LEGISLACION COMPARADA ENTRE PERU Y CHILE REFERENTE A LA REGULACION

ECONOMICA.

La Constitución Política del Perú de 1993 estableció el modelo deeconomía social de mercado y
determinó las reglas, los principiosrectores y los derechos fundamentales económicos que
permiten sufuncionamiento. Este sistema económico garantiza la libre iniciativaprivada, pero a la
vez establece que se debe contar con un marcoregulatorio sólido y un sistema eficiente de
promoción y defensa de lalibre competencia y de la defensa del consumidor.

Si bien en la Constitución se garantiza la libertad de empresa, los agenteseconómicos deben

realizar sus operaciones cumpliendo con el marcoregulatorio establecido y con las normas de
defensa de la competencia,lo cual garantizará que el mercado funcione con eficiencia y que
losconsumidores se vean beneficiados. Ello, teniendo en cuenta que unmercado dinámico donde
no existan barreras de acceso ni permanenciay donde los agentes económicos actúen bajo los
parámetros de la libre yleal competencia, traerá como consecuencia que existan más
opcionespara los consumidores y que se invierta en ofrecer productos y serviciosde calidad a
mejores precios, brindando un trato justo y equitativo.

Así, a partir del nuevo marco constitucional, se empezó a aplicar una política de liberalización de la
economía que implicó un cambio en el modelo económico estatal. Por consiguiente, en virtud del
nuevo rol subsidiario del Estado, ello supuso que este pudiera intervenir como ente regulador en
el mercado, abocándose preferentemente a garantizar que los agentes que se desenvuelvan
dentro de él no excedan el límite de lo permitido por la norma constitucional y por las normas
sectoriales aplicables, y que, además, realicen su actividad a la par de un régimen de libre
competencia.
En ese sentido, para que nuestro sistema económico de economía social de mercado sea posible,
el Estado peruano ha creado, dentro de su estructura, organismos constitucionalmente
autónomos y especializados, como el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la
Propiedad Intelectual (Indecopi), que es la agencia de competencia, y cuatro organismos
reguladores de servicios públicos, los cuales gozan y política.
Al respecto, este artículo busca conectar, explicar y desarrollar la vinculación entre los conceptos
de competencia (como resultado de un proceso de liberalización) y de regulación (producto de la
actividad reguladora estatal) desde un punto de vista contemporáneo y ágil, analizándolos además
de manera clara y concisa, describiendo su marco institucional y ahondando en el rol de la agencia
de competencia y de los organismos reguladores, para que de esta manera el lector pueda tener
conocimiento de sus principales funciones, diferencias y puntos de interacción.
E S TA B L E C I M I E N TO DE LA L I B R E COMPET E N C I A COMO REGLA GENERAL. DIFERENCIAS
YCOINCIDENCIAS E N T R E L A L I B R E COMPETENCIA Y L A R E G U L ACIÓN.
La liberalización del Estado denota la supresión de los obstáculos queimpiden que pueda
considerarse que la actividad económica sea librecomo, por ejemplo, los monopolios, así como la
liberalizaciónde aquellas actividades publificadas actividades que puedenser gestionadas solo por
el Estado o por los privados a través deconcesiones.
En tal sentido, elcontenido central y medular de la liberalización implica devolver a losprivados la
libre iniciativa económica, lo que, antes, en virtud de actosdel Estado, estaba reservado a la
titularidad y gestión estatal.
Teniendo en cuenta que con la liberalización el Estado decide abrir elmercado a la libre iniciativa
privada, se deberá establecer como reglageneral el libre funcionamiento del mercado y, por tanto,
garantizarque las actividades liberalizadas se presten en libre competencia, encontraposición a la
intervención directa del Estado en la economía.Al respecto, el artículo 61 de la Constitución
Política del Perú de 1993 estipula lo siguiente: «El Estado facilita y vigila la libre
competencia.Combate toda práctica que la limite y el abuso de posiciones dominanteso
monopólicas. Ninguna ley ni concertación puede autorizar niestablecer monopolios».
Ahora bien, este planteamiento de que la regla general es la librecompetencia no desconoce que
el Estado puede intervenir comoregulador, puesto que, si bien es cierto que el mercado tiene sus
propiasreglas y, sobre la base de ellas, se satisfacen las necesidades de losciudadanos, también es
cierto que muchas veces los privados puedenadvertir circunstancias especiales (por ejemplo, en el
caso de los serviciospúblicos, escenarios de monopolio legal o natural) que les permitan
aprovecharse de los usuarios o consumidores ante la ausencia delEstado. En ese sentido, es claro
que la regla general será que los agentesdel mercado actúen en el marco constitucional
establecido de librecompetencia; sin embargo, existirán supuestos en los cuales el Estadodeberá
intervenir mediante la regulación para corregir determinadasfallas de mercado, como veremos
más adelante. Esta regulación serealizará en una etapa de actuación de los agentes ex ante, sin
perjuiciode la actuación del Estado ex post cuando determine que una ciertaconducta es
anticompetitiva.
En efecto, las normas de defensa de la competencia y la regulaciónson formas de intervención de
los poderes públicos en los mercados.Ambas persiguen el interés general, pero tienen contornos
distintos yespecíficos. Por un lado, el derecho de la competencia no es otra forma deregulación,
sino una alternativa que procura conseguir las condicionespara crear o mantener los elementos de
un mercado competitivo, másque repetir los resultados de la competencia o corregir sus defectos
ofallos. Así, en el momento en que los poderespúblicos estiman que la regulación económica no es
necesaria, utilizanotro tipo de intervención en el mercado para el control de las conductasde los
operadores económicos, como es la defensa de la competencia.
REGULACIÓN DE LOS S E R V I C I O S P Ú B L I COS EN P E R Ú.
Los servicios públicos se conciben como una técnica legal de regulaciónsobre actividades de
contenido económico, destinadas a satisfacernecesidades esenciales de los ciudadanos, cuya
titularidad ostenta el Estado a través de la publicatio y cuya gestión la puede realizar el propio
Estado o los particulares, a través de una concesión.
Ahora bien, en la medida en que se tratan de actividades que resultanesenciales para los
ciudadanos, su gestión, ya sea por parte del Estado opor parte de los particulares, se encuentra
sometida a un régimen jurídicoespecial, donde se establecen una serie de derechos y obligaciones
paratodas las partes que intervienen (concesionarios, concedente, usuarios,organismos
reguladores). Así, por ejemplo, a diferencia de otro tipo deactividades, la gestión de las actividades
consideradas servicios públicosestá sometida a determinados principios jurídicos, tales como la
igualdad,la mutabilidad, la continuidad y la universalidad. Por este motivo, existeun control
estricto por parte del Estado a través de las autoridadesadministrativas competentes, dentro de lo
que hemos denominado rolregulador del Estado.
Ello se encuentra de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 58 de laConstitución Política del Perú,
que establece que el Estado: «orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas
depromoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicose infraestructura». El
mencionado artículo confirma la importancia quetienen los servicios públicos para la población y
el progreso social de lanación, de manera que no pueden quedar expuestos a los riesgos
delmercado, debiendo el Estado intervenir de manera oportuna y objetiva.
Dentro de este contexto, el Estado ha creado a los organismos reguladoresde servicios públicos,
los cuales tienen el encargo de intervenir (demanera ex ante o previa) en el mercado, para cumplir
«la función desuministrar el marco regulador necesario a fin de promover nuevasinversiones, así
como el ingreso de nuevos operadores, desarrollandoal mismo tiempo mayores niveles de
bienestar para los usuarios de los servicios bajo su supervisión».
En este punto, resulta conveniente apreciar que cuando hablamos de«regulación» hacemos
referencia a la «regulación económica», la cualafecta a los sectores intervenidos, calificados como
servicios públicos,se centra en la entrada y salida de la actividad (por medio de contratosde
concesión) y afecta las condiciones económicas. De esta forma, esel Estado quien, a través de su
prerrogativa de poder de control, puedeestablecer el «quantum» de producción, el ámbito físico o
zonas deactuación y las tarifas (precios públicos) que se deben cobrar. En este caso, resulta
importante teneren cuenta que «el objetivo de la regulación no es tanto controlar a lasempresas,
cuanto proteger a la sociedad en la ejecución de actividadesque resultan esenciales para la vida y
el bienestar de aquella». Es por ello que cobra sentido el que laregulación económica se aplique en
el caso de los servicios públicos yno en otras actividades. Sobre la base de este mandato
constitucional esque el Estado ha creado los organismos reguladores.
La regulación se da en industrias que tienen determinadas características,no solo desde un
aspecto legal (por ejemplo, ser consideradas actividadesesenciales o importantes para el interés
público), sino desde el punto devista técnico y económico. En efecto, la organización económica
en lasindustrias que proveen los servicios públicos es uno de los aspectos máscomplejos de la
actividad económica.
Estas industrias se caracterizanpor la existencia de importantes costos hundidos, economías de
escalay de ámbito, y el consumo masivo de los servicios. A esto hay que agregar que la
maduración de las inversiones y losperíodos de depreciación de los activos en estas industrias son
elevadospor encima de los quince años para el caso de las telecomunicaciones,veinte años para el
sector eléctrico, treinta años para los servicios deagua y desagüe y aun plazos mayores para el
caso de la infraestructura de transporte y que requieren de largos períodos de recuperación dela
inversión, lo que implica horizontes de largo plazo al momento de tomar decisiones tarifarias y de
crecimiento de la demanda. Por lo tanto,se debe tener en cuenta que, además de reglas claras y
estabilidad, senecesita de mecanismos adecuados y confiables para que los
organismosreguladores cumplan sus funciones de supervisión y fiscalización, asícomo para
resolver los posibles conflictos que surjan durante la largaejecución de las concesiones y los
reclamos que presenten los usuarios.
Teniendo en consideración las características de estas industrias, no esposible incorporar en el
contrato regulatorio todos los shocks de costosy de demanda que a lo largo de la ejecución del
contrato se presenten.
Por ello, el diseño institucional y organizacional de los organismosreguladores debe resolver de
forma óptima, en términos de mayorbienestar social, los intereses en conflicto de los actores de la
actividadregulatoria: Estado, empresa regulada y organismo regulador. Esto setraduce en
seguridad jurídica, para todos los agentes que participan enun sector determinado.
Por consiguiente, en el caso del Perú, el Estado ha publicado (es decir,las ha calificado como
servicios públicos) aquellas actividades quecumplen con las características de las industrias
reguladas, tales comolas vinculadas a las telecomunicaciones, la electricidad, el gas natural, elagua
potable y la infraestructura de transporte público. Para estos casos,el Estado peruano ha creado
organismos reguladores encargados derealizar regulación ex ante, a propósito de los procesos de
liberalizaciónde los servicios públicos, los cuales, en algunos casos, estuvieronacompañados por
privatizaciones de empresas estatales monopólicas
(Por ejemplo, en las áreas de telecomunicaciones y electricidad).
Los organismos reguladores se crean, además, para garantizar unmarco institucional de seguridad
y estabilidad en las reglas de juegoy la inversión. En esa línea, su éxito dependerá del
entendimiento delas relaciones entre la estructura del mercado, el diseño de las reglasy los
requerimientos institucionales. Como veremos a continuación, laaparición de reguladores en el
Perú determinó la liberalización de ampliossectores del mercado, la transferencia al sector privado
de la propiedadde numerosas empresas estatales y el otorgamiento de concesiones de servicios
públicos y de obras públicas de infraestructura.
En nuestro ordenamiento jurídico, la ley 29158 (Congreso de la Repúblicadel Perú, 2007)
contempla como parte de las entidades públicas del PoderEjecutivo a los organismos reguladores,
señalando que son organismospúblicos especializados con independencia para ejercer sus
funciones ycon arreglo a su ley de creación. Dichos organismos se crean para actuaren ámbitos
especializados de regulación de mercados o para garantizarel adecuado funcionamiento de
mercados no regulados. La ley 27332(Congreso de la República del Perú, 2000a) reconoce como
este tipo de organismos los siguientes: I) Organismo Supervisor de la InversiónPrivada en
Telecomunicaciones (Osiptel), II) Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería
(Osinergmin)7, III) Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso
Público (Ositran), y IV) Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass).
De conformidad con la referida norma, los organismos reguladores ejercenlas siguientes
funciones: I) supervisora, II) reguladora, III) normativa, IV) fiscalizadora y sancionadora, V) de
solución de controversias, y vi) desolución de reclamos de usuarios.
FUNDAMENTALISMO DE MERCADO.
En la actualidad, debido al avance de la informática y las telecomunicaciones, se concibe al merca-
do como el mecanismo (por ejemplo electrónico) a través del cual, compradores y vendedores,
expresan su voluntad y se ponen de acuerdo en el precio y cantidad de un producto.
Joseph Stiglitz3 (2008; 275-6) afirma que las ideas de fundamentalismo de mercado se reflejaban
en la estrategia básica para el desarrollo (y para la gestión de las crisis y la transición del
comunismo al mercado) defendida a principios de los ochenta por el FMI, el Banco Mundial y el
Tesoro de los Estados Unidos, una estrategia que muchos bautizaron como “neoliberalismo” o,
debido a que sus principales defensores se encontraban todos en Washington, “El consenso de
Washington”. Ello implicaba la minimización de la función del gobierno, mediante la privatización
de empresas de propiedad estatal yeliminar las normas del gobierno y las intervenciones en la
economía.
FALLAS DE MERCADO.
Las fallas de mercado son situaciones caracterizadas porque los mercados fallan a la hora de lograr
eficiencia, en sentido económico, lo cual significa que el mercado no asigna por sí solo los recursos
de manera eficiente o no conduce a la obtención de un óptimo de Pareto5. Esta situación se
produce cuando el suministro que hace un mercado de un bien o servicio no es eficiente, debido a
que el mercadosuministra más cantidad de lo que sería eficiente o porque el equilibrio del
mercado proporciona menos cantidad de un determinado bien de lo que sería eficiente. En
general, estas fallas surgen por las imperfecciones del mercado.
Evidentemente, las fallas de mercado conllevan a que surjan posibilidades para que opere un orga-
nismo regulador del Estado en la economía, ya que si se deja actuar libremente al mercado (libre
oferta y demanda), no se alcanzará un óptimo de Pareto. En ese sentido, el Estado puede
contribuir a resolver estas fallas de mercado regulando aquellas actividades económicas que
presentan ineficiencia.
De acuerdo con Stiglitz (2000; 92) el primer teorema fundamental de la economía del bienestar7
establece que la economía solo es eficiente en el sentido de Pareto en determinadas
circunstancias o condiciones. Hay seis importantes condiciones en las que los mercados no son
eficientes en el sentido de Pareto. Se denominan fallas de mercado y constituyen un argumento a
favor de la intervención del Estado. Los mercados por sí solos fallan de forma evidente, y fallan
con mucha frecuencia. En consecuencia, las fallas tienen muchas causas, pero seis son muy
relevantes:

