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JARACH: Conjunto de la actividad económica del sector público con su peculiar estructura que convive
simbióticamente con la economía de mercado (sector privado). Esta simbiosis (relación estrecha entre dos especies) se
verifica en su actividad productora de bienes y servicios como en el aspecto instrumental de la política económica para
3
redistribuir, estabilizar y llegar al desarrollo económico .
NUÑEZ MIÑANA: Estudia el proceso de ingresos-gastos llevado a cabo por el Estado, generalmente expresado en
términos monetarios, permitiendo determinar la forma en que el Estado logrará sus fines y las consecuencias de dicho
4
proceso, tanto buenas como malas .
Existencia de los sectores de la economía Existe también una serie de conceptos alternativos y de
sinónimos que pueden consultarse en el apéndice 1.
Relación entre ambos sectores
Expresiones que se usan como sinónimos son “Hacienda
Proceso de Ingresos y Gastos Pública” y “Economía del Sector Público”. Jorge Macón
Efectos económicos de las decisiones públicas opina que la más abarcativa y adecuada es aquella
última.
1
FENOCHIETTO, p. 1.
2
FERNÁNDEZ, p. 6.
3
JARACH, p.37.
4
NUÑEZ MIÑANA, p. 11.
5
Deberes formulados por A.Smith: Proteger a la sociedad de violencia e invasión de otras sociedades por medio de la fuerza militar; Proteger todo
lo posible a todo ciudadano de la injusticia o de la opresión de sus miembros; Fundar y mantener aquellas instituciones públicas y trabajos
públicos que, aunque sean en el mayor grado ventajosos para la sociedad toda, son de tal naturaleza que la ganancia no puede retribuir nunca el gasto de
cualquier individuo o grupo de individuos (por ello no hay incentivos para que otros la funden o mantengan) (MACÓN, p. 25-28).
6
STIGLITZ, p. 11-12.
1
Concepto de Sector Público
Pueden identificarse 2 sectores diferentes en la actividad económica en un país o una región, se encuentran el Sector
público representado por el Estado (compuesto por gobernantes y burócratas que rigen sus acciones por reglas políticas), y
el Sector privado (compuesto por particulares que utilizan los mecanismos de mercado para lograr bienestar y asignar
bienes y ss.).
DIFERENCIAS
SECTORIALES
“Existe una dicotomía entre los sectores público y privado que
reconoce zonas grises debido a que en mayor o en menor PRIVADOS PÚBLICOS
medida muchas unidades económicas privadas dependen del
Sistema de Precios de
control del Estado y la mera propiedad de partes del capital Análisis de las
Mercado
Finanzas Públicas
no es suficiente para que la empresa sea incluida en el Sector
Decisiones por la
Público.”7 interacción de Oferta y
Unidad de Decisión
Compleja
8 Demanda
Esta dicotomía, sin embargo reconoce zonas grises.
Intereses Social
Intereses del Mercado
Dicotomía del Sector Público
9
Según Nuñez Miñana se entiende por sector público al conjunto de
organismos y unidades económicas que dependen directamente del Estado por ser parte del mismo o empresas con
control, propiedad y conducción estatal.
9
Los componentes del sector público son el Gobierno y las Empresas Públicas , los cuales se rigen por votaciones y reglas
políticas tales como se estudiará en la Public Choice; el Gobierno posee el poder de coacción para imponer sus decisiones,
mientras que las Empresas públicas se rigen adicionalmente por algunos mecanismos del mercado (tarifas, votación de los
directorios, etc.). La diferencia entre ambos viene entonces, dada por sus características distintivas.
7
NUÑEZ MIÑANA, p. 19.
8
Como el caso de la participación estatal en Sociedades de Economía Mixta (sociedades reguladas por Ley 12.962).
9
PELOZO, p. 14.
10
HAVEMAN, p. 66.
2
3| El Estado interviene transfiriendo ingresos a determinados sectores dentro del sector privado mediante programas de
transferencia de ingresos:
Acá se puede agregarse la diferencia entre sector público empresario y no empresario que figura en el apéndice 2.
1) Toda actividad debe cumplir el requisito mínimo de ser de interés público, y que las perspectivas de
beneficios sean mayores que los costos esperados;
2) Luego deben estudiarse exhaustivamente los métodos posibles, y elegir entre ellos el que maximice el
beneficio social sobre los costos sociales;
3) Finalmente los beneficios y costos se tratan sobre la Eficiencia y la Redistribución del Ingreso.
Dicha ley se cumple cuando un incremento en la cantidad del gasto (en una actividad “x”) manteniendo constante el resto
12
de los gastos conduce a una disminución de la utilidad marginal .
Parafraseando a Michael Parkin podemos decir que: “En la medida en que un Estado gasta más en una determinada
necesidad pública, la utilidad marginal de ese gasto termina por disminuir”
11
HAVEMAN, p. 66-77.
12
Adaptado de KRUGMAN, p. 186.
3
Valor Social vs. Costo Social
En el gráfico a la izquierda (abajo) podemos observar la relación entre el Costo Social
Val
Total (recta a 45°) y el Valor Social Total. El Segmento es el mejor presupuesto, or y
donde la distancia entre el VST y el CST ( ) es la mayor posible. Esta es la mejor Co
sto
situación que puede darse, la brecha más positiva entre costos y beneficios.
Soc
ial
Esto importa porque significa que con el menor costo posible se logra el mayor valor ($)
posible (lo más beneficioso para la sociedad), en esa brecha se maximiza el beneficio
social neto.
