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Lecturas de Finanzas Públicas

Carlos Harold Gabriel Lucas


Material de estudio confeccionado a partir de
la bibliografía básica obligatoria y
complementaria del programa de Finanzas
Públicas de la Universidad Nacional del
Nordeste.
Concepto de Finanzas Públicas
 FENOCHIETTO: Estudia los efectos derivados de las políticas del Estado como consecuencia de la ejecución de gastos y
1
recaudación de tributos para financiarlos .
 FERNÁNDEZ: Son el conjunto de relaciones (económicas, sociales y técnicas) que se generan cuando el Estado
2
produce bienes y servicios públicos, y obtiene medios para financiarlos .

 JARACH: Conjunto de la actividad económica del sector público con su peculiar estructura que convive
simbióticamente con la economía de mercado (sector privado). Esta simbiosis (relación estrecha entre dos especies) se
verifica en su actividad productora de bienes y servicios como en el aspecto instrumental de la política económica para
3
redistribuir, estabilizar y llegar al desarrollo económico .

 NUÑEZ MIÑANA: Estudia el proceso de ingresos-gastos llevado a cabo por el Estado, generalmente expresado en
términos monetarios, permitiendo determinar la forma en que el Estado logrará sus fines y las consecuencias de dicho
4
proceso, tanto buenas como malas .

Existencia de los sectores de la economía Existe también una serie de conceptos alternativos y de
sinónimos que pueden consultarse en el apéndice 1.
Relación entre ambos sectores
Expresiones que se usan como sinónimos son “Hacienda
Proceso de Ingresos y Gastos Pública” y “Economía del Sector Público”. Jorge Macón
Efectos económicos de las decisiones públicas opina que la más abarcativa y adecuada es aquella
última.

El rol del sector público en la economía


Jorge Macón comienza la cuestión en su capítulo dedicado al tema con el pensamiento clásico de Adam Smith, quien se
5
pronunciaba a favor de que el Estado tenga 3 deberes básicos . Adaptando el análisis a nuestra realidad nacional podemos
6
ver que el Estado juega un rol importante en nuestra economía :
 Nacemos (la mayoría) en hospitales públicos, atendidos por profesionales formados (casi todos) en universidades estatales;
 Cuando nacemos se nos anota en un Registro Civil y se nos expide una partida de nacimiento, un DNI y un CUIL;
 Estudiamos (en su mayoría) en escuelas dependientes del Estado, y casi todos los egresados universitarios han cursado sus
estudios en las universidades públicas;
 Todos recibimos dinero del Estado en algún momento de nuestras vidas: becas, asignaciones, subsidios económicos,
pensiones, jubilaciones, subsidios por desempleo, etc.
 Todos financiamos al Estado mediante el ingreso de algún gravamen (directo o indirecto);
 Parte de la PEA trabaja permanentemente o en algún momento para el Estado o presta servicios para éste de alguna manera
(becarios, contratados, etc.);
 Los tribunales de justicia sirven para dirimir conflictos entre particulares y entre los particulares y el Estado;
 El Estado nos sirve de ciertos servicios esenciales y regula a quienes lo concesionan;
 Algunas personas viven en viviendas provistas por el Estado (FONAVI, AIPO, Federal I y II)
 El Estado financia los gastos médicos de los habitantes del territorio por medio de la financiación de los hospitales públicos y el
régimen de Obras Sociales.
 El Estado influye en el precio de ciertos bienes elevándolos para desalentar su consumo (como las bebidas alcohólicas,
cigarrillos, etc.) o subsidiándolos (como el caso de los productos de primera necesidad).
 El Estado defiende los derechos de los consumidores y usuarios, y se encarga de mantener la lealtad comercial.

1
FENOCHIETTO, p. 1.
2
FERNÁNDEZ, p. 6.
3
JARACH, p.37.
4
NUÑEZ MIÑANA, p. 11.
5
Deberes formulados por A.Smith: Proteger a la sociedad de violencia e invasión de otras sociedades por medio de la fuerza militar; Proteger todo
lo posible a todo ciudadano de la injusticia o de la opresión de sus miembros; Fundar y mantener aquellas instituciones públicas y trabajos
públicos que, aunque sean en el mayor grado ventajosos para la sociedad toda, son de tal naturaleza que la ganancia no puede retribuir nunca el gasto de
cualquier individuo o grupo de individuos (por ello no hay incentivos para que otros la funden o mantengan) (MACÓN, p. 25-28).
6
STIGLITZ, p. 11-12.

1
Concepto de Sector Público
Pueden identificarse 2 sectores diferentes en la actividad económica en un país o una región, se encuentran el Sector
público representado por el Estado (compuesto por gobernantes y burócratas que rigen sus acciones por reglas políticas), y
el Sector privado (compuesto por particulares que utilizan los mecanismos de mercado para lograr bienestar y asignar
bienes y ss.).
DIFERENCIAS
SECTORIALES
“Existe una dicotomía entre los sectores público y privado que
reconoce zonas grises debido a que en mayor o en menor PRIVADOS PÚBLICOS
medida muchas unidades económicas privadas dependen del
Sistema de Precios de
control del Estado y la mera propiedad de partes del capital Análisis de las
Mercado
Finanzas Públicas
no es suficiente para que la empresa sea incluida en el Sector
Decisiones por la
Público.”7 interacción de Oferta y
Unidad de Decisión
Compleja
8 Demanda
Esta dicotomía, sin embargo reconoce zonas grises.
Intereses Social
Intereses del Mercado
Dicotomía del Sector Público
9
Según Nuñez Miñana se entiende por sector público al conjunto de
organismos y unidades económicas que dependen directamente del Estado por ser parte del mismo o empresas con
control, propiedad y conducción estatal.
9
Los componentes del sector público son el Gobierno y las Empresas Públicas , los cuales se rigen por votaciones y reglas
políticas tales como se estudiará en la Public Choice; el Gobierno posee el poder de coacción para imponer sus decisiones,
mientras que las Empresas públicas se rigen adicionalmente por algunos mecanismos del mercado (tarifas, votación de los
directorios, etc.). La diferencia entre ambos viene entonces, dada por sus características distintivas.

El sector gobierno actúa en función de acciones políticas, el mecanismo para el


proceso de ingresos-gastos es el presupuesto, y sus acciones poseen naturaleza
coactiva frente a las de los particulares.

Las empresas públicas en cambio, resuelven sus cuestiones relativas a la


producción de bienes y servicios con el uso de algunos mecanismos de mercado
tales como el sistema de precios y la votación de los directorios societarios.
Finalmente, sus decisiones no poseen naturaleza coactiva.

Cómo opera el sector público


10
Robert Haveman muestra un simple modelo del funcionamiento del sector público donde se visualiza la interrelación de
los sectores público y privado de la economía, como un flujo de impuestos, transferencias de ingresos y productos
gubernamentales.

1| El Estado obliga a los particulares a entregar parte del control de


sus recursos, con esa detracción genera su propio poder de compra;

2| El Estado usa parte de esos ingresos para producir bienes y


servicios con valor para la sociedad, lo que compensa la pérdida de
utilidad de los particulares (satisfacción perdida);

7
NUÑEZ MIÑANA, p. 19.
8
Como el caso de la participación estatal en Sociedades de Economía Mixta (sociedades reguladas por Ley 12.962).
9
PELOZO, p. 14.
10
HAVEMAN, p. 66.

2
3| El Estado interviene transfiriendo ingresos a determinados sectores dentro del sector privado mediante programas de
transferencia de ingresos:

 Subsidios a las empresas


 Subsidios económicos a las familias
 Jubilaciones y pensiones
 Seguros de desempleo
 Planes sociales diversos

Acá se puede agregarse la diferencia entre sector público empresario y no empresario que figura en el apéndice 2.

Delimitación del Sector Público: Cuán grande debería ser el Estado


Principio del máximo bienestar social11
Al emprender cualquier actividad debe elegir la alternativa en que los beneficios sociales excedan a los costos en el
monto máximo, y abstenerse de cualquier actividad cuyos costos no sean superados por los beneficios.

1) Toda actividad debe cumplir el requisito mínimo de ser de interés público, y que las perspectivas de
beneficios sean mayores que los costos esperados;
2) Luego deben estudiarse exhaustivamente los métodos posibles, y elegir entre ellos el que maximice el
beneficio social sobre los costos sociales;
3) Finalmente los beneficios y costos se tratan sobre la Eficiencia y la Redistribución del Ingreso.

Modelos de Bienestar Social


Modelo de Asignación
El tamaño del sector público es un problema de asignación de recursos, por ello nos Val
preguntamos ¿Cuántos recursos de la sociedad deben asignarse a la producción de or
bienes del sector público? So
cial
($)
La solución que brindan quienes adhieren al Marginalismo se resume en el gráfico del
Valor Social Total (VST) del gasto público. Las actividades del Estado generan valor
social e implican que éste realiza un gasto relacionado (medido en $). A medida que
se aumenta el gasto en la actividad “x”, esa porción adicional genera cada vez menor
valor social total.

La utilidad Social y los rendimientos marginales decrecientes


En este análisis opera la ley de rendimientos marginales decrecientes, dado que cada millón adicional aporta menos que el
anterior al VST (el primer millón aporta y el 201 aporta solo ; gráfico anterior).

