyo fin es la reducción, previsión, atención y control permanente del riesgo de
desastre en la sociedad, en consonancia e integrado con el logro de pautas del
desarrollo sostenible. La gestión de riesgo tiene dos vertientes:
 La gestión correctiva: referida al riesgo existente, es de naturaleza
conservadora e interviene en las expresiones externas del riesgo, sin
transformar los procesos causales.
 La gestión prospectiva: en función del riesgo que aún no existe, pero que se
puede crear, es la previsión del riesgo para canalizar correctamente la
inversión y evitar cometer los mismos errores que en el pasado.
Más adelante Lavell, A. y Lavell C. (2009), complementan los conceptos anteriores

definiendo la gestión de riesgo correctiva o compensatoria, como la que se enfoca en
el riesgo existente, que afecta a poblaciones, economías e infraestructuras. Esta es
la gestión tradicional, la cual es conservadora y limitada, ya que se concentra en
resolver las manifestaciones externas del desastre, en lugar de sus causas.
Estos autores definen también la gestión prospectiva, como la que se dedica a

reducir los factores causales del riesgo existente (utilizando prácticas y métodos
tradicionales, pero orientados más a acciones de base) y a promover mejoras en las
condiciones de vida y patrones de desarrollo de la población. Este tipo de gestión de
riesgo no sólo se concentra en el riesgo existente, sino en la anticipación del riesgo
futuro.
Cardona, O. (2008), considera que el “desastre” es sinónimo de entropía o ruptura

del orden, es la materialización del riesgo existente, se refiere a situaciones
anormales graves, que afectan la vida, bienes y el hábitat más allá de los umbrales
de resistencia y autorreparación de las comunidades afectadas. Este concepto
incluye la propensión o sensibilidad a la amenaza que tiene la población afectada
(vulnerabilidad) y su capacidad de enfrentar el evento (resiliencia) y de recuperarse.
El autor considera el riesgo como la probabilidad de sufrir pérdidas futuras,

75
constituido por la interacción de las condiciones de amenazas y de vulnerabilidades.

El nivel de riesgo en una población, depende de sus niveles de desarrollo y su
capacidad de modificar los factores de riesgo que potencialmente la afectan.
Por ende la Gestión integral del riesgo, según Cardona, O. (2008), es el conjunto
de elementos y medidas dirigidas a intervenir la amenaza o la vulnerabilidad, con el
fin de disminuir o mitigar los riesgos existentes (mitigación), intervenir ante la
ocurrencia de un desastre (atención a emergencias) y recuperar el área afectada
(reconstrucción). La gestión de riesgo articula estos diferentes tipos de intervención,
dando prioridad a la prevención – mitigación. Involucra cuatro dimensiones:
identificación del riesgo, reducción del riesgo, gestión de desastres y transferencia o
financiación del riesgo.
Apoyando las ideas de Cardona O. (2001), en respuesta a la errónea

denominación del “Desastre Natural”, recientemente Wilches – Chaux G. (2011)
afirmó que los desastres ni son naturales ni son castigo de Dios. Más bien existe una
fuerte relación entre los errores del desarrollo y los eventos que se convierten en
desastres. No es la naturaleza la que genera los desastres, sino las personas las que
crean las condiciones para que los eventos naturales, sean desastres.
Lavell A. (2011) define riesgo de desastre como la probabilidad de que elementos

sociales (seres humanos, medios de vida e infraestructuras) expuestos, vulnerables
o predispuestos a sus impactos, sufran daños futuros asociados con la ocurrencia de
eventos físicos. El riesgo es producto en gran parte de los procesos de construcción
social o desarrollo, por ende su gestión o proceso social, se debe orientar a la
reducción de los “impulsores o conductores del riesgo”, como la degradación
ambiental, el mal uso del territorio, la falta de planificación urbana o la
ingobernabilidad. La gestión del riesgo debe incluir el entendimiento del riesgo,
factores y procesos, la conciencia del modelo de desarrollo, del riesgo existente y
futuro y la promoción de políticas, estrategias y herramientas que permitan que la
sociedad sea capaz de controlar sus amenazas y disminuir sus vulnerabilidades
causales.
76
El autor afirma que el riesgo como condición latente, existe antes de ocurrir
cualquier impacto, este riesgo se puede reducir anteriormente mediante una gestión
correctiva, mitigatoria y prospectiva. Cuando está ocurriendo el evento, actúan
además de las acciones de mitigación, los mecanismos de preparación y respuesta,
tratando de no transformar el evento en un desastre. Una vez ocurrido el evento
físico, nuevas condiciones de riesgo se crean y al momento de la rehabilitación,
surge nuevamente la consideración sobre el riesgo, para no reconstruirlo en la
sociedad. En todas estas fases, se puede aplicar gestión de riesgo correctiva y
prospectiva.
Lavell A. (2011) define también “riesgo aceptable”, el cual gestiona y reduce

(gestión correctiva) el riesgo existente a niveles aceptables, considerando las
condiciones del entorno (en los aspectos económicos, sociales, ambientales,
culturales, institucionales y políticas) y las opciones de reducción de riesgo
verdaderamente viables que existen. A nivel prospectivo, esta gestión incorporará
medidas que garanticen un nivel aceptable de seguridad y sostenibilidad, en todas
las inversiones de desarrollo que se realicen, tanto por el sector público, como por el
privado. La estimación del “riesgo aceptable” viene acompañada de un análisis de
costo – beneficio (social y económico) en las medidas de gestión de riesgo, tanto
correctivas como prospectivas.
El autor sostiene que generalmente para los sectores de la sociedad más

vulnerables o los grupos sociales más pobres, la noción de “riesgo aceptable”, se
asocia prioritariamente con la gestión del riesgo cotidiano (más que del riesgo de
desastre) en condiciones de escasos recursos. Para abordar en estos sectores el
riesgo de desastre, además del riesgo cotidiano, se requiere integrar las estrategias
o políticas de gestión de riesgo, con las de reducción de la pobreza y con las
estrategias de desarrollo.
77
2.4.2. Las Amenazas
Según la UNDRO 1979, (Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas en Caso
de Desastres), las amenazas o peligros, son la probabilidad de ocurrencia de un
evento potencialmente desastroso en un lugar y momento dado. Cardona (1991),
tomando como referencia este concepto, lo amplía, explicando que la amenaza es un
factor de riesgo externo a un sistema, definido como un peligro latente asociado a un
fenómeno físico, que produce efectos adversos en personas, bienes y ambiente.
La diferencia entre la amenaza y el riesgo, radica en que la amenaza es la

probabilidad de que ocurra un evento natural o provocado, mientras que el riesgo es
la probabilidad de que ocurran determinadas consecuencias. Fournier (1985).
Por su parte Wilches – Chaux G. (1993), define la amenaza como la probabilidad

de que ocurra un riesgo frente al cual determinada comunidad es vulnerable.
Las amenazas, según Lavell A. (1996), son factores de riesgo, es la probabilidad

de que ocurra un evento de determinada intensidad, ellas pueden ser naturales
(manifestaciones de la dinámica terrestre como terremotos, tsunamis, etc.), socio –
naturales (amenazas naturales pronunciadas por intervención humana como
deforestación), antrópicas – contaminantes o antrópicas – tecnológicas (producto de
la falta de control sobre procesos económicos de producción y gestión urbana como
derrames petroleros, explosiones en refinerías, etc.). El mismo autor más adelante
(Lavell A., 2011), hace la salvedad de que las dos últimas son construidas social y
culturalmente y que usualmente se presentan amenazas complejas o concatenadas.
Según el libro del PNUD (2004), las amenazas naturales son los procesos de la
biósfera, que pueden convertirse en sucesos dañinos, varían en función de magnitud,
frecuencia, duración, extensión, velocidad de manifestación, distribución espacial y
tiempo.
En el contexto Venezolano, según la norma COVENIN 3661:2004, la amenaza se

78
define como “El peligro asociado a un fenómeno de origen natural, tecnológico o

provocado por el hombre, que puede manifestarse en un sitio específico, dentro de
un período determinado y con potencial para producir efectos adversos sobre las
personas, bienes, servicios y el medio ambiente”.
De acuerdo con Cilento A. (2005), las amenazas naturales se transforman en

desastres a través de las acciones u omisiones de los seres humanos, el riesgo es
subsidiario de la vulnerabilidad, la cual es multidimensional.
El informe final Módulo I de Planificación para la Reducción de Riesgos

Ambientales en Municipios Urbanos (CENAMB – UCV, 2007), define la amenaza
como la probabilidad de que ocurra un evento peligroso (en magnitud, lugar y
período de tiempo esperados) que pueda causar daños a una determinada
organización. La evaluación de una amenaza comprende cinco aspectos: frecuencia,
recurrencia, intensidad, cobertura o extensión geográfica y grado de encadenamiento
o efectos correlacionados.
2.4.3. La Vulnerabilidad
La UNDRO 1979, (Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas en Caso de

Desastres), define el concepto de vulnerabilidad, como el grado de pérdida de un
grupo de elementos sometidos a riesgo, resultado de la probable ocurrencia de un
evento desastroso. Se expresa en escala de 0 (sin ningún daño) a 1 (pérdida total).
Tomando esta definición como marco teórico, Cardona (1991) define la
vulnerabilidad como la predisposición o susceptibilidad de un elemento a sufrir daños
o ser afectado por acciones externas, ella puede ser de carácter técnico y social.
Wilches – Chaux G. (1993), afirma que la vulnerabilidad es la incapacidad o la

inflexibilidad de determinada comunidad para absorber o adaptarse a los efectos de
un determinado cambio en su ambiente, que constituye un riesgo. Según el autor, la
vulnerabilidad tiene diferentes ángulos, los cuales se describen a continuación:
 Vulnerabilidad natural: determinada por los límites ambientales en los
79
cuales vivimos (temperatura, humedad, composición atmosférica, agua,

recursos naturales, etc.).
 Vulnerabilidad física: referida a la ubicación de los asentamientos urbanos
en zonas de riesgo e insuficiencias en las estructuras ante las amenazas.
 Vulnerabilidad económica: desempleo, bajo ingreso, inestabilidad laboral,
pobreza, dependencia y poca diversificación de la economía en factores
externos, poco acceso a los servicios básicos, educación, salud y
recreación.
 Vulnerabilidad social: nivel de organización y cohesión de una comunidad,
presencia de líderes sociales, sentido de pertenencia, participación,
confianza, autonomía, valores como solidaridad y continuidad en los planes
e ideas.
 Vulnerabilidad política: se refiere al nivel de autonomía política que puede
poseer una comunidad o un municipio, para la toma de decisiones.
 Vulnerabilidad técnica: falta de conocimiento, diseño o de implementación
de tecnologías para la construcción sismorresistente asequible o para la
gestión eficiente de los servicios necesarios.
 Vulnerabilidad ideológica: percepción de la sociedad frente al riesgo y a los
desastres (como castigo de Dios o como consecuencia del desarrollo).
 Vulnerabilidad cultural: valores, costumbres y relaciones entre
comunidades, forma de generar, transmitir e interpretar la información y
relación con el ambiente.
 Vulnerabilidad educativa: contenidos educativos formales y no formales,
que contribuyen a mejorar el conocimiento sobre el riesgo, las condiciones
del entorno, la gestión ambiental, la reducción de la vulnerabilidad, etc.
 Vulnerabilidad Ecológica: tratamiento de los ecosistemas y los recursos
naturales.
 Vulnerabilidad Institucional: está relacionada con la capacidad de respuesta
y eficiencia de las instituciones al enfrentar las crisis.
Cardona O. (2001), analiza la relación entre la vulnerabilidad con los procesos

80
sociales de los asentamientos urbanos y con la degradación ambiental. La

vulnerabilidad refleja un déficit en el desarrollo y el autor propone los siguientes
factores o causas subyacentes que originan la vulnerabilidad: fragilidad física o
exposición de los asentamientos urbanos (ubicación geográfica), fragilidad social
(nivel de educación, segregación, marginalidad o debilidad socioeconómica) y falta
de resiliencia (incapacidad de respuesta o deficiencia para absorber impactos).
Otro enfoque vincula la vulnerabilidad con el cambio climático, según el IPCC

(2001), la vulnerabilidad representa el grado de susceptibilidad o incapacidad de un
sistema ante los efectos adversos del cambio climático, la variabilidad climática y sus
extremos. Es una función de la magnitud, carácter y tasa de variación climática.
Delgado J. (2002), define la vulnerabilidad como la propensión al cambio que tiene

determinado sistema ante una amenaza (interna o externa) o cualquier situación
capaz de modificar su organización o funcionamiento. Es la capacidad de respuesta
del sistema ante las amenazas, que le permitirá mantenerse, adaptarse o
desaparecer en tiempo y espacio.
El autor relaciona la vulnerabilidad (que depende de condiciones internas y

externas), con otro concepto llamado susceptibilidad, que es el potencial de cambio
estructural dentro del conjunto de condiciones internas o propias del sistema
vulnerable. También amplía el concepto añadiendo la “vulnerabilidad urbana”, que es
la medida de propensión al cambio de una ciudad, como estructura delimitada
temporal y espacialmente, ante una amenaza interna o externa.
Según Aguirre (2004), la vulnerabilidad es sinónimo de agotamiento, impotencia,

bajo rendimiento, flaqueza o condiciones que definen la susceptibilidad al daño. La
vulnerabilidad puede ser una condición preexistente en un espacio determinado,
puede ser un producto de construcción social, profundamente influida por los valores,
creencias y acciones de la sociedad.
Según el libro del PNUD (2004), se define la vulnerabilidad humana como el

81
proceso en el que intervienen factores físicos, sociales, económicos y ambientales,

que determinan cuales y cuantos daños podría generar determinada amenaza
natural. La norma COVENIN 3661:2004, define vulnerabilidad como “la
susceptibilidad a la pérdida o daño de un elemento o grupo de elementos ante una
amenaza específica”.
Por otro lado Cilento A. (2005), afirma que el riesgo asocia las amenazas
naturales con las acciones humanas, las amenazas se transforman en desastres
debido a las decisiones de la población. Por ende el riesgo depende de la
vulnerabilidad y ésta es multidimensional (física, social, económica, jurídica, ética e
institucional). Hay factores o procesos que incrementan las vulnerabilidades, tales
como el desempleo, el bajo nivel educativo, la pobre atención sanitaria, la
inseguridad jurídica y social, poca gobernabilidad y otros procesos asociados al
decaimiento o a la fragilidad ética de la sociedad.
Según este autor, la reducción de la vulnerabilidad es indispensable para la

sostenibilidad de las acciones humanas en el ambiente modificado y para enfrentar
los riesgos asociados a estas acciones.
De acuerdo al informe final Módulo I de Planificación para la Reducción de

Riesgos Ambientales en Municipios Urbanos (CENAMB – UCV, 2007), se define la
vulnerabilidad como física o social. La vulnerabilidad física es la propensión al
cambio de cualquier sistema urbano, tal como una persona, un edificio o una
comunidad, en su estructura y funciones, ante amenazas socionaturales. La
vulnerabilidad social es la propensión a la afectación de la calidad de vida de un
sistema como individuos o comunidades, ante amenazas del ambiente. En general el
término “vulnerabilidad humana” se define como la capacidad de cambio que tiene un
sistema (ciudadano y ambiente) ante las emergencias producidas en su entorno, en
este concepto intervienen la susceptibilidad y la resiliencia.
Este informe, asevera que la susceptibilidad es la predisposición de un sistema a

sufrir cambios en su estructura o funcionamiento, lo cual conduce a tener un
82
desempeño incorrecto ante cualquier evento. Puede ser considerada una fortaleza o
una debilidad en la medida en que el cambio sea una condición deseada o no
deseada.
En este mismo informe, otro concepto asociado a la vulnerabilidad es la

exposición (en espacio o en tiempo), la cual es un factor externo que puede agravar
el impacto sobre el sistema afectado. La exposición puede ser activa (disponibilidad
de información o recursos) o pasiva (configuración del sistema ambiental, es decir su
posición temporal o espacial).
2.4.4. Resiliencia y Resistencia
La Red de Estudios Sociales en Prevención de desastres en América Latina en

1996, define en su documento Ciudades en Riesgo, la resiliencia como la capacidad
de un sujeto para recuperarse después de ser afectado por un impacto desfavorable.
En Delgado J. (2002), se define la resiliencia como capacidad de recuperación o

auto organización, consecuencia de la susceptibilidad y de la sensibilidad (capacidad
de prevenir y reaccionar). Entre mayor sea la sensibilidad, mejor será su capacidad
de respuesta, por ende la resiliencia es una función directamente proporcional a la
sensibilidad e inversamente proporcional a la susceptibilidad.
Según Aguirre (2004), la palabra “resiliencia” no se encontraba reconocida por la

Real Academia Española (actualmente sí lo está y se define como capacidad
humana de asumir con flexibilidad situaciones límite y sobreponerse a ellas). Según
el autor, se utilizaba la palabra “resistencia” en su lugar y significaba la capacidad de
organización social para reaccionar eficiente, rápida y apropiadamente a los efectos
adversos que ocasionan los desastres socionaturales, existe a niveles institucionales,
organizacionales, comunitarios e individuales y es acumulativa en sus efectos.
El autor relaciona los conceptos de vulnerabilidad y resistencia, llamándolos no

mutuamente excluyentes, sino similares, ya que la resistencia hace a una
83
organización social más apta para responder a los eventos adversos de origen
natural. Mientras más resistencia haya, menor será el cambio social que produce la
vulnerabilidad ante eventos.
Cilento A. (2005), también relaciona ambos conceptos, el autor afirma que la

resiliencia de comunidades frente a las amenazas es un valor cultural que incide en
la reducción de la vulnerabilidad y fortalece las capacidades de la población.
El documento emitido por el Banco Mundial sobre las ciudades resilientes al clima,
World Bank et al. (2008), define una comunidad resiliente como la que comprende
sus amenazas potenciales, se desarrolla tomándolas en cuenta, mantiene informada
y preparada a su población y forma una capacidad adecuada de reconstrucción,
prevista antes de ocurrido el evento.
De acuerdo con el informe final Módulo I de Planificación para la Reducción de

Riesgos Ambientales en Municipios Urbanos (CENAMB – UCV, 2007), la resiliencia
es un concepto que está íntimamente asociado, junto con la susceptibilidad, a la
vulnerabilidad y se define como el conjunto de capacidades de un sistema ambiental
para ajustarse a los cambios ambientales. En este estudio, se identifican dentro de
la resiliencia tres aspectos de suma importancia: capacidad de anticipación (data
disponible, valoración de la misma y sensores), de respuesta (activa o pasiva) y de
recuperación (física y socioeconómica).
El autor Olcina J. (2008), define la resiliencia como la capacidad social de

recuperarse eficazmente y continuar con su dinámica normal, ante las alteraciones
negativas producidas por los desastres.
2.5. De La Atención a Emergencias a La Gestión de Riesgos
El enfoque y el concepto de la llamada actualmente “Gestión Integral de riesgo”,

ha experimentado una evolución importante. Desde ser considerada sólo como un
evento estático o eventual de atención de emergencias que interrumpe el desarrollo,
84
pasa a ser considerada un “proceso” dinámico y constante que debe formar parte del
desarrollo.
En la Tabla 2.3, se incluyen algunos eventos o publicaciones de importancia

mundial, que muestran cómo a través del tiempo, el enfoque incompleto de atención
a emergencias, ha evolucionado hacia el punto de vista de la “Gestión Integral de
Riesgo”. Como fue mencionado anteriormente, uno de los organismos impulsores de
este cambio de paradigma fue la Red de Estudios Sociales para la Prevención del
Riesgo de Desastres en América Latina (LA RED).
Tabla 2.3. Evolución del enfoque de atención a emergencias hacia la Gestión Integral
de Riesgo. Fuente: elaboración propia con base en los documentos indicados.
Evento
Enfoque del riesgo
internacional
Declaración del Reconoce el impacto negativo de los desastres en la calidad de vida y

Decenio Internacional en los bienes materiales, especialmente a los países en desarrollo.
para la reducción de
los Desastres Reconoce la importancia que tiene la protección de los ecosistemas
Naturales, resolución para prevenir los desastres y la determinación que debe tener la
44/236 Naciones comunidad internacional para mitigar los efectos de los desastres a
Unidas, año 1990. nivel mundial y para promover la cooperación entre países con este fin.
Observaciones:
Los desastres se
consideran
“naturales”.
 Principio 1: los seres humanos (mayor preocupación del Desarrollo
Cumbre de la Tierra Sostenible), tienen derecho a una vida saludable y armónica con el
de Rio de Janeiro, ambiente.
Declaración de Rio  Principio 4: para alcanzar el Desarrollo Sostenible, la protección del
sobre el Medio ambiente debe integrar el proceso y no estar aislada.
Ambiente y el  Principio 5: todos los Estados deberán cooperar para erradicar la
Desarrollo, año 1992 pobreza y la inequidad.
Observaciones:  Principio 6: los países en desarrollo serán prioritarios, en particular
El riesgo ambiental es los que posean mayor vulnerabilidad ambiental.
tocado sólo de forma
 Principio 7: los Estados cooperarán para proteger y restablecer la
tangencial, se
salud e integridad de los ecosistemas.
introduce la
posibilidad de formular  Principio 9: los Estados deberán aumentar el saber científico
políticas destinadas a mediante el intercambio de conocimientos.
reducir la  Principio 10: los temas ambientales deben abordarse con la
vulnerabilidad. participación de todos los ciudadanos, a todo nivel.
85
de Riesgo. Fuente: elaboración propia con base en los documentos indicados
(continuación).
Evento internacional Enfoque del riesgo
Cumbre de la Tierra  Principio 11: los Estados deberán promulgar leyes eficaces sobre el
de Rio de Janeiro, medio ambiente, adaptadas a cada país.
Declaración de Rio  Principio 15: los Estados deberán aplicar el criterio de precaución,
sobre el Medio especialmente cuando haya peligro irreversible.
Ambiente y el
 Principio 18: Los Estados deberán notificar inmediatamente a otros
Desarrollo, año 1992
Estados de los desastres naturales u otras situaciones de
emergencia que puedan producir efectos nocivos en el ambiente.
 Principio 22: las poblaciones indígenas y el conocimiento local,
desempeñan un papel fundamental en el desarrollo.
Agenda 21, Cumbre  Capítulo 2: Cooperación internacional para acelerar el desarrollo
de la Tierra, Río de sostenible de los países en desarrollo
Janeiro, año 1992  Capítulo 3: lucha contra la pobreza
 Capítulo 5: dinámica demográfica y sostenibilidad
Observaciones:  Capítulo 6: protección y fomento de la salud humana
No hay explícitamente
 Capítulo 7: fomento del desarrollo sostenible de los asentamientos
ningún capítulo
humanos
referido a la gestión
de riesgos y  Capítulo 8: integración del ambiente y desarrollo en la adopción de
disminución de la decisiones
vulnerabilidad, sin  Capítulo 10: Enfoque integrado de la planificación y la ordenación
embargo se de los recursos de tierras
identificaron capítulos  Capítulo 28: iniciativas de las autoridades locales en apoyo al
que se refieren programa 21.
indirectamente a estos  Capítulo 34: Transferencia de tecnología ecológicamente racional,
aspectos. cooperación y aumento de la capacidad
 Capítulo 35: la ciencia para el desarrollo sostenible
 Capítulo 36: fomento de la educación, capacitación y conciencia.
Estrategia y Plan de  Evaluación de las amenazas como paso fundamental para la

acción de Yokohama adopción de medidas y políticas.
para un mundo más  La prevención y la preparación son fundamentales para reducir la
seguro, Japón año necesidad de medidas de rehabilitación y recuperación.
1994
 El desarrollo y fortalecimiento de las capacidades para prevención,
Observaciones: mitigación y reducción de desastres es prioritario.
Todavía se maneja el  Los sistemas de alerta temprana y su efectiva divulgación son
término de desastres factores fundamentales para la preparación.
“naturales” pero se
involucran variables  Las medidas preventivas serán más efectivas cuando involucran la
como transferencia de participación de la comunidad a todo nivel.
tecnología,  La vulnerabilidad se reduce aplicando patrones de desarrollo
cooperación, orientados a todos los grupos sociales y medidas de educación.
autonomía local,  Compartir a nivel nacional e internacional, los avances tecnológicos
ordenamiento del para prevenir, mitigar y reducir los desastres.
territorio, educación y  La protección ambiental y la mitigación de la pobreza es imperativo
participación para la para la prevención y mitigación de los desastres.
gestión de riesgo.
86
(continuación).
Estrategia y Plan de  Responsabilidad de cada país de proteger a su propio pueblo de los
acción de Yokohama desastres. La comunidad internacional debe apoyar a los países en
para un mundo más vías de desarrollo a enfrentar los desastres.
seguro, Japón año  Desarrollo de una cultura global de prevención.
1994
 Adopción de políticas autónomas en cada país y región vulnerable,
tomando en cuenta capacidades endógenas.
 Educación y formación en prevención, mitigación y preparación
ante desastres.
Desarrollo y fortalecimiento de la investigación y desarrollo dedicado a
la prevención y mitigación de desastres y establecimiento de redes de
comunicación entre ellos.
 Fortalecer la conciencia en comunidades vulnerables a través de
la comunicación respecto a la gestión de riesgo.
 Énfasis en programas que promuevan los enfoques comunitarios
para la reducción de la vulnerabilidad.
 Necesidad de políticas integradas de prevención, preparación y
respuesta ante los desastres.
 Necesidad de un marco legal y administrativo nacional efectivo, que
haga énfasis en los niveles decisivos.
 Priorizar la compilación y el intercambio de información sobre
prevención, mitigación y reducción de desastres, especialmente en
los niveles regionales y locales.
 Integrar el sector privado al igual que las organizaciones no
gubernamentales en los esfuerzos y políticas de prevención,
mitigación y reducción de desastres.
 Fortalecer la capacidad de organizaciones como Naciones Unidas
para asistir y ayudar eficientemente.
Declaración de  Acepta y apoya Estrategia de Yokohama para un mundo más
avances y recomen- seguro.
daciones del Decenio  Reitera el llamamiento a los participantes en el Decenio para
para la reducción de prestar apoyo financiero y técnico para las actividades del decenio.
Desastres, Resolución
 Exhorta al secretario general por una mayor difusión para que el
49/22 Naciones
mensaje de la Estrategia de Yokohama se transmita a los Estados
Unidas, 1994
miembros, las instituciones y los bancos de desarrollo.
 Alienta a países en desarrollo a que continúen movilizando recursos
Observaciones: para ejecutar eficientemente las actividades del decenio y
Se vincula gestión de recomienda otorgar a la reducción de desastres mayor prioridad.
riesgos con el
 Convoca a más tardar para el año 2000, una segunda conferencia
Desarrollo Sostenible
mundial sobre la reducción de los desastres a fin de llevar a cabo
y se reitera su
un examen global de los logros del decenio.
importancia para los
países en desarrollo.
87
(continuación).
Discurso de cierre del  Los logros del Decenio no han sido los esperados, el número de
Decenio Internacional pérdidas generadas por los desastres continúa creciendo.
para la Reducción de  Han habido avances en la cooperación científica interdisciplinaria,
los Desastres, se ha logrado integrar en cierto grado a gobiernos, ONG´s,
Secretario General de organizaciones internacionales y sector privado, pero los programas
las Naciones Unidas, iniciados no son la solución, indican el camino.
Kofi Annan, año 1999
 Se ha aprendido mucho de las iniciativas y esfuerzos de las
comunidades locales para prevenir los desastres.
Observaciones:  El costo y las pérdidas económicas de los desastres ha aumentado
Los eventos pueden durante la década. El término “desastre natural” es incorrecto.
ser naturales pero los
 Los riesgos pueden ser genuinamente naturales, sin embargo los
desastres son
desastres hoy son provocados por el hombre (acción o inacción).
producto de desarrollo
insostenible, se  Los desastres agravan la pobreza y viceversa, el crecimiento de la
enfatiza que es mucho población y la pobreza aumentan la población en riesgo.
más eficiente y menos  El desarrollo urbano inapropiado genera mayor vulnerabilidad.
costoso prevenir que  Educación para una cultura de prevención. La prevención es más
reparar. Se involucra barata que el remedio, sin embargo ambas son complementarias.
a gobiernos, sector  La alerta temprana puede ser muy importante, pero logrará poco a
privado y menos que se involucre con la planificación y el desarrollo.
comunidades.
 Se requiere de alto compromiso político, de la sociedad civil, sector
privado y los medios.
Plan de Aplicación de Erradicación de la pobreza:
las Decisiones de la  El desarrollo industrial debe contribuir a la erradicación de la
Cumbre Mundial pobreza y a la ordenación sostenible de los recursos. Es necesario
sobre Desarrollo utilizar materiales y tecnologías para la construcción de viviendas
Sostenible, seguras, proporcionar asistencia financiera y tecnológica a los
Johannesburgo, año países en desarrollo teniendo en cuenta su cultura, clima,
2002 condiciones sociales y vulnerabilidad ante los desastres naturales.
Modificación de las modalidades insostenibles de consumo y
Observaciones: producción:
Reconoce la  Aumentar la inversión en métodos de producción menos
importancia de la contaminantes y medidas de eficiencia ecológica en los países.
gestión de riesgo
ambiental, socio natural  Alentar a las autoridades a que tengan en cuenta el desarrollo
y tecnológico para el sostenible al tomar decisiones sobre planificación nacional y local.
Desarrollo Sostenible  Reafirmar el compromiso del Programa 21: utilizar de manera
de los países, ya que racional los productos químicos y desechos peligrosos con el fin de
se relaciona el riesgo contribuir al desarrollo sostenible y proteger la salud y el ambiente.
ambiental con la salud, Protección y gestión de la base de recursos naturales del
los recursos naturales, desarrollo económico y social:
la pobreza y las
modalidades de  El enfoque integrado respecto a la vulnerabilidad ante desastres,
consumo y producción. evaluación de riesgos y gestión de desastres es esencial para que
el mundo sea más seguro en el siglo XXI. Para que este enfoque
abarque prevención, mitigación, preparación, respuesta y
recuperación, se deben tomar las siguientes acciones: (SIGUE)
88
(continuación).
Plan de Aplicación de (viene de arriba)
las Decisiones de la o Fortalecer la aplicación de la EIRD y alentar a la comunidad
Cumbre Mundial internacional a proporcionar recursos financieros para ese
sobre Desarrollo fin.
Sostenible, o Respaldar estrategias regionales, subregionales y
Johannesburgo, año nacionales eficaces y promover el apoyo científico y técnico
2002 para esto.
(CONTINUACIÓN) o Fortalecer la capacidad institucional de los países y
promover actividades conjuntas de observación e
investigación.
o Reducir los riesgos hídricos protegiendo y recuperando de
humedales y cuencas hidrográficas y planificación.
o Mejorar las técnicas y metodologías de evaluación de los
efectos del cambio climático y alentar la investigación.
o Usar los conocimientos tradicionales y locales para mitigar
los efectos de los desastres. Motivar a las autoridades
locales a planificar tomando en cuenta a la comunidad.
o Apoyar las contribuciones voluntarias de las ONG´s, la
comunidad científica y otras entidades en la GIR.
o Establecer sistemas de alerta temprana y redes de
información para la gestión de desastres.
o Fomentar y mejorar la capacidad para reunir y difundir
información científica y técnica.
o Promover la cooperación internacional en las actividades
de GIR.
La salud y el desarrollo sostenible:
 Fomentar capacidades y aprovechar los conocimientos adquiridos
para crear una respuesta nacional y regional efectiva ante las
amenazas del ambiente para la salud humana.
 Aumentar la capacidad de los sistemas de atención de la salud para
prestar servicios a todos en forma eficiente con miras a prevenir,
tratar enfermedades y reducir las amenazas para la salud derivadas
de eventos ambientales.
Desarrollo Sostenible de los pequeños Estados insulares en
desarrollo
 Delimitar y ordenar en forma sostenible zonas costeras, zonas
económicas exclusivas y la plataforma continental.
 Prestar asistencia a estos Estados para que den apoyo a las
comunidades locales, organizaciones nacionales y regionales
competentes para la gestión global de riesgos.
 Prestar apoyo para la elaboración e implementación de índices de
vulnerabilidad económica, social y ambiental e indicadores
conexos.
89
(continuación).
Marco de Acción de  Aspectos para reforzar de la estrategia de Yokohama para el
Hyogo, Japón, período 2005 – 2015:
Decenio 2005 – 2015 o Aspecto de Gobernanza: definición de marcos institucionales,
jurídicos y normativos para la gestión del riesgo.
Observaciones: o Énfasis en la identificación, evaluación y vigilancia de las
amenazas y diseño e implementación de sistemas de alerta
En este evento se temprana.
resalta la relación
o Refuerzo de conocimientos y educación en relación al riesgo.
entre la gestión del
o Reducción de los factores de riesgo subyacentes.
riesgo y la
gobernabilidad, la o Fortalecimiento de la preparación para una respuesta eficaz y una
recuperación efectiva.
solidez de las
instituciones, la La conferencia Mundial, Objetivos generales y estratégicos:
identificación de los  Concluir el examen de la estrategia de Yokohama y su plan de
factores subyacentes acción con el fin de actualizar el marco de orientación de desastres
del riesgo, la en el siglo XXI.
actualización de las  Intercambiar las mejores prácticas para fomentar la reducción de
estrategias desastres para el Desarrollo Sostenible, determinando fortalezas y
propuestas y se hace deficiencias.
énfasis en la gestión  Fomentar la concienciación sobre la importancia de las políticas
del conocimiento y la para la reducción de desastres.
información en
relación al riesgo.  Aumentar la fiabilidad y disponibilidad de la información adecuada
sobre desastres destinada al público y a organismos de gestión.
Informe Stern “La  Aún hay tiempo para evitar los peores impactos del cambio
economía del Cambio climático, este constituye una amenaza global y requiere una
Climático”, Gran respuesta urgente, afectará los elementos básicos de las personas
Bretaña, año 2006 (agua, alimentos, sanidad y calidad ambiental). La inversión en
gestión de riesgo será mucho mayor en el futuro si no se actúa en
Observaciones: el presente, con lo cual las estimaciones de daños podrían alcanzar
hasta un 20% del PIB de los países.
Relaciona inversión
necesaria para una  El cambio climático podría tener impactos muy graves en el
gestión de riesgo y el crecimiento y el desarrollo: la toma de medidas para crear
costo de no hacer resiliencia es imprescindible. Es imposible impedir el cambio
nada. El cambio climático, pero se pueden mitigar sus efectos protegiendo las
climático es un sociedades y economías.
agravante que hace  Los costos de la estabilización del clima son considerables pero
prioritaria la gestión manejables; una demora sería peligrosa y mucho más costosa
de riesgo. Se necesita  Se requieren medidas sobre el cambio climático en todos los
la prevención, países, y estas medidas no tienen por qué frustrar las aspiraciones
planificación y de crecimiento de países ricos y pobres.
preparación ante
 Existe una serie de opciones para reducir las emisiones; se
eventos naturales.
requieren medidas enérgicas y decisivas para estimular su acogida.
 El cambio climático exige una respuesta internacional, basada en
un entendimiento común de los objetivos a largo plazo y en un
acuerdo sobre marcos de acción.
90
(continuación).
Informe de Desarrollo  Considera la relación directa que tendrá el cambio climático con el
Humano año 2007 – desarrollo humano.
2008 “la Lucha contra  Enfatiza el cambio climático como una consecuencia de la acción
el cambio climático: humana insostenible.
solidaridad frente a un
 Establece las relaciones entre las políticas para la prevención y
mundo dividido”
mitigación de los riesgos y la justicia social, la protección a los
ecosistemas y el balance económico entre las acciones de
Observaciones: prevención y las acciones de reparación.
Cambio climático e
 Relación proporcional entre el cambio climático y el aumento de la
importancia de la gestión
de riesgo, necesaria vulnerabilidad mundial actual.
para el desarrollo. Se  Revisa las diferentes zonas de afectación del incremento e
concentra en estrategias intensificación de los desastres naturales.
para la reducción de  Importancia de la formación, la educación, la cultura de prevención
emisiones, pero se
considera el manejo del
y el conocimiento que deben tener las comunidades de los factores
riesgo ambiental en los de riesgo.
países. El cambio  Enfatiza el papel de la cooperación, el intercambio de información y
climático intensificará la la transferencia tecnológica entre países.
cantidad y fuerza de los
eventos naturales.
Reporte Global para la  El riesgo de desastres está aumentando, mayor población está
reducción de Riesgo ocupando zonas de alto riesgo. El riesgo es concentrado y
de Desastres (GAR), desigual, las amenazas son más destructivas en los países pobres.
año 2009  Pobreza urbana, alrededor de mil millones personas viven
actualmente en asentamientos precarios alrededor en países en
Observaciones: desarrollo, zonas propensas a catástrofes naturales.
Importancia mundial  Pobreza rural, estas familias dependen de sus cultivos y de las
de la gestión de estaciones de lluvia, afectándoles seriamente las variaciones
riesgos en pro del climáticas y los desastres como inundaciones o sequías.
desarrollo sostenible y  En los países en desarrollo los efectos de los desastres naturales
como un factor que son causa y consecuencia de la pobreza.
aliviará las
 El riesgo se profundiza con la ineficiencia gubernamental, la falta de
consecuencias del
cooperación y el deterioro de los ecosistemas.
cambio climático. El
reporte estudia y  El riesgo de desastres aumenta con el cambio climático, desastres
resalta la relación más frecuentes, más intensos y menos predecibles.
entre la gestión de  El círculo ocasionado por la pobreza y el riesgo de desastres se
riesgos y el alivio de la intensifica por el cambio climático.
pobreza.  La preparación y alerta salvan vidas, deben ser tomadas en cuenta
las iniciativas locales.
 Se necesita más una inversión política en lugar de una económica.
Reducir el riesgo de desastres contribuiría a reducir la pobreza,
preservar el desarrollo y proteger a los ecosistemas, es necesario
invertir hoy para un mañana más seguro.
91
(continuación).
Informe de Desarrollo  Considera la relación directa que tendrá el cambio climático con el
Humano año 2007 – desarrollo humano.
2008 “la Lucha contra  Enfatiza el cambio climático como una consecuencia de la acción
el cambio climático: humana insostenible.
solidaridad frente a un
 Establece las relaciones entre las políticas para la prevención y
mundo dividido”
mitigación de los riesgos y la justicia social, la protección a los
ecosistemas y el balance económico entre las acciones de
Observaciones: prevención y las acciones de reparación.
Cambio climático e
 Relación proporcional entre el cambio climático y el aumento de la
importancia de la gestión
de riesgo, necesaria vulnerabilidad mundial actual.
para el desarrollo. Se  Revisa las diferentes zonas de afectación del incremento e
concentra en estrategias intensificación de los desastres naturales.
para la reducción de  Importancia de la formación, la educación, la cultura de prevención
emisiones, pero se
considera el manejo del
y el conocimiento que deben tener las comunidades de los factores
riesgo ambiental en los de riesgo.
países. El cambio  Enfatiza el papel de la cooperación, el intercambio de información y
climático intensificará la la transferencia tecnológica entre países.
cantidad y fuerza de los
eventos naturales.
Reporte Global para la  El riesgo de desastres está aumentando, mayor población está
reducción de Riesgo ocupando zonas de alto riesgo. El riesgo es concentrado y
de Desastres (GAR), desigual, las amenazas son más destructivas en los países pobres.
año 2009  Pobreza urbana, alrededor de mil millones personas viven
actualmente en asentamientos precarios alrededor en países en
Observaciones: desarrollo, zonas propensas a catástrofes naturales.
Importancia mundial  Pobreza rural, estas familias dependen de sus cultivos y de las
de la gestión de estaciones de lluvia, afectándoles seriamente las variaciones
riesgos en pro del climáticas y los desastres como inundaciones o sequías.
desarrollo sostenible y  En los países en desarrollo los efectos de los desastres naturales
como un factor que son causa y consecuencia de la pobreza.
aliviará las
 El riesgo se profundiza con la ineficiencia gubernamental, la falta de
consecuencias del
cooperación y el deterioro de los ecosistemas.
cambio climático. El
reporte estudia y  El riesgo de desastres aumenta con el cambio climático, desastres
resalta la relación más frecuentes, más intensos y menos predecibles.
entre la gestión de  El círculo ocasionado por la pobreza y el riesgo de desastres se
riesgos y el alivio de la intensifica por el cambio climático.
pobreza.  La preparación y alerta salvan vidas, deben ser tomadas en cuenta
las iniciativas locales.
 Se necesita más una inversión política en lugar de una económica.
Reducir el riesgo de desastres contribuiría a reducir la pobreza,
preservar el desarrollo y proteger a los ecosistemas, es necesario
invertir hoy para un mañana más seguro.
92
(continuación).
IPCC 2012. Managing  La exposición y la vulnerabilidad son dinámicos, varían de acuerdo
the risk of extreme a escalas espaciales y dependen de factores económicos,
events and disasters geográficos, demográficos, culturales, ambientales y de
to advance climate gobernabilidad. Los patrones de planificación urbana y los cambios
change adaptation. en las condiciones socioeconómicas han influenciado mucho en
estos dos aspectos.
Observaciones:  Es muy probable que haya disminuido el número de días y noches
Contiene data frías a nivel mundial, hay una tendencia al aumento de la
importante compilada temperatura media a nivel mundial, variando de baja a media
de los estudios dependiendo de la región. Igualmente es probable una tendencia de
anteriores y aumento en las precipitaciones a nivel mundial, variando
tendencias climáticas dependiendo de la región.
generales. Incluye  Es probable que en algunas regiones del mundo se experimenten
recomendaciones sequías más fuertes y largas (Sur de Europa y Oeste de áfrica),
para políticas públicas igualmente es probable que haya un incremento de la línea costera,
que ayuden a mejorar relativo al aumento del nivel del mar.
la resiliencia y a  Las pérdidas económicas de los desastres relacionados con el
disminuir la clima han aumentado, variando anualmente. Los impactos en las
vulnerabilidad. economías informales pueden ser muy importantes para los países
También estudia la en desarrollo, pero generalmente estos impactos no se cuantifican
gestión local y en los reportes de pérdidas.
municipal de riesgo.
 La tasa de fatalidades y pérdidas económicas expresadas como
Se sigue utilizando el una porción del producto interno bruto, son mayores en los países
término “desastres en desarrollo. De 1970 a 2008, el 95% de las muertes por
naturales” desastres, ocurrieron en países en desarrollo. El aumento de la
exposición de personas, bienes, infraestructuras y economías, ha
sido la mayor causa de las pérdidas económicas por desastres
relacionados con el clima.
 Prácticas de planificación y desarrollo, políticas públicas
ambientales, sociales, de gobernabilidad, interconectividad y de
reducción de pobreza, junto con el seguimiento de sus resultados,
son factores clave en el manejo del riesgo y en la reducción de
vulnerabilidad.
 La data en desastres y riesgo de desastres al nivel local es muy
escasa, lo cual dificulta la toma de acciones en este nivel para la
disminución de la vulnerabilidad local.
 La ayuda humanitaria usualmente es requerida, cuando las
medidas de reducción de desastres han sido inadecuadas o
inexistentes.
 La recuperación post – desastre y la rehabilitación constituye una
oportunidad para reducir el riego ante eventos climáticos,
mejorando la capacidad de adaptación. La transferencia del riesgo
y diversificación de responsabilidades entre actores puede mejorar
la resiliencia ante eventos climáticos.
 Se requiere prestar atención a las dinámicas espaciales de la
exposición y de la vulnerabilidad para diseñar mecanismos de
adaptación en el corto y mediano plazo.
93
El camino recorrido apunta hacia una gestión integral de riesgo que tome en cuenta
tanto su identificación y reducción, como su atención, transferencia y rehabilitación
en todas las fases del desarrollo y planificación de las ciudades. Entendiendo que si
el proceso de gestión de riesgo de desastres, se integra en todas las esferas del
desarrollo sostenible, se podrán abordar eficientemente las causas y factores
subyacentes que generan el riesgo y de este modo, garantizar que la ocurrencia de
un evento no signifique un desastre.
2.6. Gestión Local de Riesgo
Se ha visto que un desarrollo realmente sostenible en espacio y tiempo, implica un

proceso seguro para las personas y las economías productivas, igualmente se ha
destacado que su estudio es fundamental para los países en vías de desarrollo. En
esta sección se examina la importancia del nivel urbano y local en el estudio del
riesgo de desastres.
Así como Lavell A. (2002) definió lo que es la gestión de riesgo y sus

características como un proceso, una dimensión necesaria en la planificación y que
requiere la plena participación de todos los actores, el autor agrega que para que
exista una real participación y apropiación de este proceso por los actores, el
parámetro clave es que parta de lo local. Estos dos factores (participación y
apropiación de los actores locales al proceso de gestión de riesgo), es lo que
garantizará la sostenibilidad de la gestión integral del riesgo. Con la adecuada
asistencia externa, aliada a una capacidad y suficiencia de los actores locales, las
poblaciones pueden manejar conocimiento y recursos para asumir los retos
asociados al desarrollo y gestión de riesgo a nivel local.
Más tarde (Lavell A. et al., 2003), aclara que al hablar de gestión local de riesgo,
se debe analizar principalmente la gestión del nivel político administrativo, es decir, el
nivel municipal, sin embargo no puede atender sólo este nivel, ya que el riesgo
construido no existe únicamente en este nivel. El autor sostiene que se deben
considerar los siguientes aspectos: diferentes niveles (parroquia, municipio, ciudad,
94
estado, región y Nación), zonas diferenciadas de riesgo (homogéneas condiciones

de riesgo y desarrollo), límites político – administrativos (no coincidentes con el
riesgo o las amenazas), el municipio como expresión principal de lo local.
Dentro de la gestión integral de riesgo, específicamente la gestión de riesgo de

desastres, el nivel local es sumamente importante, tanto dentro de su concepto como
en su aplicación, pues es el punto de partida desde el cual se construye, desde
adentro hacia afuera, una cultura de riesgo. Lavell et al. (2003), explica la
importancia de abordar el riesgo partiendo del nivel local, principalmente a través de
los siguientes aspectos:
 El riesgo finalmente se expresa concretamente en el nivel micro territorial.
 El nivel local es fundamental para la prevención y la respuesta dada la
proximidad de los actores locales (comunitarios e institucionales).
 La diversidad y especificidad de los entornos en una sola región o en una
ciudad, implica que sólo en un nivel local se puede generar la planificación,
el conocimiento y los incentivos adecuados para una gestión eficiente y
sostenible.
 La vulnerabilidad se construye sobre las condiciones de riesgo cotidiano en
un determinado espacio y tiempo, por ende la reducción del riesgo se logra
cuando se le considere dentro de los procesos de desarrollo, especialmente
en el nivel local.
 Las características latentes del riesgo y su naturaleza eventual pueden ser
introducidas más fácilmente por los actores dentro de una localidad.
 Los municipios, como figura político administrativa local, jugarán un papel
importante en la gestión de riesgo porque es la unidad legal responsable
del desarrollo local, emite controles y ordenanzas, su administrador es
elegido de forma democrática, es la base de la descentralización y es el
vínculo entre niveles locales, regionales y nacionales.
95
En complemento de estas ideas, Bollín et al. (2003) y Puac (2003), agregan lo

siguiente:
 En las áreas urbanas, el riesgo está caracterizado según el tipo de
comunidades que conforman a la ciudad, por lo tanto su gestión debe
contar con estrategias específicas adaptadas a las características y
necesidades de cada zona. La participación de los gobiernos locales en la
gestión de riesgo es fundamental.
 Para que la participación, concienciación y educación de la sociedad en la
gestión de riesgo sea efectiva, se debe partir desde el nivel comunitario y
local.
 Se debe fortalecer la institución local para el riesgo, no sólo a través de
comités de emergencia, sino elevando las capacidades de los gobiernos
locales y definiendo funciones formales para todas las instituciones locales.
 Los planteamientos de la gestión de riesgo cobran mayor fuerza y son más
eficientes en la práctica en países descentralizados.
 Enfocar el riesgo ambiental y de desastres de forma descentralizada, con
visión local pero con miras regionales y nacionales. De esta forma las
localidades autónomas pueden actuar de forma responsable, dentro de un
marco de leyes y políticas, dejando de ser entidades aisladas.
 Independientemente de si los países tienden a ser centralistas o
descentralizados, debe hacerse un esfuerzo para incluir la variable riesgo
ambiental y riesgo de desastres en las normas y políticas locales y para
fortalecer el poder local.
 Una de las debilidades del enfoque local para la gestión del riesgo, es la
disponibilidad de recursos económicos. Por eso es indispensable priorizar
las medidas de gestión del riesgo local que requieran menores recursos.
 En cuanto a la formación, el nivel local es sumamente importante, ya que la
demanda de educación y asistencia, es determinada a través del estudio de
las necesidades locales.
 Los países deben asegurar una asistencia técnica coherente con las
acciones de reducción de riesgo, contando con un ente coordinador
96
nacional, que pueda alcanzar el nivel regional y que responda a las

condiciones locales particulares.
Lavell A. (2007), define ampliamente la gestión local de riesgos como un proceso

propio de los actores locales, llevado a cabo en un nivel territorial particular definido
por parámetros específicos, altamente participativo y que coordina los actores
sociales con los actores técnicos, internos y externos. Este autor afirma que es más
eficiente y accesible la gestión local de riesgo, además de contribuir al Desarrollo
Sostenible, la descentralización, la mejora en la gobernabilidad y en la participación.
Lavell, A. y Lavell C. (2009), hacen la salvedad de que dependiendo del tipo de

cultura o país que está implementando o estudiando la gestión de riesgo, “local” y
“comunitario” significan dos cosas diferentes. La gestión de riesgo comunitaria se
define como el proceso de gestión de riesgo en el cual las comunidades afectadas
están comprometidas en la identificación, análisis, tratamiento y evaluación, para
reducir su propia vulnerabilidad y aumentar sus capacidades. Las personas son
centrales para la toma de decisiones y la implementación, con apoyo del gobierno
local y nacional.
El mismo autor afirma que el ámbito “local” no tiene una definición precisa, se
asocia a municipios, distritos u otras entidades político – administrativas similares,
local es algo que siempre es mayor que una comunidad pero menor que una región.
Hablar de gestión local de riesgo, envuelve también a las comunidades pero en otro
nivel, ya que la escala espacial y el número de actores sociales relevantes es mayor,
incluyendo autoridades locales, empresas privadas locales y sociedad civil. En este
caso también los gobiernos regionales y nacionales cooperan, ya que en el caso del
riesgo y la pobreza, las causas subyacentes traspasan fronteras de municipios y
estados.
El estudio de la gestión de riesgo en el nivel local es imprescindible para generar

conocimiento, experiencias y metodologías replicables (desde adentro hacia afuera)
97
en los niveles locales, regionales, nacionales e internacionales. De esta forma se

comenzará en el ámbito que se encuentra más accesible y cercano para la población
y se podrán establecer a posteriori, redes eficientes de comunicación y apoyo entre
todos los niveles administrativos de un país y entre diferentes países.
2.7. La Gestión del Riesgo en Venezuela - Marco Legal y Político Venezolano

para La Gestión de Riesgo
El problema de investigación planteado, se debe encontrar dentro el marco legal

Venezolano en los aspectos de riesgo ambiental y riesgo de desastres. Se incluye
esta sección para poder formular una propuesta coherente con el ámbito legal local,
regional y nacional Venezolano. Esto se muestra de forma resumida en la siguiente
Tabla:
Tabla 2.4. Resumen del marco legal existente sobre riesgo en Venezuela.
Instrumento legal Contenido en relación a la gestión de riesgo ambiental
Constitución de la Establece los lineamientos para una sociedad democrática y un
República Bolivariana Estado descentralizado, actuando bajo el principio del desarrollo
de Venezuela (1999) sustentable. Instaura los derechos a la protección del estado,
comunicación libre, participación, acceso a la información, educación
y disfrute de un ambiente sano y seguro. Igualmente define el deber
de los ciudadanos de prestar servicios para la defensa, los
mecanismos de los estados y municipios para la descentralización, el
decreto de los estados de excepción y de alarma y la organización
por parte del ejecutivo del cuerpo de bomberos y de la administración
de emergencias.
Ley Orgánica del Establece disposiciones y principios rectores para la gestión
Ambiente (2006) del ambiente en el marco del desarrollo sostenible. Uno de los
objetivos es contribuir a la seguridad y al logro de bienestar de la
población. Define entre otros: ambiente seguro, riesgo ambiental,
protección y vigilancia como parte de la gestión del ambiente. Incluye
sistemas de prevención de riesgos entre los lineamientos de la
planificación del ambiente y designa a los órganos del poder público
nacional, estadal y municipal como los entes responsables de la
aplicación de la Ley.
Ley Orgánica para la El riesgo no es involucrado directamente en ninguno de sus artículos,
Ordenación del es mencionado indirectamente cuando se define que la Ordenación
Territorio (1983) del Territorio comprende mejorar el uso de los espacios, el desarrollo
regional armónico, la desconcentración urbana, la protección del
ambiente y el fomento de la participación ciudadana.
Ley Orgánica de La variable riesgo (ambiental o tecnológico) no es mencionada
Ordenación explícitamente para ser tomada en cuenta en la planificación urbana.
Urbanística (1987)
98
Tabla 2.4. Resumen del marco legal existente sobre riesgo en Venezuela
(continuación).
Ley Orgánica sobre los Comprende la regulación de los estados de excepción en sus
Estados de Excepción diferentes formas: estado de alarma, estado de emergencia
(2001) económica y estado de conmoción interna y externa. Describe las
medidas que puede tomar el Ejecutivo para reestablecer el orden.
Ley de Gestión Integral Conformar y regular la gestión integral de riesgos socio-naturales y
de Riesgos Socio – tecnológicos, estableciendo los principios rectores y lineamientos que
naturales y Tecnológicos orientan la política nacional, Estadal y Municipal en materia de
(2009) gestión integral de riesgos. Define lineamientos de la política
nacional, la creación del Consejo Nacional de Gestión Integral de
Riesgos, el Gabinete Estadal, el Gabinete Local y la secretaría
Técnica del Consejo Nacional.
Ley de la Organización Regular la organización, competencia, integración, coordinación y
Nacional de Protección funcionamiento de la Organización de Protección Civil y
Civil y Administración de Administración de Desastres en el ámbito nacional, estadal y
Desastres (2001) municipal.
Ley de Coordinación de Regular la coordinación entre los órganos de Seguridad ciudadana,
Seguridad Ciudadana sus competencias concurrentes, cooperación recíproca y el
(2001) establecimiento de parámetros en el ámbito de su ejercicio.
Ordenanza sobre Esta ordenanza regulaba las especificaciones de construcción del
Ordenamiento sector mencionado para asegurar que las mismas se ajusten a las
Geotécnico para las condiciones geológicas del sector. Establece cinco zonas de acuerdo
urbanizaciones Colinas a la estabilidad de los terrenos, tres fases para la otorgación de
de Santa Mónica y permisos de construcción, define los estudios que deben realizarse
Colinas de Los para determinar el tipo de desarrollo de cada parcela y en función del
Chaguaramos (1978) resultado de las pruebas, determina las especificaciones que tendrán
las futuras construcciones.
Ordenanza de Organiza los procesos de planificación o desarrollo urbano en el
Urbanismo, Arquitectura municipio Chacao. Los planes de desarrollo atenderán las
y construcciones en particularidades locales físico – ambiental, económicas, sociales
general. Municipio administrativas o culturales. Las ventas de edificaciones deben tener
Chacao (1999) certificaciones de suficiencia estructural, se determinarán las
quebradas que deben conservarse como cursos libres de agua y se
fijarán los espacios libres que deben dejarse a lo largo de ellas, no se
permitirán movimientos de tierra que alteren el régimen de aguas, los
proyectos de construcción deben prever estabilización de taludes,
compactación de rellenos y conservación de recursos naturales. No
puede realizarse ninguna construcción en zonas con pendientes
mayores a 60%.
Ordenanza sobre Establece principios básicos de gestión ambiental dentro del
protección del ambiente. municipio para conservar y mejorar el ambiente. El municipio
Municipio Chacao (2002) corregirá los efectos de degradación ambiental que afecten a su
territorio y población. El plan de gestión municipal atenderá al uso de
los espacios de acuerdo a sus capacidades, a la realización de
investigaciones ecológicas y al establecimiento de un banco de datos
para un sistema de información municipal del ambiente. Se deberá
realizar un inventario de los recursos ambientales, elaborar índices
de calidad ambiental, controlar la alteración, embaulamiento y uso del
agua (superficial, pluvial y subterránea) entre otras funciones. La
comunidad es exhortada a participar.
99
Tabla 2.4. Resumen del marco legal existente sobre riesgo en Venezuela
(continuación).
Ordenanza sobre el Regula lo concerniente al procedimiento sobre el control y
control y fiscalización fiscalización de las obras en la jurisdicción del Municipio El Hatillo. No
de obras de menciona la variable riesgo ambiental ni directa ni indirectamente, no
urbanismo y indica las condiciones según las cuales puede iniciarse un proceso
edificación. Municipio de fiscalización de edificaciones.
El Hatillo (2007)
Ordenanza sobre Establece las bases para contratación de construcción, explotación,
concesiones de Obras conservación y mantenimiento de obras públicas y proyectos. Se
y Servicios Públicos contempla la realización de estudios previos mas no son
Municipales. Municipio especificados, las variables de impactos ambientales y evaluaciones
El Hatillo (1999) de riesgo no son mencionadas dentro de la ordenanza.
Ordenanzas de Asigna las variables urbanas fundamentales a sectores del municipio.
Zonificación del Se contempla clasificación de zonas incluyendo la variable riesgo
Municipio Baruta. geotécnico, es considerado el riesgo y la estabilidad como una
Minas de Baruta, variable urbana fundamental. Para la clasificación de las zonas
Santa Cruz del Este, residenciales, comerciales y de servicio es tomada en cuenta la
El Rosario, La variable riesgo ambiental (es mencionado el riesgo geotécnico,
Coromoto, y Hoyo de sísmico e hidrológico y pendientes máximas de terreno). Se
la Puerta (2007) contempla la construcción de servicios para control de erosión,
torrenteras, retención de sedimentos y sistemas de drenajes.
En nuestro país existen numerosos instrumentos legales para hacer gestión de

riesgo, así como iniciativas de investigación, de acción e interés en este aspecto.
Sólo debemos tomar acciones concretas de gestión de riesgo local que sean
replicables, integrales y transversales en la gestión urbana, para estar más cerca del
logro del Desarrollo Sostenible.
2.8. Conclusión del Capítulo
Se puede observar que los objetivos o lineamientos de la gestión de riesgo a nivel

social, ambiental, económico y político – institucional, son completamente coherentes
con los objetivos del Desarrollo Sostenible. Por esto y considerando que el nivel local
en la gestión de riesgo es tan importante, es necesario buscar una estrategia para
integrar de forma transversal, la gestión de riesgo dentro del proceso de desarrollo
local de municipios y por ende ciudades.
100
La ciudad actualmente es el hogar de millones de habitantes a nivel mundial, la

población urbana ha crecido de forma vertiginosa durante las últimas décadas, por lo
tanto ellas se han convertido en los principales focos de actividad económica,
política, institucional, intelectual, tecnológica y social de los países. El estudio de la
sostenibilidad urbana ha cobrado mucha importancia y su concepto ha sufrido una
evolución a lo largo del tiempo, se habla de una ciudad sostenible innovadora,
creativa, que conecte a los seres humanos, utilice tecnologías limpias, minimice sus
impactos ambientales, incorpore arquitectura bioclimática, que sea compacta y
policéntrica, garantice mejoras sociales, funcionales, ambientales y estéticas, que
brinde justicia social, seguridad social, participación, equidad, calidad de vida y
protección a sus habitantes.
Recientemente en el concepto de Sostenibilidad Urbana se comenzó a incorporar

tímidamente el factor “seguridad” pero no seguridad social, sino seguridad ante los
eventos adversos de origen natural, ya que se está comprendiendo que una ciudad
que garantice calidad de vida en todos los aspectos, pero que no pueda proteger la
vida, la infraestructura, la economía o el desenvolvimiento normal de su población,
ante eventos adversos de origen natural, no puede ser llamada Ciudad Sostenible.
En cuanto a las definiciones de riesgo, desastre, gestión local de riesgo, amenaza,

vulnerabilidad, resiliencia y resistencia, por lo complejo y novedoso de esta
investigación, se puede observar una rica evolución de los conceptos a través del
tiempo, sin embargo ha sido difícil conseguir un lenguaje común entre los
investigadores y todavía se cometen equivocaciones utilizando por ejemplo el
término “desastres naturales”. Es natural que en temas novedosos esto ocurra, pero
es central para poder implementar una eficiente gestión de riesgo en los países, que
se haga el esfuerzo por establecer un lenguaje y un entendimiento común, para así
generar un mejor intercambio de información y un más eficiente aprendizaje, por
parte de todos los actores.
La gestión de riesgo es un proceso integral orientado básicamente a reducir y

controlar los efectos negativos de eventos naturales sobre las sociedades, bienes,
101
economías y ambiente. Actualmente se compone de diferentes fases como

identificación del riesgo, reducción del riesgo, manejo de la emergencia y
transferencia del riesgo. Este proceso no puede verse sólo como la atención de
emergencias y debe formar parte transversal de la planificación de las ciudades.
La reducción de riesgo, prevención y mitigación es una parte central de la gestión

integral de riesgo, ya que es esto lo que evitará que la ocurrencia de un evento, no
signifique un desastre. Por supuesto la atención de la emergencia y la rehabilitación,
son procesos sumamente importantes también, sin embargo, una buena planificación
municipal orientada a reducir el riesgo, garantiza que las consecuencias de los
eventos, sean de menor impacto y sea más fácil atenderla emergencia y rehabilitar la
ciudad, es por esto que el presente proyecto de investigación hace el mayor énfasis
en la prevención y la mitigación del riesgo.
2.9. Objetivos de La Ciudad Sostenible
Las características principales que hacen a una ciudad sostenible, involucran

intrínsecamente aspectos de la gestión de riesgo, especialmente prevención y
mitigación del riesgo, revisando los autores consultados, se han identificado ocho
aspectos fundamentales que hacen a una ciudad sostenible, los cuales son:
 Cultural: Promoción del aprendizaje, la educación, cultura, identidad local,
creatividad, comunicaciones, tecnología e innovación.
 Institucional: Descentralización y autonomía municipal, proximidad entre
todos los actores, voluntad política, fomento de cooperación e intercambios,
actuando localmente, pensando globalmente.
 Económico: Diversificación económica, productividad, eficiencia financiera,
competitividad, promoción de la inversión en la ciudad.
 Social: Justicia social, inclusión y equidad, garantizando los servicios,
vivienda, participación, organización, salud y educación, reduciendo la
pobreza y mejorando la calidad de vida de los ciudadanos.
 Ambiental: Equilibrio ambiental, garantizando un ambiente sano,
102
convivencia de zonas verdes y espacios construidos, cuidando los

ecosistemas, reduciendo los impactos ambientales, promocionando
patrones de producción y consumo sostenibles.
 Tecnológico: Energéticamente eficientes, utilizando racionalmente los
recursos y el territorio de la ciudad, responsables ante el cambio climático,
con metabolismo circular, transporte y tecnologías limpias, reducida huella
ecológica, diseño bioclimático y bajas emisiones de carbono.
 Estético – Funcional: Ciudad planificada, estéticamente bella, compacta,
policéntrica, densa y bien comunicada, con usos mixtos del espacio,
adecuada densidad urbana y poblacional, con espacios próximos y que
fomente el contacto entre ciudadanos y el esparcimiento.
Originalmente en la revisión de autores y de conceptos de Ciudad Sostenible,

habían ocho objetivos para conseguir este logro, siendo el octavo una ciudad segura
ante eventos adversos de origen natural, tal como se aprecia en la Figura 2.3.
Figura 2.3. Principales elementos de una ciudad sostenible.

