CEPAL – COPROCOM -IDRC

CURSO INTERNACIONAL SOBRE ASPECTOS ECONOMICOS Y LEGALES DE LA COMPETENCIA

COMPETENCIA
San José, Costa Rica 5.6.2003

REGULACIÓN ECONÓMICA Y
COMPETENCIA

Eugenio Rivera Urrutia

Profesor Visitante CIDE
Consultor Unidad Industrial CEPAL/México
 ÍNDICE
„ El concepto y los objetivos tradicionales de la
regulación
„ El desarrollo tecnológico y la erosión de los
monopolios naturales.
„ La crítica a la teoría tradicional de la
regulación
„ La reformulación del concepto
„ Privatización, desregulación y la nueva
regulación
„ Regulación y competencia en el caso de las
telecomunicaciones.
 El concepto y los objetivos
tradicionales de la regulación
„ “La esencia de la regulación es el reemplazo explícito de la competencia
por las órdenes gubernamentales como el mecanismo (device) principal
que asegura un buen desempeño”.

„ Kahn define la regulación de las empresas de utilidad pública por la acción

de los reguladores señalando “la prescripción gubernamental directa de los
principales aspectos de su estructura y desempeño económico...control de
la entrada, fijación de precios, prescripción de la calidad y condiciones de
servicio y la imposición de la obligación de servicio bajo condiciones
razonables”
 El concepto y los objetivos
tradicionales de la regulación

„ El objetivo de la regulación:

„ mejorar la eficiencia en la asignación de los recurso dado las significativas

economías de escala,
„ mejorar la eficiencia productiva en el contexto de la ausencia de presiones
competitivas
„ prevenir la “competencia excesiva” que llevaba a menudo a guerras de precios y
para asegurar el acceso universal a los subsidios
El desarrollo tecnológico y la erosión de los
monopolios naturales.

„ El monopolio natural.
„ La transformación del monopolio natural.
„ Alternativas de política.
 Monopolio Natural

$
D1(P)

D(P)

AC(Q)

P*

P’

Q* Q’ Q’’
Efectos de los cambios en los costos
fijos en la estructura eficiente de
mercado
$
D1(P)

AC(Q)

P*

AC1(Q)

P’

Q’ Q 2Q*
 La crítica a la teoría tradicional de la
regulación

„ La crítica política.

„ Stigler denuncia la regulación como el uso del Estado, más específicamente de

su poder de coerción, por parte de la industria en su propio beneficio.

„ La captura del regulador

„ La regulación al sustituir el mecanismo de mercado, en un momento en que el
desarrollo tecnológico erosionaba los monopolios naturales se transformaba en el
mecanismo protector de los monopolios.
La reformulación del concepto : las fallas del
gobierno
„ El gobierno no es el agente benevolente, todopoderoso y con conocimiento
perfecto que suponía la economía del bienestar.

„ El gobierno es una organización dirigida por individuos que persiguen su interés

personal (políticos que buscan su reeleción y burócratas que persiguen mayor
poder y salarios);
„ que es influenciada (capturada) por grupos de interés, que tiene como
consecuencia que las políticas que se implementa sirven a dichos grupos y no al
interés público;
„ Aún cuando se suponga que los gobiernos buscan efectivamente el interés
público, ellos no tienen la capacidad para hacerlo, pues el diseño de política y su
implementación son costosas y pueden traer consecuencias dañinas no
esperadas como la utilización de recursos en actividades improductivas de lobby
La reformulación del concepto : las fallas del
gobierno
„ Puede obtener dinero a través del sistema impositivo y ordenar los
movimientos físicos de recursos y las decisiones económicas de los
hogares y empresas sin su consentimiento. Estos poderes hacen
posible que el Estado sea utilizado por parte de la industria para
aumentar su rentabilidad. Cuatro son las principales políticas que
una industria puede perseguir del Estado:
„ Subsidios directos en dinero;

„ el control sobre la entrada de los nuevos rivales;

„ el control sobre los bienes sustitutivos y complementarios y;