Dicha ley se cumple cuando un incremento en la cantidad del gasto (en una actividad “x”) manteniendo constante el resto
12
de los gastos conduce a una disminución de la utilidad marginal .

Parafraseando a Michael Parkin podemos decir que: “En la medida en que un Estado gasta más en una determinada
necesidad pública, la utilidad marginal de ese gasto termina por disminuir”

11
HAVEMAN, p. 66-77.
12
Adaptado de KRUGMAN, p. 186.

3
Valor Social vs. Costo Social
En el gráfico a la izquierda (abajo) podemos observar la relación entre el Costo Social
Val
Total (recta a 45°) y el Valor Social Total. El Segmento es el mejor presupuesto, or y
donde la distancia entre el VST y el CST ( ) es la mayor posible. Esta es la mejor Co
sto
situación que puede darse, la brecha más positiva entre costos y beneficios.
Soc
ial
Esto importa porque significa que con el menor costo posible se logra el mayor valor ($)
posible (lo más beneficioso para la sociedad), en esa brecha se maximiza el beneficio
social neto.

Visto desde el análisis marginalista debe buscarse que CMgS = VMgS en todos y
cada uno de los rubros del gasto público. Si bien en teoría esta solución parece ser sumamente útil, en la práctica es
dificultoso aprovecharla, ya que los mecanismos de asignación son más complejos y la forma de inquirir en las preferencias
de los ciudadanos también.

Modelo de Redistribución
Suponiendo que cada ciudadano gana un ingreso (Y), y que la relación entre el Y de cada
Utili
habitante y el Bienestar Social Económico se representa con una curva de Utilidad Social
dad
Soci del Ingreso (USI), podemos ver que quienes tienen más recursos deben transferir parte
al de su riqueza a los más pobres, dado que en manos de estos cada peso adicional tiene
del
Y una mayor utilidad social.

Para maximizar la utilidad social los pesos en manos del Sr. “Y” (pudiente) deben
transferirse a “X” (pobre), es decir de quienes tienen una baja USI hacia los que poseen
una alta USI. Este procedimiento debería seguir hasta que el último peso transferido a “X” sea igual a la pérdida de USI de
“Y”. Esto observamos en la figura contigua.

El óptimo de Pareto y la economía del bienestar


Wilfredo Pareto fue uno de los líderes de la “Escuela de Laussane”, y desarrolló el concepto de eficiencia en el sentido de
Pareto y fundó la economía del Bienestar.

El libre funcionamiento del mercado produce eficiencia y la mejor asignación de recursos posible. Aquella situación o estado,
es la mejor posible, y se conoce con el nombre de eficiencia de Pareto. De acuerdo con la teoría de Pareto, la labor del
Estado debía resumirse a efectuar la distribución inicial de los recursos. La asignación óptima de los mismos se obtiene
mediante el funcionamiento libre del mercado en forma descentralizada, donde las decisiones no son tomadas por un
13
productor o consumidor (o un grupo reducido de ellos), sino por muchos que asisten a un mercado competitivo .

Eficiencia en el Sentido de Pareto


“Se dice que una economía se encuentra en el óptimo de Pareto
si cada uno de sus habitantes se encuentra en una situación de
máximo bienestar individual, es decir, cualquier acción que
intente mejorar la de un individuo necesariamente empeora la
de otro”.

Solo se logra eficiencia en el sentido de Pareto si no existe una asignación que permita que todos disfruten de al menos el
14
mismo bienestar y que estrictamente mejore el de algunas.

13
FENOCHIETTO, p. 45.
14
VARIAN, p. 15.

4
También el óptimo Paretiano puede analizarse a través de la caja de Edgeworth, sin embargo el mismo solo será de utilidad
para quien esté realizando la carrera de Economía. Puede verse el desarrollo en el apéndice 3.

El conjunto de todos los puntos eficientes en el sentido de Pareto entonces se denomina conjunto de Pareto o
15
curva de contrato .

Esta curva describe todos los resultados posibles del comercio mutuamente ventajoso entre las partes. Estos
coinciden con la tangencia de dos curvas de indiferencia. Además en los puntos de esta curva sucede que
TMSA=TMSB.
TMS (a) = TMS (b)
𝜕𝛼 𝜕𝛼
=
𝜕𝐴 𝜕𝐵
Si se cumple la condición precedente, entonces significa que se obtuvo una asignación eficiente en el sentido de Pareto, lo
que implica que se ha alcanzado el máximo nivel de bienestar mutuo, es decir que solo se puede mejorar el de un individuo
perjudicando a otro. El mercado competitivo (competencia perfecta) permite conseguir asignaciones eficientes en el
sentido de Pareto.

Teoremas fundamentales de la economía de bienestar


16
Los teoremas fundamentales de la teoría del bienestar son:
17
 Solo la economía competitiva conduce al óptimo de Pareto ;
 Lo único que el Estado necesita hacer es efectuar la distribución inicial de riqueza, lo cual implica aceptar
la existencia del Estado.
Primer Teorema
 La tasa marginal de sustitución de los productores y la de los consumidores deben ser iguales
para que se logre
18
una situación eficiente en el sentido de Pareto . Así que si TMT = TMS en un mercado competitivo, entonces
lograremos asignaciones optimas en el sentido de Pareto.

Mientras que todos los mercados estén organizados competitivamente, será alcanzable cualquier óptimo de Pareto
deseado, con las transferencias de ingresos adecuadas y el gobierno no necesitará hacer ninguna otra cosa para asegurar el
19
bienestar social óptimo .

Segundo Teorema
Se relaciona con la Función de bienestar social que veremos más adelante en el
punto sobre criterios de distribución.

Consideremos dos individuos 1 y 2, y dos bienes A y B, entonces:


• A1 + A2 = A
• B1 + B2 = B
A su vez, las funciones de utilidad de cada uno de ellos son: U1 y U2. Entonces si
relacionamos las cestas posibles de utilidad y construimos la frontera de utilidad estaremos en condiciones de acercarnos
hacia las cestas pareto-eficientes (gráfico de la página anterior).

15
VARIAN, p. 511-517.
16
FENOCHIETTO, p. 45-46.
17
En términos más técnico-económicos: Si los individuos y las firmas actúan en un mercado de competencia perfecta (economía competitiva), existen
mercados completos (que son públicos) y hay información simétrica, entonces, en un equilibrio competitivo, es eficiente en el sentido de Pareto.
18
FENOCHIETTO, p. 54.
19
DUE, p. 13.

5
20
Podemos estudiar entonces :
- La función utilitarista (Bergson-Samuelson), donde W= U1 + U2, a la cual no preocupa la equidad. Esto
implica que el bienestar de la sociedad es función del bienestar de cada uno de sus individuos. Es
netamente individualista.

- La función de bienestar Maxi-min de John Rawls, esbozada en 1971, donde W= mínimo {U1 + U2 + … +
UN}, la que se preocupa mucho por la equidad. Rawls cuenta que el bienestar general depende de la
utilidad de la persona que tiene la más baja utilidad, por ello persigue maximizar la utilidad de la persona
con menor utilidad. James Tobin sostenía que solo debía existir igualitarismo en ciertos bienes
(commodities).

Las fallas del mercado


21
Jorge Macón aclara que los 3 deberes propuestos por Adam Smith hoy vienen a denominarse fallas del mercado. “La
competencia asegurará que la combinación de bienes producidos responda a las preferencias de los consumidores. Este
22
punto de vista, por supuesto, constituye un cuadro altamente idealizado del sistema de mercado ”

El mercado por sí solo no logra asignaciones Pareto-eficientes (sobre todo porque la competencia perfecta es un modelo
solo teórico). Las fallas de mercado son distorsiones que el mismo mercado produce sin la intervención del Estado. ¿Cuáles
son?: Monopolios naturales; Externalidades; Bienes Públicos; Colusiones o cárteles; Mercados con información asimétrica;
Mercados de selección adversa o riesgo moral

Bienes Públicos
Bien Público implica un fallo peculiar del mercado, donde ciertos bienes o servicios presentan características
particulares sobre la rivalidad de su consumo y la posibilidad de exclusión. Los bienes públicos por excelencia son
23
la defensa nacional, la administración de justicia y la defensa exterior . Como es evidente, existen diferencias
24
entre un bien público y un bien privado .

Principales características de los bienes públicos


Consumo25
Los bienes públicos son de consumo conjunto, es decir que si una persona puede disfrutar el bien y aumentar su
satisfacción sin reducir la de otros, es decir, que el bien público satisface las necesidades de varias personas a la vez.

Los bienes privados obviamente no poseen esta cualidad, ya que si alguien lo adquiere, este pasa a no estar disponible en
el mercado para su consumo, mientras que en el caso de un bien público el mismo continua disponible.

Rivalidad
Cuando una persona consume bienes privados está sacando los mismos del mercado, y por lo tanto el bien ya no está
disponible para su consumo posterior, simplemente se agotó. Cuando la misma persona consume un bien público, TODOS
pueden consumir el bien sin que ello signifique que, para aumentar su consumo alguien más deba disminuir el suyo propio.
No existe rivalidad en el consumo de Bs. Públicos.