103
Como se observa, el último objetivo que destacan los autores consultados (ciudad
segura), se encuentra transversalmente dentro de los demás objetivos de la ciudad
sostenible, contiene elementos de descentralización, eficiencia energética y
económica, reducción de la pobreza, educación y conocimiento y estética y
funcionalidad. Por lo tanto realmente se sintetizan siete objetivos teóricos de una
ciudad sostenible, que contiene la “Ciudad Segura” dentro de cada uno, de la forma
ilustrada en la Figura 2.4.
Figura 2.4. El riesgo transversal para una ciudad sostenible.
A continuación, en la tabla 2.5, se muestran en la primera columna los objetivos

fundamentales que hacen a una ciudad sostenible, en la segunda columna los
autores que sustentan estos objetivos, en la tercera columna, los aspectos de
prevención y mitigación del riesgo que ayudan a lograrlos y en la cuarta columna, la
estructura municipal (direcciones y dependencias) de la Alcaldía de Chacao,
encargada de abordar estos aspectos:
104
Tabla 2.5. Elementos de una Ciudad Sostenible, reducción del riesgo y estructura
municipal de apoyo.
¿Cómo interviene la Estructuras
Características prevención y la municipales de la
Autores y eventos
de una ciudad mitigación del riesgo Alcaldía de Chacao
que las apoyan
sostenible para el logro de este que apoyan a este
objetivo? proceso
Ciudad como  Girardet, 1992.  Educación y formación  Recursos Humanos:
centro de  Capítulo 28 Agenda en prevención y Captación y Educación.
aprendizaje, 21. Iniciativas locales, mitigación de riesgos y  Tecnología de la
promotora de la 1992. en Desarrollo seguro de Información: sistemas y
educación, la ciudad.
 Conferencia de operaciones.
identidad local, de  Implementación
Lisboa: Ciudades de  Seguridad Interna.
la cultura, la políticas de reducción
creatividad, las
Sostenibles, 1996.  IPCA.
de riesgo novedosas y
comunicaciones,  Rogers, 1997.  OLPU: todos.
utilizando tecnologías
la tecnología y la  Declaración de innovadoras.  Ingeniería Municipal:
innovación. Sevilla. Ciudades todos.
 Conocimiento
Sostenibles. 1999.
profundo de la ciudad, el  Catastro: SIG.
 Declaración de uso del suelo, sus  Obras públicas y
Hannover. 2000. amenazas, servicios: obras,
 Nueva Carta de vulnerabilidades, infraestructura,
Atenas. 2003. fortalezas y debilidades. proyectos.
 Carta Mundial de  Estableciendo redes  Educación: gestión
Derecho a la Ciudad, de comunicación entre educativa, programas y
(2004). instituciones y proyectos.
 Vegara A. (2004). ciudadanos.  Desarrollo social:
 Gabaldón (2006). programas.
 Higueras, 2008.  Dirección de gestión
 Lacomba et al., 2008. Cultural: todos.
Descentralización,  Capítulo 28 Agenda  Educación y formación  Recursos Humanos:
autonomía 21, 1992. en prevención y Captación y Educación.
municipal, gestión  Carta de Aalborg, mitigación de riesgos y  Consultoría Jurídica:
democrática, 1994. en Desarrollo seguro de todos.
proximidad de los la ciudad.
 Hábitat II, 1996.  IPCA.
actores locales  Establecimiento de
con los  Conferencia de  OLPU: todos.
redes municipales
ciudadanos y Lisboa: Ciudades
locales.  Educación: gestión
cooperación e Sostenibles, 1996. educativa, programas y
 Fomento de la
intercambios  Declaración de proyectos.
participación local.
entre municipios y Sevilla. Ciudades  Desarrollo social:
ciudades. Sostenibles. 1999.  Alianzas
programas.
interinstitucionales,
Desarrollo  Declaración de  Atención al ciudadano:
Sostenible, (ciudadanos,
Hannover. 2000. todos.
pensando en lo instituciones educativas,
 Nueva Carta de de investigación, ONG´s  Justicia Municipal:
global, actuando
Atenas. 2003. y empresa privada). medios alternativos y
desde lo local.
 Vegara A. (2004). atención a la
 Día mundial del comunidad.
ambiente. Ciudades
Verdes: (PNUMA) 2005.
105
municipal de apoyo (continuación).
Autores y eventos que
las apoyan
objetivo? proceso
Ciudad  Girardet, 1992.  Fomentando políticas  IPCA.

energéticamente  Capítulo 28 Agenda de compra de  Tecnología de la
eficiente, con uso 21. Iniciativas locales, materiales y Información: sistemas.
racional de los contrataciones, que no
1992.  Administración y
recursos representen riesgos
 Carta de Aalborg. servicios: compras y
naturales y del futuros (químicos,
1994. contratos, servicios
territorio, contaminantes,
responsables  Declaración de aglomerantes, etc.).
generales.
ante el cambio Sevilla. Ciudades  OLPU: planeamiento
 Fomentando diseños
climático, Sostenibles. 1999. urbano, proyectos y
urbanos municipales,
utilización de  Carta de la Tierra eficientes y planificados.
urbanismo.
tecnologías (2000).  Ingeniería Municipal:
 Estudiando técnicas
limpias,  Declaración de constructivas eficientes
Desarrollo Urbano y
metabolismo Hannover. 2000. tecnología.
y de bajas emisiones.
circular,
 Nueva Carta de  Obras públicas y
reducción de la  Estableciendo
Atenas. 2003. servicios: proyectos,
huella ecológica, políticas ambientales de
grandes obras,
transporte  Vegara A. (2004). protección de zonas
infraestructura y
eficiente e  Día mundial del verdes y ecosistemas.
ambiente.
implementación ambiente. Ciudades  Estableciendo
 Educación: Todos.
políticas de Verdes: (PNUMA) 2005. incentivos por políticas
 Dirección de gestión
reducción de  Gabaldón (2006). ambientales o
emisiones de sostenibles. Cultural.
 Higueras, 2008.
CO2.  DAT: todos.
 Lacomba et al., 2008.
Ciudad con  Girardet, 1992.  Establecimiento de  Administración y

viviendas dignas,  Carta de Aalborg. alianzas con el servicios: tesorería.
salud y 1994. ministerio de la vivienda,  Recursos Humanos:
salubridad, la gobernación,
 Hábitat II, 1996. captación y educación.
socialmente instituciones
 Conferencia de  OLPU: planeamiento
justa, equitativa, municipales, empresa
Lisboa: Ciudades urbano y proyectos.
que atiende a las privada y aseguradoras.
necesidades de Sostenibles, 1996.  Ingeniería Municipal:
 Identificación de
la población,  Rogers, 1997. zonas vulnerables en el
desarrollo urbano.
dedicada a la  Declaración de municipio.  Catastro: Aspectos
mejora de la Sevilla. Ciudades físicos y SIG.
 Educación y formación
calidad de vida, Sostenibles. 1999. de la población  Obras Públicas y
la reducción de la
 Carta de la Tierra vulnerable en aspectos servicios: proyectos,
pobreza, la sectores populares e
(2000). de reducción de riesgo,
exclusión y el infraestructura.
desempleo, que  Declaración de preparación y
Hannover. 2000. transferencia del riesgo.  Educación: gestión
promotora de la
 Obras Educativa y programas.
participación y el  Nueva Carta de físicas de
control Atenas. 2003. reducción de riesgo.  Desarrollo Social:
demográfico. (SIGUE) (SIGUE) programas. (SIGUE)
106
las apoyan
objetivo? proceso
Ciudad con  Carta Mundial de  Realización de  Justicia Municipal:
viviendas dignas, Derecho a la Ciudad, campañas de educación Medios, atención a la
salud y salubridad, (2004). y formación. comunidad y gerencia
socialmente…  Vegara A. (2004).  Estableciendo técnica de Investigación.
 Gabaldón (2006). incentivos económicos e  Atención al ciudadano:
impositivos por políticas todos.
 Higueras, 2008.
de responsabilidad  Gestión Cultural.
 Lacomba et al., 2008. social.
 DAT: todos.
Ciudad Saludable,  Girardet, 1992.  Diseño de zonas  Consultoría Jurídica:
que cuida los  Carta de Aalborg. verdes de todos.
ecosistemas, con 1994. amortiguación, limpieza  IPCA.
equilibrio de quebradas,
 Hábitat II, 1996.  Tecnología de la
ambiental, inspección de
propician las  Rogers, 1997. generadores de
Información: sistemas.
zonas verdes en  Declaración de contaminación  Administración y
convivencia con Sevilla. Ciudades ambiental. servicios: compras y
los ambientes Sostenibles. 1999. contratos, servicios
 Políticas de revisión
generales.
construidos,  Carta de la Tierra de contratos de
posee un (2000). compras y servicios que  OLPU: planeamiento
ambiente limpio, urbano, proyectos y
 Declaración de no representen riesgos
posee diseños futuros. urbanismo.
Hannover. 2000.
arquitectónicos
 Planes de educación  Ingeniería Municipal:
bioclimáticos y  Nueva Carta de
para la sostenibilidad y Desarrollo Urbano y
eficientes. Que Atenas. 2003.
la cultura de prevención. tecnología.
propicia los  Carta Mundial de
 Planificación segura  Obras públicas y
patrones de Derecho a la Ciudad,
del municipio. servicios: proyectos,
consumo y (2004).
grandes obras,
producción  Vegara A. (2004).  Estableciendo
infraestructura y
sostenibles.  Día mundial del incentivos económicos e
ambiente.
ambiente. Ciudades impositivos por políticas
ambientales o  Educación: Todos.
sostenibles.  Dirección de gestión
 Higueras, 2008. Cultural.
 Lacomba et al., 2008.  DAT: todos.
Ciudad diversa  Carta de Aalborg.  Economía municipal  Administración y
económicamente, 1994. diversificada y servicios: todos.
que aumenta sus  Hábitat II, 1996. sostenible.  OLPU: planeamiento
recursos  Políticas de ahorro
 Nueva Carta de urbano.
financieros, con
Atenas. 2003. mediante la reducción  Ingeniería Municipal:
sistemas del riesgo.
financieros  Vegara A. (2004). desarrollo urbano.
 Vías para obtener  Obras
eficientes y  Día mundial del Públicas y
financiamiento para Servicios:
competitivas. ambiente. Ciudades
obras de reducción de administración,
riesgo y atención de proyectos, obras e
 Gabaldón (2006). emergencias. (SIGUE) infraestructura. (SIGUE)
107
las apoyan
objetivo? proceso
Ciudad diversa  Contingencias  Justicia Municipal:
económicamente, económicas para caso gerencia técnica de
que aumenta sus de eventos adversos. investigación.
recursos  Alianzas nacionales e  Desarrollo social:
financieros, con internacionales para programas.
sistemas de proyectos de desarrollo  DAT: todos.
gestión financiera seguro municipal.
eficientes y
 Estableciendo
competitivas.
incentivos económicos e
impositivos por políticas
sostenibles.
Ciudad compacta  Girardet, 1992.  Planificación municipal  OLPU: todos.
y policéntrica,  Carta de Aalborg. (riesgos presentes y  Ingeniería Municipal:
densa y mixta, 1994. futuros) que aproveche desarrollo urbano y
comunicada, eficientemente el
 Conferencia de tecnología.
eficiente, con espacio e integre zonas
Lisboa: Ciudades  Catastro: aspectos
adecuada verdes de
Sostenibles, 1996. físicos, valorativos y
densidad, amortiguación.
espacios públicos  Rogers, 1997. SIG.
 Políticas sociales para
próximos y para  Declaración de  Obras públicas y
fomentar la generación
diferentes usos, Hannover. 2000. servicios: sectores
de redes ciudadanas e
populares, ambiente y
ciudad estética,  Nueva Carta de interinstitucionales
que facilita los grandes obras.
Atenas. 2003. municipales.
encuentros y el  Educación:
 Vegara A. (2004).  Implementando
esparcimiento, programas.
 Higueras, 2008. políticas educativas,
con múltiples
culturales, de deporte y  Desarrollo Social:
redes que  Lacomba et al., 2008. programas.
esparcimiento dentro del
cooperan, con
municipio, que fomenten  Justicia Municipal:
planificación
la cohesión social, el medios, atención y
urbana integral,
aumento de la calidad gerencia técnica y de
rehabilitación de
de vida y la reducción investigación.
áreas deprimidas,
distribución del
de la vulnerabilidad.  Deporte: programas
espacio comunitarios y
sostenible, etc. deportivos.
 Atención al ciudadano.
 Apoyo al Capital
social.
 Gestión Cultural.
Como se puede observar, los siete componentes finales de la ciudad sostenible,

tienen incluidos explícita o implícitamente, aspectos de gestión de riesgo,
108
especialmente de reducción, prevención y mitigación de riesgo, para su logro. Se

desea mostrar de qué forma la reducción del riesgo contribuye como insumo, para el
logro de la sostenibilidad urbana.
Por ende para cada objetivo de la ciudad sostenible, se identificaron aspectos de

prevención, mitigación y reducción del riesgo, que son claves. Algunos de estos
aspectos son importantes para el logro de todos los objetivos, contribuyen para el
logro parcial de dos o más objetivos o aparecen con mayor frecuencia en la tercera
columna, estos aspectos son los siguientes:
 Educación y formación en aspectos de reducción de riesgo y cultura de

prevención del riesgo, tanto en funcionarios como en ciudadanos.
 Utilización de tecnologías innovadoras y limpias para la reducción del
riesgo.
 Implementación de una planificación segura municipal, que tome en cuenta
el riesgo existente y el riesgo prospectivo.
 Formulación de políticas de cohesión social, participación y generación de
redes y alianzas, en la Alcaldía, organismos adscritos y en los ciudadanos.
 Fomento de incentivos económicos e impositivos para aquellos
contribuyentes que realicen una gestión ambiental limpia, responsable
socialmente y segura.
 Evaluación, remodelación, mantenimiento, ampliación o construcción de
obras físicas o servicios que ayuden a reducir y mitigar el riesgo ambiental.
 Establecimiento de pautas de consumo, compras y contratación de
servicios que no generen riesgos presentes ni futuros (materiales
contaminantes, químicos, peligrosos, no biodegradables, etc.).
 Fomento de políticas que ayuden a diversificar económicamente al
municipio y hacerlo productivo, autónomo, próspero e independiente.
 Fomento de políticas ambientales, que velen por zonas verdes,
ecosistemas, zonas protegidas y eviten la generación de amenazas
socionaturales.
109
De forma concatenada con lo anterior, para llevar a cabo institucionalmente estos

aspectos de reducción de riesgo identificados teóricamente, se deben llevar a la
práctica y a la implementación. Para hacer esto, se deben ubicar las direcciones
ejecutivas y dependencias responsables de realizar estas tareas teóricas de
reducción, prevención y mitigación del riesgo, en la Alcaldía del municipio en el cual
estamos enmarcando nuestro análisis. Este aspecto operativo, será incorporado en
el capítulo VI.
Figura 2.5 Aspectos relevantes de prevención, mitigación y reducción

de riesgo para lograr ciudades sostenible.
110
CAPÍTULO III
METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN
En este capítulo se describe la Metodología utilizada en la presente investigación,

su selección y justificación en relación al tema escogido, el tipo de investigación, la
selección de los informantes, la validez y confiabilidad, consideraciones éticas y el
esquema metodológico llevado a cabo para el cumplimiento de todos los objetivos
específicos.
La presente investigación se centra en tres puntos o componentes principales: (I)

la revisión teórica documental de conceptos y prácticas exitosas en países
desarrollados y en desarrollo, para insertar la gestión de riesgo de forma transversal
en la gestión municipal, (II) el estudio profundo de la alcaldía de Chacao, estructura
funcional, responsabilidades en torno a la reducción del riesgo, realización y
validación de encuestas y por último (III) en la construcción de un esquema teórico
del “deber ser” de una Alcaldía para integrar la gestión de riesgo transversalmente
dentro de su gestión diaria hacia la sostenibilidad.
3.1. Selección y Justificación de La Metodología
Para poder estudiar las relaciones entre la Gestión de Riesgo y el Desarrollo

Sostenible en ciudades, se empleará el enfoque metodológico del “Paradigma
constructivista”. La investigación cualitativa de aspectos complejos, no parte de un
problema específico, sino de un conjunto de problemas que generan una situación.
Frecuentemente al conducirse una investigación en aspectos de riesgo, ciudades

111
y desarrollo, se presenta una problemática compleja, con muchas variables a

considerar. Al existir un conjunto de problemas interconectados, algunos de ellos no
se encuentran precisados, por esto la definición de la problemática surgirá, según
esta metodología, en el transcurso de la investigación.
Para el logro de los objetivos, el enfoque de la investigación cualitativa es el que

mejor se adapta a la temática, ya que prioriza el objetivo general sobre los objetivos
específicos. No se parte de variables preconcebidas, pues el proceso de análisis e
interpretación de la data compone estas variables, permitiendo que la investigación
tenga flexibilidad y que se puedan variar los instrumentos durante su transcurso.
La Gestión de Riesgo de desastres para la Sostenibilidad, involucra fenómenos

complejos humanos como la cultura, idiosincrasia, el conocimiento, las instituciones
locales y el metabolismo de las ciudades en Venezuela específicamente. Por ello,
según Fernández - Güell, 1997, en la dimensión ciudad, el enfoque estructural -
sistémico de la metodología cualitativa es adecuado ya que:
“la necesidad de aplicar un enfoque sistémico deriva de la

complejidad del funcionamiento de los asentamientos humanos,
si funcionaran de manera independiente, las políticas de
desarrollo podrían ser fragmentadas e implantadas de manera
aislada. Pero los asentamientos generan una intrincada red de
dependencias e interrelaciones y requieren unos de otros para
su sobrevivencia y desarrollo”.
Se utilizará un enfoque estructural – sistémico: estructural porque tratará de

descubrir los componentes que configuran las relaciones lógicas entre la Gestión de
Riesgo de desastres, el Desarrollo Sostenible, los modelos de desarrollo local, los
instrumentos legales y las ciudades Venezolanas. Será sistémico porque buscará
explicación en la integralidad y en las dinámicas entre las partes y el entorno.
Dentro de este enfoque, se utilizará el método cualitativo hermenéutico. Como

112
sostiene Martínez (2006), se trata de identificar la naturaleza profunda de las

realidades y el estudio de un todo integrado. Por otro lado, al haber en la presente
investigación una parte de recopilación de información y otra de interpretación, es
imprescindible el método hermenéutico, sobre todo cuando el objeto de investigación
se presta a múltiples interpretaciones.
Tanto para Martínez (2006) como para Heideger (1974), el ser humano y los
procesos que lo involucran, son interpretativos por naturaleza. Por esto, la
hermenéutica en la investigación, no sólo es una herramienta para adquirir
conocimiento, sino es la manera natural de actuar de los seres humanos, que son en
este caso, parte importante del objeto de estudio de esta investigación. Así mismo
estos autores afirman que no existen métodos que garanticen una “verdad pura” o no
alterada por las interpretaciones humanas. Otro autor que apoya esta visión es
Gadamer (1984), quien valora mucho el contexto social, afirmando que no hay una
interpretación objetiva de textos u hechos observables, porque como seres humanos,
siempre estaremos influenciados por el contexto, cultura y lenguaje.
Los criterios o cánones generales de la técnica hermenéutica, que serán utilizados

en la presente investigación, se muestran en la siguiente tabla:
Tabla 3.1. Criterios generales o cánones de la hermenéutica según Radnitzky y

Kockelmans. Fuente: Martínez (2006).
Cánones que validan la interpretación en
Criterios generales de la técnica
ciencias sociales según Kockelmans
hermenéutica según Radnitzky (1970)
(1975)
Círculo hermenéutico: proceso dialéctico de ir Autonomía del objeto: el significado debe
del todo a las partes y de las partes al todo. derivarse directamente del fenómeno
estudiado.
Al hacer interpretaciones, preguntarse qué es El investigador debe entender los fenómenos
lo que la hace “buena” o “razonable” de forma más profunda que las personas
involucradas con él.
Autonomía: Los textos y acciones humanas Se debe adquirir la mayor familiaridad posible
deben comprenderse desde adentro, (en toda la complejidad) con el fenómeno a
entendiendo el contexto y los términos en el interpretar y su contexto.
sentido en que son utilizados.
113
Tabla 3.1. Criterios generales o cánones de la hermenéutica según Radnitzky y

Kockelmans. Fuente: Martínez (2006) (continuación).
Cánones que validan la interpretación en
Criterios generales de la técnica
ciencias sociales según Kockelmans
hermenéutica según Radnitzky (1970)
(1975)
Tradición: normas, estilos y contexto social Se debe interpretar el fenómeno para la
que rodean textos y acciones observadas y le situación y contexto actual, así será relevante
dan verdadero significado. para la sociedad en la que se vive.
Empatía: con el autor del texto o con los Seguir el círculo hermenéutico a través de un
actores realizadores de las acciones. proceso dialéctico. El significado de las partes
Comprender desde su marco de referencia. es determinado por el conocimiento previo del
Contraste: interpretación de las partes con el todo, y el todo es corregido y reformulado
significado global del todo y contraste con constantemente por el conocimiento y
otros textos u otras acciones afines del mismo desarrollo de sus componentes.
autor o cultura.
Innovación y creatividad de toda
interpretación: enriquecer la interpretación
agregando puntos de vista diferentes.
3.2. Aspectos Fundamentales de La Metodología Cualitativa
Para realizar un estudio de esta naturaleza compleja, el uso de una metodología

puramente cuantitativa por ejemplo, no conllevaría a resultados integrales, Martínez
(2008), afirma que si bien las técnicas matemáticas y estadísticas como el análisis
factorial, regresión múltiple y varianza entre otras, se han desarrollado para conocer
a profundidad ciertas realidades, ellas tienen sus limitaciones y no pueden aplicarse
para resolver todos los problemas de investigación. Las técnicas matemáticas han
dado buenos resultados cuando se cumplen dos parámetros: cuando el objeto de
estudio es un ente mayormente estático y cuando este objeto puede fraccionarse en
partes que no tienen mayor interacción entre ellas.
La reducción del riesgo, su gestión integral y el Desarrollo Sostenible en ciudades,

no sólo representan temáticas que han evolucionado y dependen del lugar o país
donde se estudien, sino que se componen de múltiples variables, las cuales están
muy relacionadas.
La presente investigación se centra en tres componentes principales: el

114
componente (I) o la investigación teórica sobre conceptos de sostenibilidad, gestión e

riesgo, ciudad Sostenible, prácticas exitosas de reducción del riesgo municipal y
funciones esenciales de las alcaldías para lograrlas, el componente (II) que es el
estudio de la estructura del Municipio Chacao y las responsabilidades de cada cargo
en torno a la reducción del riesgo y el componente (III) que es el deber ser teórico de
una alcaldía que hace una gestión del desarrollo seguro, al integrar transversalmente
la reducción del riesgo en toda su estructura.
Según Corbeta (2003), en el caso de la metodología de la investigación, los

puntos fundamentales de la misma son, la Cuestión ontológica o el “que”, naturaleza
de la realidad estudiada (los fenómenos a estudiar son “cosas” o son
“representaciones de cosas”). En segundo lugar la Cuestión epistemológica o
relación entre el “quien” y el “que” (relación entre investigador y objeto de estudio), y
finalmente la Cuestión metodológica: cuestión del “como”. A continuación la siguiente
tabla, la autora lista para los puntos fundamentales de la metodología de la
investigación, los distintos enfoques existentes.
Tabla 3.2. Ontología, epistemológica y metodológica en la investigación. Fuente:

Corbeta (2003), adaptación de Guba y Lincoln [1994, 109].
Positivismo Post positivismo Interpretativismo
Ontología Realismo: La Realismo crítico: la Constructivismo: el mundo

realidad social es realidad social es real está constituido de los
real y conocible. pero conocible no significados atribuidos por los
perfectamente y no en individuos. Relativismo: las
su totalidad. realidades construidas varían
en individuos, grupos y
culturas.
Epistemología Dualismo / Dualismo / objetividad No dualismo / no objetividad:
objetividad: modificados: resultados no separación entre
resultados ciertos. probablemente ciertos. investigador y objeto sino
 Ciencia  Ciencia experimental interdependencia.
experimental, leyes. en busca de leyes.  Ciencia interpretativa en
 Objetivo: Multiplicidad de teorías busca de significado.
explicación. para un mismo hecho.  Objetivo: comprensión.
 Generalizaciones:  Objetivo: explicación.  Generalizaciones:
leyes naturales e  Generalizaciones: enunciados de posibilidad,
inmutables. leyes sujetas a revisión. tipos ideales.
115
Tabla 3.2. Ontología, epistemológica y metodológica en la investigación. Fuente:

Corbeta (2003), adaptación de Guba y Lincoln [1994, 109] (continuación).
Positivismo Post positivismo Interpretativismo
Metodología Experimental/manip Experimental/manipulati Interacción investigador /

ulativa va modificada investigado.
Observación. Observación Interpretación.
 Separación  Separación  Interacción
observador/ observador/ observado. observador/observado
observado.  Predominantemente  Inducción (el conocimiento
 Predominantemen deducción (falsación de emerge de la realidad
te inducción. las hipótesis). estudiada).
Técnicas  Técnicas cuantitativas  Técnicas cualitativas.
cuantitativas. abiertas a lo cualitativo.  Análisis por casos.
Análisis por
 Análisis por variables.
variables.
3.3. Tipo de Investigación
El tipo de investigación a realizar posee un enfoque cualitativo de tipo

hermenéutico, y por ende exhibe cuatro características principales:
 Empírica y orientada al campo: se sumerge en la Alcaldía de Chacao. Es

enfática en lo observable: condiciones del Municipio, funcionalidad actual
de las direcciones. Contiene observaciones directas de los informantes:
trabajadores de la Alcaldía (Gerencias y Direcciones), realización de
encuestas no intervencionistas y validación con el personal de la Alcaldía.
 Holística: Se encuentra contextualizada en tiempo (período actual) y
espacio (Municipio Chacao), trabaja con todas las dependencias de la
Alcaldía. Está orientada a un caso particular (eventos adversos de origen
socionatural) y contempla las diferentes esferas del Desarrollo Sostenible
para integrar la GIR a la Gestión Municipal.
 Interpretativa: El investigador está sujeto a la interacción dentro del medio
que investigará (Alcaldía de Chacao).
 Empática: selección intencionalmente de actores (empleados y directores
de todas las dependencias), el diseño es emergente y sujeto a ajustes.
116
Tal como sostiene Martínez (2006), los principios fundamentales de esta

investigación, como toda investigación cualitativa, son:
 Recopilar toda la información necesaria y suficiente: teórica (conceptos,

definiciones), teórico - práctica (experiencias de Gestión de riesgo local y
municipal en países desarrollados y en desarrollo), teórico - funcional
(información sobre funciones de la alcaldía, organigrama de
responsabilidades en gestión de riesgo y análisis del deber ser para incluir
la reducción del riesgo dentro de la gestión municipal de forma transversal)
y práctica (resultado de encuestas realizadas a los trabajadores y
validación por parte de las direcciones de la Alcaldía).
 Estructurar la información en un “todo” de forma coherente: estructuración
de una estrategia para integrar la reducción del riesgo en la gestión
municipal, basada en la triangulación de los resultados obtenidos en los III
componentes encontrados.
3.4. Confiabilidad de La Investigación Cualitativa
Para garantizar en lo posible la confiabilidad de los resultados en la investigación,

se tomará en cuenta lo indicado por Castellano (2002) y Martínez (2006), quienes
advierten sobre los principales riesgos de la utilización del enfoque estructural –
sistémico, los cuales son:
 Exceso de variables para estudiar en un sistema lo vuelve inmanejable.

 Exceso de generalización de conceptos convierte el análisis en superficial.
 Exceso de analogías y homologías entre las ciencias sociales que se
derivan de las ciencias naturales, puede crear desviaciones.
 Buscar teorías universales puede desvirtuar el enfoque sistémico.
Tomando en cuenta estos riesgos y para que la investigación goce de mayor

confiabilidad, se utilizarán algunos recursos indicados por Martínez (2006, 2008):
117
 Utilización de categorías descriptivas lo más precisas posibles: los datos

son realidades interpretadas, por ello es mejor que estén cercanos a la
realidad (ir a la fuente, datos primarios y frescos siempre que sea posible).
Se utilizaron datos actualizados del Municipio Chacao y se trabajó con
informantes que trabajan actualmente en la Alcaldía e instituto de
Protección Civil (Gerencias y Direcciones, tanto en la realización de las
encuestas como en su validación), igualmente se trabajó con asesores
técnicos que trabajaron en la Alcaldía recientemente.
 La información fue recabada de la forma más detallada posible:
identificando día, hora, dependencias participantes, registro fotográfico y
respaldo original de cada encuesta realizada, para captar la realidad de la
mejor forma posible.
 Asistencia de funcionarios de la Dirección de Protección Civil y otros
investigadores y expertos a la colecta de información (realización, análisis y
validación de encuestas).
 Triangulación de datos: variedad de datos provenientes de diferente data,
fuentes, estudios y países.
Figura 3.1. Realización de encuestas a la Dirección de Ingeniería Municipal y

Administración y servicios, con Asistencia del personal de Protección Civil y
Ambiente. Febrero 2012.
118
 Triangulación de investigadores: pertenecientes a distintas disciplinas de

las ciencias. Adicionalmente la información obtenida, fue analizada y
contrastada por diferentes investigadores asesores, expertos en urbanismo
y gestión de riesgo, trabajadores y asesores de la Alcaldía.
 Triangulación de teorías: utilización de diferentes perspectivas para
interpretar data (técnicas de correlación, clúster análisis, observación
participativa, etc.).
3.5. Selección de Informantes
Para el componente (II) del proyecto, se seleccionaros los informantes según el

tipo de muestra no probabilística (no elegidos al azar), lo cual es común en el uso de
la metodología cualitativa. Para definir el número de casos que formarán las
muestras, se tomaron en cuenta la capacidad operativa de recolección, el
entendimiento y la naturaleza del fenómeno (todas las dependencias que tenían
injerencia directa o indirecta en la gestión de riesgo municipal). Se tomaron diferente
tipo de muestras para los tres componentes de la investigación, las cuales se definen
a continuación:
 Muestras diversas o de máxima variación: utilizadas cuando se busca

mostrar distintas perspectivas y representar la complejidad del fenómeno, o
bien, documentar diversidad para localizar diferencias y coincidencias,
patrones y particularidades. Componente II: Encuestas a empleados de
todas las gerencias de la Alcaldía.
 Muestras teóricas o conceptuales: Cuando el investigador necesita
entender un concepto o teoría, puede revisar casos que le ayuden a tal
comprensión, con atributos que contribuyen a desarrollar la teoría.
Componente I: teoría de gestión de riesgo, conceptos y evaluación de
casos exitosos de Gestión de Riesgo local o Municipal en Países
Desarrollados o en Desarrollo.
 Muestra de expertos: usuales en estudios cualitativos para generar
119
hipótesis más precisas (individuos expertos). Componente III: Análisis de la

Matriz de Gestión de riesgo en la Gestión Municipal, evaluada por un Ex
director de la Alcaldía, un experto en Gestión Urbana y un experto en
gestión de riesgo.
3.6. Consideraciones Éticas
Antes de realizar las encuestas, se hizo del conocimiento de los participantes, lo

siguiente: la participación es voluntaria (sin coacciones o incentivos para participar en
el estudio), uso de la información puramente con fines académicos (sin usos
comerciales), se fotografió a las personas que así lo aceptaban, los resultados brutos
de las encuestas, fueron leídos a los participantes, para su validación.
Figura 3.2. Realización de encuestas a la Dirección de Catastro y gestión social con

asistencia del personal de Protección Civil y Ambiente. Febrero 2012.
3.7. Esquema Metodológico
A continuación se hace la representación a través de la representación de cada

componente en las Tablas 3.3 a 3.5. En cada una se puede observar la relación
objetivo, sub-objetivo y metodología planteada.
120
Tabla 3.3. Metodología propuesta para lograr los objetivos 1 y 2.

Objetivo Sub - objetivo Metodología
1 Inserción de la Componente I: Investigación Revisión teórica documental sobre la
gestión de riesgo sobre el Modelo de Desarrollo crisis de recursos naturales del
y su importancia Sostenible y la transversalidad de planeta, el concepto, evolución del
dentro del la Gestión de riesgo dentro de él Desarrollo Sostenible, los eventos
Desarrollo (Capítulo I). adversos y el desarrollo, el cambio
Sostenible. climático como agravante y cómo se
insertan los postulados de la gestión
2 Inserción de la de riesgo, dentro de cada esfera de
gestión de riesgo influencia del Desarrollo Sostenible.
y su importancia
dentro de la Componente I: Investigación del Revisión teórica documental sobre
gestión urbana marco teórico en gestión de definiciones o “unidades nocionales”
sostenible. riesgo, definiciones en desarrollo de gestión de riesgo, gestión local de
y caminos recomendados para la riesgo, amenazas, vulnerabilidades,
toma de acciones de gestión de resiliencia, resistencia y conceptos
riesgo (Capítulo II). afines, de diferentes autores, en
diferentes contextos.
Componente I: Investigación del Revisión teórica documental sobre los
marco teórico sobre la conceptos de Sostenibilidad urbana,
Sostenibilidad Urbana, evolución evolución del concepto en el tiempo y
de ciudades sostenibles en el nivel de inserción de la gestión de
tiempo (Capítulo II). riesgo o sus postulados dentro del
mismo.
Tabla 3.4. Metodología propuesta para lograr el Objetivo 3.

3 Importancia del Componente I: Identificar Revisión teórica documental sobre
enfoque local o experiencias exitosas de Gestión lineamientos teóricos y experiencias
municipal para la de riesgo local y municipal en prácticas en Gestión de riesgo local y
inserción de Países desarrollados, Países en municipal en países Desarrollados,
riesgo ante Desarrollo y en Venezuela y países en Desarrollo y en Venezuela.
desastres en las funciones de las Alcaldías para su
ciudades y sus logro (Capítulo IV).
principales Componente I: Determinar las Selección de las medidas exitosas y
lineamientos para principales medidas de gestión de funciones de las alcaldías, aplicables
contribuir a la riesgo local y funciones de las en nuestro país y en el Municipio
Sostenibilidad alcaldías aplicables en Venezuela Chacao específicamente.
Urbana. (Capítulo VI).
Componentes II y III: Determinar Determinar por medida formulada, las
actores, responsabilidades y qué Direcciones y Gerencia de la Alcaldía
tipo de información, que deberían ser responsables de
procedimiento o protocolo debe ejecutarla y qué metodologías,
formular el municipio para llevar a procedimientos o protocolos deberían
cabo las medidas exitosas implementar.
(Capítulo V).
121
Tabla 3.5. Metodología propuesta para lograr el Objetivo 4.

4 Estrategia para Investigación sobre el Municipio Revisión teórica documental y
integrar el riesgo Chacao, características generales proveniente de la División de
ante desastres de físicas, sociales, económicas y Protección Civil del IPCA, sobre el
forma transversal, culturales (Capítulo V). Municipio Chacao, características,
como insumo para amenazas y vulnerabilidades.
lograr la Investigación sobre organigrama Revisión del manual actualizado de
sostenibilidad de del municipio Chacao, IPCA y cargos, funciones y responsabilidades
los municipios demás institutos adscritos, de la Alcaldía de Chacao y el IPCA.
(caso Municipio funciones, objetivos y
Chacao). responsabilidades (Capítulo V).
Componente II: Ubicación de Construcción de la Matriz: funciones
divisiones y cargos que tienen de cada cargo en relación al riesgo
responsabilidad asociada al tipo de relación, énfasis de cada
riesgo, elaboración de Matriz de gerencia en reducción de riesgo,
Gestión de Riesgo y Gestión preparación o atención, elaboración
Municipal. Entrevistas con de preguntas para funcionarios de la
personas claves ubicadas dentro Alcaldía. Realización de entrevistas a
de la Alcaldía (al menos 1 todas las gerencias de la Alcaldía,
representante de cada gerencia), interpretación de resultados,
interpretación, validación de estos validación y elaboración de
resultados con el personal lineamientos para integrar el riesgo en
encuestado y directores, e la gestión municipal a partir de estos
incorporación de sus resultados.
observaciones (Capítulo V).
Componente III: Realización de Análisis de cada gerencia para
análisis teórico de la Matriz de determinar qué debe hacer, cómo lo
Gestión de Riesgo y Gestión debe hacer, sus requerimientos
Municipal, para establecer el (capacitación y herramientas) y como
“deber ser” para integrar IPCA apoyaría la tarea. Este análisis
transversalmente del riesgo en la se realizó con expertos en gestión de
gestión municipal (Capítulo V). riesgo, sostenibilidad urbana y
funcionarios de la Alcaldía de
Chacao.
Elaboración de Estrategia para Elaboración de Estrategia para
integrar la reducción del Riesgo Chacao, incorporando los
en la gestión Municipal de componentes I, II y III.
Chacao, definición de pasos a Generalización de esta estrategia y su
seguir y de formas de hacerla metodología, para poder hacerla
replicable. replicable a cualquier Alcaldía.
Ampliando el objetivo 4, los componentes II y III para la formulación de la

Estrategia para integrar el Riesgo en la Gestión municipal, se llamaron “Componente
Práctico” y el componente I se llamó “Componente Teórico”.
El Componente Teórico (Capítulos II y IV) está integrado por los conceptos de

122
gestión de riesgo y Ciudad Sostenible, la determinación de los objetivos de una

Ciudad Sostenible y la relación entre la reducción del riesgo, la gestión municipal y
los objetivos de la Ciudad Sostenible.
Figura 3.3. Análisis gráfico del Componente Teórico de la Tesis (Capítulos II y IV).
Fuente: elaboración propia.
Una vez investigada la teoría y las experiencias previas para la gestión Municipal
del riesgo, se adoptó la siguiente metodología para el Componente Práctico de la
estrategia que se desea formular:
1. Comprensión de la estructura organizativa – funcional del Municipio:

partiendo del Manual actualizado de Cargos de la Alcaldía, se obtuvo la
descripción de las responsabilidades de cada cargo, para las Direcciones
Ejecutivas, Direcciones Secundarias y Gerencias asociadas.
2. Relación de cada cargo con la gestión de riesgo: para cada cargo
específico, entendiendo sus responsabilidades, se identificó si la relación
entre sus tareas es directa (explícita) o indirecta (implícita) con la Gestión
123
de Riesgo, de la siguiente manera:

o Relación explícita o directa con le Gestión de riesgo: cargos o
gerencias que se dedican primordialmente a identificación del riesgo,
evaluación, inspección o elaboración de proyectos, obras,
licitaciones, planificación urbana, reducción del riesgo, formación y
educación del personal, seguridad integral, formulación de
ordenanzas municipales y atención de emergencias, entre otras
tareas. En este caso el énfasis es en la Identificación y reducción del
riesgo. (Ver Figura 3.4).
o Relación implícita o indirecta con la gestión de riesgo: cargos o
gerencias cuyas tareas primordiales apoyan a mejorar factores que
crean condiciones de riesgo, como asesoría legal, interpretación de
normas, administración, pagos y tesorería, servicios generales,
compras y contratos, sistemas computarizados de soporte o
tecnología de la información, atención al ciudadano, archivo e
información, áreas verdes, justicia municipal, manejo de conflictos y
cultura entre otras áreas. El énfasis igualmente se encuentra en los
factores subyacentes que conducen a la construcción futuro del
riesgo. (Ver Figura 3.4).
3. Identificación y extracción de las responsabilidades en cada cargo que
tienen que ver con el riesgo (con énfasis en la reducción de riesgo).
4. Aspectos de sostenibilidad y gestión de riesgo: para cada cargo específico,
entendiendo sus responsabilidades y su tipo de relación con la Gestión de
Riesgo, se identificó si esta relación tiene que ver con la identificación o
reducción del riesgo (prioritariamente), o con la preparación, respuesta o
transferencia del riesgo (de forma secundaria) y que esfera de la
sostenibilidad involucra (social, económica, técnica, institucional y
ambiental).
5. Preguntas de diagnóstico para cada cargo: entendiendo todo lo anterior, se
formularon preguntas para diagnosticar en cada cargo, cómo se
operacionaliza la Gestión de Riesgo, censar el nivel de compromiso hacia la
124
Gestión de Riesgo, el grado de relación que existe entre dependencias y el

enfoque en prevención y mitigación principalmente.
Figura 3.4. Relaciones de las Direcciones secundarias con la Gestión de riesgo (azul:
Relación explícita y violeta: relación implícita).
6. Realización de Matriz de Gestión de Riesgo y Gestión Municipal,

compuesta por los puntos del 1 al 5.
7. Realización de encuestas durante los meses de Febrero y Marzo de 2012
para aplicar las preguntas de diagnóstico a todas gerencias de Alcaldía.
8. Procesamiento de los resultados de las encuestas.
9. Presentación de resultados de encuestas a los directores de la Alcaldía de
Chacao, Directores de Protección Civil y Presidencia del IPCA el día 15 de
Mayo de 2012.
125
10. Incorporación de sugerencias y opiniones de los directores en torno a los

resultados.
11. Formulación de las primeras líneas o acciones de la Estrategia para
Integrar el Riesgo de forma transversal dentro de la gestión municipal de
Chacao.
Básicamente, este componente práctico de la Estrategia, se construyó de acuerdo

al siguiente gráfico resumen:
Figura 3.5 Esquema metodológico del componente práctico para la formulación de la

estrategia (Capítulo 5).
La Matriz de Gestión de Riesgo en la Gestión Municipal fue el elemento principal

para la formulación de las encuestas, comprender el funcionamiento de la alcaldía y
el primer paso para formular acciones que integren transversalmente el riesgo en la
Gestión Municipal.
La Matriz contiene para cada gerencia de la Alcaldía (columnas), los siguientes

126
aspectos: responsabilidades en Gestión de Riesgo (Extraídas de las

responsabilidades de cada cargo), relación explícita o implícita con la Gestión de
Riesgo, preguntas para los funcionarios, elementos medibles, finalidad de las
preguntas, elemento de la sostenibilidad (Social – Institucional, Económico, Técnico
– Institucional y Ambiental – Institucional) y énfasis en el área de prevención,
mitigación, preparación o atención. La Matriz completa se incluye en el Anexo “A” de
la tesis, sin embargo la Figura 3.6 muestra un extracto de la misma.
Figura 3.6 Extracto de la Matriz de Gestión de Riesgo en la Gestión Municipal.
La Matriz analiza las seis Direcciones ejecutivas o 100% (Gestión Interna,

Seguridad Integral, gestión Urbana, Gestión Social, Administración Tributaria y
Gestión Cultural). En el segundo nivel, se analizaron dieciocho direcciones
secundarias (75%), entre las cuales se encuentran todas las direcciones que poseen
mayor injerencia (explícita) en la prevención y mitigación de riesgo, tales como
Seguridad Interna, CISE 171, OLPU, Ingeniería Municipal, Catastro, Obras públicas y
servicios, educación, desarrollo social, recursos humanos, Dirección de
Administración Tributaria, Dirección de Gestión Cultural y consultoría jurídica.
127
Tabla 3.6. Relevancia de las Direcciones secundarias asistentes a las encuestas.

Relación explícita o implícita
Dirección Ejecutiva Dirección Secundaria
con la Gestión de Riesgo
Gestión Interna Consultoría Jurídica 100% Implícita
Recursos Humanos 50% explícita (captación y
educación) / 50% implícita
(compensación y beneficios)
Administración y servicios 100% Implícita
Tecnología de la 100% Implícita
Información
Seguridad Integral Seguridad Interna 100% explícita
CISE 171 100% explícita
Gestión Urbana OLPU 100% explícita
Ingeniería Municipal 83,3% explícita (inspección y
fiscalización, desarrollo
urbano, revisión y consulta,
legal, tecnología y
seguimiento)/ 16,6% implícita
(administración, archivo e
información)
Catastro 60% explícita (aspectos
físicos, jurídicos y SIG) / 40%
implícita (aspectos
valorativos, archivo y
atención al público)
Obras Públicas y Servicios 75% explícita (licitaciones,
grandes obras, planoteca,
sectores populares e
infraestructura) / 25%
implícita (administración y
ambiente)
Gestión social Educación 100% explícita
Desarrollo Social 100% explícita
Justicia Municipal 100% Implícita
Atención al ciudadano 100% Implícita
Apoyo al capital social 100% Implícita
Administración Tributaria Registro, auditoría, 100% Implícita
fiscalización, inmuebles y
act. Temporales, legal,
cobranzas y actividades
permanentes.
Gestión Cultural Fundación y centro cultural 100% Implícita
Chacao.
128
Las Direcciones secundarias de la Alcaldía que no fueron analizadas, no tenían una

relación fácil de determinar con la gestión o reducción del riesgo, sin embargo
algunas de ellas, se sustituyen con gerencias que si fueron encuestadas y se
encargan en parte de sus responsabilidades. Estas dependencias son las siguientes:
 I. A. Mercado Municipal: al momento no se ha determinado su tipo de

relación para los objetivos del proyecto.
 Policía e I.A. Tránsito: ya que se analizaron en conjunto como el CISE 171.
 IPCA: se debe analizar aparte, como un organismo dedicado a la Gestión
de Riesgo y al Ambiente, para él, se levantó una matriz teórica, pero su
análisis e incorporación dentro de la estrategia, se propone dentro de un
futuro proyecto de investigación.
 Fundación Orquesta Sinfónica Juvenil de Chacao (FOSJCH): al momento
no se ha determinado su tipo de relación para los objetivos del proyecto.
 Consejo Municipal de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes (CMDNA):
se incluyeron preguntas en este sentido para la gerencia de Atención a la
comunidad, perteneciente a la Dirección de Justicia Municipal, Dirección
Ejecutiva de Gestión Social.
 Fundación Centro Eugenio Mendoza (FCEM): la cual presta servicios de
desarrollo empresarial al sector de la microempresa (empresarios
populares, nuevos emprendedores y cooperativas). al momento no se ha
determinado su tipo de relación para los objetivos del proyecto.
 Institutos Municipales de Cooperación y Atención a la Salud (IMCAS): se
incluyeron preguntas en este sentido para el CISE 171.
En el tercer nivel, con respecto a las dieciocho direcciones secundarias, se

analizaron dentro de la Matriz, 53 gerencias adscritas a cada una (91%). Dentro de
este grupo, se encuentran las gerencias más importantes o con mayor influencia
(explícita o implícita de la alcaldía) en la gestión de riesgo.
Como se puede observar de la mayoría de las gerencias de la Alcaldía, sólo se

129
exceptuaron del análisis 4 gerencias, cuyas funciones o responsabilidades no tienen

una relación conocida o determinada con gestión de riesgo del municipio. Estas
gerencias fueron:
 Relaciones laborales (Dirección de Recursos Humanos, Dirección ejecutiva

de Gestión Interna): ejecuta nóminas de pago, movimientos de personal,
prestaciones sociales, cláusulas socioeconómicas de las convenciones
colectivas, etc.
 Planificación y control de gestión (Dirección de Recursos Humanos,
Dirección ejecutiva de Gestión Interna): formula el presupuesto de gastos
de R. H., suministro de materiales, informes de gestión, gastos de personal,
etc.
 Administración y servicios (Dirección de Educación, Dirección Ejecutiva de
Gestión Social): sus funciones en relación a la GIR, se solapan con las
funciones de la Dirección de Administración y Servicios, aplicadas a la
Dirección de Educación.
 Registro Civil Municipal (Dirección de Educación, Dirección Ejecutiva de
Gestión Social): coordina, corrige, verifica y registra las solicitudes de
nacimientos, matrimonios, defunciones, certificados de concubinato, viudez,
adopciones, inquisición o impugnación de paternidad.
9%
Gerencias
analizadas
Gerencias cuya
relación con la GIR
no se ha
91% establecido
Figura 3.7. Gerencias de la Alcaldía incluidas en el análisis.

130
El componente II, incluyó la realización de las encuestas para las 53 gerencias

analizadas en la Matriz, se realizó la convocatoria vía telefónica y correo electrónico
desde la Dirección de Protección Civil del IPCA, durante el mes de Enero y parte de
Febrero del año 2012. La convocatoria invitaba al menos a un participante por
gerencia.
Figura 3.8. Realización de encuestas para las diferentes Gerencias de la Alcaldía de

Chacao. Fotografías tomadas en cuatro sesiones diferentes.
Después de realizadas las encuestas, se observó que de las 57 gerencias totales,

64,9% asistieron (entre ellas las que poseen la mayor relevancia para el estudio),
28,1% no asistieron a la convocatoria y para el 7% de las gerencias, la encuesta no
se aplicó pues su relación con la gestión de riesgo no se encuentra determinada.
Esto se puede apreciar en el siguiente gráfico.
Esto quiere decir que de las 53 gerencias para las cuales la encuesta fue
diseñada, asistieron un 69,8% y no pudieron asistir un 30,2%. Para las gerencias que
no pudieron asistir a la convocatoria de la encuesta, se realizó posteriormente una
convocatoria telefónica o vía correo electrónico, pero no se obtuvo respuesta.
131
Gerencias asistentes 64,9%
Gerencias faltantes 28,1%
Gerencias N/A 7%
Figura 3.9. Universo encuestado, gerencias asistentes y faltantes.
Después de realizadas las encuestas y analizados los resultados, se realizó una

segunda convocatoria general para los directores de todas las gerencias
encuestadas. La convocatoria se hizo a través de la Dirección de Protección Civil del
IPCA, para el día martes 15 de Mayo, en la Quinta Bella Vista del IPCA en el
Municipio Chacao.
Figura 3.10. Taller de Validación de encuestas. Fecha: 15 de Mayo de 2012.
En este taller se presentaron los resultados anteriores de las encuestas realizadas

y se consultó la opinión de los Directores sobre estos resultados. Las Direcciones
asistentes (53%) fueron las siguientes: Asesoría Legal, Cultura, Ing. Municipal,
Catastro, Obras Públicas y Servicios, Justicia Municipal, Oficina Local de
Planeamiento Urbano (OLPU), Consultoría Jurídica, CISE y Educación.
132
En el taller de Validación, se tuvo una asistencia de las direcciones de mayor

relevancia para el estudio. Las Direcciones faltantes fueron: Recursos Humanos,
Seguridad Interna, Administración y Servicios, Tecnología de la Información,
Desarrollo Social, Atención al Ciudadano, Deportes y Dirección de Administración
Tributaria.
47% Direcciones asistentes

53% Direcciones faltantes
Figura 3.11. Validación de las encuestas, Direcciones asistentes y faltantes.
La respuesta del personal de la Alcaldía de Chacao ante las encuestas y la

importancia de la reducción de riesgo en el Municipio, fue excelente, hubo
disposición y mucha voluntad para asistir a las encuestas, responder las preguntas
con gran nivel de detalle, formular preguntas al investigador sobre la encuesta, asistir
a la validación y emitir observaciones.
De forma general todos los encuestados emitieron su agradecimiento tanto al

investigador como a la Dirección de Protección Civil y Ambiente, por hacerlos
partícipes de este proyecto y muchos sostuvieron que descubrieron dentro de sus
responsabilidades del día a día, tareas relacionadas con la gestión de riesgo. Se
recibieron respuestas muy positivas después del taller de Validación, sobre nuevas
ideas de la dirección de Asesoría Legal, justicia Municipal y OLPU, para incorporar la
gestión de riesgo dentro de sus procesos.
133
Figura 3.12. Dos respuestas recibidas después de la validación, desde el

Departamento de Justicia Municipal y OLPU.
Se le solicitó al personal que asistió a la validación de resultados, que indicara lo

siguiente: Dirección y gerencia a la que pertenece, ¿Está de acuerdo con los
resultados de su Dirección / Gerencia mostrados en la presentación de hoy?, ¿Por
qué?, ¿Desea agregar algo más a estos resultados? Referente a la última pregunta,
dentro de los resultados del componente II, se incorporaron los comentarios que los
Directores de Ingeniería Municipal, Justicia Municipal, OLPU y Consultoría Jurídica
compartieron por escrito el día de la validación, referente a los resultados.
El componente III de la estrategia, es teórico y práctico, es decir, una vez

estudiada la teoría y levantada la información para la Matriz, se realizó paralelamente
un análisis detallado del “deber ser” en cada cargo de la Alcaldía, con un profesor
134
especialista en gestión de riesgo, un profesor especialista en planificación urbana y

un asesor interno de la Alcaldía. Para cada gerencia de la Alcaldía, se analizaron los
siguientes aspectos: ¿Qué debe hacer esta Gerencia para integrar la GIR dentro de
sus tareas?, ¿Por qué lo debe hacer?, ¿Cómo lo debería hacer?, ¿Cuáles
capacidades y herramientas necesita?, Observaciones y recomendaciones y ¿Cómo
el IPCA facilitaría o apoyaría a esta tarea?
El objetivo de este componente, es generar el “deber ser” de la reducción del

riesgo en el municipio, contrastar esta información con los resultados de las
encuestas y con el componente teórico y utilizar estos resultados para formular una
estrategia integral de gestión de riesgo del municipio. Un extracto de este
componente se muestra a continuación.
Figura 3.13. Extracto de la revisión teórica de la matriz de gestión de riesgo y gestión

municipal (componente III).
En este componente se analizó la misma cantidad de Direcciones Principales

(100%), Direcciones Secundarias (75%) y Gerencias (91%) que fueron analizadas en
la Matriz de Gestión de Riesgo y Gestión Municipal de Chacao.
135
La formulación completa de la estrategia incluye el componente teórico y de

investigación (componente I, Ver capítulos 2 y 4), la Matriz de Gestión de Riesgo y
Gestión Municipal (Componente práctico, capítulo 5) y la Matriz del “Deber Ser”,
realizada con profesionales expertos en Gestión de riesgo y funcionarios de la
Alcaldía de Chacao (Componente III, capítulo 5). Integrando los tres componentes en
la metodología para la realización de la estrategia, el gráfico tendría la siguiente
forma:
Figura 3.14 Esquema metodológico para la formulación de la estrategia (componentes

I, II y III).
Después de haber culminado los componentes I, II y III, se construyó primero el

modelo teórico de gestión de riesgo de desastres dentro de la gestión municipal, el
cual se aplica a cualquier Alcaldía y sólo toma en cuenta la revisión teórica de
136
Desarrollo Sostenible y gestión de riesgo (Capítulos I y II) y las experiencias de

gestión de riesgo local revisadas en diferentes países (Capítulo IV). En este modelo,
se reflejan las tareas esenciales para que las direcciones generales de cualquier
Alcaldía, integren de forma transversal la gestión de riesgo dentro de sus tareas, esto
se puede observar a detalle en el Capítulo VI.
Finalmente, también en el Capítulo VI, se presenta la estrategia para integrar la

reducción de riesgo en la gestión municipal particularizada para el caso del Municipio
Chacao y se sintetiza toda la metodología seguida desde el comienzo del proyecto,
para poder replicarlo en cualquier alcaldía a nivel nacional.
3.8. Conclusiones del Capítulo
Para poder estudiar de forma integral y profunda una temática compleja, que
involucra fenómenos humanos y un conjunto de problemas relacionados entre sí
tales como son la gestión municipal para el logro sostenibilidad urbana, la gestión de
riesgo ante desastres y el desarrollo sostenible, se debe emplear un enfoque
cualitativo que no parta de variables preconcebidas, que sea flexible y defina la
problemática a través del curso de la investigación.
El enfoque estructural – sistémico tratará de descubrir los componentes que

configuran las relaciones lógicas entre la Gestión de Riesgo de desastres, el
Desarrollo Sostenible, los modelos de desarrollo local, los instrumentos legales y las
ciudades Venezolanas, buscará integrar las dinámicas entre las partes y el todo y
viceversa. Recopilará toda la información necesaria y suficiente y la estructurará
dentro de un todo coherente.
Las técnicas matemáticas han dado buenos resultados cuando se cumplen dos
parámetros: cuando el objeto de estudio es un ente mayormente estático y cuando
este objeto puede fraccionarse en partes que no tienen mayor interacción las unas
con las otras. En el caso de nuestra investigación, los fenómenos estudiados son
interpretativos, dinámicos e interactúan entre las partes y el todo y viceversa.
137
Si bien los investigadores afirman que en ninguna investigación se consigue una

“verdad absoluta”, se utilizaron recursos como categorías descriptivas precisas,
datos actualizados y de fuentes primarias, recolección de información detallada,
asistencia de funcionarios municipales y expertos asesores a la colecta y validación
de información y triangulación de datos, teorías e investigadores para garantizar la
confiabilidad de la investigación.
En refuerzo del punto anterior, los informantes para este caso no fueron elegidos
al azar, sino tomando en cuenta la naturaleza del fenómeno, la estructura municipal y
la capacidad operativa de recolección, para explorar la riqueza del fenómeno y
obtener una gama amplia de resultados, se tomaron muestras de máxima variación
(empleados de todas las gerencias de la Alcaldía), muestras teóricas o conceptuales
y muestras de expertos en reducción de riesgo, sostenibilidad urbana y gestión
municipal.
El análisis funcional de la estructura municipal de Chacao, del cual partió la Matriz

de Gestión de Riesgo en la Gestión Municipal, fue exhaustivo, se tomaron en cuenta
todas las direcciones Ejecutivas y la mayoría de las Direcciones Secundarias (75%) y
Gerencias (91%), las direcciones secundarias y gerencias que no fueron tomadas en
cuenta en esta análisis, o no tenían establecida una relación con la gestión de riesgo
(caso del Mercado Municipal, Sistema de Orquestas y Fundación Eugenio Mendoza),
o sus responsabilidades estaban dentro de otras gerencias incluidas en el análisis
(caso Institutos Municipales de salud, Consejo del niño y policía de tránsito). Por lo
tanto la Matriz realizada incluye a la Alcaldía en su totalidad, esto se aplica también a
la Matriz del deber ser de la Gestión de Riesgo en la Gestión Municipal (Componente
III).
Para la realización de las encuestas, se tuvo una masiva concurrencia a la

convocatoria formal establecida a través del IPCA Chacao, estuvo presentes el 100%
de las Direcciones Ejecutivas, asistieron el 94,4% de las Direcciones Secundarias y
el 69,8% de las gerencias, lo cual asegura que los resultados obtenidos muestran de
forma representativa la naturaleza del fenómeno estudiado. A todas las sesiones de
138
encuestas asistió además del investigador, el personal de la Dirección de Protección

Civil del IPCA.
La respuesta de los funcionarios de la Alcaldía cuando se les fue aplicada la

encuesta, fue excelente, hubo gran disposición para responder las preguntas, incluir
comentarios adicionales, mostrar curiosidad e interés y algunos funcionarios
incluyeron ideas propias para mejorar la gestión de riesgo en sus puestos de trabajo.
En cuanto a la validación de los resultados de las encuestas, asistieron el 53% de

las direcciones analizadas, entre ellas las de mayor relevancia y relación con la
gestión de riesgo. La respuesta del personal asistente a la validación, fue igualmente
excelente, los funcionarios agradecieron conocer y validar los resultados, emitieron
comentarios constructivos adicionales para mejorar la gestión de riesgo dentro de
sus puestos de trabajo, tanto en el momento de la validación, como posteriormente
por correo electrónico, lo cual enriquece los resultados de la investigación. Al taller
de validación de resultados asistió además del investigador, el personal de la
Dirección de Protección Civil del IPCA que cooperó durante la aplicación de las
encuestas y asesores expertos en Gestión Municipal (MSc. Geógrafo Luisa Páez,
asesor actual y ex Directora de Gestión Ambiental del IPCA), en Gestión de Riesgo
(Doctores Ing. Alejandro Liñayo y Geógrafo Virginia Jiménez) y en Gestión Urbana
Sostenible (Doctora Arq. Rosa María Chacón).
En la figura 3.15, se muestra el esquema general de la metodología, en el cual se

parte por un lado de los componentes I, II y III de investigación y por otro lado la
reducción de riesgo dentro de los objetivos de la ciudad sostenible. Estos dos
elementos confluyen en la estructura funcional genérica de la Alcaldía y partiendo de
este Modelo teórico, se particulariza la estrategia para el Municipio Chacao,
incluyendo las funciones de las dependencias, la comunicación entre ellas, el apoyo
del IPCA y la metodología para hacer replicable al proyecto.
139
Figura 3.15. Esquema Metodológico gráfico para la formulación de la estrategia

(componentes I, II y III).
De esta forma se garantiza un nivel amplio de profundidad, innovación y

confiabilidad de la presente investigación, a través de una metodología cualitativa e
integral que parte de tres pilares fundamentales: investigación teórica (conceptos y
experiencias aplicadas), análisis funcional de la estructura Municipal de Chacao
(Matriz de Gestión de riesgo en la Gestión Municipal, aplicación de encuestas y
validación de las mismas) y análisis teórico de la estructura Municipal de Chacao
(Matriz del deber ser integrando la gestión de riesgo en la Gestión Municipal).
En concreto se propone un modelo integral estratégico para la

institucionalización de la reducción de riesgo municipal, ya que parte de la misión y
visión de la alcaldía, direcciones y gerencias, identifica continua y dinámicamente las
funciones, estrategias y tácticas de cada dirección y gerencia (incluyéndolas a todas)
y la forma en la que ellas interactuarán o su direccionamiento.
140
CAPÍTULO IV
EXPERIENCIAS EN GESTIÓN LOCAL DE RIESGO
En este capítulo se analizan las experiencias prácticas consideradas exitosas en

gestión local de riesgo, que han llevado a cabo países desarrollados y en vías de
desarrollo. El objetivo de esta sección de la investigación es, tomando como
referencia el Capítulo II, completar el análisis del Componente I, conociendo otras
experiencias exitosas de gestión de riesgo, para visualizar una estrategia que oriente
la gestión de riesgo en la gestión Municipal.
En la Tabla 4.1, se presenta un listado de los estudios más destacados que fueron
revisados para completar el Componente I de la Estrategia.
Tabla 4.1. Estudios revisados sobre experiencias de Gestión local de riesgo.