Aunque la presencia de fallas en el mercado justifica la intervención del Estado, esto no quiere
decir que un determinado programa público destinado a corregir una falla del mercado sea
necesariamente deseable. Para evaluar los programas públicos, debe tenerse en cuenta no solo
sus objetivos sino también su ejecución. A continuación, se analiza cada una de las fallas del
mercado.
FALLA RELACIONADA CON LA COMPETENCIA.
En un mercado, la competencia se genera mediante la interacción de la oferta y demanda sobre la
cantidad de un determinado producto (bien o servicio).
Las fallas de mercado relacionadas con la competencia se asocian con los mercados de competen-
cia imperfecta, como son el monopolio, el oligopolio, la competencia monopolística y el
monopolio natural.
Al respecto, artículo 61º de la Constitución Política establece expresamente: “El Estado facilita y
vigila la libre competencia. Combate toda práctica que la limite y el abuso de posiciones
dominantes o monopólicas. Ninguna ley ni concertación puede autorizar ni establecer monopolios
EXTERNALIDADES.
Las externalidades son actividades que afectan a terceros, positiva o negativamente, sin que estos
(beneficiados o afectados) paguen o sean pagados por dichas actividades, respectivamente.
Existen externalidades cuando la producción o el consumo de un bien afecta directamente a
consumidores o empresas que no participan en su compra ni en su venta y cuando esos efectos no
se reflejan totalmente en los precios de mercado Para HalVarian (2006; 653) hay externalidad en
el consumo si a un consumidor le afecta directamente la producción o el consumo de otros. Del
mismo modo, existe una externalidad en la producción cuando las decisiones de una empresa o de
un consumidor influyen en las posibilidades de producción de otra empresa. En ambos casos,
existen externalidades negativas y positivas. A continuación, se puede observar los tipos de
externalidades:
Las externalidades, se refieren a la situación donde las decisiones o acciones de unindividuo para
producir o consumir son afectadas por el comportamiento y las decisiones deotro, lo cual puede
beneficiar al individuo A o bien perjudicarlo (según sean externalidadespositivas o negativas). El
resultado es una situación diferente a la competencia perfecta.
Mientras las personas que generan externalidades negativas no internalizan los costosocasionados
por sus acciones, las personas generadoras de externalidades positivas noreciben ningún pago por
sus actos. Así, mientras en el primer caso, se tiene el incentivo deseguir causando la externalidad
debido a que no se toman en cuenta los costos de la misma;en el segundo caso, al no haber
ninguna ganancia, no se tienen incentivos para continuargenerando la externalidad positiva.
Cuando existen externalidades, el mercado no funcionacorrectamente, no hay una correcta
asignación de los recursos.
Los monopolios, son la parte diametralmente opuesta a la competencia perfecta, estaestructura
de mercado puede deberse a características tecnológicas o comportamientosoportunistas de las
empresas, por ejemplo, al sobornar al gobierno para restringir el númerode licencias de entrada
en algún sector productivo o bien para imponer cuotas deimportación. La limitación de la
competencia resulta en una menor producción y un mayorprecio. El resultado es una pérdida de
bienestar social debida a la incorrecta asignación yuso de recursos. Aún, en el caso de los
monopolios naturales, la pérdida de bienestar social llega a ser mayor que los beneficios de ellos
obtenidos, además en el caso de éstos,a las características de producción hay que aunarles las
actitudes oportunistas de losburócratas encargados de administrarlos, el resultado es una mayor
ineficiencia.
El monopolio es una forma de organización que ilustra muy bien la razón por la cual lainformación
es un bien crucial para el desempeño económico. Pero también, y al mismotiempo ilustra porque
la información es incompleta y se distribuye desigualmente, es decir, elmonopolio conservará para
sí la información relevante tanto tiempo como sea necesario opueda hacerlo. Los monopolios
incluso buscarán evadir las regulaciones económicas que losobligan a proporcionar la información.
Existen algunos bienes llamados públicos, éstos no son suministrados por el mercado o,si lo son, la
cantidad producida es insuficiente. Tales bienes presentan dos características: 1)en primer lugar,
no cuesta nada que una persona más disfrute de sus ventajas, el costo seríanulo; y, 2) es difícil o
imposible impedir que se disfrute de un bien público. En tales casos, laintervención de Estado se
justifica porque son bienes necesarios generalmente a un nivelsocial y difícilmente se puede
prescindir de ellos.
La información puede ser incompleta o asimétrica; en el primer caso, los precios delmercado no
proporcionan la información necesaria para realizar una transacción. En elsegundo caso, existe
una distribución desigual de la información entre los agenteseconómicos, oferentes y
demandantes tienen distinta información sobre los bienes yservicios existentes en el mercado.
Ambas, información asimétrica e incompleta, ocasionanuna distorsión en el funcionamiento de los
mercados. Los individuos siempre intentancomportarse de la manera más racional posible pero en
las situaciones donde la información es incompleta la racionalidad es limitada.
Nuestra Constitución (artículos 66º al 69º) así como las leyes específicas sobre protección de los
recursos naturales se enmarcan dentro del derecho a la protección misma de los recursos
naturales (reservas, parques nacionales, etc.), derecho a un aprovechamiento racional de los
recursos naturales, vía instituciones, mediante licencias, permisos, concesiones, limitaciones
administrativas, etc; y el ejercicio de facultades sancionadoras de la autoridad que controla
actividades económicas relacionadas con los recursos naturales.
Paul Krugman et al. (2011; 220) sostienen que los agentes internalizan la externalidad cuando
toman en cuenta los costos y las ganancias externas. Si las externalidades se internalizan
completamente, entonces la asignación es eficiente a pesar de que el gobierno se haya mantenido
al margen.

PROBLEMAS DE INFORMACIÓN.
Para Adam Smith el mercado conduce, como si de una mano invisible se tratara, a la eficacia
económica. Este postulado se sustenta en el supuesto de que la competencia es perfecta y por
tanto, la información es perfecta o simétrica (no hay problemas de información). Sin embargo, en
los mercados del mundo real actual existen problemas de información. En efecto, la información
es incompleta y asimétrica cuando lainformación sobre la calidad y características de los bienes
y servicios intercambiados no está distribuida de forma simétrica (igual) entre los
consumidores y los productores, entonces, una de las partes de la relación económica sea
comprador o vendedor tiene mejor o mayor información que la otra parte sobre una
transacción. En los mercados de información asimétrica suele haber menos compradores y
vendedores que cuando hay información perfecta Paul Krugman (2009; 71) argumenta que el
término riesgo moral tiene su origen en la industria de los seguros. Hace mucho tiempo, los
aseguradores de incendios en particular observaron que los propietarios que estaban
completamente asegurados contra pérdida tenían una tendencia interesante a sufrir
incendios destructores, en particular cuando las condiciones cambiantes habían reducido el
valor probable de su edificación en el mercado por debajo del valor cubierto por el seguro.
Añade que en los años 80 hubo una especie de epidemia global de riesgo moral. Su mal
manejo de las asociaciones de ahorro y préstamos fue el ejemplo clásico de la formulación de
una política imprudente, de corta visión y en ocasiones corrupta (Krugman, 2009; 74).
Cabe destacar que el artículo 65º de nuestra Constitución establece: “El Estado defiende el
interés de los consumidores y usuarios. Para tal efecto, garantiza el derecho a la información
sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposición en el mercado.

BIENES PÚBLICOS.
En el diagrama siguiente se puede apreciar las características de los cuatro tipos de bienes así
como algunos ejemplos para cada caso.
De lo anterior, se desprende que los bienes no excluyentes pueden ser: recursos comunes y bienes
públicos. En palabras de ElinorOstrom (2011: 77) el término Recursos de Uso Común (RUC) alude a
un sistema de recursos naturales o creados por el hombre, lo suficientemente grande como para
volver costoso (aunque no imposible) excluir a beneficiarios potenciales. La existencia de recursos
comunes hace que el mercado sufra el problema de la sobreexplotación.
Los bienes públicos son no rivales (ausencia de rivalidad) y no excluibles en el consumo, pues no es
posible impedir que una persona utilice un bien de esta naturaleza. Un bien público es un bien o
servicio que se puede consumir en forma simultánea por todos y del que no se puede excluir a
nadie. En los bienes públicos la falla del mercado suele manifestarse en que se ofrece una cantidad
insuficiente de dicho bien.
Debido a que los bienes públicos son no excluyentes sufren el problema del free-rider, porque la
cantidad del bien que puede consumir una persona no depende del monto que la persona paga
por él. Nadie tiene un incentivo para pagar por un bien público. Por eso las empresas privadas no
quieren producir estos bienes. Y debido a que son bienes no rivales en el consumo sería ineficiente
cobrar a la gente por consumirlos.
Paul Krugmanet al. (2011; 239) afirman que los bienes públicos se ofrecen a la sociedad de formas
distintas. No siempre el gobierno es el agente encargado de proporcionar estos bienes: en muchos
casos el problema del freerider se ha solucionado al margen del gobierno. Pero generalmente esas
soluciones son imperfectas.
Algunos bienes públicos son ofertados a través de contribuciones voluntarias. Por ejemplo, las
donaciones privadas sirven para financiar una buena parte de la investigación científica. Del mismo
modo, algunos bienes públicos son ofertados por agentes privados, por ser ellos quienes producen
este tipo de bienes, y de alguna manera son capaces de obtener ingresos de forma indirecta. El
ejemplo clásico es la televisión por cable.
Krugmanet al. (2011: 240) sostienen que la teoría económica establece que una de las razones
más importantes por la que el Estado debe intervenir en la economía es para proporcionar bienes
públicos a la sociedad.
El Estado normalmente ha desempeñado un papel importante en la provisión de educación, pese
a no ser un bien público puro. Los argumentos de la intervención del Estado en la educación se
explican porque la educación inadecuada está relacionada con toda una variedad de problemas
sociales y conductas antisociales.
Los Estados que gastan menos en educación por alumno tienden a obtener peores resultados,
medidos mediante los ingresos. Uno de los fines que subyacen a la provisión (financiación) pública
de la educación es fomentar la igualdad de oportunidades (Stiglitz 2000: 450-62).
Sobre este aspecto, nuestra Constitución consagra el derecho a la igualdad en el artículo 2º inciso
Asimismo, el Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021, contempla como eje esencial la igualdad de
oportunidades y acceso a los servicios básicos.
MERCADOS INCOMPLETOS.
Los bienes y los servicios públicos puros no son los únicos que los mercados suministran inadecua-
damente. Existen mercados incompletos cuando los mercados privados no suministran un bien o
un servicio, aun cuando el costo de suministrarlo sea inferior a lo que los consumidores están
dispuestos a pagar, por lo que hay una falla del mercado.
Algunos economistas están convencidos que los mercados privados han funcionado
especialmentemal en la provisión de seguros y préstamos a las pequeñas empresas, lo que ha
motivado en la mayoría de países la intervención del Estado a través de la regulación.
Específicamente, con relación a las pequeñas empresas, nuestra Constitución en la parte final del
artículo 59º dispone lo siguiente: “El Estado brinda oportunidades de superación a los sectores
que sufren cualquier desigualdad; en tal sentido, promueve las pequeñas empresas en todas sus
modalidades”.
PARO, INFLACIÓN Y DESEQUILIBRIO (DÉFICIT PÚBLICO).
Tal vez el síntoma más admitido de las fallas de mercado sea el elevado índice de desempleo14
que ha acosado a las economías capitalistas en los últimos doscientos años, aun cuando hayan
sido mucho más moderas a partir de la Segunda Guerra Mundial (Stiglitz 2000: 703).
Si los mercados no son capaces de generar pleno empleo, no significa necesariamente que deba
intervenir el Estado. La mayor parte de economistas utilizan los elevados niveles de paro (tanto de
trabajadores como de máquinas) como evidencia de que algo no funciona bien en el mercado. No
obstante, existen medidas mediante las cuales el Estado puede mejorar el funcionamiento de la
economía.
Cuando el gasto público excede los ingresos fiscales, se genera un déficit fiscal, lo cual implica
presiones al alza del nivel general de precios. Por tal razón, la reducción del déficit puede tener
consecuencias importantes sobre el crecimiento económico. Para algunos, disminuir el déficit por
medio del aumento de los impuestos reduce el ahorro. Otros consideran que la reducción del
déficit recorta la inversión pública y perjudica el crecimiento económico, ya que estas inversiones
generan elevados rendimientos y aumentan la inversión privada.
Debido a estos problemas estructurales, países como el nuestro han constitucionalizado temas
como la prohibición del Banco Central de conceder financiamiento al erario (artículo 84º). La
historia económica ha demostrado que cuando los bancos centrales no tienen independencia en
muchas ocasiones se ven tentados a financiar al erario, rompiendo una regla básica en el ámbito
monetario: la disciplina monetaria. Asimismo, se ha dado rango constitucional a que la finalidad
del Banco Central es preservar la estabilidad monetaria.
REGULACIÓN ECONÓMICA.
La regulación económica entendida como restricciones o limitaciones legales que se imponen a los
agentes que participan en un mercado se justifica ante la presencia de fallas de mercado
generadas por la presencia de externalidades, existencia de bienes públicos, falla de la
competencia, asimetrías de la información, mercados incompletos, etc.
La regulación, según Roger Noll, “se refiere a una forma de alterar el comportamiento de
unmercado mediante la promulgación de reglas coactivas que gobiernan algún aspecto de
laproducción, los atributos cualitativos, la entrada y/o el precio a los que un bien es adquirido
yvendido por otros; todos estos instrumentos pueden usarse para alterar los resultados en el
conjunto de mercados señalados.
Las regulaciones, según la OCDE, “son producto de un amplio sistema regulatorio el cualincluye los
procesos e instituciones a través de los cuales las regulaciones sondesarrolladas, promulgadas y
llevadas a cabo. Las regulaciones son entendidas como elamplio rango de instrumentos legales y
decisiones constituciones, leyes parlamentarias,legislaciones subordinadas, decretos, ordenes,
normas licencias, códigos y aún losinstrumentos informales- mediante los cuales los gobiernos
establecen condiciones en laconducta de los ciudadanos, las empresas y el gobierno mismo. Los
sistemas regulatorios nosolo comprenden las reglas nacionales, sino también las reglas
desarrolladas por niveles subnacionales de gobierno, además de la reglas desarrolladas en los
procesosinternacionales.
Sin embargo, las tendencias han sido: 1) Regulación excesiva (tendencia a que las regulaciones
obsoletas pervivan, por los intereses que siempre surgen a su amparo); 2) Retroalimentación de la
regulación, al querer corregir sus múltiples efectos negativos por nuevas regulaciones. Estas
tendencias se basan a su vez, en una compleja trama de intereses que se ocultan tras toda la
regulación: intereses políticos, de los burócratas y de los grupos de interés que crecen a su
amparo.
Sobre el particular, es necesario precisar que la competencia es el objetivo prioritario y la
regulación el instrumento necesario para defender la competencia. Para que exista y funcione el
mercado con corrección, es preciso en muchos casos que el Estado cree un sistema jurídico-
institucional adecuado.
Solo cuando el Estado asume sus funciones de creación de un marco institucional que impone limi-
taciones y deberes de hacer a aquellos que actúan en estos sectores, puede originarse un
mercado, imperfecto si se quiere, pero más eficiente que la gestión pública monopólica hasta
ahora existente.
La regulación por parte del Estado se justifica en aquellos mercados donde presentan fallas. En esa
orientación, el Tribunal Constitucional en el EXP. Nº 0008-2003-AI/TC F.J. 35 argumenta que la
Constitución reserva al Estado, respecto del mercado, una función supervisora y correctiva o
reguladora. Es más, añade en el F.J. 36 que la función reguladora del Estado se encuentra prevista
en el artículo 58° de la Constitución, cuyo tenor es que “la iniciativa privada es libre. Se ejerce en
una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y
actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios
públicos e infraestructura” Por su parte, el artículo 59° establece que el Estado estimula la
creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo, comercio e industria.
Para Krugman (2012; 71) gracias a la regulación, la banca manejó la concesión de préstamos con
mucha más cautela de la que había empleado antes de la Gran Depresión. Del mismo modo,
Stiglitz (2010;144) sostiene que los mercados hipotecarios daneses proporcionan una alternativa
que ha funcionado bien para ese país a lo largo de más de dos siglos. Las tasas de impago son
bajas, y los productos estandarizados aseguran una fuerte competencia con bajos tipos de interés
y bajos costos de transacción. Una de las razones de la baja tasa de impagos en Dinamarca es una
normativa estricta los prestatarios pueden pedir prestado como mucho el 80% del valor de la casa
y el originador tiene que soportar las primeras pérdidas.
¿CUÁNDO REGULAR?
La regulación es necesaria cuando no existen las condiciones necesarias para el desarrollo de los
mercados competitivos, es decir, cuando existe alguna falla de mercado debe implementarse un
mecanismo corrector. Sin embargo, la existencia de una falla de mercado si bien es condición
necesaria para aplicar la regulación no es suficiente porque llevar a cabo un proceso de regulación
implica costos de proporciones considerables y además, limitar la conducta de las empresas o los
individuos en relación al consumo e inversión. La idea principal es que los costos de la acción
gubernamental deben ser menores a sus beneficios o bien menores a los costos de que no exista
la intervención gubernamental.
En concreto, las limitantes impuestas a la actividad económica por la regulación deben producir
mejores resultados que los impuestos por el mercado. Además, la acción regulatoria debe ser una
alternativa superior a todas las otras formas posibles de acción.
Por lo tanto, los gobiernos deben usar la regulación únicamente cuando tienen clara evidencia de
que:
1. Existe un problema;
2. La acción gubernamental está justificada; y,
3. La regulación es la mejor alternativa que el gobierno tiene.
Cada uno de los puntos planteados implica una gama de análisis a fin de concluir que en realidad
los costos asociados a la regulación son menores a sus beneficios.
DOS VERTIENTES DE LA TEORÍA DE LA REGULACIÓN.
La teoría de la regulación ha sido estudiada desde dos enfoques. Por una parte, está la teoría del
interés público y por el otro, la teoría del interés privado. La primera, es de carácter normativo, se
basa en lo que “debería” perseguir el Estado, es decir, el bienestar social por encima de todo y no
toma en cuenta las desviaciones presentes al perseguir dicho objetivo, por ejemplo, de la
burocracia o bien del regulador. La regulación estudiada desde el punto de vista del interés
público es considerada como la parte tradicional de la teoría de la regulación. Por su parte, la
teoría del interés privado, es de carácter positivo y analiza las conductas que provocan
desviaciones del Estado en su búsqueda del bienestar social.
 A. EL INTERÉS PÚBLICO
A.1) Problemas de inversión. Este modelo indica que la regulación generalmente se refiere a los
precios o calidad, sin embargo, es importante considerar que el establecimiento de una política
reguladora tiene efectos sobre la inversión, esto a su vez, tiene efectos en el bienestar social, por
ejemplo, a través de la creación de empleos y del desarrollo de infraestructura como en el caso de
las telecomunicaciones, la electricidad y el gas. Esta parte de la teoría de la regulación tiene su
base en el artículo elaborado por Averch y Jhonson en 1962.