20
FENOCHIETTO, p. 55 y 118.
21
MACÓN, p. 28.
22
MUSGRAVE, p. 52.
23
FENOCHIETTO, p. 70.
24
Bien Privado: Es de consumo individual, existe rivalidad en su consumo, es excluible y los beneficios son divisibles; Bien Público: Es de consumo
conjunto, su consumo no es rival, no excluible, y sus beneficios son indivisibles.
25
ROSEN, p.57-59.

6
Es característica de los bienes públicos, que no sea rivales, porque permiten ofrecer beneficios a usuarios adicionales, con
cero costo marginal social. Por ello, una persona puede disfrutarlos y aumentar su satisfacción sin reducir la de
otros.

• Paul Samuelson define a los bienes públicos de la siguiente manera:


– Dado que el Costo Marginal es «cero», el consumo del mercado es igual al consumo de cada uno de los
26
individuos .

Yi = Yi1 = Yi2 = Yi3 = Yi4 = Yi5 = … = Yin

Si el costo marginal es cero, de acuerdo a la regla general de optimización del sistema económico, el precio
también tiene que ser cero, es decir que el precio más eficiente de los bienes públicos desde el punto de vista
del aprovechamiento de los recursos productivos es cero.

Exclusión
No puede excluirse a los ciudadanos de los beneficios de un bien público, o bien es muy costoso hacerlo. Puede decirse que
las personas tampoco pueden autoexcluirse, por ej.: nadie puede aducir que por no estar interesado en recibir el servicio
27 28
de representación exterior quiere pagar menos impuestos . Otro ejemplo sería la defensa nacional.

Clasificación de los bienes públicos


29
Siguiendo la exposición de Stiglitz , esbozada aquí, podemos ver que los bienes
públicos puros son los que tienen la menor rivalidad y la menor exclusión,
mientras que los privados puros tienen la mayor rivalidad y una gran exclusión.
30
Jorge Macón divide a los bienes públicos en puros e impuros y luego distingue
entre bienes públicos puros, preferentes y mixtos.

Bienes Públicos Puros, Preferentes y Mixtos

 Bienes Públicos Puros


Son aquellos que tienen las características de no exclusión y no rivalidad en el consumo, y por lo tanto no serán
servidos por el sector privado al no haber ningún incentivo para su servirlos. Defensa, Autopistas no congestionadas,
Representación exterior, Defensas contra inundaciones, faros portuarios, televisión por aire, etc.

 Bienes Públicos Preferentes (o meritorios)


Se trata de bienes privados que el Estado decide proveerlos por razones políticas, sociales u otras, incluyendo la
existencia de externalidades. A menudo estas razones responden a la distribución del ingreso. Ejemplos: Hospitales y
Escuelas públicas.

 Bienes Públicos Mixtos


Son bienes privados que combinan las características de bienes públicos y preferentes; p.e. una campaña de
vacunación es para ciertas personas excluible, pero es pública para quienes se benefician del «no contagio».

26
MACÓN, p. 31.
27
FENOCHIETTO, p. 70-71.
28
La defensa nacional es un bien público puro por excelencia ya que sus beneficios, en la forma de protección contra invasores extranjeros, o la conquista de territorio aumentan la indivisibilidad de la
comunidad entera y nadie puede quedar excluido del beneficio, que crece de modo igual para todos. No importan las preferencias, algunos creerán que es superfluo y otros que es esencial para el Estado,
pero en fin nadie puede ser excluido de sus beneficios (Due y Friedlander, p. 32).
29
STIGLITZ, p. 158.
30
MACÓN, p. 32.

7
31
El siguiente cuadro Musgrave nos ayuda a entender aún más la clasificación precedente:

Exclusión
Consumo
Posible Imposible
Rival Bien Privado Bien Público Local
No Rival Bien Preferente Bien Público Puro

Eficiencia en la provisión y asignación de los bienes públicos

BienesPrivados Bienes Públicos


Los Bienes públicos se suministran eficientemente cuando la suma de las relaciones marginales de sustitución
(TMS) de todas las personas es igual a la relación marginal de transformación (TMT).

i
TMT = Σ TMS
Por lo tanto la eficiencia requiere que la cantidad de bienes privados a los que se esté dispuesto a renunciar debe ser igual
32
a la cantidad de bienes privados a los que efectivamente se debe renunciar para producir el bien público .

Provisión Eficiente de Bienes Públicos


Provisión eficiente de Bienes públicos puros
 Para determinar la cantidad óptima de bienes públicos puros, se
compara el Costo Marginal (CMg) que se refleja en la curva de oferta con el
valor que los consumidores les asignan a cada uno de ellos, o sea el Beneficio E
Marginal (BMg), resultado de su propia evaluación (su curva de demanda
33
individual) .

 La naturaleza normal del consumo determina que cada unidad pueda


ser consumida simultáneamente por 2 o más individuos, por ello, el costo de
suministrar una unidad adicional de bien público es igual a cero.

“El precio disponible para financiar el servicio será igual a la suma de lo que
cada consumidor ofrece pagar por cada unidad esto es el valor de su utilidad
marginal”.

34
 En el grafico que presentamos en la página anterior , se esboza la demanda de dos sujetos (A y B), ambas que
conforman la demanda de mercado (Da+b). La provisión eficiente es el valor donde se equilibran (o intersectan) el
CMg y el BMg Total (Da+b). Es decir, el punto E.

31
MUSGRAVE, p. 55.
32
ROSEN, p.63.
33
ROSEN, p.59-61.
34
ROSEN, p.56.

8
Bajo un modelo de imposición basado en el Principio del Beneficio, cada ciudadano debe abonar un impuesto igual a la
*
valoración marginal del bien en el nivel de producción q ; de donde “A” deberá pagar , “B” deberá pagar . Siendo +
= , el precio.

Viabilidad de producción de bienes públicos


La cuestión sobre la provisión de bienes públicos se rehúsa a terminar con el
sencillo análisis para los bienes públicos puros, así la Cantidad de Bienes Privados
que deben sacrificar los consumidores para obtener una unidad adicional de
bienes públicos es mayor que si el Estado pudiera recaudar sus ingresos
mediante instrumentos que no influyeran en los incentivos.
35
• Joseph Stiglitz explica que existe una curva de viabilidad (gráfico a la
derecha) para el caso de los bienes públicos, donde el nivel máximo de
producción de bienes privados es compatible con cada nivel de
producción de bienes públicos, dado un cierto nivel impositivo.

• Si tenemos en cuenta los costos adicionales entonces la TMT que tiene


en cuenta los costos derivados del financiamiento por parte del Estado a
través de los tributos pagados por los privados, necesarios para financiar el aumento del gasto público.

Provisión de Bienes Privados


por el Sector Público36
Sobre la Toma de decisiones del
Individuo, tema desarrollado por John
Due debe consultarse el apéndice 4.

En el caso en que el Estado decida


proveer un bien privado, estaríamos ante un bien con características diferenciales, es decir con consumo rival, divisible, el
Costo Marginal es distinto de cero. Unos ejemplos son: Educación, Sanidad, Barrido de calles y veredas. El consumidor
demanda la cantidad de un bien privado en que el beneficio marginal iguala al costo marginal. Este último tiende a cero en
el corto plazo, por ende el consumidor del bien privado provisto públicamente lo demandará hasta el punto en que el
beneficio marginal que le genera sea igual a cero. Esto puede producir consumo en exceso (por ejemplo la provisión de
agua potable).

Existen tres mecanismos para disminuir o eliminar el excedente de consumo:


1. Cobro de Tasas (arancelar la provisión de bienes públicos).
2. Provisión de una cantidad fija del bien público.
3. Espera (diferir la prestación del servicio).

La provisión por cooperación voluntaria Un ejemplo de esto lo


37 constituyen los
En ciertos casos los bienes públicos pueden ser provistos por cooperación voluntaria , sin
consorcios camineros,
participación gubernamental. No obstante esto ocurrirá solo ante condiciones muy
reglamentados en
restringidas, como las siguientes:
nuestra provincia por
 Un grupo pequeño de personas;
la ley 3565.
 El deseo de algunas de tomar la iniciativa;
 Una similitud de preferencias;
 El Propósito común de los participantes de evitar la malquerencia de los demás.

35
STIGLITZ, p. 172.
36
FENOCHIETTO, p. 78-80.
37
DUE, p. 33.

9
Problema del polizón (free rider)
Muchos bienes proporcionados por el Estado tienen la facultad de no ser excluibles
en su consumo, lo que hace INVIABLE su racionamiento mediante el sistema de
precios. Si no es posible usar los precios para racionar el bien, es sumamente
improbable que lo suministre el sector privado (no hay alicientes); Así el Estado debe
imponer la obligación tributaria de financiar los bienes públicos mediante impuestos.
La renuncia de la gente a contribuir voluntariamente a la financiación de los bienes
públicos se conoce como «problema del polizón».