Visto desde el análisis marginalista debe buscarse que CMgS = VMgS en todos y
cada uno de los rubros del gasto público. Si bien en teoría esta solución parece ser sumamente útil, en la práctica es
dificultoso aprovecharla, ya que los mecanismos de asignación son más complejos y la forma de inquirir en las preferencias
de los ciudadanos también.
Modelo de Redistribución
Suponiendo que cada ciudadano gana un ingreso (Y), y que la relación entre el Y de cada
Utili
habitante y el Bienestar Social Económico se representa con una curva de Utilidad Social
dad
Soci del Ingreso (USI), podemos ver que quienes tienen más recursos deben transferir parte
al de su riqueza a los más pobres, dado que en manos de estos cada peso adicional tiene
del
Y una mayor utilidad social.
Para maximizar la utilidad social los pesos en manos del Sr. “Y” (pudiente) deben
transferirse a “X” (pobre), es decir de quienes tienen una baja USI hacia los que poseen
una alta USI. Este procedimiento debería seguir hasta que el último peso transferido a “X” sea igual a la pérdida de USI de
“Y”. Esto observamos en la figura contigua.
El libre funcionamiento del mercado produce eficiencia y la mejor asignación de recursos posible. Aquella situación o estado,
es la mejor posible, y se conoce con el nombre de eficiencia de Pareto. De acuerdo con la teoría de Pareto, la labor del
Estado debía resumirse a efectuar la distribución inicial de los recursos. La asignación óptima de los mismos se obtiene
mediante el funcionamiento libre del mercado en forma descentralizada, donde las decisiones no son tomadas por un
13
productor o consumidor (o un grupo reducido de ellos), sino por muchos que asisten a un mercado competitivo .
Solo se logra eficiencia en el sentido de Pareto si no existe una asignación que permita que todos disfruten de al menos el
14
mismo bienestar y que estrictamente mejore el de algunas.
13
FENOCHIETTO, p. 45.
14
VARIAN, p. 15.
4
También el óptimo Paretiano puede analizarse a través de la caja de Edgeworth, sin embargo el mismo solo será de utilidad
para quien esté realizando la carrera de Economía. Puede verse el desarrollo en el apéndice 3.
El conjunto de todos los puntos eficientes en el sentido de Pareto entonces se denomina conjunto de Pareto o
15
curva de contrato .
Esta curva describe todos los resultados posibles del comercio mutuamente ventajoso entre las partes. Estos
coinciden con la tangencia de dos curvas de indiferencia. Además en los puntos de esta curva sucede que
TMSA=TMSB.
TMS (a) = TMS (b)
𝜕𝛼 𝜕𝛼
=
𝜕𝐴 𝜕𝐵
Si se cumple la condición precedente, entonces significa que se obtuvo una asignación eficiente en el sentido de Pareto, lo
que implica que se ha alcanzado el máximo nivel de bienestar mutuo, es decir que solo se puede mejorar el de un individuo
perjudicando a otro. El mercado competitivo (competencia perfecta) permite conseguir asignaciones eficientes en el
sentido de Pareto.
Mientras que todos los mercados estén organizados competitivamente, será alcanzable cualquier óptimo de Pareto
deseado, con las transferencias de ingresos adecuadas y el gobierno no necesitará hacer ninguna otra cosa para asegurar el
19
bienestar social óptimo .
Segundo Teorema
Se relaciona con la Función de bienestar social que veremos más adelante en el
punto sobre criterios de distribución.
15
VARIAN, p. 511-517.
16
FENOCHIETTO, p. 45-46.
17
En términos más técnico-económicos: Si los individuos y las firmas actúan en un mercado de competencia perfecta (economía competitiva), existen
mercados completos (que son públicos) y hay información simétrica, entonces, en un equilibrio competitivo, es eficiente en el sentido de Pareto.
18
FENOCHIETTO, p. 54.
19
DUE, p. 13.
5
20
Podemos estudiar entonces :
- La función utilitarista (Bergson-Samuelson), donde W= U1 + U2, a la cual no preocupa la equidad. Esto
implica que el bienestar de la sociedad es función del bienestar de cada uno de sus individuos. Es
netamente individualista.
- La función de bienestar Maxi-min de John Rawls, esbozada en 1971, donde W= mínimo {U1 + U2 + … +
UN}, la que se preocupa mucho por la equidad. Rawls cuenta que el bienestar general depende de la
utilidad de la persona que tiene la más baja utilidad, por ello persigue maximizar la utilidad de la persona
con menor utilidad. James Tobin sostenía que solo debía existir igualitarismo en ciertos bienes
(commodities).
El mercado por sí solo no logra asignaciones Pareto-eficientes (sobre todo porque la competencia perfecta es un modelo
solo teórico). Las fallas de mercado son distorsiones que el mismo mercado produce sin la intervención del Estado. ¿Cuáles
son?: Monopolios naturales; Externalidades; Bienes Públicos; Colusiones o cárteles; Mercados con información asimétrica;
Mercados de selección adversa o riesgo moral
Bienes Públicos
Bien Público implica un fallo peculiar del mercado, donde ciertos bienes o servicios presentan características
particulares sobre la rivalidad de su consumo y la posibilidad de exclusión. Los bienes públicos por excelencia son
23
la defensa nacional, la administración de justicia y la defensa exterior . Como es evidente, existen diferencias
24
entre un bien público y un bien privado .