B. EL INTERÉS PRIVADO
La teoría del interés privado considera la captura regulatoria y los grupos de interés La captura
regulatoria, se refiere a la colusión entre el regulador y la empresa o industria que regula. George
Stigler señaló, la industria regulada se convierte en consumidora de ventajas políticas que mejoran
su nivel actual mediante las regulaciones. Este modelo parte de la existencia grupos de poder
intentando que las regulaciones les sean favorables de algún modo, ya sea económico o político.
Algunas de las presiones de los grupos de interés sobre los reguladores que fijan los precios de las
empresas monopólicas son bastantes claras: los consumidores se benefician de la reducción de los
precios y los productores ganan con la elevación. “La filtración de estas presiones diversas hacia
las políticas de los reguladores se ve afectada por los arreglos institucionales de las agencias y por
las restricciones que se les impongan bajo la forma de mandatos delegados y decisiones judiciales.
La captura del regulador es posible gracias a la existencia de grupos de interés intentando que las
regulaciones vigentes o bien las de nueva creación les favorezcan, tal situación es posible porque
la regulación tiene un carácter económico y político.
ALGUNOS MÉTODOS DE REGULACIÓN.
La regulación se puede llevar a cabo controlando precios, emitiendo algunas prohibiciones o
restricciones sobre las empresas o bien mediante la existencia de empresas de propiedad pública,
en estos casos se dice que la regulación es directa. También, existen regulaciones indirectas tales
como, los subsidios; los impuestos; las transferencias; las franquicias; las concesiones; las licencias
y los permisos. Además, debe considerarse el establecimiento de estándares de calidad y
desempeño.
Independientemente del método de regulación aplicado debe tenerse en cuenta que el principal
objetivo de la regulación es crear competencia y con ello aumentar el bienestar social.
LA PROPIEDAD PÚBLICA
La propiedad pública, representa el ejemplo de regulación más completo y radical, puede darse de
distintas formas. El caso más común de propiedad pública como forma de regulación se presenta
cuando existe un monopolio natural. En la actualidad, muchos sectores antaño considerados
monopolios naturales han dejado serlo principalmente gracias a los avances tecnológicos, por ello,
esta forma de regulación es cada vez menos frecuente o bien puede darse de forma temporal. Se
puede presentar la situación donde la propiedad pública solo es parcial, un ejemplo, son los
sectores eléctrico y de gas natural en países como los Estados Unidos e Inglaterra, en estos
sectores existe inversión pública y privada.
LAS FRANQUICIAS Y CONCESIONES.
La propiedad pública como forma de regulación está siendo reemplazada por las franquicias y las
concesiones. Sobre todo porque en algunos mercados los encargados de elaborar la política de
competencia consideran más conveniente la existencia de un número limitado de productores.
Incluso, podría pensarse en la creación de una empresa pública, sin embargo, al ser propiedad del
gobierno su manejo generalmente no es el más eficiente. Por tanto, la principal alternativa a esta
situación es transferir los derechos a uno o más agentes privados, para esto, es necesario crear
instituciones y organizaciones (agencia especializada), a fin de realizar una correcta selección de la
ó las empresas concesionarias para establecer claramente los derechos de propiedad y las
condiciones bajo las cuales la firma debe operar.
Al otorgar una franquicia, el gobierno debe comprometer a la empresa franquicitaria ha operar
incrementando el bienestar social sobre el nivel de monopolio. Debe tomarse en cuenta que si
bien las franquicias pueden eliminar las brechas de monopolio, no necesariamente resultan en
precios eficientes. Para lograr la eficiencia, la firma debe establecer un precio igual al costo
marginal, lo cual, no es posible cuando la franquicia es un monopolio natural, el concesionario
incurriría en pérdidas.
LA REGULACIÓN DE PRECIOS.
En los mercados competitivos, la existencia de la competencia aseguraría que los precios no
excedieran significativamente al costo marginal. Sin embargo, como ya antes vimos, hay
circunstancias que impiden la existencia de este tipo de mercados. En esa situación, los precios
cobrados por algunos bienes o servicios difieren de su costo marginal, en algunas ocasiones de
manera substancial, generando una pérdida de bienestar social y justificando la regulación de
precios.
REGULACIÓN POR TASA DE RENDIMIENTO.
Debido a la gran cantidad de información requerida para fijar el precio por los costos medios a
menudo se sugiere la utilización de la tasa de rendimientos, variable más fácil de calcular.
Cuando las personas invierten su dinero en una empresa esperan recibir una tasa de rendimiento
que sea por lo menos tan buena como la tasa de rendimiento que podrían haber ganado al invertir
su dinero en algún otro lugar, quizá en el banco. En esas circunstancias, la agencia reguladora debe
permitir a las empresas bajo su control obtener una tasa de rendimiento para sus inversionistas
que sea suficiente para garantizarles un beneficio adecuado y por tanto, el incentivo de mantener
su capital en la empresa.
Cuando una compañía desea modificar los precios, debe realizar una solicitud al regulador,
habiendo calculado previamente los costos de operación, de capital empleado, así como sus
costos de capital total. El regulador audita la información y establece una tasa de rendimiento
razonable sobre el capital. Sin embargo, tal solución presenta serios problemas; no genera
incentivos para reducir los costos y valida cualquier ineficiencia aumentando los precios. Este tipo
de regulación, induce a sobre expandir el capital con objeto de aumentar el flujo de beneficios.
REGULACIÓN POR PRECIOS TOPE (PRICE CAP).
Este método fue desarrollado en Gran Bretaña. Se vislumbró como una mejor alternativa que la
regulación de tasa de rendimiento, al proveer de mejores incentivos para la eficiencia de costos;
ser un método más sencillo de aplicar y menos vulnerable a la captura.
Se conoce como RPI – X, donde RPI es el índice de precios al consumidor (retail Price index por sus
siglas en inglés) y X, es una estimación ex-ante del aumento en la productividad de la empresa y se
fija exógenamente.57 “Se pueden establecer los precios regulados por un período de 5 años y
éstos no pueden crecer más que el RPI – X. Al término de cada año se define el valor que tomará X
y cualquier aumento en la productividad durante el período que se estableció X significa beneficios
para las empresas.
“El hecho de que este método se base en limitar los precios más que las ganancias da a las
empresas un incentivo para lograr la eficiencia y promovería la innovación porque cualquier
reducción en los costos sería conservada por la empresa. La carga de regulación sería la menos
posible porque solo se requiere el cálculo de un índice de precios simple, no habría necesidad de
medir el valor de la base o tasa de retorno, los costos de asignación entre las partes competitivas y
monopolísticas de la firma son innecesarios y los futuros movimientos de costos y demanda no
tendrán que ser pronosticados. Debido a que la regulación con este método sería relativamente
simple, habría menos peligro de captura regulatoria que con la regulación de la ganancia.”
PAPEL ECONÓMICO DEL ESTADO
ESTADO Y GOBIERNO.
Para Víctor García (2008; 223) el Estado alude a la existencia de una sociedad política,
independiente y organizada, que posee la titularidad soberana, abstracta y permanente del
ejercicio del poder, y cuyo fin consiste en el cumplimiento y racionalización de la vida
comunitaria; en función de lo cual establece un orden jurídico coactivo.
En consecuencia, el Estado es una sociedad política autónoma y organizada para estructurar la
convivencia, en razón de que se trata de un conjunto permanente de personas que se relacionan
por la necesidad de satisfacer imperativos de supervivencia y progreso común. Para ello requiere
de un sistema de relaciones coexistenciales dotado de fuerza social y basado en una relación
jerárquica: gobernantes y gobernados.
El gobierno alude al conjunto de órganos establecidos en la Constitución de un Estado, a efectos
de viabilizar el ejercicio de la soberanía. Es el poder político organizado que ejerce dominio sobre
el territorio y control sobre la población de un Estado. Los responsables de la conducción de los
órganos de gobierno (Ejecutivo, Legislativo, Judicial) reciben la denominación de gobernantes; de
ahí que tradicionalmente se conecte dicha expresión con la pluralidad de personas ejercientes del
poder político; y por tanto, configurantes físicos de la administración y orientación de la marcha
del Estado (García 2008: 224-6).
Debido a ello, en términos generales todos tenemos una cierta idea de cuáles son los órganos que
integran el Estado: el Parlamento, el Gobierno, el Tribunal Supremo y una multitud de
instituciones y organismos públicos autónomos.
La diferenciación entre los órganos del Estado y las entidades privadas se puede analizar a través
de dos importantes características:
1) La legitimidad de la persona que ocupa el cargo emana, directa o indirectamente, del proceso
electoral, en cambio los responsables de la administración de una empresa privada son elegidos
por los accionistas.
2) El Estado posee determinados derechos de coerción17 de los que carecen las instituciones
privadas. Tiene derecho a obligarnos a pagar impuestos (y en caso contrario, a embargar nues-
traspropiedades y/o encarcelarnos). Tiene derecho a expropiar tierras para uso público.
El Estado tiene virtudes: su capacidad para utilizar la coerción significa que puede hacer algunas
cosas que están vedadas a las instituciones privadas. Pero también tiene defectos.
Por tanto, comprender estas virtudes y defectos es esencial para averiguar qué papel debe
desempeñar el Estado en la economía y cómo puede cumplirlo más eficazmente.
INCENTIVO PARA LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO: FALLAS DE MERCADO.
Las formas más corrientes de intervención del Estado en la economía son aquellas mediante
las cuales los gobiernos de turno regulan el mercado de trabajo, fijando un salario mínimo así
como el control de precios de los artículos de primera necesidad. Un caso extremo de
intervencionismo se produce cuando el sector público se dedica a la producción de una
importante fracción de los bienes y servicios que se ofrecen en la economía (sistema de
planificación central).
Sin lugar a dudas, la Gran Depresión, fue el acontecimiento que más cambió la actitud hacia el
Estado. Se llegó al convencimiento (y con razón) de que los mercados habían fallado claramente,
lo que dio lugar a enormes presiones para que el Estado hiciera algo. John Maynard Keynes, que
escribió en medio de la Gran Depresión, creía firmemente no solo que el Estado debía intervenir
para hacer frente a las depresiones económicas sino que también podía hacerlo. Opinaba que la
economía de mercado llegaría a cometer tropiezos y cuando este tropezase con dificultades, los
mecanismos del mercado no funcionarían, por lo tanto el gobierno debía intervenir.

FORMAS DE INTERVENCIÓN DEL ESTADO.

Una vez que se han identificado las fallas en el mercado, existen diversas formas de actuaciones
del Estado que pueden resolver el problema. Estas pueden dividirse en tres categorías:

La intervención del Estado a través de la producción pública, que viene a ser una forma extrema
de intervencionismo del Estado en la economía, se encuentra asociado con la planificación central.
En cambio, el de producción privada con regulación estatal constituye un modelo en el que se
garantiza la iniciativa privada libre dentro de los límites que establece la regulación. Esto se
relaciona con la economía social de mercado, conocido jurídicamente, como Estado social de
derecho. Surge en la década de 1930 como respuesta al colapso de las economías puras de
mercado. Se sustenta en las teorías de Keynes.
EQUILIBRIO CORRECTO ENTRE ESTADO Y LIBRE MERCADO.
REGULACIÓN DEL GOBIERNO Y MEJOR FUNCIONAMIENTO DE LOS MERCADOS
En el contexto actual en el que vivimos existe una pugna ideológica entre quienes sostienen que se
debe reducir al mínimo la intervención del Estado en la economía (posición de los liberales) y
aquellos como los keynesianos que argumentan que el gobierno debe asumir un rol importante, si
bien limitado, no solo para corregir las fallas de mercado, sino también para tender hacia un grado
más alto de justicia social. Hoy el reto consiste en lograr un equilibrio correcto: entre Estado y
mercado.
En efecto, los países deben tratar de lograr un equilibrio entre el libre mercado, que impulse el
crecimiento económico sostenido de una nación y la intervención del Estado, enfocada
básicamente en políticas públicas de carácter social, aspecto fundamental para alcanzar el
desarrollo económico.