Un polizón es aquel contribuyente que ha descubierto que aún sin financiar al


sector público, es imposible (o demasiado costoso) excluirlo del goce de bienes públicos. Aunque se realizaron
38
ciertas experiencias sobre el tema no se han llegado a conclusiones totalmente aceptadas, sobre todo por
comprobarse que muchas instituciones se han creado o aún se sostienen mediante fondos colectivos (bibliotecas
populares, museos, hospitales y otros patrimonios históricos), cosa que (según dicen los críticos) apunta al
corazón de la teoría de los “free riders”.

Externalidades
Fenómeno por el cual la conducta de un agente económico afecta las decisiones o bienestar de otro por
mecanismos distintos de los del mercado, alterando de este modo sus funciones de utilidad o producción.

El profesor Arthur Pigou las definió en su obra La economía del bienestar como “divergencias entre el producto neto
39
marginal social y el producto neto marginal privado ”. Se trata de acciones que provocan efectos sobre el bienestar de
otras personas, pueden ser Positivas o Negativas.

Características de las externalidades


Jorge Macón señala rápidamente la evolución del estudio de las externalidades, este tema se desarrolla en el apéndice 5.
40
Las características de las externalidades son:

 Maximización del uso de los bienes públicos;


 Pueden ser tanto positivas como negativas, y son difíciles de valuar;
 Pueden producirse tanto en el ámbito público como en el privado;
 Pueden ser producidas tanto por los productores como por los consumidores;

Externalidad Positiva:
La acción de un agente económico genera un beneficio en otros. La sociedad
obtiene un beneficio marginal gracias a la actividad del productor, pero a su vez el
productor soporta una pérdida irrecuperable de eficiencia (ABE).

Ejemplos: Construcción de caminos pavimentados, alumbrado privado que da a la


vereda, alarmas, inmunizaciones, cámaras de seguridad, etc. Gráfico de la
izquierda.

38
ROSEN, p.65.
39
MACÓN, p. 35.
40
FENOCHIETTO, p. 84-85.

10
Externalidad Negativa:

La acción de un agente económico genera perjuicios en otros. El productor obtiene


ganancias por la su actividad nociva (CBA), y la sociedad soporta una pérdida
irrecuperable de eficiencia (ABC) por esa actividad desarrollada por el productor.

Ejemplos: Contaminación, Música fuerte de un vecino, cortes de rutas o calles, etc.


Gráfico de la Derecha.

Soluciones a las externalidades


Soluciones privadas
41
 Limitación del ámbito de externalidad .
 Fusiones: Se internalizan las externalidades mediante la coordinación entre las partes involucradas; el mercado da
múltiples incentivos en este sentido, sobre todo cuanto menos partes sean involucradas.
 Convenciones Sociales: Establecemos comportamientos penados socialmente («fumar», «malas palabras»,
«contaminar los ríos», «tirar basura en las veredas», etc.)
Soluciones públicas
 Impuesto Pigouviano (se grava con un impuesto que debe ser igual a la diferencia entre el CMg de la empresa y el
CMg Social, es decir, igual al Daño Marginal)
 Licencias verdes (se conceden licencias para contaminar solo hasta cierto nivel)
 Subsidios anti-contaminación (establecemos un nivel de contaminación «soportable» y pagamos el excedente)
 Regulaciones anti-contaminación (sanciones y establecimiento de límites o procedimientos obligatorios).

Análisis de inconvenientes y beneficios de las soluciones públicas


Impuestos Pigouvianos Licencias para contaminar Subsidios
Fue formulado por el profesor Arthur Buen sistema para saber el nivel de Solución bastante evidente y que
Pigou en 1928, y es una idea muy fácil contaminación al que están dispuestas cuenta en general con apoyo de las
de entender y asimilar teóricamente. a incurrir renunciando a sus empresas beneficiarias.
El apéndice 6 trata los ecotributos. beneficios.
Inconvenientes:
Inconvenientes: Inconvenientes: • Es un aliciente a la empresa
• ¿Cómo determinamos el Costo • ¿Límite máximo de licencias? contaminadora.
Marginal Social? • ¿Ese límite es objetivo? • Alienta la instalación de
• ¿Cómo medimos el daño • ¿Cómo se las asigna? competidores contaminantes
ambiental? • ¿Es más barato comprar la licencia para recibir el subsidio.
• ¿A qué o a quién se destina la o contaminar?
recaudación? • ¿Qué tan bien puede controlarse?

Externalidades Interjurisdiccionales
La provisión de un bien público por un gobierno local puede beneficiar a residentes de otras jurisdicciones vecinas que no
pagan por ello, estas externalidades interjurisdiccionales constituyen un argumento a favor de la centralización del gasto. El
tema se verá más adelante cuando se desarrolle la unidad 11.

41
FENOCHIETTO, p. 86-87.

11
Monopolios naturales
El primer teorema de la economía del bienestar (toda economía competitiva es eficiente en el sentido de Pareto) solo es
válido si los participantes del mercado son “precio-aceptantes”.

En caso que una empresa posea abundante poder de mercado y pueda definir el precio del mercado, el mismo no generará
asignaciones eficientes en el sentido de Pareto y dedica una cantidad insuficiente de recursos a la producción de ese bien.
En un caso extremo del monopolio además de la presencia de una sola empresa oferente, el acceso de nuevas empresas se
encuentra bloqueado ya sea por motivos políticos, legales o económicos. La característica particular de un monopolio
natural es que opera en un nivel de producción donde los costos son decrecientes.

Comparación entre el Monopolio Natural y la Competencia Perfecta


El mercado competitivo presenta una estructura de Ingresos y Costos muy diferente a la del monopolio, la oferta
en este caso es igual al CMg y la demanda es igual al IMg y a la vez igual al IMe. La asignación eficiente del
mercado se logra cuando IMg=CMg. Los recursos se utilizan eficientemente y las empresas producen a Largo
42
Plazo en el mínimo del CMeT .

En un mercado monopólico el IMg no coincide con la demanda (IMe), ya que el monopolista fija el precio
reduciendo las cantidades ofrecidas en el mercado (igual al CMg). El equilibrio se obtiene al igual que en el
mercado competitivo al cumplirse la condición de igualdad
IMg=CMg.

El desdoblamiento de la demanda y el IMg produce básicamente:

- Una Pérdida irrecuperable de eficiencia correspondiente


al área determinada por el punto de Cournot (equilibrio
marginal), la proyección de ese equilibrio en la demanda
que define el nivel de precios, y el equilibrio del mercado
(donde la oferta es igual a la demanda).

Debido a que el monopolio fija su precio arriba del costo


marginal, se genera una cuña entre la disposición a pagar
del consumidor y el costo de producción. Son ganancias
perdidas del intercambio. La pérdida de bienestar
causada por el monopolio, es similar a la perdida de
bienestar causada por un impuesto (Triángulo de
Harberger).

- Un mark up monopólico, es decir una ganancia


supernormal (por encima del equilibrio real del mercado),
consecuencia de la asignación ineficiente de recursos.

Razones para la existencia de Monopolios Naturales43


Según Samuelson y Nordhaus hay dos fuentes principales para la aparición de monopolios naturales:
1°) Economías en los costos por la producción a gran escala (costos decrecientes a escala);
2°) Barreras a la competencia que implican la entrada de otras empresas al mercado.

42
PELOZO, p. 33-35
43
PELOZO, p. 35.

12
Barreras de la Competencia Economías de los costos de la Producción
Control de algún recurso natural o materia prima escasa o esencial.

Cuando se explotan con exclusividad conocimientos científicos o


innovaciones tecnológicas, protegidos legalmente por patentes.
Cuando existen importantes economías de
escala que, por implicar costos medios
Existencia de un derecho por parte del proveedor para ser el único
decrecientes, alientan la formación de una o
(exclusividad).
pocas industrias de gran tamaño e impiden la
supervivencia de muchas.
Cuando el Estado decide ser monopolista.

Factores Psicológicos (Diferenciación del producto).

Enfoques sobre el monopolio natural44


Enfoque tradicional
Explica la aparición por vía de la presencia de CMe y CMg
decrecientes y de economías de escala, lo que implica una falla
de mercado.

Situación que podemos observar en el gráfico contiguo donde se


muestra la evolución de la curva de Costos Medios de acuerdo
aumentan las cantidades producidas.

El Estado puede intervenir mediante la aplicación de políticas públicas que pueden ser de:

1) Monopolio Estatal: El déficit que genera el monopolio es cubierto con presupuesto, pero si se destina la
recaudación de impuestos para cubrirlo, esta situación no debería generar distorsiones mayores a la ganancia de
eficiencia que implica la fijación de la condición de equilibrio del mercado competitivo, es decir donde P=CMg.
2) Regulación del Monopolio: El estado puede subvencionar a la empresa para cubrir las pérdidas con partidas
presupuestarias permitiendo un monopolio privado. Otras alternativas de regulación son la aplicación de tarifas de
doble tramo para P=CMe y P<CMe, y que el P=CMe.

Enfoque Moderno
Se verifica el monopolio natural cuando su función de costos es tal que ninguna combinación de varias firmas
puede producir una cantidad dada de producto tan barato como si el mismo fuera provisto por un oferente
único. Este enfoque se conoce como SUBADITIVIDAD DE COSTOS.
Sub-aditividad de costos: La función de costos es subaditiva si la producción de uno o más bs. o ss. es menos
- costosa en una empresa que si la producción se reparte entre más de una empresa, cualquiera sea la forma en la
que se realice el reparto entre ellas.