„ la fijación de precios.
 La reformulación del concepto: la
competencia por el mercado
„ La teoría del monopolio natural es deficiente: no explica como la existencia
de economías de escala se traducen en precios de monopolio (Demsetz)
„ En una licitación el participante que hace la mejor oferta la gana, “no existe
una razón clara o necesaria para que los rivales en la licitación compartan
la producción de los bienes, y en consecuencia, no hay una razón clara
para que la competencia en una licitación resulte en un aumento de los
costos unitarios de producción”
„ “Economías de escala no implica que existirá un solo licitante. Pueden
haber muchos competidores...Si el número de competidores es grande o si
por otras razones, la colusión entre ellos es poco práctica, el precio
contratado puede estar muy cerca del costo unitario”. Para esto se deben
cumplir sólo dos supuestos:
„ (i) Los insumos requeridos para el proceso de producción deben estar
disponibles para todos los potenciales licitantes a precios determinados en el
mercado y
„ (ii) El costo de colusión para los licitantes rivales deben ser prohibitivamente
altos. Se trata de los mismo requerimientos para evitar precios monopólicos en
cualquier mercado, existan o no economías de escala
La reformulación del concepto: La aplicación de la
teoría de los costos de transacción a la regulación
„ La crítica al concepto de externalidades como fundamento de la
intervención reguladora del Estado.
„ El análisis es incapaz de descubrir los factores que determinan si la acción
gubernamental es deseable, y de qué tipo, e ignora otros cursos posibles de
acción. En efecto, el concepto de externalidad impone una intervención
gubernamental (impuesto y regulación) antes de que puedan considerarse otras
opciones entre las que destacan la no-acción, el abandono de una acción
gubernamental anterior, o el simplemente facilitar las transacciones mercantiles
„ Los costos de la acción estatal justifican la afirmación de que si se quiere
maximizar la producción se debe aceptar las externalidades
„ el concepto externalidad es innecesario, más útil es el de ´ efectos perjudiciales´
los que pueden ser tratados como cualquier otro factor de producción
„ La política económica, debe asegurar que las personas, cuando deciden que
curso de acción tomar, elijan aquello que aporte el mejor resultado al sistema en
su conjunto, lo que para el autor es equivalente, a maximizar el valor de la
producción total. Y concluye “en la medida en que las personas eligen realizar
aquellas actividades que piensan promoverán sus propios intereses, la forma de
modificar su comportamiento en el campo económico es mostrarles los
beneficios que ello les reportará. El único medio de que dispone el gobierno para
concretar esto es la modificación de la ley o su administración
 La reformulación del concepto : la
incorporación de la competencia
„ En el contexto de la teoría agente-principal

„ el sistema de regulación como un mecanismo de incentivos donde el gobierno

es el principal y la empresa regulada el agente.
„ Regulación por incentivos (Incentive regulation) definida como la implementación
de reglas que animan a la empresa regulada a alcanzar los objetivos deseados
entregan ciertos grados de discreción a la firma

„ El desarrollo del concepto “contestable market” por parte de Baumol,

Panzar y Willig permite entender la regulación como promoción de la
competencia. En efecto, la propuesta teórica sostiene que si existe o si se
puede garantizar libre entrada a un mercado determinado la operación del
propio mercado hace innecesaria la regulación de precios. En tal sentido,
corresponde al Estado eliminar las barreras legales. De esta forma, se
extiende la operación del mecanismos de mercado a los casos donde
existen economías de escala y monopolios naturales
 La reformulación del concepto: la
incorporación de la competencia
„ la regulación definida formalmente como la incorporación de restricciones
regulatorias en un modelo de mercado que permite la clasificación de la
regulación de acuerdo con las restricciones establecidas a consumidores,
firmas y al mecanismo de asignación de recursos. Señala con ello un
ámbito técnico de la discusión.
„ Contexto institucional y administrativo de la regulación en el que se
incorpora la interacción estratégica entre consumidores y firmas
negociando sobre la política reguladora y sus resultados. Retoma con esta
segunda dimensión el tema planteado por Stigler y en general la escuela de
la elección pública respecto de los condicionante institucionales de la
actividad regulatoria superando, sin embargo, el excesivo simplismo de la
perspectiva de Stigler, ubicando la política reguladora como el resultado de
la interacción compleja entre distintos actores.
 La reformulación del concepto : la
incorporación de la competencia
„ La regulación debe considerar el mecanismo de mercado de la asignación
de recursos y los procesos de toma de decisiones de consumidores y
firmas a través de las instituciones reguladoras la definición que pone
énfasis en la forma en que se modifica el mecanismo de mercado y en tal
sentido, desde su punto de vista,