Bajo esta perspectiva, la regulación ejercida por el gobierno puede y suele desempeñar un papel
importante con la finalidad de lograr un mejor funcionamiento de los mercados, siempre y cuando
constituya un instrumento que facilite y vigile la libre competencia.
Para Jeffrey Sachs, a finales del siglo XX se produjo una revolución capitalista. La economía de
mercado, el sistema capitalista, se convirtió en el único sistema posible en la mayor parte del
mundo. Esta revolución económica ha definido la riqueza y la suerte de las naciones y
condicionará el futuro del planeta.
Las políticas liberales implementadas sobre todo en los años ochenta condujeron a mantener un
Estado limitado. Sin embargo, a finales de los años noventa y especialmente en la década anterior,
cada vez existe un mayor consenso de la importancia del papel del Estado en la economía.
ROL FUNDAMENTAL DEL ESTADO.
El tema esencial de la economía mundial del siglo XXI consiste en determinar el rol del Estado. Se
requiere reconstruir una sociedad donde el Estado y el mercado se encuentren más equilibrados.
Definitivamente, un mayor equilibrio puede conllevarnos a una economía más eficiente y sobre
todo económicamente estable.
Durante los últimos 35 años, los economistas han logrado una mejor comprensión de cuándo
funcionan bien los mercados y cuándo no. Mucho depende de los incentivos: ¿cuándo
proporcionan los mercados los incentivos correctos?, ¿cuándo coinciden las recompensas privadas
con los beneficios sociales? y ¿cómo puede el gobierno ayudar a que coincidan?
Marco institucional. Para algunos solo hace falta garantizar los derechos de propiedad y aplicar los
contratos. Ambas cosas son necesarias pero no suficientes, y plantean algunos temas claves, por
ejemplo,sobre la exacta definición y el alcance de los derechos de propiedad. La propiedad no da
derecho a hacer absolutamente todo lo que a uno le plazca.
Pleno empleo y una economía estable. Hacer que el mercado funcione es una de las responsabili-
dades del Estado, y las manifestaciones más obvias de falla de mercado son los episodios
periódicos de desempleo y de infrautilización de las capacidades, las recesiones y las depresiones
que han caracterizado al capitalismo.
Promoción de la innovación. Hay algunos bienes que el mercado espontáneamente nunca su-
ministrará en cantidad suficiente. Esto incluye bienes públicos, de cuyos beneficios pueden gozar
todos los miembros de la sociedad, y entre ellos están ciertas innovaciones esenciales.
Protección social y seguridad. A una aseguradora no le gusta tener que pagar facturas, y por
tanto, hará todo lo posible por descubrir quién corre el riesgo. Esta es una de las razones por las
cuales el gobierno continuará teniendo un papel esencial en esos mercados de seguros.
Investigación. De acuerdo con Stiglitz (2010: 251) sin la ayuda del gobierno, habría poca investi-
gación básica, y por supuesto reducia en lo referido a enfermedades de los pobres. En la economía
innovadora del siglo XXI, el gobierno debe asumir un rol más importante para sufragar la
investigación básica sobre la cual descansa todo el edificio; debe, por ejemplo, a través de
subvenciones y premios que incentiven la investigación que más responda a las necesidades
nacionales; y para lograr un régimen de la propiedad intelectual más equilibrado.
 LA IMPORTANCIA DE LA COMPETENCIA PARA UNA ECONOMÍA.
La existencia de competencia como principio rector de toda economía de mercadorepresenta un
elemento central no únicamente para el desarrollo económico sino también enel aspecto social al
permitir el ejercicio de las libertades individuales básicas, entre ellas, laprimera y más importante
en un sistema capitalista, el ejercicio de la libertad de empresa. Entérminos económicos, el libre
funcionamiento de los mercados es la mejor manera de asignarbienes y servicios entre los
miembros de una comunidad; de asegurar que un bien o serviciosea producido eficientemente y al
menor costo.1 Los mercados competitivos, incentivan lainnovación de las empresas tanto en sus
técnicas y procesos de producción como en lacreación de nuevos productos y por tanto, aumentan
las opciones de los consumidores. Elresultado es que el bienestar económico de la sociedad es
maximizado aumentando elbienestar social.
“La competencia lleva a las empresas a mejorar continuamente su eficiencia, que es sine quo non
para una mejoría constante en el nivel de vida.
Debido a los beneficios de la competencia para una sociedad, Jean Laffont señala,
“sinambigüedades, la competencia es una cosa buena y es el mejor y el más deseable mundopara
los economistas.”
Los beneficios de la competencia son mostrados en el modelo de competencia perfecta,creado a
partir de ideas diversas de economistas denominados neoclásicos. En lacompetencia perfecta se
alcanza la eficiencia lográndose mayor bienestar social debido a la inmejorable asignación de
recursos y a la conducta maximizadora de los individuos. Todobajo los supuestos de la cantidad
ilimitada de compradores y vendedores, la no existencia debarreras a la entrada ni a la salida de
empresas en una industria, la existencia de unproducto homogéneo sin sustitutos y sobre todo
información completa y perfecta (precio,cantidad, características).
“También se alcanza la eficiencia productiva en un mercado competitivo, porque el númerode
empresas por industria es el más eficiente: si una industria resulta atractiva por generarbeneficios
superiores a los normales, acudirán nuevas empresas, lo que provocará que lademanda de
insumos crezca, el precio de los mismos se incremente y los costos se eleveneliminando los
beneficios "extra - normales" de la industria, con lo que algunas empresassaldrán de ella y solo
permanecerá el número socialmente óptimo”. En el largo plazo losprecios son los más bajos
posibles al igualarse al costo marginal y al costo medio.
Esta estructura de mercado se sustenta en dos ideas fundamentales conocidas como losteoremas
del bienestar. En ellos se encierran dos conceptos clave, la eficiencia y bienestarsocial.
De acuerdo a los teoremas del bienestar los mercados competitivos generalmente funcionanal
máximo de eficiencia, por lo cual, la acción gubernamental es innecesaria la intervencióndel
gobierno en un mercado competitivo provoca distorsiones, y en caso de ejercerla,
éstaprobablemente producirá efectos indeseables. “Por el primer teorema de la economía
delbienestar se tiene que si no hay poder de mercado (junto a otras condiciones), la solución
deequilibrio es eficiente, con lo que no hay necesidad de ninguna intervención estatal
(exceptoaquellas que se dirigen a conseguir una mejor distribución de la riqueza).
Sin embargo, es necesario considerar dos situaciones: 1) la existencia de prácticasmonopólicas
como: la discriminación y la predación de precios, la división de mercados paramantener el poder
en un mercado o región, control de información relevante para otras empresas o bien para los
consumidores, colusión entre productores, concentraciones yfusiones que perjudiquen el proceso
de competencia.
“Aunque en una situación de competencia perfecta cada empresa decide su comportamientocon
la intención de maximizar sus beneficios, para las empresas, es fácil, en general,establecer
acuerdos, que si se cumplen, hacen que todas las empresas aumenten susbeneficios (casi siempre
a costa del consumidor). Como las empresas se dan cuenta de quesus beneficios podrían crecer de
ese modo, es lógico que intenten establecer acuerdos entresí para aumentar su poder de
mercado. A los acuerdos entre empresas con el objeto deaumentar su mercado, disminuyendo, en
consecuencia, la competencia se les llama,colusión o bien cártel.
En el caso de los monopolios puros no es necesario ningún acuerdo, al no haber
sustitutoscercanos al bien que una empresa produce, ésta ejerce su poder de mercado fijando
elprecio o la cantidad.
2) Al considerar la competencia perfecta también debe tenerse presente el alto grado
derestricción impuesta por los supuestos del modelo, por ejemplo, en el mundo real lainformación
no es perfecta generando fallas de mercado. En realidad no todos los agenteseconómicos
disponen de la información completa o al menos no disponen de la mismainformación.
De las anteriores consideraciones, se desprenden dos preguntas importantes: ¿por quéregular? Y
¿por qué desregular y promover políticas de competencia? Es importante aclararque el presente
trabajo hace especial énfasis en la regulación, sin embargo, también secreyó pertinente revisar
aspectos relativos a la desregulación y especialmente a la política decompetencia como parte de
tal proceso.
Economía peruana anota un crecimiento de 6,4% en mayo En el mes, todas las actividades
productivas reportaron resultados positivos. Los mayores aportes al crecimiento provinieron de
los sectores manufactura y agropecuario
LA ECONOMÍA PERUANA.
La economía peruana alcanzó en mayo una expansión de 6,4%, registrando 106 meses de
crecimiento continuo y un resultado positivo en todos los sectores productivos.
Según el reporte del INEI, en mayo las mayores tasas de crecimiento se observaron en los sectores
pesca (26,7%) y agropecuario (14,8%), lo que influyó también en manufactura (10,5%). En
efecto, en este sector su componente primario creció 20,4%, mientras que el no primario lo hizo
5,7%, tasa menor al promedio de la producción total.
Sin embargo, es de señalar que al interior de la manufactura no primaria destacan los crecimientos
de bienes intermedios (10,2%) y de bienes de capital (8,8%), lo que es consistente con una
recuperación del consumo y de la inversión.
SECTORES NO PRIMARIOS.
Entre los sectores no primarios destacó construcción, con una expansión de 9,9% debido al
aumento del consumo interno de cemento (8,3%) y del avance físico de obras (17,6%).
Por otro lado, en el sector comercio se registró una tasa de 3,3%, que si bien es similar a la
obtenida entre enero y abril muestra un cambio notable en su composición: la venta,
mantenimiento y reparación de vehículos automotores creció solo 0,7%, cuando en el promedio
hasta abril lo hacía a 5,0%.
MÁS DATOS
Todos los sectores no primarios mantuvieron la tendencia creciente de su ritmo de crecimiento.
Construcción llegó a 7,2%, su mayor ritmo en 50 meses; Comercio a 2,2%, el mayor en 19 meses; y
servicios a 4%, su tasa más alta en 15 meses.
Este menor crecimiento en mayo, no replicado en otras actividades, parece estar vinculado al
incremento del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) ese mes. Sin embargo, el nivel de ventas e in
matriculación de vehículos nuevos livianos fue de 14.873 unidades,
muy cercano al monto máximo registrado en lo que va del año, registrado en abril.
Con los resultados del mes, la tasa anualizada de crecimiento de la actividad económica llegó a
3,6%, la mayor en 15 meses. Si se observan solo los sectores más intensivos de generación de
empleo (construcción, comercio y servicios), la tasa es de 3,9%, la mayor en 33 meses.
Dada la composición y la trayectoria del crecimiento reciente, las perspectivas de corto plazo para
la economía siguen siendo positivas.
ECONOMÍA PERUANA CRECIÓ EN CASI 8% DURANTE ABRIL 2018.
Al respecto, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) destacó que el crecimiento de abril
constituye la mayor tasa de crecimiento en los últimos cinco años.
En abril del presente año la economía peruana creció en 7,81% y acumuló 105 meses de
crecimiento continuo; mientras que la actividad productiva del país en el periodo enero-abril de
2018 se incrementó en 4,40% y en los últimos 12 meses (mayo 2017-abril 2018) en 3,31%, informó
el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).
El INEI explicó que la evolución positiva de la actividad económica se sustentó en el desempeño
favorable de la demanda externa de productos tradicionales (14,05%) como el cobre, zinc, plata,
café, y gas natural; así como no tradicionales (27,5%) entre los que destacaron los productos
pesqueros, agropecuarios, siderometalúrgicos, minero no metálicos, químicos y textiles.
Subrayó que también, influyó la recuperación de la demanda interna asociada a la mayor
importación de bienes de consumo no duradero (14,03%), las ventas minoristas (3,15%) y
los créditos de consumo (7,49%). Cabe mencionar que en abril de 2017, se tuvo dos días
laborables menos por Semana Santa.
Al respecto, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) destacó que el crecimiento de abril
constituye la mayor tasa de crecimiento en los últimos cinco años, debido a una aceleración
sincronizada de los sectores primarios (11,2% real) y no primarios (6,6% real), principalmente, por
un mayor impulso de la demanda interna.
El Banco Central de Reserva (BCR) proyectó que el Producto Bruto Interno (PBI) peruano
registraría una expansión de 5% en el segundo trimestre del año, según
los indicadores adelantados entre los que destacan el sector eléctrico y la importación de bienes
de consumo y de capital.
ECONOMÍA DE CHILE.
La economía de Chile es la quinta mayor economía de América Latina en términos de producto
interno bruto (PIB) nominal, y también en cuanto al PIB a precios de paridad de poder adquisitivo
(PIB PPA). Chile posee la renta percápita más elevada de América Latina (USD 26,905 PIB percápita
PPA y USD 18,592 PIB percápita a precios nominales) y pertenece a la categoría de países de
ingresos altos según el Banco Mundial.
La economía chilena ostenta índices remarcables en cuanto a competitividad, libertad económica,
desarrollo financiero y se consagra como la economía más dinámica de América Latina. Además,
tiene la calificación de la deuda externa más favorable del continente.
En cuanto a inversión extranjera, en los últimos años Chile fue el mayor país latinoamericano
golpeado por esa caída en el precio de los productos básicos y, muy especialmente, del cobre su
principal producto de exportación, Chile en esta época pasó de recibir inversiones por 30.000
millones de dólares en inversión extranjera en 2012 a menos de 6.500 en 2017.
Su principal sector económico es el de servicios con un 63,9 % del PBI, seguido de la minería, que
generó en 2012 el 14,2 % del PBI y el 57 % de las exportaciones con USD 48 827 millones. Chile es
el mayor productor mundial de cobre, litio, yodo, y de otros productos como uvas frescas,
arándanos, ciruelas, manzanas deshidratadas, salmón, truchas y carbonato de litio.
LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE CHILE EN 2017
En la siguiente columna explicaremos en simples términos cuál es la situación económica de Chile
actualmente y qué se prevé para este año. Un contexto que estará marcado por el precio del
cobre y el programa de gobierno que triunfe en las elecciones presidenciales.
LA LÓGICA DE LA ECONOMÍA.
Año a año los países buscan producir bienes y servicios para saciar las necesidades de su
población. Esta tarea la llevan a cabo mayoritariamente las empresas, quienes invierten recursos
de sus dueños, o créditos del sistema financiero, para arrendar oficinas, comprar insumos,
comprar o arrendar maquinarias, contratar trabajadores, entre otras cosas.
No obstante, las decisiones de producción no responden a la generosidad de las empresas, pues
éstas persiguen la consecución de utilidades, las que generalmente se obtienen con las ventas.
Dado esto, las empresas deciden cuánto producir de acuerdo al nivel de ventas proyectado. De
otra forma, se producirían bienes que pudieran perecer al ser almacenados o se
proveerían servicios que pocos ocuparían, provocando que las empresas incurran en costos
innecesarios y se socaven las utilidades.
Las autoridades buscan que la producción aumente cada año. Bajo este escenario, se mantendrían
los puestos de trabajos actuales y se crearían nuevos. A su vez podría haber aumentos de los
salarios, conforme aumentan las utilidades de las empresas y éstas deseen retener el capital
humano responsable por esas mayores ganancias. Finalmente habría abundancia de bienes y
servicios, lo que debiera significar menores precios para los consumidores.
Lamentablemente, en años de bajas ventas resulta inevitable que la producción crezca a menores
tasas, se mantengan o inclusive disminuyan.

¿Por qué el crecimiento de la producción ha disminuido? Como señalamos, la producción