C(X) = C(X1+X2+…+Xn) = [C(X1) + C(X2) + … + C(Xn)] =Σ C(Xi)

44
PELOZO, p. 36-39.

13
Enfoques alternativos

Enfoque ANGLOAMERICANO
(rendimientos crecientes a escala
Existe una inevitabilidad técnica en cuanto a que se
inevitables en ciertas actividades)
genere un mercado de competencia perfecta para la
actividad por la inconveniencia de la duplicación de Enfoque de HAVEMAN (imposición
ciertas instalaciones (ferrocarriles, cañerías, etc.) a los consumidores de una especie de
“impuesto privado” por lograr costos
decrecientes).

Correcto, además es mucho menos


costoso tener una o pocas
empresas a cargo de la prestación
del servicio, que una serie de
pequeñas.

Control de los monopolios naturales45


Políticas Antimonopolio:
Legislación Antitrust
Controles de Precio (tarifas máximas)
Impuestos que absorban o penalicen las rentas de monopolio
Estatización-Nacionalización  El estado toma la producción a su cargo.

Políticas para el monopolio natural:


Intervencionismo: Propiedad Pública o Registración Pública.
Liberalización: Privatización, Desregulación, Subasta de Franquicias.

Casos Especiales
Información Asimétrica
46
Son mercados donde oferente o demandante poseen alguna ventaja que implica un mayor grado de información. Según Stiglitz la información podría
ser considerada un bien público, porque su costo marginal es cero, a la vez que nadie puede auto-excluirse de su consumo: es indivisible y no rival.

Mercados de Selección Adversa y Riesgo moral


Existe selección adversa cuando el comprador está en condiciones de imponer al proveedor un costo superior al normal, o cuando el proveedor puede
excluir a los consumidores que le pueden generar costos más altos. Por ejemplo las prepagas donde las personas más ancianas son más proclives a
enfermarse. En cuanto al riesgo moral se trata de un caso especial que se da en el mercado de seguros que depende de la aversión al riesgo de los
consumidores, aquellos más adversos contratarán más pólizas que cubran más contingencias posibles mientras que otros preferirán “correr el riesgo”.

Funciones de la hacienda pública


Un tema desarrollado extensamente por Richard Musgrave y referido en varios autores de la materia son las
funciones de la hacienda pública.

45
Los monopolios naturales en argentina: Consumidores “cautivos” a una red de distribución de un elevado monto de inversión sin alternativa de seleccionar la fuente de provisión (Luz, Agua, Gas); la
Producción del servicio se realiza con rendimientos crecientes a escala, por lo que elimina la competencia; existe una regulación débil cuyo principal exponente es la Ley 25.156 (Defensa de la Competencia).
46
STIGLITZ, p. 84.

14
47
a) Asignación: Musgrave dice que se trata de la provisión de bienes sociales (públicos) o el proceso por el
que el uso total de los recursos se divide entre bienes privados y sociales, por el que se elige entre la
combinación de bienes sociales.
b) Redistribución: El mismo autor la define como el ajuste de la distribución de la renta y la riqueza para
asegurar su adecuación a lo que la sociedad considera un estado “equitativo” o “justo” de distribución.
c) Estabilización: El uso de la política presupuestaria como un medio de mantener un alto nivel de empleo,
un grado razonable de estabilidad de los precios y una tasa apropiada de crecimiento económico que
considere los efectos sobre el comercio internacional y la balanza de pagos.

Función de Redistribución
Por medio del proceso de ingresos-gastos, el Estado busca modificar el estado distributivo como resultado de la
48
operación del sistema de precios. Esto se hace necesario porque el sistema de precios no es eficiente .

Factores Determinantes de la Distribución49


La distribución de la riqueza depende de:

Dotación de factores (Tanto de Capital como de Trabajo), la que a su vez depende de:
o Las leyes que rigen el derecho sucesorio (explican disposición de los bienes materiales o el
capital recibido por herencia)
o La educación (la recibida y la producida)
o Las condiciones innatas del individuo (sus talentos y habilidades)

Precio de los factores (el cuánto cueste adquirirlos).

La Medición de la Redistribución
El economista Max Lorenz diseñó un análisis gráfico para medir la distribución de la
riqueza. Este análisis recibe el nombre de “Curva de Lorenz”. La misma mide el grado
de desigualdad existente en cierta sociedad en cierto momento. Cuanto más alejada se
encuentre de la diagonal de equidistribución (que se muestra en el gráfico de la página
siguiente).

La gráfica divide a la población en quintiles o deciles de acuerdo al ingreso que reciben desde el más
pobre hasta el más rico.
50
El análisis se complementa con el coeficiente de Gini , que es la
Evolución del Coeficiente de Gini en la medida que relaciona el área de concentración (A) y el área total
Argentina (serie World Bank hasta 2010,
empalme con INDEC) bajo la curva de equidistribución. Este coeficiente oscila entre 0 y 1,
0.6
de manera que cuanto más cercano a 0 sea el cociente más
0.5 equitativa será la sociedad, caso contrario se dará cuanto más se
0.4 acerque a 1.
0.3
0.2
0.1
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

2012
2011
47
MUSGRAVE, p. 7-10.
48
El pleno empleo, la situación de equidistribución, el óptimo paretiano y el mercado perfectamente competitivo son postulados teóricos que solo se presentan en las prolijas demostraciones literarias.
Raramente se encuentran en la realidad.
49
FENOCHIETTO, p. 116.
50

15

El coeficiente de Gini provincial (último disponible en DIES) del IV Trimestre de 2009 arroja un resultado de 0,509. El último disponible según el INDEC de Argentina (2012) fue de 0,375.
Mecanismos fiscales para la distribución del ingreso51
Esquema de Impuestos-Transferencias
Se elige un esquema donde se conjugan imposiciones progresivas con subvenciones a las personas con más
bajos ingresos. Este esquema tiene la ventaja de imponer progresividad al sistema, pero la desventaja de crear
una obligación poco flexible a cargo del Estado (en tiempos de crisis seguirá siendo requerida como un derecho
adquirido), y de generalmente transferir ingresos a sectores con menor productividad.

Esquema de Impuestos Progresivos


La recaudación financia servicios públicos a quienes tienen bajos ingresos. Este esquema puede suscitar críticas
e incluso protestas porque puede alentar el consumo excesivo de servicios públicos de las clases menos
pudientes generando puntos de congestión. En Chaco puede verse este esquema con las “tarifas sociales” de
agua y luz en ciertos barrios carenciados.

Esquema de Impuestos al Consumo de Bienes


Se grava la adquisición de bienes de lujo y se subvencionan productos esenciales adquiridos por los individuos
menos pudientes. Requiere una individualización pormenorizada o de los individuos a quienes se los quiere
beneficiar o los productos básicos que éstos consumen, o ambos.

Sin embargo las tres tareas son muy costosas en tiempo y recursos para el controlador estatal, además las preferencias de
quienes pretendemos beneficiar pueden (y muchas veces lo hacen) interponerse con los planes estatales (consumiendo
bienes que no forman parte del programa, p.e.).

Criterios de justicia redistributiva52


Basados en la Dotación (Nozick, Hobbes)
Los teóricos del contrato social formularon el problema en términos de deberes y obligaciones del contrato,
defendiendo el derecho innato de la persona a los frutos de su trabajo, apoyados en la dotación de factores.

Existen diversas variantes entre ganar todo lo que se pueda en el mercado, ganar solo lo que se podría ganar en
el mercado competitivo (excluyendo las rentas monopólicas), que solo fuera lo que se genera a partir del trabajo
(excluyendo las ganancias del capital) o que se pensara en todas las personas como en la misma posición de
partida.

Utilitarismo (Jeremy Bentham)


Conociendo la utilidad de las personas, el Estado se encarga de maximizar la utilidad
UtilidadSocialdelY

total del conjunto social, por ello deben transferirse ingresos a quienes puedan
aprovechar mejor las cuotas adicionales. Es el mismo que nos dio la base para el
modelo de redistribución a partir de la “Utilidad Social del Y”.

Criterios Igualitarios (Marx y Rawls)


Marxismo: La distribución debe efectuarse teniendo en cuenta la renta de las personas antes que su utilidad (que
es difícilmente medible); la desigualdad puede ser legítima acorde a las necesidades objetivas de un individuo.

John Rawls: Las desigualdades son legítimas solo si favorecen al menos beneficiado (grupo peor posicionado),
por ello el Estado debe maximizar la renta de los peor posicionados a costa de los más favorecidos mediante un
“acuerdo social”.

51
PELOZO, p. 63.
52
MUSGRAVE, p. 93-100.

16
Función de Estabilización
Como ya vimos antes, no existe consenso en cuanto al nivel de intervención del Estado en la política macroeconómica, con
53
el objeto que la economía de un país logre adecuados niveles de inflación, crecimiento y empleo .

 La finalidad de esta función es evitar fluctuaciones importantes en estas variables.