Experiencia de Países
Estudio revisado, autores y año Desarrollados / Países en
Desarrollo (localización)
Climate Resilient Cities; Reducing Vulnerabilities to climate Ciudades en países Desarrollados
Change Impacts and Strengthening Disaster Risk Management (New York y Seattle, Estados
in East Asian Cities. World Bank and International Strategy for Unidos, Singapur, Venecia, Italia y
Disaster Reduction (2008). países en Desarrollo (Makati y
Darupan, Filipinas, Thua Thien Hue
y Nam Dinh, Vietnam y Bogotá,
Colombia).
Lecciones aprendidas en la Gestión Local de Riesgo, hacia una Ciudades en países en Desarrollo
sistematización de experiencias. Programa Regional de (Salvador y Guatemala).
Prevención de Desastres, experiencias pilotos en El Salvador y
Guatemala (Agosto 2002 – abril 2003). Oficina de Pastoral
Social, área de gestión de riesgo. Lic. Carlos Alfredo Puac
Álvarez (2003).
Iniciativas de Reducción de Riesgo a Desastres en Ciudades en países en Desarrollo
Centroamérica y República Dominicana: una revisión de (Centroamérica y República
Recientes Desarrollos 1997 – 2002. Allan Lavell, CEPREDENAC Dominicana).
y EIRD, (2002).
141
Tabla 4.1. Estudios más destacados revisados sobre experiencias de Gestión local de
riesgo (continuación).
Experiencia de Países
Estudio o Revisado y año Desarrollados / Países en
Desarrollo
Políticas públicas para la reducción de la Vulnerabilidad frente a Dirigidas tanto a ciudades de países
los Desastres Naturales y Socio Naturales. José Enrique Vargas, Desarrollados como en Desarrollo,
UN División de Medio Ambiente y Asentamientos humanos y pero mayormente orientadas hacia
CEPAL (2002). los últimos.
Gestión de Riesgos Ambientales Urbanos. Allan Lavell, Facultad Dirigidas tanto a ciudades de países
Latinoamericana de Ciencias Sociales y La Red de Estudios Desarrollados como en Desarrollo,
Sociales en Prevención de Desastres en América Latina – LA pero mayormente orientadas hacia
RED (1999). los últimos.
La gestión local del riesgo. Nociones y precisiones en torno al Dirigidas tanto a ciudades de países
concepto y la práctica. Programa Regional para la Gestión del Desarrollados como en Desarrollo,
Riesgo en América Central – CEPREDENAC – PNUD. Allan pero mayormente orientadas hacia
Lavell, Elizabeth Mansilla, David Smith, Alice Brenes, Luis los últimos.
Romano, Horacio Somarriba, Luis Gamarra y Federico Armien
(2003).
Gestión de Riesgo de Desastres por comunidades y Gobiernos Dirigidas a países en Desarrollo
Locales. Banco Interamericano de Desarrollo, Serie de estudios como Colombia, Guatemala,
diálogo regional de política, Red de Desastres Naturales. Bollín Filipinas, Nicaragua y Bolivia y países
Ch., Cárdenas C., Hahn H. y Vatsa K. (2003). Desarrollados como Suiza.
Capitales Andinas, catálogo de instrumentos en gestión Dirigidas a ciudades en países en

municipal para la reducción de Riesgos y preparativos ante Desarrollo como Bogotá, Colombia,
emergencias. Documento Regional. PNUD. (2007). Caracas, Venezuela, La Paz, Bolivia,
Lima, Perú y Quito, Ecuador.
Capitales Andinas 2007, catálogo de instrumentos en gestión Políticas e instrumentos específicos
municipal para la reducción de Riesgos y preparativos ante para mejorar la gestión de riesgo en
emergencias. Lima Perú. Publicación del Programa de las urbanismos no planificados, zonas
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), realizada en el vulnerables y de pocos recursos de
marco del proyecto “Fortalecimiento Regional en Reducción de Lima.
Riesgos en Ciudades Mayores de la Comunidad Andina”.
Sato J.M. y Kumagai Y. (1996). Kobe: ¿un desastre no Políticas en el área social, económica
anunciado? Publicación de la Red de Estudios Sociales en y física, tomadas por el Gobierno
prevención de Desastres en América Latina (LA RED), Revista central y local de Japón (País
Desastres y Sociedad, Enero – Junio 1996, Nro. 6, Año 4. Desarrollado) y la municipalidad de
Gutiérrez O., Illanes V. y Villalba G. (2005). Kobe: ejemplo Kobe a raíz del terremoto de 1995.
paradigmático de reconstrucción de ciudad y planificación de
contención de desastres. Escuela de Arquitectura de la
Pontificia Universidad Católica, de Chile, primer semestre
2005.
Fleischhauer M., Greiving S. y Wanczura S. (2007). Planificación Políticas de planificación general
territorial para la gestión de riesgos en Europa. Boletín de la para ocho países Europeos
A.G.E. N° 45, pp 49 - 78. Universidad de Dortmund, Alemania. (Finlandia, Alemania, Italia, España,
Polonia, Reino Unido, Francia y
Grecia), países Desarrollados y en
vías de Desarrollo.
142
Tabla 4.1. Estudios más destacados revisados sobre experiencias de Gestión local de
riesgo (continuación).
Experiencia de Países Desarrollados
Estudio o Revisado y año
/ Países en Desarrollo
Planificación y Gestión para la Reducción de Riesgos Clasifica algunas zonas urbanas o
Ambientales en Municipios Urbanos. Caso Municipio sectores socioculturales similares dentro
Chacao, Informe Final, Módulos I y II: Auditoría de de Chacao, identifica los principales
Vulnerabilidad (2007). Centro de Estudios Integrales sistemas vitales, como suministro de
del Ambiente CENAMB – UCV, elaborado en agua, electricidad, comunicaciones y
coordinación con el IPCA y con los geógrafos Delgado aguas servidas del Municipio Chacao.
J. y Kaplún P.
4.1. Prácticas de Gestión Local de Riesgo
A continuación se muestran, por estudio, las conclusiones de la revisión

teórica documental sobre lineamientos y experiencias prácticas en Gestión local de
riesgo.
4.1.1. Ciudades Resilientes: Reducción de la vulnerabilidad ante el cambio

climático en ciudades del Sureste Asiático
Según ISDR 2008, existen varias opciones generales para la construcción de

ciudades resilientes: una de ellas a través de prácticas para reducir las emisiones de
gases efecto invernadero (eficiencia energética, combustibles no fósiles, transporte
eficiente, reciclaje de residuos y gestión de las aguas). La segunda es a través de
medidas de adaptación para preparar y controlar las condiciones que el clima ha
empeorado (una ciudad que actualiza, conoce y entiende sus amenazas potenciales,
se informa sobre las medidas de preparación y planifica su presente y futuro para
prevenir y mitigar).
Las ciudades del mundo en desarrollo absorberán el 95% del crecimiento

urbano. Por ello es muy importante establecer a nivel nacional y regional, una
estrategia que permita la adaptación desde el nivel local, al cambio climático y a los
eventos adversos de origen natural. Partiendo de allá se establecerán prácticas
143
holísticas y no sectoriales que involucren al cambio climático y a los eventos

naturales. Las políticas y responsabilidades no deben recaer sobre un solo sector del
gobierno, sino ser transversales a todos los sectores públicos y privados, incluyendo
también a la academia.
Para cumplir los objetivos estratégicos más importantes del Marco de Acción
de Hyogo, el estudio del ISDR 2008, propone los siguientes indicadores generales en
la Tabla 4.2.
Tabla 4.2. Indicadores Generales propuestos para cumplir el Marco de Acción de

Hyogo. Fuente: interpretación tomada de ISDR 2008.
Objetivo Marco de Acción
Indicadores propuestos
Hyogo
Efectiva integración de la Planes de desarrollo nacionales y locales dirigidos a la
gestión de riesgo de desastres reducción del riesgo.
dentro de las políticas de Planes y programas urbanos que contengan: (a)
Desarrollo sostenible y estrategias de reducción de pobreza, (b) planes y
planificación a todo nivel, con estrategias de adaptación al cambio climático, (c)
énfasis en reducción de la programas de asistencia que incluyan elementos de
vulnerabilidad. reducción de riesgo.
Desarrollo y fortalecimiento de Marco de políticas públicas para la reducción del riesgo
las instituciones, mecanismos y que incluyen planes y actividades para todos los niveles.
capacidades a todo nivel Plataforma multisectorial para la reducción del riesgo.
(incluyendo la comunidad), lo Recursos suficientes y disponibles para las actividades de
cual aumentará la resiliencia. reducción de riesgo planeadas.
Incorporación sistemática de los Reducción del riesgo incluida en los planes de emergencia,
enfoques de reducción de respuesta y rehabilitación.
riesgo al diseño e Estudios post desastre que recojan e incorporen las
implementación de los planes lecciones aprendidas de reducción de riesgo en los planes
de emergencia, respuesta y de recuperación, prevención, mitigación y preparación.
recuperación.
En complemento a la información anterior, para atacar las cinco prioridades

establecidas en el Marco de Acción de Hyogo, el estudio del ISDR 2008, propone los
siguientes indicadores específicos para cumplir las prioridades del Marco de acción.
Esto se puede observar a continuación en la Tabla 4.3.
144
Tabla 4.3. Indicadores propuestos para cumplir las prioridades del Marco de Acción de
Hyogo. Fuente: interpretación tomada de ISDR 2008.
Prioridades Marco de
Indicadores propuestos
Acción Hyogo
Asegurar que la reducción Marco institucional y legal para la reducción del riesgo, con
del riesgo sea una prioridad responsabilidades descentralizadas y capacidades a todo
nacional y local, con bases nivel.
institucionales fuertes para Recursos adecuados para implementar medidas de reducción
su implementación. del riesgo en todos los niveles administrativos.
Participación de la comunidad y (delegación de autoridades y
recursos al nivel local).
Plataforma nacional para la reducción del riesgo.
Identificación, evaluación y Información nacional y local de evaluación de riesgo y
monitoreo del riesgo a vulnerabilidad disponibles.
desastres y sistemas de Sistemas para monitorear, organizar y compartir data en
alerta temprana. relación a amenazas y vulnerabilidades.
Sistemas de alerta temprana funcionando para eventos de
mayor magnitud o repetición, al alcance de las comunidades.
Los estudios de riesgo toman en cuenta los riesgos
compartidos entre naciones, cooperación entre países.
Utilización del conocimiento, Información relevante de desastres disponible y accesible.
innovación y educación para Reducción de riesgo en el currículo escolar, material
construir una cultura de educativo y formación a todo nivel.
seguridad y resiliencia a todo Desarrollo de métodos de investigación y herramientas como
nivel. evaluación de riesgos múltiples y análisis costo – beneficio.
Estrategia nacional para generar una cultura de seguridad y
resiliencia, al alcance de las comunidades urbanas y rurales.
Reducción de los factores La reducción del riesgo es un objetivo integral y transversal en
subyacentes del riesgo. las políticas ambientales y de adaptación al cambio climático.
Los planes de desarrollo social incluyen la reducción de la
vulnerabilidad.
Los planes productivos sectoriales tienen medidas implícitas
para reducir la vulnerabilidad de las actividades económicas.
La planificación de la ciudad incorpora la reducción del riesgo.
Las medidas de reducción de riesgo se encuentran
incorporadas en los procesos de rehabilitación post desastre.
Existen procedimientos para la evaluación de impactos por
desastres (proyectos, infraestructura).
Fortalecimiento de la Fuertes mecanismos y capacidades para la gestión de riesgo
preparación y efectiva en las políticas e instituciones.
respuesta a todo nivel. Planes actualizados de preparación y contingencia a todo
nivel. Simulacros regulares para evaluarlos y mejorarlos.
Reservas financieras y mecanismos de contingencia para
políticas de rehabilitación.
Procedimientos para compartir información relevante durante
la ocurrencia de los eventos y posterior a ellos.
145
ISDR 2008, categoriza las medidas de adaptación al cambio climático en cinco

grupos: movilidad (reubicación de poblaciones vulnerables, empleo, servicios y
equipamiento, estudios para evaluar impactos y capacidad de adaptación),
almacenamiento (alimentos no perecederos, agua, medicinas básicas e implementos
necesarios post desastre), diversificación de economías locales, organización
comunitaria (cohesión social para compartir recursos durante los períodos de
escasez) e intercambio (transferencia del riesgo, mecanismos de adaptación
basados en el mercado o en el intercambio). Estas medidas están enfocadas más
que todo en preparación ante la emergencia, pero también pueden ayudar a prevenir
y mitigar los impactos de los eventos adversos.
En cuanto a la resiliencia de ciudades o sociedades, el estudio de ISDR 2008,

afirma que este concepto debe evaluarse desde el punto de vista local (ya que
cambia mucho dependiendo del entorno) y dos factores que la definen de forma
general son: los bienes de la comunidad (recursos, conocimiento, capital financiero,
cohesión, etc.) y los servicios externos de los cuales goza (infraestructura,
canalización, salud, educación, luz, agua, desagües, etc.). La resiliencia puede verse
afectada principalmente por deterioro de los recursos naturales o impactos
ambientales, instituciones inflexibles y poco colaboradoras y subsidios perversos que
motivan insostenibilidad.
ISDR 2008, destaca tres características principales de la resiliencia de las

sociedades: el grado de perturbación que puede asimilar, la capacidad de auto –
organización y la capacidad para aumentar el conocimiento, organización y
adaptación. Para aumentar la resiliencia, se recomienda fortalecer las siguientes
bases: aumentar el conocimiento de los riesgos locales y de las herramientas
existentes, fomentar la autonomía de los gobiernos locales, con plena participación,
asegurar la presencia de infraestructura resistente para los eventos climáticos
esperados y la planificación pre – evento, aumentar los planes de desarrollo
sostenible en áreas urbanas y formular programas de manejo de riesgos basados en
las condiciones locales de las comunidades.
146
Este estudio propone una metodología para evaluar la resiliencia de ciudades, la

cual puede ser adaptada para hacer esta misma evaluación en un municipio. Se
propone primero un listado general de aspectos que determinan a una ciudad o
municipio como un “Hot Spot” o una zona roja en riesgo, el listado adaptado al caso
de los municipios, es el siguiente:
 Nivel moderado o alto de una o más amenazas naturales.
 Nivel medio o alto de vulnerabilidad observada en eventos pasados.
 Pobre planificación urbana o planes que no incluyen el riesgo ante
desastres.
 Construcción o crecimiento no acorde con la planificación o planes de
crecimiento.
 Baja calidad en la construcción en general (infraestructura, vialidad,
servicios, etc.).
 Zonas con alta densidad de construcciones por Km2, zonas o edificaciones
históricas o de gran antigüedad.
 Alta densidad poblacional, alta cantidad de población (residente o flotante) y
tasa de crecimiento poblacional.
 Medio o alto porcentaje de la población viviendo en zonas no planificadas.
 Medio o alto porcentaje de la población residente de la tercera edad.
 Ciudad o Municipio sin un plan concreto de gestión de riesgo.
 Ciudad o Municipio con alta significación, autonomía, conectividad con otros
municipios o importancia económica o política en el contexto regional.
Una vez determinado si el municipio representan un “Hot Spot”; el estudio de ISDR

2008, plantea una Matriz de tipología de ciudad o caracterización de riesgo, la cual
es de gran ayuda para identificar los mayores problemas de riesgo, ayudar a los
gobiernos locales, generar conciencia en los tomadores de decisiones, desarrollar
indicadores, bases de datos de referencia y programas de gestión de riesgo en
función de experiencias exitosas de otras ciudades. Las cuatro sub áreas de la matriz
son: Descripción de la ciudad, impactos políticos y económicos, amenazas naturales
e impactos de cambio climático. Debe ser llenada en talleres que incluyan diferentes
147
actores de la ciudad. A continuación se presentan las matrices de caracterización de

la ciudad propuesta por ISDR 2008 y adaptada al caso de un Municipio.
Tabla 4.4. Secciones A y B de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un municipio.

Tomado de ISDR 2008 y adaptado al caso de un Municipio.
A. Descripción de la ciudad S/N
1. ¿Se encuentra en área costera? (S/N)
2. ¿Cerca de un área montañosa? (S/N)
3. ¿Se encuentra en terreno plano? (S/N)
4. ¿Se encuentra en una meseta? (S/N)
5. ¿Cercana a rio(s)? (S/N)
6. ¿Cercana a fallas sísmicas? (S/N) ¿múltiples fallas?
7. ¿A sufrido sismos anteriormente? (S/N) de alta magnitud? (S/N)
8. ¿Posee cursos de agua que generen inundaciones? (S/N) ¿cuáles?
B. Caracterización del tamaño de la ciudad o Municipio Muy Alta, Alta,
Mediana o Baja
1. Población residente (Muy Alta, Alta, Mediana o Baja)
Muy alta: más de 2 millones (municipio)
Alta: entre 0,8 y 2 millones (municipio)
Mediana: entre 0,2 y 0,8 millón (municipio)
Baja: hasta 200 mil (municipio)
2. Crecimiento de la población en los últimos 10 años (Alto, Mediano o
Bajo)
Alto: mayor del 10%
Mediano: entre 2% y 10%
Bajo: menos del 2%
3. Población flotante (Muy Alta, Alta, Mediana o Baja)
Muy alta: mayor que el 30% de la población residente.
Alta: entre 20% y 30% de la población residente.
Mediana: entre 10% y 20% de la población residente.
Baja: menos del 10% de la población residente.
4. Área en Kilómetros cuadrados (Km 2) Km2
5. Máxima densidad poblacional (día y noche) (Alta, Mediana o Baja)
Muy Alta: mayor de 4.000 personas por Km2
Alta: entre 2.500 y 4.000 personas por Km 2
Mediana: entre 1.500 y 2.500 personas por Km 2
Baja entre 600 y 1.500 personas por Km 2
Muy Baja: menos de 600 personas por Km 2
6. Porcentaje de población de la tercera edad (mayor de 64 años)
Alto: más del 15% de la población
Mediano: entre el 5% y el 15% de la población
Bajo: menos del 5% de la población
148
Tabla 4.5. Secciones C, D y E de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un

municipio. Tomado de ISDR 2008 y adaptado al caso de un Municipio.
C. Estructura de gobernanza respecto a gestión de riesgo S/N
1. Existe designada una cabeza de gobierno? (S/N)
a. Período de administración (años)
2. Existe electa una cabeza de gobierno? (S/N)
a. Período de administración (años)
3. La estructura local de gobierno tiene…
a. ¿Departamento de gestión de riesgo? (S/N)
b. ¿Departamento de ambiente, desarrollo sostenible o
cambio climático? (S/N)
c. ¿Son (a) y (b) el mismo departamento? (S/N)
d. ¿Responsabilidades sobre gestión de riesgo en todos los
departamentos de la Alcaldía?
e. ¿Responsabilidades sobre gestión de riesgo en
Organismos autónomos y algunas dependencias de la
Alcaldía?
D. Gestión de riesgo o adaptación al cambio climático en la S/N
ciudad
1. ¿Responsabilidades para la GIR o cambio climático claramente
definidas en todos los departamentos de la Alcaldía e Institutos
Autónomos? (S/N)
definidas en Institutos Autónomos y algunas dependencias de la
Alcaldía? (S/N)
definidas sólo en Institutos Autónomos de Protección Civil? (S/N)
4. Autoridad que es contratada para brindar este servicio? (S/N)
E. Recursos financieros %
1. Presupuesto total dedicado a riesgo y cambio climático
2. De los impuestos locales (% del total)
3. Del estado y gobierno nacional (%)
4. Del mercado local (%)
5. Del mercado internacional (%)
6. De entes externos o agencias multilaterales (%)
149
Tabla 4.6. Sección F de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un municipio.

F. Ambiente construido S/N
1. ¿El municipio tiene planes de desarrollo urbano y de uso del
suelo? (S/N)
2. ¿Estos planes incluye criterios de riesgo (prevención,
mitigación, preparación y o atención)? (S/N)
a. Población en desarrollos urbanos formales (% del
total)
b. Población en desarrollos informales (% del total)
c. Densidad de población en colonias informales (Alta,
Mediana o Baja)
Alta > 20% del total de población
Mediana entre 10% y 20% del total de población
Baja < 10% del total de población
d. Población en edificios o construcciones históricas o
antiguas (% del total)
3. La ciudad tiene códigos de construcción? (S/N) S/N
a. Cuál es el nivel de cumplimiento? (% de estructuras
que cumplen)
4. Vulnerabilidad observada de las estructuras en pasados Alta, Mediana o
eventos naturales (extensión de los daños estructurales) Baja
a. Asentamientos informales (Alta, Mediana o Baja)
Alta: más de 15% de los asentamientos informales
muy vulnerables.
Mediana: entre 5% y 15% de los asentamientos
informales muy vulnerables.
Baja: menos de 5% de los asentamientos informales
muy vulnerables.
b. Edificios históricos o antiguos (Alta, Mediana o Baja) Alta, Mediana o
Baja
c. Asentamientos formales nuevos (Alta, Mediana o
Baja)
Alta: más de 5% de los asentamientos nuevos y
formales muy vulnerables.
Mediana: entre 1% y 5% de los asentamientos nuevos
y formales muy vulnerables.
Baja: menos de 1% de los asentamientos nuevos y
formales muy vulnerables.
150
Tabla 4.7. Secciones G, H, I, J de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un

municipio. Tomado de ISDR 2008 y adaptado al caso de un Municipio.
G. Impacto político de los eventos naturales adversos S/N
1. ¿El municipio se encuentra en una capital nacional / regional
o residencia de muchos tomadores de decisiones? (S/N)
2. ¿El impacto del evento en el municipio podría influenciar la
actividad política en áreas lejanas de la región afectada?
(S/N)
H. Impacto económico de los eventos naturales adversos S/N
1. ¿El municipio es un centro económico en el contexto
regional? (S/N)
2. ¿Los siguientes sectores tienen fuerte actividad en el
municipio?
a. ¿Sector industrial? (S/N)
b. ¿Sector servicios? (S/N)
c. ¿Sector comercial? (S/N)
d. ¿Sector financiero? (S/N)
e. ¿Sector turismo y hotelero? (S/N)
I. Amenazas naturales S/N

1. Terremotos? (S/N)
2. Inundaciones de ríos? (S/N)
3. Precipitaciones extremas o lluvias intensas? (S/N)
4. Sequías? (S/N)
5. Deslizamientos de tierra? (S/N)
6. Tormentas repentinas? (S/N)
7. Temperaturas extremas? (S/N)
J. Sistemas de respuesta ante eventos naturales adversos S/N
1. ¿Existe un sistema de respuesta temprana en el municipio?
(S/N)
2. ¿Es el sistema de respuesta comprensible? (S/N)
3. ¿se encuentra equipado para todos las amenazas
especificadas? (S/N)
4. ¿Es el sistema de respuesta manejado por las dependencias
u organismos competentes? (S/N)
5. ¿Es el sistema de respuesta manejado por la población?
(S/N)
6. ¿Es el sistema de respuesta practicado o actualizado con
regularidad? (S/N)
151
Tabla 4.8. Sección K de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un municipio.

K. Amenazas naturales S/N

1. ¿Se conocen los escenarios de riesgo ante las diferentes
amenazas socionaturales en el Municipio? (S/N)
2. ¿La información sobre las amenazas socionaturales del
Municipio son manejadas en las diferentes dependencias de
la Alcaldía y Organismos adscritos? (S/N)
3. ¿La información sobre las amenazas socionaturales del
Municipio son manejadas sólo en las oficinas de Protección
civil u Organismos adscritos? (S/N)
4. ¿Los siguientes sectores son vulnerables a los eventos
adversos de origen natural o al cambio climático?
a. ¿Paisaje construido? (S/N)
b. ¿Herencia cultural y religiosa? (S/N)
c. ¿Economía local, comercio e industria? (S/N)
d. ¿Generación y distribución de energía? (S/N)
e. ¿Instalaciones de salud? (S/N)
f. ¿Uso de la tierra? (S/N)
g. ¿Sistema de transporte? (S/N)
h. ¿Parques y áreas recreacionales? (S/N)
i. ¿Turismo? (S/N)
5. ¿Está la evaluación de riesgo (mapas de amenazas e
información de vulnerabilidad) basada en estudios locales en
lugar de data regional o nacional? (S/N)
6. ¿El Municipio tiene una estrategia de Gestión de riesgo (o
como componente de la política nacional)? (S/N)
7. ¿El Municipio tiene programas de Gestión de riesgo
actualmente funcionando? (S/N)
8. Si tiene programas, estos consideran…
a. ¿Prevención? (S/N)
b. ¿Mitigación? (S/N)
c. ¿Adaptación? (S/N)
d. ¿Resiliencia? (S/N)
152
Tabla 4.9. Sección adicional de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un municipio.

Ocurrencia de Eventos adversos de origen natural
Fuertes lluvias,
Atributo Inundaciones o
Terremotos Deslizamientos
desbordamiento
de quebradas
Clasifique el nivel de vulnerabilidad en todas las áreas siguientes:
Alta: consecuencias importantes y prioritarias para la acción.
Media: importante, debe ser considerado en planes de desarrollo urbano.
Baja: poco importante.
Ambiente construido
(A, M o B)
Herencia cultural y
religiosa? (A, M o B)
Economía local,
comercio e industria?
(A, M o B)
Generación y
distribución de
energía? (A, M o B)
Instalaciones de
salud? (A, M o B)
Uso de la tierra? (A,
M o B)
Sistema de
transporte? (A, M o
B)
Parques y áreas
recreacionales? (A,
M o B)
Turismo? (A, M o B)
Sistemas para
manejo del agua
residual? (A, M o B)
Sistemas de
suministro del agua?
(A, M o B)
Adicional a esta matriz de caracterización de riesgo municipal, se debe tener de

forma digital y de fácil acceso, tanto para los organismos adscritos, como para las
dependencias de la alcaldía, un documento con la siguiente información:
153
 Responsabilidades básicas, números de contacto, dirección email,

procedimientos y responsabilidades de los organismos adscritos,
direcciones y gerencias de la Alcaldía, ONG´s, oficinas regionales de
planificación, vialidad, vivienda, ambiente, protección civil, organismos
responsables de gestión de riesgo regionales y estadales y aliados para la
gestión del riesgo (institucionales, empresas privadas, organismos del
estado, sociedad civil, universidades, organismos internacionales, ONGs,
etc.).
 Mapas de amenazas del municipio, escenarios de riesgo y estudios de
vulnerabilidad, mapas de ubicación de parcelas, calles, viviendas, tendido
eléctrico, canalización de aguas blancas y servidas, escuelas, museos,
estadios, parques, campos de deporte, aeropuertos, estaciones de autobús
o metro, hospitales, mercados, iglesias, construcciones históricas, edificios
gubernamentales, empresas privadas, ubicación de refugios, vías de
evacuación o vías seguras, terrenos disponibles y otros.
 Ubicación de recursos naturales.
 Mapa socioeconómico: actividades económicas como industria,
manufactura, distritos financieros, hospitales, universidades, puertos,
atracciones turísticas, pequeños comercios, población vulnerable, mapa de
crecimiento del municipio y proyectos futuros de construcción.
 Mapa de percepción de la comunidad ante el riesgo socionatural:
poblaciones vulnerables.
Adicionalmente al documento, la Alcaldía debe realizar un taller con todas sus

dependencias, Organismos adscritos y asesorado por expertos en el área de Gestión
Municipal y Gestión de riesgo. Este sería un taller base para elaborar planes o
políticas de gestión de riesgo y adaptación. El estudio de ISDR 2008 propone la
siguiente cadena de preguntas:
1. ¿Cuáles son las prioridades para la acción en cuanto a gestión de riesgo y
adaptación al cambio climático? Identificar los objetivos prioritarios y
resultados esperados de cada plan.
154
2. ¿Cuál es la estrategia para adaptación, mitigación y respuesta

(responsabilidades y actividades)?
3. ¿Cuál es la dotación necesaria? Tecnologías, experiencias, herramientas,
equipos e iniciativas necesarias para mitigación, prevención y preparación.
4. ¿Cuál es el presupuesto real y las fuentes de financiamiento?
5. ¿Cuál es el entrenamiento / formación o educación necesaria? Identificando
las fuentes y aliados para la educación y formación de todos los actores.
6. ¿Qué prácticas, planes exitosos y simulaciones existen? Considerando su
implementación, realizar simulacros, evaluar su éxito y corregir de ser
necesario.
7. ¿Cuáles son las responsabilidades y procedimientos claros de los
encargados de este tipo de planes? Evaluar las diferentes oficinas
responsables, aliados, organismos y actores.
4.1.2. Lecciones aprendidas en la Gestión Local de Riesgo, hacia una

sistematización de experiencias.
Partiendo del estudio de Puac, 2003, y considerando los aspectos del ISDR, se
listan las siguientes lecciones o recomendaciones referidas a la gestión de riesgo
orientada a las zonas urbanas no panificadas o con poca organización comunitaria.
LECCIÓN 1: LA GESTIÓN LOCAL DE RIESGO EN ÁREAS URBANO –

MARGINALES DEBE CONTAR CON UNA ESTRATEGIA DE INTERVENCIÓN
ESPECÍFICA.
Se debe estudiar a la comunidad en tres niveles: localidad geográfica o territorial

(vecindario, pueblo, ciudad), relación social (redes de trabajo formales e informales,
relaciones por intereses comunes) y poder político o colectivo (nivel de acción social
o empoderamiento comunitario). A continuación se debe construir una comunidad
unificada, con sentido comunitario y una cohesión entre sus miembros, para ello se
sugiere: asimilar en las personas el sentido de comunidad (intereses, experiencias e
155
identidades comunes), establecer una coalición de los diferentes grupos que la

conforman, considerando sus propias formas de organización.
La estrategia de intervención en los sectores populares o urbanismos no

planificados debe contar con los siguientes elementos: mística de trabajo, contacto
constante (generar compromiso), responsabilidad (metas realistas y cumplirlas),
sectorización de comunidades (características), conformación de coordinadores
locales, establecimiento de relaciones interinstitucionales, determinación de
vulnerabilidades (encuestas), identificación de obras de mitigación en las
comunidades y sensibilización de la comunidad con el proyecto.
LECCIÓN 2: PROYECTOS DE DESARROLLO CON ENFOQUE DE RIESGO.
Incluir la visión de gestión de riesgo dentro de todos los proyectos, incluyendo

prevención, mitigación, preparación y atención e involucrando a la sociedad civil, los
gobiernos locales, regionales y nacionales.
LECCIÓN 3: AUMENTAR LA PARTICIPACIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES

EN LA GESTIÓN DE RIESGO.
Para fortalecer la capacidad local para la gestión de riesgo y establecer

metodologías que garanticen la participación activa de la población se debe hacer lo
siguiente: garantizar el apoyo desde el gobierno central a los gobiernos locales,
establecer liderazgo verdadero de los gobiernos locales con visión de desarrollo e
inclusión, dar continuidad a los proyectos positivos de las gestiones pasadas y
fortalecer la cooperación internacional para facilitar el flujo de recursos hacia el
municipio.
LECCIÓN 4: PARTICIPACIÓN EN LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD

CIVIL EN LA GESTIÓN LOCAL DE RIESGO.
Estas son intermediarias entre las comunidades y los tomadores de decisiones,

156
son una base para centrar las estrategias en la gente, desarrollar capacidad de
negociación, resolución de conflictos y aumentar la resiliencia de las organizaciones.
Estas organizaciones deben trabajar con la gestión de riesgo y promover:
capacidades en las comunidades, reducción de la pobreza y de la vulnerabilidad,
desarrollo de nuevas formas de organización y fortalecimiento del desarrollo local en
consonancia con el regional y nacional.
LECCIÓN 5: IMPORTANCIA DE LA PEDAGOGÍA PARTICIPATIVA EN LA

GESTIÓN LOCAL DE RIESGO.
Es necesario dar importancia a las iniciativas provenientes de la comunidad, ya

que son creativas, parten del conocimiento local, la experiencia adquirida de eventos
previos y son tomadas muy seriamente por las mismas comunidades. Sin embargo
las comunidades tienen alcances limitados y para ampliarlo se necesita apoyo del
estado.
Se sugiere implementar un plan de pedagogía y metodología participativa para

aprovechar el conocimiento local en cuanto a gestión de riesgo, comprometer a estas
comunidades en este aspecto y educarlas para ayudarlas desde sus experiencias
vivenciales, a entender su realidad y vulnerabilidad.
Tabla 4.11. Metodología, estrategias y procesos para integrar a las comunidades en la

gestión local de riesgo. Tomado de Puac, 2003.
Metodología Estrategia Procesos
Dinámicas para Contacto con líderes Coordinación con parroquias
formación de comunitarios y población y discusión de diagnósticos,
voluntariado, general, identificación e capacitación incorporando
participación de integración de grupos propuestas de la comunidad,
comunidades, voluntarios, diagnóstico de designación de
sistematización de las comunidades, formación responsabilidades, ubicación
experiencias, de agentes de prevención y de centros de formación,
fortalecimiento ético y atención de emergencias, programación de talleres
del liderazgo, creación fortalecimiento de las redes sostenidos, apoyo a la
de redes de apoyo. de trabajo y efecto organización y a la
multiplicador, integración de coordinación interinstitucional,
las instituciones locales que monitoreo constante, material
tengan injerencia. didáctico sencillo.
157
LECCIÓN 6: INTEGRAR EL ENFOQUE RELIGIOSO Y LA IGLESIA EN LA

PRÁCTICA DE TODO PROYECTO DE BASE COMUNITARIA.
La herencia religiosa cultural que tienen los pueblos de América Latina, produce la
reacción de explicar los eventos adversos de origen natural como “actos o castigos
de Dios”, lo cual conlleva a una actitud de resignación y no de toma de acciones
preventivas o de preparación. Por eso en los programas de gestión de riesgo de
comunidades, se debe tomar en cuenta la cantidad de credos, intereses y líderes
religiosos, para romper el paradigma de que los desastres son inevitables y hacer
comprender la responsabilidad de las comunidades en las prácticas de desarrollo.
Las iglesias locales pueden ayudar a reforzar los elementos básicos de toda
gestión local de riesgo, como la convivencia en las comunidades, la cooperación y
ayuda entre las mismas, la comunicación, participación, aumento de autoestima,
valores éticos, posibilitar espacios de expresión y organización.
LECCIÓN 7: LA INTERCULTURALIDAD Y EL ENFOQUE DE GÉNERO DEBEN

TOMARSE EN CUENTA EN LA GESTIÓN LOCAL DE RIESGO.
En todo proyecto de gestión de riesgo, se debe tomar en cuenta la población

indígena, en caso de que haya representación de la misma dentro de la comunidad.
Igualmente el papel de la mujer es importante, porque a pesar de que es más
vulnerable, suele involucrarse más en los programas o talleres de riesgo, en labores
de prevención, mitigación, preparación, rehabilitación y reducción de la vulnerabilidad
de las familias. Por ello se propone: caracterizar el porcentaje de población femenina,
representación cultural y ocupación, mejorar sus condiciones (condiciones materiales
y autoestima), profundizar las investigaciones de las dinámicas locales para
promover a la mujer como un factor de multiplicación para integrar el resto de la
comunidad.
LECCIÓN 8: FOMENTO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA LA GESTIÓN

DE RIESGO Y VICEVERSA.
158
La gestión local de riesgo proporciona una base para fomentar una verdadera
participación ciudadana. La determinación del riesgo no se debe hacer acudiendo
sólo a la tecnología, sino evaluando el marco legal, institucional y a la participación
de las comunidades en un marco de respeto y compromiso con los gobiernos.
Hay que desarrollar capacidades de comunicación y diálogo, donde intervengan

todos los actores. La gestión de riesgo facilita que los habitantes dejen de ser vistos
como usuarios pasivos convocados puntualmente, ya que el riesgo se coloca en el
núcleo del proceso de desarrollo. A este respecto, se resalta lo siguiente:
 Los retos que plantea el riesgo no pueden ser sólo abordados por las
autoridades. Se requiere de la cooperación y participación de los
organismos de desarrollo, gobiernos, ONG´s, empresas privadas,
instituciones académicas, comunidades organizadas, iglesia, etc.
 Las comunidades no sólo deben tener un conocimiento de sus riesgos, sino
entender su responsabilidad, las causas subyacentes, los factores que
intervienen, tener una formación y cultura preventiva.
 Los criterios recomendados para mejorar las políticas desde la comunidad
son los siguientes: mejorar las condiciones de calidad de vida, cumplimiento
de las promesas, presentación de líderes comunitarios transparentes,
mostrar el beneficio a la comunidad de los proyectos, destacar que las
instituciones políticas existen para realizar servicios a la comunidad y que
es obligación del gobierno actuar en materia de riesgos, encontrar puntos
de confluencia en la población y demostración de trabajo constante e
interés.
LECCIÓN 9: LOS PROYECTOS DE GESTIÓN LOCAL DE RIESGO TIENEN

CARACTERÍSTICAS ESPECÍFICAS.
Los proyectos de gestión de riesgo pueden tener una metodología que se replique
en otros sectores, pero cada sector tendrá características diferentes y requerirá
enfoques distintos, incorporando elementos como participación, género, enfoque
159
generacional, socioeconómico, psicosocial, salud, desarrollo local, gobierno local,

incidencia en las políticas regionales y nacionales y uso racional de los recursos
naturales.
LECCIÓN 10: PROYECTOS LOCALES, CON ENFOQUES REGIONALES.
Es importante formular proyectos de gestión de riesgo a nivel local, pero dentro del
marco regional, para que puedan ser viables y replicables. El enfoque debe ser
desde lo micro hacia lo macro y relacionándose permanentemente en una
retroalimentación.
La coordinación interinstitucional para la gestión de riesgos implica reformular la

intervención de los diferentes actores como instituciones estadales, empresas
privadas, ONG´s y sociedad civil, pero desde el nivel local. La suma de las
capacidades es importante, requiere además la aplicación de políticas de gestión a
nivel territorial que sean congruentes con sistemas naturales espaciales como
cuencas, valles o centros urbanos y sus zonas de influencia.
LECCIÓN 11: CREACIÓN DE INDICADORES DE AVANCE DE LAS

COMUNIDADES EN LA GESTIÓN LOCAL DE RIESGO.
Es recomendable la aplicación de indicadores sociales que evalúen avances,

hagan sentir a las comunidades acompañadas y apoyen su mejora. Se proporcionan
sugerencias de indicadores que deben ser adaptadas a las realizadas de cada zona:
periodicidad de reuniones, conclusiones de las reuniones, representación
multisectorial, lugar para reunirse, lugar para acopio de la información, conocimientos
teóricos (información sobre reducción de riesgos y atención de emergencias),
enfoques de gestión local de riesgo, representación de la alcaldía o de los tomadores
de decisiones, definición claras de funciones y responsabilidades, subgrupos, mapa
de amenazas y estudios de vulnerabilidad actualizados, plan de emergencia,
inventario de recursos, comités de emergencia, planes de evacuación, escenarios de
riesgo, propuestas de trabajo (medidas de reducción de riesgo o atención a
160
emergencias), receptividad de la alcaldía ante las propuestas, coherencia entre los

planes locales y el plan urbano, regional o nacional, consonancia con el plan de
desarrollo y el mapa de amenazas, nivel de sensibilización y participación de la
población.
4.1.3. Iniciativas de reducción de Riesgo de Desastres en Centroamérica y

República Dominicana.
En Centroamérica ha habido un cambio de paradigmas, una transición desde el

enfoque preliminar del desastre (como un producto o consecuencia), hasta estudiar
ahora el riesgo (como un proceso o causa). La Gestión de riesgo, se está pensando
como un concepto centrar en los programas de gobierno, se están cambiando los
paradigmas, pero todavía se comete el error de considerar el riesgo como un tópico
tangente y no transversal al desarrollo.
En 1993, el CEPREDENAC, pasó a ser el organismo especializado en el tópico de

riesgo, demostró un aumento del interés en la prevención y mitigación locales,
desarrollados desde perspectivas multidisciplinarias y comprometidas socialmente.
Esto marcó un cambio en el paradigma de la dominación de las ciencias físicas en
este aspecto. En el año 1998, se firmó un “Marco Estratégico para la reducción de la
Vulnerabilidad y de los Desastres en Centroamérica” y el “Quinquenio para la
reducción de la vulnerabilidad y el impacto de los desastres 1999 - 2004”. El marco
estratégico identificó cuatro áreas de trabajo prioritarias: la consolidación de los
organismos oficiales de desastre, el aumento de la investigación sobre amenazas y
vulnerabilidades, la promoción de intercambios de información, ayuda y estrategias
de reducción de riesgo y el fortalecimiento de las capacidades locales.
Partiendo de este quinquenio, los gobiernos de la región establecieron un

compromiso político para la reducción del riesgo. Se han logrado avances, pero para
lograr un cambio importante, se identifican campos que exigen mayor esfuerzo, tales
como: creación de conciencia social, cambios legislativos e institucionales, prácticas
161
sociales modificadas, reducción de la corrupción, movilización de grupos de interés

del sector privado y sacrificio de objetivos a corto plazo a favor de objetivos de
sostenibilidad de mediano y largo plazo.
En el estudio, se identifican iniciativas nacionales con proyecciones regionales, las

cuales se listan a continuación:
Tabla 4.12. Experiencias de gestión de riesgo en países desarrollados y en desarrollo.

Tomado de CEPREDENAC y EIRD, (2002).
Medidas de prevención y Medidas de preparación y
Provincia y País
mitigación respuesta
Reducción de Riesgo Gestión de riesgo dentro de la planificación: Diagnóstico
en el Bajo Lempa, participativo integral y construcción de estrategias de
Salvador intervención, fortalecimiento de organizaciones locales,
análisis de factibilidad de estrategias. Incluye mejoras en
viviendas, infraestructuras, servicios, ambiente, bosques,
diques protectores, sistemas de alerta temprana, con gran
apoyo de las organizaciones sociales.
PNUD, Nicaragua Plan Nacional para la Reducción de Riesgo: apoyo en la
redacción de la Ley de desastres y establecimiento del
Sistema de Prevención, Mitigación y Atención de desastres.
PNUD, Panamá Proyecto de reducción de riesgo con el Sistema Nacional de
Protección Civil, municipios y Parroquias.
Comisión Nacional de Programa de Desarrollo
Desarrollo, El Salvador Nacional: considera el riesgo
de forma fundamental,
programa de formación de
capacitores en gestión local
de riesgo y apoyo con el
Ministerio del ambiente en
formar una entidad
encargada de la Gestión
Integral de Riesgo en el País.
Médicos sin fronteras, “Mitigación, Prevención y Preparativos para los Desastres
Guatemala Naturales y epidémicos en comunidades marginales de la
ciudad de Guatemala”: mejoramiento de la gestión de
servicios de agua potable, infraestructura física,
reforestación, manejo de desechos, servicios de salud,
preparación para emergencias y planes de contingencia.
Visión Mundial, Estrategia de Prevención de emergencias y rehabilitación:
Honduras promover cultura de prevención, consolidar la reducción de la
vulnerabilidad, la preparación y la respuesta. Todas las
organizaciones de respuesta serán capacitadas en mapeo de
riesgo, organización a comunidades, identificación de
recursos, análisis de necesidades y planes de contingencia.
162
Tabla 4.12. Experiencias de gestión de riesgo en países desarrollados y en desarrollo.

Tomado de CEPREDENAC y EIRD, (2002) (continuación).
Medidas de prevención y Medidas de preparación y
Provincia y País
mitigación respuesta
Costa Rica UNICECF – FLACSO – LA
RED Educación y desastres:
reformas curriculares en
educación sobre riesgo, se
realizaron talleres de
capacitación y reuniones con
profesores y estudiantes en
municipios, se publicó el libro
“Educación y Desastres”
compilado por Armando
Campos (1999).
República Dominicana BID y Secretaría Técnica de
la Presidencia, Programa de
Prevención de desastres: se
desarrolló un sistema de
información nacional sobre
amenazas y vulnerabilidades,
se formaron capacitadores
para la gestión de riesgo
comunitario y ambiental,
compra de equipos para
ONG´s de riesgo, campañas
de concientización públicas,
diseño de marco legal e
institucional para fomentar la
gestión de riesgo en todo tipo
de organizaciones (y no sólo
organizaciones militares).
Costa Rica, Guatemala, Ofertas en educación formal en el área de riesgo y desastres
Nicaragua y El (nivel universitario): UNA de Costa Rica, UNAN de
Salvador Nicaragua, Universidad del Valle de Guatemala y Universidad
del Salvador.
CEPREDENAC y EIRD, (2002), consideran que las principales estrategias para

vencer los obstáculos para el avance de la gestión de riesgo en Centroamérica, son
las siguientes:
 Fomentar mayor movilización, interés y compromiso por los tomadores de

decisiones gubernamentales y organizaciones de desarrollo (especialmente
en el nivel municipal), miembros de gabinetes económicos, bancos de
163
financiamiento regionales, sector privado y organizaciones profesionales.

 Desarrollar metodologías para medir las vulnerabilidades no estructurales y
hacerlas disponibles para los agentes del desarrollo.
 Reformar la estructura legal e institucional, para integrar las organizaciones
de desarrollo, cambiar el enfoque de atención a emergencias y estimular
políticas públicas descentralizadas y participativas, para la reducción del
riesgo.
 Introducir reformas educativas que integren de forma multidisciplinaria
nociones de riesgo y gestión desde el punto de vista del desarrollo.
 Aumentar la descentralización de las organizaciones oficiales de riesgo, ya
que la información sobre gestión local de riesgo, no se encuentra
sistematizada o disponible para las municipalidades, igualmente mejorar la
articulación entre los niveles regionales y nacionales en relación a la
reducción de riesgo, para unir y no duplicar esfuerzos.
4.1.4. Políticas públicas para la reducción de la Vulnerabilidad frente a los

Desastres Naturales y Socio Naturales. Organización de Naciones Unidas,
División de Medio Ambiente y Asentamientos humanos y CEPAL (2002).
ONU y CEPAL, 2002, sostiene que las políticas públicas compartidas por todos los
sectores de la sociedad son fundamentales para construir una prevención eficaz de
los desastres. El riesgo de desastre debe ser abordado por toda la sociedad en
forma coordinada y complementaria. La fundamentación de las políticas públicas
para abordar la reducción del riesgo, se puede concretar en tres puntos:
conocimiento de los riesgos y acuerdos sobre objetivos y responsabilidades por parte
de todos los sectores de la sociedad y disponibilidad de estructura institucional
adecuada.
Según el estudio de ONU y CEPAL, 2002, para poder construir una visión
preventiva del riesgo, se debe tomar en cuenta lo siguiente: conocimiento de la
comunidad sobre sus riesgos (amenazas y vulnerabilidades) y responsabilidades
164
claras, visión de reducción del riesgo en todos los proyectos de desarrollo, visión
preventiva en los planes de ordenamiento territorial, responsabilidades en entidades
locales, regionales y nacionales en torno a la reducción del riesgo, incluir proyectos
de reducción de riesgo y atención a emergencias como rubros permanentes en los
presupuestos nacionales, locales, públicos y privados y construir una cultura de
riesgo en la sociedad.
El ordenamiento territorial es clave en este sentido, pues representa la

identificación de potenciales, limitaciones y riesgos de un territorio específico, para
ubicar en función de esto, las actividades de la población y garantizar un desarrollo
seguro y sostenible. El ordenamiento territorial debe incluir cuatro elementos
fundamentales: conocimiento de la presión actual y futura sobre el territorio,
conocimiento de recursos, potencialidades, ventajas y debilidades del territorio,
conocimiento de los riesgos (amenazas y vulnerabilidades) y establecimiento de
regulaciones para la protección, ocupación, utilización y transformación del territorio.
Para que el ordenamiento territorial sea eficiente debe ser local (de naturaleza
municipal), integral (considerar aspectos sociales, institucionales, políticos, de
ambiente, economía y riesgo) y ser participativo (con actuación de toda la sociedad,
entes privados y públicos). A nivel municipal, el plan de ordenamiento, tiene un
horizonte temporal de 10 – 12 años, con objetivos a largo plazo, mediano plazo (6 –
8 años) y corto plazo (1 – 3 años). Debe basarse en dos principios: mayor calidad de
vida y las mejores condiciones para el Desarrollo Sostenible, el ente generador de
riesgo (público o privado), debe ser responsable de mitigarlo y responder por sus
consecuencias.
El contenido de los planes de ordenamiento territorial municipal, debe incluir el

riesgo ante desastres y contrastar esta información de forma integrada con otros
aspectos como el ambiental, demográfico y económico. En la Tabla 4.13 se propone
una lista de chequeo para verificar si dentro del plan de ordenamiento municipal, se
incluyen los siguientes aspectos:
165
ONU y CEPAL, 2002, proponen los siguientes instrumentos financieros de

protección frente al riesgo de desastres:
 Prevenir es menos costoso y más eficiente que reparar.
 Para definir una estrategia de inversión, se debe determinar las
responsabilidades sobre riesgo en todos los sectores.
 Diversificar la inversión en riesgo dentro de los países en desarrollo: parte
de la inversión en el sector privado en colaboración con el sector público,
grado de riesgo asumido por el inversionista privado e incentivos en la
recaudación fiscal para la inversión en obras, capital humano y ambiental
con enfoque preventivo.
 Transferencia de riesgo: asumir costos de rehabilitación por los
generadores del riesgo (el que genera riesgo, paga sus consecuencias), las
empresas aseguradoras, fondos de cooperación internacional y otra parte
por el estado.
Tabla 4.13. Aspectos recomendados para incluir en el Plan de Ordenamiento General.

Tomado de ONU y CEPAL, 2002.
Ítem o aspecto del Plan
Contenido detallado
General
Análisis de recursos y Capital natural, provisión de agua y energía, recursos
ventajas del territorio forestales, agropecuarios, históricos, culturales y
estéticos, articulación regional y de cuencas.
Previsiones de crecimiento, Crecimiento y localización de la población, actividad
ocupación y demanda de económica del municipio, concentraciones urbanas y
recursos ubicación, uso de tierras, demanda de recursos.
Riesgo de desastre Mapas de amenazas, períodos de retorno, análisis de
vulnerabilidad, probables escenarios, encadenamiento
de riesgo, zonificación de riesgo: riesgo no mitigable
(zonas de protección, reubicación y obras de
contención), alto riesgo mitigable (tratamiento especial,
medidas de protección), riesgo mediano (medidas de
reducción de riesgo), riesgo bajo (desarrollo futuro).
Políticas de mediano y largo Perímetro urbano y de servicios públicos, zonas de
plazo para uso, ocupación y protección, planes de intervención en zonas de alto
manejo del suelo. riesgo, construcción de infraestructura de protección.
Políticas de: manejo de recursos, protección de
patrimonio histórico, localización del transporte,
vivienda, servicios, definición de criterios
sismorresistentes en construcciones y definición de
comunicación entre áreas urbanas y rurales.
166
4.1.5. Gestión de Riesgos Ambientales Urbanos. Allan Lavell, Facultad

Latinoamericana de Ciencias Sociales y La Red de Estudios Sociales en
Prevención de Desastres en América Latina – LA RED.
El estudio de Lavell. A., 1999, define algunas políticas que deben comenzar a
implementarse en ciudades, para incluir la gestión de riesgo dentro de la gestión del
desarrollo urbano, por ejemplo destaca puntos relevantes para comenzar a integrar
el riesgo dentro de la planificación, tales como:
 Identificar el grado de concentración, densidad y centralización en los

municipios: ubicando los principales centros neurálgicos, económicos,
comerciales, sociales, institucionales y políticos, caracterizar la densidad de
población (residente y flotante), sectores populares, actividad comercial en
ellas, la densidad de infraestructura, grado de interconectividad del
municipio (centros de producción y comercio, sistemas de transporte,
distribución de agua, electrificado, alcantarillado y conexiones externas),
conectividad entre municipios y flujos de personas, recursos, servicios,
transporte, comunicaciones, etc.
 Identificar en los municipios el nivel de degradación ambiental y del
ambiente construido (data de construcción, posibles renovaciones
implementadas, estado actual del ambiente construido y de los servicios,
norma sismorresistente de construcción, edificaciones que cumplen o no
cumplen con dichas normas, ubicación en el mapa de amenazas).
 Vulnerabilidad política e institucional: grado de institucionalidad coherente
con el objetivo de la reducción de la vulnerabilidad, normas, políticas,
instrumentos, conocimiento, roles, responsabilidades y reunión entre los
actores, normativa y procedimientos, existencia y cumplimiento, nivel de
departamentalización riesgo o enfoque holístico de riesgo, y nivel de
participación de las comunidades.
167
4.1.6. La gestión local del riesgo. Nociones y precisiones en torno al

concepto y la práctica. Programa Regional para la Gestión de Riesgo en
América Central – CEPREDENAC – PNUD. Año 2003.
Lavell el al. (2003), clarifica que al hablar de la gestión local de riesgo, se tiene a
hablar de gestión a nivel político – administrativo, es decir, nivel municipal. Pero lo
local no puede reducirse a lo municipal ya que el riesgo construido no atiende al nivel
municipal únicamente, sin embargo las acciones de prevención, atención y
reconstrucción se manejan con mejor impulso y coordinación en este nivel.
Según el autor, las premisas que definen la gestión local de riesgo son: relación
estrecha con la gestión del desarrollo, proceso permanente y sostenido,
participación, carácter transversal e integral.
Principalmente se deben considerar para la gestión local de riesgo, los siguientes

aspectos:
 El nivel de análisis debe contemplar niveles nacionales hasta los locales y

comunitarios.
 El nivel de análisis de riesgo (municipio), se debe referir a las zonas
diferenciadas de riesgo, las cuales deben tener: homogeneidad en sus
oportunidades, nivel de desarrollo y expresión del riesgo, actores sociales
con sentido de pertenencia.
 Los límites político – administrativo de los municipios no coinciden con
territorios definidos a partir del riesgo o amenazas. Para la gestión de riesgo
municipal, se deben tomar en cuenta los riesgos de otros municipios
aledaños y su influencia.
 El municipio entonces se convierte en una expresión principal de lo local y
es una opción de engranaje, descentralización, negociación y articulación
de actores sociales. El municipio es la única opción posible, prevaleciente y
legitimada.
168
 Lo local se debe articular con otros niveles de jerarquía inferior, como

parroquias, comunidades, sectores populares, y niveles de jerarquía
superior.
El dimensionamiento del riesgo en el nivel municipal, comprende información

sobre amenazas y vulnerabilidades en cada municipio, incluyendo: grados de
exposición de la población y economía a potenciales eventos dañinos, magnitud,
intensidad, recurrencia e incidencia territorial de amenazas, base de datos y registro
histórico de eventos dañinos, vulnerabilidad, conocimiento y experiencia local con
amenazas y vulnerabilidades (con un acercamiento a las comunidades). Partiendo de
esto, el autor sostiene que el riesgo puede ser reducido o controlado:
 Reduciendo los grados de exposición a través de la planificación y obras de

contención.
 Evitando que recursos naturales se transformen en amenazas socio -
naturales por procesos de degradación.
 Aumentando la resiliencia de los sistemas productivos de la sociedad frente
a fenómenos físicos y reduciendo la vulnerabilidad en todas sus
dimensiones y previniendo el riesgo futuro.
 Tomando en cuenta que quien construye el riesgo, debe ser sometido a
control social y pagar las consecuencias de sus acciones.
 Considerando la contribución y participación de los distintos actores en la
construcción social del riesgo, su dimensionamiento y control dentro del
municipio.
 Considerando que los escenarios de riesgo, amenazas y vulnerabilidades
cambian y deben ser actualizados con cierta regularidad.
 Considerando la naturaleza transversal del riesgo y de la gestión,
integrando diferentes actores y capacidades y tomen al desarrollo como
punto de referencia.
 Los sectores populares, deben atender problemas apremiantes y dejan de
lado el riesgo, por ello la gestión debe garantizar que no ocurra esto.
169
 Los objetivos de la gestión primaria de riesgo se logran de forma

permanente, si son llevados a cabo por organizaciones existente del
desarrollo y no por estructuras creadas para promover la gestión de riesgo.
 La gestión social no puede llevarse a cabo de forma autónoma (un solo
municipio) prescindiendo de relaciones con otros niveles en torno a:
cuencas hidrográficas, regiones económicas, mancomunidades
municipales, etc.
Sobre algunas prácticas para la gestión de riesgo local, Lavell et al. (2003),
destaca las siguientes:
 Para los diagnósticos locales, no sólo hacer mapas de amenazas y

vulnerabilidades, sino incluir las causas, procesos o actores sociales que
las impulsen y sus relaciones, refuerzos o retroalimentaciones (entre
amenazas y vulnerabilidades).
 Realizar diagnósticos integrales participativos pero que incluyan para cada
zona la problemática y la identificación de oportunidades, prioridades y
relaciones. El diagnóstico debe incluir lo siguiente: relación del desarrollo
con el riesgo presente, procesos y actores que impulsan el riesgo presente,
condiciones que intensifican las amenazas, características del desarrollo
que causan vulnerabilidad, relaciones con los demás niveles territoriales en
el riesgo local actual, pautas que anuncian nuevos riesgo y actores para
una gestión del desarrollo seguro.
En cuanto a la participación Lavell et al. (2003), reconocen que el éxito de una

intervención o programa se relaciona directamente con la forma en que el mismo es
apropiado, por ello se debe incorporar la más amplia representación local, técnicos,
profesionales, representantes comunitarios, empresarios privados. La participación
no es sólo un acto de consulta, sino como una parte de la construcción de
conocimiento, consenso, capacitación e intercambio de nociones.
170
También deben existir estructuras locales permanentes de consulta, discusión y

planificación, instancias de concertación y coordinación entre actores organizados y
sobre todo se deben aplicar de forma permanente metodologías fijas derivadas de
proyectos.
4.1.7. Gestión de Riesgo de Desastres por comunidades y Gobiernos