responde a las ventas esperadas. En la nueva gráfica se aprecia el aumento del consumo privado,
el consumo del Gobierno y la inversión privada, en términos porcentuales.
En primer lugar note como el consumo privado ha disminuido progresivamente desde 2010,
pasando de un aumento de 10,8% anual a un leve aumento de 1,9% en 2015. Es importante
destacar que el consumo privado representa el 67% de la venta de la producción.
En segundo lugar destacamos que la inversión privada anotó dos años consecutivos de
disminución: 2014 y 2015. Esto contrasta con las fuertes expansiones registradas en 2010, 2011 y
2012. Dado que las empresas recortaron sus proyectos de inversión, al tiempo que las personas
disminuyeron su ahorro, esto también explica que la producción esté creciendo a tasas menores
que en el pasado.
Finalmente note que el Gobierno aumentó fuertemente el gasto en 2014 y 2015, para así
compensar el menor crecimiento del consumo privado y los descensos en la inversión.
Como se puede apreciar en el gráfico, el precio del cobre ha seguido una tendencia a la baja desde
julio de 2011. Por aquel entonces el metal rojo se cotizaba sobre los US$ 4 por libra, cayendo
sostenidamente hasta octubre de 2016. En los últimos meses hemos visto que la principal fuente
de nuestras exportaciones ha subido de precio, a niveles comparables a los de abril de 2016. Sin
embargo, en un nivel cercano a US$ 2,7 por libra, muy lejos de los US$ 4 por libra de 2011.
Note que la caída del precio del cobre sigue la misma tendencia del crecimiento económico. El
menor precio del metal ha significado menor inversión de empresas y menor aumento del
consumo privado. No obstante, de mantenerse la tendencia de recuperación de precio podríamos
inferir que este año la economía podría crecer más de lo que creció el año pasado.
Finalmente es importante destacar que desde 2014 se han comenzado a impulsar políticas
reformistas que han reducido los incentivos a la inversión. En particular, la Reforma Tributaria
supuso el aumento del impuesto a las ganancias de las empresas, la eliminación del FUT que
permitía posponer el pago de impuestos a las ganancias, la eliminación de beneficios
tributarios para la compra de viviendas, entre otros cambios. En combinación, estas
medidas redujeron las utilidades esperadas de muchos proyectos de inversión (incluida la compra
de vivienda por parte de una persona) motivando que estos fueran pospuestos o cancelados,
reduciendo la inversión del periodo y con ello el crecimiento de la economía.
EL 2017
El presente año se vislumbra mejor que el pasado. El Fondo Monetario Internacional proyecta que
Chile crecerá un 2,1% el 2017, cifra superior a la registrada en 2016 y levemente inferior a la de
2015. Todo dependerá de los movimientos que dicte el precio del cobre. Aumentos en el precio
del metal podrían mejorar los pronósticos. Contracciones supondrán lo contrario.
En materia interna el panorama es auspicioso. No se prevé que sea un año de nuevas políticas
reformistas, dado que el actual Gobierno prepara el fin de su gestión, dando paso a nueva
administración el próximo año. La inversión puede mejorar toda vez que las encuestas proyecten
que la próxima administración implementará cambios a la Reforma Tributaria aprobada. El
panorama de contracción se mantendrá, o incluso empeorará, si se prevé que la próxima
administración no hará cambios o impulse nuevas políticas que reduzcan los atractivos de la
inversión. Con todo, a diferencia del año pasado, el Banco Central prevé nuevos recortes de la tasa
de interés para fomentar el consumo y la inversión, lo que debiera impactar positivamente en el
crecimiento económico.
En conclusión, será un año mejor que el pasado, toda vez que se mantengan las actuales
condiciones externas y el programa de gobierno que se imponga en las elecciones presidenciales
contemplen incentivos al consumo y la inversión. Al respecto sólo queda observar cómo
evolucionan estas variables.
REGULACION ECONOMICA EN CHILE: LA OPCION POR UN ENFOQUE NO ESTRUCTURAL
Las reformas implementadas en Chile en materia de regulación económica no han tenido la
difusión de las reformas macroeconómicas de mediados de los años 70. Sin embargo, estas
reformas han repercutido en las bases más profundas de la estructura económica, lo que ha sido
importante no sólo por cuanto han perdurado en el tiempo y en gran medida han sido seguidas en
otros países, sino porque en materia de regulación, la práctica de alguna manera lidera los avances
teóricos, lo que hace del caso chileno un tema de estudio obligado para investigadores y políticos.
Por cierto, las lecciones que se pudieran derivar de un caso de estudio tienen que ser
cuidadosamente tomadas. No basta un conjunto de leyes para que se afecten las conductas de la
manera que el legislador desea. Tampoco las leyes se determinan en forma absolutamente
exógena, sino que muchas instituciones mucho más sutiles que las reformas que analizamos en
este trabajo, pueden tener una mayor importancia en el desarrollo de los sectores. No obstante,
mucho de la institucionalidad en Chile se ha ido generando y se ha ido asimilando con las reformas
-entre otras, legales- que describimos en lo que sigue.
La secuencia de reformas en regulación en Chile se inició con un conjunto de medidas que situaron
al Estado en un rol menos interventor en materia productiva, focalizándolo en los aspectos de
regulación antimonopolios. En esta fase, que ocurrió entre 1974 y 1980, lo central fue entregar
una clara señal en el sentido que lo que se estaba realizando tenía una motivación económica, era
consistente y sería irreversible; es decir, no dependería de las condiciones externas, de las
presiones de grupos ni de la sensibilidad del ministro de turno. Seguidamente, a comienzos de los
años 80 se realizaron una serie de reformas legales e institucionales en sectores caracterizados
históricamente como monopolios naturales. Se reformaron las leyes de telecomunicaciones,
electricidad, de bancos, de sociedades anónimas y se reestructuraron las empresas estatales para
abordar ciertos problemas de la organización industrial. La tercera etapa fue la privatización de las
empresas tradicionalmente consideradas monopolios naturales, lo que se inició en la segunda
mitad de la década de los 80.
La descripción del proceso de reformas en regulación es una tarea que puede enfocarse de
distintas maneras. Desde luego, una serie de trabajos han abordado aspectos puntuales de la
regulación, como por ejemplo el análisis de los problemas de transmisión eléctrica, de los
derechos de agua y de la reciprocidad aérea. Sin duda, esa visión es útil, pero al centrarse en los
problemas existentes, genera una visión que adolece de perspectiva y termina por listar un
conjunto de problemas que sesgan la visión de conjunto y reducen su relevancia. Además, esta
visión termina siendo muy poco práctica, pues descubrir errores en regulación ex post, es simple y
no se orienta a alternativas de acción.
El propósito de este trabajo es realizar una descripción y evaluación global de los principales
aspectos regulatorios que caracterizan globalmente la economía chilena desde mediados de los
80. La descripción se basa en aspectos generales, que cruzan distintas industrias y permiten tener
una idea global del funcionamiento de las industrias en Chile. El trabajo incluye seis secciones,
aparte de esta introducción. En la segunda sección se describen los cambios estructurales más
importantes y que proveen el contexto a las modificaciones de regulación que siguieron. En la
tercera sección se presentan los elementos de regulación fundamentales que están presentes en
todos los sectores. Las secciones cuarta y quinta analizan regulaciones y sus efectos en dos
industrias tradicionalmente reguladas, telecomunicaciones y electricidad. En la sexta sección se
analiza el caso de las concesiones de infraestructura, lo que es una opción distinta de regulación
típica, pero que la involucra. La tesis que se desarrolla es que en Chile los sectores líderes en el
proceso de inversión y desempeño, han mantenido altos índices de concentración industrial y ello
no ha mermado la posibilidad de un desempeño muy exitoso. En tal sentido, se destaca la opción
tomada en Chile en distintos sectores, que es privilegiar una evaluación del desempeño industrial
en lugar de una evaluación y preocupación por la estructura industrial. La séptima sección
concluye evaluando en términos muy generales, y a partir de los casos analizados el proceso
chileno y plantea algunos desafíos pendientes.
 II LAS GRANDES REFORMAS: MARCO PARA LA PARTICIPACION PRIVADA.
Los cambios estructurales de la economía chilena que se empezaron a producir a mediados de los
años 1970s tienen como elemento central el mayor papel que se le otorgó a la iniciativa privada y
a los mercados, contraponiéndose a la tendencia que venía observando el país y el resto de
América Latina. En tal contexto, surgen ideas de privatización y un cambio del énfasis que tenía el
Estado desde un rol de productor hacia uno de generador de igualdad de oportunidades y de
regulador de distorsiones económicas (Muñoz, 1993). Dos son las etapas de reformas que por su
naturaleza, cabe distinguir. Primeramente, reformas que en lo esencial dieron un vuelco a la
tendencia intervencionista que prevaleció hasta 1973. En segundo lugar, reformas más profundas,
que incluyeron cambios en regulaciones específicas a industrias con características de monopolio
natural, privatizaciones y modificaciones de la estructura industrial. Una tesis de este trabajo,
explorada en profundidad en Paredes (1997a), es que es la consistencia de las distintas reformas lo
que hace del caso chileno uno digno de estudio, por lo que no puede entendérselas en forma
aislada.
II.1 LAS REFORMAS DE LOS 70: EL ÉNFASIS A LA INICIATIVA PRIVADA
El sistema político y económico que prevaleció en Chile hasta 1973 se empezó a desarrollar en los
años 30. La gran depresión fue probablemente el factor más determinante del rol que el Estado
tendría en la economía en los próximos cuarenta años, ya que cambió 4 la orientación de la
política económica desde una visión promotora del comercio a una orientada a la economía
interna. Sin embargo, el crecimiento experimentado por el Estado, reflejado en la importancia del
empleo público, en la cantidad y tamaño de las empresas creadas y luego controladas por el
organismo impulsor de un Estado productor, la CORFO, llevó a una progresiva descoordinación e
ineficiencia no sólo del sector público, sino que también condujo a un freno a la iniciativa privada,
la que en lugar de buscar espacios para reducir costos, trataba de afectar los precios, impuestos y
aranceles que se les aplicaba, además de buscar ciertas concesiones de exclusividad.
El sector público alcanzó su máximo tamaño a comienzos de los años 70. Así, ese año, cuando
Allende asumió la Presidencia, el Estado tenía 75 empresas y en 1973, cuando fue derrocado, tenía
más de 200. Adicionalmente, en 1973 existían 259 firmas que, intervenidas ilegalmente, estaban
bajo control estatal. De esta forma, el Estado tenía una importancia de casi un 40% del PGB en
1973. Más aún, bajo el gobierno de Allende, el sector bancario se encontraba casi completamente
estatizado y como la cuenta de capitales se encontraba virtualmente cerrada, el financiamiento de
las firmas dependía de la autoridad administrativa.
Aparte del gran número de firmas bajo algunas formas de control, más de tres mil precios,
incluyendo la tasa de interés y el tipo de cambio, estaban regulados a través de decretos
administrativos. Las tarifas arancelarias eran de 105% en promedio y mostraban una gran
dispersión, la que obedecía fundamentalmente a la presión de grupos de interés (Panzer, 1980).
Asimismo, los servicios sociales, tales como educación, seguridad social y salud eran virtualmente
provistos en condiciones monopólicas por el Estado.
Como consecuencia del caos económico, político y social, que alcanzó su máxima tensión a
mediados de 1973, una junta militar derrocó al Presidente Allende. El programa económico del
nuevo gobierno revirtió la tendencia intervencionista, partiendo por la devolución de las empresas
ilegalmente intervenidas, la reducción de activos estatales prescindibles y una drástica reducción
del déficit fiscal, lo que además de corregir fuertes distorsiones microeconómicas, inició el control
de la inflación (Larraín, 1988).
Distintas reformas siguieron hasta fines de los años setenta. En su conjunto, éstas condujeron a
una apertura significativa y a la reducción de las distorsiones microeconómicas. En particular, la
desregulación de precios y la degravación arancelaria e impositiva fueron las más notables, pues
tuvieron elementos que dieron enorme consistencia a la política implementada. En particular, el
Gobierno adquirió un compromiso real, más creíble, de que no accedería a modificaciones que
serían producto de presiones grupales que hasta la fecha, habían sido extremadamente
habituales. Concretamente, ello ocurrió al rebajarse los aranceles a una tasa pareja y al sustituirse
un gran número de impuestos a las transacciones por uno parejo de 20% al valor agregado. Ello
otorgó inercia y credibilidad al sistema, en términos que al menos no sería fácil lograr excepciones
a la “regla de la igualdad” a través de presiones individuales.
Parte de esta coherencia política y económica se consiguió también con la promulgación de una
nueva legislación antimonopolios en la primera etapa de reformas, un cambio fundamental que
permitió reducir la presión de postergar la desregulación de precios y redujo el temor al control
privado de las empresas. Con ella se aseguraba que las firmas privadas no actuarían en forma
abusiva, temor que prevalecía ampliamente en la población que, definitivamente, no contaba con
la experiencia de vivir en una economía de mercado.
II.2 REFORMAS EN LOS 80: ESTRUCTURA INDUSTRIAL E INSTITUCIONALIDAD REGULATORIA.
La orientación general hacia la iniciativa privada marcó una tendencia importante y sentó bases
para un proceso de privatización que, a juicio de analistas como Sigmund (1990), ha sido el más
importante en la historia moderna. Ha sido la privatización un elemento central en los cambios
regulatorios subsecuentes que se produjeron en Chile. Sin embargo, la causalidad privatización -
regulación, en el caso de Chile, no está claramente identificada. Desde luego, muchas de las
reformas regulatorias ocurrieron previo a la privatización, pero por otra parte, la necesidad de
regulación pareció más apremiante después de la privatización. De cualquier forma, ambos
cambios se produjeron en los años 80, y aunque es el conjunto el que cabe evaluar, tiene cierta
virtud un análisis de la cronología.
A) PRIVATIZACIÓN
La privatización ha sido una fuerza importante para inducir los cambios ocurridos en la última
década y media en el mundo. En los países occidentales el proceso privatizador ha tenido una
evaluación general favorable. Sin embargo, en ningún país del mundo como Chile, el proceso de
privatización fue tan significativo (Sigmund, 1990) y por ser pioneros, en pocas partes y períodos
ha sido tan cuestionado.
En Chile se pueden distinguir dos olas de privatizaciones. Un primer grupo de privatizaciones fue
de empresas que históricamente habían sido privadas, pero que habían sido intervenidas por el
gobierno socialista de Allende. Esta primera etapa de privatizaciones empezó en 1974 y duró hasta
1978, y en ella el Gobierno devolvió 259 de las firmas ilegalmente intervenidas a los dueños
originales y vendió 20 firmas y bancos, todos considerados potencialmente competitivos, es decir,
que no tenían ninguna característica de monopolio natural. En esta etapa, no se fijó un set de
regulaciones para las empresas privadas. Ello porque el tipo de controles aplicados a monopolios
naturales no eran necesarios para las firmas que se privatizaron, ni tampoco estaba en el
programa gubernamental privatizar firmas con características de monopolio. Más aún, durante
esta fase, el Gobierno si bien no alentó, al menos no cuestionó la concentración de la propiedad
de las firmas, y no objetó su venta en paquete. Tampoco el Ejecutivo en esa época visualizó algún
problema en relación con la creación de conglomerados, a los que dejó consolidarse. La única
preocupación que mostraba en cuanto a la estructura industrial se refería a la eficiencia
económica, por lo que en tal contexto, optó por la política de dejar hacer.
Lo anterior explica por qué en esa etapa de privatización hayan emergido críticas respecto de una
falta de preocupación en fijar adecuadamente los precios de los activos que se estaban
privatizando. Un mercado de capitales pequeño e imperfecto, un limitado número de oferentes (el
capital extranjero, en ese tiempo, era muy cauteloso de ingresar a Chile), las firmas vendidas en
paquetes y, en particular, el que existiera una profunda recesión, son argumentos que indican que
los precios a los cuales se vendieron las empresas podrían haber sido bajos.
Más importante, sin embargo, es que existe un acuerdo relativamente alto en la profesión en
torno a que la primera etapa de privatización presentó algunos problemas asociados a la falta de
regulación financiera. Harberger (1985) argumenta que la magnitud de la crisis bancaria en los
principios de los años 80 obedeció principalmente a la falta de regulación bancaria para que se
reconocieran los créditos incobrables. En efecto, la práctica contable no requería consolidar
balances. Esto hacía posible formar conglomerados con inversiones bursátiles que podrían
incrementar notablemente el riesgo que enfrentaban. Adicionalmente, las prácticas de eludir y
evadir el espíritu de la regulación de valores para incrementar el endeudamiento, permitieron
exceder el endeudamiento a límites indeseables.
Sin duda, las consecuencias de esas prácticas agravaron el impacto de la crisis de principio de los
80 y sensibilizaron sobre la necesidad de implementar regulaciones, las que se llevaron a efecto en
la primera mitad de esa década. Aparte de las regulaciones bancaria y bursátil, donde se
introdujeron severas restricciones a los créditos relacionados y obligaciones para entregar
información, también se produjo un avance importante para generar marcos regulatorios para las
empresas públicas. Estos marcos, que rigen actualmente, independientemente de si fueron
inspirados para aplicarse a empresas administradas por el Gobierno o para aplicarse a futuras
empresas privatizadas, ha sido aplicado en ambos contextos. El planteamiento inicial para regular
no consideró la eventual privatización de las empresas, lo que fue muy positivo, pues no enturbió
el debate, que hasta ese punto fue absolutamente técnico.
Fue con la reprivatización de las firmas intervenidas a través del proceso de rescate a los bancos
que, en 1985, el Gobierno anunció su intención de privatizar importantes firmas que no habían
sido incluidas en la primera ronda de privatizaciones. Algunas de ellas eran productoras de bienes
transables, tales como SOQUIMICH (salitre) y IANSA (refinadora de azúcar), pero las firmas
privatizadas más significativas desde el punto de vista de la regulación, fueron ENTEL, CTC,
ENDESA y CHILECTRA, hasta entonces considerados monopolios naturales. El primer anuncio de
privatización estableció una meta bastante conservadora, al señalarse que el Gobierno no perdería
el control de esas firmas. El aumento de participación privada y la privatización de estas empresas
se llevó a cabo en un período de tres años.
Esta segunda ola de privatizaciones es la más relevante no sólo por los montos involucrados, sino
por el interés tanto académico como de política pública. Después de concluir el primer período de
privatizaciones en 1979, el Gobierno controlaba 58 firmas (menos que las 75 que controlaba en
1970). Sin embargo, el Estado todavía mantenía bajo su tutela a ENTEL y a ENDESA, el monopolio