La consecución de los objetivos de Redistribución y Asignación no se produce automáticamente, sino que exigen la
dirección de la política pública. Sin ella, la economía tiende a estar sujeta a fluctuaciones importantes y puede sufrir
períodos sostenidos de desempleo e inflación. Para empeorar las cosas cuando la crisis del precio del petróleo en 1973 estalló, aprendimos
54
dolorosamente que inflación, recesión y desempleo pueden darse al mismo tiempo . La globalización a veces no ha hecho mucho por
solucionar el problema pero si comprobó que es buena agravándolo.

El nivel de demanda global es función del gasto de los sectores económicos: El Estado con él sus partidas de Gasto Público,
el Consumo Privado que es definido por las preferencias de consumo de millones de consumidores y la Inversión del sector
empresarial en la economía.

Esas decisiones dependen de muchos factores diversos, tales como la renta actual, pasada y la esperada en el futuro (como bien lo
explica la teoría del consumo de Milton Friedman y la del Ciclo Vital de Franco Modigliani), la riqueza relativa, las posibilidades de
crédito y las expectativas.

Instrumentos Fiscales
La política fiscal tiene una incidencia directa sobre el nivel de demanda. Vía gasto público, impuestos o transferencias. Los
cambios en el nivel de déficit también juegan un papel muy importante, a la vez como se financie el déficit es una cuestión
55
muy importante .

Instrumentos Monetarios
Las sucesivas crisis financieras si aún dejan dudas a alguien de que han confirmado que el adagio de Walter Bagehot de que
“el dinero no se controla a sí mismo” es verdadero, quizás deberíamos comprarle a ese alguien un par de anteojos.

El sistema bancario sin control alguno no producirá exactamente aquella oferta monetaria que resulta compatible con la
estabilidad económica, sino que acentuará las tendencias a la fluctuación existentes. La política monetaria constituye un
componente indispensable de la política de estabilización. Entre ellos se encuentran: la tasa de interés, el tipo de
descuento, la tasa de encaje (requisito de reservas) y la política de mercado abierto.

Fallas del Estado


56
Joseph Stiglitz expone que existen cuatro causas de la incapacidad sistemática del Estado para cumplir con los requisitos
formulados:

o Información Limitada (muchas medidas poseen consecuencias complejas y difíciles de prever, los
gobiernos no disponen de la información necesaria para tomar decisiones).

o Control Limitado a la Burocracia (el parlamento aprueba las leyes pero delega su ejecución en un
organismo público manejado por “burócratas”, quienes pueden tardar en redactar los reglamentos para
la aplicación efectiva o incluso trabar su ejecución).

o Control Limitado de las Empresas Privadas (No controla la respuesta del mercado).

53
FENOCHIETTO, p. 65.
54
MUSGRAVE, p. 14.
55
En la unidad 9 se tratará, p. e., la cuestión no poco debatida de sobre quién recae la carga de la deuda pública (si la generación actual o la futura) y si la misma es beneficiosa o no para el Estado, e incluso
si es posible usarla como un recurso ordinario o debe usarse en circunstancias extraordinarias.
56
STIGLITZ, p. 16-18.

17
o Limitaciones impuestas por el proceso político (aunque el Estado estuviera plenamente informado de la
situación y las consecuencias de sus acciones, el proceso político a través del cual se toman las decisiones
plantea un duro escollo para la toma de ciertas decisiones y la realización de determinados planes).

Teoría de la Elección Pública (Public Choice)


Concepto
Desarrollada por James Buchanan, la teoría de la Elección Pública se analiza al Estado como oferente monopólico
57
de bienes públicos, en cuya oferta vuelca sus propios intereses y no necesariamente los de la sociedad .

En el sector privado los consumidores expresan sus preferencias en el mercado, comprando lo que prefieren. Las
58
decisiones sobre asignación de bienes públicos son mucho más complejas . Dicho de otra manera, las
preferencias por bienes sociales no son reveladas salvo en el caso de grupos pequeños, por ello debe acudirse a
59
un proceso de votación .

Principales Aspectos
Existen tres tipos básicos de agentes económicos: los políticos, los ciudadanos y los burócratas, cada uno de ellos buscando
la maximización de sus intereses. Anthony Downs desarrollo una visión análoga a la situación de los participantes de un
60
mercado, suponiendo que los agentes realizan una acción política racional, ya que actúan de acuerdo con sus intereses .

El objetivo de los políticos es maximizar sus votos para conseguir el poder y mantenerse;
El objetivo del votante es maximizar los beneficios netos que se deriven de la política fiscal (el excedente de los
beneficios del gasto público por sobre del coste impositivo para el votante);
El objetivo de los burócratas es maximizar el tamaño de su departamento, de manera que puedan incrementarse
su salario o ampliar su poder.

Otros actores posibles de la Public Choice


Finalmente podemos comentar que existen otros actores posibles Periodistas (con capacidad de atraer la atención pública),
Expertos (influyen a partir del conocimiento), Grupos de presión (sindicatos, cámaras empresariales, desocupados, etc.), y
los Jueces (cuyas decisiones afectan las finanzas públicas).

Teorema del votante mediano61


• Si existe un proceso de votación donde dadas preferencias unimodales (con un solo modo), el resultado
reflejará siempre las preferencias del votante mediano si se decide por la mayoría.

• Cualquier propuesta a la izquierda o a la derecha del punto medio será derrotada por una más próxima a
la del votante mediano.

• La función de bienestar coincidirá con la del votante


UTILIDAD

mediano (el que divide la masa de electores en 2 partes


iguales); en el gráfico contiguo cada curva es un
votante.

GASTO
57
PELOZO, p. 69.
58
FENOCHIETTO, p. 101.
59
MUSGRAVE, p. 132.
60
MUSGRAVE, p. 116.
61
NUÑEZ MIÑANA, p. 77-78.

18
• De acuerdo con Downs los políticos muchas veces, con el objetivo de ganar la elección ofrecen aquello
62
que el votante medio desea .

Reglas de decisión política: Democracia Representativa, Democracia Directa: Regla de la Unanimidad (Precios Lindhal),
Logrolling, Voto Múltiple y Regla de la mayoría. Si se desea ampliar este tema véase el apéndice 7.

Actividad Financiera del Estado


Concepto
Se trata del conjunto de operaciones del Estado cuyo objetivo es obtener recursos y realizar los gastos públicos necesarios
63
para movilizar funciones y servicios públicos aptos para satisfacer necesidades de la comunidad .

La actividad financiera del estado se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero de la caja del Estado. Las entradas
de dinero constituyen ingresos públicos, a su vez la ejecución de las funciones estatales trae como consecuencia una serie
de salidas de dinero de las cajas públicas, lo que constituyen gastos públicos.

Sujetos de la Actividad Financiera estatal64


Uno de los elementos que distingue la actividad financiera de la actividad económica es que el sujeto activo de la actividad
financiera posee poder de coacción.

 Sujeto Activo: Es el titular del derecho a cobrar tributos, en virtud de leyes que el mismo imparte a los ciudadanos.

 Sujeto Pasivo: Es el contribuyente, que está obligado a pagar los tributos por la ley en el momento que ella fija
(momento del hecho imponible) y por la alícuota (o suma fija, o ambas) determinada a partir de la base imponible,
considerando las exenciones si las hubiera.
¿Puede el Estado ser sujeto activo y pasivo a la vez de la actividad financiera?  El Estado puede ser sujeto activo y
pasivo cuando opera como empresario en la actividad económica.

Actividad Financiera Fiscal y Extrafiscal65


Las finalidades de la actividad financiera del Estado pueden ser:

Fiscales
Grizzoti explica que son las actividades por medio de las que se persigue la satisfacción de los fines públicos
indirectamente, procurado los recursos con los que se efectúan gastos que ponen en marcha funciones y ss. públicos.

Extrafiscales
Mediante estas actividades el Estado busca atender el interés público en forma directa, es decir que no son actividades
específicamente relacionadas con los fines del Estado, pero puede tratarse de disuadir una actividad, alentar una
actividad, redistribuir el Ingreso.

Fases de la actividad financiera del Estado66


El orden que se exponen de las fases de la actividad financiera es netamente didáctico, porque en general el Estado indaga
67
primero sus probables erogaciones y sobre esa base trata de obtener los ingresos necesarios para cubrirlas .

62
FENOCHIETTO, p. 108.
63
VILLEGAS, p. 12.
64
PELOZO, p. 71-73.
65
VILLEGAS, p. 14-15.
66
VILLEGAS, p. 18.
67
VILLEGAS (Curso), p. 10-11.

19
 Planificación: Materializado generalmente en el instituto del presupuesto.
 Obtención: Lo que implica decidir cómo obtenerlos y además cuáles serán las consecuencias sobre la economía
general.
 Aplicación: Las erogaciones con sus destinos prefijados, la cual supone un análisis sobre los efectos que dichos
gastos producirán a la economía.