Los bienes privados obviamente no poseen esta cualidad, ya que si alguien lo adquiere, este pasa a no estar disponible en
el mercado para su consumo, mientras que en el caso de un bien público el mismo continua disponible.
Rivalidad
Cuando una persona consume bienes privados está sacando los mismos del mercado, y por lo tanto el bien ya no está
disponible para su consumo posterior, simplemente se agotó. Cuando la misma persona consume un bien público, TODOS
pueden consumir el bien sin que ello signifique que, para aumentar su consumo alguien más deba disminuir el suyo propio.
No existe rivalidad en el consumo de Bs. Públicos.
20
FENOCHIETTO, p. 55 y 118.
21
MACÓN, p. 28.
22
MUSGRAVE, p. 52.
23
FENOCHIETTO, p. 70.
24
Bien Privado: Es de consumo individual, existe rivalidad en su consumo, es excluible y los beneficios son divisibles; Bien Público: Es de consumo
conjunto, su consumo no es rival, no excluible, y sus beneficios son indivisibles.
25
ROSEN, p.57-59.
6
Es característica de los bienes públicos, que no sea rivales, porque permiten ofrecer beneficios a usuarios adicionales, con
cero costo marginal social. Por ello, una persona puede disfrutarlos y aumentar su satisfacción sin reducir la de
otros.
Si el costo marginal es cero, de acuerdo a la regla general de optimización del sistema económico, el precio
también tiene que ser cero, es decir que el precio más eficiente de los bienes públicos desde el punto de vista
del aprovechamiento de los recursos productivos es cero.
Exclusión
No puede excluirse a los ciudadanos de los beneficios de un bien público, o bien es muy costoso hacerlo. Puede decirse que
las personas tampoco pueden autoexcluirse, por ej.: nadie puede aducir que por no estar interesado en recibir el servicio
27 28
de representación exterior quiere pagar menos impuestos . Otro ejemplo sería la defensa nacional.
26
MACÓN, p. 31.
27
FENOCHIETTO, p. 70-71.
28
La defensa nacional es un bien público puro por excelencia ya que sus beneficios, en la forma de protección contra invasores extranjeros, o la conquista de territorio aumentan la indivisibilidad de la
comunidad entera y nadie puede quedar excluido del beneficio, que crece de modo igual para todos. No importan las preferencias, algunos creerán que es superfluo y otros que es esencial para el Estado,
pero en fin nadie puede ser excluido de sus beneficios (Due y Friedlander, p. 32).
29
STIGLITZ, p. 158.
30
MACÓN, p. 32.
7
31
El siguiente cuadro Musgrave nos ayuda a entender aún más la clasificación precedente:
Exclusión
Consumo
Posible Imposible
Rival Bien Privado Bien Público Local
No Rival Bien Preferente Bien Público Puro
i
TMT = Σ TMS
Por lo tanto la eficiencia requiere que la cantidad de bienes privados a los que se esté dispuesto a renunciar debe ser igual
32
a la cantidad de bienes privados a los que efectivamente se debe renunciar para producir el bien público .
“El precio disponible para financiar el servicio será igual a la suma de lo que
cada consumidor ofrece pagar por cada unidad esto es el valor de su utilidad
marginal”.
34
En el grafico que presentamos en la página anterior , se esboza la demanda de dos sujetos (A y B), ambas que
conforman la demanda de mercado (Da+b). La provisión eficiente es el valor donde se equilibran (o intersectan) el
CMg y el BMg Total (Da+b). Es decir, el punto E.
31
MUSGRAVE, p. 55.
32
ROSEN, p.63.
33
ROSEN, p.59-61.
34
ROSEN, p.56.
8
Bajo un modelo de imposición basado en el Principio del Beneficio, cada ciudadano debe abonar un impuesto igual a la
*
valoración marginal del bien en el nivel de producción q ; de donde “A” deberá pagar , “B” deberá pagar . Siendo +
= , el precio.
35
STIGLITZ, p. 172.
36
FENOCHIETTO, p. 78-80.
37
DUE, p. 33.
9
Problema del polizón (free rider)
Muchos bienes proporcionados por el Estado tienen la facultad de no ser excluibles
en su consumo, lo que hace INVIABLE su racionamiento mediante el sistema de
precios. Si no es posible usar los precios para racionar el bien, es sumamente
improbable que lo suministre el sector privado (no hay alicientes); Así el Estado debe
imponer la obligación tributaria de financiar los bienes públicos mediante impuestos.
La renuncia de la gente a contribuir voluntariamente a la financiación de los bienes
públicos se conoce como «problema del polizón».
Externalidades
Fenómeno por el cual la conducta de un agente económico afecta las decisiones o bienestar de otro por
mecanismos distintos de los del mercado, alterando de este modo sus funciones de utilidad o producción.
El profesor Arthur Pigou las definió en su obra La economía del bienestar como “divergencias entre el producto neto
39
marginal social y el producto neto marginal privado ”. Se trata de acciones que provocan efectos sobre el bienestar de
otras personas, pueden ser Positivas o Negativas.
Externalidad Positiva:
La acción de un agente económico genera un beneficio en otros. La sociedad
obtiene un beneficio marginal gracias a la actividad del productor, pero a su vez el
productor soporta una pérdida irrecuperable de eficiencia (ABE).
38
ROSEN, p.65.
39
MACÓN, p. 35.