de larga distancia en telecomunicaciones y el monopolio de generación eléctrica,
respectivamente. También el Estado controlaba CODELCO, la más grande firma cuprífera chilena,
CHILECTRA (distribuidora eléctrica), CTC (monopolio de la red básica telefónica) y la mayoría de las
empresas de distribución de agua potable.
Como se señaló, en esta segunda etapa de privatización se habían introducido importantes
cambios institucionales. En primer lugar, para evitar la concentración de la propiedad de las
nuevas firmas privatizadas, previo a la privatización de los bancos, en 1983 se promulgó la nueva
ley bancaria que evitaba drásticamente los préstamos a compañías relacionadas. Esta ley había
definido los conglomerados en forma muy estricta, lo que redujo las posibilidades de préstamos
interrelacionados. Asimismo, entre 1985 y 1987, el Gobierno introdujo nuevas reglas aplicables a
la Bolsa de Comercio, a los seguros y a los fondos mutuos. Estas nuevas reglas no sólo buscaron
dar una mayor transparencia a las transacciones, sino también asegurar una diversificación de
portfolio de modo de reducir quiebras por “efecto dominó” en el caso de crisis. También se
permitió que sólo inversores precalificados por su demostrada solvencia, participarán en las
nuevas privatizaciones.
Por su parte, la crisis de la deuda que llevó a la intervención de los bancos chilenos y a un proceso
de rescate repercutió negativamente en la percepción que existía sobre la conveniencia de seguir
experimentando hacia una nueva privatización de activos. Para apoyar políticamente el nuevo
proceso de privatización, el Gobierno vendió firmas creando incentivos especiales de modo de
permitirle a los trabajadores adquirir y mantener acciones. Bajo este esquema, a los trabajadores
se les daba preferencia de compra, y podían obtener avances de futuras compensaciones en caso
de despido y jubilación. Adicionalmente, ellos serían compensados si es que los precios de las
acciones al momento de la jubilación eran menores a los de la compra. Esta política, denominada
“capitalismo popular”, conseguía una serie de objetivos, entre los que se destaca el apoyo político
y evitar tener que valorizar precisamente los activos, puesto que un eventual subsidio se hubiera
diluido entre muchos trabajadores.
III REGULACIONES ECONOMICAS GENERALES EN EL NUEVO DISEÑO
La historia de la regulación y del diseño regulatorio chileno se vincula a la privatización, pero,
como se señaló, la causalidad no es unidireccional. Por cierto que las preguntas más interesantes
sobre la regulación en Chile han surgido en la etapa pos privatización. Así,por ejemplo, el que en
Chile el proceso privatizador haya tenido cierto estancamiento después de 1990 en las áreas de
servicios sanitarios, puertos y aeropuertos, se ha justificado por la necesidad de minimizar la
posibilidad de cometer errores y en tal sentido, se señala que con ello la regulación se
perfeccionaría antes de proceder con nuevas privatizaciones. Implícita en este argumento está la
idea de que los monopolios naturales en manos estatales se autorregularían y no necesitarían de
regulaciones externas.
Sin embargo, no cabe duda que quienes implementaron las privatizaciones en Chile, procuraron
minimizar los problemas propios de comportamientos monopólicos, independientemente desde
donde provinieran, y ello se enfatizó previo a la privatización. No obstante lo anterior, los
problemas de agencia pueden inducir a un gobierno a acelerar un proceso de privatización sin
tomar debidamente en cuenta los aspectos de regulación de mercados y las consecuencias que
posteriormente tenga una mala regulación sobre el bienestar social. Los burócratas a cargo de los
procesos de privatización suelen ser evaluados por el monto de los activos privatizados, y no por la
forma en que las firmas privatizadas funcionan después.7 Esta situación levanta una hipótesis que
ha sido reiteradamente planteada en el caso chileno: la regulación en Chile habría sido tan
deficiente, que conllevó a una serie de problemas que han hecho que, posteriormente a la
privatización, el desempeño de las firmas privatizadas desde una perspectiva social haya sido muy
pobre.
Cualquiera sea la motivación que estuvo detrás de la determinación de los marcos regulatorios
establecidos en Chile a principios de los años 80, es un hecho que ellos se originaron antes de la
privatización e incluso antes que estuviera clara para el mercado la real posibilidad de
privatización. Por su parte, su evaluación debe realizarse más que en términos conceptuales, lo
que por cierto ya se ha hecho reiteradamente, en términos prácticos. En lo que sigue,
desarrollamos evidencia sobre el desempeño industrial, lo que permite dilucidar en parte la
relevante pregunta de cuán efectiva y qué beneficios ha tenido la regulación en Chile.
III.1 Concepción General y Regulaciones Comunes
La descripción de la situación económica, financiera y las proyecciones previas a las primeras
reformas microeconómicas permite dimensionar el cambio que experimentó el funcionamiento de
las industrias en los últimos veinte años en Chile. Ello está documentado en una serie de trabajos,
entre los que se destaca Weiscaver (1986) y Alé (1990), por lo que no cabe proceder con una
descripción en el presente. En cambio, focalizar nuestra atención en el período que se inicia en la
década de los 80, nos permite analizar el efecto puro de las reformas que rigen los distintos
sectores bajo regulación específica, analizando exclusivamente los efectos de cambios en la
regulación sobre el desempeño sectorial. De otra forma, el efecto asociado a las reformas
regulatorias aparecería sobrevalorado, puesto que las reformas microeconómicas a que nos
referimos en la sección 2 eliminaron enormes distorsiones de precios, permitieron un mejor
financiamiento de las empresas de utilidad pública y eliminaron subsidios de éstas hacia el sector
público central. Por cierto, muchas de las empresas de servicio público carecían de recursos para
invertir cuando eran públicas o, por la incertidumbre generada por la arbitrariedad en las normas
que las regían, particularmente en lo que respecta al precio, dejaron de invertir. La norma
entonces fue que las empresas, ya sea públicas o privadas, fueran desinvirtiendo progresivamente
y racionando por mecanismos distintos al precio.
Aunque el interés de este trabajo recae en regulaciones específicas, cabe primeramente analizar
elementos generales asociados a sectores regulados, lo que definimos y elaboramos brevemente
en lo que sigue.
LEGISLACIÓN ANTIMONOPOLIOS.
En Chile todos los sectores están bajo jurisdicción de la legislación antimonopolios, incluyendo
aquellos que por sus características de monopolio, tienen regulaciones específicas. Es decir,
sectores que no tienen regulaciones específicas, sí las tienen en un orden general (e.g.,
regulaciones sanitarias), y en particular, están limitados en materia de contratos o de conductas
que puedan considerarse contrarios a la libre competencia. Por su parte, sectores que por ser
monopólicos están regulados, están limitados en el tipo de acciones que pueden ejercer y que, por
cierto, exceden el propósito específico de la regulación.
LIBRE ENTRADA.
La concepción general en la mayoría de las nuevas regulaciones implementadas en los 80 fue que
debía propenderse a un aumento de la competencia, permitiéndose la entrada de nuevos actores.
Esta visión aparecía distinta a la que prevaleció para los servicios de utilidad pública en Chile y que
ha perdurado hasta la actualidad en muchas de las economías en el mundo. La filosofía detrás de
esta noción, es que a pesar de que las industrias pudieran tener características de monopolio
natural, no convendría protegerlas de la entrada de competidores. Ello porque de ser efectivo que
esas industrias poseían características de monopolio natural, esa misma condición serviría como
un elemento disuasivo a la entrada.
NO REGULACIÓN COMO PRINCIPIO.
Una característica fundamental del proceso es que dejó de lado la idea de que ciertas industrias
debían ser reguladas en principio. El nuevo principio aplicado consideraba que las condiciones de
la industria podían cambiar, por lo que debía existir flexibilidad para analizar la situación
particular; esto es, si debe o no la industria tener regulaciones y, en particular, si deben estar
controlados los precios. Ello se consiguió haciendo que cada sector dejara en poder de la Comisión
Resolutiva Antimonopolios, organismo autónomo, la calificación de cada una de las industrias
como monopólicas. En particular, aunque la Comisión Resolutivadeterminó que ciertos sectores
deben tener regulaciones específicas, las que se relacionan con una calificación que se les hace de
“monopólicos”. Estos son los sectores de electricidad, agua potable y telecomunicaciones, y
eventualmente incorporarse otros adicionales.
PROCEDIMIENTOS.
Claros De ser monopólica la calificación que hace la Comisión Resolutiva de una industria, la ley
sectorial establece procedimientos detallados para fijar precios pero no otras regulaciones de
estructura, las que posiblemente sí han aparecido en la ley de servicios sanitarios. Estas leyes
obligan a las empresas y al regulador a cumplir una serie de pasos, entre los que se destacan: i)
determinación de la demanda para cada empresa; ii) estimación del costo incremental de
desarrollo (CID) en base a un proyecto de expansión de la empresa real9 ; iii) estimación de tarifas
que financiarían a la empresa en el caso de economías de escala o ámbito si las tarifas
determinadas por el CID no permitan financiar la empresa; iv) recálculo de las tarifas cada cuatro o
cinco años, según sea el caso.
RESOLUCIÓN DE DISPUTAS
Un aspecto de la mayor significancia es que las leyes recurren a la designación de mecanismos
extrajudiciales que permiten una más rápida resolución de los conflictos. En los distintos casos, de
haber discrepancias, se pueden constituir comités de expertos, debiendo estos resolver en un
breve plazo y, en general, dando un carácter resolutivo a sus decisiones.
PREFERENCIA POR LA AUTONOMÍA
Con el objeto de limitar al máximo el riesgo asociado a arbitrariedades en el marco regulatorio, el
diseño institucional favoreció fuertemente la autonomía de las instituciones reguladoras. Con ello,
se pretendió resolver un problema tradicional de organismos que responden a grupos de presión,
ya sea del Ejecutivo, del Legislativo o de privados. De cualquier forma, este es un tema en
desarrollo, pues los grados de autonomía entre instituciones reguladoras y los costos por pérdida
de control de parte de la sociedad, son temas que no pueden considerarse resueltos.
En lo que sigue de esta sección, se resaltan los aspectos centrales de la evolución de industrias
bajo regulación específica, destacándose los elementos del marco regulatorio general, y el
desempeño industrial. No todas las industrias que tienen interés desde el punto de vista de la
regulación se han considerado aquí. Más bien, nuestro interés se centra en aspectos de regulación
que han ido acompañados con un desempeño industrial destacable y que se aprecian claramente
en tres experiencias de industrias reguladas: telecomunicaciones, electricidad, e infraestructura
vial.
REGULACION Y DESEMPEÑO EN TELECOMUNICACIONES
El sector telecomunicaciones, que incluye a los subsectores de telefonía fija, telefonía de larga
distancia y telefonía móvil es, sin duda, uno de los más dinámicos en el mundo y en Chile ha
liderado el proceso de crecimiento. Al sector telecomunicaciones se le vincula hoy con regulación,
particularmente por la asociación con la telefonía fija, considerada en el mundo hasta hace menos
de diez años, como un monopolio natural por excelencia. En Chile el rol del Estado en el sector ha
variado enormemente, experimentando variaciones en la propiedad de las empresas, que se
iniciaron completamente privadas, llegaron a estar completamente en poder estatal entre 1973 y
1987, y en la actualidad nuevamente está en poder privado (sólo parte de la televisión abierta es
provista por una empresa estatal)11.
REGULACIÓN EN TELECOMUNICACIONES
La Ley General de Servicios Eléctricos, de 1959, hacía referencia a un marco legal para el desarrollo
de las telecomunicaciones, y establecía un monopolio estatal para ciertos servicios, como el
servicio público telegráfico dentro del territorio nacional, quedando para las empresas
internacionales y cablegráficas el servicio público con el exterior. Además, la ley establecía que el
servicio privado de telecomunicaciones sólo podía realizarse entre los puntos del territorio
enumerados en la concesión, siempre y cuando entre ellos no existiera servicio de la misma clase
proporcionado por el telégrafo del Estado u otra empresa de servicio público de
telecomunicaciones. Con esta ley, el gobierno de Allende limitó severamente la expansión de la
Compañía de Telecomunicaciones de Chile (CTC) y permitió su estatización.
En 1978, se promulgó la Política Nacional de Telecomunicaciones, documento base de la Ley
18.168, de 1982, que rige actualmente el sector. En ella se dieron las directrices para el desarrollo
de la iniciativa privada, eliminándose prácticas discriminatorias en favor de las empresas estatales.
También esa ley determinó que la explotación de los servicios públicos de telecomunicaciones y
los de radiodifusión sonora y televisiva se realizarían normalmente por medio de terceros y que las
concesiones, autorizaciones, permisos y licencias que otorgara el Estado, debían ser abiertas y
ceñirse a criterios objetivos y claramente establecidos en la legislación pertinente. Se estableció
que las tarifas serían acordadas libremente entre los proveedores y los usuarios, dejándose la
posibilidad de una fijación para ciertos servicios. En este cuerpo legal se establecieron los
organismos reguladores, fundamentalmente la Subtel (Subsecretaría de Telecomunicaciones), que
es el organismo oficial encargado de regular el sector y las instituciones antimonopolio,
particularmente las resoluciones emitidas por la Comisión Resolutiva.
Hay tres ámbitos o subsectores que cabe distinguir en materia de regulación en
telecomunicaciones. Estos son los de telefonía básica, telefonía de larga distancia y telefonía
móvil. Otros sectores, como televisión por cable, también pertenecen al sector,pero no han tenido
esquemas regulatorios que se merezca destacar en este trabajo12. En cada uno de los subsectores
señalados se pueden distinguir tres elementos de regulación que aunque generales, los han
afectado en forma particular; estos son, la obligatoriedad de otorgar concesiones, la obligación de
interconexión, la que está regulada, y la prohibición de discriminación.
I) CONCESIONES OBLIGATORIAS Y GRATUITAS.
Para la telefonía básica y de larga distancia, ha sido muy relevante y decisivo el hecho que la ley
establezca que las concesiones deben otorgarse a todo quien la solicite y en forma gratuita. Sólo
en el caso de que, por limitaciones tecnológicas, no haya posibilidad de otorgar licencias a todos
quienes las soliciten simultáneamente, ellas deben asignarse en base a la mejor oferta. Los plazos
de concesión están establecidos en la ley en 30 años, y son renovables por períodos iguales a
solicitud de la parte interesada. Esta es tal vez la particularidad más interesante de la legislación
en telecomunicaciones chilena, pues privilegia la competencia a pesar que pueda reconocerse que
hay bastante espacio para economías de escala. Además, cabe esta regulación dentro de la
concepción general señalada de libre entrada, donde por sobre los costos de duplicación de
inversiones, se privilegian los beneficios que eventualmente entrega el proceso competitivo.
II) OBLIGACIÓN DE INTERCONEXIÓN.
La legislación determina que la interconexión entre concesionarios sea obligatoria de realizar y
conceder, y ella puede efectuarse por medios propios o de terceros. Así, quienes ingresan al
mercado con una nueva red, deben procurar los medios para llegar al punto de conexión de red de
la concesionaria a la que deben interconectarse. Estos puntos de conexión son definidos por la
Subtel, de modo que el concesionario establecido no pueda imponer dificultades adicionales a
quienes deseen entrar.
En esta etapa de interconexión entre concesionarios es donde la legislación chilena establece
normas que resultan fundamentales para propósitos de promover la competencia, pues
básicamente toda economía de escala (o de red) a nivel de telefonía básica está asociada a la
interconexión por lo que, una vez asegurada ésta, la telefonía básica en gran medida deja de
constituir un monopolio natural como se le concibe en su forma más tradicional.
No obstante lo anterior, la obligatoriedad de cada compañía a acceder a las peticiones de
interconexión por otras compañías, con plazos y precios de interconexión definidos en la misma
ley, no obstan para que en la interconexión se hayan dado las críticas más importantes. Sin
embargo, la legislación ha ido perfeccionándose de modo de reducir lo que han sido problemas
derivados de lo innovadora que fueron las reformas del sector. Así, la Ley 18.168 si bien contenía
los elementos centrales para permitir interconexiones, no especificó los procedimientos,
mecanismos de compensación y el marco para realizar las interconexiones. El resultado fue la
imposición de costos no triviales para los nuevos entrantes y una alta conflictividad. La
promulgación del reglamento de interconexiones y el cambio en los mecanismos de resolución de
disputas, que pasaron de litigio al arbitraje, abordaron éste y otros problemas y, como se describe
más adelante, explican en gran parte la fuerte entrada a la industria a partir de principios de los
90.
III) NO DISCRIMINACIÓN
La no discriminación, que también es un concepto general en la legislación chilena y en particular
en la jurisprudencia antimonopolios, adquiere particular relevancia en el caso de las
telecomunicaciones, pues el acceso a redes es parte esencial del problema de mantención de un
eventual poder monopólico. En particular, la prohibición de discriminación de acceso en
telecomunicaciones se refrenda en una nutrida jurisprudencia antimonopolio, explicitada a partir
de la Resolución 389, que sentó las bases para la operación del sistema multi operador discado en
el caso de la larga distancia. El efecto fundamental de este concepto legal es que quienes poseen
insumos esenciales para el desarrollo de la actividad, no pueden favorecer a un competidor por
sobre otro y en particular, no pueden favorecer a sus propias filiales relacionadas verticalmente
por sobre sus competidores.
De hecho, los requerimientos de regulación que puedan asociarse a la existencia de monopolio
natural en telefonía básica, tienen que ver fundamentalmente con el acceso al insumo esencial
"red básica", y es materia de regulación sobre las relaciones verticales e igualdad de acceso. En el
segmento de larga distancia los eventuales problemas de operación y, por ende, de regulación
tienen que ver con el acceso a medios esenciales (red básica), y mucho menos con la integración
horizontal. Sobre este punto se centró el debate que precedió el ingreso de la competencia en
larga distancia en Chile y en particular, aquel sobre la conveniencia de que la empresa dominante
en telefonía básica (CTC) se le permitiera acceder al segmento de la larga distancia. En Chile se
optó por permitir esa integración vertical, sujeta a un conjunto de controles, de modo de procurar
se garantizara el acceso a estas redes básicas (servicios esenciales).
En el mismo sentido, uno de los principales elementos que la ley recoge de la Resolución 389, la
que finalmente permitió la integración vertical de telefonía básica y larga distancia, es que para
garantizar el acceso de los portadores al mercado, dado que ellos no tienen necesariamente
contacto con los usuarios finales, es la obligación de la empresa dominante en telefonía local de