Carácter científico de las Finanzas Públicas


Es condición necesaria para que un campo del
saber se denomine ciencia que posea métodos,
Posturas Doctrinas
supuestos y principios generales propios. Las
Las finanzas públicas como finanzas públicas se ocupan de la denominada
Las finanzas públicas son una
parte de la economía, la actividad financiera, la cual consiste en un
ciencia independiente,
actividad financiera no es un
considerando que la actividad conjunto de operaciones y fenómenos, es decir la
género sino una especie
financiera del Estado es materia
comprendida dentro de la realización de gastos y la obtención de recursos,
propia de la Ciencia financiera.
ciencia económica. cuyo fin es la satisfacción de las necesidades
públicas.

El objeto de la ciencia de las finanzas públicas es el estudio valorativo de cómo y para que el Estado obtiene sus ingresos y sus
68 69
erogaciones. La actividad financiera tiene un carácter esencialmente complejo o polifacético , por lo que también admite ramas o
especialidades.

Ramas de las Política Financiera


Finanzas Economía Financiera
Públicas Sociedad Financiera
Administración Financiera

Razones para la intervención del estado


a. Razones Económicas y de Eficiencia: Son los llamados Fallos del Mercado (Monopolios Naturales, Provisión de
Bienes Públicos, Externalidades, etc.) que veremos en capítulos posteriores.
b. Razones Políticas: Concepción asumida del Rol del Estado, el Momento en que se encuentra el «Ciclo político» y
la Demanda social de intervención.
c. Razones Éticas: Equidad y Justicia Social, criterios que también veremos en capítulos posteriores.

Los políticos adoptan concepciones económicas para enfrentar la gestión de la economía de un territorio políticamente
organizado. La diferenciación se da porque el pensamiento de los economistas no ha sido uniforme, y mucho menos en el
tema del rol del Estado en la Economía.

Corrientes de pensamiento sobre intervención70

• Mercantilismo (Tomas Mun, Jean Bodin):


reclamaban la presencia de gobiernos fuertes y unitarios que permitieran la consolidación de los estados
nacionales, con gran injerencia sobre todo en las operatorias de comercio exterior.
• Fisiocracia (Jacques Turgot, Francois Quesnay): ellos buscarán la eliminación de toda traba que
impidiese el funcionamiento del orden natural establecido por Dios para bienestar de los hombres,
propugnarán la no intervención del Estado en la resolución de los problemas económicos. Defendían una
imposición única a la renta de la tierra.

68
VILLEGAS (Curso), p. 20.
69
PELOZO, p. 81-82.
70
En la figura: los exponentes de estas siete escuelas económicas; Jean Baptiste Colbert (mercantilista), François Quesnay (fisiócrata), Adam Smith (liberalismo clásico), Karl Marx (comunista), John M.
Keynes (heterodoxo) y Milton Friedman (escuela de Chicago).

20
• Liberalismo Económico (Smith, Ricardo, Mill): la escuela clásica adoptará el orden natural como
principio de racionalidad y profundizará algunos aspectos de la relación entre el gobierno y los mercados
privados. Defendían la libertad del mercado, el derecho de propiedad y la teoría del “derrame”.
• Marxismo (Marx, Engels): el intervencionismo era necesario para mantener el funcionamiento de la
relación de explotación entre capitalistas y trabajadores, y se explicaba en la necesidad de articular las
voluntades individuales y controlar los conflictos que amenazaban la continuidad del sistema.
• Keynesianismo: significó la generalización del Estado de Bienestar entendido como el conjunto de
acciones públicas tendientes a garantizar a todo ciudadano de una nación el acceso a un mínimo de
servicios que mejore sus condiciones de vida.
• Neoliberalismo (Friedman): apuntaba a propiciar el funcionamiento flexible del mercado eliminando
todos los obstáculos que se levantan a la libre competencia, haciendo suya la teoría del libre cambio. De
esta manera, se aceptó institucionalmente que lo social y lo económico debían seguir distintos carriles y
su separación se concibió como la exigencia fundamental para lograr el progreso.

Para profundizar el tema puede consultarse el apéndice 8 “Intervencionismo o Liberalización”.

Naturaleza del Estado71


Hemos nombrado tanto al Estado y a sus actividades en los tópicos anteriores que se merece ser claramente definido
comenzando por cuál es su naturaleza. Rosen aclara también que las posturas de los financistas se encuentran altamente
influidas por la perspectiva que adoptan sobre la naturaleza del Estado.

Existen diversas teorías surgidas desde múltiples ramas del conocimiento que tratan sobre el tema, sin embargo podemos
en este análisis reducir todas ellas a dos concepciones posibles: el Estado como órgano (concepción orgánica), o el Estado
como una invención social (concepción mecanicista).

Concepción Orgánica
El Estado es un órgano natural, al que las personas deben someter su voluntad al conjunto social al que pertenecen, tal lo
expresara Platón en República: «la actividad de un ciudadano solo es deseable si conduce a una sociedad más justa». En lo
más extremo de esta concepción estaba la Alemania nazi donde «cada individuo solo tenía sentido si servía a la totalidad».
Los defensores de esta postura suelen argumentar que existen fines colectivos que naturalmente conducen a organizarse
socialmente como un Estado.

Concepción Mecanicista72
El Estado es un invento de los individuos para alcanzar mejor sus fines individuales, es decir que lo central es el individuo y
el bien del pueblo; así el estado debe intervenir lo menos posible en la vida de las personas. La tabla de la página siguiente
nos ayuda a resumir las ideas de los principales pensadores y economistas sobre la naturaleza del Estado:

71
ROSEN, p.4-6.
72
Bidart Campos (p. 13) expresaba que el hombre convive con otros hombres conformando una sociedad; los integrantes de esa sociedad poseen metas
comunes, lo que los lleva a organizarse erigiendo una jefatura para que la organización pueda lograr el objetivo de satisfacer las necesidades colectivas.

21
Escuelas de Pensamiento Financiero
73
En el resumen del final elegimos seguir el análisis que realiza pertinentemente Catalina García Vizcaíno , sin
74
embargo es importante señalar algunos pasajes que comentara José María Martín sobre el tema. Martín
decidió esquematizar el pensamiento financiero en 4 etapas:

a) Antes del siglo XVII.


b) Desarrollos del siglo XVII.
c) Las finanzas como parte de la economía (siglo XVIII).
d) Las finanzas como ciencia independiente (siglo XIX).

Antes del siglo XVII.


Puede decirse que se trata de la prehistoria de las finanzas públicas, que se caracterizó por la falta de una
dirección científica para determinar las funciones del Estado ni su proceso de ingresos-gastos.

73
GARCÍA VIZCAÍNO, p. 14-40.
74
MARTIN (Introducción), p. 10-27.

22
La concepción del Estado era muy diferente a la actual, y se confundía al mismo con la persona que
ejercía su jefatura.
La actividad financiera era bastante simple: las erogaciones públicas eran cubiertas por los ingresos
personales de quien ejercía la función pública; la fuente de financiamiento del gobernante eran:
conquistas, guerras, donativos o tributos impuestos a sus súbditos.
Desarrollos primigenios del siglo XVIII.
Teóricos como Jean Bodin conceptualizan al Estado separándolo de quien ejerce su jefatura e imprimiendo el
concepto de la soberanía del Estado por sobre todo otro poder terrenal. Gracias a ello los exponentes de las
primigenias escuelas económicas comenzaron a enunciar y llevar a la práctica numerosos principios sobre la
actividad financiera del Estado.

El principal objetivo de la política nacional debía ser la obtención de superávit en la balanza comercial.
Así, los estados enrolados en el mercantilismo aplicaron políticas de reducción de los derechos de
exportación, no aplicación de impuestos a las importaciones de bienes que serían reexportados y la
elevación de los derechos de importación y de aquellos que alcanzaban al consumo interno.

Las finanzas como parte de la economía (Siglo XVIII).


El marcado intervencionismo estatal que promulgaban tanto mercantilistas como cameralistas, propició que una
serie de pensadores como Grocio y Hobbes se alzaran en contra del absolutismo monárquico que las ideas
anteriores habían ayudado a ensalzar. Nacieron así los fisiócratas quienes propugnaban por la vuelta a la vieja
idea de que “toda riqueza proviene de la tierra”; tiempo después los alumnos de los fisiócratas serían los
liberales clásicos a la cabeza con el inglés Adam Smith.

Los fisiócratas opinaban que solo la tierra era la verdadera generadora de riqueza (porque devolvía más
de lo que se le daba) y proponían que todo aliento o desaliento por parte del Estado debía ser evitado, y
gravarse solo la tierra. Todos los demás impuestos debían ser abolidos por constituir interferencias al
orden natural.

Los clásicos, Smith a la cabeza, opinaban también que la única fuente de riqueza era la producción,
consecuencia del trabajo y los medios disponibles. Obviamente el Estado debía limitarse a asegurar los
derechos individuales como señaláramos en el apartado 1.5. El Estado debía dejar de intervenir en la
economía directamente, y su dominio patrimonial debe ser reducido. Este pensamiento justamente no
podía pensar en la actividad financiera como una disciplina científica independiente, sino que se
encontraban subordinadas a una actividad superior, la económica.

Las finanzas como ciencia autónoma (Siglo XIX).


En este período el Estado se consolidó como sujeto jurídico y se autolimitó por medio de normas jurídicas que
solo él puede crear. Esa legislación venía sembrada del germen de la época: el liberalismo clásico.