40
FENOCHIETTO, p. 84-85.
10
Externalidad Negativa:
Externalidades Interjurisdiccionales
La provisión de un bien público por un gobierno local puede beneficiar a residentes de otras jurisdicciones vecinas que no
pagan por ello, estas externalidades interjurisdiccionales constituyen un argumento a favor de la centralización del gasto. El
tema se verá más adelante cuando se desarrolle la unidad 11.
41
FENOCHIETTO, p. 86-87.
11
Monopolios naturales
El primer teorema de la economía del bienestar (toda economía competitiva es eficiente en el sentido de Pareto) solo es
válido si los participantes del mercado son “precio-aceptantes”.
En caso que una empresa posea abundante poder de mercado y pueda definir el precio del mercado, el mismo no generará
asignaciones eficientes en el sentido de Pareto y dedica una cantidad insuficiente de recursos a la producción de ese bien.
En un caso extremo del monopolio además de la presencia de una sola empresa oferente, el acceso de nuevas empresas se
encuentra bloqueado ya sea por motivos políticos, legales o económicos. La característica particular de un monopolio
natural es que opera en un nivel de producción donde los costos son decrecientes.
En un mercado monopólico el IMg no coincide con la demanda (IMe), ya que el monopolista fija el precio
reduciendo las cantidades ofrecidas en el mercado (igual al CMg). El equilibrio se obtiene al igual que en el
mercado competitivo al cumplirse la condición de igualdad
IMg=CMg.
42
PELOZO, p. 33-35
43
PELOZO, p. 35.
12
Barreras de la Competencia Economías de los costos de la Producción
Control de algún recurso natural o materia prima escasa o esencial.
El Estado puede intervenir mediante la aplicación de políticas públicas que pueden ser de:
1) Monopolio Estatal: El déficit que genera el monopolio es cubierto con presupuesto, pero si se destina la
recaudación de impuestos para cubrirlo, esta situación no debería generar distorsiones mayores a la ganancia de
eficiencia que implica la fijación de la condición de equilibrio del mercado competitivo, es decir donde P=CMg.
2) Regulación del Monopolio: El estado puede subvencionar a la empresa para cubrir las pérdidas con partidas
presupuestarias permitiendo un monopolio privado. Otras alternativas de regulación son la aplicación de tarifas de
doble tramo para P=CMe y P<CMe, y que el P=CMe.
Enfoque Moderno
Se verifica el monopolio natural cuando su función de costos es tal que ninguna combinación de varias firmas
puede producir una cantidad dada de producto tan barato como si el mismo fuera provisto por un oferente
único. Este enfoque se conoce como SUBADITIVIDAD DE COSTOS.
Sub-aditividad de costos: La función de costos es subaditiva si la producción de uno o más bs. o ss. es menos
- costosa en una empresa que si la producción se reparte entre más de una empresa, cualquiera sea la forma en la
que se realice el reparto entre ellas.
44
PELOZO, p. 36-39.
13
Enfoques alternativos
Enfoque ANGLOAMERICANO
(rendimientos crecientes a escala
Existe una inevitabilidad técnica en cuanto a que se
inevitables en ciertas actividades)
genere un mercado de competencia perfecta para la
actividad por la inconveniencia de la duplicación de Enfoque de HAVEMAN (imposición
ciertas instalaciones (ferrocarriles, cañerías, etc.) a los consumidores de una especie de
“impuesto privado” por lograr costos
decrecientes).
Casos Especiales
Información Asimétrica
46
Son mercados donde oferente o demandante poseen alguna ventaja que implica un mayor grado de información. Según Stiglitz la información podría
ser considerada un bien público, porque su costo marginal es cero, a la vez que nadie puede auto-excluirse de su consumo: es indivisible y no rival.
45
Los monopolios naturales en argentina: Consumidores “cautivos” a una red de distribución de un elevado monto de inversión sin alternativa de seleccionar la fuente de provisión (Luz, Agua, Gas); la
Producción del servicio se realiza con rendimientos crecientes a escala, por lo que elimina la competencia; existe una regulación débil cuyo principal exponente es la Ley 25.156 (Defensa de la Competencia).
46
STIGLITZ, p. 84.
14
47
a) Asignación: Musgrave dice que se trata de la provisión de bienes sociales (públicos) o el proceso por el
que el uso total de los recursos se divide entre bienes privados y sociales, por el que se elige entre la
combinación de bienes sociales.
b) Redistribución: El mismo autor la define como el ajuste de la distribución de la renta y la riqueza para
asegurar su adecuación a lo que la sociedad considera un estado “equitativo” o “justo” de distribución.
c) Estabilización: El uso de la política presupuestaria como un medio de mantener un alto nivel de empleo,
un grado razonable de estabilidad de los precios y una tasa apropiada de crecimiento económico que
considere los efectos sobre el comercio internacional y la balanza de pagos.
Función de Redistribución
Por medio del proceso de ingresos-gastos, el Estado busca modificar el estado distributivo como resultado de la
48
operación del sistema de precios. Esto se hace necesario porque el sistema de precios no es eficiente .