Locales. Banco Interamericano de Desarrollo, Serie de estudios diálogo
regional de política, Red de Desastres Naturales.
En este estudio, se analiza la concepción de la gestión local de riesgo en

diferentes países, tales como Colombia, Guatemala, Filipinas y Suiza.
El estudio resalta el proceso de descentralización de Colombia, que ha otorgado

mayor autonomía en sus municipios, los cuales reciben ingresos propios e ingresos
desde el nivel nacional, igualmente este país creó el Sistema Nacional para la
prevención y atención de desastres con un enfoque descentralizado y subsidiario,
leyes posteriores como ambiental, ordenamiento territorial y construcciones
sismorresistentes, que se encuentran en concordancia, refuerzan la prevención y
asignan responsabilidades específicas en administraciones locales y nacionales.
Adicionalmente este país dispone de un fondo para emergencias (Fondo Nacional de
Calamidades), sin embargo la transferencia de riesgo a través de seguros está poco
desarrollada pero hay experiencias en el sector agropecuario y en el financiamiento
de vivienda.
El caso de Guatemala es diferente, pues se caracteriza por mucho centralismo y

poca capacidad institucional y financiera de los gobiernos locales. Desde 2002 se
está implantando una estrategia de descentralización a través de leyes que asignan
nuevas competencias a los municipios, pero estos no han introducido el concepto
preventivo en el ordenamiento territorial, no disponen de estudios de zonificación de
amenazas ni tienen códigos de construcción sismorresistente. En este país, los
mayores esfuerzos se dirigen a la preparación.
171
Por su parte, Filipinas también tiene una estructura de poder muy centralizada. En
1992, se expidió el código de Gobierno local, el cual inició la descentralización hacia
provincias, municipios, ciudades y aldeas. En 1978, se sentaron las bases de la
organización para la atención de desastres y el Plan Nacional para la Preparación de
la comunidad, lo cual fue fortalecido con la creación del Sistema Nacional para la
Administración de Desastres (que incluye desarrollos legales en pobreza, uso del
suelo, códigos de edificaciones, ámbito estructural y de incendios, estándares de
seguridad y salud profesional). Cada localidad debe incluir en su presupuesto anual,
recursos para mitigación y preparación, además de destinar el 5% de sus recursos
regulares en el Fondo Local de Calamidades (atención post desastre), sin embargo
los esfuerzos están muy orientados hacia la preparación y rehabilitación.
La experiencia Suiza, es diferente, ya que al ser un país con tradición

descentralizada, cada cantón tiene su propias políticas de desarrollo y ellos definen
el nivel de autonomía de sus municipios en cuanto a planeamiento, servicios públicos
y defensa civil. La federación Suiza garantiza la protección frente a peligros
naturales, todos los cantones y municipios deben tomar en cuenta esta protección en
las actividades que realicen. A nivel de federación existe una oficina del
departamento para el ambiente, un comité federal para la coordinación
interinstitucional y oficinas para defensa civil (con presencia en municipios y
cantones). Pero se está evolucionando para un “Sistema confederado para la
dirección, protección, rescate y ayuda en catástrofes y crisis”.
Después de revisar estas experiencias, Bollín et al. (2003), afirman que el éxito en
el manejo local del riesgo, tiene sus raícen en el marco nacional (estrategias y leyes
nacionales de reducción de riesgo), si el sistema es sólido, los municipios,
departamentos y entidades comienzan a trabajar de forma autónoma pero
coordinada en sus responsabilidades en el manejo local del riesgo. No sólo son
necesarias leyes que rijan organizaciones de manejo de emergencias, sino un marco
integral que promulgue leyes integrales con concepto de reducción de riesgo, si
existe descentralización, las autoridades locales formularán sus normas dentro de
este marco.
172
Para los autores, los aspectos fundamentales para las leyes de gestión de riesgo
son: responsabilidades claras en todos los actores, incluyendo planificación y
ejecución en el nivel local y responsabilidad para el generador de riesgo, leyes de
soporte básico como ordenamiento territorial, manejo ambiental y construcciones en
las administraciones locales y normas que establezcan sistemas organizativos
descentralizados. A forma de resumen, se presenta la siguiente comparación para el
manejo local de riesgo en los diferentes países que revisó el estudio de Bollín et al.
(2003).
Tabla 4.14. Manejo local de riesgo en países centralizados y descentralizados. Tomado

de Bollín et al. (2003).
Tratamiento en países Tratamiento en países
Categorías de Tratamiento en países
con procesos de con alta
análisis descentralizados
descentralización centralización
Aspectos de Cultura de autonomía Mediana cultura de Mediana o baja cultura
política local y políticas de riesgo, de riesgo, alto
prevención y mitigación descentralización centralismo, políticas
institucionalizadas reciente, políticas de riesgo recientes y
medianamente poco
institucionalizadas. institucionalizadas.
Aspectos El riesgo está en la Marco legal Pocas leyes consideran
legales constitución y en las medianamente integral, el riesgo y no es
leyes de desarrollo, incorpora el riesgo en el incorporado en el
ordenamiento, ambiente desarrollo, desarrollo,
y construcción. Las responsabilidades responsabilidades en
responsabilidades son medianamente claras. pocas instituciones. El
claras, incluyendo el El generador tiene generador de riesgo no
generador de riesgos. responsabilidad, pero no se responsabiliza.
se aplica.
Aspectos Sistema Nacional Sistema Nacional Organización
institucionales descentralizado y las descentralizado, con centralizada, las
localidades son las localidades como localidades no tienen
primeras instancias primeras instancias responsabilidades ni
responsables con apoyo responsables con apoyo las reconocen, reducido
subsidiario nacional. mediano nacional. apoyo nacional.
Aspectos Muy buena relación Relación estado – Relación estado –
sociales estado – sociedad. sociedad en proceso, sociedad débil, baja
Elevada participación e mediana participación e participación, actores
integración de actores. integración de actores. dispersos.
Aspectos Cada localidad Las localidades Pocas localidades
financieros responde con sus responden con sus tienen recursos, fondos
recursos de acuerdo a recursos pero son nacionales insuficientes
sus riesgos. La nación reducidos. La nación apoyan principalmente
garantiza ayuda cuando apoya débilmente y los emergencias.
se rebasa la capacidad fondos son para
local. emergencias.
173
Bollín et al. (2003) en este estudio, proponen las siguientes recomendaciones en

cuanto a la descentralización, eficiencia en el financiamiento y participación de
actores no – gubernamentales en la gestión de riesgo:
 Cada sector del desarrollo, entidad pública, privada y ciudadanía, es
responsable del riesgo que genera y sobre su prevención, mitigación,
preparativos y respuesta.
 Una gran responsabilidad recae en los municipios para el manejo del
riesgo, con competencias para: planificación, ambiente, salud, educación,
comunicaciones, obras y servicios públicos.
 Se debe evitar la coexistencia de alto riesgo sin bases legales, para
establecer responsabilidades en cada nivel.
 Se deben generar políticas gubernamentales de transferencia de riesgos,
seguros para inmuebles, etc., que involucren al sector público y privado.
 Deben haber sistemas nacionales multi – institucionales descentralizados,
enmarcados en la estructura del estado nacional, coordinados todos los
niveles del estado, que no operen de forma coyuntural y sólo para casos de
emergencia.
 Deben asignarse responsabilidades claras a los niveles intermedios entre el
nivel nacional y el nivel municipal.
 Evitar concentrar la capacidad técnica y científica en la gestión de riesgo,
en el nivel nacional y mejorar su capacidad para transmitir al nivel local.
 Las organizaciones no gubernamentales y el sector privado, deben
participar en los diferentes niveles de la gestión de riesgo, y la relación
entre estos y los gobiernos locales deben estar institucionalizadas (toma de
decisiones).
 Se debe afianzar el concepto preventivo del riesgo en la cultura institucional
y ciudadana.
 Cada municipio puede asignar en su presupuesto una partida para
reducción o gestión de riesgo, asignando la prioridad que amerite
dependiendo de sus amenazas y vulnerabilidades, con apoyo subsidiario
nacional.
174
 Cada país, dependiendo de su nivel de descentralización política,

administrativa y financiera, requiere estrategias diferenciadas (nacionales y
locales), en el manejo de riesgos.
 Crear un amplio marco jurídico que incremente las facultades legales, el
poder de decisión, las responsabilidades, la disponibilidad y capacidad de
gestión de los recursos, sobre todo en el nivel local.
 Los municipios deben desarrollar prospectivamente actividades de
planificación y desarrollo que integre la gestión de riesgo en el desarrollo.
 Se deben difundir metodologías para la incorporación de los estudios de
riesgo, amenazas y vulnerabilidades, en el desarrollo de los municipios.
 Es necesario implementar sistemas de seguimiento para medir la evolución
de los riesgos y el impacto de las actividades realizadas en cada localidad.
Conociendo el tratamiento del riesgo en política, legislación, institucionalidad,

desarrollo social y financiero que se aplica en países centralizados, en vías de
descentralización y descentralizados, la mejora del enfoque, debe aproximarse de
forma distinta en cada tipo de país. Los autores Bollín et al. (2003), lo recomiendan
de la siguiente forma:
Tabla 4.15. Recomendaciones para el manejo del riesgo en países centralizados y

descentralizados. Tomado de Bollín et al. (2003).
Países Países en vías de la
Categoría Países centralizados
descentralizados descentralización
Aspectos Promover una cultura de Promover una cultura de riesgo, creación de
políticos riesgo y fortalecer la sistemas nacionales para la gestión de riesgo y
administración local para evaluar su nivel de descentralización o
incorporar el riesgo en el desconcentración e incorporar el riesgo dentro del
desarrollo. desarrollo.
Aspectos Continuar la ampliación Promover la creación de Fortalecer el nivel
legales del marco jurídico sobre un marco jurídico amplio local en la gestión de
riesgo y desarrollo a para integrar el riesgo en riesgo y promover
nivel local, regional y el desarrollo, nuevos instrumentos
nacional- ordenamiento territorial, que incorporen el
construcción, ambiente y riesgo en el desarrollo,
educación. Otorgar el ordenamiento,
máximas facultades a construcción,
gobiernos locales. ambiente y educación.
175
Tabla 4.15. Recomendaciones para el manejo del riesgo en países centralizados y

descentralizados. Tomado de Bollín et al. (2003). (Continuación)
Países Países en vías de la
Categoría Países centralizados
descentralizados descentralización
Aspectos Fortalecer instancias Definir las Establecer
Institucionales locales, regionales y responsabilidades de responsabilidades en
nacionales y definir las todos los actores actores nacionales y
funciones específicas de locales, regionales y delegar funciones en
cada actor. Mejorar los nacionales con énfasis actores locales.
instrumentos en el nivel local. Promover acuerdos de
metodológicos que Fomentar la creación de apoyo entre el nivel
incorporen el riesgo en oficinas locales, nacional y local,
el desarrollo local. promover instrumentos promover
metodológicos para instrumentos
incorporar el riesgo en el metodológicos para
desarrollo. incorporar el riesgo en
el desarrollo.
Aspectos Reforzar integración con Promover la integración de gobiernos locales con
sociales actores locales no actores no gubernamentales y establecer o firmar
gubernamentales y convenios entre las partes. Fortalecer los órganos
apoyar los convenios de control social del Estado.
con gobiernos locales,
fortalecer los órganos de
control social del Estado.
Aspectos Fortalecer capacidades Crear mecanismos de apoyo nacional para las
financieros y apoyo nacional a las localidades, promover la asignación de
localidades. Mejorar la responsabilidades para los actores locales,
gestión de recursos a evaluar la capacidad de gestión de los recursos
nivel local, desarrollar locales, crear o fortalecer fondos nacionales que
mecanismos de apoyen los niveles locales. Desarrollar
transferencia de riesgos. mecanismos de transferencia de riesgos.
Igualmente en el estudio de Bollín et al. (2003), se han propuesto un grupo de

indicadores generales que puedan sistematizar la información sobre riesgos en un
municipio, mejorar la capacidad de los tomadores de decisiones, medir los elementos
claves en gestión local de riesgo, brindar parámetros comparativos e indicar las
deficiencias y áreas prioritarias para mejorar la gestión de riesgo municipal. Lo cual
se resume de la siguiente forma:
 Amenaza: ocurrencia (frecuencia y probabilidad) e intensidad (eventos
pasados y esperados).
 Exposición: en estructuras (número de edificaciones y servicios en las
176
mismas), en población (total, residente, flotante y población en sectores

populares) y en economías (valor del PIB local).
 Vulnerabilidad: física (densidad de población, tasa de crecimiento, viviendas
en áreas de amenazas), social (población con bajos recursos, viviendas con
servicios básicos, población alfabetizada, prioridad a la gestión del riesgo),
económica (descentralización, captación de recursos locales, empleadores,
base de recursos, diversificación y estabilidad económica, participación
comunitarias y accesibilidad) y ambiental (cobertura boscosa, territorio
erosionado).
 Capacidades: planificación y capacidad física (ordenamiento territorial,
códigos de construcción, mantenimiento de las edificaciones, estructuras
preventivas y efecto esperado, manejo del ambiente), capacidad social
(programas de concientización, currículo escolar, simulacros de
emergencias y organizaciones comunitarias para la gestión del riesgo),
capacidad económica (fondos locales de emergencia y su acceso, grupos
locales de emergencia, disponibilidad de préstamos para mitigación,
seguros para viviendas y reconstrucción) y capacidad institucional (obras
públicas preventivas, frecuencia de simulacros, disponibilidad de
información, efectividad de las alertas tempranas, capacitación,
coordinación y frecuencia de reunión entre actores).
A continuación, se presentan estudios y experiencias de gestión local de riesgo

más específicos en Regiones (Latinoamérica o Europa), países y ciudades (Lima,
Bogotá, Caracas, Kobe, etc).

municipal para la reducción de Riesgos y preparativos ante emergencias.
Documento Regional. PNUD.
En este estudio, se analizaron las principales fortalezas en la gestión local de

riesgo en las ciudades participantes, las cuales se resumen a continuación:
177
 Bogotá: Planificación en el Distrito Capital con una intervención integrada,

coordinada y de largo plazo. Incluye prevención para riesgos futuros,
inclusión del riesgo en el Plan de Ordenamiento, coordinación
interinstitucional para mejoramiento de la vulnerabilidad, capacidad para
generar nuevas funciones y protocolos en las instituciones y organización
del Sistema Distrital de prevención, el cual transversaliza responsabilidades
y recursos a muchas entidades bajo una política y coordinación unificada.
 Caracas: Procesos de planificación local para reordenar las zonas de alto
riesgo, desarrollo de metodologías de análisis, iniciativas de reorganización
y planificación para rehabilitar zonas vulnerables. Sistemas de alerta
temprana de las micro cuencas de Chacao e indicadores municipales para
definir prioridades. Conservación de la vertiente caraqueña del Ávila,
organización y disciplina social e institucional en la atención de
emergencias a través del cuerpo de bomberos, protección civil e instancias
municipales.
 La Paz: Voluntad política del alcalde en la gestión de riesgo, definiéndola
como uno de los ejes transversales estratégicos del Plan de Desarrollo
Municipal. Alto nivel tecnológico de las obras de prevención construidas.
Incorporación de la reducción de riesgo ante desastres en el mejoramiento
de barrios: obras de prevención, organización y capacitación comunitaria.
 Lima: Incorporación del riesgo en el proceso de legalización y titulación de
terrenos, requisitos de seguridad para la comunidad (construcción de obras
preventivas, ubicación de refugios, organización de comités y capacitación),
interacción entre entidades públicas como Catastro, Defensa Civil y
organizaciones de base para orientación y acondicionamiento de la
ocupación de laderas. Existencia de una alcaldía metropolitana con
jurisdicción sobre la provincia, que planifica de forma articulada las
entidades locales bajo un ordenamiento coherente.
 Quito: acción coordinada y coherente entre el Distrito Metropolitano de
Quito y las provincias, sobre planificación, territorio, ambiente y transporte.
Plan Equinoccio 2000 y la visión de largo plazo de la planificación segura
178
de la ciudad. Uso recreativo, educativo y turístico de las laderas, que ha

permitido su conservación y apropiación ciudadana. Gestión integral de
cuencas (construcción de obras de manejo hidráulico y estrategias de
gestión social).
El estudio de PNUD 2007, ha identificado los siguientes aspectos, como

principales debilidades para implementar estrategias de reducción del riesgo local:
 La complejidad y particularidad de los asentamientos en los bordes

urbanos.
 La intervención fragmentada, parcial, aislada, dispersa y fragmentada en el
territorio jurisdiccional, que conlleva a duplicidad de esfuerzos e ineficiencia.
 La persistencia del enfoque asistencial y correctivo de las instituciones
públicas y la acción poco articulada de los actores públicos, privados y
comunitarios.
 El acercamiento erróneo hacia las comunidades.
 El énfasis en las soluciones de ingeniería, descuidando el aspecto
educativo.
 La centralización de las decisiones en el gobierno nacional, lo cual impide la
generación de capacidades locales y es poco articulado (Lima y Caracas).
 La dispersión de responsabilidades, coordinación, funciones y rendiciones
de cuentas (Lima, Quito y Caracas).
 La falta de criterios de evaluación de riesgo que permitan tomar decisiones
anticipadas a la ocupación desordenada del territorio (Lima, Caracas y La
Paz).
Una vez analizadas las principales dificultades, el estudio de PNUD 2007, propone
los siguientes lineamientos para la gestión local de riesgo:
 Desarrollo de una gestión integral de riesgo: superando la fragmentación

del territorio, de las amenazas o de las vulnerabilidades y considerando los
179
aspectos técnicos, sociales, económicos, culturales y ambientales.

 Gestión de Riesgo en la planificación urbana: como elementos de partida,
con énfasis en la prevención y mitigación de los procesos que lo generan.
 Fortalecer la prevención: se deben corregir las dinámicas generadoras del
riesgo sin descuidar la corrección del riesgo existente y la respuesta ante
emergencias.
 Integrar la gestión de riesgo en las políticas de salud, educación, movilidad,
ambiente y economía.
 Descentralizar la gestión del riesgo: no debe ser coyuntural ni aislada, no
deben “departamentalizarse”, y deben definir responsabilidades claras en
todos los entes del desarrollo.
 Incrementar la corresponsabilidad: para prevenir las conductas o procesos
generadores de riesgo en actores privados, públicos y particulares.
 Procurar eficiencia socioeconómica en las políticas de gestión de riesgo:
mejorando la relación entre el recurso invertido y resultado obtenido.
 Manejo de la información y el conocimiento en gestión de riesgo: mejorar el
contenido, acceso y flujo de la información para la toma de decisiones en
actores institucionales y sociales.

municipal para la reducción de Riesgos y preparativos ante emergencias.
Lima Perú.
En el estudio de PNUD (2007), se estudia a nivel de la ciudad de Lima, los

principales instrumentos de gestión municipal para la reducción del riesgo y la
preparación ante emergencias. En la ciudad de Lima, existen dos instancias de
planificación: a nivel nacional y a nivel de Lima metropolitana. La reglamentación
específica de urbanismo y construcción de laderas es la siguiente:
 Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N°27972, Mayo 2003): Art. 79

(identificación de áreas de protección por riesgos en los planes de
180
acondicionamiento territorial y estudios de impacto ambiental), Art. 85 (es

función provincial, la coordinación para tareas de defensa civil, sujetas a lo
establecido en los comités Provinciales y la atención de las poblaciones
afectadas por desastres) y Art. 161 (función metropolitana de promover y
controlar la prestación de servicios en caso de desastre y la de crear y
desarrollar con el Sistema Nacional de Defensa Civil y Plan Metropolitano
de Contingencia para la Prevención y Atención de Situaciones de
Emergencia).
 Ordenanza N° 620 – Municipalidad Metropolitana de Lima (Abril 2004):
normas para el acondicionamiento territorial, identificación de zonas de
riesgo y desarrollo urbano.
 Reglamento Nacional de Edificaciones: Norma TH.50: habilitaciones
urbanas en riberas y laderas, definición de áreas de seguridad, laderas no
urbanizables, redes de servicios, etc.
 Lineamientos Generales del Plan de Desarrollo Metropolitano: divididos en
políticas de usos de suelo (densidad urbana de acuerdo al riesgo,
regulación del uso de los suelos) y lineamientos metropolitanos (centros y
subcentros metropolitanos, ciudad policéntrica).
Este estudio del PNUD, particular para la ciudad de Lima, propone en base al
estudio de la ciudad, los siguientes instrumentos de Gestión Municipal para el
manejo del riesgo:
INSTRUMENTO 1: INCORPORACIÓN DEL ANÁLISIS Y CONDICIONES DE

RIESGO EN EL PROCESO DE TITULACIÓN.
OBJETIVO: otorgar título de propiedad solo a viviendas que cumplan con las
condiciones de habitabilidad y seguridad.
METODOLOGÍA: La población en asentamientos informales solicita formalización

de su propiedad, la municipalidad revisa y califica cada asentamiento y ejecuta
campañas de formalización (trimestrales), se realiza un diagnóstico de cada una de
181
las posesiones y se realiza un informe de evaluación de riesgo (ER, realizada con un

Arquitecto, un Ingeniero civil y un Ingeniero geólogo). La entidad encargada, elabora
el informe de evaluación de riesgos y lo entrega a la municipalidad distrital y al
propietario.
El propietario realiza las acciones necesarias y solicita posteriormente a la

municipalidad la verificación de las labores. Una vez que es aprobada la titulación, se
incorpora la unidad en el programa de titulación y se registra en el Registro Público
de la Propiedad Inmueble y entregan los títulos. La titulación permite el acceso a los
servicios, mejorar las condiciones de la edificación y mitigar el riesgo. La principal
limitación es que son medidas correctivas ante ocupaciones ilegales de las laderas
en zonas de riesgo.
LIMITACIONES: precariedad económica de la población, poca capacidad para

incorporar las observaciones de la Evaluación de Riesgo adecuadamente y con
rapidez, poco apoyo de parte de la comunidad y pocos recursos desde el gobierno
central para que se puedan ejecutar las Evaluaciones de Riesgo por parte del ente
competente.
PROPUESTAS DE MEJORAMIENTO: incorporar más inspectores en las

municipalidades para mejorar el control, involucrar a las municipalidades para que
apoyen a las comunidades con las observaciones del Informe de Evaluación de
riesgos (estudios técnicos recomendados y ejecución), capacitación de las
comunidades para mejorar su conocimiento en esta área y mejorar los mecanismos
de transferencia de recursos del gobierno central hacia las municipalidades.
INSTRUMENTO 2: ASESORAMIENTO Y SUPERVISIÓN PARA EL

CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES DE LOS INFORMES DE RIESGO.
Este proyecto es organizado e implementado por la Municipalidad Metropolitana

de Lima, con recursos propios. Se analiza el informe de evaluación de riesgo, se
coordina con profesionales (ingeniero civil y geógrafo) y con Defensa Civil y se apoya
182
a la organización social para que ejecute el plan de trabajo.
LIMITACIONES: los pobladores no cuentan con los recursos económicos para

acatar el plan de trabajo, las organizaciones sociales se encuentran fragmentadas y
con bajo nivel educativo.
PROPUESTAS DE MEJORAMIENTO: sensibilización de la población acerca de la

importancia de la seguridad física, involucrar a ONG´s en el financiamiento, fortalecer
la organización y la formación de la comunidad en este aspecto.
INSTRUMENTO 3: MEJORAR LAS CONDICIONES DE VIDA DE LA

POBLACIÓN EN EXTREMA POBREZA DE HUAYCAN – PERÚ.
OBJETIVO: edificar obras estructurales de prevención en zonas de riesgo,

fortalecimiento de la organización comunitaria y elaboración de un plan de desarrollo
de la zona.
Estas obras (muros de contención, estudios de suelos, construcción de escaleras

de accesibilidad, afirmación de terrenos) fueron formuladas previamente como
recomendaciones en los informes de evaluación de riesgo elaborados por Defensa
Civil, la institución que pone en práctica el proyecto, tiene como fuentes de
financiamiento ONG´s externas, la ONG interna (CENCA) y los propios beneficiarios
de las obras.
ACTIVIDADES Y POTENCIALIDADES: diseño adecuado de un proyecto y de sus

indicadores de cumplimiento, establecimiento de actividades y cronograma de
trabajo, dimensionamiento de los costos, supervisión y seguimiento.
LIMITACIONES: disponibilidad de los pobladores para ejecutar las actividades y

para realizar su aporte económico.
183
INSTRUMENTO 4: FORTALECIMIENTO DE LA ORGANIZACIÓN COMUNAL

EN ACCIONES DE PREVENCIÓN.
OBJETIVO: capacitación en Ingeniería básica para la autoconstrucción de muros

de construcción, picas estables, escaleras y elaboración de un Plan de Contingencia
Local.
ELABORACIÓN DE UN PLAN DE CONTINGENCIA LOCAL: acciones que debe

realizar la población ante la ocurrencia de un evento adverso, elaboración y puesta
en práctica de sistemas de alerta (altavoces, sirenas y pitos) por parte de estas
poblaciones, realización de simulacros de sismos o incendios con la participación
activa de la población. Las actividades del instrumento son las siguientes:
 Capacitación, organización de la población en preparación ante

emergencias, ingeniería básica (muros, materiales y construcciones de
prevención y mitigación de riesgos) y formación de comités vecinales y
brigadas de defensa civil.
 Elaboración de los planes de contingencia y evacuación para la población y
el comité distrital de defensa civil, realización de simulacros y optimización.
 Elaboración de planos de seguridad y evacuación como complemento al
plan de contingencia, planos de lotes, vías y equipamientos básicos
(ubicación de amenazas de la zona, extintores, botiquines de primeros
auxilios, rutas seguras).
LIMITACIONES: plazos muy cortos para el desarrollo del proyecto, dificultad para
interactuar con la población, poca motivación y cultura de prevención en la población,
charlas de preparación ante emergencias dictadas por personal voluntario con poca
preparación. Poca participación durante los simulacros, capacidad de convocatoria
insuficiente (comunidad, instituciones públicas y privadas) y falta de apoyo del
personal del comité distrital.
184
4.1.10. Sato J.M. y Kumagai Y. (1996). Kobe: ¿un desastre no anunciado?

Publicación de la Red de Estudios Sociales en prevención de Desastres en
América Latina (LA RED).
Japón, uno de los países de mayor actividad sísmica del mundo, sufrió el
terremoto del 17 de Enero de 1995, de magnitud 7.2, epicentro de 20 km profundidad
y duración de 10 – 15 segundos. Este evento produje 5.502 fallecimientos (89% por
colapso de estructuras, 10% por incendios y 1% por otras causas), más de la mitad
de los fallecidos fueron personas de más de 60 años de edad, que residían en
viviendas de madera, en zonas antiguas y deterioradas. En total de viviendas
dañadas se estima en 400.000, de las cuales 100.209 fueron completamente
colapsadas.
Una vez ocurrido el evento, se observó falta de información y preparación, la

respuesta tardía, los múltiples incendios que sobrepasaron la capacidad de
respuesta, el poco acceso a las calles estrechas y las congestiones de tráfico que
dificultaron la llegada de la ayuda. Las Fuerzas de Autodefensa del Japón (FAD),
fueron notificadas muy tarde y no contaban con equipos adecuados ni suficientes
para el rescate. Esto ocurrió en parte por el centralismo y la actitud paternalista del
gobierno en ese momento.
El estudio de Sato et al., (1996), analizó las consecuencias de este evento, que
entre otras medidas, obligaron a un plan de reconstrucción que dio oportunidad de
solucionar problemas urbanos, entre las medidas más importantes implementadas,
se encuentran las siguientes:
 Designación de áreas de limitación de construcción, formulación de

autorizaciones de construcción y designando las áreas para reconstruir.
 Diseño de nuevos proyectos de construcción y análisis de los problemas
existentes en los reglamentos urbanos vigentes, como el ancho de las vías
y los terrenos no aptos.
185
 Ayuda especial a las víctimas del terremoto como reembolsos rápidos de

los seguros, moratorias para el pago de deudas, pagos especiales,
reducción de impuestos y de intereses para préstamos de vivienda entre
otros.
 Formulación de “Plan Modelo de Ciudad Resistente a Desastres”, con
proyectos de reconstrucción como nuevos centros urbanos, aeropuerto,
zona franca, recuperación del puerto y de la pequeña industria local.
 Planes de reconstrucción social: fomento de fuentes de trabajo y de lugares
para establecer a la población afectada, la comunidad participa en la
reconstrucción de la ciudad y de las comunidades, junto con los planes del
gobierno central.
 Toma de conciencia colectiva sobre los desastres: se destruyeron los mitos
de la seguridad del lugar, de “a mí no me sucede”.
 Toma de conciencia en los gobiernos locales en la necesidad de
mantenimiento y mejoramiento de las líneas vitales, creación sistemas de
evaluación de emergencias, formulación de medidas para reducir la
vulnerabilidad, revisión de las estructuras y reforzamiento estructural,
formulación de un sistema eficiente e integrado de manejo de emergencias
e integración del riesgo dentro del desarrollo.
4.1.11. Gutiérrez O., Illanes V. y Villalba G. (2005). Kobe: ejemplo

paradigmático de reconstrucción de ciudad y planificación de contención de
desastres.
Dedicado a la recuperación de la ciudad de Kobe después del sismo ocurrido en el

año 1995, el estudio de Gutiérrez et al. (2005), estudia las medidas implementadas
por el gobierno de Japón, para revitalizar la ciudad.
El gobierno local de Kobe determinó objetivos concretos mezclando el Plan de

Desarrollo Urbano de 1993, con elementos de prevención y mitigación, algunas de
las zonas más pobres se transforman en los nuevos polos de desarrollo urbano, bajo
186
la visión de “Ciudad Coherente y Unificada”. El Plan de revitalización de la ciudad fue

realizado en dos meses, excluyendo en esta fase inicial la participación ciudadana,
ya que existía el temor por parte de las autoridades de dilatar el Plan y mientras
tanto, que se comenzara a reconstruir sin ninguna regulación y se repitieran los
errores del pasado.
Los dos principales Objetivos del Plan de Renacimiento de Kobe fueron, la

creación de una ciudad creativa, moderna y cosmopolita y al mismo tiempo una
ciudad segura y preparada para enfrentar nuevos eventos. Dentro de este plan, se
diseñaron los objetivos a corto y largo plazo, los cuales son:
 Objetivos a Corto plazo:

o Componente social: facilitación de servicios, promoción del empleo,
organización de la comunidad fortaleciendo el tejido social.
o Componente económico: transformación de la ciudad en una ciudad
de servicios, globalmente financiera y de alta tecnología, este
componente está ligado a la (restauración del Puerto y zonas para
inversión privada).
o Componente físico: restauración de la infraestructura especialmente
en la zona del puerto, del aeropuerto y nuevas redes de autopistas.
El financiamiento fue mixto entre gubernamental y de empresas
privadas.
 Objetivos a largo plazo: en el ámbito simbólico Kobe como una ciudad

bondadosa, confortable, de intercambio cultural y vibrante para recibir a las
generaciones futuras. Para ello, se proyectó que la ciudad debe
posicionarse a nivel mundial y captar inversión nacional y extranjera a
través de atractivos económicos, culturales y turísticos y hacer participar a
los ciudadanos en el replanteamiento de la ciudad.
187
4.1.12. Fleischhauer M., Greiving S. y Wanczura S. (2007). Planificación

territorial para la gestión de riesgos en Europa.
Entre 1970 y 2005, se produjeron 824 desastres socionaturales en Europa, como

sequías, sismos, inundaciones, desprendimientos, erupciones volcánicas, oleajes e
incendios. Estos eventos causaron más de 70.000 muertes y daños valorados en 150
billones de euros aproximadamente. En el estudio de Fleischhauer et al., (2007), se
evaluaron ocho países de Europa, separados en tres categorías:
 Categoría A: países con planificación regional institucionalizada y

coordinada (Finlandia, Alemania, Italia, España y Polonia).
 Categoría B: países con planificación regional institucionalizada sin efectos
vinculantes o con poca coordinación (Reino Unido).
 Categoría C: países sin planificación regional, con poca coordinación, sólo
en el ámbito regional (Francia y Grecia).
Los principales resultados de este estudio muestran lo siguiente:
 La planificación territorial es la principal autoridad a cargo de la gestión de

riesgo, pero ella no siempre considera realmente las amenazas naturales,
países como Finlandia, Grecia, Italia, Polonia y Reino Unido, dan poca
importancia a los mapas de amenazas y de riesgo y no llevan indicadores
de vulnerabilidad como en Francia, Alemania, Polonia y España.
 En Países como Alemania, Francia y Polonia, los municipios utilizan la
planificación territorial como herramienta de reducción de riesgos.
 Sólo en países como Francia, Grecia e Italia, se analizan enfoques de
riesgos múltiples.
 En todos los países evaluados, la atención prestada a la reducción de
riesgo se debe a la ocurrencia de desastres recientes, más que a las
investigaciones o a desastres de largo período de repetición.
 Todos los países incluyen políticas de coordinación entre agentes de
188
actuación, pero en la práctica esto no sucede.

 En muchos países el nivel local sólo se limita a restringir el desarrollo en
ciertas áreas, sólo en Francia el nivel regional también decide sobre la
fabricación y distribución de la infraestructura de protección.
 En todos los países analizados se tienen dificultades con la actuación y
responsabilidades de los actores implicados en la evaluación y gestión del
riesgo. No existe una unidad de coordinación regional que integre a los
actores locales, recopile información y coordine estrategias de prevención.
 La información del riesgo (suministro e intercambio), debe cumplir con lo
siguiente: comprensión y sensibilización por parte de los receptores,
garantizar bidireccionalidad y participación (las mejores ciudades en este
aspecto son Colonia en Alemania y Klodzko en Polonia).
 Incorporación del riesgo en la planificación territorial local: en todos los
países analizados, las medidas de gestión de riesgo municipal utilizan la
planificación territorial, pero esta no promueve la gestión de riesgo de forma
activa.
 Directrices para la gestión de riesgo local: existen países que tienen
directrices para la generación de medidas de protección (Alemania y
Grecia) y países como Francia y Polonia, que tienen una serie de manuales
para la gestión de riesgo y planes locales de reducción y prevención de
riesgos, para instituciones y ciudadanos (caso Klodzko en Polonia).
 Coordinación y cooperación de actividades de mitigación y respuesta:
intercambio de información, objetivos, estrategias y conocimiento entre las
unidades de emergencia y las de planificación territorial. En países como
Francia, Finlandia y Reino Unido, hay intercambio de información, mientras
que en Grecia y Alemania estas esferas están totalmente separadas.
 Integración de intereses en actividades de respuesta, dentro de la
planificación de las ciudades e infraestructuras.
 Planificación de las ciudades basada en los principios de gestión de
riesgos.
 La gestión de riesgo en Europa se centra en la evaluación de amenazas,
189
presta menos atención a la vulnerabilidad, las autoridades encargadas son

las de planificación sectorial más que las de planificación territorial.
 Se recomienda separar las zonas de diferente amenaza dentro de una
ciudad o municipio y reformular las normativas de construcción en función a
ellas:
o Intensidad de peligro 0: ninguna amenaza, zonas libres de
restricciones de planificación.
o Intensidad de peligro I: amenaza moderada (baja intensidad y
frecuencia de la amenaza), edificios existentes seguirán siendo
utilizados, se crearán nuevas regulaciones para los nuevos
desarrollos, las instalaciones importantes (hospitales, escuelas,
edificios gubernamentales o instalaciones que representen peligro
potencial) y para la contratación de seguros.
o Intensidad de peligro II: amenaza alta (alta intensidad y frecuencia de
amenazas), edificios existentes se pueden conservar pero
reforzados, las ampliaciones o remodelaciones sujetas a medidas de
protección estructural, nuevas instalaciones importantes (hospitales,
escuelas, edificios gubernamentales o instalaciones que representen
peligro potencial) no se permiten. Otros usos territoriales se permiten
sólo bajo medidas de protección estructural.
o Intensidad de peligro III: amenaza muy alta, los usos existentes se
pueden conservar y mejorar. Se puede considerar la reubicación de
algunos asentamientos y desarrollos. No se permite ningún uso
nuevo territorial estructural.
En el estudio de Fleischhauer et al., (2007), se incluye un listado de requisitos de

la información de riesgo para la planificación territorial.
 A nivel regional (escala 1:50.000 – 1:500.000)

o Conservación de áreas libres de desarrollo: su planificación depende
de zonas prioritarias para usos o funciones relevantes en el territorio
190
y de la información sobre los alcances, intensidad y frecuencia de

eventos como inundaciones, sismos, incendios, volcanes o
desprendimientos.
o Decisiones sobre el uso territorial: su planificación depende de
protección de lugares y rutas para infraestructuras y de la
información sobre los alcances, intensidad y frecuencia de eventos
como inundaciones, sismos, incendios, volcanes o
desprendimientos.
 A nivel local (escala 1:5.000 – 1:50.000)
o Conservación de áreas libres de desarrollo: la planificación depende
de las áreas con restricciones de usos y de la información sobre los
alcances, intensidad y frecuencia de eventos como inundaciones,
sismos, incendios, volcanes o desprendimientos.
o Decisiones sobre el uso territorial: la planificación depende de los
tipos de uso territorial, sitios y rutas de infraestructuras, áreas con
medidas de prevención estructural obligatorias (regulaciones
estructurales), requisitos legales para la construcción y de la
información sobre los alcances, intensidad y frecuencia de eventos
como inundaciones, sismos, incendios, volcanes o
desprendimientos.
4.1.13. Planificación y Gestión para la Reducción de Riesgos Ambientales en

Municipios Urbanos. Caso Municipio Chacao, Informe Final, Módulo I:
Auditoría de Vulnerabilidad (2007).
Como parte del el estudio de CENAMB 2007, se propone una clasificación de

sistemas o sectores socioculturales similares identificados dentro del área
Metropolitana de Caracas, específicamente dentro del Municipio Chacao, estos
sistemas son los siguientes:
 Zona tipo 1: desarrollos residenciales mixtos (unifamiliar y multifamiliar) de

191
los años 50 y 60: Altamira, Los Palos Grandes y La Castellana.

 Zona tipo 2: desarrollos unifamiliares (casas de campo), de distintas
épocas: campo alegre, country club, Bello Campo.
 Zona tipo 6: desarrollos residenciales unifamiliares de los años 50 (siglo
XX): El Rosal, Sebucán y La Floresta.
 Zona tipo 11: desarrollos residenciales predominantemente multifamiliares
de los años 10 y 20 (siglo XX): Chacao.
 Zona tipo 12: desarrollos informales consolidados, céntricos y con buena
accesibilidad, Primera mitad del siglo XX: El Pedregal.
Para evaluar la vulnerabilidad del Municipio, o el desempeño de la gestión de

riesgo dentro de estos sistemas urbano – locales, el estudio de CENAMB 2007,
propone como primera parte, caracterizar en depósitos, distribuidores tramos
estructurales y no estructurales, nodos, estaciones de bombeo y válvulas o
estructuras de acceso, las siguientes variables fundamentales:
 Vialidad: expresa (autopistas), intercomunal (gran capacidad pero con

muchas interrupciones) o local (vías de poca importancia). Identificar: los
estacionamientos, distribuidores de tránsito, puentes, viaductos, túneles,
bordes de taludes, tramos ubicados en terraplén, cruces de calles,
estaciones de servicio y distribuidores de tránsito.
 Acueducto: abastecimiento de agua, necesarios para la atención y
recuperación de zonas afectadas. Identificar: embalses, tanques,
estanques, aducciones, puentes, túneles, bordes de taludes, tramos de
tubería superficiales o enterrados, plantas de tratamiento, estaciones de
bombeo, chimeneas y válvulas.
 Sistema eléctrico: del cual dependen todos los demás sistemas, incluido el
abastecimiento de agua (traída a la ciudad por sistemas de bombeo).
Identificar: subestaciones eléctricas, tanques de combustible o embalses,
estaciones de distribución, puentes, túneles, bordes de taludes, tendido
eléctrico, tendido empotrado, subestaciones eléctricas o transformadores.
192
 Sistema de telefonía por cable. Identificar: subestaciones eléctricas y

telefónicas, subestaciones telefónicas, puentes, túneles, bordes de taludes,
tramos enterrados o superficiales, cables, Directa TV o antenas.
 Sistema de gas: compuestos por el de red y el de bombonas, causan
problemas debido a su ubicación improvisada en las casas o en sótanos de
edificios. Identificar: tanques, bombonas, aducciones de la red de gas,
puentes, túneles, bordes de taludes, tramos enterrados o superficiales,
intersección de líneas, estaciones de bombeo y válvulas.
 Sistema de colectores de aguas servidas: el cual debería ser independiente
del sistema de drenaje, sin embargo en Venezuela no es así. Este sistema
es vulnerable ante sismos y al sufrir, posiblemente aumentará la
transmisión de enfermedades después de ocurrido un evento. Identificar:
estanques de sedimentación, lagunas de oxidación, plantas de tratamiento
pequeñas tipo Batch en casas y edificios, aducciones de la red de agua,
puentes, túneles, bordes de taludes, colectores (principales y marginales),
tramos enterrados, plantas de tratamiento, ríos, válvulas y estaciones de
bombeo.
Se ha realizado una investigación detallada sobre prácticas y estrategias

concretas de gestión local de riesgo, en regiones, ciudades y municipios, tratando de
abordar recomendaciones recientes y de más antigua data, tanto en países
Desarrollados como en desarrollo. Numerosos estudios adicionales han sido
revisados, pero no incluidos en el presente capítulo, ya que sólo presentan
lineamientos o repiten los las estrategias incluidas en Los estudios presentados.
La mayoría de los estudios incluidos, plantean estrategias generales para mejorar

la gestión local de riesgo, tales como: reducción de la pobreza, formación de una
cultura de prevención, inclusión de la empresa privada y las ONG´s en las políticas
de gestión de riesgo, fomentar la gestión transversal del riesgo en instituciones y
alcaldías, fomentar la participación, el conocimiento local, educar y formar a los
193
funcionarios y a las comunidades, dar un tratamiento especial a las áreas con poca
planificación o sectores populares, generar un enfoque integral de identificación,
reducción, atención y transferencia del riesgo en todas las instancias
gubernamentales, e integrar dentro del tratamiento del riesgo, equipos
multidisciplinarios de trabajo. Adicional a todas estas estrategias, es necesario
“aterrizar” la gestión local de riesgo y generar propuestas concretas sobre la forma
de operativizar estas estrategias concretamente en un municipio.
Otra conclusión importante del capítulo, consiste en que se sigue encontrando el

uso del calificativo “desastres naturales” y se han conseguido en algunos estudios,
propuestas de “departamentalizar” la gestión de riesgo con la designación de un
comité u oficina especial, en lugar de hacer un esfuerzo por generar una gestión
transversal a nivel de Alcaldías y ministerios en todos los aspectos del desarrollo que
construyen el riesgo (vivienda, vialidad, construcción, servicios, ambiente, salud,
educación, etc.).
Todavía no se entiende que la Gestión de riesgo debe ser transversal en las

instituciones y no debe representar una entidad particular, porque esto coloca un
sesgo en su actuación, alcance y disminuye su capacidad de acción.
Los principales aportes u orientadores teóricos de la estrategia de inserción de la

reducción de riesgo en la gestión municipal de este capítulo pueden resumirse de la
siguiente forma:
 Es importante caracterizar objetivamente el riesgo, las amenazas y las

vulnerabilidades en una ciudad o Municipio, igualmente compilar
información básica de riesgo e identificar programas, estrategias,
prioridades, presupuesto, necesidades, entrenamiento y responsabilidades
dentro de las Alcaldías en relación al riesgo, ya que partiendo de esta data,
se podrán ejecutar políticas específicas eficientes para integrar la reducción
del riesgo en todas las direcciones de una Alcaldía.
 Se deben abordar y estudiar de una manera especial los sectores urbanos
194
no planificados en un Municipio para entender su percepción, cultura,

conocimiento local y prioridades con respecto al riesgo, de esta forma se
podrán identificar líderes para que junto a la Alcaldía, capaciten, organicen
y cohesionen su capital humano para mejorar su vulnerabilidad y reducir
sus condiciones de riesgo, de adentro hacia afuera.
 En los sectores urbanos no planificados, es importante implementar
políticas de reducción de riesgo en sus construcciones a través de
programas de titulación de terrenos y viviendas, los cuales formalizarán su
ocupación y requerirán un programa de acciones para disminuir su
vulnerabilidad física.
 Se debe aumentar la descentralización para abordar de una forma más
eficiente la gestión de riesgo en las ciudades, atendiendo a formular una
estructura legal institucional que además de integrar a las organizaciones
que abordan diferentes aspectos de la GIR, logre cambiar el enfoque de
atención a la emergencia e integren la reducción del riesgo y de sus
factores subyacentes. Los niveles de análisis deben contemplar desde el
nivel nacional, regional, municipal y comunitario.
 Los Planes de Ordenamiento general en ciudades y municipios representan
una base de información vital para poder establecer políticas de reducción
de riesgo, estos deben incluir variables ambientales, demográficas,
económicas, dimensionamiento del riesgo (exposición, amenazas,
vulnerabilidades, escenarios) y políticas de corto, mediano y largo plazo.
 Existen incentivos económicos, fiscales y sistemas de transferencia del
riesgo, que no sólo integran a los sectores civiles, privados, de ONG´s y
públicos en la gestión local de riesgo, sino que hacen que la
responsabilidad sea compartida, la aplicación de políticas sea más
eficientes y se cuente con mayores recursos para su aplicación.
 Para mejorar la gestión local de riesgo, es diferente el modo de abordar a
los países descentralizados, en vías de descentralización y con alta
centralización. Los puntos clave en los tres casos, son la creación de una
cultura de prevención, la creación o fortalecimiento de un marco jurídico
195
fuerte en este sentido, el establecimiento de responsabilidades claras, el

fortalecimiento del nivel local y la integración de los gobiernos locales.
 Las medidas de gestión local de riesgo no son sólo físicas (obras,
planificación e ingeniería), sino sociales a través de programas educativos y
de organización comunitaria, institucionales para mejorar la actuación de
las Alcaldías, ambientales, preservando los ecosistemas y reduciendo las
amenazas socio - naturales y económicas o fiscales, incentivando prácticas
sostenibles en las ciudades.
 Las ciudades en sus planes de reconstrucción, planificación largo plazo,
marketing, pertenencia, turismo y visión, deben incluir el factor de la
seguridad en todos sus componentes.
4.3. Funciones Teóricas de Reducción de Riesgo en la Alcaldía de Chacao
Los estudios revisados investigan el deber ser, los lineamientos y estrategias

recomendadas, es decir los “que”, sin embargo muchas de estas estrategias son
generales y no incluyen una aplicación dentro de un Municipio, es decir un “cómo”.
De cada estudio revisado, se generaron funciones “Teóricas” que debe realizar

una Alcaldía para reducir sus riesgos y hacerlo de una forma transversal en todas
sus direcciones. Esto formará parte en el capítulo VI del “Modelo teórico de gestión
de riesgo municipal”, el cual incluirá también funciones que se derivan del estudio
teórico de las definiciones de la gestión de riesgo (Capítulo II), el Modelo Teórico se
formulará para una Alcaldía en general y se particularizará para el caso de Chacao.
Una vez determinadas las funciones teóricas de cada dependencia, se agruparon

las mismas dentro de las seis Direcciones Ejecutivas de la Alcaldía de Chacao
(Gestión Interna, Seguridad Integral, Gestión Urbana, Social, Cultural y
Administración Tributaria).
Para cada dependencia y por ende Dirección Ejecutiva de la Alcaldía de Chacao,

196
se determinó teóricamente, los objetivos de la Sostenibilidad Urbana que cada una

logra. El objetivo de esta parte es construir un Modelo teórico de gestión de riesgo
dentro de una Alcaldía (cualquier Alcaldía) y luego particularizarlo para la Alcaldía de
Chacao.
El Modelo teórico de gestión de riesgo municipal y su posterior particularización

para la Alcaldía de Chacao, incorporando los tres componentes de la investigación
mostrados en el Capítulo III (Metodología), se observan a detalle en el capítulo VI. El
esquema de realización del Modelo teórico, se puede observar en la Figura 4.1.
Figura 4.1. Funciones teóricas de las Direcciones de la Alcaldía y Objetivos de la

Ciudad Sostenible.
En La Tabla 4.16, se indica de forma resumida, las principales funciones teóricas

conseguidas para cada Dirección Ejecutiva de la Alcaldía y su relación con los
Objetivos de la Ciudad Sostenible.
197
Tabla 4.16. Resumen de las funciones teóricas de las Direcciones de la Alcaldía de

Chacao y los Objetivos de la Ciudad Sostenible.
Dirección Funciones identificadas para Objetivos de la Ciudad
Ejecutiva integrar la reducción del riesgo Sostenible
Gestión Interna  Apoyo en la reformulación de Objetivos logrados:
(consultoría Ordenanzas municipales,  Ciudad Descentralizada y con
Jurídica, Recursos asesoramiento legal, cultura de autonomía (Objetivo Social –
Humanos, riesgos, otorgamiento de Institucional).
Administración y permisos.  Ciudad Planificada (Objetivo
Servicios y  Manual de cargos y Estético – Funcional).
Tecnología de la responsabilidades de la Alcaldía,
Información)  Ciudad Promotora del
educación y formación en Aprendizaje (Objetivo Social –
reducción de riesgo. Cultural).
 Políticas de compra y  Ciudad con diversificación
contratación de servicios que no económica, eficiente
generen riesgo. financieramente (Objetivo
 Búsqueda de formas de Económico).
financiamiento y eficiencia  Ciudad Socialmente justa
financiera. (Objetivo Social).
 Herramientas computarizadas
para hacer fluir la información
Falta Apoyo en:
necesaria y conectar a la Alcaldía
(interna y externamente)  Ciudad con equilibrio ambiental
 Ciudad Energéticamente
eficiente.
Seguridad Integral  Formación y capacitación, Objetivos logrados:

(Seguridad Interna fomento de corresponsabilidad,  Ciudad Descentralizada y con
y CISE 171) coordinación de actores y autonomía (Objetivo Social –
elaboración de planes de Institucional).
seguridad (reducción del riesgo).  Ciudad Planificada (Objetivo
 Eficiencia en la coordinación Estético – Funcional).
intra e interinstitucional,  Ciudad Promotora del
actuaciones coordinadas. Aprendizaje (Objetivo Social –
 Integración de la reducción del Cultural).
riesgo en la salud, educación,
movilidad, seguridad y ambiente.
Falta apoyo en:
 Ciudad con diversificación
económica y eficiente
financieramente (Objetivo
Económico).
eficiente (Objetivo Tecnológico).
 Ciudad Socialmente justa
(Objetivo Social).
(SIGUE)
198
Tabla 4.16. Resumen de las funciones teóricas de las Direcciones de la Alcaldía y los
Objetivos de la Ciudad Sostenible. (Continuación).
Seguridad Integral (VIENE DE ARRIBA)
(Seguridad Interna  Ciudad con equilibrio ambiental
y CISE 171) (Objetivo Ambiental).
(CONTINUACIÓN)
Gestión Urbana  Integración de la reducción del Objetivos logrados:
(OLPU, Ingeniería riesgo en las Ordenanzas, Planes  Ciudad Descentralizada y con
Municipal, Catastro Municipales, proyectos, autonomía (Objetivo Social –
y Obras Públicas y construcciones y obras. Institucional).
Servicios)  Coordinación de actores, flujo de  Ciudad Planificada y
la información, cooperación con estéticamente bella (Objetivo
otras Direcciones que requieren Estético – Funcional).
de su información.  Ciudad Promotora del
 Fiscalización adecuada de Aprendizaje (Objetivo Social –
obras, utilización de normas Cultural).
sismorresistentes, permisos,  Ciudad Socialmente justa
asegurar la seguridad física de las (Objetivo Social).
edificaciones y servicios.
 Programas educativos de económica y financieramente
asesoramiento dentro y fuera de la eficiente (Objetivo Económico).
Alcaldía.
 Ciudad con equilibrio ambiental,
 Programas y estrategias de (Objetivo Ambiental).
formación y participación para los
sectores populares.
 Indicadores de riesgo municipal.
Gestión Social  Formación y educación, tanto Objetivos logrados:
(Educación, dentro como fuera de la Alcaldía,  Ciudad Descentralizada y con
Desarrollo Social, fomento de la participación de las autonomía (Objetivo Social –
Justicia Municipal, comunidades y de los planteles Institucional).
Deportes, Atención educativos en la reducción del  Ciudad Planificada y
al Ciudadano y riesgo. estéticamente bella (Objetivo
Apoyo al Capital  Coordinación de actores, flujo de Estético – Funcional).
Social) la información, cooperación con  Ciudad Promotora del
otras Direcciones que requieren Aprendizaje (Objetivo Social –
de su información. Cultural).
 Indicadores de riesgo municipal.  Ciudad Socialmente justa
 Estrategias de reducción de la (Objetivo Social).
pobreza y la vulnerabilidad.  Ciudad con diversificación
 Eficiencia socioeconómica en económica y financieramente
políticas. eficiente (Objetivo Económico).
 Articulación de organizaciones  Ciudad con equilibrio ambiental,
sociales, actores privados, (Objetivo Ambiental).
planteles, ONG´s y voluntarios.
 Promoción de una cultura de
prevención del riesgo.
199
Tabla 4.16. Resumen de las funciones teóricas de las Direcciones de la Alcaldía y los
Objetivos de la Ciudad Sostenible. Fuente: elaboración propia (continuación).
Gestión Cultural  Formación y educación, tanto Objetivos logrados:
dentro como fuera de la Alcaldía,  Ciudad Promotora del
fomento de la participación de las Aprendizaje (Objetivo Social –
comunidades y de los planteles Cultural).
educativos en la reducción del  Ciudad Socialmente Justa
riesgo. (Objetivo Social).
 Promoción de una cultura de
prevención del riesgo en la
Falta apoyo en:
identidad del municipio, para
mejorar su gestión turística y  Ciudad con diversificación
marketing. económica y eficiente
Económico).
 Ciudad Planificada (Objetivo
Estético – Funcional).
 Ciudad Descentralizada y con
autonomía (Objetivo Social –
Institucional).
 Ciudad con equilibrio ambiental,
(Objetivo Ambiental).
Dirección de  Apoyo en la recaudación, Objetivos logrados:

Administración fiscalización de actividades,  Ciudad Descentralizada y con
Tributaria (DAT) estrategias de inversión, de autonomía (Objetivo Social –
eficiencia socioeconómica y Institucional).
estrategias para fomentar la  Ciudad con diversificación
corresponsabilidad. económica y eficiente
Económico).
Falta apoyo en:

 Ciudad Promotora del
Aprendizaje (Objetivo Social –
Cultural).
 Ciudad Socialmente Justa
(Objetivo Social).
 Ciudad Planificada (Objetivo
Estético – Funcional).
 Ciudad con equilibrio ambiental
(Objetivo Ambiental).
200
Al identificar cómo contribuye cada Dirección de la Alcaldía al logro de

determinados objetivos de la Ciudad Sostenible, se puede observar cómo deben
apoyarse las direcciones entre sí, ya que no todas tienen funciones intrínsecas que
cumplan todos los objetivos de la Ciudad Sostenible, sin embargo trabajando de
forma coordinada, pueden hacerlo y de esta forma garantizar que su gestión sea más
integral.
Por ejemplo se observa que las Direcciones que cumplen todos los Objetivos de la
Ciudad Sostenible son Gestión Urbana y Gestión Social, pueden apoyar de forma
distinta a las direcciones de Gestión Interna (en aspectos tecnológicos y
ambientales), Seguridad Integral (aspectos tecnológico, ambiental, social y
económico), Gestión Cultural (aspectos tecnológico, ambiental, funcional e
institucional) y Administración Tributaria (aspectos tecnológico, ambiental, social,
funcional y de aprendizaje), para generar en la Alcaldía una actuación coherente que
fomente la reducción de riesgo en todas las esferas del Desarrollo Sostenible. Esto
se observa en la Figura 4.2.
Figura 4.2. Apoyo entre Direcciones de la Alcaldía de Chacao para una actuación
sostenible de la reducción del riesgo.
201
Es necesario generar propuestas concretas y específicas, tareas y

responsabilidades dentro de las direcciones y gerencias de las Alcaldías,
recomendar que mantengan comunicación constante, establecer tipo y flujos de
información necesarios entre ellos, para mejorar su gestión local de riesgo. Se debe
entender que la Gestión de Riesgo es transversal dentro del Desarrollo Sostenible y
dentro de los municipios y no es tangencial, complementario o sólo representado por
un departamento, organismo adscrito o gerencia de una Alcaldía.
Partiendo de las funciones teóricas identificadas en el capítulo 2 y en el presente

capítulo (Componente I), se generará el Modelo teórico aplicado a cualquier Alcaldía.
Posteriormente se integrarán los resultados de las encuestas (Componente II) y la
Matriz del Deber ser del Municipio Chacao (Componente III), para proponer la
estrategia completa para la inserción de la reducción del riesgo dentro de la gestión
municipal sostenible de Chacao, la cual se presenta en el capítulo VI.
202
CAPÍTULO V
GESTIÓN DE RIESGO EN EL MUNICIPIO CHACAO
En este capítulo se analiza el Municipio Chacao, antecedentes, entorno

socionatural, principales amenazas y vulnerabilidades, estructura funcional y se
estudia la integración transversal de la gestión de riesgo dentro de su
funcionamiento, para construir un municipio seguro y sostenible.
El municipio Chacao representa una jurisdicción de alta relevancia comercial,

recreativa, cultural y de servicios, además de albergar una gran población flotante o
masa laboral importante y servir de conexión entre los demás municipios del Área
Metropolitana de Caracas. Así mismo, este municipio posee una condición de riesgo
característica que lo hace propenso a sufrir eventos adversos de diferente índole
(sísmicos e hidrológicos principalmente), que podrían representar pérdidas de vidas,
infraestructuras, economías y una alteración substancial en el funcionamiento de la
ciudad.
La alcaldía de Chacao y en concreto el Instituto de Protección Civil y Ambiente

(IPCA), han demostrado a través de su ejercicio y administración, gran interés en la
reducción del riesgo y han generado una importante cantidad de trabajo como:
estudios de quebradas, microzonificación sísmica, mapas de amenazas, análisis de
vulnerabilidad, registros de eventos, escenarios de riesgo, etc. El Instituto y la
Alcaldía desean utilizar esta información de la forma más eficiente posible e
implementar una política integral y específica para que la gestión de riesgo forme
parte transversal de la gestión del desarrollo municipal, definiendo responsabilidades,
actores, flujogramas, colaboradores y procesos, que puedan quedar de forma
203
sostenible en el tiempo.
La primera parte de este capítulo repasará brevemente las principales amenazas y

vulnerabilidades del municipio, así como su registro de eventos, para hacer una
descripción general del área de estudio de la investigación, pero no pretende hacer
un análisis exhaustivo de los mapas de amenazas, ya que el objetivo del trabajo es
analizar la forma de integración del riesgo dentro de la gestión local para contribuir al
Desarrollo Sostenible del municipio. Por ende la segunda parte, analizará la
estructura funcional del municipio, direcciones y gerencias y determinará qué
responsabilidades posee cada dependencia para mejorar la inserción transversal de
la gestión del riesgo dentro de la gestión municipal.
5.1. Caracterización del Municipio Chacao, Amenazas y Vulnerabilidades
El Municipio Chacao es el más pequeño de los cinco municipios del área

Metropolitana de Caracas, posee una extensión aproximada de unos 36 Km2; de los
cuales 9 Km2 forman parte de la superficie urbana de Caracas y los restantes 27
Km2, constituyen una porción del Parque Nacional Guaraira Repano.
Su fundación comienza con la inmigración de las víctimas del terremoto del 11 de

Junio de 1.641, el cual afectó la ciudad de Caracas, muchos pobladores adoptaron lo
que hoy es Chacao como su refugio, por ser un territorio tranquilo. El 15 de abril de
1.769, los pobladores solicitaron la creación de una parroquia eclesiástica
independiente a la de la Candelaria, lo cual fue concedido por decreto publicado el
día 27 de Septiembre de 1.769, siendo los límites los mismos que en la actualidad.
Más tarde, en la Venezuela republicana, el gobierno del general Juan Crisóstomo
Falcón reorganizó el estado de Caracas, denominándolo Distrito Federal, constituido
por 3 departamentos, entre éstos Libertador, dentro del cual incluye a Chacao como
parroquia civil. Después de 16 años, el general Antonio Guzmán Blanco, por decreto
del 22 de septiembre de 1881, designa a Chacao como distrito del municipio Sucre,
dentro del estado Miranda, junto a Baruta, el Hatillo y Petare, teniendo a este último
como cabecera municipal.
204
Según Jiménez J. (2011), mediante la reforma de la ley estatutaria del régimen

municipal en 1.989, la figura del Distrito Sucre desaparece de la forma en la que se le
conocía, naciendo el Municipio Sucre actual y creándose así tres nuevos municipios:
Baruta, el Hatillo y Chacao. El 13 de noviembre de 1.991, la autonomía fue
concedida al municipio Chacao y la asamblea legislativa del estado Miranda
promulgó la ley de creación del municipio de Chacao, publicada en la Gaceta Oficial
del estado Miranda el 17 de enero de 1.992.
El Municipio Chacao limita el Norte con el Municipio Vargas desde el nacimiento

de la Quebrada Chacaíto, hasta la prolongación de la Quebrada Sebucán, al Sur con
el Municipio Baruta desde la desembocadura de la Quebrada Sebucán en el Guaire,
hasta la desembocadura de la quebrada Chacaíto en el Río Guaire, al Este con el
Municipio Sucre, aguas abajo por la Quebrada Sebucán hasta su desembocadura en
el Guaire y al Oeste con el Municipio Libertador, por la Quebrada Chacaíto de por
medio, desde su nacimiento hasta su desembocadura en el Guaire.
Según Jiménez J. (2011), el Municipio tiene un alto desarrollo urbanístico pues su

área de construcción es de aproximadamente 630 has. Posee 15 urbanizaciones, las
cuales son: Altamira, Bello Campo, Campo Alegre, Country Club, El Bosque, El
Dorado, El Rosal, Estado Leal, La Castellana, La Floresta, Los Palos Grandes,
Casco de Chacao, San Marino, Sans Souci y El Retiro. Igualmente posee nueve
sectores populares que son: El Pedregal, Bucaral, La Cruz, Bello Campo, Pajaritos,
Barrio Nuevo, San José de la Floresta, La Manguera y El Tártago. Esto se puede
apreciar en la Figura 5.1 o Mapa General del Municipio.
En relación al clima del municipio, este es clasificado como intertropical de altura,

debido a su ubicación geográfica y su altura, la cual es alrededor de 1.000 msnm. Su
temperatura mínima anual es del orden de los 12 - 18°C sobre todo en los meses de
Enero y Febrero y la máxima temperatura media anual es de aproximadamente 27 -
34°C, sobre todo en los meses más cálidos que son Abril y Mayo. Tiene la mayor
densidad de zonas verdes y árboles en comparación con el resto de la ciudad.
205
Figura 5.1. Mapa General del Municipio Chacao. Fuente: Infomapa de Chacao, Página
Web de la Alcaldía del Municipio Chacao (fecha de consulta 9/01/2013).
206
Su actividad económica predominante es el sector servicios, Chacao es junto con

Baruta y Los Salias, uno de los Municipios más ricos de Venezuela, con índices
bajos de pobreza, además alberga los principales centros financieros y comerciales
de la ciudad, así como también las principales sedes bancarias de instituciones
locales y extranjeras, los hoteles más lujosos de la ciudad y las residencias de
personalidades reconocidas en el ámbito económico, político y diplomático del país.
Según Del Pilar, et al. (2000), es debido a las patentes de industria y comercio,
derivadas de estas actividades económicas, que Chacao posee estos elevados
ingresos.
Según IPCA, el Municipio posee 13 centros comerciales y 110 centros

empresariales, los cuales atraen una importante cantidad de personas,
aproximadamente 1.500.000 personas diariamente. En las Urbanizaciones Chacaíto
y Los Palos Grandes, se concentra la mayor cantidad de centros comerciales del
Municipio (5 en Chacaíto y 4 en Los Palos Grandes).
El Municipio Chacao posee una población de 61.213 personas, 7.321 menores de

15 años, 44.302 personas entre 15 y 64 y años y 9.590 personas mayores de 65
años, según el XIV Censo Nacional de Población y Vivienda, realizado en Venezuela
en el año 2011. Según el IPCA y el Censo del INE, la población residente del
Municipio representa entre el 8 y el 10% de su población total y las parroquias que
concentran la mayor población en el Municipio son en orden jerárquico: Los Palos
Grandes (21,42%), Chacao (20,20%), Altamira (13,58%) y Bello Campo (8,23%).
En relación a sus nueve sectores populares, se estima que la población total de

sectores populares en Chacao es de 9.174 personas, dentro de este universo, los
sectores populares más poblados son: El Pedregal (23,4%), Bucaral (19,4%), La
Cruz (14,7%) y Bello Campo (9,5%).
En el ámbito político y desde su creación, ha estado bajo la administración de los

siguientes Alcaldes: Irene Sáez (1993 – 1996) y (1996 – 1998), Cornelio Popesco
(1998 – 2000), Leopoldo López (2000 – 2004) y (2004 – 2008) y actualmente Emilio
207
Graterón (2008 – 2012).
Según Del Pilar, et al. (2000), Chacao también se caracteriza por poseer gran
cantidad de asociaciones de vecinos (por lo menos veinte para el año 2000), las
cuales tienen gran heterogeneidad y pertenecen a sectores populares y de clase
media.
5.2. Registro Histórico de Eventos
El Municipio Chacao se encuentra en una zona que presenta características de

múltiples amenazas naturales como probabilidad de ocurrencia de aludes
torrenciales y sismos, según el Plan de Gestión de Riesgos del Municipio Chacao
2011 – 2016, de Noviembre de 2010. Dentro del registro histórico de eventos más
importantes ocurridos en el Municipio, se encuentran los siguientes:
Tabla 5.1. Registro Histórico de eventos ocurridos en el Municipio Chacao. Fuente:

elaboración propia con base en estudios de la Alcaldía Metropolitana (2002), IPCA
Chacao (2010), Guevara y Stolk (1996) y Proyecto Ávila (2002).
Fecha Evento Ocurrido
Años 1.100 y 1.500 Alud torrencial que desvió el curso de la Quebrada Chacaíto,
D.C afectando las futuras zonas de El Pedregal, Country Club y la
Castellana (Informe de la Alcaldía Metropolitana de Caracas,
2002).
17 de Febrero de Alud torrencial en el área de Chacao – La Campiña, una persona
1951 fallecida. Arrastres torrenciales en el drenaje de la Quebrada
Pajaritos, afectando Altamira y Los Palos grandes, destruyendo
una vivienda, 15 viviendas populares, 3 fallecidos y 3
desaparecidos. (Informe de la Alcaldía Metropolitana de Caracas,
2002).
Entre los años Flujos torrenciales causaron daños en Chacao, La Campiña y Los
1.951 y 1960 Palos Grandes (Informe de la Alcaldía Metropolitana de Caracas,
2002).
29 de Julio de 1967 Sismo de Caracas de magnitud 6.3 en la escala de Richter, según
Guevara y Stolk, (1996), con origen en el subsistema de San
Sebastián, daños en la zona sur de Altamira y en Los Palos
Grandes (grandes espesores de sedimentos, que superan los 300
m), 236 personas fallecidas y 2.000 heridos aproximadamente.
11 de Octubre de Alud torrencial que causó daños en quince viviendas de la Urb. El
1976 Pedregal.
208
Tabla 5.1. Registro Histórico de eventos ocurridos en el Municipio Chacao. Fuente:

elaboración propia con base en estudios de la Alcaldía Metropolitana (2002), IPCA
Chacao (2010), Guevara y Stolk (1996) y Proyecto Ávila (2002) (continuación).
Fecha Evento Ocurrido
Años 1.975, 1.976 y Flujos torrenciales que causaron daños en Altamira, El Pedregal,
1.979 Los Palos Grandes y La Castellana (Informe de la Alcaldía
Metropolitana de Caracas, 2002).
Temporada de Inundaciones de la Quebrada Quintero en sus sectores 3 – 4 y 4-
Lluvias de 1996 5. (Informe de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, 2002).
Temporada de Inundaciones recurrentes del sótano y patio trasero del Edificio
lluvias de 1.999 Mónaco, en Altamira. Los mayores daños fueron registrados entre
la Av. Mohedano del Country Club y la sede del Cuerpo de
Bomberos del Este en El Bosque, donde se produjo un
estrangulamiento del drenaje (Informe de la Alcaldía Metropolitana
de Caracas, 2002).
Diciembre de 1999 Desbordamiento de la Quebrada Chacaíto a la altura del barrio El
Pedregal, afectando tanto el Pedregal como el Country Club, el
Barrio Chapellín, la Calle Maturín de la Urb. El Bosque y las
residencias Sans Souci. (Proyecto Ávila, 2002).
Temporada de Aludes torrenciales en el Parque Nacional El Ávila,
lluvias de 2001 – desbordamiento en la Urbanización Country Club e inundación en
2002 la primera transversal de Altamira. Desbordamiento de la
Quebrada Chacaíto cerca del Club. Blandín, en la Av. Mohedano
del Country Club y a la altura de la sede del Cuerpo de Bomberos
del Este en El Bosque (Informe de la Alcaldía Metropolitana de
Caracas, 2002). Aumento de caudal debido al deslizamiento en la
cabecera de la quebrada Chacaíto, cerca de la Cota Mil.
Desbordamiento de la Quebrada Quintero en el sector popular
Bucaral. Desbordamiento de la quebrada Sebucán, afectando los
Palos Grandes (calle 02), La Floresta y el sector popular San José
(colapso de los drenajes).
12 de Septiembre Sismo de 6,2 de magnitud en la escala de Richter, epicentro de
de 2009 profundidad 15, 9 Km, a 28 Km al Norte de Morón. Alarma
general en Caracas, sin víctimas, produjo una réplica de 4 grados.
27 de Noviembre de Colapso de árbol de gran tamaño en la Avenida Principal de La
2010 Castellana con Calle José Ángel Lamas y colapso de árbol
ubicado en el Distribuidor La Castellana (IPCA 2010).
30 de Noviembre de Colapso parcial de una pared perimetral en la vivienda (32 – 5) del
2010 sector popular Pajaritos, en su zona norte (IPCA 2010).
En las Figuras 5.2 y 5.3, se muestra el registro histórico de eventos del Municipio
(Aludes, avalanchas de peñones, deslizamientos, caída de rocas, movimientos de
terreno e inundaciones) y la clasificación de daños a edificios en Los Palos Grandes
después del sismo del año 1967.
209
Figura 5.2. Eventos históricos Municipio Chacao. Proyecto Mapas de Riesgo El Ávila
(data I.G.V.S.B), 2002.
Figura 5.3. Clasificación de daños en Edificios de Los Palos Grandes, Chacao.