efectuar la medición, cobranza y facturación, a cuenta de los portadores de larga distancia. Estas
actividades, que además pudieran mostrar importantes economías de escala y ámbito, en Chile
también están debidamente reguladas en términos de precios y acceso igualitario a través de
obligatoriedad de servicio para los portadores de larga distancia.
IV.1 Competencia y desempeño en telecomunicaciones
¿Ha sido suficiente y adecuada la regulación? Esta es una pregunta que resulta difícil responder,
particularmente porque en servicios públicos se suceden muchos reclamos y conflictos entre
empresas. Por ello, optamos por medir desempeño, que es el resultado más visible de la
regulación, y tiene que ver con una dimensión estática, fundamentalmente por el precio y otra
dinámica, relacionada a la inversión. Los efectos en cada subsector de la industria sugieren efectos
notorios en entrada, inversiones y aunque en distinto grado, en precios. Aunque ello ha ocurrido
en todos los subsectores, cabe destacar a la telefonía fija y de larga distancia15, donde a pesar de
diversos cuestionamientos, Chile puede considerarse un caso paradigmático de efectividad en
desregulación. Más importante, la evaluación la centramos en un período en el que los avances
tecnológicos, sin bien son importantes, no impiden remarcar que gran parte de la dinámica chilena
del sector, es atribuible a las reformas propias del país.
IV TELEFONÍA BÁSICA.
La telefonía básica es el segmento en las telecomunicaciones en que todavía más se centra la
regulación, por considerarse que es el que tiene mayores características de monopolio natural. En
Chile, a pesar que gran parte de la polémica se centra en este segmento y donde menos se ha
valorado la desregulación es, a nuestro juicio, uno de los segmentos que más nítidamente
presenta los efectos positivos de la opción de regulación seguida.
Si bien la entrada al mercado se permitió desde 1982, lo que era consistente con el concepto
general de entregar concesiones no exclusivas, hasta comienzos de los 90, se produjo sólo
marginalmente y fundamentalmente en Santiago. Por cierto, la entrada se produjo inicialmente en
las áreas de mayor tráfico, lo que se asoció y fue criticado como un proceso de “descreme” que, a
su vez, era la consecuencia de la forma en la que se habían determinado las tarifas para CTC, es
decir, por áreas geográficas muy amplias16. Sin embargo, debe reconocerse el cambio tecnológico
que está detrás de la entrada, producto de la disminución de los tamaños de planta con que se
están haciendo ampliaciones o algunos operadores están entrando al mercado. En efecto, para la
mayoría de las zonas primarias, el tamaño mínimo de planta con la que han ingresado o se han
ampliado empresas es inferior a mil líneas. Más aún, nuevas plantas en Osorno, Concepción y
Linares se han materializado con tamaños de 100, 120 e incluso 40 líneas.
En consecuencia, no es extraño constatar que a partir de 1995 la entrada se intensificara y en 1998
se verificara no sólo a nivel de las distintas zonas tarifarias, sino que dentro de zonas urbanas
incluyendo sectores de menor ingreso. Esta entrada se traduce en que en Santiago de Chile,
virtualmente cada familia tenga la oportunidad de elegir al menos entre dos compañías de
telefonía local, puesto que existe una superposición casi completa de concesiones entre empresas.
Ello se aprecia en la Figura 1, donde se bosquejan las áreas de concesión de cinco empresas que
tienen concesión de servicio público telefónico en Santiago y que presentan gran superposición de
áreas.
Si bien no todas las empresas tienen redes operativas, el hecho que cuenten con concesiones les
genera una obligación de servicio en caso que se les solicite éste y, como se ha mencionado, en
forma no discriminatoria. Ello, en la práctica, es la fuente más importante de competencia
potencial que impide lo que era posiblemente la fuente más evidente de costo de los clientes, la
existencia de listas de espera. La innovación tecnológica ha sido un elemento que ha permitido la
entrada, pero sin duda que el aporte institucional más significativo que contribuyó en esa
dirección fue la creación de un esquema de resolución de conflictos más expedito a comienzos de
los 90.
La fuerte competencia que se está dando en Chile en telefonía básica, y que especialmente se
verifica en el traslape de áreas de concesión, se ha traducido en dos indicadores fundamentales.
En primer lugar, un fuerte incremento de las líneas en servicio, que de 550.124 en 1980, pasaron a
718.659 en 1985, a 1.056.781 en 1991, a 1.891.000 en 1995 y a 2.700.000 en 1998. En segundo
lugar, a una reducción de las tarifas reales en relación a los costos efectivos. El cálculo preciso de
las tarifas no es fácil de determinar por los distintos componentes de cargo que ellas tienen. Sin
embargo, conocemos dos cosas que permiten señalar que en la práctica ellas han caído. En primer
lugar, la lista de espera, elemento principal del costo por línea, evolucionó de 232.000 personas en
1987 a 241.000 en 1992 y en 1998 es virtualmente inexistente. En la misma dirección, producto de
la real competencia que produce la superposición de concesiones, las compañías telefónicas hacen
ofertas para captar clientes que significan precios muy por debajo de aquellos fijados por la
autoridad y que, teóricamente, corresponden al costo.
ANALISIS MACROECONÓMICO DE LA ECONOMÍA CHILENA
Mucho se dice acerca de las ventajas y desventajas de los tipos de cambio existentes en muestro
mercado y por lo mismo podemos encontrar voces a favor y en contra de de cada una de las
opciones mencionadas.
Sin embargo, muy pocas veces podemos analizar el tema para poder llegar a fondo en las
verdaderas incidencias que conlleva a un país utilizar un tipo u otro de cambio, pues la verdad no
nos informamos a fondo acerca del tema y por lo mismo sólo lo vemos aplicado al hecho de
favorecer o no las exportaciones, importaciones y, a lo más, de la efectividad en las políticas
económicas que tanto el Banco Central como el gobierno intentan implementar en la nación.
Pues bien, en este análisis nos enfocaremos más a fondo en el tema, para poder entender y
aclarar algunos conceptos que no los relacionábamos con el tema, como son la tasa de inflación, el
desempleo, el equilibrio en la cuenta corriente y otras variables que no pensamos que nos iban a
afectar.
Este análisis está enfocado directamente al caso Chileno, sobre todo a visualizar los efectos que ha
tenido la implementación de ambos sistemas cambiarios en el país, sus ventajas o desventajas
como las consecuencias que trajeron consigo en la economía al llevarlas a la práctica en conjunto
con otras políticas, como son, la Política Fiscal y la Política Monetaria, las cuales obviamente
influyen en todos nosotros de manera interna, pero también de manera externa, sobre todo ahora
que estamos frente a un mundo globalizado ,también en ámbito económico.
Reseña
Comenzaremos dando a conocer los hechos más importantes que ha vivido nuestra economía en
las últimas décadas. Es así como es imposible no señalar lo ocurrido durante el año 1982, pues
esta crisis, posiblemente ha sido el shock más importante que ha sufrido la economía Chilena
desde la depresión de los años 1930. Pues, aunque se habían realizado importantes cambios
estructurales, los que incluían la apertura comercial y parcialmente la financiera, fue esta crisis la
que cambió definitivamente la óptica de las autoridades, y en general la de todos los agentes
económicos respecto del manejo de las políticas económicas.
Entre las causas externas de la crisis de 1982 se puede destacar la recesión internacional que
contrajo de manera apreciable (20%) los términos de intercambio para Chile, el aumento de las
tasas de interés internacionales, y la crisis de confianza de la banca internacional tras la
declaración de moratoria de México en octubre de 1982. Si bien estos elementos podrían gatillar
una recesión en cualquier país en desarrollo, es necesario reconocer que parte sustancial de la
crisis se debió a problemas internos de manejo de política económica. De hecho, Chile había
entrado en recesión cerca de 6 meses antes del comienzo de la crisis; a principios de 1982 el ritmo
de actividad económica se detuvo y la entrada de capitales, que había financiado niveles record de
déficit de cuenta corriente, cesó completamente. La extraordinaria apreciación del TCR en el
período de tipo de cambio fijo (1978-81) redujo fuertemente la rentabilidad de exportaciones y
alimentó un prolongado boom de importaciones. El financiamiento externo de dichos déficit,
mayoritariamente con préstamos al sector privado contraídos a tasas de interés flotantes y sin una
adecuada evaluación del riesgo, elevó la deuda externa a cerca de US$20 billones en 1981 (50%
del PGB). Otro elemento de importancia en este período pre-crisis es la mantención de una alta
tasa de interés real; en 1981 la tasa anualizada de depósitos alcanzó a 28%. La crisis de balanza de
pagos de 1982 implicó tanto el fin de la política de tipo de cambio fijo como de la opinión que una
devaluación nominal resultaría ineficiente, como proponían quienes estaban a favor de este
enfoque monetario, por cuanto ésta se traduciría en último término en una aceleración de la
inflación. Entre 1982 y 1983 las autoridades impusieron una serie de medidas -incluyendo una
devaluación nominal de más de 50%- a fin de aliviar la difícil situación externa del país, contenerlas
importaciones, expandir las exportaciones y hacer frente al creciente costo de servir la cuantiosa
deuda externa contraída durante el período 1978-1981. Además de la devaluación, se reintrodujo
los controles cambiarios (cuota de divisas), y se permitió un aumento en el nivel y la dispersión de
los aranceles, llevando la tarifa máxima a 35%. A pesar que el efecto de la crisis económica sobre
los sectores productivos fue importante en términos del aumento en quiebras y desempleo, sin
lugar a dudas fue el colapso financiero el elemento que dejó mayores secuelas en la economía. La
quiebra generalizada de la banca -la cual se encontraba sobre endeudada y cargada con un
portafolio de activos de dudosa recuperabilidad implicó un costoso rescate por parte del Banco
Central. La combinación de compresión de consumo e ingresos, caída de la riqueza financiera de
los ahorrantes, y aumento del desempleo desató una fuerte ola de protestas y demandas por
protección y tratamiento preferencial. Si bien el gobierno debió ceder en parte frente a las
presiones sociales, el modelo de economía de mercado no fue jamás cuestionado por las
autoridades y las medidas de emergencia fueron, desde un principio, declaradas transitorias. Ello
evitó el desmantelamiento de las reformas de los años setenta, manteniendo las bases para una
posterior recuperación; no obstante, durante el período 1983-84 la conducción económica resultó
errática en la medida que las autoridades carecían de una propuesta consistente de desarrollo
económico. No fue sino hasta fines de 1985 que el gobierno presentó una estrategia basada en el
desarrollo del sector exportador (en particular el sector no-cobre), a través de un tipo de cambio
real alto y un conjunto de incentivos tributarios.
Análisis del Tema
El contar con un régimen cambiario adecuado es fundamental para la estabilidad económica y el
crecimiento de una economía. Chile ha abandonado recientemente su política de bandas para
adoptar un tipo de cambio libre, proceso que ya había comenzado tiempo antes, en forma
gradual, con el ensanche de la banda cambiaria y la des-regulación de las operaciones en moneda
extranjera.
Desde una perspectiva histórica podemos observar que las economías tanto desarrolladas como
emergentes han ido paulatinamente modificando sus sistemas de tipo de cambio, proceso que se
inicia con el abandono del sistema Bretton Woods de tipo de cambio fijo, durante los primeros
años de la década del 70, en donde el valor de la moneda local estaba anclada al valor del dólar o
en otras instancias a una canasta de monedas de sus principales socios comerciales. Este proceso
continúa con la implementación de un régimen intermedio donde al tipo de cambio se le permite
fluctuar entre los límites superiores e inferiores de una banda de flotación de precios. En el otro
extremo, tenemos un tipo de cambio libre donde su valor, en principio, estaría determinado por
las fuerzas del mercado de la oferta y la demanda. La evidencia empírica confirma esta trayectoria
hacia una flexibilización del tipo de cambio, a modo de ejemplo en 1975 el 87% de los países en
vías de desarrollo tenían un tipo de cambio que se podía definir como fijo, proporción que cayó
bajo el 50% durante 1996. Esta tendencia ha continuado en los últimos años producto de la crisis
financiera de la región asiática.
Existen consideraciones teóricas y practicas que influyen en la adopción del régimen cambiario.
Desde la perspectiva de una economía pequeña y abierta al comercio pero con algunas
restricciones al movimiento de capitales, la fijación del tipo de cambio se consideraba como una
estrategia para bajar la inflación domestica, ya que por una parte permitía limitar la emisión
monetaria del Banco Central, donde de hecho un aumento del circulante simplemente se vería
reflejado en un deterioro de las reservas internacionales del país. Por otra parte, por la ley de un
solo precio, la inflación doméstica debería converger a la internacional. La adopción de bandas
cambiarias, como un régimen intermedio entre tipo de cambio fijo y libre, permite un mayor grado
de flexibilidad pero acotado dentro de los limites establecidos. Sin embargo, podemos argumentar
que bajo un escenario de globalización de los flujos de capitales, el tipo de cambio fijo no
solamente se hace insostenible para aquellas economías abiertas al comercio y a los capitales, sino
que también amplifica, con distintos grados, la transmisión de estos shocks adversos para nuestras
economías. Esto último reclama un grado de flexibilidad del régimen cambiario, el cual
obviamente no es posible con un cambio fijo o en el caso de bandas cambiarias donde el valor del
dólar se pega a una de las bandas con cambios significativos en la posición patrimonial del Banco
Central. Esto ha quedado de manifiesto con la coyuntura que ha exhibido la economía chilena en
los últimos años.
Con el anuncio de Septiembre donde el Banco Central decide abandonar la banda cambiaria y con
ello la salida del instituto emisor del mercado cambiario, Chile pasa a integrar la larga lista de
países donde el valor del tipo de cambio esta determinado por los oferentes y demandantes de
divisas. Sin embargo vale la pena preguntarse si las condiciones actuales de la economía chilena
permiten que el tipo de cambio funcione libremente y en forma estable.
La primera condición para ello es que exista varios oferentes y demandantes de divisas, tanto
empresas comerciales así como también instituciones financieras, entre ellas bancos, fondos de
pensiones, aseguradoras entre otras, de tal manera que ninguna de ellas puede en forma
individual afectar el precio de la divisa. Es evidente que el tamaño de los participantes con relación
al tamaño del mercado es fundamental. Esto ha quedado demostrado durante los episodios de
inestabilidad del tipo de cambio durante la crisis asiática, especialmente la devaluación de Brasil
en Septiembre de 1998 donde, de acuerdo a las opiniones de las autoridades monetarias, algunas
instituciones financieras estaban determinando el precio de la divisa por razones especulativas.
Un segundo punto importante a considerar es la importancia de los mercados de derivados y
futuros en un régimen de cambio libre donde su rol es el de internalizar riesgos que entre otros
pueden provenir de las fluctuaciones del precio del dólar. En este sentido la literatura económica
reconoce la importancia de la estabilidad del tipo cambio en el desarrollo del comercio exterior,
por lo que la ausencia de un mercado futuro amplio y profundo puede llevar a una volatilidad
excesiva del valor del dólar actual y a la necesidad del ente emisor de atenuar estas fluctuaciones.
Es evidente que el mercado de futuros y derivados en Chile esta aún en proceso de profundización
por lo que esta medida debería acelerar su pronto desarrollo.
Finalmente, los flujos de capitales se han hecho más abultados pero también más volátiles como
resultado del proceso de globalización, lo que bajo un tipo de cambio libre se vería reflejado
inmediatamente su incidencia en el valor nominal de la divisa. Si bien es cierto que un tipo de
cambio libre suaviza la llegada de capitales, también aumentaría su variabilidad. Los mercados de
futuros pueden suavizar este efecto en la volatilidad del valor spot del tipo de cambio de tal forma
de evitar la incertidumbre con respecto a futuras intervenciones del instituto emisor.
Es claro que la presencia del Central, como comprador y vendedor en el mercado cambiario
chileno, va seguir siendo fundamental en las instancias definidas por la coyuntura de tal forma de
evitar fluctuaciones significativas en esta variable mas allá de lo que indican los fundamentos y
que comprometan la estabilidad de la economía y la credibilidad de la política monetaria. La
necesidad de profundización y ampliación de los instrumentos de derivados financieros y futuros
son fundamentales para el buen funcionamiento de un régimen cambiario libre en un mundo
globalizado.
Ahora, analizaremos algo que ya hemos durante el semestre, que son los análisis teóricos de cada
uno de los Tipos de cambio, pero que sin lugar a dudas es necesario realizar, porque tienen directa
relación con las políticas implementadas por el gobierno en ambos tipos cambiarios.
Mucho se critica el accionar, tanto del gobierno como del Instituto emisor durante el régimen de
tipo de cambio fijo, porque se da a entender en muchos artículos que los problemas que
generaron esta crisis de 1982 fue un mal manejo en las políticas económicas del momento, es por
esto que queremos dejar en claro cuando, de manera teórica, es preferible utilizar una política
fiscal o una monetaria.
Con Tipo de Cambio Fijo:
El aumento del Gasto Público produce un desplazamiento de la IS hacia la derecha, lo que lleva a
una tendencia a aumentar la tasa de interés. Esto a su vez produce una tendencia al ingreso de
dólares (aumento de la oferta de dólares) que son vendidos al Banco Central al precio oficial, el
que al comprarlos aumenta la oferta de dinero y produce un desplazamiento de la LM hacia la
derecha. Este desplazamiento se mantiene hasta que la nueva LM intercepta a nueva IS sobre la
cueva de balanza de pagos (donde i = i*).
El efecto final es un aumento considerable de la demanda agregada desde d Q1 a d Q2.
Como es tradicional en este análisis, el efecto final dependerá de la forma y posición de la curva de
oferta agregada (keynesiana extrema, solo cambio de producto; clásica, solo cambio de precios;
keynesiana, cambio de precios y cantidad).
También queremos dejar en claro que no todo es tan bueno como lo hacemos ver en este análisis,
pues si bien aumento la demanda agregada y se ve una expansión en la producción el efecto es un
empeoramiento de nuestra balanza comercial, porque para lograr este efecto tuve que perder
reservas. Así nos podemos dar cuenta que al mismo tiempo la implementación de una política
Monetaria es nula y no cumple ningún rol, pues si la utilizamos sólo perderíamos reservas en igual
medida que el aumento en la masa monetaria.
Esto es lo que ocurrió en Chile durante el régimen de tipo de cambio fijo, pues una mala
implementación de las políticas económicas llevó a perder reservas que eran sumamente
importantes para el país. Sumado a esto Chile no pudo ajustarse a los shocks ocurridos en el
exterior y quedó muy vulnerable al ataque de países con acceso a capitales externos
Acá Podemos Ver el Análisis Gráfico de una Política Fiscal Expansiva con Tipo de Cambio Fijo:

Con Tipo de Cambio Flexible:

El aumento del Gasto Público produce un desplazamiento de la IS hacia la derecha, lo que lleva a
una tendencia a aumentar la tasa de interés. Esto a su vez produce una tendencia al ingreso de
dólares (aumento de la oferta de dólares). A diferencia del caso anterior, el Banco Central no
interviene en el mercado de divisas, por lo que el aumento de la oferta se traduce en una baja del
tipo de cambio nominal y por tanto del tipo de cambio.
La caída del tipo de cambio real incentiva las importaciones y desincentiva las exportaciones,
traduciéndose en una balanza comercial más deficitaria. Esto lleva a una disminución de la IS, en
un efecto que se mantiene hasta que ha desaparecido completamente el aumento inicial de la IS.
Esto lleva a un crowding out total de en que el aumento del gasto de gobierno "desplaza"
totalmente a las exportaciones netas. Solo se ha conseguido cambiar la composición de la
demanda agregada, pero no su posición.
Acá Podemos Ver el Análisis Gráfico de una Política Fiscal Expansiva con Tipo de Cambio
Flexible:

Luego de enfocarnos en los modelos teóricos de análisis nos referiremos directamente a Las
consecuencias que se produjeron en Chile por la utilización de ambos sistemas cambiarios.
En nuestra reseña nos dimos cuenta de una serie de hechos ocurridos en la década de los '80 que
significo el terminó del tipo de cambio fijo en nuestro país, pero la pregunta es si realmente la
implementación de un sistema u otro tiene directa relación con las consecuencias o el camino que
tome la economía de un país.
Bueno, como hemos visto en el marco teórico, el hecho de utilizar un sistema cambiario significa
que el gobierno y el Banco Central se deben adecuar a este hecho al momento de implementar
políticas económicas, porque como nos pudimos dar cuenta la eficiencia de estas esta ligada al
tipo de cambio a utilizar.
El hecho que Chile haya utilizado un tipo de cambio Fijo durante mucho tiempo nos llevó a un caos
enorme, que obviamente se vio mas afectado por la situación económica internacional. Pero no es
necesario realizar un gran estudio para poder ver que la poca credibilidad existente en el actuar
generaba consecuencias atroces.
En 1981, el año antes que se rompiera la burbuja y estallara la crisis, Chile tenía un superávit fiscal
equivalente a 2,5% del PIB pero también tenía un inmenso déficit en la cuenta corriente de la
balanza de pagos equivalente a 14 % del PIB. Este déficit de la cuenta corriente se veía favorecido
por una combinación de factores incluyendo la apreciación real del peso, impulsada por una
inflación persistente en el contexto de un sistema de tipo de cambio fijo, tasas de interés
domésticas muy altas y grandes entradas de capital de corto plazo. Los niveles de deuda externa,
que en 1981 se consideraron sostenibles siendo de 46 % del PIB, saltaron a 86% del PIB en 1983,
en gran parte debido a la devaluación del peso chileno. El costo de ajustar los gastos domésticos
en el contexto de una economía que en esa época era relativamente cerrada, fue horroroso: el PIB
cayó un 13 % en Chile en 1982 y un 3 % adicional en 1983, el desempleo saltó a más de 30% de la
fuerza laboral y tomó más de una década volver a los niveles del PIB per cápita que existían antes
de la crisis.
Cuando nos referimos que nuestra economía era cerrada nos referimos a la “Sustitución de las
importaciones” que realizó Chile al cerrar las fronteras a las importaciones a través de aranceles
exageradamente altos y cuotas restrictivas. Bueno, los resultados los vemos un poco en lo que
pasó el año 1982, comentado en el párrafo anterior, pues las empresas Chilenas crecieron bajo un
alero proteccionista en donde el estado los cuidaba de cualquier perturbación que ocurriera en el
mercado, lo que obviamente los dejaba más vulnerables a crisis externas, pues no pudieron resistir
la competencia cuando el país abrió sus fronteras.
Por cierto, no podemos dejar de lado que estas repercusiones dejaron a muchas empresas en la
quiebra, lo que incrementó de manera considerable la tasa de desempleo a causa de la poca
competitividad de las empresas nacionales, como lo decíamos anteriormente.
De esta manera podemos decir que a causa de una inconsistencia en la Política Fiscal utilizada
durante este periodo la economía, en donde se caracterizó por un fuerte gasto público, hizo que
se perdieran los efectos contra-cíclicos que pudiera haber estado implementando para superar la
crisis, por ejemplo, el hecho de aumentar el gasto fiscal sin un control exacto, no hace otra cosa
que generar inflación, generando mayor desconfianza en las acciones que asume el ente regulador
pues no existe información real acerca de los precios, generando ineficiencia en el mercado, lo que
causa menor inversión y crecimiento, cifras que podemos corroborar con los datos del PIB
anteriormente comentados.
La importancia que genera la inflación la podemos ver en el resultado después de esta crisis, en
donde el Banco Central se concentró en mantenerlo a niveles aceptables, para luego (como lo
podemos ver hoy) llegar a niveles de países desarrollados, esto porque una alta tasa de inflación
genera mas pobreza en el país, los precios reales son muy altos para una población en donde la
clase mas necesitada no tiene los recursos para adquirirlos y además ve que cada vez esta en una
peor situación.
Ocurrida la crisis de 1982, se tomaron medidas drásticas para revertir esta situación, comenzando
por la implantación del tipo de Cambio flexible.
La Nueva Etapa en la Economía Chilena.
Luego de una etapa de reestructuraciones dentro del país, Chile adoptó una política cambiaria
libre, pero con ciertas restricciones, como son las bandas de precios.
El Sistema de Bandas de Precios (SBP) fue creado en 1985 y está determinado en la Ley N° 18.525,
teniendo como finalidad evitar que productos básicos y altamente sensibles para el normal
desarrollo de la vida nacional, como el trigo, los aceites y el azúcar, sufran los efectos de las
distorsiones externas. Está diseñada para predecir precios futuros de estos productos, para lo cual
se establece mediante decretos del Ministerio de Hacienda un piso y un techo, considerando que
la agricultura está sujeta a ciclos de tiempo prolongados y a factores climáticos impredecibles.
Ahora bien, como en todo proceso fijado a largo plazo, esta implementación de un nuevo sistema
cambiario en nuestro país fue pasando por distintas etapas en las que se notaba cada vez más una
madurez en quienes estaban a cargo de planificar e implementar las políticas económicas.
Hacemos esta salvedad, simplemente por el hecho que analizaremos el tipo de cambio flexible que
utiliza Chile de manera actual, acotando los puntos importantes en la evolución de ella.
En nuestro país, la adopción de un régimen cambiario de flotación tiene además una serie de
ventajas desde la perspectiva de la formulación de las políticas del Banco Central en la actual
coyuntura caracterizada en lo esencial por la convergencia de la inflación a niveles comparables a
los de economías desarrolladas.
En primer lugar, permite simplificar los objetivos de la política monetaria -la cual se concentra con
más nitidez en sus objetivos inflacionarios- e incorporar una formulación de las metas de inflación
adecuada a la necesidad de reconocer la presencia de shocks nominales y reales que pueden
desviar transitoriamente a la economía de su trayectoria de largo plazo. Ambas medidas le dan
mayor credibilidad al manejo de la política monetaria e, indirectamente, mayor estabilidad
macroeconómica al país. El establecimiento de una meta rango para la inflación permite ponderar
de modo diferente aquellos eventos que pueden afectar a la inflación en el corto plazo pero no su
tendencia de mediano y largo plazo, permitiendo un grado de flexibilidad en la definición del
horizonte de convergencia de la inflación hacia el centro del rango.
En segundo lugar, se acordó intervenir en el mercado cambiario sólo en casos excepcionales e
informar sobre tales decisiones, lo que aumenta de manera sustancial la credibilidad en las
políticas monetarias y permiten una administración más eficiente de potenciales turbulencias
externas.
En tercer término, la flexibilización del manejo cambiario permite sentar las bases para continuar
explorando un desarrollo posterior de la política monetaria sobre la base de instrumentos
nominales y, en términos más generales, una mayor nominalización de la economía.
Finalmente, el sistema de flotación cambiaria que se ha diseñado se beneficia del hecho que en
Chile exista un esquema institucional que facilita su operación, sobre la base de un Banco Central
autónomo y enfocado hacia la preservación de la estabilidad macroeconómica.
Si nos damos cuenta, en los puntos recién mencionados se nos dice enfáticamente que buscamos
establecer un control de nuestra inflación y la implementación de un ejecutivo que pueda tomar
decisiones correctas y acertadas frente a los escenarios que se nos presentan. Ahora el porque el
Banco Central fijó como objetivo primordial el mantener una inflación baja, simplemente por el
hecho que mantenerla a niveles bajos mejora el contenido de información de los precios,
contribuyendo a mejorar la eficiencia, promover la inversión y fomentar el crecimiento. Todo lo
anterior, porque están directamente relacionados con una correcta implementación de la Política
Monetaria - Recordemos que con tipo de Cambio Flexible sólo podemos hacer uso eficiente de la
Política Monetaria.-
Dentro de las ventajas de utilizar un tipo de cambio flexible en nuestro país podemos destacar el
hecho de que cuando este tipo de sistema cambiario está acompañado de una buena política
Monetaria, que sea creíble por los agentes económicos, se crean espacios para realizar una
Política Monetaria contra-cíclica, facilitando el ajuste del tipo de cambio real frente a los Shocks
que requieran devaluación.
Al igual que nosotros, se preguntarán como hacemos para mantener “el cable a tierra” y conseguir
esta baja en los niveles inflacionarios. Bueno, tenemos 2 opciones:
 Controlar el crecimiento de un agregado monetario correlacionado con la inflación.
 Influir en las expectativas de inflación a través de un compromiso creíble de la autoridad
monetaria con un objetivo de inflación: El Objetivo de Metas de Inflación.
Las opciones anteriores son igual de buenas en teoría, sin embargo el hecho de encontrar un
agregado monetario correlacionado con la Inflación de ha hecho muy difícil, pues por los avances
tecnológicos, en donde el dinero no se tranza sólo en papel ha cambiado la definición de dinero,
por lo que los bancos centrales están abandonando esta opción.
La segunda opción ha ido ganando adeptos por los motivos antes mencionados, pues en este
modelo el banco central ajusta su tasa de interés con el objetivo de lograr que la inflación alcance
su meta. En general la inflación en promedio tiene que mantenerse cercana al punto medio del
rango meta. Aunque hay circunstancias en las que puede salirse un poco de estos valores, sin
necesidad de alejarse en forma extrema de este valor.
Habíamos dicho que junto con la implementación de mantener la inflación a niveles bajos lo
teníamos que ajustar a Políticas Monetarias efectivas y eficientes.
Como nos podemos dar cuenta estamos abordando el tema de Política Monetaria y se puede
llegar a pensar que perdimos el rumbo del tema, sin embargo, contrario a lo que se piensa este
tema está en directa relación con el tema abordado, puesto que como en el caso de un sistema
cambiario fijo, sólo podíamos enfocarnos a la política fiscal, pues la monetaria era de nulo efecto,
en este caso con tipo de cambio flexible sucede lo contrario, nos podemos abocar a una política
monetaria eficiente que nos ayude a alcanzar las metas planteadas que hacen efectivo este
sistema cambiario.
Nos podemos llegar a preguntar porque en tiempos anteriores no se implementó este sistema
cambiario con anterioridad, la respuesta es simple. No teníamos en ese entonces la madurez,
como país, en relación a su actuar macroeconómico necesarios para su implementación, además
sumamos el hecho que en aquel entonces existían muchos más países con tipo de cambio Fijo. Es
así como hoy en día nos podemos calificar de la siguiente manera para decir que estamos
realizando el trabajo necesario.
Chile cuenta con una serie de fortalezas que permiten mirar con tranquilidad el futuro desempeño
del mercado cambiario. En primer lugar, cuenta con un sector financiero sano y con la confianza
de los inversionistas internacionales que han mantenido la clasificación de riesgo del país durante
toda la crisis externa. En segundo lugar, y a pesar de la proyección de déficit fiscal para el presente
año primordialmente como resultado de la fuerte caída de los ingresos públicos, la administración
del Estado mantiene todavía una reputación de consistencia y austeridad en el manejo del gasto.
En tercer lugar, el país cuenta con importantes reservas internacionales que permiten enfrentar
períodos de restricciones de liquidez externa con mucha tranquilidad. Es posible que en el corto
plazo el tipo de cambio real sufra movimientos transitorios y que éstos tengan efectos reales sobre
los sectores productivos a través del mercado cambiario. Sin embargo, no se desprende de allí que
se deba inhibir dichos shocks. Por el contrario, y aunque parezca paradójico, es preferible que el
mercado cambiario sea muy flexible, pues ello ayuda al ajuste de los distintos sectores. Cuando los
shocks son visualizados como permanentes, mientras más rápido se ajuste la economía, mayores
son sus posibilidades de beneficiarse de dicho shock (cuando es positivo) o de reducir el costo de
ajuste (cuando son negativos). Por el contrario si los shocks son transitorios, un mercado
cambiario más líquido permite una mayor absorción del mismo y aísla al sector productivo de los
efectos nocivos.
Ahora, nos podemos preguntar en que aporta en hecho de querer tener índices bajos de inflación.
La respuesta a esto la podemos ver en los puntos que vamos a describir a continuación, pero lo
que nos tiene que quedar muy claro, es le hecho que si podemos implementar una serie de
medidas anexas que tal vez no podamos a la primera relacionarla con el tipo de cambio flexible, es
precisamente gracias a este sistema cambiario, pues nos permite aumentar el crecimiento de
muestra economía, aumentando el ingreso de las personas, los niveles de empleo y los salarios,
entre otros beneficios. Esto porque a través de estas Políticas Monetarias se promueve el
crecimiento, lo que genera un ambiente propicio para el empleo, la inversión y las mejoras en la
productividad (ligado a la innovación). Ahora tenemos que dejar muy en claro algo que ocurría de
manera contraria con el tipo de cambio fijo, que es el hecho que mantengamos baja la inflación
regula de manerazas exitosa la igualdad de condiciones entre las distintas clases sociales, porque
permite estar informado y controlado con respecto a la variación que pueden experimentar los
precios de los productos dentro de un periodo de tiempo determinado.
Todo lo anterior lo podemos conformar a través de las medidas que se fija el Banco Central,
dentro de las cuales tenemos:
 El Banco Central, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, ha introducido un concepto
de meta de inflación de largo plazo en un rango de 2 a 4%, centrado en 3% anual. Como se
señalara, ello obliga al compromiso de las autoridades para alcanzar dicha meta, reduce
las expectativas de los agentes sobre desviaciones de corto plazo en los objetivos de la
política monetaria, y exige una responsabilidad pública, tanto al Banco Central como al
Ministerio de Hacienda, respecto de la obtención de dicho objetivo.
 El actual nivel de inflación está prácticamente en el objetivo de largo plazo y, por lo tanto,
la inercia inflacionaria que se produce por los numerosos mecanismos de indexación de la
economía no debiese empujar, por si mismo, hacia mayores niveles de inflación.
 En este sentido, el mercado cambiario libre permite crear las condiciones para que dicho
traspaso de los shocks externos sea cada vez menor. En efecto, los mismos agentes
económicos encontrarán que es rentable tratar de suavizar los efectos de los shocks
 cambiarios utilizando y desarrollando instrumentos de cobertura. Igualmente, el
desarrollo de contratos de mayor plazo se verá beneficiado por la estabilidad
macroeconómica induciendo, a su vez, menores niveles de traspaso a precios de cambios
en la paridad cambiaria.
Dejaremos en claro que si el Banco Central fija objetivos paralelos a mantener bajos índices de
inflación, no significa que este último se deje de lado, pues vamos a ser enérgicos en señalar que
el señalado índice es prioridad para el Central.
La mayor libertad cambiaria abre oportunidades en cuanto provee de un mecanismo expedito de
absorción de eventuales turbulencias externas con el que no contamos mayormente en el pasado
reciente. Pero es un mecanismo que, junto a sus beneficios, también plantea desafíos. El sector
privado debe ir crecientemente incorporando en sus decisiones un grado mayor de volatilidad
cambiaria, especialmente en el corto plazo, lo cual representa un riesgo a cubrir adecuadamente a
través del uso de instrumentos de mercado. Asimismo, se debe asumir que la mayor parte de las
veces las fluctuaciones cambiarias son más bien transitorias y que al Banco Central no le cabe
ningún rol en conseguir una tendencia determinada para esta variable, porque simplemente no
está capacitado para hacerlo sustentablemente. La trayectoria del tipo de cambio nominal será
considerada en las decisiones de política monetaria que se tomen como un indicador más de las
condiciones que influyen sobre el comportamiento de la inflación. No obstante, la nueva
modalidad de metas de inflación y la reducción esperable en el traspaso de los cambios en el tipo
de cambio a la inflación doméstica matizan ciertamente la ponderación de esa trayectoria en las
decisiones de política monetaria. Esto es lo que se puede esperar en una economía que avanza
hacia su madurez macroeconómica luego de alcanzar tasas de inflación comparables a las de los
países industriales.
CONCLUSIONES.
Dentro de la bibliografía utilizada encontramos que existían distintas opiniones con respecto a los
sistemas cambiarios, sin embargo a modo contrario de lo que dicen algunos autores, me he
podido dar cuenta que el sistema cambiario a utilizar por un país debe estar acorde a su
estructura, capacidad, situación económica y político-social del momento, sin dejar de lado un
factor muy importante nombrado innumerables veces, el que se refiere a la confianza del instituto
encargado de aplicar estar políticas, sea quien sea.
Ahora bien, al momento de implementar una política cambiaria el país debe estar conciente de lo
que está haciendo, pues influirán de manera considerable sus actos en el crecimiento del país,
tasas de empleo/desempleo, inflación, ingreso de las personas, etc.
Es decir, mientras el país no este completamente informado de lo que puede o no hacer en los
distintos tipos cambiarios el resultado va a ser un caos en ambos casos.
Por otro lado, sólo analizando el caso Chileno y las consecuencias de la aplicación de ambas
políticas, no hay dudas que me quedo con un Tipo de Cambio Flexible, pues el manejo responsable
de las variables económicas respaldan cualquier decisión que tome el Banco Central, instituto
autónomo que tomo el control de las políticas Monetarias.
Si nos enfocamos al crecimiento reflejado por Chile, la correcta implementación de las Políticas
Monetarias, los índices inflacionarios y varios más nos dicen que en las condiciones actuales, en
donde los efectos globales se hacen cada vez mas presentes y donde las crisis pueden llegar de
forma tan rápida, el sistema actual trata de controlar todas esas posibles crisis.
Ahora bien, ya nos decidimos por que tipo de cambio es el que vamos a seleccionar, sin embargo,
que tan flexible será el tipo de cambio también está directamente relacionado con los puntos
vistos anteriormente. Pues en el caso Chileno, no reflejamos una libertad absoluta en el sistema
libre implementado, ya que desde el comienzo existían las bandas, hace muy pocos años
cuestionadas por la OMC.
Los que están a favor de la implementación de un tipo de cambio totalmente fijo, en donde sólo
esperan que las imperfecciones que se crean se limpien con la evolución del mismo mercado.
Yo por mi parte, estoy de acuerdo a cabalidad acerca de las ventajas que trae el sistema cambiario
flexible, pero no dejaría que el mercado lo regulara totalmente, creo en el poder de un ente
regulador que implementará alguna medida contra-cíclica en el momento preciso en que ocurran
los hechos. Aunque no descarto el hecho que a largo plazo, bajo condiciones más favorables, se
pueda utilizar un tipo de cambio totalmente libre que sea regulado por el mercado, con cero
intervenciones del Banco Central.