Dotación de factores (Tanto de Capital como de Trabajo), la que a su vez depende de:
o Las leyes que rigen el derecho sucesorio (explican disposición de los bienes materiales o el
capital recibido por herencia)
o La educación (la recibida y la producida)
o Las condiciones innatas del individuo (sus talentos y habilidades)
La Medición de la Redistribución
El economista Max Lorenz diseñó un análisis gráfico para medir la distribución de la
riqueza. Este análisis recibe el nombre de “Curva de Lorenz”. La misma mide el grado
de desigualdad existente en cierta sociedad en cierto momento. Cuanto más alejada se
encuentre de la diagonal de equidistribución (que se muestra en el gráfico de la página
siguiente).
La gráfica divide a la población en quintiles o deciles de acuerdo al ingreso que reciben desde el más
pobre hasta el más rico.
50
El análisis se complementa con el coeficiente de Gini , que es la
Evolución del Coeficiente de Gini en la medida que relaciona el área de concentración (A) y el área total
Argentina (serie World Bank hasta 2010,
empalme con INDEC) bajo la curva de equidistribución. Este coeficiente oscila entre 0 y 1,
0.6
de manera que cuanto más cercano a 0 sea el cociente más
0.5 equitativa será la sociedad, caso contrario se dará cuanto más se
0.4 acerque a 1.
0.3
0.2
0.1
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2012
2011
47
MUSGRAVE, p. 7-10.
48
El pleno empleo, la situación de equidistribución, el óptimo paretiano y el mercado perfectamente competitivo son postulados teóricos que solo se presentan en las prolijas demostraciones literarias.
Raramente se encuentran en la realidad.
49
FENOCHIETTO, p. 116.
50
15
El coeficiente de Gini provincial (último disponible en DIES) del IV Trimestre de 2009 arroja un resultado de 0,509. El último disponible según el INDEC de Argentina (2012) fue de 0,375.
Mecanismos fiscales para la distribución del ingreso51
Esquema de Impuestos-Transferencias
Se elige un esquema donde se conjugan imposiciones progresivas con subvenciones a las personas con más
bajos ingresos. Este esquema tiene la ventaja de imponer progresividad al sistema, pero la desventaja de crear
una obligación poco flexible a cargo del Estado (en tiempos de crisis seguirá siendo requerida como un derecho
adquirido), y de generalmente transferir ingresos a sectores con menor productividad.
Sin embargo las tres tareas son muy costosas en tiempo y recursos para el controlador estatal, además las preferencias de
quienes pretendemos beneficiar pueden (y muchas veces lo hacen) interponerse con los planes estatales (consumiendo
bienes que no forman parte del programa, p.e.).
Existen diversas variantes entre ganar todo lo que se pueda en el mercado, ganar solo lo que se podría ganar en
el mercado competitivo (excluyendo las rentas monopólicas), que solo fuera lo que se genera a partir del trabajo
(excluyendo las ganancias del capital) o que se pensara en todas las personas como en la misma posición de
partida.
total del conjunto social, por ello deben transferirse ingresos a quienes puedan
aprovechar mejor las cuotas adicionales. Es el mismo que nos dio la base para el
modelo de redistribución a partir de la “Utilidad Social del Y”.
John Rawls: Las desigualdades son legítimas solo si favorecen al menos beneficiado (grupo peor posicionado),
por ello el Estado debe maximizar la renta de los peor posicionados a costa de los más favorecidos mediante un
“acuerdo social”.
51
PELOZO, p. 63.
52
MUSGRAVE, p. 93-100.
16
Función de Estabilización
Como ya vimos antes, no existe consenso en cuanto al nivel de intervención del Estado en la política macroeconómica, con
53
el objeto que la economía de un país logre adecuados niveles de inflación, crecimiento y empleo .
La consecución de los objetivos de Redistribución y Asignación no se produce automáticamente, sino que exigen la
dirección de la política pública. Sin ella, la economía tiende a estar sujeta a fluctuaciones importantes y puede sufrir
períodos sostenidos de desempleo e inflación. Para empeorar las cosas cuando la crisis del precio del petróleo en 1973 estalló, aprendimos
54
dolorosamente que inflación, recesión y desempleo pueden darse al mismo tiempo . La globalización a veces no ha hecho mucho por
solucionar el problema pero si comprobó que es buena agravándolo.
El nivel de demanda global es función del gasto de los sectores económicos: El Estado con él sus partidas de Gasto Público,
el Consumo Privado que es definido por las preferencias de consumo de millones de consumidores y la Inversión del sector
empresarial en la economía.
Esas decisiones dependen de muchos factores diversos, tales como la renta actual, pasada y la esperada en el futuro (como bien lo
explica la teoría del consumo de Milton Friedman y la del Ciclo Vital de Franco Modigliani), la riqueza relativa, las posibilidades de
crédito y las expectativas.
Instrumentos Fiscales
La política fiscal tiene una incidencia directa sobre el nivel de demanda. Vía gasto público, impuestos o transferencias. Los
cambios en el nivel de déficit también juegan un papel muy importante, a la vez como se financie el déficit es una cuestión
55
muy importante .
Instrumentos Monetarios
Las sucesivas crisis financieras si aún dejan dudas a alguien de que han confirmado que el adagio de Walter Bagehot de que
“el dinero no se controla a sí mismo” es verdadero, quizás deberíamos comprarle a ese alguien un par de anteojos.