„ las regulaciones son normas generales o acciones específicas impuestas por

agencias administrativas que interfieren directamente en el mecanismo de
mercado(regulaciones de precios y de derechos de propiedad) o indirectamente
alterando las decisiones de oferta y demanda de los consumidores (impuestos,
subsidios) y de las firmas (definiciones de calidad de servicio, normas
ambientales
 Privatización, desregulación y la
nueva regulación
„ El Estado activista

„ El Estado intentó emular el motor schumpeteriano de crecimiento

movilizando recursos para invertir directamente en actividades productivas
o conduciendo dichos recursos a sectores específicos.
„ Un complejo sistema de políticas proteccionistas, instrumento de promoción
y controles regulatorios llevó a la emergencia de industrias y completos
segmentos sociales de empresarios y rentistas.
„ La búsqueda de la industrialización le dio fuerza política a este modelo de
acción pública
„ el predominio de los modelos de industrialización por medio de la
sustitución de importaciones entregó el sustento intelectual y la racionalidad
económica al Estado activista.
 Privatización, desregulación y la
nueva regulación
„ Dos razones principales pusieron en cuestión este modelo:

„ el crecimiento de una clase empresarial, la ampliación de los mercados y la

reducción de los costos de transacción, resultados de la propia política pública,
disminuyeron la necesidad de un involucramiento productivo directo e indirecto
por parte del Estado. Más aún, y en contraste con la antigua política estatal de
inducir la entrada y con ello el dinamismo del mercado, el activismo regulatorio y
de política empezó a ser asociado en muchos países con la protección de los
incumbentes frente a los desafíos de los nuevos entrantes. El comportamiento
rentista empezó a ser estimulado por los instrumentos de protección, promoción
y regulación. El Estado aparecía capturado por sus propias creaciones.
„ El rápido progreso tecnológico, la globalización de la Economía y el aumento del
valor de la información implicó que la situación competitiva de las firmas y
países empezó a estar determinada por su habilidad a responder con rapidez a
las tendencias tecnológicas y de los mercados. Sistema regulatorios intrusos,
plodding agencias gubernamentales y regulaciones y normas opacas son
fundamentalmente incompatibles con ambientes de mercado competitivos y
abiertos.
 Privatización, desregulación y la nueva
regulación
„ Un nuevo Estado

„ que provea un set de reglas e instituciones destinadas a apoyar el mercado, dar

fuerza legal a los contratos y establecer un ambiente económico estable en que
pudiese florecer la actividad económica.
„ Una ley protectora de la propiedad,
„ un sistema judicial con poderes de enforcement,
„ un régimen monetario creíble y bienes públicos provistos por el Estado.
„ Políticas estables, predictibles, y transparentes son la base de una acción
gubernamental sana en el área económica.
 Privatización, desregulación y la nueva
regulación
„ En este contexto, cabe distinguir 3 funciones económicas básicas:

„ la función de inversión orientada a complementar o “croad in” las inversiones

privadas entregando infraestructura física y otra, apuntar a áreas con amplias
externalidades y donde el sector privado tiende a subinvertir y a la producción de
bienes meritorios;
„ en materia de política: provisión de un ambiente macroeconómico predecible
(defensa de la moneda nacional, mantención de la confianza pública en la
instituciones financieras y evitar cambios bruscos de política); desde un punto de
vista macroeconómico, asegurar la presencia de actores económicos bien
informados, diseminar información como política industrial básica y
„ en materia reguladora, remover los obstáculos regulatorios para mejorar la
asignación y el uso de los recursos y construir un régimen regulatorio moderno.
 Privatización, desregulación y la nueva
regulación
„ Desregulación:

„ Cambio del marco regulatorio de la actividad económica, removiendo barreras a

la competencia, a la movilidad de los factores y el crecimiento de la firma. Los
objetivos aumentar la flexibilidad y velocidad con que los agentes económicos
redespliegan sus recursos en respuesta a cambios en los mercados y
tecnologías y, en definitiva, para mejorar la eficiencia de la economía y los
resultados distributivos.
„ El problema que enfrenta la desregulación es que a cada norma está asociado
un grupo de interés aliado a menudo con una agencia pública lista para defender
el antiguo régimen.
 Privatización, desregulación y la nueva
regulación
„ Entre las principales tareas en este campo, se identificaban:

„ la remoción de licencias de inversión y otras barreras regulatorias a la

competencia en los mercados domésticos; el rol de la “función de promoción”
(advocacy function) es clave;
„ liberalización del régimen de comercio, removiendo barreras tarifarias y no
tarifarias, reduciendo el sesgo antiexportador y aumentando la competencia en
la importación, así como eliminando los monopolios asignados por el Estado;
„ eliminación de derechos antidumping generados por razones distintas a dumping
predatorio;
„ liberalización de los mercados de trabajo;
„ separación vertical de los segmentos competitivos de los que todavía son
monopolios naturales.
 Privatización, desregulación y la nueva
regulación
„ Más allá de la remoción de los obstáculos se requiere una activa política de
competencia y antitrust.
„ El objeto de la política de competencia es
„ proteger el proceso competitivo y estimular la conducta competitiva y para ellos
se requiere diseñar y aplicar una ley de competencia que aborde principalmente
las restricciones horizontales (acuerdos para fijar precios, reducir de la
producción, distribuir clientes, o coludirse en licitaciones) por sus efectos
anticompetitivos; en relación con las restricciones verticales la proposición es
menos clara pues los acuerdos entre oferentes y distribuidores pueden tener
impactos beneficiosos en la eficiencia, por lo que las autoridades deberían
preocuparse de los acuerdos verticales que llevan a la exclusión del mercado, a
la predación, vertical squeezing y otras prácticas que afectan la competencia.
Especialmente complicada es la tensión entre eficiencia y efectos
anticompetitivos en la política de fusiones.
 PROBLEMAS DE LA PRIVATIZACIÓN, LA REGULACIÓN Y LA
TRANSICIÓN A LA COMPETENCIA EN TELECOMUNICACIONES

Las razones para privatizar Modalidades de la privatización Marco regulatorio Problemas institucionales

Maximización ingresos públicos Monopolio vertical Desestructuración Desestructuración Regulación asimétrica Regulación sectorial/Protección competencia
integrado horizontal monopolio vertical monopolio Licencia general Captura regulador/Captura política
Optimizar el desarrollo del sector
Regulación tarifaria Representación interés público/regulado
Regulación interconexiones Transparencia y accountability

Licencias y permisos
Eliminación
Subsidios cruzados
barreras de
entrada.
Tarificación a entrantes

Creación de las condiciones Neutralización
que fomenten la competencia ventajas
monopolista
Los problemas de la
transición a la competencia
en telecomunicaciones La profundización
de la competencia
“Nuevos temas”
Ignorar el problema
Opciones estructurales
en la privatización Calidad técnica
interconexión
Reglas de interconexión
procompetitivas “Price Cap”
Tarificación
Long Run Average
interconexión
“Facility vs. Unbundling Incremental Cost
Competition”
Unificación mercados Efficient Component
fijos y móviles. Price Rule
Convergencia y competencia

“Cost of Service Regulation”

La regulación de precios: “Price Cap Regulation”

¿Cómo evitar la extraxión
rentas monopólicas desde “Benchmark Regulation”
los usuarios?
“ Franchise Agreement”

El ambiente institucional general de la Nación: la representatividad de los líderes, la estabilidad de las políticas e instituciones, “the rule of Law” Elaboración propia sobre
la base de Noll (2000)
 Bibliografía
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† Frischtak, Claudio R (1995), The changed role of the State: regulatory policies and
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† Kahn, Alfred (2002A), The Deregulatory Tar Baby:The Precarious Balance Between
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