Ministerio de Obras Públicas 1978. Plan de Gestión de Riesgos del Municipio Chacao
2011 – 2016.
210
5.3. Amenazas y Vulnerabilidades del Municipio Chacao
Para comprender la importancia de la Gestión de Riesgo en el Municipio, se

incluye un análisis general de las dos principales amenazas naturales y
socionaturales del Municipio. Según el Plan de Gestión de Riesgos del Municipio
Chacao 2011 – 2016, las amenazas más comunes del Municipio Chacao son la
sísmica y la hidrometeorológica, pues el Municipio se encuentra sobre los mayores
espesores de sedimentos del Valle de Caracas (especialmente la zona de Los Palos
Grandes) y se encuentra orientado en la descarga de numerosos conos de
deyección del Parque Nacional del Ávila.
Además el Municipio cuenta con cuatro principales cursos de agua que

transcurren en sentido Norte – Sur (Quebradas Chacaíto, Quintero, Pajaritos y
Sebucán), estos cursos de agua atraviesan todo el Municipio, poseen secciones
embauladas, canalizadas u obstruidas y sus cauces se encuentran sumamente
intervenidos.
5.3.1. Amenaza Hidrológica
Desde el punto de vista hidrológico, el Informe de la Alcaldía Metropolitana de

Caracas (2002), identifica cuatro Quebradas principales que atraviesan de Norte a
Sur el Municipio, los cuales son de Este a Oeste: Sebucán, Pajaritos, Quintero y
Chacaíto. Existe gran cantidad de instalaciones y viviendas localizadas en el cauce o
en las márgenes de estas quebradas y se indica en el informe que los trabajos de
canalización realizados sin estudios adecuados, representan un alto riesgo por
inundación e incrementan la vulnerabilidad de estas poblaciones e instalaciones.
Las ampliaciones de viviendas y las construcciones realizadas sobre el cauce de

las quebradas Sebucán y Quintero, han generado un estrangulamiento de los
cauces, convirtiendo estas zonas en puntos críticos. El mapa hidrográfico del
Municipio Chacao, indicando los cuatro cursos de agua principales, sus tramos
naturales, canalizados y embaulados, se muestra a continuación en la Figura 5.4.
211
Figura 5.4. Mapa Hidrográfico del Municipio Chacao. Informe de Evaluación de Riesgo
del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección
Civil (2002).
El Informe de la Alcaldía Metropolitana de Caracas (2002), describe cada curso

principal de agua del Municipio:
 Quebrada Chacaíto: cuenca de 6,5 km2 y longitud aproximada de 7,3 km,

desde su cabecera hasta la Cota Mil presenta un cauce natural con
pendiente aproximada de 25°, existen grandes bloques de Gneis que
podrían obstaculizar el cauce en crecidas y fueron depositados por
sucesivos aludes torrenciales.
En los tramos subsecuentes se aprecian pendientes entre 4 y 5°,

acumulación de desechos, viviendas de sectores populares en riesgo (100
viviendas en el Barrio Chapellín aproximadamente) y canalizaciones o
embaulamientos que pueden estrangular la sección hidráulica (canalización
de 2 m de ancho x 1,5 m de alto y de 2,8 m de ancho x 3 m de alto, para
un cauce que alcanza 10 – 15 m). La Figura 5.5 muestra diferentes tramos.
212
Figura 5.5. Tramos de la Quebrada Chacaíto. Informe de Evaluación de Riesgo del

Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil
(2002).
 Quebrada Quintero: cuenca de 2,9 km2 y longitud aproximada de 6,5 km,

su primer tramo, desde la cabecera hasta la Cota Mil, presenta cauce
natural con pendiente de 25 a 30°, evidencia de flujos torrenciales y
presenta una canalización que puede represar el flujo.
En los siguientes tramos se presentan secciones de cauce natural y

canalizaciones o embaulamientos de diferente tamaño, los cuales pueden
estrangular el flujo de la Quebrada (1,5 m x 1,5 m, 4 m x 1,5 m y de 2,3 m x
1,5 m de ancho, para un cauce que puede alcanzar los 15 m de ancho), la
quebrada se encuentra canalizada, intervenida y con acumulación de
desechos en el Sector Popular Bello Campo.
El último tramo desemboca en el río Guaire (longitud 1,1 Km), también se

encuentra embaulado, pero con dimensiones variables. La Figura 5.6
muestra dos tramos de la Quebrada Quintero, en su primer tramo y en un
tramo canalizado en el Sector Popular Bello Campo.
213
Figura 5.6. Tramos de la Quebrada Quintero. Informe de Evaluación de Riesgo del

(2002).
 Quebrada Pajaritos: cuenca de 1,72 km2 y su longitud aproximada de 4,5

km, su primer tramo, desde la cabecera hasta la Cota Mil, presenta una
pendiente de 25°, paredes verticales en el margen derecho, lo cual
representa un riesgo de desprendimiento de bloques ante eventos
sísmicos, se evidencia la ocurrencia de flujos torrenciales, en este tramo se
canaliza a través de un tubo de concreto de 8”, que es insuficiente para la
captación de la quebrada, lo cual podría generar un represamiento y causar
graves daños aguas abajo.
Los siguientes tramos presentan cauce natural y canalizado, además de

intervenciones en el Sector Popular Pajaritos, donde hay presencia de
viviendas en sus márgenes y escombros. Su último tramo, se encuentra
embaulado (3,5 m de ancho x 2 m alto). La figura 5.7 muestra dos tramos
de la Quebrada Pajaritos, en su parte más elevada y en una de sus
canalizaciones en el Sector Popular Pajaritos.
214
Figura 5.7. Tramos de la Quebrada Pajaritos. Informe de Evaluación de Riesgo del

(2002).
 Quebrada Sebucán: cuenca de 2,03 km2 y su longitud aproximada de 5,5

km, su primer tramo, desde la cabecera hasta la Cota Mil, presenta un
tramo natural de pendiente 29°, al final del tramo se encuentra un
embaulamiento que atraviesa la cota mil y podría generar un represamiento
debido a la acumulación de bloques.
Sus siguientes tramos poseen cauce natural y embaulado, con presencia

de viviendas sobre el embaulamiento (incluyendo edificios de más de 6
pisos y el Colegio “Belén”), en los tramos naturales de la quebrada hay
acumulación de troncos y de bloques. En sus últimos tramos presenta
canalización en sus primeros 120 m, una pendiente entre 4 y 5°, un tubo
corrugado de 2,66 m de diámetro y en su tramo final un embaulamiento de
dimensiones no uniformes.
Los últimos tramos de esta quebrada presentan embaulamientos de

diferentes dimensiones, tramos de cauce natural, con pendientes de
márgenes moderadas, se observan puntos donde el agua está
contaminada, presencia de tubos corrugados que disminuyen la capacidad
del drenaje y llega a la confluencia con el Río Guaire (pasando por la Base
215
Aérea Francisco de Miranda). Dos tramos de esta Quebrada se muestran a

continuación en la Figura 5.8.
Figura 5.8 Tramos de la Quebrada Sebucán. Informe de Evaluación de Riesgo del

(2002).
Las principales conclusiones del estado de las Quebradas principales del

Municipio Chacao, se muestran de forma resumida en la siguiente tabla:
Tabla 5.2. Amenaza Hidrológica, características de las principales Quebradas del

Municipio. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía
Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002).
Características Principales / amenazas naturales y socio –
Curso de Agua
naturales
Quebrada Chacaíto Presenta una gran pendiente en su cabecera (25%), antecedentes
de aludes torrenciales y múltiples obstáculos naturales (bloques
de Gneis en su cabecera) y socionaturales (desechos sólidos,
troncos y dos canalizaciones importantes de pequeña sección a
novel del Barrio Chapellín) que pueden estrangular su sección
hidráulica y causar su crecida y posterior inundación.
Quebrada Quintero Presenta gran pendiente en su cabecera (25 – 30%) y

antecedentes de flujos torrenciales, canalizaciones de pequeña
sección, que pueden represar y estrangular el flujo (Altamira, La
Castellana y Barrio Bello Campo), igualmente hay secciones que
poseen gran cantidad de desechos sólidos depositados en su
cauce, que pueden causar su posterior inundación.
216

Municipio. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía
Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002) (continuación).
Características Principales / amenazas naturales y socio –
Curso de Agua
naturales
Quebrada Pajaritos Presenta una gran pendiente en su cabecera (25%), antecedentes
de desprendimientos de bloques ante eventos sísmicos y flujos
torrenciales, presenta igualmente canalizaciones de sección
transversal insuficiente, que puede ocasionar estrangulamiento del
flujo e inundación (puesto de Guardaparques, Los Palos Grandes
y Barrio Pajaritos), esta quebrada presenta intensa intervención en
diferentes tramos de su cauce.
Quebrada Sebucán Presenta una gran pendiente en su cabecera (29%) y tramos cuya
pequeña sección podría generar represamientos y
estrangulamiento del flujo (cota mil y Santa Eduvigis
principalmente), su cauce está sumamente intervenido por
viviendas e instalaciones como colegios y parques y presenta
acumulación de troncos, bloques y desechos sólidos.
También en cuanto a la amenaza hidrológica, el Proyecto Mapas de Riesgo El

Ávila, 2002, describe para cada uno de los principales cursos de agua (las
Quebradas Chacaíto, Quintero, Pajaritos y Sebucán), sus características principales
(nivel de intervención, urbanizaciones que recorre, cono de deyección, principales
tributarios, etc), sus escenarios de riesgo para caudales de períodos de retorno de
10, 100 y 500 años (área y profundidad máxima de inundación, profundidad máxima
del cauce, velocidad del flujo dentro del canal, etc) y sus zonas de alta, media y baja
amenaza dentro del municipio.
A continuación en la Tabla 5.3, se muestran las conclusiones del Proyecto en

relación a estas cuatro principales quebradas del Municipio Chacao:
217

Municipio. Proyecto Mapas de Riesgo El Ávila, 2002.
Zonas de alta,
Curso de Escenarios (10, 100 y 500
Características media y baja
agua años)
amenaza
Chacaíto y Muy intervenida, Retorno de 10 años:  Amenaza Alta:
Chapellín incluyendo la zona  Inundación en la parte Todo el recorrido
residencial del superior de la Quebrada de la Quebrada
Country Club donde Chacaíto. Área total inundada: Chacaíto y el cauce
hay una reja 153,7 hectáreas. de la Quebrada
electrificada para Chapellín, las
 Profundidad máxima de la
evitar el paso. zonas de Country
planicie de inundación: 0,5 m.
Chapellín es su Club, La Florida,
 Profundidad máxima del parte de la
principal tributario,
cauce: entre 0,5 a 1,5 m. Castellana y
este curso de agua
se encuentra Retorno de 100 años: Altamira, Chacaíto
completamente  Desbordamiento hacia el y Las mercedes,
embaulado y sus este de su cauce. Área total (275 hectáreas).
zonas aledañas se inundada: 242,9 hectáreas.  Amenaza media:
encuentran  Profundidad máxima de la se concentra al
urbanizadas. planicie de inundación: 1,5 m. sureste, Urb. Las
Retorno de 500 años: Mercedes (25
hectáreas).
Desbordamiento se desvía
hacia el este de la Quebrada  Amenaza baja:
Chacaíto, por encima del nivel Urb. La Castellana y
de la Cota Mil. Área total Altamira (70
inundada: 276,8 hectáreas. hectáreas).
Profundidad máxima de la
planicie de inundación: 2 m.
Prof. máxima del cauce: 3 m.
Pajaritos y Recorren las Retorno de 10 años:  Alta amenaza:
Sebucán urbanizaciones de  Área total inundada: 192 Urb. Altamira, Los
Altamira y los hectáreas. Palos Grandes, La
Chorros. Floresta, el sector
Se encuentran planicie de inundación: entre Este del Aeropuerto
embauladas por 0,15 y 0,5 m. de La Carlota y el
tramos y atraviesan Parque Rómulo
 Profundidad máxima del Betancourt (362,5
las urbanizaciones
cauce: 4,5 m. hectáreas).
Altamira, Los Palos
Grandes, La Floresta,  Velocidades de flujo dentro  Amenaza media:
Los Chorros, El del canal: 5,5 m/s. rodea la parte este
Parque Rómulo Retorno de 100 años: de La Floresta y Los
Betancourt, el Barrio  Área total inundada: 239,9 Palos Grandes (20,7
San José y el hectáreas. hectáreas).
Aeropuerto de La  Profundidad máxima de la  Baja amenaza:
Carlota hasta planicie de inundación: entre 2,43 hectáreas.
desembocar en el 0,15 y 0,5 m.
Río Guaire. (SIGUE)
 Velocidad de flujo: 6 m/s
(SIGUE)
218

Municipio. Proyecto Mapas de Riesgo El Ávila, 2002 (continuación).
Zonas de alta,
Escenarios (10, 100 y 500
Curso de agua Características media y baja
años)
amenaza
Pajaritos y Su cuenca es grande Retorno de 500 años:
Sebucán y su cono de  Área total inundada: 261,7
deyección es amplio hectáreas.
y poco definible, ya
que se encuentra
planicie de inundación: entre
muy urbanizado e
0,15 y 2 m.
intervenido.
 Velocidades de flujo dentro
del canal: 5,5 m/s.
Quebrada Seca Posee un amplio Retorno de 10 años:  Alta amenaza: es
cono de deyección  Área total inundada: 155,9 la mayor parte de la
difícilmente definible hectáreas. mancha de
por estar inundación, cubre
completamente parte de las
urbanizado. urbanizaciones La
0,15 y 0,5 m.
Castellana, Altamira,
 Profundidad máxima del La Floresta, el
Se encuentra en su cauce: 3,5 m.
parte baja canalizada aeropuerto La
y embaulada por  Velocidades de flujo dentro Carlota y la parte
tramos, pasando del canal: 4,5 m/s. Este de Chacao, El
debajo de las Rosal y Estado Leal
Urbanizaciones La Retorno de 100 años: (298,8 Hectáreas).
Castellana, Bello  Área total inundada: 237,3
Campo y debajo del hectáreas.  Amenaza media:
Aeropuerto La  Profundidad máxima de la cubre
Carlota hasta planicie de inundación: entre principalmente la
desembocar en el 0,15 y 0,5 m. parte este de
Río Guaire. Altamira (51,93
hectáreas).
del canal: 6 m/s.
Retorno de 500 años:

 Área total inundada: 250,6
hectáreas.
0,15 y 2 m.
del canal: 6 m/s.
Partiendo de esta información, a nivel hidrológico para los principales cursos de

agua del Municipio Chacao, tenemos que las Quebradas Pajaritos y Sebucán son las
que mayor área de alta amenaza y hectáreas inundables tienen, además presentan
219
altas pendientes y antecedentes de flujos torrenciales y desprendimientos de bloques

en sus cabeceras (caso Quebrada Pajaritos), se encuentran sumamente intervenidas
con viviendas, colegios y parques y poseen canalizaciones que puede estrangular el
flujo.
Las quebradas Quintero y Chacaíto, tienen en ese orden una gran superficie de
amenaza y de hectáreas inundables, alta pendiente en su cabecera, antecedentes de
aludes torrenciales, se encuentran intervenidas, afectadas con escombros y con
secciones transversales canalizadas posiblemente puedan estrangular el flujo.
La Figura 5.9 muestra los cuatro principales cursos de agua anteriormente

descritos y los eventos por lluvias (árboles caídos, calles con escurrimientos, colapso
de paredes, lagunas, desechos vegetales, acumulación de sedimentos, etc)
registrados en el Municipio Chacao en el año 2003.
Figura 5.9. Mapa de Amenaza hidrometeorológica de Chacao. Informe de Evaluación

de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de
Protección Civil (2002).
220
Según datos suministrados por la División de Protección civil y el servicio de

emergencia 171 del IPCA en Chacao, durante la temporada de lluvias del año 2003,
la Quebrada Quintero, generó la mayor cantidad de calles con escurrimiento
superficial, árboles caídos, colapso de paredes y formación de lagunas. Después de
este curso de agua, la Quebrada Pajaritos generó igual cantidad de árboles caídos,
mayor colapso de paredes y en menor grado que la anterior originó calles con
escurrimiento y lagunas. Las quebradas Sebucán y Chacaíto causaron también, en
menor medida, escurrimiento superficial, formación de lagunas, caída de árboles y
gran cantidad de vehículos atrapados en la Autopista Francisco Fajardo.
Según el mapa de amenaza hidrológica del Municipio Chacao, elaborado por el

CENAMB de la Universidad Central de Venezuela en el año 2000, puede observarse
que los lugares del municipio que tienen más propensión a sufrir hundimiento por
socavamiento, se encuentran sobre los cursos de las quebradas Quintero, Pajaritos y
Sebucán. Esto se puede observar en la Figura 5.10.
Figura 5.10. Mapa de Amenaza hidrometeorológica de Chacao. Informe de Evaluación

de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de
Protección Civil (2002).
221
5.3.2. Amenaza Sísmica
En el contexto tectónico amplio, la ciudad de Caracas se encuentra en una semi

fosa tectónica que corre a lo largo de la Cordillera de la Costa, es el área de
influencia del borde de las placas del Caribe y Suramericana, adicionalmente se
encuentran los depósitos aluviales y aportes laterales provenientes de los conos de
detección.
Esta zona de contacto entre ambas placas, generó un sistema de fallas activas de
tipo transcurrente dextral a nivel nacional, estas fallas son Oca (dirección Este –
Oeste), – Ancón – Boconó (proveniente del Sur Oeste) – San Sebastián (zona centro
costera dirección Oeste – Este) – El Pilar (Oriente hacia el Golfo de Cariaco). En la
Figura 5.11, se muestra en la parte superior, el sistema de fallas a nivel nacional
entre las placas del Caribe y Placa Sudamericana.
Figura 5.11 Sistema de fallas sísmicas nacionales (Funvisis).
Las fallas menores que también afectan a la región central del país y a la ciudad
de Caracas son Tácata, El Ávila, La Victoria, Tacagua, Valera, Urica y San
222
Francisco. El accidente geológico más importante de Caracas es la falla Tacagua –

El Ávila al norte de la ciudad en sentido Este – Oeste. Vallenilla Y. (2011). En la
Figura 5.12, se muestra un detalle de la Ciudad de Caracas y de sus fallas
específicas.
Figura 5.12 Sistema de fallas nacionales (Funvisis) y sistema de fallas de Caracas,

Jiménez 1992).
Según el Plan de Gestión de Riesgos del Municipio Chacao 2011 – 2016, el

Municipio Chacao es una de las zonas de mayor amenaza sísmica del país, al Norte
del mismo, se encuentra la Falla geológicamente activa del Ávila – Tacagua, la cual
representa una condición de alto riesgo sísmico, sobre todo en conjugación con los
materiales depositados por los conos de deyección del Parque Nacional
Guarairarepano, los espesores de sedimento de casi todo el Municipio, la presencia
de la Avenida Boyacá, sus distribuidores y el emplazamiento de Edificios y viviendas
en esta zona.
La Figura 5.13, muestra en su parte superior los conos de deyección del Parque
Nacional Guarairarepano, al Norte del Municipio Chacao y en su parte inferior el
mapa de espesores de sedimento de la ciudad de Caracas, donde se aprecia que el
223
Municipio Chacao posee un área importante de altos espesores de sedimentos en la

ciudad de Caracas.
Figura 5.13 Conos de Deyección del Ávila Hacia Chacao (JICA) y espesores de
sedimentos en Caracas (Funvisis 2009).
Según el informe de la Alcaldía Metropolitana de Caracas (2002), 35% de la

superficie habitada del Municipio Chacao, puede considerarse de alto riesgo sísmico.
Esta clasificación subdivide al Municipio en tres zonas de acuerdo a la amenaza
sísmica:
 Alta amenaza sísmica: 3 Km2 de superficie o 42% del área urbanizada (la
224
Castellana, Altamira, Bello Campo, Country Club, El Dorado y Los Palos

Grandes).
 Amenaza sísmica moderada: 1,2 Km2 de superficie o 16% del área
urbanizada (Altamira, Country Club, El Bosque, El Rosal y Los Palos
Grandes).
 Amenaza sísmica media: 3 Km2 de superficie o 42% del área urbanizada
(La Castellana, Altamira, Bello Campo, Campo Alegre, Country Club,
Chacao, El Bosque, El Rosal, Estado Leal, Los Palos Grandes y San
Marino).
En el trabajo de Jiménez J. (2011), se muestra el estudio de Microzonificación de

Riesgos Socionaturales de Chacao, desarrollado en 1.994, presenta mapas de
vulnerabilidad, vulnerabilidad urbana ponderada, riesgo sísmico, amenaza sísmica,
líneas vitales, viario, altura de las edificaciones, usos del suelo y densidad
poblacional. Para medir la vulnerabilidad, se identificaron cuatro zonas (Figura 5.14):
 Zona muy vulnerable (rojo): alta densidad poblacional, alto flujo de

vehículos, predominio residencial y comercial y más del 75% de sus
edificaciones tienen más de 8 pisos. Urbanizaciones Bello Campo, Chacao,
El Bosque, lado Sur de Los Palos Grandes, lado Oeste del Rosal y zona sur
de Altamira y La Castellana.
 Zona vulnerable (anaranjado): alta densidad, flujo y edificaciones con más
de 8 pisos, contiene la mayoría de las empresas del Municipio y se
compone de: Campo Alegre, Estado Leal, El Retiro, lado Oeste del Country
Club, Norte de Altamira, Los Palos Grandes y La Castellana.
 Zona de alteración de la actividad cotidiana (verde): presenta densidad
poblacional media y baja, aquí el 50% de las Edificaciones tienen más de
nueve pisos, incluye las urbanizaciones de: la Floresta, Country Club y
parte de La Castellana.
 Zona de mayor seguridad (amarillo): es mayormente residencia, tiene baja
densidad urbana y 25% de sus edificios poseen más de ocho pisos.
225
Figura 5.14 Mapa de Vulnerabilidad del Municipio Chacao. Universidad Central de

Venezuela – CENAMB.
Como se puede ver en el mapa de vulnerabilidad, las zonas muy vulnerables, se

encuentran en sectores diferentes del Municipio, están desconectadas y deben ser
tratadas de acuerdo a sus características específicas. La mayor parte del Municipio
está compuesta por las zonas vulnerables y las zonas muy vulnerables. La medición
de la vulnerabilidad que se realizó para este mapa sólo considera las variables de
densidad poblacional, usos del terreno (residencial, comercial, empresarial, etc.),
conectividad o vialidad y altura de sus edificaciones.
Por otro lado, también en el trabajo de Jiménez J. (2011), se muestra el mapa de

riesgo sísmico, el cual separa al Municipio en cuatro zonas:
 Amenaza sísmica alta: presenta alta densidad poblacional, la mayor

concentración de los edificios residenciales, comercios, empresas y la
226
mayoría de los planteles educativos, hospitales y ambulatorios. Comprende:

La Castellana, El Dorado, Altamira, Bello Campo y la urbanización Los
Palos Grandes.
 Amenaza sísmica moderada: presenta baja densidad urbana, alta densidad
de Población, usos comercial – empresarial o comercio – residencial y usos
educativo o industrial, comprende: La Floresta, Chacao, El Rosal, Sans
Souci, El Bosque, el lado Oeste del Country Club y gran parte del lado Sur
de La Castellana y Altamira.
 Amenaza sísmica menor: tiene predominio de uso residencial y baja
densidad poblacional, se compone de las urbanizaciones el Country Club y
el lado Norte de El Rosal.
 Zonas despobladas o con áreas verdes.
En el Municipio Chacao, la zona con mayor potencial de daño estructural para

edificios altos y flexibles, se ubica en las urbanizaciones Los Palos Grandes y
Altamira, la zona de amenaza sísmica moderada comprende las urbanizaciones de
La Castellana, lado sur de Altamira y la zona que posee una falla geológicamente
activa se ubica en toda la franja Norte del Municipio, cerca del Parque Nacional El
Ávila.
5.4. El Municipio Chacao, Actores y Responsabilidades para la Gestión de

Riesgo de Desastres
Una vez conocidas las condiciones de riesgo socionatural del Municipio Chacao,
se estudia la estructura funcional – Organizativa de la Alcaldía, como punto de
partida del componente II de la estrategia que se desea formular en la presente
investigación. Para construir la Matriz de Gestión de Riesgo en la Gestión Municipal,
se estudió la estructura administrativa y funcional de la Alcaldía, divisiones y
gerencias y se revisaron las responsabilidades en gestión de riesgo de cada
dependencia.
Se estudió la estructura funcional de la Alcaldía, tomando los manuales

227
actualizados de cada División y Gerencia de la misma, en los cuales se describen las

responsabilidades de cada cargo. El punto de partida fue identificar dentro de las
responsabilidades, cuáles de ellas tienen una relación (explícita o implícita) con la
gestión de riesgo y si su relación se orienta hacia la reducción de riesgo (con
especial énfasis en estos aspectos) o por el contrario, se orienta hacia la preparación
y atención.
5.4.1. Estructura Funcional – Organizativa de La Alcaldía
La alcaldía de Chacao se encuentra compuesta en el nivel superior por el Alcalde

y las oficinas de Auditoría interna y secretaría de Gobierno, en un segundo nivel se
encuentra la Dirección General, la cual se compone de las oficinas de apoyo
estratégico, planificación estratégica y presupuesto y la oficina de comunicaciones.
En un tercer, cuarto y quinto nivel se encuentran las Direcciones Ejecutivas, las

direcciones secundarias y las gerencias asociadas. La Alcaldía de Chacao tiene seis
Direcciones Ejecutivas (gestión Interna, Seguridad Integral, Gestión Urbana, Gestión
Social, Gestión Cultural y Administración Tributaria), cada dirección ejecutiva posee a
su vez direcciones Secundarias y gerencias asociadas, tal como se muestra a
continuación:
 Dirección ejecutiva de Gestión Interna: sus direcciones secundarias son

Consultoría jurídica (Asesoría Legal y Estudios y Dictámenes), Recursos
Humanos (Relaciones laborales, Capacitación y educación Compensación
y beneficios y Planificación y gestión), Administración y Servicios (Pagos,
Tesorería, Contabilidad, Servicios Generales y Compras y contratos) y
Tecnología de la Información (Sistemas, Operaciones y Atención al
ciudadano).
 Dirección Ejecutiva de Seguridad Integral: sus direcciones secundarias son
Seguridad Interna y CISE 171 (Policía Municipal, Policía de Circulación,
Salud, IPCA, Bomberos y Canal comando).
228
 Dirección Ejecutiva de Gestión Urbana: sus direcciones secundarias son

OLPU (Proyectos, Urbanismo, Planeamiento urbano, Infraestructura de
Dominio Público y Privado), Ingeniería Municipal (Inspección y fiscalización,
Desarrollo Urbano, Revisión y consulta, Administración, archivo e
información, Legal y Tecnología, seguimiento y control), Catastro (Aspectos
físicos, jurídicos, valorativos, Sistemas de información geográfico y Archivo
y atención al público) y Obras Públicas y Servicios (Administración,
Ambiente, Licitaciones y proyectos, Grandes Obras, Planoteca, Sectores
Populares Infraestructura de Dominio Público y Privado).
 Dirección Ejecutiva de Gestión Social: sus direcciones secundarias son
Educación (Gestión Educativa, Programas y proyectos y Administración y
servicios), Desarrollo Social (Programas, control administrativo), Justicia
Municipal (Medios alternativos, Atención a la comunidad, Registro civil y
Gerencia técnica de investigación), Deporte (Programas comunitarios,
Programas deportivos y administración y control), Atención al Ciudadano
(Atención al ciudadano y Relación con el ciudadano) y Apoyo al Capital
Social.
 Dirección ejecutiva de Administración Tributaria: compuesta por Registro,
tecnología y comunicaciones, Auditoría, Fiscalización, Inmuebles y
actividades temporales, Legal, Cobranzas y Actividades permanentes y
contribuyentes.
 Dirección ejecutiva de Gestión Cultural: compuesta por Fundación cultural
Chacao y Centro Cultural Chacao.
En cuanto a la relación (explícita o implícita), de las Direcciones de la Alcaldía con

la gestión de riesgo, las Direcciones Ejecutivas de Seguridad Integral y Gestión
Urbana, son las que tienen mayor porcentaje de gerencias que tienen relación
explícita con la gestión de riesgo (ver Capítulo 3, Figura 3.4: Organigrama general de
la Alcaldía de Chacao, Relaciones de las Direcciones secundarias con la gestión de
riesgo).
229
5.4.2. Direcciones de La Alcaldía y Gestión de Riesgo
El componente II y III de la presente investigación, es decir: el levantamiento de la

Matriz de gestión de riesgo en la gestión municipal de Chacao, la realización y
validación de las encuestas realizadas al personal de la Alcaldía y la conformación
de la Matriz del deber ser de la gestión de riesgo en la Alcaldía de Chacao, forman
parte del proyecto perteneciente al Convenio IPCA – CIGIR, titulado “Apoyo a la
promoción de la prevención – mitigación de riesgos en la Alcaldía de Chacao”. La
Matriz del deber ser de la gestión de riesgo en la Alcaldía de Chacao, fue formulada
con asesoría técnica experta de las Profesoras Rosa Chacón y Luisa Paéz, como
investigadoras asesoras.
Tal como se comentó en el Capítulo III (Metodología de la Investigación),

identificando para cada gerencia, sus funciones y responsabilidades en torno a la
Gestión de riesgo, se realizó la Matriz de gestión de riesgo en la gestión municipal de
Chacao y se realizó una encuesta para los funcionarios. Esta encuesta incluye
preguntas generales y preguntas específicas.
Las preguntas generales se formularon para todas las gerencias y tienen como
objetivo identificar el nivel de conocimiento en gestión de riesgo, y si se considera un
aspecto importante del desarrollo. Las preguntas generales son las siguientes: ¿Le
parece importante el estudio del riesgo socionatural en Chacao?, ¿Conoce las
condiciones de riesgo socionatural del Municipio Chacao?, ¿Este departamento tiene
alguna capacitación en gestión de riesgo, amenazas naturales, amenazas socio
naturales y vulnerabilidad?, ¿con qué frecuencia se hace?, ¿Conoce la legislación
nacional y local en gestión de riesgo?, (Mencione los instrumentos legales que
conoce al respecto) y ¿conoce la Ley de Gestión de Riesgos Socionaturales y
Tecnológicos?
Las preguntas específicas fueron formuladas para cada gerencia en función de las
responsabilidades que tiene cada cargo y tienen como objetivo evaluar de qué forma
230
se incluye la gestión de riesgo (explícita o implícita) en las responsabilidades de cada

cargo. A continuación se incluye un análisis general de las principales preguntas
específicas formuladas para cada dirección.
5.4.2.1. Dirección Ejecutiva de Gestión Interna
Esta dirección asesora desde el punto de vista legal los requerimientos de las
unidades de gestión, coordina y controla el sistema de recursos humanos de la
alcaldía, promueve y ejecuta políticas de gestión administrativa y financiera, planifica
y asesora proyectos, procesos automatizados, operativos y de soporte de los
diferentes sistemas de información implantados o por implantarse en la alcaldía. Los
aspectos analizados para conocer el nivel de inclusión de la gestión de riesgo son los
siguientes:
 ¿Se incluyen criterios de riesgo para revisar contratos, licitaciones,

establecer convenios, asesorar a la comisión de contrataciones, asesorar
legalmente a las demás unidades de gestión?
 ¿Se exigen los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y las acreditaciones
técnicas como recaudos para los contratos?
 ¿En el manual de descripción de los cargos, se incluyen o especifican
responsabilidades en torno a la gestión de riesgo municipal?
 ¿Existen medidas que ayuden a resguardar la seguridad laboral de los
empleados ante eventos socionaturales?
 ¿Se incluye la capacitación en gestión de riesgo socionatural en los planes
de capacitación de personal?
 ¿Dentro del presupuesto de gastos de la alcaldía existen partidas para
prevención, mitigación, atención o reconstrucción?, ¿Qué porcentaje de
dinero anual es asignado para la Gestión de Riesgo?
 ¿Se toma en cuenta el riesgo y los escenarios de riesgo, en las variables
macroeconómicas del Municipio y para verificar la calidad de las obras o los
materiales que se adquieren en ellas?
231
 ¿Cuáles son los sistemas computarizados que se utilizan para gestionar el

riesgo municipal en la Alcaldía?, ¿Se difunde su manejo, operación y
utilización dentro y fuera de la Alcaldía?
 ¿De dónde se obtiene la información para alimentar la base de datos de los
sistemas (alcaldía, organismos públicos, vecinos, otros)?, ¿cómo es el
acceso (dentro y fuera de la alcaldía)?, ¿cómo se llevan las estadísticas de
visitas en la página?, ¿cuál es la sección más visitada de la página web?
 ¿Cómo es la aceptación, uso y conocimiento del sistema de información de
Chacao en los ciudadanos?, ¿existen peticiones por parte de los
ciudadanos para mejorarlo?, ¿existen encuestas que midan el
conocimiento, la valoración, interés o importancia que dan los ciudadanos
de Chacao al riesgo municipal?
5.4.2.2. Dirección Ejecutiva de Gestión de Seguridad Integral.
Coordina y supervisa la operatividad de los institutos autónomos en el área de

Seguridad Integral y atención de emergencias. Asesora al alcalde para garantizar la
integridad física de las personas, sus bienes y propiedades en el Municipio. Los
aspectos evaluados para conocer el nivel de inclusión de la Gestión de Riesgo, son
los siguientes:
 ¿Existen protocolos de evacuación en los edificios de la alcaldía ante

eventos socionaturales?, ¿el personal se encuentra capacitado para estos
eventos?, ¿se asesora en este aspecto a las dependencias de la alcaldía?
 ¿Qué contramedidas de prevención y control de pérdidas han propuesto
para el Municipio?, ¿qué tipo de medidas para neutralizar el impacto de
amenazas se aplican?, ¿hay medidas preventivas?, ¿cuáles?
 ¿Cuál es la periodicidad con la que se revisan o actualizan los planes de
seguridad física, simulaciones y simulacros?
 ¿Con qué frecuencia se reúnen los integrantes del CISE 171 (Policía,
Salud, Protección Civil, Bomberos y Canal comando)?, ¿se encuentran
232
definidas las funciones de cada integrante del CISE?, ¿se mantiene

coordinación con las diferentes direcciones de la alcaldía (comparte
información, entrega reportes de actividades, estadísticas, etc.)?
 ¿Con qué frecuencia se actualiza la información sobre emergencias en el
Municipio?, ¿existen planes para cada amenaza o un plan general?
 ¿Existe una red conformada de apoyo del área metropolitana y del estado
Miranda en torno a la gestión de riesgo?, ¿qué tipo de escenarios hay
previstos para Chacao?
 ¿Cómo se genera la información (inspecciones internas, organismos
adscritos de la alcaldía, organismos nacionales)?, ¿quiénes construyen los
planes, se construyen en conjunto o por organismo?
5.4.2.3. Dirección Ejecutiva de Gestión Urbana
Presta asesoría jurídica a las direcciones adscritas para que las actuaciones de
planificación urbana, ingeniería municipal, catastro, servicios y obras públicas, se
realicen conforme a derecho. Evalúa proyectos para verificar cumplimiento de
ordenanzas, establece lineamientos de planificación urbana y asesora para elaborar
instrumentos normativos de ordenamiento urbano municipal. Los aspectos evaluados
fueron:
 ¿Los contratos se establecen y se revisan tomando en cuenta lineamientos

de riesgo?, ¿Cuál es la importancia de las áreas verdes en el Municipio?
 ¿Los criterios de riesgo se incluyen en las ordenanzas?, ¿los criterios de
riesgo son prioridad para el diseño de edificaciones, equipamientos, etc.?,
¿hay algún proyecto de ordenanza de riesgo o de modificación de
ordenanzas existentes para incluir el riesgo socio natural dentro de las
ordenanzas actuales municipales?
 ¿Conocen y utilizan el Decreto 1257 (EIA)?, ¿se revisan y exigen los
Estudios de Impacto ambiental y las acreditaciones técnicas?, ¿Con qué
frecuencia se hace seguimiento y evaluación a las obras?
233
 ¿Cuál es la periodicidad con la que se reúnen con la Alcaldía metropolitana

para el plan de Ordenación Urbanística y con el Ministerio de Infraestructura
para el plan de Ordenación Urbanística?
 ¿El Plan de ordenación Urbanística del área Metropolitana incluye criterios
de riesgo, existen planes especiales del área metropolitana o de Chacao,
que integren el riesgo de forma transversal o que lo incluyan?
 ¿Al evaluar la documentación técnica de los contratos o proyectos de
dominio público o privado, aprobar inicios de obras y fiscalización de su
ejecución, se revisan criterios de riesgo tales como: norma
sismorresistente, la ubicación dentro del mapa de amenazas, registro
histórico de eventos, etc.?, ¿Con qué frecuencia se realizan los recorridos e
inspecciones?
 ¿Cuál es el promedio de obras que se ejecutan en el Municipio?, ¿hay
suficientes ingenieros en el departamento?, ¿cuáles obras han sido
detenidas o paralizadas y por qué?, ¿el riesgo ante desastres es suficiente
razón para sancionar o detener una obra?
 ¿Son consideradas variables de riesgo para otorgar constancia de
conformidad de uso o para aprobar solicitudes de reparación menor,
rectificación de áreas, integración de parcelas, instalación de vallas o
demoliciones?
 ¿Se constata el cumplimiento de las variables urbanas fundamentales
(altura edificación, norma sismorresistente, frente, lateral y tipo de
material)?
 ¿Cuál es la periodicidad con la que se reúnen con las otras gerencias de
Ingeniería Municipal? mencione con cuáles. ¿Consulta con otras
dependencias y especialistas en gestión de riesgo para sus decisiones?
 ¿Cuál es la periodicidad con la que se actualiza la base de datos de la
dirección de catastro, parcelas y linderos?, ¿Cuál es la periodicidad con la
que informa a la gerencia de sistemas sobre modificaciones parcelarias?
 ¿Cómo es la estrategia de difusión de información en la alcaldía?, ¿cuáles
dependencias u organismos, se realiza difusión pública de información?
234
 ¿Dentro de los avalúos de inmuebles, se toman en cuenta aspectos de

riesgo, aspectos estructurales de las edificaciones y mapas de amenazas?,
¿Con qué frecuencia se actualiza la tabla de valores del terreno y de la
construcción?
 ¿Qué conocimiento existe dentro de la alcaldía para manejar los sistemas
de información geográfica de ingeniería municipal, Catastro, Obras o los
sistemas relacionados con ambiente, amenazas y vulnerabilidades?
 ¿Existe algún sistema operativo para manejar la información geográfica de
riesgo?, ¿cuántas dependencias lo conocen o lo manejan?
 ¿Cuál es la periodicidad con la que se organiza y actualiza la cartografía y
base de datos catastral del Municipio?, ¿los usuarios pueden ver los mapas
de amenazas del Municipio, mapas temáticos, etc. (pendientes, suelo,
sísmico, etc.)?
 ¿Dentro de la programación de gastos, existen partidas que tengan que ver
con prevención y mitigación de riesgos o atención de emergencias?
 ¿Dentro de las acciones de permisos de poda, tratamiento, estudios de
impacto y necesidades de mantenimiento de áreas verdes, se toma en
cuenta el riesgo municipal?, ¿el mantenimiento se hace también por
razones de minimización de riesgos?, ¿se aplican sanciones tomando en
cuenta criterios de riesgo (generación de erosión)?
 ¿Al evaluar el costo - beneficio de los proyectos para las comunidades, son
tomados en cuenta criterios de riesgo (reducción de vulnerabilidad, mapa
de amenazas del Municipio, etc.)?
 ¿Qué tipo de trabajos se realizan en los sectores populares relacionados al
riesgo?, ¿las obras que se ejecutan en estos sectores contemplan criterios
de riesgo y reducción de vulnerabilidad?
 ¿Dentro de las reuniones y asambleas comunitarias, existe preocupación
con relación al riesgo, los eventos naturales, y la vulnerabilidad?, ¿Se ha
asesorado a los vecinos en la ley de gestión de riesgos socionaturales y
tecnológicos?
 ¿Se tienen datos demográficos y socioeconómicos de sus sectores
235
populares (género, edad, empleo, nivel educativo, condición física, tenencia

de la propiedad)?
5.4.2.4. Dirección Ejecutiva de Gestión Social
Dirige, controla y evalúa todas las actividades de planificación del sector social
(educación, desarrollo social, justicia municipal, deportes, atención al ciudadano y
apoyo al capital social). Los principales aspectos evaluados son los siguientes:
 ¿Cuáles son los indicadores de gestión de las unidades educativas?,

¿dentro de estos indicadores, se encuentra el riesgo?
 ¿Entre los programas de mejoramiento de la educación, se encuentra la
capacitación en preparación, mitigación y prevención de riesgo
socionatural?
 ¿Existen enlaces entre escuelas para apoyarse en su gestión de riesgo?
 ¿A qué institución se recurre para formar en materia de riesgo? ¿cómo se
hace el enlace?, ¿a cuántas escuelas atienden?, ¿Cómo se evalúa si la
información está siendo incorporada o comprendida por la escuela?
 ¿Se consideran programas educativos de riesgo, una necesidad educativa
del Municipio o una competencia de formación ciudadana?
 ¿Cuáles estrategias de atención social, proyectos especiales de acción
directa en la comunidad o proyectos comunitarios deportivos, tienen que ver
con el tema de riesgo?
 ¿El recurso humano que interviene en proyectos sociales ha recibido
capacitación en gestión de riesgo?
 ¿Se han propuesto espacios de discusión en torno al riesgo municipal o la
corresponsabilidad de las comunidades construyendo su riesgo?
 ¿Existe material de apoyo divulgativo de riesgo? ¿cómo fue elaborado y
qué contenidos tiene?
 ¿Para coordinar los permisos para actividades no lucrativas y entre las
observaciones a las propuestas de instrumentos legales, se incluye la
236
revisión de criterios de riesgo?

 ¿La gestión de riesgo, vulnerabilidad o amenazas en el Municipio genera
conflictos entre vecinos?, ¿en el entrenamiento de los jueces de paz o de
las asociaciones civiles del Municipio, se incluye capacitación en riesgo?
 ¿ La gestión de riesgo ante desastres, la vulnerabilidad o la seguridad ante
amenazas, se considera entre los derechos del niño, niña y adolescente?
 ¿Existen programas de voluntariado o programas de pasantías o enlaces
académicos, que se dediquen a capacitar a las comunidades en riesgo
socionatural?
 ¿Las organizaciones deportivas comunitarias están en comunicación,
tienen conocimiento de riesgo municipal?, ¿los programas deportivos para
comunidades, instituciones, escuelas, incluyen formación en riesgo?
 ¿Existen programas que ajustan las áreas destinadas a deporte, para
atender contingencias o ser utilizadas como vías de evacuación, espacios
vitales para evacuación, albergues?, ¿la comunidad los conoce?
 ¿Existe un inventario de instalaciones deportivas? ¿ellas cumplen con la
Ley de Refugios Dignos vigente?
 ¿Existen requerimientos para mejorar la información de riesgo del
Municipio? (tanto de funcionarios como de ciudadanos), ¿hay algún
requerimiento interno de la alcaldía o un proyecto actual, para mejorar el
flujo de información entre los departamentos y direcciones?
 ¿Entre las campañas de la alcaldía hay algunas que se avoque al riesgo,
vulnerabilidad y amenazas del Municipio?
5.4.2.5. Dirección Ejecutiva de Administración Tributaria
Su objetivo es dotar a la Alcaldía de los recursos financieros tributarios, controlar y

regular las actividades económicas realizadas y proveer información oportuna sobre
la recaudación de ingresos municipales. Entre los principales aspectos evaluados, se
encuentran los siguientes:
237
 ¿Para emitir las licencias de ejercicio de actividades económicas, publicidad

y espectáculos, se evalúan criterios de riesgo?
 ¿Entre los pronósticos y las contingencias previstas se toman en cuenta los
posibles escenarios de riesgo, ocurrencia de eventos adversos de origen
natural?
 ¿Existen incentivos tributarios para que se cumpla la normativa de riesgo
vigente?
5.4.2.6. Dirección Ejecutiva de Gestión Cultural
Desarrolla la política cultural municipal para promover la participación e impulsar

programas y proyectos artísticos, turísticos y de formación en beneficio de la
ciudadanía. Sus principales aspectos evaluados fueron los siguientes:
 ¿Entre las políticas públicas en materia de cultura y convivencia, se

encuentra alguna que incluya el conocimiento, importancia y gestión de
riesgo municipal?
 ¿Para mejorar el desarrollo turístico del Municipio, hay propuestas para
disminuir la vulnerabilidad y hacer mejor gestión de riesgo municipal?
 ¿Dentro de la identidad local y sentido de pertenencia se incluye el manejo
de riesgo socionatural de Chacao?
En resumen, la siguiente figura muestra los aspectos más importantes que se

deben analizar en cada Dirección Ejecutiva, para observar cómo se encuentra la
gestión de riesgo transversalmente dentro de la Alcaldía.
238
Figura 5.15. Aspectos relevantes de las Direcciones ejecutiva para la gestión de

riesgo.
5.5. Análisis Teórico de La Gestión de Riesgo y Gestión Municipal
A continuación se muestran las conclusiones más resaltantes del Componente III

(tal como fue definido en la Metodología, Capítulo III de la presente investigación), es
decir el Análisis del “deber ser” teórico por Dirección Ejecutiva, Dirección secundaria
y Gerencia de la Alcaldía para integrar la GIR dentro de sus tareas. Incluye: ¿qué
debe hacer?, ¿por qué lo debe hacer?, ¿cómo lo debería hacer?, requerimientos,
observaciones y cómo el IPCA apoyaría esta tarea. En el anexo B del trabajo, se
presenta el análisis teórico completo.
En esta sección sólo se muestra de forma resumida las funciones teóricas

encontradas para cada Dirección, tomando en cuenta sólo el Componente III. Al final
del proyecto se incluye este instrumento en su totalidad, alimentado también por el
Componente I (teoría y experiencias de gestión de riesgo) y el Componente II
239
(resultado de encuestas de las dependencias de la Alcaldía).
De forma general, se encontró que para todas las gerencias de la Alcaldía, se

recomiendan las siguientes funciones o actividades: Conocer las condiciones de
riesgo socionatural del Municipio, estar capacitado en GIR (no sólo LOPCYMAT) y
conocer la legislación nacional y local de GIR.
5.5.1. Dirección Ejecutiva de Gestión Interna
Específicamente en esta dirección, se formularon las siguientes recomendaciones

generales:
 ¿Qué debe hacer?
o Asesoría Legal: Considerar el riesgo (reducción del riesgo
principalmente) al asesorar a la comisión de contrataciones y atender
legalmente las demandas de las oficinas de la alcaldía.
o Recursos Humanos: incluir en los manuales de cada cargo, las
responsabilidades diferenciadas en torno al riesgo (reducción del
riesgo principalmente), mantener relaciones constantes con
instituciones que capaciten a los empleados de la alcaldía en
reducción de riesgo de forma sostenida.
o Administración y servicios: incluir dentro del presupuesto de la
Alcaldía una partida presupuestaria para la GIR, conocer qué
porcentaje de dinero se asigna normalmente a la prevención,
mitigación y atención dentro de la Alcaldía. Conocer la disponibilidad
de recursos para el manejo de emergencias y aplicar criterios de
riesgo para verificar la calidad de las obras, servicios, compra de
materiales.
o Tecnología de la Información: elaborar un manual para el uso de los
SIG que tengan que ver con el riesgo y con las competencias de
cada dependencia de la Alcaldía, capacitar frecuentemente
suficientes funcionarios que los sepan utilizar, mantener actualizados
240
estos sistemas, garantizar el acceso a los SIG de cada dependencia

(restringido para los usos de cada unidad, de acuerdo a sus
requerimientos y responsabilidades), garantizar el acceso restringido
a los vecinos, mantener comunicación con las fuentes primarias de
información de los SIG.
5.5.2. Dirección Ejecutiva de Seguridad Integral

o Seguridad interna: Incluir la seguridad ante eventos socionaturales
en las responsabilidades de esta dependencia, generar (en caso de
no estarlo llevando a cabo) el protocolo de actuación para desalojos
en caso de cualquier evento socionatural (por tipología de amenaza)
en los edificios de la alcaldía, actualizar y divulgar los protocolos de
actuación para desalojos en todas las instancias de la Alcaldía,
realizar simulacros y simulaciones periódicas en los edificios de la
Alcaldía (por tipología de amenazas). Censar el conocimiento de los
protocolos de actuación, sensibilizar a los empleados en reducción
de riesgo, incluir dentro de las capacitaciones de personal
contenidos de prevención, mitigación y preparación. Actualizar las
contramedidas de prevención y control de pérdidas del municipio y
notificar a los actores involucrados en ellas e incluir en el plan de
seguridad física la verificación sismorresistentes de las estructuras y
la ubicación de los edificios dentro del mapa de amenazas del
municipio.
o CISE 171: reunirse frecuentemente con los organismos que lo
integran (para generar y actualizar por amenaza protocolos de
actuación e información), con todas las dependencias de la Alcaldía
(para compartir sus estadísticas), con la comunidad de Chacao
(asociaciones de vecinos, consejos comunales, grupos voluntarios
para informales sobre criterios de actuación en caso de emergencias
241
y sobre las medidas básicas de prevención y mitigación de riesgos),

conformar redes de apoyo y comunicación municipales y con el área
Metropolitana y el Estado Miranda. Garantizar que la plataforma
comunicacional pueda recibir el flujo de información durante
emergencias, conocer las responsabilidades de cada organismo
integrante y de las dependencias de la Alcaldía, para definir las
responsabilidades de cada organismo integrantes y hacer fluir la
información con eficiencia en la Alcaldía.
5.5.3. Dirección Ejecutiva de Gestión Urbana

o OLPU: garantizar la coordinación de todas las dependencias de la
Dirección Ejecutiva de Gestión Urbana. Establecer las condiciones o
requisitos en materia de riesgo para revisar proyectos de dominio
público y privado, establecer lineamientos y prioridades para el
diseño de edificaciones, equipamientos y espacios públicos, generar
o modificar ordenanzas, asignación de variables urbanas
fundamentales, lineamientos urbanos, formulación de planes de
desarrollo, Planes especiales, en el Plan de Ordenación Urbanística
del Área Metropolitana en la evaluación de los servicios públicos
actuales y en la ubicación y canalización de los servicios. Garantizar
que hayan ingenieros consultores capacitados y actualizados en las
normas sismorresistentes y en el Decreto 1257 (EIAS) y realizar
seguimiento periódico para revisar las obras en curso, establecer
cronogramas de actualización de la información planimétrica y
urbanística del municipio (tipos de permisos, solicitudes y asignación
de variables urbanas, autorizaciones), comparar esta información
con los mapas de amenazas del municipio de forma periódica, enviar
esta información al IPCA y a Tecnología de la información dentro de
Gestión Interna.
242
o Ingeniería Municipal: actualizar los formatos de inspección y

fiscalización de obras, cumplir la normativa urbanística, discutir
proyectos de ordenanzas, aprobar inicios de obras (nuevas o
modificaciones), otorgar constancias de variables urbanas
fundamentales y constancias de conformidad de usos y asesorar a
las demás dependencias, tomando en cuenta criterios de riesgo,
programar fiscalizaciones de obras con el personal de Gestión de
Riesgo del IPCA, tener personal capacitado en estructuras,
sismorresistencia y gestión de riesgo o tener ubicados los
consultores expertos, manejar los mapas de amenazas, conocer los
EIA´s y las acreditaciones técnicas para certificaciones, generar
informes sobre las características de riesgo de cada proyecto. Tener
un protocolo para actualización y digitalización de información y tener
una rutina de divulgación de esta información dentro de la Alcaldía,
organismos adscritos y usuarios externos que lo requieran,
garantizar que la información de riesgo del SIG, esté incorporada en
las diferentes capas generadas dentro del sistema de ingeniería
municipal, mantener constante contacto con los generadores de
información de las capas y coordinarse con Tecnología e
Información, para que esta dependencia pueda tener actualizada la
información y responder adecuadamente a las solicitudes (internas o
externas).
o Catastro: Incluir la variable riesgo dentro de los levantamientos que
se realiza a las parcelas o subparcelas, proyectos de ordenanzas
urbanísticas y catastrales, sustanciación y decisión de
procedimientos administrativos. Compartir información con el SIG de
Ingeniería Municipal y revisar e incluir capas de amenazas y
vulnerabilidades de forma actualizada en su propio sistema,
considerar en los avalúos de inmuebles (costos), las amenazas
naturales y socionaturales de los terrenos, actualizar constantemente
las modificaciones parcelarias, base de datos catastral y el registro
243
cartográfico. Garantizar el constante flujo de la información entre

esta dependencia, Ingeniería Municipal, con organismos adscritos y
con la dependencia central de Tecnología e Información.
o Obras Públicas y servicios: Tener en cuenta la gestión de riesgo
como una prioridad dentro de las obras, programación de gastos,
modificaciones presupuestarias, rectificaciones, créditos adicionales,
como una necesidad de capacitación (coordinar con RRHH), dentro
del protocolo de revisión de proyectos de la OLPU, en el protocolo de
poda, mantenimiento de áreas verdes, limpieza de quebradas,
elaboración de propuestas de diseño, remodelación o
reconstrucción, revisión de presupuestos, verificación de contratos
de servicios, propuestas de remodelación o reconstrucción,
inspección de obras, ejecución de trabajos de reparaciones y
mantenimiento de instalaciones eléctricas, sanitarias, etc.,
planificación y programación de las necesidades de mantenimiento
preventivo y correctivo y al asesorar a la comunidad en las
asambleas de ciudadanos. Mantener actualizada, digitalizada y de
fácil acceso la información de la planoteca. Considerar la
incorporación de áreas de alta amenaza del municipio como nuevas
áreas verdes (o de uso controlado), mantener una coordinación y
reuniones periódicas con Ingeniería Municipal y OLPU para unificar
criterios. Compartir los resultados de los levantamientos
topográficos, con las unidades encargadas de los sistemas de
información y el desarrollo urbano del municipio.
5.5.4. Dirección Ejecutiva de Gestión Social

o Educación: Incluir consideraciones de riesgo dentro de la gestión de
las unidades educativas (perfiles educativos de cada escuela,
cumplimiento de programas de asesoramiento docente, supervisión
244
de gestión, técnica, pedagógica y gerencial, mejoramiento de la

educación, programas educativos especiales, nivel de enlace entre
las entidades del municipio, diseño de acciones, programas y
proyectos educativos) y como parte de los indicadores de gestión
para las escuelas.
o Desarrollo Social: Incluir el riesgo dentro de la gestión social del
municipio (estrategias de atención social, atención de necesidades
de la población, programas preventivos, formativos y de atención,
espacios de discusión, indicadores sociales, capacitación del recurso
humano técnico y comunitario). Diseñar material de apoyo
divulgativo referido al riesgo en el Municipio y su vinculación con el
desarrollo de las actividades sociales. Elaborar planes de atención a
emergencias (y exigir su cumplimiento) para ser entregados con el
permiso para actividades no lucrativas a desarrollarse en espacios
públicos del municipio, considerando tipologías de amenazas.
o Justicia Municipal: Investigar si la vulnerabilidad ante eventos
adversos genera conflicto entre los vecinos, su importancia en la
comunidad y llevar estadísticas de las demandas, preocupaciones o
conflictos de la comunidad sobre el riesgo en el municipio. Incluir la
capacitación en gestión de riesgo como parte del entrenamiento de
los jueces de paz y de las asociaciones civiles. Sensibilizar a las
comunidades para crear una cultura de riesgo en el municipio.
Considerar la seguridad y el riesgo ante desastres, como un derecho
de los niños, niñas y adolescentes. Formular proyectos especiales de
acción directa a la comunidad que se avoquen al riesgo, generar
programas de voluntariado o programas académicos (pasantías,
asesorías de expertos, etc.) dirigidos a capacitar a las comunidades
en riesgo socionatural.
o Deporte: Tomar en cuenta los criterios de riesgo y las zonas de
riesgo del municipio para apoyar la formulación y ejecución de los
proyectos deportivos y recreativos, asegurar que dentro de las
245
organizaciones deportivas comunitarias haya conocimiento en

gestión de riesgo, comunicación entre ellas y planes en caso de
contingencias. Evaluar la situación deportiva y recreativa del
municipio en relación con el mapa de amenazas. Evaluar programas
que ajusten las áreas destinadas al deporte para atender
contingencias o como vías de evacuación, espacios vitales y
albergues temporales, verificar que los espacios deportivos del
municipio cumplan o se encuentren acordes con la Ley de Refugios
Dignos, diseñar sistemas de evacuación o rutas seguras para los
espacios deportivos, dar a conocer a la comunidad la localización de
las zonas deportivas y las rutas seguras.
o Atención al ciudadano: Evaluar si el flujo de información dentro de la
alcaldía, con los organismos adscritos y con el ciudadano es el
adecuado y formular planes para mejorar su eficiencia. Incluir el
riesgo socionatural en la realización de las campañas de mercadeo,
publicidad y planes comunicacionales. Revisar dentro del sistema de
atención al ciudadano, las estadísticas en relación al riesgo ante
desastres y tomar acciones para atenderlas adecuadamente. Tener
conocimiento de los protocolos que han preparado las demás
dependencias para la gestión de riesgo, para poder informar a la
comunidad (qué programas hay, qué dependencia se encarga de
qué cosa, localización de las zonas deportivas, programas
educativos formales y no formales, etc.).
o Apoyo al capital social: Tomar en cuenta los criterios de riesgo, su
necesidad e importancia al evaluar los proyectos presentados a la
dirección de gestión social y los emprendidos por la comunidad,
evaluar cuántos de estos programas tienen que ver con prevención y
mitigación y cuáles tienen mayor relación con la preparación y
atención a las emergencias. Tomar en cuenta la gestión de riesgo
como una estrategia de acción social para la promoción de la
participación ciudadana y como proceso de formación ciudadana.
246
5.5.5. Dirección Ejecutiva de Administración Tributaria

o Evaluar criterios de riesgo para emitir licencias de ejercicio de
actividades económicas, publicidad y espectáculos. Tomar en cuenta
los escenarios de riesgo del municipio, al realizar pronósticos y
prever contingencias futuras. Incentivar en el aspecto tributario a los
comerciantes y a la población que hace vida en el municipio, para
que cumplan con la normativa vigente en relación a la gestión de
riesgo. Destinar una parte de los recaudos tributarios a la Gestión
integral de Riesgo (o a un fondo para estos fines).
5.5.6. Dirección Ejecutiva de Gestión Cultural

o Incluir la reducción de riesgo socionatural del municipio, su
conocimiento e importancia, como una política pública en materia de
identidad local, sentido de pertenencia, cultura y convivencia
ciudadana y como un elemento para mejorar el desarrollo turístico
municipal (Chacao Seguro). Crear una cultura de riesgo en Chacao y
de respeto por las condiciones de riesgo socionatural.
5.6. Resultados de las encuestas para los Funcionarios de la Alcaldía
Tal como se propuso en el Capítulo III de Metodología de la Investigación,

partiendo de la Matriz de Gestión de Riesgo en la Gestión Municipal (Componente II)
y de su análisis del “deber ser” (componente III), se formularon preguntas para los
funcionarios de la Alcaldía, con la finalidad de indagar en un primer nivel, su
conocimiento sobre Gestión de riesgo municipal, instrumentos legales en este
aspecto y características del municipio.
247
En un segundo nivel, la encuesta midió en todas las gerencias, el conocimiento de

las responsabilidades intrínsecas a cada cargo en torno al riesgo socionatural. Este
segundo nivel de la encuesta contenía preguntas específicas y diferentes para cada
cargo encuestado.
5.6.1. Resultados de las Preguntas Generales sobre Gestión de Riesgo en la

Alcaldía
Del universo encuestado, todos los asistentes a las encuestas consideraron

importante la gestión de riesgo en el Municipio Chacao, sin embargo sólo el 75%
conoce las condiciones de riesgo del municipio en el cual trabaja.
Por otro lado, del universo encuestado, el 61,1% considera que no ha recibido aún
capacitación en reducción de riesgo (aparte de LOPCYMAT). Cabe destacar que
muchos funcionarios consideraban que recibir capacitación en LOPCYMAT,
significaba recibir capacitación en gestión de riesgo. En cuanto a la legislación, el
61,1% de los encuestados, afirman no conocer los instrumentos legales de riesgo y
el 83,3% no conoce específicamente la Ley de Gestión de Riesgos Socionaturales y
Tecnológicos. Esto se puede apreciar a continuación Figura 5.16.
36
34
32
30
28
26
24
22
20
18
16 SI
14
12 NO
10
8
6
4
2
0
IMPORTANCIA DE LA CONOCE LAS CAPACITACIÓN EN EL CONOCE LA CONOCE LA LEY DE
GESTIÓN DE RIESGO CONDICIONES DE TEMA DE RIESGO (NO LEGISLACIÓN EN EL GESTIÓN DE RIESGO
EN EL MUNICIPIO RIESGO DEL SÓLO LOPCYMAT) TEMA DE RIESGO SOCIONATURALES Y
MUNICIPIO TECNOLÓGICOS
Figura 5.16 Resultados de las preguntas generales de la encuesta.