El sistema bancario sin control alguno no producirá exactamente aquella oferta monetaria que resulta compatible con la
estabilidad económica, sino que acentuará las tendencias a la fluctuación existentes. La política monetaria constituye un
componente indispensable de la política de estabilización. Entre ellos se encuentran: la tasa de interés, el tipo de
descuento, la tasa de encaje (requisito de reservas) y la política de mercado abierto.
o Información Limitada (muchas medidas poseen consecuencias complejas y difíciles de prever, los
gobiernos no disponen de la información necesaria para tomar decisiones).
o Control Limitado a la Burocracia (el parlamento aprueba las leyes pero delega su ejecución en un
organismo público manejado por “burócratas”, quienes pueden tardar en redactar los reglamentos para
la aplicación efectiva o incluso trabar su ejecución).
o Control Limitado de las Empresas Privadas (No controla la respuesta del mercado).
53
FENOCHIETTO, p. 65.
54
MUSGRAVE, p. 14.
55
En la unidad 9 se tratará, p. e., la cuestión no poco debatida de sobre quién recae la carga de la deuda pública (si la generación actual o la futura) y si la misma es beneficiosa o no para el Estado, e incluso
si es posible usarla como un recurso ordinario o debe usarse en circunstancias extraordinarias.
56
STIGLITZ, p. 16-18.
17
o Limitaciones impuestas por el proceso político (aunque el Estado estuviera plenamente informado de la
situación y las consecuencias de sus acciones, el proceso político a través del cual se toman las decisiones
plantea un duro escollo para la toma de ciertas decisiones y la realización de determinados planes).
En el sector privado los consumidores expresan sus preferencias en el mercado, comprando lo que prefieren. Las
58
decisiones sobre asignación de bienes públicos son mucho más complejas . Dicho de otra manera, las
preferencias por bienes sociales no son reveladas salvo en el caso de grupos pequeños, por ello debe acudirse a
59
un proceso de votación .
Principales Aspectos
Existen tres tipos básicos de agentes económicos: los políticos, los ciudadanos y los burócratas, cada uno de ellos buscando
la maximización de sus intereses. Anthony Downs desarrollo una visión análoga a la situación de los participantes de un
60
mercado, suponiendo que los agentes realizan una acción política racional, ya que actúan de acuerdo con sus intereses .
El objetivo de los políticos es maximizar sus votos para conseguir el poder y mantenerse;
El objetivo del votante es maximizar los beneficios netos que se deriven de la política fiscal (el excedente de los
beneficios del gasto público por sobre del coste impositivo para el votante);
El objetivo de los burócratas es maximizar el tamaño de su departamento, de manera que puedan incrementarse
su salario o ampliar su poder.
• Cualquier propuesta a la izquierda o a la derecha del punto medio será derrotada por una más próxima a
la del votante mediano.
GASTO
57
PELOZO, p. 69.
58
FENOCHIETTO, p. 101.
59
MUSGRAVE, p. 132.
60
MUSGRAVE, p. 116.
61
NUÑEZ MIÑANA, p. 77-78.
18
• De acuerdo con Downs los políticos muchas veces, con el objetivo de ganar la elección ofrecen aquello
62
que el votante medio desea .
Reglas de decisión política: Democracia Representativa, Democracia Directa: Regla de la Unanimidad (Precios Lindhal),
Logrolling, Voto Múltiple y Regla de la mayoría. Si se desea ampliar este tema véase el apéndice 7.
La actividad financiera del estado se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero de la caja del Estado. Las entradas
de dinero constituyen ingresos públicos, a su vez la ejecución de las funciones estatales trae como consecuencia una serie
de salidas de dinero de las cajas públicas, lo que constituyen gastos públicos.
Sujeto Activo: Es el titular del derecho a cobrar tributos, en virtud de leyes que el mismo imparte a los ciudadanos.
Sujeto Pasivo: Es el contribuyente, que está obligado a pagar los tributos por la ley en el momento que ella fija
(momento del hecho imponible) y por la alícuota (o suma fija, o ambas) determinada a partir de la base imponible,
considerando las exenciones si las hubiera.
¿Puede el Estado ser sujeto activo y pasivo a la vez de la actividad financiera? El Estado puede ser sujeto activo y
pasivo cuando opera como empresario en la actividad económica.
Fiscales
Grizzoti explica que son las actividades por medio de las que se persigue la satisfacción de los fines públicos
indirectamente, procurado los recursos con los que se efectúan gastos que ponen en marcha funciones y ss. públicos.
Extrafiscales
Mediante estas actividades el Estado busca atender el interés público en forma directa, es decir que no son actividades
específicamente relacionadas con los fines del Estado, pero puede tratarse de disuadir una actividad, alentar una
actividad, redistribuir el Ingreso.
62
FENOCHIETTO, p. 108.
63
VILLEGAS, p. 12.
64
PELOZO, p. 71-73.
65
VILLEGAS, p. 14-15.
66
VILLEGAS, p. 18.
67
VILLEGAS (Curso), p. 10-11.
19
Planificación: Materializado generalmente en el instituto del presupuesto.
Obtención: Lo que implica decidir cómo obtenerlos y además cuáles serán las consecuencias sobre la economía
general.
Aplicación: Las erogaciones con sus destinos prefijados, la cual supone un análisis sobre los efectos que dichos
gastos producirán a la economía.
El objeto de la ciencia de las finanzas públicas es el estudio valorativo de cómo y para que el Estado obtiene sus ingresos y sus
68 69
erogaciones. La actividad financiera tiene un carácter esencialmente complejo o polifacético , por lo que también admite ramas o
especialidades.
Los políticos adoptan concepciones económicas para enfrentar la gestión de la economía de un territorio políticamente
organizado. La diferenciación se da porque el pensamiento de los economistas no ha sido uniforme, y mucho menos en el
tema del rol del Estado en la Economía.