John Stuart Mill durante la primera parte del siglo XIX ayudó a las finanzas a tomar su vuelco decisivo al
formular principios fundamentales como la teoría de la igualdad del sacrificio en materia tributaria y las
investigaciones sobre los efectos económicos de los impuestos.

En 1860 Lorenz Von Stein publica su pensamiento sobre el Estado como una gran empresa productora,
derivada de la teoría de la productividad financiera. Adolf Wagner elaboró una reforma llamada “de la
política social”. Beaulieu escribió uno de los primeros tratados sobre la ciencia de las finanzas en 1877.

Surgieron los maestros italianos: De Viti de Marco, Ugo Mazzola, Pantaleoni, Ricca-Salerno entre otros. Y
en Austria al mismo tenor escribía Emile Sax.

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Resumen de las Escuelas de Pensamiento Financiero
Escuela Ideas Centrales e Hitos Aportes a las Finanzas Públicas
Riqueza es la acumulación
de tesoros (plata y oro)  No gravar con impuestos los artículos fabricados para exportación;
mediante balanzas y Gravar fuertemente a las importaciones para consumo interno.
comerciales favorables.
 El Estado deber proveer
o Defensa y Seguridad, Justicia y Administración,
Énfasis: comercio exterior
o Educación y Orfelinatos,
como fuente de riqueza o Mantenimiento de caminos e infraestructura.
para una nación.
Gravámenes altos para  Los hombres deben contribuir para el Estado según la participación
Mercantilismo bienes importados y muy e interés que tuvieran en la “paz pública”, (por su riqueza y
bajos para bienes que se posesiones).
exporten.
 Los impuestos no son perjudiciales siempre que se los invierta en
producción nacional; no deben ser tan altos que reduzcan los fondos
Primeros trabajos
necesario para el comercio;
integrales sobre tributación
 Alícuotas altas a los bienes importados que se fabrican en el
Primera referencia al mismo país y desgravarse a las materias primas para la industria
principio de la capacidad nacional.
contributiva.

Primeros manuales de  Los impuestos debían ser tales que generaran un buen grado de
procedimientos recaudación;
recaudatorios y de gestión
 Solo se debían gravar a personas u objetos sobre los cuales se
Cameralismo públicas.
pudiera efectuar la recaudación;

Principio de Economía para  El fisco debe administrar un sistema de tributos tal que no exija
la Administración demasiados empleados.
Tributaria.
 Funciones públicas limitadas y eliminación de las trabas a las
Estado Gendarme y actividades individuales (laissez faire, laissez passer);
Neutralidad de la
 La imposición debe ser NEUTRAL;
Imposición

Fisiocracia  El único impuesto que debía existir era el que gravaba el


Impuesto único a la renta acrecentamiento neto de la renta, es decir el de la renta de la tierra;
de la tierra, y directa en vez
de indirecta  Crítica a los impuestos indirectos al consumo, y defensa de la
imposición directa;
Presupuestos equilibrados  Limitación del gasto público a la recaudación dado el “orden natural”,
es decir una ley natural de presupuesto equilibrado.

Adam Smith   Funciones públicas limitadas y 4 clases de Impuestos: Rentas,


Beneficios, Salarios e Impuestos globales;

 Los súbditos deben contribuir en una cantidad lo más próxima


posible a sus capacidades que disfrutan bajo la protección del
Liberalismo Estado;
Clásico  Principio de Certeza: todo contribuyente debe pagar un impuesto
que no sea arbitrario (antecedente directo del de legalidad);

 Principio de Comodidad: todo impuesto debe cobrarse en la


época, o de la manera que le sea más conveniente al contribuyente
para su pago.

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 Principio de Economicidad: Todo impuesto debe estar ideado de
tal manera que extraiga de los particulares o que impida que gocen
ellos de la menor cantidad posible por encima de lo que hace
ingresar al erario público.
David Ricardo 
 Los impuestos son una porción del producto de la tierra y del trabajo
de un país, puesto a disposición del gobierno. Todos los impuestos
tienden a aminorar la acumulación.

 Los gobiernos no deberían crear impuestos sobre el capital, porque


así disminuirían los fondos disponibles para mantener a los
trabajadores (implica que suba el desempleo) y reducirán la
producción futura del país.

 Traslación: un impuesto sobre el producto del suelo no sería


pagado por el propietario, ni el agricultor sino por el consumidor,
porque el aumento del costo de la producción origina un aumento de
precios.

 Un impuesto sobre la renta de la tierra recaería totalmente sobre


los propietarios, y no se trasladaría a los consumidores.
John Stuart Mill 
 Teoría del Sacrificio: Refuto el principio del Beneficio que sostenían
los mercantilistas, y lo reemplazó por el de la capacidad
contributiva.

 Deben discriminarse se opuso a la doble imposición al ahorro, en


el sentido en que grave con las mismas alícuotas la renta que se
destina al consumo y la que se destina al ahorro.

La actividad financiera del Estado es un fenómeno de cambio o


Claude Bastiat  equivalencia entre los servicios públicos y las prestaciones de los
particulares.
Teoría del
cambio y el
Jean Baptiste Say  Trata a la actividad financiera como un fenómeno de consumo de
consumo
riqueza. Aporta la “Ley de salidas” que niega la posibilidad de equilibrio
sin plena ocupación.

MARGINALISTAS AUSTRÍACOS
(von Weiser, Menger, Jevons)
Las finanzas públicas son  Sostiene que las finanzas son un problema de valor, y el valor es
básicamente un problema un fenómeno subjetivo, y no una cualidad de los bienes.
de valor.  Rechazo a los impuestos progresivos (von Wieser)
 Critican la obra de Karl Marx y los socialistas.
Su resolución se alcanza
MARGINALISTAS RENOVADOS
formulando las
(Mazzola, Sax, De Viti di Marco, Pantaleoni)
necesidades de cada
 La imposición progresiva está en conflicto con la política que tiende
individuo junto con las
Marginalismo a desplazar la carga tributaria de las clases pobres a las ricas.
demás e igualarlas.  Critican la teoría clásica de traslación.
 El proceso financiero puede asimilarse al de formación de precios
Críticas: políticos insertados en el equilibrio general.
- Existencia de
necesidades MARGINALISTAS SOCIOLÓGICOS
públicas no (Wilfredo Pareto)
apreciadas  El impuesto en sus formas y calidades es uno de los síntomas más
individualmente. seguros del estado económico de un país.
 La élite siempre vuelca el beneficio del gasto a su favor.

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NUEVA ESCUELA AUSTRÍACA
(Schumpeter, von Mises, von Hayek)
 Critica fuertemente al socialismo, lo considera impracticable porque
no contemplaba un método racional para definir precios.
 Todo nuevo gravamen hace descender el precio de las tierras
afectadas.
 El talón de Aquiles de la economía de mercado es justamente la
paradoja de que cuando más se aumentan los impuestos, más se
debilita la economía de mercado y el propio sistema impositivo.

Una adaptación más Knut Wicksell


polémica de la teoría  Existen dos modelos de estado: Absoluto y Popular. El absoluto se
marginalista asimila al productor monopolista de servicios públicos, mientras que
el popular se asimila al democrático donde productor y consumidor
La imposición indirecta es llegan a confundirse.
 Aboga por la progresividad de los impuestos al patrimonio, ingresos
Escuela Sueca criticada
personales y sociedades.
(Wicksell y  Los impuestos sobre el lujo actúan como un “racionamiento”.
Lindahl) Los impuestos  Los impuestos indirectos son un artilugio mediante el cual los
patrimoniales a la renta propietarios pueden eludir la carga tributaria.
(personal y societaria)  La distribución de la carga fiscal debe ser justa.
deben ser progresivos.
Erik Lindahl
 Los impuestos constituyen un medio para convertir la propiedad
privada en propiedad pública.

 El Estado debe reactivar la economía ejecutando gastos cuando el


PBI entra en recesión, inversiones que suplan la insuficiente
inversión privada.

 Los impuestos sobre el ingreso (en especial cuando gravan el no


Refuta a los economistas ganado), las ganancias de capital, las herencias y similares son tan
clásicos porque sus importantes como las tasas de interés.
John Keynes modelos no se adaptan a
las condiciones actuales de  Si los impuestos se utilizan para generar grandes fondos de reserva,
la economía. puede ser considerada (en ciertos casos) como reductora de la
Propensión Marginal a Consumir (PMgC).

 El estancamiento puede ser provocado por una trampa de liquidez, y


el Estado encuentra el momento propicio para dar un “estímulo” a la
economía.

Alvin Hansen (el economista del New Deal) propugnó por un Estado que mediante el gasto público
impulsara el desarrollo de la economía nacional recurriendo al endeudamiento, que no drena fondos
del sector privado, aunque sostiene que el crecimiento de la deuda pública incrementaría la
desigualdad de la distribución de la riqueza.
Post-Keynes
Abba Lerner considera que el sistema tributario de un país tiene además de su función de cubrir los
gastos públicos, la de combatir la inflación mediante la absorción de poder adquisitivo del sector
privado. La imposición fiscal significa quitar dinero de la gente; las obras públicas significan comprar lo
que se quiere producir como obras públicas.

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