248
5.6.2. Preguntas Específicas sobre Gestión de Riesgo en la Alcaldía
A continuación se muestra por gerencia, los resultados de las encuestas

realizadas.
Tabla 5.4. Resultados de CONSULTORÍA JURÍDICA (2 personas).

PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS
 Se considera importante la gestión de  Al consultar sobre los criterios de riesgo que
riesgo, (habitantes, trabajadores y personas son exigidos durante el ejercicio de sus
en tránsito). Se destaca la prevención y la actividades, se mencionan sólo criterios de
gestión de riesgo para prevenir catástrofes. prevención del riesgo laboral (vallas de
 A pesar de que se considere importante la prevención en obras).
gestión de riesgo, no se conocen las  Actualmente no se asesora a la comisión
condiciones de riesgo del municipio. de contrataciones, ni a las demás unidades
 Dentro de los encuestados de esta en cuanto a la materia legal del riesgo
dependencia, no han recibido capacitación socionatural.
en reducción de riesgo.  La dirección actualmente no exige ni
 Se menciona la Lopcymat como el único conoce los estudios de impacto ambiental ni
instrumento legal para ejercer la gestión de las acreditaciones técnicas.
riesgo y no se conoce la Ley de Gestión de  Al no conocer la Ley de Gestión de Riesgos
Riesgos Socionaturales y Tecnológicos. Socionaturales y tecnológicos, no se ha
determinado su aplicación dentro del
municipio Chacao.
Tabla 5.5. Resultados de RECURSOS HUMANOS (2 personas).

 Se considera importante la gestión de  Se afirma que dentro del personal de la
riesgo, para mejorar la calidad de vida. Se Alcaldía, hay personas con conocimiento de
conoce que Chacao es una zona sísmica. gestión de riesgo (dependencia de Seguridad
 Los encuestados afirman haber recibido Interna).
como capacitación, los simulacros y  Dentro del plan de capacitación del
desalojos eventuales que imparte la dirección personal, se incluyen contenidos de gestión
de seguridad interna (sólo en preparación y de riesgo como acciones de preparación y
respuesta). respuesta en caso de sismos. Al consultar
 Como instrumentos legales de riesgo sólo sobre las relaciones con universidades,
se menciona la LOPCYMAT. asesores técnicos o empresas en
capacitación sobre gestión de riesgo, sólo se
indican charlas de la LOPCYMAT.
 Al consultar sobre si el personal está capacitado para protegerse ante eventos
socionaturales, se indican las señalizaciones para evacuación, los avisos de la sirena que
activa la dirección de seguridad interna, sólo se refieren a aspectos de preparación ante
eventos, no de prevención o mitigación.
 En los manuales descriptivos de los cargos no se definen las funciones de cada puesto en
relación a gestión de riesgo, esta pregunta no fue comprendida. Se afirma que la seguridad
laboral de los empleados de la alcaldía, se asegura a través de desalojos y coordinadores
como lo establece la LOPCYMAT, la prevención no se toma en cuenta.
249
Tabla 5.6. Resultados de SEGURIDAD INTERNA (2 personas).

 Les parece importante la gestión  La seguridad interna incluye seguridad ante
de riesgo y tienen conocimiento desastres, sin embargo las medidas e instrumentos
general de las condiciones de técnicos que controlan la gestión diaria en materia de
riesgo del municipio (Zonas seguridad, están orientados a los planes de atención y
sísmicas, quebradas, incendios). respuesta, sobre todo a brigadas de seguridad.
 Afirman recibir capacitación anual  Los protocolos están elaborados para diferentes
en gestión de riesgo con el IPCA, amenazas (terremotos, inundaciones, incendios y
sin embargo no conocen ningún asaltos a sedes de la alcaldía), sólo se los desalojos
instrumento legal de riesgo, para los edificios.
incluyendo la Ley de Gestión de  La capacitación al personal de la alcaldía, está
Riesgos Socionaturales y solamente orientada a atención de emergencias
Tecnológicos. (primeros auxilios, desalojos), realizada con el IPCA.
 La capacitación no incluye medidas de prevención y no se formulan medidas de prevención
y control de pérdidas, no se hace verificación sismorresistente en los edificios de la alcaldía
(en este departamento), no se tiene claro cuáles son medidas de prevención pues se
consideran los desalojos, señalización y rutas de evacuación como medidas de prevención.
 Se afirma que dentro del plan de seguridad física de las instalaciones, se incluye la
verificación diaria de las rutas de evacuación, de las escaleras, cerraduras u objetos que no
se encuentren en la vía de escape, estos planes de seguridad de revisan y actualizan
anualmente, pero están más enfocados hacia preparación ante la emergencia, en lugar de
prevención y mitigación.
 Los simulacros y simulaciones de estos planes en los edificios de la Alcaldía, se programan
para ser hechos una vez al año, sin embargo se afirma que no se hacen con esta frecuencia.
 Se afirma que los mecanismos eléctricos de puertas, quedan abiertos ante cualquier
eventualidad, para ser utilizados de forma manual.
Tabla 5.7. Resultados de Centro Integral de Seguridad y Emergencias (CISE 171) (2

personas).
 Les parece importante la gestión  Los integrantes del CISE 171 no se reúnen con
de riesgo municipal y conocen de regularidad, sino sólo para actos públicos, desde los
forma general la condición de mismos integrantes encuestados se evidencia que este
amenaza sísmica del municipio y el contacto entre los miembros del CISE 171, no es
potencial riesgo de inundaciones y manejado como debería ser. Se afirma que se reportan
“deslave” (término correcto: alud sus actividades y estadísticas a las directivas y a los
torrencial). Se expresa entes de seguridad (Policía, salud, bomberos, IPCA,
preocupación por el colapso normal oficina del Alcalde) semanalmente, las reuniones que
de las vías de circulación en el sostienen con las direcciones son sólo para compartir
municipio a la hora de una las estadísticas.
emergencia.  Los institutos integrantes del CISE 171, no se reúnen
físicamente, sino a través de radio, internet. Los
indicadores de gestión para evaluar su servicio son:
efectividad, uso de los recursos, prontitud en la
atención y calidad del servicio prestado.
250
Tabla 5.7. Resultados de Centro Integral de Seguridad y Emergencias (CISE 171) (2

personas). (Continuación)
 Se afirma que se hacen  El CISE 171 no posee información sobre las
capacitaciones en gestión de situaciones de emergencia del municipio, se sabe que
riesgo, desde otras instituciones, para cada evento adverso, se manejan protocolos de
sin embargo existe en el actuación por parte del IPCA, pero el CISE 171 los
departamento, personal que conoce desconoce. No saben si existe una red de apoyo del
del tema y ellos se preparan a área metropolitana, aunque tienen personal de enlace y
motus propio. Si conocen coordinan acciones con instituciones externas, no se
instrumentos legales relacionados conocen los escenarios de riesgo previstos para
con el riesgo (Lopcymat, Ley de Chacao que maneja IPCA y solicitan que se comparta
Ambiente, Ley sobre la información.
almacenamiento y transporte de  El personal encuestado afirma que para formular
materiales peligrosos, Ley de esfuerzos en el área de prevención y mitigación, se
protección civil y administración de necesita capacitación dentro del personal de guardia, la
desastres, normas COVENIN, Ley cual han solicitado y aún no tienen respuesta.
de manejo de sustancias
peligrosas, Ley de Gestión de
Riesgos socionaturales y
tecnológicos).
Tabla 5.8. Resultados de OLPU Oficina Local de Planeamiento Urbano (tres personas).
 Por unanimidad consideran  El riesgo socionatural se toma en cuenta para la
importante la gestión integral de formulación de planes o estudios de desarrollo (mapas
riesgo y relacionan este aspecto de amenazas, densidad de población y construcción
directamente con sus trabajos y con sismorresistente), se incluye dentro de los criterios para
la prevención y mitigación del normativas, ya que está dentro del PDUL y su
riesgo en el Municipio. Ordenanza y está de forma tangencial dentro de los
 Conocen las condiciones de lineamientos para evaluación de planes y programas
riesgo del municipio (riesgo (se realizan consideraciones sobre amenazas en los
sísmico, de inundación, sectores que se desean desarrollar). Igualmente los
deslizamiento, terrenos inestables y proyectos, la ejecución, fiscalización de obras,
deslave, se identifica el área de Los avances de obras, seguimiento y la revisión de
Palos Grandes como el área con contratos, se establecen y revisan tomando en cuenta
mayor riesgo sísmico). la construcción sismorresistente, las zonas vulnerables,
la importancia social y el registro histórico de eventos
 Los encuestados expresaron que
de la zona. Al fiscalizar las obras, se revisan si se
recibieron capacitación en gestión
acatan los criterios en los diseños o proyectos.
de riesgo de acuerdo al cronograma
estipulado por el IPCA, sin embargo  Al evaluar la documentación técnicas de los
se considera importante profundizar contratos, estudios y proyectos, se toma en cuenta la
la capacitación en este sentido. norma sismorresistente (estructura de los edificios),
ubicación en terrenos estables y adecuación de la
 No se conoce la legislación en
edificación al terreno, información sobre
relación al riesgo ni la Ley de
comportamiento anterior en el terreno (inundaciones,
Gestión de Riesgos Socionaturales
deslizamientos). Para ubicar, proyectar y mantener los
y Tecnológicos.
servicios del municipio también se toma en cuenta las
zonas sísmicas, inundables, etc., la zona de acción (a
quién beneficia), atención a las comunidades.
251
Tabla 5.8. Resultados de OLPU Oficina Local de Planeamiento Urbano (tres personas)
(continuación).
(VIENE DE ARRIBA)
 La asignación de variables urbanas fundamentales atiende indirectamente a criterios de

riesgo, ya que revisa la densidad de población, se asesora a las gerencias de ordenamiento y
planeamiento urbano en cuanto a interpretación de instrumentos normativos en
microzonificación sísmica, mapas de amenazas, zonas vulnerables, densidad de población,
construcciones sismorresistentes y registro histórico de eventos hemos tenido asesorías
externas a fines de desarrollo del PDUL. La información urbanística y planimétrica se
comparte con Ingeniería Municipal, Catastro, Obras públicas, IATTC e IPCA.
 La gestión de riesgo es considerada importante para la gestión urbana, ya que permite
llevar a cabo una planificación y control urbano que disminuya la vulnerabilidad de los
habitantes de Chacao ante las amenazas socio naturales existentes y por ende disminuir el
riesgo. No existe actualmente una ordenanza de gestión de riesgo.
 Para evaluar planes y otorgar las variables urbanas fundamentales, se exige a los
desarrolladores presentar los estudios de impacto vial, impacto ambiental y cumplimiento de
normas COVENIN ante la dirección de ingeniería municipal.
 Existe contacto con la Alcaldía Metropolitana para el Plan de Ordenación Urbanística, se
establecieron reuniones de trabajo durante el año 2010 - 2011 en áreas como movilidad,
espacios públicos, las reuniones se dieron con una frecuencia de cada 15 días, este Plan
incluye mapas de amenaza y microzonificación sísmica en lo que respecta a la GIR. No ha
habido reuniones con el Ministerio de Infraestructura para discutir sobre este aspecto.
 Sobre los planes especiales, actualmente se encuentra en elaboración el Plan de Desarrollo
Urbano Local de Chacao (PDUL). En él se ha incorporado el riesgo mediante la identificación
de zonas vulnerables, áreas potenciales para atención en contingencia, normas
sismorresistentes, etc.
(continuación).
(VIENE DE ARRIBA)
 La persona encuestada del departamento de planeamiento urbano no conoce la Norma

Sismorresistente actualmente vigente. Para la formulación de los planes (Plan de Ordenación
urbanística del área Metropolitana o los planes especiales), se considera la participación de
direcciones como Ing. Municipal (Control urbano), catastro (aporta la data catastral), obras
públicas (Proceso de ejecución y mantenimiento), IATTC (transporte y vialidad), IPCA
(variable riesgo y ambiente). En el caso del PDUL, se ha incorporado la comunidad en dos
sentidos: como emisora de sus problemas e inquietudes y como receptora en cuanto a
formación en urbanismo y reducción de riesgo. Se han realizado talleres con Funvisis.
 Las áreas verdes en el municipio son consideradas importantes, tienen una coordinación
dedicada al diseño, mantenimiento y recuperación de áreas verdes.
 Los criterios de riesgo representan un requisito legal, adicionalmente se entiende su
importancia y necesidad. Comparten importancia con los demás aspectos técnicos y estéticos
en el diseño de edificaciones o equipamientos. Dentro del departamento de proyectos, se
conoce la norma Sismorresistente actual, sin embargo el Decreto 1257 (EIA) se desconoce.
252
(continuación).
(VIENE DE ARRIBA)
 Cada semana se hace seguimiento a las obras dentro del municipio. El departamento de
proyectos cuenta con 2 gerentes (arquitectos) y cuatro arquitectos a su cargo.
 Dentro del departamento de proyectos no hay ingenieros, el departamento se apoya en
ingenieros consultores, que conocen la norma sismorresistente actual. Ninguna persona en el
departamento de proyectos tiene formación en gestión de riesgo.
 Relativo a obras de dominio público, en promedio todos los años se construye al menos un
parque y constantemente se invierte en el mantenimiento y recuperación de áreas verdes.
Tabla 5.9. Resultados de ADMINISTRACIÓN Y SERVICIOS (4 personas).

 La gestión de riesgo es  Servicios generales lleva a cabo funciones que
considerada importante por todos contribuyen a la prevención del riesgo dentro de las
los encuestados, para asegurar la que se puede mencionar: el mantenimiento preventivo
vida de los residentes y visitantes de equipos necesarios para una contingencia, como
del municipio. extintores, luces o lámparas de emergencia, controles
 Se conocen las condiciones de eléctricos, señalizaciones. (aspectos de preparación y
riesgo del municipio (alto potencial atención).
sísmico, concentración de  Para verificar la calidad de los servicios (limpieza) el
población, desechos en las criterio aplicable sería la erradicación del riesgo en el
quebradas, deslizamientos, control de los insumos, específicamente en el nivel de
inundaciones y contaminación toxicidad de los químicos que se utilizan para la
sónica). limpieza, fumigación, lavado de alfombras, etc. Aire
 Ninguno de los encuestados ha acondicionado: la erradicación del riesgo en este
recibido capacitación en gestión de servicio es un poco similar al de la limpieza y para el
riesgo. Ninguno de los encuestados tratamiento o mantenimiento de los equipos se utilizan
conoce la legislación en gestión de químicos. El proceso de mantenimiento de los equipos
riesgo ni la Ley de Gestión de se lleva a cabo bajo la estricta supervisión de un
Recursos Socionaturales y técnico especialista que esté pendiente de los
Tecnológicos. implementos que utilicen los ayudantes por seguridad.
 No respondió la persona encuestada en relación a qué % de dinero egresa en proyectos de
prevención (quizás no tienen proyectos de prevención), a qué % de dinero se maneja en
transferencias del FIDES o LAEE y tienen que ver con la gestión de riesgos.
 Se toma en cuenta el riesgo ante desastres o el riesgo de no tomar acciones de prevención,
dentro de las variables macroeconómicas, también se manejan los posibles escenarios de
pérdidas (humanas, económicas y de infraestructura).
 Existe posibilidad de solicitar créditos adicionales para aspectos de gestión de riesgo.
 No se respondió en relación a si se cuantifican los costos que generan los daños por
emergencias.
 Para evaluar los contratos de compra, se consideran criterios de riesgo, la gerencia realiza
las compras siempre buscando la mejor opción y el beneficio para la alcaldía, es decir, se
considera calidad, costo, si cumple con las especificaciones que el usuario requiere.
 Los criterios de compra de materiales toman en cuenta criterios ambientales, es decir, los
artículos que se adquieren no sean tóxicos y contribuyan con el bienestar del ambiente y que
sean biodegradables y retornables.
253
Tabla 5.10. Resultados de TECNOLOGÍA DE LA INFORMACIÓN (Dos personas).

 La gestión de riesgo es  Los sistemas que mantienen en contacto a las
considerada importante porque divisiones son la intranet, correo electrónico y
permite conocer mejor al municipio. teléfonos.
 Se conocen las condiciones  Sólo existen planes de contingencia para los
generales de riesgo del Municipio, sistemas de información administrativos, no para los
especialmente que hay riesgo sistemas de información de riesgo.
sísmico.  El acceso a los sistemas es restringido, se definen
 Los encuestados dicen que no privilegios de acceso de acuerdo a la naturaleza del
han recibido capacitación en trabajo. Existen políticas de control de acceso y hay
gestión de riesgo, no conocen la planes de respaldo de datos, se actualizan los sistemas
legislación en gestón de riesgo ni la una vez al año o cuando hay algún requerimiento
Ley de Gestión de Riesgos específico.
Socionaturales y tecnológicos.  El sistema de información público (comunidad) es
sólo para hacer denuncias, reclamos o quejas.
 La información que alimenta la base de datos se
toma de la propia alcaldía, institutos adscritos, institutos
externos y vecinos.
 En la página web de la Alcaldía, se realiza registro de visitas de la página web, las
secciones más visitadas son: Contacto, noticias y trámites.
 Hay sistemas computarizados para gestionar el riesgo en el municipio, sobre todo los SIG
gestionados por la dirección de Catastro, Ing. Municipal e IPCA, existen manuales para su uso
y personas calificadas que lo sepan manejar. Estos sistemas se difunden sólo en su estreno o
lanzamiento, pero su importancia y aplicaciones no se difunden permanentemente.
 Los requerimientos de las divisiones para generar SIG de riesgo, han sido sólo del IPCA.
Tabla 5.11. Resultados de CATASTRO (Dos personas).

 Los encuestados consideran  La base de datos de catastro se actualiza
importante la gestión de riesgo diariamente, se considera en algunos casos: zonas
porque evitará pérdidas humanas, vulnerables (sectores populares), edificaciones
se menciona la importancia de la históricas, en la cédula catastral se le indica al
prevención. contribuyente si la edificación forma o está bajo un
 Se conoce el riesgo sísmico, de régimen de protección.
inundación de quebradas,  Hay intercambio diario entre catastro y la gerencia de
hundimientos, riesgo eólico, etc. Un sistemas sobre modificaciones parcelarias. Se
encuestado afirmó no conocer las considera que Catastro trabaja como un solo bloque.
condiciones de riesgo del municipio.  En relación a la reducción de riesgo se consulta con
 Todos los encuestados afirmaron Ing. Municipal, IPCA, obras públicas, IGVSB, UCV y
haber tenido capacitación en el algunos especialistas dependiendo del tema.
rema de riesgo (Gerencia de  La información de Catastro se comparte con toda la
Aspectos físicos), se afirmó que se alcaldía, especialmente con ingeniería, OLPU, Obras
recibe capacitación indirecta de públicas, DAT, etc.
riesgo (manejo de SIG).
 Todas las dependencias en la intranet manejan los SIG de Ing. Municipal o de Catastro.
 Todos los funcionarios tienen acceso a información generada por cada dependencia, el SIG
infomapa muestra todas las capas, pero algunas están restringidas.
254
Tabla 5.11. Resultados de CATASTRO (Dos personas). (Continuación)

 En el conocimiento de los  Su estrategia de difusión se hace a través de la
instrumentos legales de riesgo, se página web, operativos, trípticos para contribuyentes,
afirma que no se conoce a intercambios con universidades (UCV, IGVSB), etc.
profundidad (Ley de Aguas,  Con el SIG, se realiza monitoreo, proyección de
catastro y geografía, Lopcymat, Ley riesgos, estudios, eventos, postriesgos, contabilizar
de tierras urbanas). No se conoce proyectos de prevención, etc.
la Ley de Gestión de Riesgos
 Existen varios proyectos SIG para dependencias en
Socionaturales y tecnológicos, hay
la alcaldía por ejemplo SIG catastro, SIG ingeniería,
interés por conocer más en este
SIG DAT, cada proyecto tiene capas de información
aspecto.
relacionadas con su competencia.
 Para manejar la información geográfica de riesgo se usan los programas: Argis, ArcInfo,
Autocad, capas generadas de interés: hidrografía urbana y rural, red geodésica, capas bases:
parcela, manzana urbanizada, sectores populares. Estos sistemas los maneja gestión urbana
y cualquier funcionario con internet. Diariamente se actualiza la cartografía y base de datos.
 Se utiliza ARTCGIS en la Alcaldía y las dependencias que lo utilizan son Catastro, Olpu,
Ingeniería Municipal, para las demás dependencias, se generó una aplicación web para
usuarios generalizados, como el infomapa.
 Para construir las capas, se toma información de imágenes de satélite, levantamientos
topográficos, inspecciones en sitio, solicitudes de particulares, etc.
 Dentro de los proyectos de Ordenanzas urbanísticas y catastrales hay algunos criterios de
riesgo como en el caso de sectores populares, que se considera la amenaza de inundación
por desborde de las quebradas.
 Para realizar avalúos de inmuebles, se toma en cuenta si la parcela está cerca de una
quebrada o inmueble, si está en un área muy densamente poblada, si es residencial,
comercial, etc. La zonificación sísmica no tiene peso para los avalúos de inmuebles.
 Al instante se incorporan las nuevas unidades inmobiliarias, una vez que tienen su
permisología, se introduce al sistema de información geográfico de catastro. Esta información
se comparte con todas las dependencias que lo requieran y hay una página web para
consultas externas e internas. Para los criterios valorativos se toma en cuenta si es una quinta
o edificio, si la parcela tiene o no tiene construcción y data de construcción. No se incluyen
aspectos como norma sismorresistente bajo la cual fue construida, materiales, altura, etc.
Tabla 5.12. Resultados de INGENIERÍA MUNICIPAL (4 personas).

 De forma unánime los  Durante las inspecciones de las obras, el Ing.
encuestados respondieron que les Inspector sugiere al residente de la obra, si observa
parece importante la gestión de algún riesgo en la ejecución o en la estructura. Pero
riesgo por la seguridad de las esto no es competencia del Ing. Residente.
personas, las condiciones del  Las normas técnicas al respecto son utilizadas por
municipio, las medidas que tomar cada empresa constructora, estas asumen su
en el momento de una emergencia. responsabilidad. Realizo esta aclaratoria en vista de
Juzgan que no se le ha dado que en el momento de aparición de la Ley Orgánica de
suficiente importancia y que se Ordenación Urbanística (año 1987), esta verificación de
debe reforzar la prevención en el las normas la realizaba la dirección de Ingeniería
trabajo, el hogar y en la calle. Municipal, posterior a esto, ya no se realizó más.
255
Tabla 5.12. Resultados de INGENIERÍA MUNICIPAL (4 personas). (Continuación)

 Conocen las condiciones de  No se verifica en donde se encuentra la estructura
riesgo 3 de 4 personas, conocen la dentro del mapa de amenazas, en los recorridos por el
zona sísmica de Los Palos municipio no se consideran criterios de riesgo para
Grandes, la amenaza de paralizar o inspeccionar construcciones.
desprendimiento de rocas,  Se vela por el cumplimiento de las variables urbanas
desbordamiento e inundaciones, la fundamentales en la ejecución de una obra de acuerdo
vulnerabilidad en la edad de las a la constancia aprobada, dentro de estas variables, se
edificaciones y en las menciona el factor seguridad y otros en los cuales el
construcciones no controladas. factor riesgo puede quedar incluido.
 Dos encuestados dicen no haber  Se paraliza obras por razones de riesgo en casos de
recibido capacitación en gestión de seguridad, ubicación de escaleras de emergencia,
riesgo o no saber si han recibido obstrucción de salidas de emergencia por construcción
capacitación. Los que afirman que ilegal, construcción de pisos adicionales en inmuebles
han recibido capacitación, dicen (ilegales) que pongan en riesgo la estructura.
que se las ha dado el IPCA o en
 Hay once personas en el departamento de Inspección
talleres de Funvisis, pero que no
y fiscalización, de los cuales tres son Ing. Civiles.
son capacitaciones formales.
 La ley que rige para otorgar el inicio de obra en una
 Consideran que los simulacros de
parcela es la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística,
desalojo dentro del edificio,
en su art 87 establece las variables urbanas que deben
dirigidos por Seguridad Interna, son
ser verificadas en una obra y los recaudos que deben
formaciones o capacitaciones.
tener las solicitudes al momento de su ingreso. Entre
 No tienen conocimiento sobre la las variables no se encuentra específica ninguna en
legislación de riesgo, un cuanto a seguridad pero si una identificada con el N°8
encuestado conoce las ordenanzas que dice: cualquier otra variable que el municipio
que regulan las actuaciones del imponga o considere, de manera que la variable riesgo
IPCA y la Ley de Riesgo y podría estar encausada dentro del manejo del numeral
Prevención, pero no conoce estos 8 de la LOOU.
instrumentos a fondo.
 Entre los recaudos se exige la aprobación de bomberos en los casos de oficinas y
comercios. En los casos e obras nuevas la LOOU exige la presentación de un proyecto
estructural, sanitario y mecánico, con los correspondientes cálculos estructurales avalados por
un Ing. en la materia, responsable por parte del interesado y quien tendrá la responsabilidad
durante la ejecución y después de construida la obra. Ing. municipal no cuenta con un
personal específico que evalúe o dé el visto bueno a dichos proyectos estructurales, sísmicos
etc. Esto no se encuentra dentro de sus competencias, no existe un seguimiento por parte de
Ing. que garantice que los proyectos de estructura estén bien o cumplen con las normas
sísmicas.
 En el departamento de Desarrollo Urbano son ocho arquitectos y un Ing. Civil, el encuestado
no conoce la Norma Sismorresistente actual.
 Las normas en las cuales se apoyan para atender los permisos solicitados son la Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística, Ordenanzas municipales vigentes en Chacao,
reglamentos, decretos, acuerdos, ordenanzas de áreas comerciales, etc.
 Para aprobar inicios de obra, además del EIA, se exigen las factibilidades de servicios de
acueductos y electricidad, Certificación vial por parte del IATTC, anteproyecto ante bomberos,
fianzas exigidas por ambiente y obviamente el cumplimiento de variables, oficio de altura por
aeronáutica civil en la zona del rosal, factibilidad de uso.
 Los avances de obra se fiscalizan semanalmente. En promedio por año son aprobadas
alrededor de 20 obras en el municipio, dependiendo del ingreso anual. Las obras que no son
aprobadas generalmente no cumplían con las variables fundamentales, alguna fianza exigida
por ambiente o requerían algún recaudo adicional según la LOOU.
256
Tabla 5.12. Resultados de INGENIERÍA MUNICIPAL (4 personas) (continuación).

 En el departamento de Desarrollo Urbano son ocho arquitectos y un Ing. Civil, el encuestado
no conoce la Norma Sismorresistente actual.
 Las normas en las cuales se apoyan para atender los permisos solicitados son la Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística, Ordenanzas municipales vigentes en Chacao,
reglamentos, decretos, acuerdos, ordenanzas de áreas comerciales, etc.
 Para aprobar inicios de obra, además del EIA, se exigen las factibilidades de servicios de
acueductos y electricidad, Certificación vial por parte del IATTC, anteproyecto ante bomberos,
fianzas exigidas por ambiente y obviamente el cumplimiento de variables, oficio de altura por
aeronáutica civil en la zona del rosal, factibilidad de uso.
 Los avances de obra se fiscalizan semanalmente.
 En promedio por año son aprobadas alrededor de 20 obras en el municipio, dependiendo
del ingreso anual.
 Las obras que no son aprobadas generalmente no cumplían con las variables
fundamentales, alguna fianza exigida por ambiente o requerían algún recaudo adicional según
la LOOU.
 El SIG de ingeniería trata sobre todos los productos que se emiten en la dirección, sin
embargo desde Octubre de 2011, se está incluyendo la capa de microzonificación sísmica. En
el SIG se cuenta con todas las zonas de márgenes de quebradas y las edificaciones que
están en ellas, el SIG de ingeniería estaba enfocado en los productos técnicos de la DIM. En
la actualidad con la capa de microzonificación, se pretende extraer todos los valores
necesarios para realizar los cálculos de toda edificación nueva que se pretenda construir,
dichos valores serán incluidos en las constancias preliminares de variables urbanas
fundamentales (CVUF) que es la que solicita codo constructor antes de realizar algún
proyecto. Este sistema se actualiza semanalmente, posee un banco de fotografías asociadas
a las parcelas, que se actualizan cada vez que hay una inspección.
 Se tiene interacción diaria con la dirección de Catastro, debido a la dinámica de trabajo, el
sistema de ingeniería usa la base de datos de catastro para tener la información actualizada.
 Las direcciones de Catastro, DAT, Tecnología de la información, OLPU, Sindicatura, Justicia
Municipal y Dirección Ejecutiva de Gestión Urbana, pueden utilizar el SIIM a modo de
consulta.
 El Sistema de información de ingeniería cuenta con capas de hidrografía y zonas de
densidad comercial, ninguna otra capa temática que tenga que ver con riesgo.
 Se lleva control y estadística de todo tipo de consulta que solicita el contribuyente e
internas.
 En los proyectos se solicita acreditación técnica de ambiente este es un requisito para que
el contribuyente pueda solicitar permisos en la Ingeniería Municipal como obras nuevas.
Tabla 5.13. Resultados de OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS (tres personas)

 Por unanimidad se considera  Se considera que la utilización de los equipos de
importante la Gestión de Riesgo seguridad personal y el resguardo del área donde se
porque permite conocer las desarrollan los trabajos es el criterio principal de riesgo
condiciones de riesgo del para esta división.
Municipio, conocer el impacto de  Al mantener las áreas verdes, se toma en cuenta el
los eventos naturales, agilizar el riesgo al recoger desechos para evitar obstrucciones
tiempo de respuesta y prevenir que de drenajes.
futuros eventos, afecten el normal
desempeño de la comunidad.
257
Tabla 5.13. Resultados de OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS (tres personas).

Continuación
 Conocen las condiciones de  Para otorgar los permisos de poda o tratamiento, se
riesgo del municipio, zonas toma en cuenta indirectamente el riesgo al ubicar la planta
sísmicas, susceptibles de y observar si hay edificios cercanos, zonas infantiles,
inundación, aguas subterráneas. áreas de recreación, paso peatonal o vehicular, etc.
Indican que hay pocas vías de  Desde el punto de vista de las áreas verdes, no se
escape ante eventos aplican sanciones por poda indiscriminada o generación
extraordinarios. de erosión en el suelo.
 Afirman recibir capacitación de  El personal encargado de esta área es de 25 personas
riesgo anualmente, con cursos aproximadamente.
de Centro de Comando de
 Las dimensiones de las áreas verdes que se atienden
Incidentes, vulnerabilidad ante
son aproximadamente 200.000 m2. Incluye mantenimiento
riesgos (profesor Jesús
de plazas, parques, triángulos, distribuidores viales, islas
Hernández UCV e IPCA),
centrales, además de la intervención en calles, avenidas
patología estructural (UCV,
del municipio.
IMME - IPCA).
 Para evaluar el cumplimiento de contratos, ejecución y
Sobre la legislación de riesgo,
seguimiento de proyectos de dominio público, se
no la conoce, sólo se menciona
consideran mapas de amenazas sísmicas, zonas
la Lopcymat, la Ley del
inundables y normas sismorresistentes.
Ambiente y Ley Penal del
Ambiente, no se conoce la Ley  Para evaluar propuestas de diseño, remodelación o
de Gestión de Riesgos reconstrucción de proyectos de dominio público, (vialidad o
Socionaturales y Tecnológicos. aceras), se trata de afectar lo menos posible, se toman en
cuenta las estadísticas de lluvias.
 Al avalar presupuestos de obras no se revisan las normas relativas a reducción del riesgo.
 Al ejecutar trabajos de reparación y mantenimiento de instalaciones eléctricas o sanitarias,
se toma en cuenta zonas de alta densidad poblacional y se coloca señalización de seguridad.
 La información de los levantamientos topográficos se archivan en físico y digital.
 En el departamento de Proyectos de Dominio público hay cuatro ingenieros (1 gerente de
infraestructura pública, 1 coordinador de servicios enlace con (EDC, Hidrocapital, PDVSA,
CANTV, Cables), 1 coordinador infraestructura, 1 supervisor de obras), 3 supervisores, 1
asistente y 12 obreros.
 Se utiliza la norma Sismorresistente COVENIN1756, se revisan aproximadamente 96
proyectos de Dominio público al año.
 En el departamento de Proyectos de Dominio privado, para asegurar el cumplimiento de
contratos, ejecución y seguimiento, se toma en cuenta la ley de contrataciones públicas, ley
de ambiente y ley penal del ambiente.
 Para evaluar propuestas de diseño, presupuestos de obra, remodelación o reconstrucción
de proyectos de dominio privado, se toma en cuenta la construcción sismorresistente,
normativa para instalaciones sanitarias, código eléctrico nacional y normas COVENIN.
 Dentro de los manuales de mantenimiento de los vienen inmuebles municipales, se
considera la revisión de las estructuras, según las normas sismorresistentes.
 Al programar y ejecutar trabajos de reparación y mantenimiento de Obras de Dominio
Privado, se toma en cuenta la revisión de la estructura y la zona del mapa de amenaza en la
cual se encuentra la obra.
 En el departamento de Proyectos de Dominio Privado trabajan 7 personas y se revisan
aproximadamente 20 edificios al mes.
258
Tabla 5.14. Resultados de JUSTICIA MUNICIPAL (tres personas).

 De forma unánime, se considera  Existen proyectos especiales de acción a la
importante la gestión de riesgo en el comunidad en reducción de riesgo, como el de
municipio, para conocer cómo prevenir "titularización" que consiste en la venta de terrenos en
y mitigar el riesgo, porque se sabe la los sectores populares. Para ello solicitamos las
intervención sobre el entorno natural y bienhechurías, otro aspecto a colaborar es el de
su fragilidad y porque se permitirá observaciones a proyectos de ordenanzas en la
conocer las zonas de riesgo, sus materia de riesgo.
limitaciones y las acciones a ejecutar al  Existen programas de voluntariado con estudiantes
momento de los eventos. de derecho que pudiesen ser capacitados en cuanto a
 Se conocen las condiciones de riesgo la normativa aplicable para acudir en compañía de
del municipio, sobre todo el riesgo representantes de la dirección y la gerencia con la
sísmico y de inundación de quebradas, comunidad (podrían capacitar en gestión de riesgo).
la intervención de los lechos de las
 Se han logrado enlaces con las universidades José
quebradas, la posibilidad de
María Vargas, escuela de derecho y universidad central
deslizamientos del Ávila y el colapso de
de Venezuela, escuela de derecho y psicología, no
los sistemas de quebradas.
queda claro si estos enlaces tienen que ver con
 Afirman unánimemente no haber capacitación o proyectos de Riesgo socionatural.
recibido capacitación en gestión de
 No se respondió sobre si se hacen observaciones en
riesgo, sólo talleres no formales que
el aspecto de riesgo socionatural a las propuestas
definan protocolos de actuación en
legales.
caso de eventos adversos.
 La reducción del riesgo, la vulnerabilidad o las
 Sobre el conocimiento de
amenazas en el municipio genera conflictos entre
instrumentos legales de riesgo, se
vecinos, sobre todo cuando se realizan construcciones
conocen algunas normativas
encima de los embaulamientos de las quebradas de los
ambientales de Venezuela, como la ley
sectores populares por ejemplo la Cruz, Pajaritos,
Penal del Ambiente, las ordenanzas de
Bucaral y se observa esto también en las
Chacao en materia de contaminación,
urbanizaciones como Altamira.
la Lopcymat y dos personas conocen la
Ley de Gestión de Riesgos  En esta dirección no se han capacitado asociaciones
Socionaturales y Tecnológicos. civiles en gestión o reducción de riesgo, pero se afirma
que otras dependencias sí lo han hecho.
Se afirma que en las dependencias de
la Alcaldía, se conoce la Ley de  Existe demanda por parte de los vecinos para
Riesgos, pero no lo suficiente su atender la reducción de riesgo, sobre todo cuando se
aplicabilidad. presentan fallas estructurales de los inmuebles.
 En “Defensoría Inmobiliaria de construcciones
ilegales”, existen estadísticas vinculadas a solución de
conflictos vecinales, incluyendo los relacionados con la
gestión del riesgo.
 La gestión de riesgo ante desastres se considera
entre los derechos del niño, niña y adolescente de
forma indirecta, pues el consejo municipal de derechos
de niños y adolescentes, ha establecido como parte
integrante del sistema de protección a la infancia, un
curso informativo en caso de eventos adversos, no
obstante sólo refiere información personal mas no
forma de actuación.
259
Tabla 5.15. Resultados de DESARROLLO SOCIAL (una persona).

 El encuestado encontró  Entre las estrategias de atención social que tienen
importante la gestión de riesgo que ver con el riesgo, se encuentran el
porque las actividades del municipio acondicionamiento de las sedes en donde se
involucran cantidades importantes desarrollan los programas de nuestra dirección:
de personas. salones de tareas dirigidas y mini chefs, centro techo,
 No se conoce las condiciones de casa de la juventud prolongada, auditorio y laboratorio
riesgo del Municipio Chacao. de computación del edificio Delta.
 Sobre la capacitación en gestión  No se han desarrollado programas de formación,
de riesgo, el encuestado afirma que prevención y mitigación de riesgos en los sectores del
hace tres años el departamento Municipio.
hizo los últimos cursos en manejo y  El recurso humano que interviene en proyectos
administración de albergues, pero sociales ha recibido capacitación en gestión de riesgo,
nunca se ha tenido capacitación pero sólo en atención y respuesta.
para adecuar el funcionamiento  No se han propuesto espacios de discusión en torno
diario a normas de mitigación. a la gestión de riesgo o la corresponsabilidad de las
 No conoce la legislación en comunidades, se afirma que esto se propuso alrededor
gestión de riesgo ni la ley de del año 2008 pero se dejó de lado con el cambio de
Gestión de Riesgos Socionaturales autoridades.
y Tecnológicos.
 Sus indicadores sociales no incluyen variables de riesgo, están dirigidos a cuantificar el
número de personas atendidas y las actividades especiales promovidas.
 No se ha desarrollado material divulgativo de riesgo.
 Sobre los datos demográficos y socioeconómicos del municipio, se dispone en la dirección,
un censo de los niños de 0 a 12 años que viven en los sectores populares.
 No se incluye capacitación en gestión de riesgo ni revisión de criterios de riesgo en los
lineamientos para actividades sociales ni para coordinar permisos para actividades no
lucrativas dentro del municipio.
 No se han identificado necesidades de las otras unidades en torno al rema de riesgo en esta
dirección.
Tabla 5.16. Resultados de EDUCACIÓN (dos personas).

 Los encuestados piensan que es  Esta dirección considera los programas educativos de
importante la gestión de riesgo, prevención, mitigación, preparación y atención de
porque permite estar preparados emergencia como una necesidad educativa del
para afrontar contingencias o municipio.
amenazas y garantizar la  El único programa de educación relacionado con la
mitigación. También permite que gestión de riesgo en el municipio es el Programa Eco
después de ocurridos los eventos, Escuelas y brigadas escolares.
se garantice el retorno a la
 La prevención, mitigación y preparación ante el riesgo
normalidad.
socionatural se considera una competencia de
 Se conocen las condiciones de formación ciudadana.
riesgo del municipio, se identifica el
 Las principales responsabilidades son formular
exceso de tráfico a través del
planes y proyectos de las acciones conducentes a las
municipio, la contaminación sónica
necesidades educativas del municipio. Formular
y ambiental.
propuesta anual y seguimiento a la ejecución de los
(SIGUE) mismos. (SIGUE).
260
Tabla 5.16. Resultados de EDUCACIÓN (dos personas) (continuación).

(VIENE DE ARRIBA) (VIENE DE ARRIBA)
 Sobre la capacitación en gestión  Existen indicadores con relación al riesgo como:
de riesgo, se identificó la Conocimiento de las vías de evacuación, sistemas de
capacitación a los docentes que alerta temprana y seguridad en las estructuras de las
participan en el programa Eco - instalaciones (preparación y prevención).
escuelas, programas de prevención  Esta dependencia mantiene contacto con las
ante posibles riesgos naturales, comunidades, a través de las comunidades educativas
simulacros y programas de organizadas en las U.E. Municipales y a través de los
desalojos. Igualmente a través de la consejos rectores.
implementación del programa
Ecoescuelas, cursos de desalojos  La información de esta dirección se comparte dentro
de las plantas físicas escolares y de la Alcaldía con las direcciones de: Dirección
simulacros ante amenazas ejecutiva de Gestión social, Administración y
sísmicas. presupuesto, Planificación, Recursos humanos,
Desarrollo social, Cultura Chacao y Deporte.
 Sobre la legislación de riesgo, se
conoce la Lopcymat, Normas ISO  Los indicadores de gestión de las unidades
14001 y la Ley Penal del Ambiente. educativas, están relacionados con: Fortalecer la
calidad de la educación en las U.E.M, desarrollar
 Ninguno de los encuestados programas de asistencia que estimulen la permanencia
conoce la Ley de gestión de y culminación. Promover la participación, estimular la
Riesgos Socionaturales y excelencia académica a través de programas que le
Tecnológicos. den participación de escuelas en el municipio.
 Dentro de los indicadores de gestión se encuentra el riesgo de forma indirecta, a través de
los programas de Eco escuelas y brigadas escolares.
 La capacitación en gestión de riesgo en los programas de mejoramiento de la educación, se
realiza a través de la implementación del programa Eco escuelas, cursos de desalojos de las
plantas físicas escolares y simulacros ante amenazas sísmicas.
 Dentro de los perfiles educativos de las escuelas no se incluyen criterios de riesgo
(construcción sismorresistente, conocimiento del personal y de los estudiantes, planes de
evacuación, planes de prevención, mitigación, etc.).
 A las escuelas se les apoya en gestión de riesgo socionatural, a través de la sinergia que
se establece con las dependencias como el IPCA y otras de carácter gubernamental tales
como el cuerpo de bomberos y otras ONG´s relacionadas con el área por ejemplo Vitalis.
 Para la formación de riesgo a las escuelas, se acude al IPCA.
 Para evaluar si la información está siendo comprendida por la escuela, se realiza el
seguimiento al indicador “implementación programa Eco Escuelas, ecoauditoría”.
Tabla 5.17. Resultados de ATENCIÓN AL CIUDADANO (una persona).

 La persona encuestada considera  Existen requerimientos para mejorar la información
importante la gestión de riesgo en de riesgo dentro del municipio, estos requerimientos
el municipio para resguardar la son hechos por ciudadanos mediante el sistema SAC.
integridad del ciudadano en todo  Se afirma que los funcionarios requieren de más
momento. capacitación en caso de incendio o terremotos, ya que
 No conoce las condiciones de no se ha realizado un simulacro en años y es muy
riesgo socionatural del municipio. importante conocer cómo reaccionar o manipular un
extintor dependiendo del caso.
261
Tabla 5.17. Resultados de ATENCIÓN AL CIUDADANO (una persona). (continuación).

 La persona encuestada afirma no  No existen requerimientos internos de la Alcaldía
haber recibido capacitación, pero para mejorar el flujo de información entre
que deberían realizarse, porque en departamentos y direcciones, sin embargo se afirma
la dirección, se han recibido que es necesario realizar un proyecto.
preguntas o solicitudes al respecto  Entre las campañas de la alcaldía, hay campañas
y no se le ha podido dar respuesta relacionadas a la gestión de riesgo, pero sobre todo a
por falta de capacitación. los terremotos, hay pocas campañas por falta de
 En referencia a la legislación en información.
gestión de Riesgo, no conoce la  No existen programas de capacitación al ciudadano
legislación ni la Ley de Gestión de en gestión de riesgo, sólo se entregan mapas y trípticos
riesgos Socionaturales o a la población mediante el programa “Chacao más
tecnológicos. cerca de ti”.
Tabla 5.18. Resultados de la DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (dos

personas).
 Los dos encuestados  Para emitir las licencias de ejercicio de actividades
encontraron importante la económicas, publicidad y espectáculos, se toman en
gestión de riesgo en el cuenta los criterios de riesgo como: densidad de
municipio para evitar los daños población en el caso de aprobación de eventos
que ocasionen los eventos, masivos, aquí se solicita el permiso de bomberos para
conocer el riesgo y trabajar su el aforo de dichos eventos. También se consideran las
prevención y mitigación y zonas vulnerables: en el caso de los espectáculos, se
prepararse ante emergencias. evalúa el aspecto de ruido que puede ocasionar dicho
 Se conocen las condiciones espectáculo para las zonas aledañas (esto es sólo
de riesgo del municipio, es desde el punto de vista ambiental pero no contempla
vulnerable ante posibles las zonas vulnerables y el mapa de amenazas del
sismos y presenta quebradas. municipio).
 Afirman que la única  Por otro lado los encuestados aclararon que la DAT
capacitación existente son los tiene una actuación indirecta solicita permiso de
simulacros de desalojo y bomberos, conformidad de uso, constancia de riesgo
charlas a los brigadistas controlado, etc.
voluntarios de la DAT.  Entre los pronósticos y contingencias que son
 La legislación relativa al previstas para el Municipio Chacao, no se toman en
riesgo que conocen los cuenta los escenarios de riesgo y la ocurrencia de
encuestados es la legislación posibles eventos adversos de origen natural.
nacional y municipal como la Sugerencia Por parte de los encuestados: para el
ordenanza de ruidos y aquellas otorgamiento de los permisos de espectáculos
que se utilizan a diario. No públicos, se incluya en las reuniones al personal de
conocen la Ley de Gestión de riesgo y no sólo a los encargados de ruido, ya que es
Riesgos Socionaturales y importante su opinión y no sólo la de los bomberos a
Tecnológicos. los fines de que IPCA evalúe salidas de emergencia,
demarcación de rutas y así estamos más seguros.
262
Tabla 5.19. Resultados de la DIRECCIÓN DE CULTURA (una persona).

 El encuestado considera  Entre las políticas públicas en materia de cultura y
importante la gestión de riesgo en convivencia, no se incluye ninguna que considere la
el municipio, por la situación importancia de la gestión de riesgo municipal.
geográfica y características del
 No existen aún propuestas de disminución del riesgo
mismo (amenazas sísmica, de
municipal, como elemento de mejora del desarrollo
inundación y deslizamientos).
turístico del municipio.
 El encuestado conoce las
 El manejo del riesgo municipal no se incluye dentro
condiciones de riesgo del municipio.
de la identidad local y sentido de pertenencia de los
 El encuestado no ha recibido ciudadanos del Municipio Chacao.
capacitación en gestión de riesgo y
 Se expresa preocupación porque el centro Cultural
no conoce la legislación (ni la Ley
Chacao no tiene aún el permiso de habitabilidad y está
de Riesgos Socionaturales y
realizando eventos todos los días.
Tecnológicos).
La Tabla 5.20, resume las observaciones más importantes encontradas en los

resultados de las encuestas.
Tabla 5.20. Observaciones más importantes de los resultados de las encuestas.

DEPENDENCIA OBSERVACIÓN MÁS IMPORTANTE
Todas Todas las gerencias consideraron importante el estudio del riesgo
socionatural en el Municipio Chacao.
Consultoría Jurídica Se debe conocer la Ley de Riesgos Socionaturales y tecnológicos y el
Decreto 1.257 (EIA y acreditación técnica).
Recursos Humanos Se debe reforzar la prevención y mitigación, conocer la Ley de
Riesgos Socionaturales y tecnológicos.
Seguridad Interna Se debe reforzar la prevención y mitigación, especialmente
verificación sismorresistente.
CISE 171 Se debe reforzar la prevención y mitigación, se deben reunir con
regularidad, trabajar en equipo, mejorar los recursos para esta
dependencia y compartir la información. Los planes se deben
organizar en conjunto y compartir con la comunidad.
OLPU La asignación de variables urbanas debería incluir algún criterio de
riesgo. Se deberían reforzar las comunicaciones con el Ministerio de
Infraestructura para compartir logros y avances a este respecto.
Administración y Se debe reforzar la prevención y mitigación, se debe conocer qué %
Servicios de dinero egresa en proyectos de prevención o en transferencias de
la FIDES o LAEE y cuantificar los costos que generan los daños por
emergencias.
Tecnología de la Se debe reforzar la prevención y mitigación, se deben difundir mejor
Información dentro de la Alcaldía, los SIG para gestionar el riesgo y definir
usuarios en todas las dependencias con accesos restringidos.
263
Tabla 5.20. Observaciones más importantes de los resultados de las encuestas.

(continuación).
DEPENDENCIA OBSERVACIÓN MÁS IMPORTANTE
Catastro Se debe reforzar la prevención y mitigación, se debe difundir dentro
de la Alcaldía, las actividades que realiza Catastro en relación a la
GIR. Se debe tomar en cuenta el riesgo para los criterios valorativos
de las estructuras.
Ingeniería Municipal Se debe reforzar la prevención y mitigación, colocar controles para
asegurar el cálculo estructural de los proyectos (puede ser con
empresas externas), verificar el mapa de amenazas, incluir
capacitaciones en normas sismorresistentes. Incluir las capas de
riesgo en el SIG y difundirlo dentro de la Alcaldía.
Obras públicas y Se debe reforzar la prevención y mitigación, aplicar sanciones por
Servicios poda indiscriminada, considerar mapas de amenazas y normas de
riesgo para la ejecución de obras y avalar presupuestos de obras de
dominio público. Alinear los procedimientos de proyectos de dominio
público y privado.
Justicia Municipal Se debe reforzar la prevención y mitigación, organizar programas de
voluntariado y enlaces con universidades y organizaciones en
relación con la gestión de riesgo y capacitar asociaciones civiles en
gestión y reducción de riesgo.
Desarrollo Social
Se debe reforzar la prevención y mitigación, desarrollar programas de
formación, capacitación y espacios de discusión en relación a la
reducción de riesgo con las comunidades, incluir la reducción de
riesgo dentro de sus indicadores y ampliar la data demográfica de la
población de Chacao.
Educación Se debe reforzar la prevención y mitigación, aumentar la cantidad de
programas formativos de riesgo en escuelas y brigadas, aumentar la
cantidad de indicadores de gestión que tengan que ver con el riesgo,
especialmente en prevención y mitigación e incluir el riesgo dentro de
los perfiles educativos de las escuelas.
Se debe reforzar la prevención y mitigación, se debe reforzar la
Atención al capacitación para los funcionarios, se debe realizar un proyecto para
ciudadano mejorar el flujo de la información dentro de la Alcaldía, generar
programas de capacitación al ciudadano y ampliar las campañas de la
alcaldía relacionadas con el riesgo.
Dirección de Se debe reforzar la prevención y mitigación, ampliar los criterios de
Administración riesgo tomados en cuenta para emitir licencias de ejercicio de
Tributaria actividades económicas, publicidad y espectáculos, tomar en cuenta
los escenarios de riesgo para crear pronósticos y contingencias y
organizar reuniones con el personal de riesgo y bomberos para
otorgar los permisos.
Dirección de Cultura Se debe reforzar la prevención y mitigación, incluir la gestión de
riesgo dentro de las políticas de cultura, turismo o identidad local.
5.7. Validación de Encuestas con Directores de la Alcaldía
Como fue descrito en el Capítulo III Metodología de la Investigación, el día martes

264
15 de Mayo, se realizó un taller en la Quinta Bella Vista del IPCA en el Municipio

Chacao, con los directores de las Divisiones de la Alcaldía. En este taller se
presentaron los resultados anteriores de las encuestas realizadas y se consultó la
opinión de los directores sobre estos resultados. Las direcciones asistentes fueron
las siguientes: Cultura, Ing. Municipal, Catastro, Obras Públicas y Servicios, Justicia
Municipal, Oficina Local de Planeamiento Urbano (OLPU), Consultoría Jurídica, CISE
y Educación. Las direcciones faltantes fueron: Recursos Humanos, Seguridad
Interna, Administración y Servicios, Tecnología de la Información, Desarrollo Social,
Atención al Ciudadano y Dirección de Administración Tributaria.
Los directores asistentes respondieron una encuesta de validación en la cual se

incluían las siguientes preguntas: Dirección y gerencia a la que pertenece, ¿Está de
acuerdo con los resultados de su Dirección / Gerencia mostrados en la
presentación?, ¿Por qué?, ¿Desea agregar algo más a estos resultados?
Todos los asistentes a la reunión estuvieron de acuerdo con los resultados

presentados, sus comentarios se presentan a continuación en la Tabla 5.21:
Tabla 5.21. Resultados de la Validación de las encuestas con los directores de la

Alcaldía.
Dirección Asistente ¿Está de acuerdo con los resultados de su dirección mostrados en
/Gerencia Asistente la presentación?, ¿Por qué?, ¿Desea agregar algo más?
Cultura  Si está de acuerdo. Hay que reforzar capacitación e información en
cuanto a riesgo para ampliar los conocimientos a fin de lograr una visión
unificada y que permita orientar el objetivo.
Ingeniería Municipal  Si está de acuerdo. Los resultados son muy alentadores y deja abierto
el escenario para que, aunque la normativa actual no exija el
cumplimiento de las variables de riesgo, se puedan incluir para prevenir
desde el momento en que se realiza una construcción nueva.
Justicia Municipal  Si está de acuerdo. En el caso del programa de titulación, se trabaja
también en conjunto con Catastro, una vez esta indica los terrenos
susceptibles al riesgo, casos en los cuales no es posible tramitar la venta
de los terrenos.
 El programa de voluntariado no ha sido capacitado en materia de
riesgo a objeto de convertirlos en defensores de la comunidad. Es
necesario la capacitación de los ciudadanos y el apoyo a la defensoría
inmobiliaria, esta dirección requiere apoyo del IPCA, dada su experticia.
265
Tabla 5.21. Resultados de la Validación de las encuestas con los directores de la

Alcaldía. (continuación).
Dirección Asistente ¿Está de acuerdo con los resultados de su dirección mostrados en
/Gerencia Asistente la presentación?, ¿Por qué?, ¿Desea agregar algo más?
OLPU /Urbanismo  Si está de acuerdo.
 Para la mitigación y prevención de riesgos en el caso de las
inundaciones, tomar en cuenta las quebradas como espacios públicos de
integración física, funcional, espacial y social (no embaular).
 Los desechos sólidos representan un riesgo de contaminación y
proliferación de enfermedades, darle importancia a la clasificación de la
basura y al reciclaje.
OLPU/ Planeamiento  Si está de acuerdo.
urbano  Si bien la nueva ordenanza de zonificación (una vez que se apruebe el
PDUL), hace referencia a la necesidad de atender la Norma
Sismorresistente, se evalúa la necesidad de producir una Ordenanza
específica sobre sismorresistencia y microzonificación sísmica, así
mismo se plantea el desarrollo integral de la Quebrada Chacaíto como
espacio de recreación.
 Para los sectores populares, se plantea “Planes especiales” que
orienten el desarrollo de estas zonas a los fines de mitigar
vulnerabilidades.
Consultoría Jurídica  Si está de acuerdo.
 Me parece acertado el resultado de las personas encuestadas de mi
dirección, sin embargo es necesario o será mejor aprovechada la
información, si se aplica la encuesta a todos los integrantes de la
dirección para tener unos resultados más amplios.
 Es muy importante fomentar la capacitación en materia de gestión de
riesgo a todo el personal de la alcaldía, a fin de que realmente se
rectifique y concientice esta importante información.
Obras Públicas y  Si está de acuerdo.
Servicios / Ambiente  No deseo agregar nada más, considero que lo reflejado en los
resultados de las encuestas es lo que venimos realizando en la Gerencia
de Ambiente, tanto a nivel de prevención personal de los trabajadores,
como a nivel de los vecinos, usuarios o beneficiarios.
Obras Públicas y  Si está de acuerdo.
Servicios / Gestión  Habría que agregar más aspectos de prevención.
Urbana
Catastro / Aspectos  Si está de acuerdo.
físicos  Porque refleja cada una de las actividades que realiza la dirección con
competencias en materia de gestión de riesgos.
Uno de los asistentes a la validación, fue la Gerencia de Sectores Populares,

perteneciente a la dirección de Obras Públicas y Servicios, la cual no asistió a las
encuestas realizadas, por ende, colocó con detalle las actividades de la gerencia. Lo
cual se muestra a continuación en la Tabla 5.22.
266
Tabla 5.22. Observaciones adicionales de la Gerencia de Sectores Populares.

Dirección Asistente
Actividades que realiza esta Gerencia
/Gerencia Asistente
Obras Públicas y  Es importante indicar todos los trabajos que se llevan a cabo a través
Servicios / Sectores de la gerencia de Sectores Populares.
Populares  Desde hace más de 14 años se ha encargado de la coordinación de
todas las mejoras y mantenimiento de los sectores públicos y áreas
como veredas y bulevares de los sectores populares, evalúa la ejecución
de cualquier proyecto que sea aprobado.
 Participa cada año en la evaluación de los presupuestos anuales.
 Se trabaja de forma conjunta y en apoyo a la dirección de Ingeniería
Municipal, Justicia Municipal, Policía Municipal, IPCA, para resolver o dar
respuesta a las denuncias de la comunidad.
 Se llevan a cabo reuniones en los consejos comunales o asociaciones
de vecinos en cada sector popular para conocer las solicitudes u
opiniones para mejorar su calidad de vida, ya que estos sectores no han
sido planificados y son lugares de alto peligro o riesgo (fallas, cursos de
quebradas, etc).
 Los presupuestos de planificaciones se hacen en base a disminuir el
riesgo y peligro en las comunidades de sectores populares.
Una vez terminado el taller, se envió a los asistentes por correo el día viernes 18
de Mayo, los resultados en digital, para que cada uno evaluara nuevamente la
información de su división y si juzgaban pertinente agregar alguna información
adicional, la enviara por correo. A finales Mayo de 2012, se recibieron dos correos,
uno de la Oficina Local de Planificación Urbana (OLPU), en el que se indica la misma
información dada el día de la encuesta, y un segundo correo de la Dirección de
Consultoría Jurídica, en la cual se indica lo siguiente (Tabla 5.23):
Tabla 5.23. Observaciones adicionales de la Dirección de Consultoría Jurídica.