68
VILLEGAS (Curso), p. 20.
69
PELOZO, p. 81-82.
70
En la figura: los exponentes de estas siete escuelas económicas; Jean Baptiste Colbert (mercantilista), François Quesnay (fisiócrata), Adam Smith (liberalismo clásico), Karl Marx (comunista), John M.
Keynes (heterodoxo) y Milton Friedman (escuela de Chicago).
20
• Liberalismo Económico (Smith, Ricardo, Mill): la escuela clásica adoptará el orden natural como
principio de racionalidad y profundizará algunos aspectos de la relación entre el gobierno y los mercados
privados. Defendían la libertad del mercado, el derecho de propiedad y la teoría del “derrame”.
• Marxismo (Marx, Engels): el intervencionismo era necesario para mantener el funcionamiento de la
relación de explotación entre capitalistas y trabajadores, y se explicaba en la necesidad de articular las
voluntades individuales y controlar los conflictos que amenazaban la continuidad del sistema.
• Keynesianismo: significó la generalización del Estado de Bienestar entendido como el conjunto de
acciones públicas tendientes a garantizar a todo ciudadano de una nación el acceso a un mínimo de
servicios que mejore sus condiciones de vida.
• Neoliberalismo (Friedman): apuntaba a propiciar el funcionamiento flexible del mercado eliminando
todos los obstáculos que se levantan a la libre competencia, haciendo suya la teoría del libre cambio. De
esta manera, se aceptó institucionalmente que lo social y lo económico debían seguir distintos carriles y
su separación se concibió como la exigencia fundamental para lograr el progreso.
Existen diversas teorías surgidas desde múltiples ramas del conocimiento que tratan sobre el tema, sin embargo podemos
en este análisis reducir todas ellas a dos concepciones posibles: el Estado como órgano (concepción orgánica), o el Estado
como una invención social (concepción mecanicista).
Concepción Orgánica
El Estado es un órgano natural, al que las personas deben someter su voluntad al conjunto social al que pertenecen, tal lo
expresara Platón en República: «la actividad de un ciudadano solo es deseable si conduce a una sociedad más justa». En lo
más extremo de esta concepción estaba la Alemania nazi donde «cada individuo solo tenía sentido si servía a la totalidad».
Los defensores de esta postura suelen argumentar que existen fines colectivos que naturalmente conducen a organizarse
socialmente como un Estado.
Concepción Mecanicista72
El Estado es un invento de los individuos para alcanzar mejor sus fines individuales, es decir que lo central es el individuo y
el bien del pueblo; así el estado debe intervenir lo menos posible en la vida de las personas. La tabla de la página siguiente
nos ayuda a resumir las ideas de los principales pensadores y economistas sobre la naturaleza del Estado:
71
ROSEN, p.4-6.
72
Bidart Campos (p. 13) expresaba que el hombre convive con otros hombres conformando una sociedad; los integrantes de esa sociedad poseen metas
comunes, lo que los lleva a organizarse erigiendo una jefatura para que la organización pueda lograr el objetivo de satisfacer las necesidades colectivas.
21
Escuelas de Pensamiento Financiero
73
En el resumen del final elegimos seguir el análisis que realiza pertinentemente Catalina García Vizcaíno , sin
74
embargo es importante señalar algunos pasajes que comentara José María Martín sobre el tema. Martín
decidió esquematizar el pensamiento financiero en 4 etapas:
73
GARCÍA VIZCAÍNO, p. 14-40.
74
MARTIN (Introducción), p. 10-27.
22
La concepción del Estado era muy diferente a la actual, y se confundía al mismo con la persona que
ejercía su jefatura.
La actividad financiera era bastante simple: las erogaciones públicas eran cubiertas por los ingresos
personales de quien ejercía la función pública; la fuente de financiamiento del gobernante eran:
conquistas, guerras, donativos o tributos impuestos a sus súbditos.
Desarrollos primigenios del siglo XVIII.
Teóricos como Jean Bodin conceptualizan al Estado separándolo de quien ejerce su jefatura e imprimiendo el
concepto de la soberanía del Estado por sobre todo otro poder terrenal. Gracias a ello los exponentes de las
primigenias escuelas económicas comenzaron a enunciar y llevar a la práctica numerosos principios sobre la
actividad financiera del Estado.
El principal objetivo de la política nacional debía ser la obtención de superávit en la balanza comercial.
Así, los estados enrolados en el mercantilismo aplicaron políticas de reducción de los derechos de
exportación, no aplicación de impuestos a las importaciones de bienes que serían reexportados y la
elevación de los derechos de importación y de aquellos que alcanzaban al consumo interno.
Los fisiócratas opinaban que solo la tierra era la verdadera generadora de riqueza (porque devolvía más
de lo que se le daba) y proponían que todo aliento o desaliento por parte del Estado debía ser evitado, y
gravarse solo la tierra. Todos los demás impuestos debían ser abolidos por constituir interferencias al
orden natural.
Los clásicos, Smith a la cabeza, opinaban también que la única fuente de riqueza era la producción,
consecuencia del trabajo y los medios disponibles. Obviamente el Estado debía limitarse a asegurar los
derechos individuales como señaláramos en el apartado 1.5. El Estado debía dejar de intervenir en la
economía directamente, y su dominio patrimonial debe ser reducido. Este pensamiento justamente no
podía pensar en la actividad financiera como una disciplina científica independiente, sino que se
encontraban subordinadas a una actividad superior, la económica.