Dirección Asistente Está de acuerdo con los resultados de su dirección mostrados en la
/Gerencia Asistente presentación? Por qué? Desea agregar algo más
Dirección de  Están de acuerdo con lo planteado por las representantes de la
Consultoría Jurídica dirección.
 Consideran importante que de ahora en adelante se incorporen las
sugerencias vistas en la presentación en sus labores, para implementar
mecanismos de mitigación de riesgos.
 La dirección de consultoría incluirá entre los requisitos exigidos a los
contratantes, la presentación del estudio de Impacto ambiental y las
acreditaciones técnicas necesarias para las obras que se desarrollen en
el municipio.
(SIGUE)
267
Tabla 5.23. Observaciones adicionales de la Dirección de Consultoría Jurídica. Fuente:

elaboración propia (continuación).
Dirección Asistente Está de acuerdo con los resultados de su dirección mostrados en la
/Gerencia Asistente presentación? Por qué? Desea agregar algo más
(VIENE DE ARRIBA)
 Requieren que los abogados adscritos a la Dirección, la capacitación
necesaria por parte del personal especializado, para su efectiva
aplicación.
 Hacen un llamado a las direcciones que tramitan contrataciones cuya
ejecución tenga algún tipo de impacto ambiental (Comisión de
Contrataciones Permanente de la Alcaldía), asuman el mismo
compromiso de incluir en sus procesos la exigencia de solicitar los
estudios correspondientes a las empresas que deseen contratar en el
Municipio.
El Municipio Chacao, posee particularidades especiales, tanto dentro del Área

Metropolitana de Caracas, como en nuestro país. Es un Municipio relativamente
reciente, y de pequeñas dimensiones, posee dentro de su jurisdicción el Parque
Nacional el Ávila, tiene como características relevantes, sus bajos índices de pobreza
y uno de los más elevados ingresos del país, adicionalmente se ha convertido en un
importante centro de actividades comerciales, financieras, hoteleras y diplomáticas,
generando muchos empleos y atrayendo a una gran población flotante que trabaja en
él diariamente, sin dejar de destacar que representa una conexión urbana importante
entre los Municipios Libertador, Baruta y Sucre, por lo cual posee una importancia
estratégica para la ciudad de Caracas.
Adicionalmente el Municipio Chacao, se encuentra bajo la influencia de diversas

amenazas naturales, tal como la amenaza sísmica (la mayor amenaza sísmica
dentro del Área Metropolitana de Caracas), amenazas de movimientos de masa o
deslizamientos, a través de los conos de deyección del Parque Nacional Guaraira
Repano, en la parte Norte del Municipio y amenazas socionaturales, tales como la
intervención de los cuatro cursos principales de agua, que cada año registran
eventos durante la temporada de lluvias. Durante el sismo de Julio de 1.967, las
268
zonas más afectadas de la ciudad de Caracas, se encontraban dentro del Municipio

Chacao.
El Municipio Chacao, además posee a nivel Político Institucional, una gestión local
históricamente eficiente, de gran aceptación por parte de sus ciudadanos,
funcionarios, institutos adscritos y un alto índice de participación de la población a
través de asociaciones de vecinos y grupos voluntarios. Por estas razones es que se
enmarca en este Municipio, el estudio de la reducción del riesgo como insumo para
la sostenibilidad de las ciudades.
Se estudió la estructura organizativa de la Alcaldía de Chacao, especialmente sus

responsabilidades, desde sus direcciones Ejecutivas, Direcciones Secundarias y
Gerencias asociadas a ellas y se encontró que en todas las direcciones Ejecutivas y
secundarias, existen responsabilidades asociadas al trabajo diario de las mismas,
que tienen que ver explícita o implícitamente con la gestión de riesgo, algunas de
ellas orientadas más a la identificación y reducción de riesgo y otras orientadas hacia
la atención de las emergencias y transferencia del riesgo.
Las Direcciones que mayor relación explícita poseen dentro de su gestión diaria
con la prevención, mitigación y reducción de riesgos son las Direcciones Ejecutivas
de Seguridad Integral y Gestión Urbana, seguidas de las Direcciones Ejecutivas de
gestión Social y Gestión Interna.
Basado en el asesoramiento de expertos en gestión de riesgo, gestión urbana y

gestión municipal, se identificó para cada dirección, qué debe hacer para mejorar su
gestión de riesgo, específicamente el aspecto de reducción del riesgo, dentro de sus
responsabilidades intrínsecas. Se encontró que para todas las direcciones y
funcionarios de la Alcaldía, el aspecto esencial y común es conocer las condiciones
de riesgo socionatural del Municipio y estar capacitado en Gestión de riesgo
(Legislación de riesgo, normas sismorresistentes, criterios de prevención y mitigación
de riesgo, conceptos generales de la gestión de riesgo, planificación segura, manejo
sostenible decursos de agua, materiales contaminantes que representan riesgos
269
futuros, revisión de contratos y otorgamiento de licencias y permisos bajo estos

criterios).
Igualmente un aspecto que se encontró muy importante y común para muchas

Direcciones, es la mejora del flujo de la información entre dependencias y entre la
Alcaldía y los Institutos adscritos, en dos aspectos fundamentalmente, los cuales
son:
 Solicitud de capacitaciones para el IPCA, la dirección de Tecnología de la
información, Seguridad Interna, Consultoría Jurídica, Administración y
Servicios, Recursos Humanos, DAT y Dirección de Educación
principalmente.
 Trabajo coordinado, reuniones frecuentes y establecimiento de un
sostenido flujo de información actualizada entre dependencias e Institutos,
como es el caso del CISE 171, Seguridad Interna, Catastro, Ingeniería
Municipal, OLPU, Obras Públicas y Servicios, Desarrollo Social, Justicia
Municipal, Consultoría Jurídica, DAT y Educación.
En base a las responsabilidades en torno a la gestión de riesgo de todas las

gerencias, se aplicaron encuestas a todos los funcionarios de la Alcaldía,
encontrándose de forma relevante los siguientes aspectos:
 Existe muy poco conocimiento de la Ley de Gestión de Riesgos

Socionaturales y tecnológicos, así como de los instrumentos legales de
riesgo local y nacional.
 Hay gran confusión con los términos de gestión de riesgo, ya que se
consideran medidas de reducción de riesgo, aspectos que son de
preparación y atención a emergencias. Igualmente se considera la
formación en la LOPCYMAT, como si fuera una capacitación en gestión de
riesgo.
 Existe poco conocimiento de las responsabilidades de reducción de riesgo
que se encuentran intrínsecas en el trabajo de todas las gerencias.
270
 Existe poca cooperación o deficiente flujo de información entre

dependencias e Institutos que deben trabajar de forma integral, sobre todo
para revisar en conjunto aspectos de reducción de riesgo, solicitar
capacitaciones o asesorías, compartir información actualizada, reunirse de
forma frecuente, etc.
 Se deben reforzar los aspectos de reducción de riesgos, ya que todavía se
considera que la gestión segura abarca solamente la preparación y
atención.
 Existen responsabilidades sobre construcción segura, asignadas
directamente a constructores privados que desarrollan obras dentro del
Municipio, sin pasar por una revisión interna de la Alcaldía o un aval de
compañías externas recomendadas (revisión estructural sismorresistente).
Al realizar la validación de las encuestas, se recibió gran aceptación de los

resultados por parte de los funcionarios y directores asistentes, igualmente se
agradeció enfáticamente que se hayan incluido todas las gerencias en este estudio y
que se mostraran los resultados para ser validados por ellos mismos. Se recibieron
comentarios adicionales, los cuales resaltaron los siguientes aspectos:
 Reforzar la capacitación y formación en gestión de riesgo, sobre todo en

reducción de las condiciones que generan riesgo y vulnerabilidad.
 Necesidad de introducir la reducción de riesgo de forma transversal en las
ordenanzas afines relativas a planificación, ambiente, construcciones, etc.
del Municipio Chacao.
 Consideran importante incorporar los resultados de este trabajo
inmediatamente en sus labores y generar compromiso en conjunto por
parte de las gerencias.
Teniendo analizado el Componente I en los capítulos 2 y 4 (funciones de la

alcaldía, teoría y experiencias en gestión de riesgo municipal), se integrarán el
componente II (funciones de la alcaldía, encuestas realizadas a funcionarios) y el
271
Componente III (funciones de la alcaldía en la Matriz del “deber ser” de la gestión de

riesgo en la gestión municipal), analizados en el presente capítulo, en la estrategia
de inserción transversal de la gestión de riesgo en la Alcaldía de Chacao.
272
CAPÍTULO VI
ESTRATEGIA PARA INTEGRAR LA REDUCCIÓN DEL RIESGO ANTE

DESASTRES EN LA GESTIÓN MUNICIPAL DE CHACAO
La estrategia que se propone para insertar la reducción de riesgo ante desastres

en la gestión municipal, responde a un modelo integral estratégico, el cual asigna
funciones específicas de las dependencias de las Alcaldías generadas primero por
un Modelo teórico o ideal, formulado partiendo del Componente I de la investigación:
Revisión teórica referencial (Capítulos I y II) y experiencias prácticas consultadas
(Capítulo IV y de las fuentes que ahí citan). La estrategia general o Modelo Teórico
ideal, se particulariza para el Municipio Chacao con el Componente II (Revisión
funcional de la estructura municipal de Chacao, resultado de las encuestas y
validación) y el Componente III (Matriz teórica del “deber ser” de la gestión de riesgo
dentro de la estructura funcional de la Alcaldía).
De forma detallada, en los Capítulos 2 (Marco Teórico referencial) y 4

(Experiencias en gestión local de riesgo), se identificaron los elementos de la gestión
local de riesgo para el logro de los objetivos de la Ciudad Sostenible, las
dependencias del municipio (en cualquier Alcaldía) que apoyan en este sentido y se
generaron funciones teóricas para integrar la reducción del riesgo de forma
transversal en todas las direcciones de la Alcaldía, esto es lo que se llamó Modelo
Teórico.
Pasando de lo general a lo particular, en el capítulo 5, se formuló la Matriz de

Gestión de riesgo en la gestión municipal para la Alcaldía de Chacao, es decir, las
responsabilidades de cada dependencia para reducir el riesgo local, se realizaron
273
encuestas a los funcionarios, generándose funciones adicionales para integrar la

reducción del riesgo en la Alcaldía, resultado de las encuestas. En el mismo capítulo
5, independientemente de los resultados de las encuestas, se generó la Matriz del
“deber ser de la Alcaldía de Chacao”, es decir la matriz que contiene las funciones
debería tener cada dependencia para hacer una gestión de un municipio seguro. Con
estas tres variables: Modelo teórico, encuestas y validación y Matriz del “Deber ser”,
se particulariza la estrategia para el Municipio Chacao.
La estrategia completa, no sólo se encuentra compuesta por las funciones

específicas para que cada dependencia integre la reducción del riesgo en su trabajo
(componentes I, II y III), sino también por un esquema de integralidad, el cual ubica
por Dirección, cuáles objetivos de la Ciudad Sostenible se trabajan en ella y con
cuáles direcciones debe apoyarse para cumplirlos todos.
Para este esquema de integralidad, como cada dirección de cualquier Alcaldía

tiene un propósito específico, sólo se orientará al logro de algunos de los objetivos de
la Ciudad Sostenible (no todos), por ende, se propuso un esquema de apoyo entre
direcciones, para que la Alcaldía en bloque, trabaje de forma unificada y las
Direcciones ejecutivas, al darse apoyo entre ellas en reducción de riesgo, puedan
cumplir todos los objetivos identificados de la Ciudad Sostenible.
La primera parte del presente capítulo recopila el conocimiento teórico adquirido a

través de la investigación, analizando la gestión local de riesgo y la sostenibilidad
urbana y generando un “modelo ideal” del “deber ser”, es decir cómo dicta la teoría
(capítulos I y II) y las prácticas de gestión de riesgo revisadas (capítulo IV), que debe
ser inserta de forma transversal la gestión del riesgo dentro de una Alcaldía
(cualquier Alcaldía).
Para hacer el modelo teórico del “deber ser” construyó un modelo estructural de
Alcaldía general, tomando como ejemplo la estructura de la Alcaldía de Chacao,
Baruta y El Hatillo en Caracas y las Alcaldías de Mariño en Nueva Esparta y de
Valencia en el Estado Carabobo. De acuerdo con este modelo teórico del “deber ser”
274
de la gestión de riesgo en una Alcaldía, se analizaron las fortalezas y debilidades del

Municipio Chacao dentro de este modelo. Esta sección es la concreción del
Componente I definido en la Metodología.
En la segunda parte de este capítulo, con la información obtenida de los

Componentes II y III propuestos en la Metodología, se plantea esquemáticamente la
Estrategia de Integración del Riesgo en la Gestión Municipal y se describe cada uno
de los elementos que la componen: Manual de Funciones, Objetivos de la Ciudad
Sostenible, Esquema de integralidad de la Alcaldía, Organismos de apoyo, esquema
de implementación, funciones genéricas aplicables a cualquier Alcaldía, proyectos de
investigación generados por este estudio y metodología para hacerlo replicable.
6.1. La gestión local de riesgo y la sostenibilidad urbana
Como se ha visto anteriormente, la gestión de riesgo es transversal y necesaria en

todas las esferas de la sostenibilidad. A nivel urbano, una ciudad sostenible es
aquella que además de atender la gestión eficiente de sus recursos naturales,
procurar ser socialmente justa, democrática y participativa, fomentar la cultura y el
conocimiento, utilizar tecnologías limpias y eficientes, posee instituciones fuertes,
coherentes y aliadas y es productiva, diversa y con adecuado crecimiento
económico. Si la ciudad (habitantes, economías e infraestructura), posee todas estas
virtudes pero es vulnerable ante la ocurrencia de los eventos adversos (de origen
natural o tecnológico), simplemente no es sostenible.
También se entiende que una buena gestión de riesgo se realiza en dos niveles, el
nivel general o Nacional, que promulga leyes, políticas y estrategias nacionales o
regionales y el nivel específico o local, que trabaja dentro de las condiciones
especiales de cada municipio y cada ciudad. Ambos niveles deben estar conectados
y ser coherentes para que la gestión del desarrollo urbano, incluya en todos sus
aspectos la identificación y reducción del riesgo, la preparación y atención de las
emergencias.
275
Para la gestión de riesgo en el nivel Local, las Alcaldías y sus organismos

adscritos juegan un papel fundamental, porque deben actuar de forma integrada,
atendiendo el riesgo desde el punto de vista del desarrollo, involucrando a todas sus
direcciones y dependencias en este proceso.
El nivel municipal es el indicado para comenzar a hacer la gestión local del riesgo
en ciudades, ya que maneja su propia especificidad en condiciones de amenazas y
vulnerabilidades, posee autoridades electas democráticamente, su tamaño es
relativamente manejable y está en capacidad de generar ingresos y ordenanzas
propias para su gestión.
El inconveniente general de los estudios teóricos o prácticos de gestión de riesgo

municipal, es que las propuestas que formulan son muy generales, orientadas casi
todas al nivel social y cultural y no indican una metodología o estrategia concreta
para implementarlas dentro de las instituciones o para integrar de forma transversal
la gestión de riesgo en todos los niveles de las alcaldías.
6.2. El deber ser de la gestión de riesgo y la sostenibilidad en una Alcaldía
En el cuerpo del presente proyecto, especialmente en los capítulos 2 (Marco

Teórico referencial) y 4 (Experiencias en gestión local de riesgo), se identificaron los
elementos del “deber ser” o Modelo Teórico de una Alcaldía para realizar una gestión
de riesgo transversal y acercarse más hacia la sostenibilidad local.
La Alcaldía debe en primera instancia tener un programa permanente de

formación integral de todos los funcionarios en gestión de riesgo (diferenciando la
formación por Dirección para dar énfasis en temas diferentes, de acuerdo a sus
responsabilidades), en segundo lugar, tener un manual de funciones claro, difundido
y actualizado para que se conozca a todo nivel, cuáles son las responsabilidades de
cada cargo (incluyendo las responsabilidades en gestión de riesgo, especialmente en
identificación y reducción del mismo) y en tercer lugar, debe poseer canales formales
y accesibles de comunicación para que la información que maneja cada dependencia
276
y Dirección, pueda llegar a las demás con éxito, fluidez y eficiencia.
A nivel institucional, en una alcaldía sostenible, que hace una gestión de riesgo y
trabaja en forma integral, cada dependencia conoce que tiene una responsabilidad
implícita o explícita en relación a la gestión de riesgo dentro de sus propias labores
(en aspectos de identificación, reducción de riesgo, preparación o atención), toma
decisiones basándose en información que fluye desde otras dependencias, se
mantiene un contacto constante entre dependencias que deben trabajar coordinadas
(especialmente con las direcciones de planificación urbana, consultoría jurídica y
educación) y los organismos adscritos trabajan de forma coordinada y continua,
compartiendo su información y estadísticas y prestando apoyo a las dependencias
que lo necesiten.
Más específicamente en el nivel institucional – legal, todas las direcciones de la

Alcaldía deben conocer las leyes Nacionales, regionales y locales vigentes en
gestión de riesgo, la dirección de Consultoría Jurídica debe diseñar instrumentos
específicos para su aplicación en su jurisdicción y divulgarlos dentro de la Alcaldía y
adicionalmente, reunirse con otras direcciones para integrar la reducción del riesgo
dentro de todas las Ordenanzas locales que se refieran a: Planificación urbana,
Fiscalización de proyectos y obras, Ambiente, Zonificación, Administración de
Desastres, Educación, Deportes, Desarrollo social, Recaudación Tributaria y
Administración.
A nivel económico, para apoyar los planes de gestión de riesgo, la alcaldía debe
implementar medidas de eficiencia económica, reducción de pobreza y
diversificación de la economía a nivel general. A nivel específico debe generar
incentivos de recaudación tributaria por buenas prácticas de gestión de riesgo o
multas de diversa índole por prácticas generadoras de riesgo y designar partidas
para la identificación y reducción del riesgo, preparación y atención de emergencia
riesgo.
A nivel social, la alcaldía debe tener un flujo de información constante con los
277
ciudadanos, fomentar programas educativos, culturales y deportivos sostenidos que

incluyan formación en gestión de riesgos, formales (escuelas del municipio) y no
formales (empresas, asociaciones de vecinos, ONG´s y empresas privadas), atender
los sectores populares a través de estrategias especiales, formar grupos voluntarios
en los consejos comunales, jueces de paz y demás asociaciones civiles, participar en
talleres de resolución de conflictos y generar políticas de reducción de la pobreza y
de vulnerabilidad.
A nivel ambiental, se debe incorporar la gestión de riesgo dentro de las

estrategias de gestión de áreas verdes, limpieza de quebradas, gestión de desechos
sólidos, atención a los Parques Nacionales o Áreas protegidas, fiscalización
ambiental y compra de materiales no generadores de riesgo o contratación de
servicios dentro y fuera de la Alcaldía, con empresas responsables en este sentido.
A nivel tecnológico, la Alcaldía debe implantar sistemas de información

Geográfico que manejen la información de riesgo generada por todas las direcciones
y hacerlos accesibles (con diferentes privilegios de acceso, de acuerdo a las
responsabilidades) para todas las direcciones de la Alcaldía, Organismos adscritos y
ciudadanos y formular metodologías de identificación y reducción del riesgo que se
conozcan en toda la Alcaldía y sean sostenidas en el tiempo, sobre todo a nivel de
planificación urbana, seguridad interna de las edificaciones, fiscalización de obras y
proyectos, tendido y mantenimiento de servicios, otorgamiento de permisos y
elaboración de protocolos de preparación y atención de emergencias.
6.3. Modelo General estructural de Alcaldía
Para generar el Modelo teórico o ideal del “deber ser” de la gestión de riesgo en
una Alcaldía y para facilitar la forma de replicar el proyecto a futuro, se partió de un
diseño general de una Alcaldía y sus direcciones. Como fue mencionado
anteriormente, no todas las alcaldías poseen igual estructura, por ende se analizaron
además de la Alcaldía de Chacao, dos Alcaldías diferentes en Caracas (Baruta y El
Hatillo) y dos Alcaldías en diferentes estados (Nueva Esparta y Carabobo), para
278
observar su estructura y proponer un modelo general que las represente a todas.
Se identificaron y agruparon dependencias que realizaran las mismas funciones

pero poseen diferente denominación. Las dependencias de las Alcaldías analizadas,
se agruparon en cinco “Direcciones Ejecutivas Equivalentes” (General, Seguridad,
Planificación, Social y cultural y Tributaria). Esto se observa en las siguientes tablas:
Tabla 6.1 Direcciones ejecutivas equivalentes de otras Alcaldías para el modelo

Teórico
Dirección Dirección de Dirección de Dirección Social y Dirección
Alcaldía
General Seguridad Planificación Cultural Tributaria
Consultoría Educación.
OLPU
Jurídica. Desarrollo Social.
Ingeniería
Recursos Justicia Municipal.
Seguridad Municipal. Dirección de
Municipio Humanos. Deporte.
Interna. Catastro. Administración
Chacao Administración Atención al
CISE 171 Obras tributaria.
y servicios. Ciudadano. Apoyo
Públicas y
Tecnología de al Capital Social.
Servicios.
la Información Gestión Cultural.
Consultoría
Infraestructura
Jurídica. Educación.
Ingeniería
Recursos Transporte y Desarrollo Social.
municipal.
humanos. vialidad. Comunicaciones SEMAT (Servicio
Planificación
Municipio Administración Policía Deporte y Autónomo de
urbana y
Baruta y servicios. Municipal. recreación. administración
Catastro.
Presupuesto. Seguridad Atención al tributaria).
Control y
Tesorería y Ciudadana. ciudadano.
auditoría.
finanzas. Arte y cultura.
Áreas verdes
Tecnología
Consultoría Educación
Jurídica. Policía Salud y desarrollo.
Planificación
Municipal.
Recursos pública. Dirección social.
humanos. Transporte y
Obras y Registro civil.
tránsito.
Administración servicios Deportes.
y finanzas. Protección Superintendencia
Municipio públicos. Relación con la
Civil y de
El Hatillo Servicios Desarrollo comunidad.
Administración Administración
Generales. urbano y Atención al
de desastres. Tributaria.
Información y catastro. ciudadano.
Instituto
relaciones Atención Fundación infancia
autónomo de
institucionales. integral de la y familia.
gestión
zona rural. Fundación Cultural
ambiental.
(SIGUE) y turística.
279
Tabla 6.1. Direcciones ejecutivas equivalentes de otras Alcaldías para el Modelo

Teórico. (Continuación).
Dirección
Dirección de Dirección de Dirección
Alcaldía Dirección General Social y
Seguridad Planificación Tributaria
Cultural
Educación,
cultura y
bienestar
social.
Registro
Dirección de Civil.
Policía Consejo de
personal Apoyo a los
municipal. planificación
Administración y consejos
Protección pública.
finanzas comunales.
Municipio civil y Infraestructura Dirección de
Planificación y Fundación
Mariño administración Catastro. rentas.
presupuesto Social
de desastres. Servicios
Información y Santiago
Transporte públicos. Mariño.
relaciones
municipal.
interinstitucionales. Atención al
ciudadano.
Instituto de
Deportes.
Turismo.
Mercado.
Planeamiento
Educación.
Consultoría urbano.
Jurídica. Desarrollo
Consejo local
Social.
Recursos de
Seguridad Atención
humanos. planificación.
Integral. ciudadana.
Planificación y Infraestructura
Logística. Apoyo a Administración y
Municipio presupuesto. y transporte.
Infraestructura misiones. hacienda.
Valencia Auditoría Interna. Catastro.
y transporte. Atención a la
Administración Control
Operaciones. comunidad.
Informática. urbano.
Salud. Registro civil.
Comunicación e Obras
públicas Protección
información.
del niño y
Relaciones. Servicios
adolescente.
Públicos.
Como se observa, se pueden agrupar las Gerencias de todas las Alcaldías

analizadas en estas cinco Direcciones Principales. En general para todas las
Alcaldías, las direcciones ejecutivas o principales son muy parecidas, contienen
280
gerencias adscritas similares pero con diferente denominación (Administración

tributaria y hacienda, Tecnología de la Información o informática, etc). Este fue el
punto de partida para generar el Modelo Teórico de Gestión de riesgo en la Gestión
Municipal y proponer la forma de replicar la metodología en otras Alcaldías.
6.4. Modelo teórico de la gestión de riesgo dentro de la Alcaldía
Como se comentó anteriormente, partiendo de los capítulos I (El Problema), 2

(Marco Teórico referencial) y 4 (Experiencias en gestión local de riesgo), se generó
un modelo teórico o ideal del “deber ser” de la gestión de riesgo dentro de cualquier
Alcaldía. Como se mencionó en el punto anterior, el modelo genérico de Alcaldía,
consta de cinco Direcciones Principales: Dirección General, Dirección de Seguridad,
Dirección de Planificación, Dirección Social y cultural y Dirección Tributaria.
Este modelo general del “deber ser” de la gestión de riesgo dentro de una
Alcaldía, separa por Dirección principal, las funciones identificadas para ellas en la
revisión teórica (sin incluir resultado de encuestas o análisis de la matriz del deber
ser de la Alcaldía de Chacao). Para cada Dirección principal genérica, presente en
cualquier Alcaldía, se separaron las funciones o recomendaciones teóricas en cuatro
grupos diferentes: Social – Institucional, Económicas, Ambientales y tecnológicas.
A continuación se presenta el Modelo Teórico o ideal del “deber ser” para una
Alcaldía, las funciones o medidas sociales institucionales, tecnológicas, económicas
o ambientales que la teoría y estudios revisados recomiendan que asuma cada
Dirección de una Alcaldía para mejorar su gestión de riesgo y orientarla a una
gestión del desarrollo seguro.
A continuación en la Figura 6.1, se observa el esquema general de cualquier

Alcaldía, sus cinco Direcciones Principales y las gerencias que usualmente se
encuentran adscritas a estas Direcciones.
281
Figura 6.1 Esquema u organigrama genérico de una Alcaldía.
6.4.1. Dirección General de la Alcaldía
Esta es la Dirección que incluye por lo general a las gerencias de Recursos

Humanos, Consultoría Jurídica, Administración, Servicios generales, Informática o
Información, Relaciones interinstitucionales o Comunicación.
Medidas Sociales Institucionales
 Generación de Planes Locales coherentes con los planes Nacionales de

Reducción de riesgo, apoyados en Leyes de reducción del riesgo y atención
de emergencias, formación de capacitores locales de riesgo, cultura de la
prevención y reducción de la vulnerabilidad.
282
 Reforma de la estructura legal e institucional para integrar la gestión de riesgo

en las organizaciones (ambientales, sociales y de desarrollo) y estimular
políticas públicas descentralizadas y participativas para reducción del riesgo.
 Colaborar legalmente en actividades de planificación, ordenamiento, uso
territorial, construcción, control ambiental y urbanístico en el municipio,
integrando la gestión de riesgo en el desarrollo, al igual que en el estudio y
reformulación del Plan de Desarrollo Urbano del municipio y de la ciudad.
 Diseño de una política interna en la Alcaldía y Organismos adscritos para
evaluar qué proyectos que incluyan reducción de riesgo se realizan en la
institución, unir esfuerzos, responsabilidades y recursos para no duplicar
esfuerzos.
 Integrar la reducción del riesgo de forma transversal en las ordenanzas
municipales que se refieran a construcción, ambiente, zonificación, tributos,
actividades comerciales, defensa civil y desarrollo urbano.
 Implementar una metodología para la reducción de riesgo en proyectos de
titulación de viviendas, realizando una revisión y emitiendo un informe de
evaluación de riesgos con actividades para la adecuación de viviendas, previo
al otorgamiento de los títulos de propiedad.
 Aumentar la descentralización de las organizaciones de riesgo, actuando
coordinadamente con la alcaldía, sistematización de la información de riesgo y
disponibilidad dentro y fuera de las municipalidades.
Medidas Tecnológicas
 Compilación de información básica sobre responsabilidades y contactos de

cada cargo (internos a la Alcaldía), información de SIG y de riesgo del
Municipio, lista de entes que aportan información a los SIG, institutos asesores
y aliados en la reducción de riesgo, planos del Municipio, data catastral y de
ingeniería, obras públicas, recursos naturales, mapa socioeconómico,
percepción de riesgo de la comunidad.
 Creación de indicadores de avance para los proyectos de gestión de riesgo
comunitarios (seguimiento, continuidad, presencia multisectorial, de género y
283
cultural, procesamiento de la información, conocimiento, representación de la

alcaldía, responsabilidades, información actualizada, planes de emergencia,
recursos, información básica sobre reducción de riesgo, conocimiento de
vulnerabilidad, propuestas de trabajo, sensibilización, proyectos y
participación).
 Mejorar el manejo (contenido, acceso y flujo) de la información y el
conocimiento en gestión de riesgo para la toma de decisiones en los actores
de la Alcaldía. Analizar la coordinación de los actores que participan en la
identificación, reducción del riesgo (gestión correctiva y prospectiva),
preparación y la atención de emergencias, para garantizar un correcto flujo de
información entre ellos, definición de responsabilidades, cooperación para la
actuación, con una formación previa para asegurar la compresión y
retroalimentación de la información.
 Desarrollo de herramientas de investigación para evaluación de escenarios de
riesgo, análisis costo – beneficio de acciones de reducción de riesgo,
cuantificación de daños post – evento, analizar las causas de la vulnerabilidad
de la población y tomar acciones preventivas prioritarias identificadas.
 Asegurar la presencia de infraestructura resistente para los eventos climáticos
esperados y la planificación pre – evento en el Municipio.
 Implementación de metodología para evaluación de resiliencia de los
municipios (Matriz de tipología de ciudad o caracterización riesgo municipal):
sección E.
Medidas Económicas
 Promoción de mecanismos de diversificación económica, estrategias y

diversificación de inversión para la reducción del riesgo, incentivos fiscales,
mecanismos de transferencia del riesgo, fortalecimiento socioeconómico,
inversión en reducción de riesgo, fiscalización de construcciones, promoción
de corresponsabilidad, hacer pagar a los que generan riesgo, fuentes de
trabajo y reducción de la pobreza.
284
 Asignación de una partida presupuestaria municipal al riesgo, asignando la

prioridad que amerite dependiendo de sus amenazas y vulnerabilidades. Se
puede buscar apoyo subsidiario nacional.
 Integrar la gestión de riesgo en la salud, educación, movilidad, ambiente y
economía.
Tabla 6.2. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección General de la Alcaldía.

Funciones teóricas para integrar la reducción
Objetivos de la ciudad Sostenible
del riesgo en la Alcaldía
Objetivos que se lograrían:

 Apoyo en reformulación de Ordenanzas,
autonomía.
asesoramiento legal, cultura de riesgos,
 Ciudad Planificada y estéticamente
otorgamiento de permisos.
bella.
 Manual de cargos y responsabilidades de
 Ciudad Promotora del Aprendizaje.
la Alcaldía, educación.
 Políticas de compra y contratación de
económica, eficiente
servicios que no generen riesgo.
financieramente.
 Búsqueda de eficiencia financiera.
 Ciudad Socialmente justa.
 Herramientas computarizadas para hacer Faltaría Apoyo en:
fluir la información necesaria y conectar a
la Alcaldía (interna y externamente)
 Ciudad con equilibrio ambiental
 Ciudad Energéticamente eficiente.
Esferas de la sostenibilidad: Social, Institucional, Tecnológica y Económica.
Tal como se observa, las funciones determinadas por la revisión teórica, que debe
cumplir la Dirección General de las Alcaldías, cubren los objetivos de
descentralización, planificación, aprendizaje, eficiencia económica y social, faltando
apoyo en los objetivos ambiental y energético de la ciudad sostenible. Es por esto
que el modelo teórico para esta dirección sólo cubre las esferas: social, institucional,
tecnológica y económica, faltando apoyo en la esfera ambiental del Desarrollo
Sostenible.
6.4.2. Dirección de Seguridad de la Alcaldía
Esta es la dirección que incluye generalmente a los organismos adscritos de

285
Policía, Policía de circulación, Protección Civil, Salud, Logística y Gestión Ambiental.
 Participación en la reforma de la estructura legal e institucional para integrar

las organizaciones ambientales, de desarrollo y de atención, cambiar el
enfoque de sólo atención y de esta forma estimular políticas públicas
descentralizadas y participativas para la reducción del riesgo, que incluyan
educación (formal y no formal), acuerdos, estructura y voluntad institucional,
construcción de una visión preventiva del riesgo (en la planificación territorial),
cultura de reducción del riesgo.
 Formulación de planes educativos y de formación a la Alcaldía y a la población
en concienciación, vulnerabilidad, corresponsabilidad, medidas de reducción
de riesgo, prevención de procesos generadores de riesgo en actores privados,
públicos y particulares, preparación y atención de la emergencia.
 Participar en el proceso de integración de la reducción del riesgo en las
ordenanzas municipales que se refieran a construcción o edificaciones,
protección civil y desarrollo urbano.
 Fortalecimiento de la organización y participación comunitaria en acciones de
prevención de riesgo a través de talleres de formación en ingeniería básica y
construcción segura, elaboración de planes de contingencia local, preparación
ante eventos, con el apoyo de la Alcaldía, ONG´s, vecinos y empresa privada.
 Participar en el diseño e implementación de políticas públicas de gestión de
riesgo dentro del desarrollo, que identifiquen en el Municipio el grado de
concentración, autonomía, densidad, interconectividad, centros de producción,
calidad de los servicios, eficiencia del transporte, ubicación y estado de los
sectores populares, demografía, actividades económicas, calidad de los
recursos naturales, edificaciones y data de construcción (Norma
sismorresistente), coordinación institucional en la Alcaldía y organismos
adscritos, conocimiento del riesgo en los actores y organización comunitaria.
286
 Promocionar una cultura en las Alcaldías para que se asuma la

responsabilidad de la seguridad de sus poblaciones, a través de la reducción
del riesgo, la transferencia del riesgo, la fiscalización de las construcciones,
los incentivos fiscales, la promoción de la corresponsabilidad y de la política
de hacer pagar a los que generan riesgo.
 Promoción de un Plan para mejorar la coordinación interinstitucional entre la
Alcaldía y sus organismos adscritos, la participación ciudadana y las
relaciones entre las comunidades y su Alcaldía.
 Intervención integrada y coordinada de la administración institucional de
ciudades y sus municipios en pro de la planificación urbana y territorial con
visión transversal de reducción de riesgo (gestión de riesgo sin límites
jurisdiccionales).
 Participación en el diseño e implementación de planes especiales para la
reducción de la pobreza, vulnerabilidad y riesgo en sectores populares
urbanos.
 Participación en el diseño de una política interna en la Alcaldía y organismos
adscritos para evaluar en cada departamento, las responsabilidades de cada
cargo en cuanto a la gestión del riesgo del Municipio y de esta forma evitar la
dispersión o el desconocimiento de las responsabilidades, funciones y
rendimiento de cuentas a este respecto dentro de la institución.
 Integrar la gestión de riesgo en las políticas de salud, educación, movilidad,
 Desarrollo de herramientas de investigación para evaluación de escenarios de

riesgo, análisis costo – beneficio de acciones de reducción de riesgo,
evaluación de daños post – evento, evaluación de vulnerabilidades
estructurales y no estructurales, generación de indicadores de gestión de
riesgo municipales para la planificación, evaluación de resiliencia de los
municipios (Matriz de tipología o caracterización riesgo municipal): Sección K.
287
 Asegurar la presencia de infraestructura resistente para los eventos climáticos

esperados y la planificación pre – evento en el Municipio.
 Evaluación del estado de los servicios y vías de comunicación y líneas vitales
del Municipio, creación sistemas de evaluación de emergencias, formulación
de medidas para reducir la vulnerabilidad, revisión de las estructuras y
reforzamiento estructural, formulación de un sistema eficiente de manejo de
emergencias e integración del riesgo dentro del desarrollo.
 Participación en la elaboración de Planes de desarrollo y reducción de riesgo
para zonas homogéneas en los municipios, tomando en cuenta la
caracterización de la vialidad, abastecimiento de, sistema eléctrico, sistemas
de teléfono, sistemas de gas, sistema de aguas servidas.
 Participación en la generación de indicadores de gestión de riesgo
municipales, tales como amenazas (probabilidad, severidad), exposición
(economía, estructuras y población), vulnerabilidad, medidas y capacidades.
 Participación en el programa de mejora del manejo (contenido, acceso y flujo)
de la información y el conocimiento en gestión de riesgo para la toma de
decisiones en actores institucionales y en actores sociales.
 Analizar la forma en la que se coordinan los actores que participan en el
proceso de identificación, reducción del riesgo (gestión correctiva y
prospectiva), preparación y atención de emergencias, para garantizar un
correcto flujo de información, definición de responsabilidades claras,
coordinación y cooperación para la actuación, con una formación previa para
asegurar la compresión y retroalimentación de la información, con fomento de
la participación de los actores.
 Evaluar dentro de los municipios las zonas de diferentes amenazas, las
normativas de construcción, los recaudos para otorgar permisos en
construcciones, obras y remodelaciones, proponer planes de adecuación de
estructuras y delimitar la densidad y el tipo de construcciones.
288
Tabla 6.3. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección de Seguridad.

 Formación y capacitación, fomento de  Ciudad Descentralizada y con

corresponsabilidad, coordinación de autonomía.
actores y elaboración de planes de  Ciudad Planificada y estéticamente
seguridad. bella.
 Programas educativos de riesgo,  Ciudad Promotora del Aprendizaje.
generación de indicadores. Faltaría Apoyo en:
 Seguridad Física de edificaciones.
 Eficiencia en la coordinación intra e
interinstitucional.  Ciudad con diversificación
 Reducción del riesgo en la salud, económica y eficiente
educación, movilidad, seguridad y financieramente.
ambiente.  Ciudad Energéticamente eficiente.
 Ciudad Socialmente justa.
Ciudad con equilibrio ambiental.
Esferas de la sostenibilidad: Social, Institucional y Tecnológica.
Como se puede observar, en el caso de la Dirección de Seguridad, la revisión

teórica del modelo ideal, cubre funciones para esta Dirección en los ámbitos de
descentralización, planificación y aprendizaje, faltando apoyo en los objetivos
energético, económico, social y ambiental de la ciudad sostenible.
Esto significa que en este caso, las esferas de la sostenibilidad que el Modelo
teórico cubrirían en esta dirección, son únicamente la institucional y tecnológica,
faltando apoyo en la ambiental, económica, social y energética.
6.4.3. Dirección de Planificación de la Alcaldía
Esta es la dirección encargada de la Planificación urbana del Municipio y de la

construcción de obras en él, generalmente se encuentra integrada por las gerencias
de: Infraestructura, Planificación Urbana, Ingeniería Municipal, Catastro, Obras y
servicios públicos, control y auditoría, áreas verdes o rurales.
289
 Diseño e implementación de estrategia para incluir la pedagogía participativa

en la formación de una cultura de reducción de riesgo, utilizando el enfoque de
género, religioso y cultural en la gestión local del riesgo municipal, formando
primero a las comunidades, desarrollando su corresponsabilidad, tomando en
cuenta sus iniciativas y conocimiento local, formando voluntarios, identificando
líderes, compartiendo experiencias, mejorando las condiciones de las mujeres,
designando tareas y responsabilidades, aplicando transferencia de riesgo e
incentivos fiscales y estableciendo una organización duradera de cada
parroquia y entre parroquias.
 Participación en la reforma de la estructura legal e institucional regional y
local, para integrar las organizaciones ambientales, de desarrollo y de
atención, cambiar el enfoque de sólo atención a la emergencia y de esta forma
estimular políticas públicas descentralizadas y participativas, para la reducción
del riesgo, que incluyan formación y educación (formal y no formal), acuerdos
entre actores, estructura y voluntad institucional, construcción de una visión
preventiva del riesgo (planes de ordenamiento y planificación territorial),
cultura de reducción del riesgo.
 Mejorar la articulación entre los niveles locales (otras alcaldías) regionales y
nacional en relación a la gestión de riesgo y aumentar la descentralización y
eficiencia en el flujo de información y en la cooperación de las organizaciones
de riesgo.
 Analizar la coordinación de los actores que participan tanto en el proceso de
identificación y reducción del riesgo (gestión correctiva y prospectiva), como
en la preparación y la atención de emergencias, para garantizar un correcto
flujo de información, definición de responsabilidades claras, cooperación para
la actuación, con una formación previa para asegurar la compresión y
retroalimentación de la información, con fomento de la participación de todos
los actores.
290
 Promocionar una cultura en las Alcaldías para que se asuma la

responsabilidad de la seguridad a través de la reducción y transferencia del
riesgo, la fiscalización de construcciones, los incentivos fiscales, la promoción
de la corresponsabilidad y de la política de hacer pagar a los que generan
riesgo.
 Participar en el proceso de integración de la reducción del riesgo de forma
transversal en las ordenanzas municipales que se refieran a construcción o
edificaciones, defensa civil y desarrollo urbano.
 Fortalecimiento de la organización y participación comunitaria en acciones de
prevención de riesgo a través de talleres de formación en ingeniería básica y
construcción segura, elaboración de planes de contingencia local,
organización para preparación ante eventos, con el apoyo de la Alcaldía,
ONG´s, Organizaciones comunitarias y empresa privada.
 Desarrollar prospectivamente actividades de planificación, ordenamiento, uso
territorial, construcción, control ambiental y urbanístico en el municipio, que
integren la gestión de riesgo en el desarrollo.
 Diseño de una estrategia especial en los sectores populares para mejorar sus
problemas más apremiantes y formar en ellos una conciencia y cultura de
prevención de riesgo.
 Elaboración Planes de desarrollo Municipales coherentes entre sí y dentro de

la ciudad a la que pertenecen, con metodologías comunes, dirigidos a la
reducción de la pobreza, integrando transversalmente la reducción del riesgo,
fomentando una cultura de prevención y adaptación al cambio climático,
formulando políticas públicas para la reducción del riesgo, reformas
educativas (formales y no formales), participación de los actores, identificando
prioridades, estrategia, dotación, entrenamiento, presupuesto y
responsabilidades de cada integrante, con estrategias de intervención
específica en cada parroquia y sectores populares, estudiando la comunidad
(identidad, intereses), con metas reales, conformando coordinadores locales,
291
estableciendo relaciones interinstitucionales, definiendo obras de mitigación,

mejoras en viviendas, servicios, ambiente, sistemas de alerta y estableciendo
compromisos, apoyados por Ministerios, pero con autonomía.
 Generación y compilación de información nacional y local de riesgo y
vulnerabilidad relevante y actualizada, disponible, fluida y accesible a todo
nivel de la Alcaldía y de los ciudadanos, mejorar su manejo (contenido, acceso
y flujo) y el conocimiento en gestión de riesgo para la toma de decisiones en
actores institucionales y en actores sociales.
 Implementación de metodología para evaluación de resiliencia de ciudades,
adaptada al caso de los municipios (Matriz de tipología de ciudad o
caracterización riesgo municipal): Secciones A, B, C, F y K.
 Formulación de políticas para identificación del riesgo físico en construcciones
y proyectos, también en el proceso de titulación de viviendas, emitiendo un
informe de evaluación de riesgos con actividades de adecuación (con debido
asesoramiento, financiamiento parcial y supervisión técnica de las mismas),
previo al otorgamiento de los títulos de propiedad.
cada cargo (internos a la Alcaldía), lista de entes que aportan información a
los SIG e institutos asesores y aliados en la reducción de riesgo (externos a la
Alcaldía), información de SIG e información de riesgo del Municipio (mapas de
amenazas, zonas vulnerables, características demográficas, registro histórico
de eventos, data de construcción de edificaciones, escenarios de riesgo,
estudios realizados en el Municipio etc), planos del municipio, data catastral y
de ingeniería, obras públicas, recursos naturales del municipio, mapa
socioeconómico, percepción de la comunidad sobre el riesgo.
 Generación de indicadores de gestión de riesgo municipales, tales como
amenazas (probabilidad, severidad), exposición (economía, estructuras y
población), vulnerabilidad (Física, social, económica, ambiental e institucional),
medidas y capacidades.
292
 Implementar sistemas de seguimiento permanentes para medir la evolución de

los riesgos y el impacto de las actividades de prevención, mitigación,
preparación y atención de cada localidad.
 Diseño de una política interna en la Alcaldía y organismos adscritos para
evaluar qué proyectos que incluyan reducción de riesgo se están realizando
en la institución y unir esfuerzos, responsabilidades y recursos para no
duplicar esfuerzos ni hacer intervenciones fragmentadas con medidas
aisladas.
 Designación de áreas con limitaciones de construcción, terrenos no aptos y
análisis de construcciones en curso y proyectos de construcción, para adecuar
las normas de construcción de segura a ellas.
en el municipio, creación sistemas de evaluación de emergencias, formulación
de medidas para reducir la vulnerabilidad, revisión de las estructuras y
reforzamiento estructural, formulación de un sistema eficiente e integrado de
manejo de emergencias e integración del riesgo dentro del desarrollo.
 Evaluar dentro de los municipios las zonas de diferentes amenazas, para
revisar y reformular de ser necesario, las normativas de construcción, los
recaudos para otorgar permisos en construcciones, obras y remodelaciones,
proponer planes de adecuación de estructuras que no cumplan con las
exigencias y delimitar la densidad y el tipo de construcciones en zonas de
amenazas.
 Evaluar y construir obras estructurales de prevención de riesgo, que mejoren
las condiciones de vida de los pobladores más vulnerables del municipio, tales
como muros de contención, estudios de suelos, mejorar accesibilidad
(escaleras, puentes, etc), afirmación de terrenos y fortalecimiento de la
organización comunitaria (planes educativos y planes participativos de
desarrollo de las zonas).
 Incluir la Gestión de Riesgo como partida en la planificación urbana, con
énfasis en la prevención y mitigación de los procesos que lo generan.
293
Medidas Económicas
 Participación en la asignación de una partida presupuestaria municipal

destinada a la reducción de riesgo y planificación, asignando la prioridad que
amerite dependiendo de sus amenazas y vulnerabilidades. Con apoyo
subsidiario de entidades nacionales.
 Participación en el programa de Procura de eficiencia socioeconómica en las
políticas de gestión de riesgo para mejorar la relación entre el recurso
invertido y resultado obtenido.
Medidas Ambientales
 Diseño de una estrategia para mejorar la calidad de los recursos naturales y

evitar que ellos se conviertan en amenazas socio – naturales por procesos de
degradación ambiental en el municipio.
Tabla 6.4. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección de Planificación.

 Integración de la reducción del riesgo en
Ordenanzas, Planes Municipales,
proyectos, construcciones y obras.  Ciudad Descentralizada y con
 Coordinación de actores, flujo de la autonomía.
información, cooperación con otras  Ciudad Planificada y estéticamente
Direcciones. bella.
 Fiscalización adecuada de obras, normas  Ciudad Promotora del Aprendizaje.
sismorresistentes, permisos, seguridad  Ciudad Socialmente justa.
física de las edificaciones y servicios.  Ciudad con diversificación
 Programas educativos de asesoramiento económica y financieramente
dentro y fuera de la Alcaldía. eficiente.
 Programas y estrategias de formación y Ciudad con equilibrio ambiental.
participación para los sectores populares.
 Indicadores de riesgo municipal.
Esferas de la sostenibilidad: Social, Institucional, ambiental, económica y

Tecnológica.
En el caso de la Dirección de Planificación de la Alcaldía, las funciones que asigna

el Modelo teórico o ideal, cubren todos los objetivos de la ciudad sostenible y por
294
ende todas las esferas del Desarrollo Sostenible (social, institucional, ambiental,
económica y tecnológica). Esta es una dirección que puede apoyar a las demás en
los aspectos que necesiten reforzar con respecto a los objetivos de la ciudad
sostenible y a las esferas del Desarrollo Sostenible.
6.4.4. Dirección Social y Cultural de la Alcaldía
Esta es la Dirección encargada de los programas sociales de educación, cultura,

familia y Deportes del Municipio, generalmente está integrada por las gerencias de:
Educación, atención al ciudadano, Deporte y recreación, Comunicaciones, Registro
civil, Salud y Desarrollo social, Relación con la comunidad y Apoyo a las misiones
sociales.
Medidas sociales institucionales
 Aumentar el conocimiento en gestión de riesgo: conceptos, amenazas,

vulnerabilidades, gestión, condiciones, importancia y medidas de reducción de
riesgo, en funcionarios y ciudadanos. Reformulación del currículo escolar,
material educativo, talleres de pedagogía participativa, conocimiento local,
diseño de políticas y planes de desarrollo social incluyendo la reducción de la
vulnerabilidad, mecanismos de organización comunitaria, fomento de la
participación, compromiso y corresponsabilidad de las comunidades,
instituciones, organismos adscritos, empresas privadas y planteles educativos
en las políticas municipales de reducción de riesgo, estrategias de
intervención específicas por parroquias.
cada cargo (internos a la Alcaldía), lista de entes que aportan información a
los SIG e institutos asesores y aliados en la reducción de riesgo (externos a la
Alcaldía), información de SIG e información de riesgo del Municipio (mapas de
amenazas, zonas vulnerables, características demográficas, registro histórico
de eventos, data de construcción de edificaciones, escenarios de riesgo,
295
estudios realizados en el Municipio etc), planos del Municipio, data Catastral y

de Ingeniería, obras Públicas, recursos naturales del Municipio, Mapa
socioeconómico, percepción de la comunidad sobre el riesgo.
 Mejorar la coordinación de los actores que participan en la identificación y
reducción del riesgo (gestión correctiva y prospectiva), en la preparación y la
atención de emergencias, para garantizar un correcto flujo de información,
definición de responsabilidades, coordinación para la actuación, con una
formación previa para asegurar la compresión y retroalimentación de la
información, con fomento de la participación de todos los actores.
 Diseño de una política interna en la Alcaldía y organismos para evaluar en
cada departamento, las responsabilidades de cada cargo en cuanto a gestión
de riesgo, proyectos que se realizan en las dependencias y de esta forma
evitar la dispersión o el desconocimiento de las responsabilidades,
rendimiento de cuentas o duplicidad de esfuerzos en la institución.
 Mejorar la articulación y descentralización de la Alcaldía, sus organismos
adscritos, los niveles regionales, nacionales, las organizaciones oficiales de
riesgo, protección civil, atención de desastres y con la comunidad, para no
duplicar esfuerzos o hacer intervenciones fragmentadas.
 Participación en la generación de Planes Locales coherentes con los Planes
Nacionales de Reducción de riesgo, apoyados en redacción de Leyes y
Sistemas de Prevención y atención de eventos y en la formación de
capacitores en gestión local de riesgo, enfocados en la cultura de la
prevención, con elementos de identificación de riesgo y análisis de
necesidades, apoyados por Ministerios, pero con autonomía.
 Participar en el estudio y reformulación del Plan de Desarrollo Urbano de la
ciudad, integrando la reducción de riesgo de forma transversal, cuidando que
los planes de desarrollo municipales sean coherentes y estén en consonancia,
definiendo objetivos a corto plazo de rehabilitación física, social y económica y
objetivos a largo plazo, como una visión de futuro del municipio y de la ciudad.
 Diseño e implementación de una estrategia de intervención específica
continua para reducción de riesgo en parroquias y sectores populares,
296
estudiando la comunidad (identidad, intereses), con metas reales,

conformando coordinadores locales, estableciendo relaciones
interinstitucionales, definiendo obras de mitigación y estableciendo
compromisos, corresponsabilidad, con participación de los actores
(comunidades, ONG´s, Empresas Privadas, Instituciones académicas y
organizaciones en la gestión local de riesgo), a través de la educación,
pedagogía participativa, identificación de líderes, articulación de parroquias,
medidas de reducción de la pobreza y vulnerabilidad, medidas de construcción
segura, y formulación de planes de contingencia.
 Gestión de riesgo dentro de la planificación, incluyendo diagnóstico
participativo integral (que no sólo incluyan mapas de amenazas y
vulnerabilidades, sino causas, procesos y actores que las impulsan, relación
entre la forma de desarrollo con el riesgo construido, características del
desarrollo que originan la vulnerabilidad) y construcción de estrategias de
intervención, fortalecimiento de organizaciones locales, análisis de factibilidad
de estrategias. Incluye gestión de riesgo para titulación de terrenos, mejoras
en viviendas, infraestructuras, servicios, ambiente, diques protectores,
sistemas de alerta temprana, con apoyo de las organizaciones sociales.
 Integrar la gestión de riesgo en políticas públicas de salud, educación,
movilidad, ambiente y economía.
 Promocionar una cultura dentro de la Alcaldía para que se asuma la
responsabilidad de la seguridad, a través de la reducción y transferencia del
riesgo (aseguradoras), la fiscalización de las construcciones, los incentivos
fiscales, la promoción de la corresponsabilidad y de la política de hacer pagar
a los que generan riesgo.
 Generación de indicadores de gestión de riesgo municipales, tales como

amenazas (probabilidad, severidad), exposición (economía, estructuras y
población), vulnerabilidad (Física, social, económica, ambiental e institucional),
medidas y capacidades.
297
 Creación de indicadores de avance para los proyectos de gestión de riesgo en

las comunidades (seguimiento y continuidad, presencia multisectorial, de
género y cultural, manejo y procesamiento de la información, asimilación del
conocimiento, representación de la alcaldía, responsabilidades claras,
información actualizada, planes de emergencia, inventario de recursos,
información básica sobre reducción de riesgo, conocimiento de su
vulnerabilidad, propuestas de trabajo, sensibilización de la población,
proyectos y seguimiento y nivel de participación).
 Diseño de estrategias de cálculo del riesgo en un municipio, que incluyan
mapas de amenazas, diagnósticos locales de riesgo, estudios de
vulnerabilidad (estructural y no estructural) causas y procesos, grados de
exposición de la población, base de datos y registro histórico de eventos,
magnitud, intensidad, recurrencia de las amenazas físicas, nivel de
conocimiento y experiencia local sobre el riesgo (funcionarios y comunidad) y
una metodología que permita que este cálculo se realice de forma periódica y
esté disponible para los tomadores de decisiones y agentes del desarrollo.
 Participar en la evaluación y construcción de obras estructurales de
prevención de riesgo, que mejoren las condiciones de vida de los pobladores
más vulnerables del municipio, tales como muros de contención, estudios de
suelos, mejorar accesibilidad y afirmación de terrenos.
 Realización frecuente de diagnósticos locales de riesgo que no sólo incluyan
mapas de amenazas y vulnerabilidades, sino causas, procesos y actores que
las impulsan, relación entre la forma de desarrollo con el riesgo construido,
características del desarrollo que originan la vulnerabilidad, qué características
anuncian nuevos riesgos e identificación de actores del desarrollo seguro.
 Implementar una metodología para la identificación del riesgo y proyectos de
adecuación y reducción de riesgo en el proceso de titulación de viviendas,
realizando una revisión y emitiendo un informe de evaluación de riesgos con
actividades de adecuación de las viviendas (con asesoramiento, supervisión y
financiamiento parcial), previo al otorgamiento de los títulos de propiedad.
298
 Mejorar el manejo (contenido, acceso y flujo) de la información y el

conocimiento en gestión de riesgo para la toma de decisiones en actores
institucionales y en actores sociales.
Medidas Económicas
 Procurar eficiencia socioeconómica en las políticas de gestión de riesgo para

mejorar la relación entre el recurso invertido y resultado obtenido, así como
formular planes de fortalecimiento socioeconómico en el municipio, evaluando
las fuentes de trabajo, diversificación de la economía y nivel de pobreza.
 Formulación de un Plan de Municipio Seguro, incluyendo el fortalecimiento
socioeconómico en el municipio, evaluando las fuentes de trabajo,
diversificación de la economía y nivel de pobreza.
Medidas Ambientales
 Diseño de una estrategia para mejorar la calidad de los recursos naturales y

evitar que ellos se conviertan en amenazas socio – naturales por procesos de
degradación ambiental.
Tabla 6.5. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección Social y Cultural.

 Educación, dentro y fuera de la Alcaldía,
participación de comunidades y de los
planteles en reducción de riesgo.  Ciudad Descentralizada y con
 Coordinación de actores y direcciones, flujo autonomía.
de información en la Alcaldía.  Ciudad Planificada y estéticamente
 Indicadores de riesgo municipal. bella.
 Estrategias de reducción de la pobreza y la  Ciudad Promotora del Aprendizaje.
vulnerabilidad.  Ciudad Socialmente justa.
 Eficiencia socioeconómica en políticas.  Ciudad con diversificación
 Articulación de organizaciones, actores económica y financieramente
privados, planteles, ONG´s y voluntarios. eficiente.
 Promoción de una cultura de prevención del  Ciudad con equilibrio ambiental.
riesgo en la identidad del municipio, su
gestión turística y marketing.
Esferas de la sostenibilidad: Social, Institucional, ambiental, económica y

Tecnológica.
299
Como se aprecia en la Tabla 6.5, el caso de la Dirección Social y Cultural de la

Alcaldía es igual al de la Dirección de Planificación, es decir, según el modelo teórico
ideal de gestión de riesgo inserta en la gestión municipal, las funciones de esta
dirección, cubren todos los objetivos de la ciudad sostenible y las esferas de la
sostenibilidad (Social, Institucional, Ambiental, económica y tecnológica).
Por ende esta Dirección también sirve como apoyo a otras que necesitan refuerzo
en algún objetivo de la ciudad sostenible o alguna esfera de la sostenibilidad.
6.4.5. Dirección Tributaria de la Alcaldía
Esta es la dirección encargada de gestionar los tributos en el Municipio y

otorga permisos por actividades lucrativas, generalmente posee el nombre de
Administración Tributaria, dirección de recaudación de impuestos o de Hacienda.
Medidas sociales institucionales
 Diseño de una estrategia para fomentar corresponsabilidad y participación

entre los actores y hacer asumir sus responsabilidades a los generadores del
riesgo.
 Promoción de la descentralización y autonomía de los gobiernos locales,
mejoras en los mecanismos de recaudación, generación de ingresos propios,
establecimiento de contactos con otros niveles institucionales superiores, para
generar subsidios y apoyos económicos para la reducción del riesgo en los
Municipios.
 Diseño de una política interna en la Alcaldía y organismos adscritos para
evaluar qué proyectos que incluyan reducción de riesgo se están realizando
en la institución y unir esfuerzos, responsabilidades y recursos para no
duplicar esfuerzos ni hacer intervenciones fragmentadas con medidas
aisladas.
300
Medidas Económicas
 Definición de estrategias de inversión para la reducción del riesgo, analizando

las responsabilidades de los actores, diversificando la inversión (Alcaldías,
empresas privadas), creando una cultura de prevención, fiscalización de
eventos y construcciones, aplicando incentivos fiscales, mecanismos de
transferencia del riesgo y políticas de responsabilidad por parte de los
generadores del riesgo.
 Procurar eficiencia socioeconómica en las políticas de recaudación,
diversificación de la economía, fortalecimiento socioeconómico, generación de
fuentes de trabajo y gestión de riesgo para mejorar la relación entre el recurso
invertido y resultado obtenido.
 Participar en la evaluación de las zonas de diferentes amenazas, para revisar

y reformular de ser necesario, las normativas de construcción, los recaudos
para otorgar permisos en construcciones, obras y remodelaciones, proponer
planes de adecuación de estructuras que no cumplan con las exigencias y
delimitar la densidad y el tipo de construcciones en zonas de amenazas.
Tabla 6.6. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección de hacienda.

autonomía.
económica y eficiente
 Apoyo en la recaudación, fiscalización de financieramente.
actividades, estrategias de inversión, de Faltaría Apoyo en:
eficiencia socioeconómica y estrategias  Ciudad Promotora del Aprendizaje.
para fomentar la corresponsabilidad.
 Ciudad Socialmente Justa.
 Ciudad Planificada y estéticamente
bella.
 Ciudad Energéticamente eficiente.
 Ciudad con equilibrio ambiental.
Esferas de la sostenibilidad: Social, Institucional, económica y Tecnológica.
301
En este caso, la Dirección de Hacienda, según el Modelo teórico o ideal, tendrá

funciones en las esferas Social, Institucional, económica y tecnológica, faltando
apoyo en la esfera ambiental y en los objetivos de la ciudad sostenible referidos
aprendizaje, área social, planificación, energía y equilibrio ambiental.
A modo de resumen, a nivel teórico, la Figura 6.2, representa gráficamente el

“deber ser” de las direcciones principales de una Alcaldía, para integrar eficiente y
transversalmente la gestión de riesgo dentro de su gestión diaria.
Figura 6.2 El “deber ser” teórico de la gestión de riesgo en una Alcaldía.
Como se observó, existen funciones que cumplen determinadas direcciones, pero

existen otras, mucho más estructurales o medulares, que son comunes y deben ser
cumplidas en todas las Direcciones. Del análisis teórico de todas las direcciones, se
puede observar que para cualquier Alcaldía, las siguientes medidas de gestión de
riesgo, son fundamentales y aplican para todas las Direcciones:
302
 Analizar la forma en la que se coordinan los actores que participan en el

proceso de gestión del riesgo, definición de responsabilidades, coordinación
para la actuación, con una formación previa y con la participación de todos los
actores.
 Participación en la reforma de la estructura legal e institucional para integrar
las organizaciones, cambiar el enfoque de sólo atención a la emergencia y
estimular políticas públicas para la reducción del riesgo, que incluyan
formación y educación, acuerdos entre actores, estructura y voluntad
institucional, construcción de una visión y cultura preventiva del riesgo.
 Participar en el proceso de integración de la reducción del riesgo de forma
transversal en las ordenanzas municipales.
 Participar en el proceso de evaluación de resiliencia de ciudades, adaptada a
los municipios (Matriz de tipología de ciudad o caracterización riesgo
municipal.
 Participación en la generación de indicadores de gestión de riesgo
municipales, e indicadores de seguimiento de los proyectos de gestión de
riesgo que se realizan dentro de la Alcaldía.
 Participación en el diseño de política en la Alcaldía y organismos adscritos
para evaluar los proyectos en reducción de riesgo que se realizan en la
institución, unir esfuerzos, responsabilidades, sin duplicar esfuerzos.
en el Municipio, creación sistemas de evaluación de emergencias, formulación
de medidas para reducir la vulnerabilidad, revisión y reforzamiento estructural,
formulación de un sistema eficiente e integrado de manejo de emergencias e
integración del riesgo dentro del desarrollo.
 Aumentar el conocimiento en reducción de riesgo (conceptos, amenazas,
vulnerabilidades, gestión, condiciones, etc), tanto en funcionarios como en
ciudadanos, reformulación del currículo escolar, material educativo, talleres de
pedagogía participativa, conocimiento local, diseño de políticas y planes de
desarrollo social incluyendo la reducción de la vulnerabilidad, mecanismos de
organización comunitaria, participación, compromiso y corresponsabilidad de
303
las comunidades, instituciones, organismos adscritos, empresas privadas y

planteles educativos en las políticas municipales de reducción de riesgo,
estrategias de intervención específicas por parroquias y sectores populares.
 Participar en el estudio y reformulación del Plan de Desarrollo Urbano del
municipio y la ciudad, integrando la reducción de riesgo de forma transversal
en él y cuidando que los planes sean coherentes y estén en consonancia.
 Participar en el proceso de mejora del flujo de información entre las
Direcciones y Organismos adscritos, efectividad en la comunicación,
consultas, información compartida y apoyo entre ellas.
 Participar en medidas de diversificación y eficiencia económica, generación y
supervisión de partidas presupuestarias en gestión de riesgo al igual que
incentivos económicos y fiscales para prácticas seguras y sostenibles de
desarrollo.
6.5. El Municipio Chacao: Fortalezas y debilidades en su gestión de riesgo
Una vez planteado el Modelo teórico del “Deber ser” en la integración de la

gestión del riesgo en la gestión municipal y entendiendo cómo funciona el Municipio
Chacao, se analiza a continuación las principales Fortalezas y Debilidades del
Municipio en este respecto.
6.5.1. Principales Fortalezas del la Gestión de riesgo en el Municipio Chacao
 A nivel Social Institucional, todas las direcciones de la Alcaldía consideran

muy importante la gestión de riesgo de desastres y la sostenibilidad urbana,
existe una voluntad institucional para participar en los talleres, mejorar su
gestión y su actitud coordinada referente a la gestión local de riesgo.
 La población del Municipio es receptiva ante sus programas de gestión de
riesgo, educación para la sostenibilidad y el nivel de participación es
importante, tanto dentro como fuera de la Alcaldía.
304
 A nivel Tecnológico, la Alcaldía y sus Organismos adscritos, especialmente el

IPCA, poseen una gran cantidad de información actualizada y relevante de
riesgo: estudios de vulnerabilidades, escenarios de riesgo, mapas de
amenazas, registro histórico de eventos, estudios sísmicos e
hidrometeorológicos, etc. Igualmente la Alcaldía posee numerosos sistemas
de Información geográfico SIG en diferentes Dependencias.
 Desde el punto de vista tributario, la Dirección se encuentra interesada en
generar incentivos para buenas prácticas de prevención de riesgo, así como
también en generar medidas para sancionar prácticas insostenibles.
 A nivel económico el Municipio Chacao es una unidad productiva de la Ciudad
de Caracas, posee bajo nivel de pobreza, dentro de su jurisdicción hay
variedad de actividades económicas y existen diferentes formas en las que se
pueden financiar programas de reducción de riesgo.
 A nivel Ambiental, se cuenta con un Organismo adscrito como lo es el IPCA,
preocupado por la gestión de cuencas, calidad del aire y gestión de desechos
sólidos entre otras medidas de mejoramiento ambiental.
6.5.2. Principales Debilidades del la Gestión de riesgo en el Municipio

Chacao
 A nivel Institucional, la Alcaldía aún no cuenta con un manual actualizado de

cargos integrado y disponible, para que cada Dependencia conozca las
funciones de las demás. Adicionalmente necesita un programa de formación
de sus funcionarios, ya que la mayoría de ellos no conoce la legislación en
Gestión de riesgo y las diferencias entre reducción de riesgo y atención a
emergencias.
 Los organismos adscritos a la Alcaldía (IPCA, Policía, Circulación, Salud,
Canal Comando, CISE 171, etc), no trabajan totalmente de forma coordinada
y tampoco con las dependencias de la Alcaldía que necesitan manejar sus
estadísticas.
305
 El personal de la Alcaldía aún tiene dificultades para comprender que dentro

de sus tareas diarias, poseen responsabilidades (explícitas o implícitas) en la
gestión de riesgo del Municipio.
 La dirección de Planificación Urbana y especialmente la Gerencia de
Ingeniería Municipal debe revisar los recaudos para fiscalización de obras,
otorgamiento de permisos, planificación urbana y corresponsabilidad en la
generación del riesgo en el Municipio.
 A nivel tecnológico, la Alcaldía necesita un sistema informático general para
hacer fluir la información actualizada que maneja cada Dirección e integrar los
SIG y dar diferentes privilegios de acceso a las diferentes direcciones internas
y organismos adscritos.
 A nivel ambiental, existen dos grandes debilidades: la primera es demográfica
y la segunda se refiere al riesgo de desastres. A nivel demográfico, el
municipio se encuentra en una zona de confluencia de diferentes municipios
de la ciudad, actúa como conexión entre ellos, es el nuevo centro financiero y
comercial de la ciudad y posee una gran población flotante diaria. Por otro
lado, posee numerosas amenazas naturales y socionaturales como zonas
sísmicas, cuatro grandes quebradas propensas al desbordamiento, conos de
deyección en el Parque Nacional Guarairarepano y zonas propensas a
deslizamientos y desprendimientos de bloques en las nacientes de las
quebradas, entre otras.
Partiendo de estas fortalezas y debilidades identificadas, se construyó el “Manual

de Funciones para integrar el riesgo de forma transversal en la gestión Municipal de
Chacao”, componente fundamental de la Estrategia que se propone en el presente
trabajo. Esto se verá a detalle más adelante en este mismo capítulo.
6.6. Estrategia para Integrar de forma Transversal la Gestión de riesgo en la

Gestión Municipal de Chacao
Tal como se mencionó, la segunda parte del presente capítulo formula la

306
Estrategia para Integrar de forma Transversal la Gestión de riesgo en la Gestión

Municipal de Chacao. El corazón de esta estrategia se compone por el Modelo
teórico de Gestión de riesgo Municipal y el Manual de Funciones para las
dependencia de la Alcaldía de Chacao, ambos elementos producto del análisis de los
Componentes I, II y III.
Igualmente la estrategia incluye el esquema de integralidad de la Alcaldía y un

plan general de implementación, ubicando cuáles dependencias poseen mayor
cantidad de funciones en reducción de riesgo y con cuáles dependencias se
comunican, para hacer permear la información de manera natural en la forma de
operar de la Alcaldía.
Esquemáticamente la construcción de la estrategia propuesta, se puede apreciar a

continuación en la Figura 6.3.
Figura 6.3 Construcción de la Estrategia para integrar la reducción de en la Alcaldía de

Chacao.
307
Dentro de las funciones de las dependencias de la Alcaldía, se ubica al IPCA,

como un organismo de apoyo en la estrategia. Para este organismo, se propone sus
funciones como impulsor de la reducción del riesgo dentro de la Alcaldía.
Se debe mencionar que el IPCA, como organismo de Protección Civil, juega un

papel muy importante para integrar la reducción de riesgo dentro de la Alcaldía, pero
no para tener único protagonismo, sino para apoyar a cada dependencia y Dirección.
Además del Modelo Teórico (funciones teóricas aplicables a cualquier Alcaldía),

el esquema de integralidad de la Alcaldía, el Manual de Funciones para la Alcaldía
de Chacao, el cumplimiento de los Objetivos de la Ciudad Sostenible y el Plan de
Implementación general, la estrategia propuesta incluye un componentes adicional:
el resumen de la metodología aplicada en el presente proyecto y descrita paso a
paso, especificando sus etapas y requerimientos, para que la misma pueda ser
replicada a nivel Nacional.
Un elemento que no forma parte central de la estrategia, pero que se deriva de la

misma, son los proyectos de investigación propuestos (tesis de grado, postgrado,
pasantías o trabajos comunitarios), formulados a partir del presente trabajo de
investigación y que le darán continuidad al mismo.
Estos proyectos se proponen de dentro de cada Dirección de la Alcaldía y podrán

llevarse a cabo fomentando alianzas estratégicas entre la Alcaldía y sus Organismos
adscritos, con universidades, institutos, ONG´s y empresa privada.
Los elementos que componen la Estrategia para integrar la reducción del riesgo
de forma transversal en la Gestión Municipal, particularizada para el Municipio
Chacao, se pueden observar a continuación en la Figura 6.4.
308
Figura 6.4 Esquema de la Estrategia para integrar la reducción de riesgo dentro de la

Alcaldía de Chacao.
6.7. Funciones de las Dependencias de la Alcaldía de Chacao
La primera parte de la estrategia de integración de la reducción de riesgo en la

estructura municipal, que es el manual de funciones específicas para todas las
dependencias de la Alcaldía de Chacao, se encuentra completo como un anexo al
presente proyecto.
En el manual se describe para cada dirección y dependencia, las funciones

recomendadas para integrar la reducción del riesgo en sus tareas diarias, estas
funciones se generaron de acuerdo a la revisión teórica realizada (teorías de riesgo,
Desarrollo Sostenible y experiencias de otros países en gestión de riesgo), al
resultado de las encuestas realizadas y a la Matriz del “Deber ser” de la gestión de
riesgo en la gestión municipal (Componentes I, II y III).
Sin embargo a modo de orientación, la Tabla 6.7, resume de forma general, las
funciones más importantes encontradas para cada Dirección Ejecutiva de la Alcaldía.
309
Tabla 6.7. Resumen del Manual de Funciones de reducción de riesgo dentro de las
Direcciones de la Alcaldía de Chacao.
Dirección
Funciones generales
Ejecutiva
 Conocer y manejar la legislación vigente sobre riesgo, integrar la
reducción de riesgo de forma transversal en las ordenanzas
ambientales, de planificación, construcción, financieras, sociales,
educativas y culturales, asesorías (internas y externas) y en el actuar
legal del Municipio Chacao.
 Actualizar el manual de cargos, incorporar las responsabilidades en
torno a la reducción de riesgo en cada cargo y capacitar de acuerdo a
Gestión las necesidades a los funcionarios, mejorar el flujo de la información
Interna dentro de la alcaldía.
 Incorporar criterios de reducción de riesgo en las compras y en los
contratos, promocionar mecanismos de eficiencia económica en el
Municipio, promover descentralización, autonomía y asignar partidas
presupuestarias para la reducción del riesgo.
 Mejorar el uso y el flujo de la información dentro y fuera de la Alcaldía
a través del uso de sistemas de información y herramientas
computarizadas que ayuden a gestionar el riesgo eficientemente.
 Incorporar la identificación y reducción del riesgo y vulnerabilidad
física en las capacitaciones internas y externas a la Alcaldía, en los
organismos adscritos del Municipio (Policía, circulación, salud,
Seguridad
protección civil y ambiente), actuar de forma articulada en este
Integral
sentido, mantener contacto y compartir su información con el resto la
Alcaldía, especialmente con las Direcciones de Gestión Urbana y
Gestión Social.
 Incorporar la identificación y reducción del riesgo y vulnerabilidad en
los planes de desarrollo urbano, uso del suelo, otorgamiento de
permisos, revisión de contratos, proyectos, obras, remodelaciones,
servicios en el municipio, variables urbanas fundamentales, poda y
cuido de áreas verdes, asesorías a las demás direcciones de la
Alcaldía y proyectos en sectores populares del Municipio.
Gestión  Promover el desarrollo urbano seguro, la articulación de parroquias y
Urbana municipios en la ciudad, las obras estructurales de reducción de
riesgo, la educación para la cultura del desarrollo seguro, la
corresponsabilidad para el generador de riesgo en el municipio, la
revisión sismorresistente de las estructuras (proyectos, en
construcción y construidas) y el flujo adecuado de información de la
dirección dentro y fuera de la Alcaldía, dependiendo de las
necesidades y responsabilidades.
 Promover la formación y educación en relación a la reducción del
riesgo y a la cultura del desarrollo seguro, tanto dentro de las
Gestión direcciones de la Alcaldía, como en los planteles educativos del
Social Municipio, organizaciones comunitarias, en ciudadanos, empresas
privadas, formación de voluntarios, jueces de paz, en proyectos
deportivos y de recreación y en la solución de conflictos comunitarios.
310
Direcciones de la Alcaldía de Chacao. (Continuación).
Dirección
Funciones generales
Ejecutiva
 Mantener contacto con los entes que aportan información para
actualizar los programas educativos y de desarrollo social del
Municipio en relación a la gestión del riesgo y hacer fluir esta
información dentro y fuera de la Alcaldía.
Gestión Social
 Mejorar la coordinación interinstitucional de la Alcaldía y sus
organismos adscritos, evaluando el flujo de información de cada
Dirección y la eficiencia en las comunicaciones dentro y fuera de la
Alcaldía.
 Incluir la identificación, reducción del riesgo y cultura del desarrollo
Gestión
seguro en las campañas culturales, turísticas y de identidad del
Cultural
municipio.
 Promover mecanismos de incentivos fiscales para las buenas
prácticas de gestión segura en el municipio, penalizaciones para
Administración
los generadores de riesgo y criterios de evaluación de riesgo
Tributaria
integrales para las actividades lucrativas que se realizan dentro del
municipio.
Para la Dirección Ejecutiva de Gestión Interna el manual recomienda fortalecer el

conocimiento y la asesoría del departamento de Consultoría Jurídica en gestión de
riesgo, la actualización del manual de cargos de la Alcaldía y un programa de
educación en gestión de riesgo desde la dependencia de Recursos Humanos, para
todas las demás dependencias. Generar partidas presupuestarias para la gestión de
riesgo, mecanismos de eficiencia económica y criterios de riesgo en la compra y
contratación de servicios por parte de la dependencia de Administración y servicios y
el establecimiento de un sistema computarizado que haga fluir la información de
forma adecuada en la Alcaldía y sus Organismos adscritos.
Para la Dirección Ejecutiva de Seguridad, el manual recomienda su capacitación y

formación, especialmente en medidas de reducción de riesgo, vulnerabilidad física y
normas sismorresistentes, la reformulación de los planes de seguridad de la Alcaldía
para incluir criterios de reducción de riesgo y la coordinación de los organismos
adscritos al CISE 171 para que trabajen de forma integral y compartan su
información con la Alcaldía.
311
En la Dirección Ejecutiva de Gestión Urbana, se recomienda una alianza con el

IPCA, la actuación coordinada de toda la dirección y el apoyo con las demás
Direcciones de la Alcaldía, la formación sobre todo en reducción de riesgo a través
de la planificación, reducción de la vulnerabilidad física, generación de protocolos de
revisión de obras, servicios, proyectos y otorgamiento de permisos, tomando en
cuenta la norma sismorresistente y la vulnerabilidad física para promover
corresponsabilidad en los entes del desarrollo.
En la Dirección Ejecutiva de Gestión social, se recomienda una alianza con

Recursos Humanos y el ICPA, para el Plan de Educación y formación tanto del
personal de la Alcaldía, como de las Organizaciones vecinales, ONG´s, empresas
privadas y ciudadanos de Chacao. Igualmente generar estrategias para atender a
cada parroquia y sectores populares, ayudar a solucionar los conflictos vecinales,
capacitar a los jueces de paz, generar programas deportivos y recreativos que
integren la reducción de riesgo en ellos, diseñen zonas seguras y vías de evacuación
en el Municipio.
Para la Dirección de Administración Tributaria, se sugiere crear protocolos de

permisos para actividades comerciales e incentivos o sanciones tributarias para
prácticas de reducción de riesgo o prácticas generadoras de riesgo. Para la dirección
cultural se sugiere integrar programas educativos culturales, de identidad y turísticos
que integren la reducción de riesgo.
Una vez analizado el manual de funciones de cada dependencia (Ver anexo

detallado), se observan funciones que se repiten en casi todas las direcciones de la
Alcaldía por su relevancia y transversalidad, estas funciones generales que se deben
aplicar en todas las direcciones y por ende son fundamentales para el éxito de la
estrategia, son las siguientes:
 Educar en relación a la gestión de riesgo, conceptos generales, condiciones

de riesgo del municipio, diferencia entre amenazas y vulnerabilidades,
medidas de identificación, reducción de riesgo, preparación y atención.
312
Importancia de la reducción del riesgo, desarrollo seguro, cultura de

prevención, etc. En el manual cada dependencia requiere formación general,
con un énfasis diferente dependiendo de sus funciones.
 Actualización del manual de cargos de la Alcaldía y de los organismos
adscritos, describiendo específicamente por dependencia y cargo sus
responsabilidades y funciones, incluyendo las funciones en relación a la
reducción de riesgo. Hacer fluir esta información dentro de la Alcaldía,
incluyendo información de contacto.
 Compilación de la información sobre riesgo (condiciones del municipio,
amenazas, vulnerabilidades, registro de eventos, data y norma
sismorresistente de construcciones, estudios de suelos, limpieza de
quebradas, escenarios de riesgo, estado de los servicios, etc) y de los SIG de
la Alcaldía (SIG Ingeniería, Catastro, IPCA, Obras Públicas, SIGAR), para que
puedan ser accedidos por todas las direcciones, con diferentes privilegios de
entrada de acuerdo a sus funciones.
 Establecimiento de alianzas y contactos sostenidos con entes educativos
(institutos y universidades), consultores externos, empresas privadas y
organizaciones que sirvan de apoyo para la gestión del riesgo en el municipio.
 Establecimiento de reuniones dentro de las Direcciones y entre direcciones
para compartir información, experiencias, estadísticas de riesgo, de esta forma
las decisiones que se tomen en relación a la gestión segura del municipio,
incluirán esta información.
6.8. Cumplimiento de los Objetivos de la Ciudad Sostenible
Como se observa, las funciones (generales y específicas) que cada dirección

debe realizar para hacer una mejor gestión de riesgo en el municipio son diferentes,
por ende, cada dirección estará orientada a cumplir distintos objetivos de la ciudad
sostenible. No todas las direcciones deben cumplir todos los objetivos de la Ciudad
Sostenible, pero la Alcaldía como un todo si debería hacerlo. Para garantizar una
gestión integral y sostenible de la Alcaldía, todas las direcciones necesitan trabajar
313
de forma coordinada, algunas apoyando a otras en aspectos sociales, institucionales,

ambientales, económicos, tecnológicos, de aprendizaje o de funcionalidad.
A continuación en la Tabla 6.8, se observa para cada dirección, los objetivos de la

ciudad sostenible que deberían cumplir, si ejercieran adecuadamente sus funciones
de reducción de riesgo.
Direcciones de la Alcaldía de Chacao.
Dirección
Funciones generales
Ejecutiva
 Ciudad Descentralizada y con autonomía (Objetivo Social –
Institucional).
 Ciudad Planificada (Objetivo Estético – Funcional).
Gestión Interna  Ciudad Promotora del Aprendizaje (Objetivo Social – Cultural).
 Ciudad eficiente económicamente (Objetivo Económico).
 Ciudad Socialmente justa (Objetivo Social).

Institucional).
Seguridad
 Ciudad Planificada (Objetivo Estético – Funcional).
Integral
 Ciudad Promotora del Aprendizaje (Objetivo Social – Cultural).

Institucional).
 Ciudad Planificada y bella (Objetivo Estético – Funcional).
Gestión  Ciudad Promotora del Aprendizaje (Objetivo Social – Cultural).
Urbana y
 Ciudad Socialmente justa (Objetivo Social).
Gestión Social
 Ciudad eficiente económicamente (Objetivo Económico).
 Ciudad con equilibrio ambiental, (Objetivo Ambiental).
 Ciudad Promotora del Aprendizaje (Objetivo Social – Cultural).

Gestión
 Ciudad Socialmente Justa (Objetivo Social).
Cultural

Administración Institucional).
Tributaria  Ciudad con diversificación económica y eficiente financieramente
(Objetivo Económico).
Como se puede apreciar en la tabla, en el deber ser, las Direcciones de Gestión

Urbana y Gestión Social, cumplirían todos los objetivos identificados de la Ciudad
314
Sostenible, si ejercieran sus funciones de reducción de riesgo adecuadamente. Estas

son las direcciones más integrales de la Alcaldía, pues se encargan de aspectos de
formación, planificación, reducción de la pobreza, manejan proyectos, presupuestos,
tecnología y ambiente. Después de estas direcciones, se ubica la Dirección de
Gestión Interna, que de actuar en el deber ser, cumpliría casi todos los objetivos de
la ciudad Sostenible, faltándole solamente refuerzo en los aspectos de ambiente y
tecnología. Estas tres direcciones son entonces el punto de partida para diseñar el
flujo de apoyo principal para la gestión de riesgo integral en la Alcaldía y de esta
forma garantizar una actuación coordinada orientada a la sostenibilidad.
La figura 6.5 muestra, por Dirección Ejecutiva, cuáles objetivos de la ciudad

sostenible cumpliría en el deber ser (flechas de colores) y se coloca en cuadros, los
objetivos que requieren un refuerzo por parte de las demás direcciones.
Adicionalmente y tomando en cuenta las tres direcciones con mayor integralidad, se
propone el esquema de apoyo entre ellas para su actuación coordinada.
Figura 6.5 Esquema de apoyo entre Direcciones Ejecutivas para integrar la reducción
de riesgo dentro de la Alcaldía de Chacao.
315
En el gráfico se muestra por cada Dirección Ejecutiva (Bloques grises), líneas

finas de colores que representan los Objetivos de la Ciudad Sostenible que cumple la
Dirección y se muestran cuadros de colores al lado de los bloques grises, que
representan los Objetivos que faltan por cumplir en la Dirección (color verde:
ambiental, azul claro: tecnológico, azul oscuro: económico, rojo: social, morado:
estético, rosa: cultural y amarillo: institucional).
Como se ha mencionado, no todas las Direcciones deben cumplir todos los

Objetivos, pero entre todas se deben apoyar para actuar de forma integrada, por lo
tanto se muestran las flechas gruesas color azul, que indican cómo las Direcciones
que cumplen mayor cantidad de Objetivos de la Ciudad Sostenible (Gestión Social,
Gestión Urbana y Gestión interna), deben ayudar a las demás direcciones en la
Alcaldía.
Como se observa en la Figura 6.5, la Dirección de Gestión Urbana debería

apoyar a la Dirección de Seguridad Integral en aspectos ambientales, sociales,
económicos y tecnológicos y a la Dirección de Administración tributaria en aspectos
sociales, ambientales, funcionales, tecnológicos y de formación. Por su parte la
Dirección de Gestión Social, debería brindar apoyo a la Dirección de Gestión Cultural
en aspectos ambientales, institucionales, funcionales, económicos y tecnológicos y a
la Dirección de Gestión Interna en aspectos ambientales y tecnológicos.
Finalmente la Dirección de Gestión Interna, debería brindar apoyo a la Dirección

de Seguridad Integral en aspectos económicos y sociales.
6.9. Apoyo del IPCA para hacer transversal la reducción del riesgo en la
Alcaldía
Como se ha mencionado anteriormente, el objetivo del presente trabajo es

integrar la reducción del riesgo dentro de la gestión de la Alcaldía, en todas sus
direcciones, por ende un organismo dedicado entre otras tareas a la protección civil,
como es el IPCA, no puede asumir el rol absoluto de la reducción del riesgo
316
municipal, ya que se estaría cometiendo el error de “departamentalizar” la gestión del

riesgo y no incorporarla de forma natural en todas las direcciones de la Alcaldía.
El IPCA, si bien maneja información, capacitación y procedimientos de alta

relevancia con respecto al manejo del riesgo, debe actuar como un organismo de
soporte para integrar la reducción del riesgo en todas las demás direcciones de la
Alcaldía. Este organismo no debe actuar desintegrado con las labores de las
Direcciones de la Alcaldía y deben mantener contacto constante.
La Tabla 6.9, ilustra como este organismo debe apoyar a todas las direcciones y
gerencias de la Alcaldía de Chacao y los objetivos de la ciudad sostenible a los
cuales contribuye este apoyo.
Tabla 6.9. Apoyo del IPCA dentro de la Alcaldía de Chacao.
Objetivos de la
Direcciones y
Tipo de Apoyo Ciudad
Gerencias
Sostenible
Planes de desarrollo urbano y territorial dirigidos a la reducción del Ciudad
riesgo: incluyendo cálculo del riesgo municipal, mapas de Planificada
amenazas, estudios de vulnerabilidad, análisis de la vialidad y Dirección (Objetivo Estético
servicios, grados de exposición, registro histórico de eventos, nivel de Gestión – Funcional).
de conocimiento y experiencia local sobre el riesgo, planes de urbana,  Ciudad
reducción de la pobreza, identificación, causas y reducción de
Seguridad Descentralizada
vulnerabilidad, políticas públicas para la reducción del riesgo en
Interna, y autónoma
parroquias, sectores populares, (prioridades, dotación
CISE 171. (Objetivo Social
entrenamiento, presupuesto, responsabilidades, objetivos, líderes y
– Institucional).
compromisos), planes de articulación entre y con los niveles
superiores.
Herramientas para la gestión del riesgo municipal: información Tecnología
actualizada, accesible y fluida (dentro y fuera de la Alcaldía), de la
herramientas para medir la resiliencia, identificación del riesgo, Información,  Ciudad
evaluación de escenarios, análisis costo – beneficio de acciones de Descentralizada
Recursos
reducción de riesgo, evaluación de daños post- evento, y con autonomía
seguimiento (de los riesgos y de las medidas implementadas), Humanos, (Objetivo Social
política interna en la Alcaldía y Organismos adscritos para evaluar OLPU, – Institucional).
las responsabilidades de cada cargo en la gestión del riesgo (evitar Ingeniería  Ciudad
dispersión de), evaluar qué proyectos de riesgo se realizan en la Municipal, Energéticament
institución y unir esfuerzos, responsabilidades y recursos para no Catastro, e eficiente
duplicar esfuerzos, lista de entes que aportan información a los SIG Obras (Objetivo
e institutos asesores y aliados en la reducción de riesgo, manejar Tecnológico).
Públicas y
eficientemente los sistemas de información de riesgo del Municipio y
hacer fluir su información en la Alcaldía. Servicios.
317
Tabla 6.9. Apoyo del IPCA dentro de la Alcaldía de Chacao. (Continuación).

Direcciones y Objetivos de la
Tipo de Apoyo
Gerencias Ciudad Sostenible
Formación y Educación para la gestión del riesgo: aumentar el  Ciudad
conocimiento en conceptos, amenazas, vulnerabilidades, gestión, Recursos Promotora del
importancia y medidas de reducción de riesgo, tanto en los Humanos, Aprendizaje
funcionarios como en los ciudadanos, apoyar en la reformulación (Objetivo Social –
Educación,
del currículo escolar y material educativo formal (planteles Cultural).
Desarrollo
educativos) no formal (pedagogía participativa, enfoque de  Ciudad
género, enfoque religioso – cultural, conocimiento local, desarrollo Social, Socialmente
de corresponsabilidad, iniciativas, voluntarios, líderes y Justicia Justa (Objetivo
experiencias). Diseñar e implementar una estrategia para Municipal, Social).
aumentar la participación de comunidades, ONG´s, Empresas Deportes, Ciudad
Privadas, planteles educativos, Instituciones académicas y Descentralizada
Gestión
organizaciones en las políticas municipales de gestión local de
Cultural. (Objetivo Social
riesgo.
– Institucional).
Dirección de  Ciudad
Gestión Planificada
Proyectos y Obras de gestión de riesgo Municipal: obras de
Urbana, (Objetivo Estético
planificación pre – evento, obras estructurales de prevención que
Educación, – Funcional).
mejoren la calidad de vida de sectores vulnerables, indicadores
 Ciudad
de gestión de riesgo en comunidades (continuidad, presencia Desarrollo
Promotora del
multisectorial, género, cultura, conocimiento, participación y Social, Aprendizaje
propuestas de trabajo), indicadores de gestión de riesgo Consultoría (Objetivo Social –
municipales en amenazas, exposición, vulnerabilidad,
Jurídica y Cultural).
capacidades y estado de servicios, revisión de normativas y
Recursos  Ciudad
permisos de construcción y remodelación, densidad urbana,
titulación de viviendas y adecuación de estructuras Humanos. Planificada
(Objetivo Estético
– Funcional).
Descentralización y legislación de la gestión del riesgo: Planes Consultoría
locales coherentes con los planes Nacionales, Estadales, Jurídica,  Ciudad
Urbanos y Municipales para la Reducción de riesgo, apoyados en Educación, Promotora del
Leyes y Sistemas de Prevención, formación de capacitores,
Desarrollo Aprendizaje
cultura de la prevención y reducción de la vulnerabilidad,
Social, OLPU, (Objetivo Social
apoyados institucionalmente por Ministerios, pero con autonomía
CISE 171, – Cultural).
municipal. Aumentar la descentralización de las organizaciones
Administración  Ciudad
oficiales de riesgo (información y herramientas sobre gestión local
Descentralizada y
de riesgo sistematizadas y disponibles dentro y fuera de las y Servicios,
con autonomía
Alcaldías), reducción del riesgo transversal en las ordenanzas Apoyo al (Objetivo Social –
municipales de construcción o edificaciones, defensa civil, Capital Social. Institucional).
ambiente, presupuesto, educación y desarrollo urbano.
Planificación  Ciudad con

Inversión para la Gestión del riesgo: estrategias económicas y
y Presupuesto, diversificación
financieras para la reducción del riesgo, diversificando la
Administración económica y
inversión (Alcaldías y empresas privadas), aplicando incentivos
eficiente
fiscales, transferencia del riesgo (aseguradoras y políticas de y Servicios,
financieramente
responsabilidad por parte de los generadores), fiscalización de OLPU, (Objetivo
construcciones, promoción de la corresponsabilidad, asignación Ingeniería Económico).
de partidas presupuestarias a gestión de riesgo (Puede haber
Municipal,  Ciudad
apoyo subsidiario nacional), procurar eficiencia socioeconómica
Obras Públicas, Descentralizada
en las políticas de gestión de riesgo, planes de fortalecimiento
DAT. y con autonomía
socioeconómico municipal (fuentes de trabajo) y generación de
(Objetivo Social
ingresos propios.
– Institucional).
318
Tabla 6.9. Apoyo del IPCA dentro de la Alcaldía de Chacao. (Continuación).

Direcciones y Objetivos de la
Tipo de Apoyo
Gerencias Ciudad Sostenible
 Ciudad con
equilibrio
Administración ambiental
Recursos Naturales y Gestión del riesgo: estrategias para
y Servicios, (Objetivo
mejorar la calidad de los recursos naturales y evitar que se
Consultoría Ambiental).
conviertan en amenazas socio – naturales, integrar la gestión de
Jurídica, Obras  Ciudad
riesgo en políticas públicas de salud, educación, movilidad,
Públicas y Energéticamente
Servicios. eficiente
(Objetivo
Tecnológico).
Como se puede apreciar, el IPCA apoya a todas las direcciones de la Alcaldía en

aspectos educativos y de formación, flujo, manejo e interpretación de información
relativa al riesgo, estrategias ambientales y cooperando para la incorporación de la
reducción del riesgo en protocolos, modificaciones legislativas, generación de planes
urbanos y búsqueda de fuentes de financiamiento y eficiente recaudación fiscal.
Anteriormente se observa cómo cada Dirección Ejecutiva de la Alcaldía debe

contribuir en el logro de diferentes objetivos de la Ciudad Sostenible y cómo se
deben apoyar para que entre todas actúen de forma integral y cumplan todos los
objetivos identificados de la Ciudad Sostenible. Como se pudo apreciar, el IPCA
debe apoyar a todas las direcciones en una forma distinta (dependiendo de sus
necesidades), para que la actuación de la Alcaldía sea integral y para que se haga
una mejor gestión del Desarrollo seguro.
El apoyo del IPCA para cada dirección, se observa en la Figura 6.6. Se puede
apreciar que el IPCA apoya a la Dirección de Seguridad Integral, en aspectos de
aprendizaje, tecnológicos e institucionales (círculos color rosa, azul claro y amarillo),
a la Dirección de Gestión Interna la apoya en aspectos ambientales, tecnológicos,
estéticos y de aprendizaje (círculos color verde, azul claro, morado y rosa), a la
Dirección de Administración Tributaria en aspectos económicos, institucionales y de
aprendizaje (círculos color azul oscuro, amarillo y rosa) y a la Dirección de Gestión
Cultural en aspectos sociales y de aprendizaje (círculos color rojo y rosa).
319
Figura 6.6 Apoyo del IPCA para integrar la reducción de riesgo dentro de la Alcaldía
de Chacao.
6.10. Proyectos de Investigación para continuar la implementación de la

Estrategia
Mientras se construía la parte fundamental de la estrategia (funciones

específicas que debe aplicar cada dependencia, partiendo de los componentes I, II y
III), se identificaron proyectos específicos que deben realizarse en cada Dirección
Ejecutiva (involucrando a otras direcciones y dependencias), para poder implementar
y hacer operativa la integración de la reducción del riesgo en la gestión municipal de
Chacao.
Cada proyecto propuesto se concentra en diferentes aspectos (social,

320
ambiental, jurídico, económico y de planificación), estos proyectos, junto con las

dependencias involucradas y los objetivos de la Ciudad Sostenible que apoyan en su
realización, se muestran a continuación en la Tabla 6.10.
Tabla 6.10. Proyectos de investigación sugeridos para implementar la estrategia

formulada.
Dirección Dependencias Objetivos de la
Proyecto de investigación sugerido
Ejecutiva involucradas Ciudad Sostenible
1. Transversalización de la gestión de
riesgo en las Ordenanzas de la
Alcaldía de Chacao (planificación, Consultoría Ciudad
catastro, concesiones, OLPU, Jurídica, OLPU, Descentralizada y
fiscalización de construcciones, Ingeniería con autonomía.
Gestión Municipal, Catastro, Ciudad
transporte, actividades comerciales,
Interna Obras Públicas), Planificada.
IPCA, Deporte, zonificación,
regularización de edificaciones, IPCA.
áreas comerciales, áreas verdes,
inmuebles, tala y poda, protección
del ambiente e impuestos).
Recursos  Ciudad
2. Plan de actualización de los Humanos, IPCA, Descentralizada
manuales de cargos de la Alcaldía, todas las y con
incluyendo las funciones de cada dependencias. autonomía.
dependencia en cuanto a Gestión de Matriz de Gestión  Ciudad
riesgo e identificando necesidades de riesgo en la Planificada.
específicas de formación y Gestión Municipal.
educación.
Dirección de
Planificación y  Ciudad
3. cuantificación de daños por eventos
presupuesto, Descentralizada
ocurridos, incluyendo información
Administración y y con
que debe suministrar cada
Servicios, IPCA, autonomía.
dependencia y procedimiento para
DAT e IPCA.  Ciudad
garantizar continuidad.
Planificada.
Tecnología de la  Ciudad
Información, Descentralizada
4. Transversalización de los sistemas
SIGAR, IPCA, SIG y autónoma.
computarizados de gestión urbana y
de Obras Públicas,  Ciudad
de riesgo dentro de la Alcaldía de
Catastro e Planificada.
Chacao (asignando diferentes
privilegios de acceso a las Ingeniería  Ciudad
dependencias) Municipal. tecnológica y
energéticament
e eficiente.
5. Metodología para evaluación del Seguridad Interna,  Ciudad
riesgo y vulnerabilidad física en IPCA, OLPU, Descentralizada
edificaciones del municipio de Ingeniería
Seguridad y con
acuerdo a la norma sismorresistente Municipal y
Integral autonomía.
actual, data catastral, año y tipo de Catastro.  Ciudad
construcción. Informes con medidas
Planificada
de reforzamiento.
321

formulada. (Continuación).
6. Complemento del anterior, Evaluación Seguridad  Ciudad
del Plan de seguridad física de las Interna, IPCA, Descentralizada
Seguridad instalaciones de la Alcaldía, tomando OLPU, Ingeniería y con autonomía.
Integral en cuenta la evaluación de riesgo de Municipal y  Ciudad
estas edificaciones. Con énfasis en las Catastro. Planificada.
medidas de reducción de riesgo.
Recursos  Ciudad
7. Mecanismos de reducción de riesgo y
Humanos, IPCA, Descentralizada
eficiencia organizacional dentro del
CISE 171, OLPU, y con autonomía.
CISE 171, asignación de
Ingeniería  Ciudad
responsabilidades, planes de reducción
Municipal, Obras Planificada.
de riesgo, comunicación con la Alcaldía
y plan de actuación coordinada en Públicas y  Ciudad
planificación pre – evento, durante y Servicios. promotora del
post evento. aprendizaje.
 Ciudad
8. Diseño e implementación de criterios de Dirección de Descentralizada
riesgo (especialmente reducción) para Gestión Urbana, y con autonomía.
emitir lineamientos urbanos, planes de IPCA, PDUL  Ciudad
desarrollo, reformulación de Chacao, PDUL Planificada.
Gestión ordenanzas, evaluación de proyectos, Metropolitano,  Ciudad
Urbana variables urbanas fundamentales, Consultoría Socialmente
diseño de servicios, cuido de áreas Jurídica y justa.
verdes, construcción o remodelación de Tecnología de la  Ciudad con
obras, fiscalización y valuación de Información. equilibrio
construcciones, etc. ambiental.
Dirección de
Gestión Urbana,  Ciudad
9. Formulación de instrumento preliminar IPCA, PDUL
para evaluar la aplicabilidad de la Ley Descentralizada
Chacao, PDUL
de Gestión de Riesgo Socionaturales y y con autonomía.
Metropolitano,
tecnológicos dentro del Municipio  Ciudad
Consultoría
Chacao, haciendo énfasis en las Planificada.
Jurídica y
medidas de reducción de riesgo dentro Tecnología de la
de la planificación urbana. Información.
 Ciudad
IPCA, Seguridad Descentralizada
10.Reducción del riesgo de forma Interna, CISE y autónoma.
transversal en los programas y planes 171, Educación,  Ciudad
educativos y recreativos de la Alcaldía Desarrollo Social, Planificada.
Gestión (formales y no formales), evaluando las Justicia  Ciudad
Social necesidades educativas de planteles y Municipal, promotora del
comunidades, formulación de Atención al aprendizaje.
indicadores de riesgo dentro de la Ciudadano.
Dirección de Gestión Social.  Ciudad
socialmente
justa.
322

formulada. (Continuación).
 Ciudad
11.Reducción del riesgo dentro del Dirección de Planificada.
programa de titulación de terrenos y Gestión urbana,  Ciudad
viviendas en sectores populares, Educación, promotora del
Gestión Social que incluya formación en conceptos Desarrollo aprendizaje.
de riesgo, vulnerabilidad, Social, Justicia  Ciudad
construcción segura y desarrollo Municipal, IPCA. socialmente
seguro para los sectores populares. justa.
 Ciudad
12.Evaluación y formulación de un plan Recursos Descentralizada
para mejorar el flujo de información, Humanos, IPCA, y autónoma.
la coordinación y la actuación CISE 171,  Ciudad
conjunta dentro de las direcciones Tecnología de la tecnológica y
de la Alcaldía de Chacao y sus Información. energéticament
Organismos adscritos. e eficiente.
Gestión Cultural,
recursos
13.Diseño de estrategia cultural, de humanos,  Ciudad
recreación y deportiva para Educación, promotora del
Gestión concienciar a la población municipal Desarrollo aprendizaje.
Cultural (residente, visitante y trabajadora) Social, Justicia  Ciudad
en sostenibilidad urbana y Municipal, socialmente
desarrollo seguro. Deportes e justa.
IPCA.
DAT, OLPU,
ingeniería
Municipal,  Ciudad
14. Estrategia para generar incentivos
Administración y Descentralizada
fiscales ante prácticas de reducción
Servicios, y autónoma..
de riesgo, penalizaciones al
Planificación y  Ciudad con
Administración generador de riesgo dentro del
presupuesto, diversificación
a tributaria Municipio e inclusión de criterios de
Obras Públicas, económica,
riesgo para el otorgamiento de
Educación y eficiente
permiso de actividades lucrativas
Desarrollo financieramente
en el Municipio.
Social. .
Como se puede observar, los proyectos propuestos para dar continuidad al

presente trabajo, se pueden formular como pasantías académicas (carreras como
Derecho, Ingeniería, Licenciatura en Educación, Desarrollo Humano, Comunicación
Social, Computación, etc), servicios comunitarios universitarios o consultorías
323
profesionales. Estos proyectos se orientan dentro de cada Dirección de la Alcaldía,

pero requieren que su realización involucre diferentes dependencias y Organismos
adscritos.
El apoyo de estos proyectos recae básicamente en el logro de dos objetivos de la

Ciudad Sostenible: Ciudad descentralizada y con autonomía y Ciudad Planificada.
Sin embargo también apoyan para el logro de los objetivos de Ciudad Promotora del
Aprendizaje, Ciudad tecnológica y energéticamente eficiente y Ciudad Socialmente
justa.
6.11. Propuesta de implementación de la Estrategia en la Alcaldía
Al elaborar el manual de funciones de cada dependencia de la Alcaldía en

torno a la reducción de riesgo y a la sostenibilidad, se pudo observar que todas las
dependencias son importantes para el logro de una actuación integral y transversal
en un municipio seguro. Sin embargo, algunas direcciones poseen mayor cantidad
de funciones que otras, estas por ende son claves en aspectos de formación y
educación.
El punto de partida para la implementación de la estrategia se encuentra en la

dependencia de recursos Humanos, partiendo de dos ejes directores:
 El manual de cargos y funciones actualizado e incorporando las funciones

intrínsecas que son relativas a gestión de riesgo en cada cargo de la Alcaldía.
 La estrategia de actualización y formación educativa para el personal de la
Alcaldía (nuevos ingresos y personal operativo), en aspectos de gestión de
riesgo, haciendo énfasis en aspectos diferentes por cada dependencia.
Una vez revisados estos aspectos, se propone comenzar la jornada de

educación del personal de la Alcaldía (incluyendo descripción de funciones de cada
cargo con respecto a la reducción del riesgo), por las dependencias que poseen
mayor cantidad de funciones de reducción del riesgo. La formación se sugiere que
324
comience por las gerencias de OLPU, Obras públicas e IPCA (más de 40 funciones
para integrar la reducción del riesgo en la gestión municipal), a continuación las
gerencias de Ingeniería, Administración y CISE 171, (con más de 30 funciones), las
gerencias de Tecnología, Seguridad Interna y Catastro (con más de 25 funciones) y
así sucesivamente, siguiendo el esquema que se puede ver en la Figura.
Figura 6.7 Esquema de implementación para integrar la reducción de riesgo dentro de

la Alcaldía de Chacao.
Al comenzar la jornada de educación y formación siguiendo este esquema, se

asegura que a medida que se avance en este programa a lo largo de todas las
dependencias de la Alcaldía, ya las gerencias formadas, puedan de forma natural ir
capacitando a otras que deben trabajar con ellas diariamente.
Por ejemplo al estar formadas las dependencias de OLPU, Obras Públicas y

Servicios e IPCA, ellas transmitirán su conocimiento de forma directa a las gerencias
de CISE 171, Ingeniería, Seguridad Interna, Catastro, Tecnología, Consultoría,
Educación, Apoyo al Capital Social, Desarrollo Social y Justicia Municipal entre otras.
325
Estas gerencias mencionadas y las demás en el esquema propuesto (color azul,

rosa, naranja y verde), recibirán una doble capacitación, una formal a través del
programa de educación y una relativa, al trabajar con las gerencias que ya se
encuentran formadas previamente en gestión de riesgo (color gris). Por otro lado las
demás gerencias a su vez permearán la capacitación a las otras gerencias con las
cuales tienen contacto en forma de cascada, tal como se observa en la Figura 6.8, la
cual ilustra sólo en determinados casos, como se integra la capacitación en
reducción de riesgo desde las gerencias con mayor número de funciones hacia el
resto de las gerencias de la Alcaldía.
Figura 6.8 Esquema de permeabilidad de la reducción de riesgo dentro de la Alcaldía

de Chacao.
Para apoyar este punto, la estrategia de implementación contiene un diagrama

de flujos de cada dependencia de la Alcaldía, en el que se ilustra para cada una, con
cuáles dependencias debe mantener contacto y en qué aspectos.
326
Esto se puede observar a continuación en las Figuras 6.9 y 6.10, con las
dependencias que tienen la mayor cantidad de funciones, que son OLPU y Obras
Públicas y Servicios (para observar el diagrama completo, ver Anexo).
Figura 6.9 OLPU y comunicación con otras dependencias de la Alcaldía.
Figura 6.10 Obras Públicas y comunicación con otras dependencias de la Alcaldía.

327
6.12. Metodología para replicar el proyecto
Tomando en cuenta que el Componente I (teoría y prácticas de gestión de

riesgo municipal), es aplicable a todas las Alcaldías, la metodología general utilizada
dentro del marco del presente proyecto y necesaria para replicar el mismo dentro de
otras alcaldías, se presenta a continuación:
1. Establecimiento de contactos con la Alcaldía seleccionada (Autoridades de la

Alcaldía y del Organismo adscrito encargado de la administración de
desastres o protección civil, en caso de que exista uno).
1.1 Obtención del manual descriptivo de cargos de las dependencias de la
Alcaldía y el organigrama de la misma.
1.2 Diseño de la estrategia de convocatoria para la realización futura de las
encuestas.
1.3 Estudio del manual de cargos de la Alcaldía, ubicación de Direcciones
Ejecutivas Equivalentes con la Alcaldía de Chacao y construcción /
reformulación de la Matriz de gestión de riesgo en la Gestión Municipal,
en caso de que lo amerite.
2. Formulación y elaboración de las encuestas a todas las dependencias de la
Alcaldía (Componente II).
2.1 Organizar las preguntas generales y específicas para cada
Dependencia de la Alcaldía seleccionada, cuidando de incorporar un
solo planteamiento por pregunta realizada.
2.2 Realizar la convocatoria a las encuestas de manera formal (a través de
un organismo de la Alcaldía) y solicitando que por dependencia asista
más de un funcionario.
2.3 Procesamiento de resultados de preguntas generales (para medición
estadística de conocimientos) y de preguntas específicas (mediante
categorización de respuestas). Generación de funciones del
componente II.
2.4 Validación de resultados con el personal encuestado (funcionarios y
directores), incorporación de sus observaciones y sugerencias.
328
3. Análisis o reformulación de la Matriz del “Deber ser”, dependiendo de la

dinámica particular de la Alcaldía.
3.1 Estudio mediante el manual de cargos, organigrama funcional y
dinámicas comunicacionales de todas las dependencias de la Alcaldía
(funciones, comunicaciones entre dependencias, manejo de la
información, gestión municipal particular).
3.2 Análisis de la Matriz del “Deber ser” elaborada para la Alcaldía de
Chacao, Direcciones Ejecutivas Equivalentes conseguidas para la
Alcaldía seleccionada y de las dinámicas comunicacionales particulares
de la Alcaldía. Elaboración del Componente III (con asesoría de
expertos en el área de gestión de riesgo y gestión urbana sostenible).
4. Elaboración de la estrategia particular y elementos de la Ciudad Sostenible
4.1 Identificación por Dirección, de los Objetivos de la Ciudad Sostenible
que se cumplirían a través de la estrategia de integración de la
reducción del riesgo (que parten del componente I, II y III).
4.2 Identificación de los apoyos entre Direcciones y Organismos adscritos
para que en conjunto se cumplan los objetivos de la Ciudad Sostenible
y se haga una intervención integral.
4.3 Identificación de las funciones generales que se deben aplicar en todas
las direcciones y del esquema de implementación para la estrategia
(dependencias con mayor cantidad de funciones y diagrama de flujos
para hacer fluir la información de forma natural).
Como se puede observar, una estrategia integral que inserte la reducción de

riesgo de desastres de forma transversal y armónica dentro de todas las direcciones
de la Alcaldía requiere, no sólo una profunda revisión de los conceptos y prácticas de
gestión de riesgo y desarrollo sostenible a nivel local, sino un conocimiento de los
procesos intrínsecos de las Alcaldías, sus condiciones socionaturales, sus procesos
de comunicación, funciones, responsabilidades y sus relaciones entre organismos
adscritos y con los ciudadanos.
329
Esta estrategia no sólo se debe componer de un listado de funciones y

responsabilidades claras de cada Dirección y Gerencia, sino de un esquema de flujo
de comunicaciones entre direcciones, una guía general del apoyo de los organismos
adscritos en los aspectos ambientales y de gestión de riesgo ante desastres,
recomendaciones para su implementación en la institución y sobre todo por un
esfuerzo mancomunado entre investigadores, empresa privada, ciudadanos y
funcionarios municipales, para no sólo aplicar a diario estas recomendaciones, sino
para monitorear los avances y continuar el trabajo tomando como guía los proyectos
propuestos para seguimiento del proyecto.
La estrategia propone un trabajo profundo y maduro, con aportes teóricos y

prácticos novedosos, comprendiendo que la reducción del riesgo es tarea de todos y
es parte del camino hacia la sostenibilidad urbana, flexible para ser replicado en
otros municipios y con el espíritu de ayudar a reducir el riesgo municipal para así
apoyar en la noble tarea de salvar vidas, preservar infraestructuras y economías.
330
CAPÍTULO VII
CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACIÓN
7.1. El Desarrollo Sostenible y la Gestión de riesgo
Tal como se ha desarrollado en la presente investigación, el concepto Desarrollo

Sostenible, maneja intrínsecamente dos variables principales: integralidad, porque
valora aspectos de diferente índole con la misma relevancia y continuidad en el
tiempo, porque no sólo involucra satisfacer las necesidades de la población actual,
sino que también involucra a las generaciones subsiguientes.
En el capítulo I se describe la evolución del concepto Desarrollo Sostenible,

desde sus inicios hasta la actualidad, siendo un proceso que involucra cambios de
paradigmas importantes y muy diferentes esferas del conocimiento. Este modelo
nace desde la preocupación por la contaminación de los ecosistemas, hasta integrar
los factores social, institucional, político, ambiental y económico. Por su complejidad,
muchos estudiosos lo consideran utópico, pero existen pruebas científicas que
confirman que si no se intenta conseguir un desarrollo como éste, estaremos
poniendo en peligro a futuro, los recursos y la vida sobre el planeta.
Como se evaluó anteriormente, el Desarrollo Sostenible vela de forma intrínseca

por la vida de las personas, en consecuencia el tema central de la investigación, es
decir la reducción del riesgo de desastres, es un proceso afín y necesario para lograr
este modelo de desarrollo a cabalidad.
331
La gestión de riesgo, como un proceso continuo que busca proteger a las

personas, economías, ambiente e infraestructuras, al controlar los efectos negativos
de la ocurrencia de eventos de origen natural, maneja las mismas variables
principales que el Desarrollo Sostenible: integralidad y continuidad en el tiempo. Esto
es así porque para reducir y controlar los efectos negativos de los eventos, se deben
generar políticas de diferente índole (social, institucional, ambiental y económica) y
su carácter de proceso variable en el tiempo, le otorga la característica de
continuidad en el tiempo.
También en el capítulo I, se desentraña la evolución del concepto que hoy

llamamos “gestión de riesgo de desastres”, que surge en sus orígenes como
atención a las emergencias. Con el paso del tiempo se descubre que es más
eficiente reducir desde el origen, la conformación de las condiciones de riesgo y de
esta forma prevenir que la ocurrencia de eventos se convierta en desastres. Lo que
antes representaba un proceso de logística para atender las consecuencias de los
desastres, se convierte en un proceso que se inserta en el propio modelo de
desarrollo de las sociedades, para identificar y trabajar aspectos ambientales,
sociales, políticos, económicos, fiscales e institucionales, que generan vulnerabilidad.
Si bien la ocurrencia de algunos eventos no se puede controlar, se puede

controlar si el modelo de desarrollo de la sociedad que está sujeta a estas
amenazas, es capaz de hacerlas resilientes a este tipo de eventos. Esto representa
un gran cambio de paradigmas.
Se ha visto a lo largo del trabajo, que la gestión de riesgo es un proceso

multidisciplinario que busca fortalecer instituciones, aumentar la participación de los
actores, educar y formar, reducir la pobreza y la vulnerabilidad, mejorar la
planificación, los servicios, el transporte, la conectividad y proteger los ecosistemas
de la degradación. Por tanto buscar el Desarrollo Sostenible sin gestionar el riesgo
socionatural no tiene sentido, ya que su carácter de integralidad lo llevará a trabajar
para construir y fortalecer los aspectos sociales, institucionales, ambientales,
económicos y políticos en una sociedad, pero no tendrá continuidad para las
332
generaciones futuras, si al ocurrir un evento adverso de origen natural, se pierde todo

el trabajo realizado.
Por otro lado tratar de hacer una gestión de riesgo sólida e integral, sin trabajar
en todas las esferas del Desarrollo Sostenible, no conseguirá hacer una sociedad
resiliente, capaz de resistir y recuperarse eficientemente ante eventos adversos de
origen natural.
El Desarrollo Sostenible y la Gestión de riesgo, deben llevar una relación

simbiótica e integral, ya que se benefician y necesitan mutuamente. Esto aún no se
ha conseguido ni en la investigación ni en la gestión, ya que muchas veces se define
el Desarrollo Sostenible o la Ciudad Sostenible, sin tomar en cuenta el carácter de
transversalidad de la reducción del riesgo y por otro lado se trata de hacer gestión
local de riesgo, sin incluirla transversalmente en las instituciones, sin embargo el
camino se dirige hacia este punto.
7.2. Gestión local de riesgo y ciudades sostenibles
Uno de los aspectos esenciales de la gestión de riesgo es su orientación a la

reducción de la vulnerabilidad de las ciudades. Actualmente a nivel mundial, ha
aumentado de forma importante la población urbana y, producto de la forma rápida
de esta migración, las ciudades fueron desplegando zonas densamente pobladas,
algunas de ellas en lugares de alta amenaza natural y con prácticas de desarrollo
que originan y agravan sus amenazas socionaturales.
Es por esto que la gestión de riesgo apunta con lupa a los centros urbanos,
porque concentran la mayoría de las zonas que presentan alta amenaza natural,
prácticas que generan amenazas socionaturales, alta densidad de población con
escaza accesibilidad y requerimientos especiales de formación, cohesión y
organización. Por esto es que la gestión de riesgo socionatural, al poner énfasis en lo
urbano, debe comenzar por trabajar el nivel municipal, como forma de gobierno y
administración y conseguir primero en esta jurisdicción, la solidez y continuidad de su
333
proceso de control de los efectos adversos de eventos de origen natural en su

población, economía e infraestructura.
En este trabajo se sintetizaron los principales objetivos de la sostenibilidad

urbana: la promoción de la cultura y el aprendizaje, la descentralización, autonomía y
fortaleza institucional, la diversificación, productividad y eficiencia económica, la
equidad y la justicia social, el equilibrio ambiental, el uso de tecnologías limpias e
innovadoras y la planificación, comunicación y estética. Dentro de cada objetivo se
observó la inserción de la reducción del riesgo, demostrando una vez más que una
ciudad poco “segura” ante los eventos adversos de origen natural, no es sostenible.
En este particular, en el capítulo II, se realizó una revisión profunda de autores y

eventos referidos a la Ciudad Sostenible y a sus principales elementos, a lo largo del
tiempo la visión de la ciudad sostenible se fue ampliando. Se observó que aún en la
actualidad, pocos autores o eventos que definen a la ciudad sostenible, consideran la
importancia y el carácter transversal de la reducción de riesgo ante desastres.
Se han realizado numerosos esfuerzos en Latinoamérica para reducir el riesgo en

las ciudades, sin embargo, en la revisión de prácticas exitosas de gestión local de
riesgo en otros países, se pueden identificar medidas y políticas generales
importantes que pueden ser aplicables a nuestro país. A lo largo de esta
investigación, se identifica que estos estudios sólo incluyen medidas generales,
lineamientos, propuestas, pero no acciones concretas, definición de actores o
estrategias específicas, las cuales requieren un proceso de adaptación al entorno
particular de cada país, ciudad y municipio.
Es por esto que la presente investigación representa una innovación, porque

plantea la metodología concreta para abordar la gestión de riesgo en una alcaldía,
generando medidas específicas para la reducción del riesgo, definiendo actores y
responsabilidades.
Se identificó que la mayoría de los procesos o casusas de la insostenibilidad

334
urbana, como la fragilidad en la educación, el maltrato a los ecosistemas, la debilidad

y fragmentación institucional, la precariedad en la economía local y la inequidad
social, también son factores subyacentes que generan riesgo y vulnerabilidad en
cualquiera de sus clasificaciones. Es por esto que trabajar para una mejor gestión
local de riesgo, implica trabajar para mejorar la sostenibilidad urbana local.
Como se mencionó, actualmente la sostenibilidad urbana está incluyendo

aspectos de reducción de riesgo en sus lineamientos, pero este proceso ha llevado
tiempo y todavía no se establece la relación directa entre la reducción de riesgo a
desastres y los objetivos de la sostenibilidad urbana.
7.3. La estrategia de integración de la Reducción de riesgo en la Gestión

Municipal
Para integrar de forma transversal la gestión de riesgo dentro de la Gestión de

cualquier Municipio, es necesario conocer primero la teoría y el estado del arte de la
gestión local de riesgo, el Desarrollo Sostenible y la sostenibilidad urbana. Una
estrategia integral deberá tomar en cuenta componentes teóricos, teóricos –
prácticos y al mismo tiempo entender cómo funciona el municipio, su organigrama y
cuáles son las funciones que se definen para cada cargo y dirección designada.
Otros proyectos similares revisados, no incluían un nivel de detalle tan amplio,

porque proponían medidas generales que no se encontraban dirigidas a
departamentos o gerencias específicas de la municipalidad, por ello después de
revisada la teoría, se construye el modelo teórico de gestión de riesgo municipal,
tomando en cuenta las tareas de cinco direcciones generales que posee cualquier
Alcaldía. Para mejorar el nivel de especificidad se toma el organigrama del Municipio
Chacao y se determina que el diseño de un modelo integral estratégico, no puede
estar completo sin incluir un análisis profundo del estado actual de la gestión de
riesgo de desastres en la Alcaldía con la cual se debe trabajar.
Paralela y adicionalmente a esto, fue necesario generar un aporte desde el punto

335
de vista de los expertos en gestión de riesgo, sostenibilidad urbana y gestión

municipal, que oriente cuáles deberían ser las funciones de cada dependencia para
integrar la reducción del riesgo de forma transversal en sus tareas. Es así como,
partiendo del modelo teórico, del análisis de los expertos y una vez obtenidos y
validados los resultados de las encuestas dentro de la Alcaldía, se generó un
instrumento útil, específico y realista, que integra medidas teóricas de diferente
procedencia y medidas prácticas, recomendadas por funcionarios o directores que
trabajan a diario en la Alcaldía y sugeridas por los expertos, que han estudiado la
gestión de riesgo desde otros puntos de vista.
Se va descubriendo a lo largo del trabajo, que el diseño de la estrategia, no sólo

debe incluir un modelo teórico para integrar la gestión de riesgo dentro de la gestión
municipal de cualquier Alcaldía, sino un manual de funciones para cada gerencia de
la Alcaldía seleccionada, plantear cómo se garantiza la integralidad en la Alcaldía
seleccionada, cómo se implementará la estrategia dentro de la institución, cómo
apoyarán los institutos adscritos a las dependencias, el cumplimiento de los
Objetivos de la sostenibilidad urbana y de qué forma se podrá replicar la estrategia
en otra institución.
Las investigaciones que profundizan sólo en el nivel teórico, generan

recomendaciones, políticas y medidas generales, que son la base de las medidas
específicas que debe aplicar cada municipio y ciudad. Por otro lado, el análisis de la
reducción de riesgo en una alcaldía determinada, la realización de encuestas y la
consulta a expertos, proporciona la otra visión, una específica del entorno estudiado.
Integrando ambas en el marco de la sostenibilidad, se consiguen resultados más
realistas y aplicables, pero profundos y específicos al mismo tiempo.
Por ende la estrategia planteada en este trabajo se basa en análisis teórico, la

revisión de prácticas exitosas de gestión de riesgo, el análisis del funcionamiento de
la Alcaldía seleccionada, la realización de encuestas a todas las dependencias de la
Alcaldía y el asesoramiento experto en gestión municipal sostenible y gestión de
riesgo. La estrategia diseñada primero presenta el Modelo teórico de gestión de
336
riesgo en la gestión municipal (aplicable a cualquier Alcaldía) y un esquema

metodológico para diseñar la estrategia para otra Alcaldía particular, el manual de
funciones específicas de cada gerencia de la Alcaldía seleccionada, las funciones
que son comunes a todas las direcciones de la Alcaldía, el cumplimiento de los
objetivos de la ciudad sostenible y el esquema de integralidad (apoyo entre
direcciones), la forma en la que el Organismo adscrito encargado de la Protección
civil debe apoyar a las direcciones y el esquema recomendado de implementación en
la Alcaldía seleccionada.
El proyecto presenta aportes innovadores en cuanto a que es un estudio que

presenta la evolución del concepto de gestión de riesgo (y ya no la atención a
emergencias), demuestra la inserción de la gestión del riesgo dentro de la
sostenibilidad urbana, define partiendo de numerosos autores y eventos
internacionales, los objetivos generales de la ciudad sostenible, integra la teoría y los
planteamientos generales de la gestión local del riesgo y los traduce en acciones
concretas para una Alcaldía específica, además de formular una metodología
completa para replicar el proyecto, construyó una Matriz de la gestión de riesgo
dentro de la gestión Municipal de Chacao, que identifica por cada gerencia, las
funciones en cuanto a riesgo (enfocadas a reducción, preparación y atención) y las
esferas de la sostenibilidad asociadas a cada cargo.
Adicionalmente el proyecto incluye los resultados de las encuestas realizadas a

todas las gerencias de la Alcaldía de Chacao, que reflejan el punto de vista de los
trabajadores de la Alcaldía relativo a la gestión de riesgo en sus tareas diarias y la
construcción de una Matriz del “deber ser” de la gestión de riesgo dentro de la
Alcaldía de Chacao.
En los resultados de las encuestas se revela que los funcionarios no conocen sus
funciones, en menor grado conocen si sus funciones tienen que ver con reducción de
riesgo, se duplican esfuerzos, se desconocen las funciones de los demás
departamentos y por ende existe poca coordinación, no se manejan correctamente
los términos ni la legislación en gestión de riesgo y salen a relucir necesidades
337
específicas de cada departamento. Por otro lado los resultados revelan gran interés
en el tema, aporte de nuevas ideas y comprensión de corresponsabilidad, entre otros
aspectos. La inserción de la reducción de riesgo en cualquier municipio, debe
entonces contar con un diagnóstico de la situación de la Alcaldía en este particular.
Al reunir expertos en gestión de riesgo, gestión urbana, sostenibilidad y gestión

municipal, se analizó desde un punto de vista integral, qué acciones deben
implementar prioritariamente las gerencias y direcciones para incorporar en sus
tareas la gestión de riesgo y la sostenibilidad. Se determinó una serie de acciones
para cada dependencia, pero se identificaron acciones generales que todas las
dependencias deben cumplir, como capacitación, conocimiento del manual de
funciones de la Alcaldía y actuación coordinada con otras direcciones entre otras.
Se determinó a través del análisis del municipio Chacao, que el mismo tiene una
estructura completa, gran cantidad de información, estudios e interés en la reducción
del riesgo, posee características importantes como un centro conector, comercial y
productivo de la ciudad y una condición de múltiples amenazas. Sin embargo todavía
actúa más orientado hacia la preparación y atención que hacia la reducción del
riesgo, se debe reforzar el conocimiento sobre la gestión de riesgo dentro de las
responsabilidades de las gerencias, los mecanismos de integración de la reducción
del riesgo en la planificación municipal, el trabajo coordinado y el establecimiento de
un flujo de información intra – Alcaldía y entre la Alcaldía y sus organismos adscritos.
Los municipios tienen en adelante, el reto de comprender que la gestión de riesgo

debería estar inserta de forma natural dentro de las tareas de cada dependencia de
la Alcaldía y en sus organismos adscritos y que deben trabajar de forma integrada,
no sólo para alcanzar un desarrollo seguro, sino para construir sostenibilidad
municipal. El fin último del diseño de modelos, estrategias, políticas y herramientas
como estas, es que a largo plazo, se incorpore la reducción del riesgo ante desastres
de una forma tan eficiente, que se la considere intrínseca a todos los procesos y no
haya necesidad de tener que “integrarla” dentro de la planificación, educación,
coordinación y gestión municipal.
338
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UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR

DECANATO DE ETUDIOS DE POSTGRADO

ESTRATEGIA PARA INTEGRAR LA REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LA GESTIÓN

Victoria Helena Rastelli Montbrun

ESTRATEGIA PARA INTEGRAR LA REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LA GESTIÓN

Tesis Doctoral presentado a la Universidad Simón Bolívar por

como requisito parcial para optar al grado académico de

Con la asesoría de las doctoras:

UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR

Esta Tesis Doctoral ha sido aprobada en nombre de la Universidad

A Nila Montbrun, mi mamá,

por creer siempre en mí y apoyarme en todos los retos de mi vida…

A mis padres Victor y Nila, mi hermano Andrés, mi abuela Victoria y el resto de la

A la Alcaldía del Municipio Chacao, el Instituto de Protección Civil y Ambiente

A mi pareja, Víctor Ernesto Silva Morales, por su amor, apoyo y confianza.

A todos mis compañeros del postgrado, quienes me han enseñado mucho de la

UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR

ESTRATEGIA PARA INTEGRAR LA REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LA GESTIÓN

El Desarrollo Sostenible, tan necesario para nuestro país, es aquel capaz de

Palabras Clave: ciudades sostenibles, gestión de riesgo, gestión municipal.

APROBACIÓN DEL JURADO ..................................................................................... ii

2.6. Gestión Local de Riesgo .................................................................................93

Riesgo en América Central – CEPREDENAC – PNUD. Año 2003. ........ 167

5.4.1. Estructura Funcional – Organizativa de La Alcaldía ................................ 227

Gestión Municipal de Chacao ....................................................................... 305

Tabla 4.4. Secciones A y B de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un

Tabla 4.16. Resumen de las funciones teóricas de las Direcciones de la

Tabla 5.8. Resultados de OLPU Oficina Local de Planeamiento Urbano (tres

Tabla 5.20. Observaciones más importantes de los resultados de las

de las Direcciones de la Alcaldía de Chacao. .................................................. 313

Figura 3.2. Realización de encuestas a la Dirección de Catastro y gestión

consulta 9/01/2013). ........................................................................................ 205

de sedimentos en Caracas (Funvisis 2009). .................................................... 223

La ocurrencia de eventos adversos de origen natural, siempre ha existido en

Cuando se establecen las poblaciones en el territorio, la ocurrencia de este tipo de

Adicionalmente los modelos de desarrollo usuales en las poblaciones urbanas, no

El Desarrollo Sostenible es conceptualmente el modelo de Desarrollo que es

El tema del carácter transversal de la gestión del riesgo, especialmente la

En este proyecto se diseña un modelo estratégico integral, para incorporar de

En este capítulo se plantean los antecedentes del presente trabajo de

Carlson (1962) pone de manifiesto la interacción entre los seres vivos y su

oportunidad de alcanzar la preservación de la tierra. Esta puede ser una de las

En el año 1968, se funda el Club de Roma, un grupo de profesionales de la ciencia

Tres años más tarde en 1971, un panel de expertos se reunió en Founex

Según el informe Founex (1971), de forma errónea se ha considerado como

adoptaran para la época.

En 1972, cuatro años después de la fundación del Club de Roma, se presenta un

sobre la biosfera, pero se muestra optimista sobre la posibilidad de que esta

Nuestro Futuro Común (1987), asevera que el futuro de la tierra se encuentra

Durante la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de

Es importante destacar que en la Agenda 21, otro de los productos de la

Figura 1.1. Estimación del aumento de la huella ecológica de la tierra

Meadows et al. (2004), menciona cifras adicionales como el aumento exponencial

Uno de los escenarios que plantea, incluye un comportamiento tradicional y sin

Meadows et al., 2004, plantean necesario un desarrollo sostenible, que evitaría la

de la población y del crecimiento industrial, nuevas tecnologías para disminuir los

Figura 1.3. Escenario del posible futuro sostenible del mundo.

Posteriormente Xercavins J., Cayuela D., Cervantes G. y Sabater A. (2005),

1.2. El Desarrollo Sostenible como respuesta

La idea de un nuevo modelo de desarrollo o Desarrollo Sostenible como respuesta

Desde la publicación en 1962 de “La Primavera silenciosa”, Rachel Carlson afirma

dañinas, acumulativas y difícilmente degradables. El camino que propone no es

Brown L. (1981) por otro lado plantea la necesidad de crear sociedades