John Stuart Mill durante la primera parte del siglo XIX ayudó a las finanzas a tomar su vuelco decisivo al
formular principios fundamentales como la teoría de la igualdad del sacrificio en materia tributaria y las
investigaciones sobre los efectos económicos de los impuestos.
En 1860 Lorenz Von Stein publica su pensamiento sobre el Estado como una gran empresa productora,
derivada de la teoría de la productividad financiera. Adolf Wagner elaboró una reforma llamada “de la
política social”. Beaulieu escribió uno de los primeros tratados sobre la ciencia de las finanzas en 1877.
Surgieron los maestros italianos: De Viti de Marco, Ugo Mazzola, Pantaleoni, Ricca-Salerno entre otros. Y
en Austria al mismo tenor escribía Emile Sax.
23
Resumen de las Escuelas de Pensamiento Financiero
Escuela Ideas Centrales e Hitos Aportes a las Finanzas Públicas
Riqueza es la acumulación
de tesoros (plata y oro) No gravar con impuestos los artículos fabricados para exportación;
mediante balanzas y Gravar fuertemente a las importaciones para consumo interno.
comerciales favorables.
El Estado deber proveer
o Defensa y Seguridad, Justicia y Administración,
Énfasis: comercio exterior
o Educación y Orfelinatos,
como fuente de riqueza o Mantenimiento de caminos e infraestructura.
para una nación.
Gravámenes altos para Los hombres deben contribuir para el Estado según la participación
Mercantilismo bienes importados y muy e interés que tuvieran en la “paz pública”, (por su riqueza y
bajos para bienes que se posesiones).
exporten.
Los impuestos no son perjudiciales siempre que se los invierta en
producción nacional; no deben ser tan altos que reduzcan los fondos
Primeros trabajos
necesario para el comercio;
integrales sobre tributación
Alícuotas altas a los bienes importados que se fabrican en el
Primera referencia al mismo país y desgravarse a las materias primas para la industria
principio de la capacidad nacional.
contributiva.
Primeros manuales de Los impuestos debían ser tales que generaran un buen grado de
procedimientos recaudación;
recaudatorios y de gestión
Solo se debían gravar a personas u objetos sobre los cuales se
Cameralismo públicas.
pudiera efectuar la recaudación;
Principio de Economía para El fisco debe administrar un sistema de tributos tal que no exija
la Administración demasiados empleados.
Tributaria.
Funciones públicas limitadas y eliminación de las trabas a las
Estado Gendarme y actividades individuales (laissez faire, laissez passer);
Neutralidad de la
La imposición debe ser NEUTRAL;
Imposición
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Principio de Economicidad: Todo impuesto debe estar ideado de
tal manera que extraiga de los particulares o que impida que gocen
ellos de la menor cantidad posible por encima de lo que hace
ingresar al erario público.
David Ricardo
Los impuestos son una porción del producto de la tierra y del trabajo
de un país, puesto a disposición del gobierno. Todos los impuestos
tienden a aminorar la acumulación.
MARGINALISTAS AUSTRÍACOS
(von Weiser, Menger, Jevons)
Las finanzas públicas son Sostiene que las finanzas son un problema de valor, y el valor es
básicamente un problema un fenómeno subjetivo, y no una cualidad de los bienes.
de valor. Rechazo a los impuestos progresivos (von Wieser)
Critican la obra de Karl Marx y los socialistas.
Su resolución se alcanza
MARGINALISTAS RENOVADOS
formulando las
(Mazzola, Sax, De Viti di Marco, Pantaleoni)
necesidades de cada
La imposición progresiva está en conflicto con la política que tiende
individuo junto con las
Marginalismo a desplazar la carga tributaria de las clases pobres a las ricas.
demás e igualarlas. Critican la teoría clásica de traslación.
El proceso financiero puede asimilarse al de formación de precios
Críticas: políticos insertados en el equilibrio general.
- Existencia de
necesidades MARGINALISTAS SOCIOLÓGICOS
públicas no (Wilfredo Pareto)
apreciadas El impuesto en sus formas y calidades es uno de los síntomas más
individualmente. seguros del estado económico de un país.
La élite siempre vuelca el beneficio del gasto a su favor.
25
NUEVA ESCUELA AUSTRÍACA
(Schumpeter, von Mises, von Hayek)
Critica fuertemente al socialismo, lo considera impracticable porque
no contemplaba un método racional para definir precios.
Todo nuevo gravamen hace descender el precio de las tierras
afectadas.
El talón de Aquiles de la economía de mercado es justamente la
paradoja de que cuando más se aumentan los impuestos, más se
debilita la economía de mercado y el propio sistema impositivo.
Alvin Hansen (el economista del New Deal) propugnó por un Estado que mediante el gasto público
impulsara el desarrollo de la economía nacional recurriendo al endeudamiento, que no drena fondos
del sector privado, aunque sostiene que el crecimiento de la deuda pública incrementaría la
desigualdad de la distribución de la riqueza.
Post-Keynes
Abba Lerner considera que el sistema tributario de un país tiene además de su función de cubrir los
gastos públicos, la de combatir la inflación mediante la absorción de poder adquisitivo del sector
privado. La imposición fiscal significa quitar dinero de la gente; las obras públicas significan comprar lo
que se quiere producir como obras públicas.
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