Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro
Diseño y diagramación
Imprenta Nacional de Colombia
Julio 2009
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro
Contenido
Resumen ejecutivo.............................................................................................................7
Introducción.....................................................................................................................11
1. Contexto Estratégico...............................................................................................13
Narcoterrorismo debilitado, pero la agresión continúa..........................................16
Jurisdicción subsidiaria................................................................................................16
Delincuencia común y multicriminalidad.................................................................17
Conciencia global.........................................................................................................18
Cambio climático..........................................................................................................19
Tecnología......................................................................................................................20
Las nuevas formas de guerra......................................................................................21
Cambios en el escenario estratégico global y regional............................................21
Adquisiciones militares en la región..........................................................................22
2. ¿Cómo enfrentar los retos de corto, mediano y largo plazo?............................23
2.1. Salto estratégico: La respuesta dinámica de corto plazo al sistema
rival.................................................................................................................................23
2.2. Enfrentando los retos de mediano y largo plazo: respuesta del
sector seguridad y defensa...........................................................................................24
2.2.1. Capacidades para alcanzar las metas estratégicas..........................................25
Consolidación definitiva..............................................................................................26
Protección de la soberanía..........................................................................................29
Reducción del crimen a través de la lucha contra sus diferentes
manifestaciones.............................................................................................................30
Fuerzas Armadas como herramienta de política exterior......................................32
Atención de desastres..................................................................................................32
Protección de recursos naturales................................................................................33
2.2.2. Políticas e iniciativas transversales...................................................................34
6 Contexto Estratégico
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro
Resumen ejecutivo
L
a seguridad, la estabilidad económica y la sostenibilidad fiscal son pilares fun-
damentales del patrimonio colectivo de una sociedad. Estos se constituyen en
condiciones necesarias para el estímulo de la inversión, la generación de empleo
y el crecimiento económico y en un sendero sostenible de ingresos fiscales y gasto
público redistributivo que garantice los derechos constitucionales fundamentales. Sin
estas condiciones no es posible alcanzar el desarrollo económico, el bienestar y la equi-
dad social de un país.
En este contexto, los logros alcanzados en desarrollo de la Política de Seguridad
Democrática (PSD) y de la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática
(PCSD) son evidentes. Sin embargo, pese a lo alentador de los resultados, todavía son
numerosos los retos en el camino para alcanzar la normalidad y la paz. Es claro que
para avanzar hacia este objetivo se requiere culminar el proceso encaminado a solucio-
nar la problemática de seguridad que afecta al país, también es necesario hacer frente a
factores coyunturales difíciles como la reducción en la cooperación militar enmarcada
en el Plan Colombia y estar preparado para enfrentar los retos que se avizoran en el
futuro cercano por efecto de la globalización.
En el corto plazo, la consolidación sostenida del territorio nacional y la neutraliza-
ción irreversible de la amenaza interna son los objetivos de seguridad nacional más im-
portantes. Para alcanzarlos, este gobierno se ha planteado un proceso interinstitucional
a nivel nacional, denominado Salto Estratégico.
En el mediano plazo, ante la necesidad de mantener al país en un estado de “norma-
lidad” se debe lograr la consolidación definitiva. Para estos efectos, la Fuerza Pública
debe tener una presencia permanente en todo el territorio, para lo cual debe contar
con una policía rural fortalecida. En complemento, se debe mejorar la capacidad de
despliegue de las FF. MM. y el apoyo de ingenieros militares en la construcción de in-
fraestructura básica en zonas apartadas del país.
Así mismo, teniendo en cuenta el cambio en el entorno estratégico regional, la ten-
dencia a la polarización política y las aspiraciones expansionistas manifiestas por al-
gunos países, tanto en términos ideológicos como territoriales, surge la necesidad de
hacer un mayor énfasis en la protección de la soberanía nacional. Este tipo de amenaza
se inserta en la tendencia de que las guerras son cada vez más complejas y combinan
una serie de elementos que hacen que al mismo tiempo se enfrenten formas de guerra
convencionales y asimétricas. En este sentido, se debe considerar que, para proteger la
soberanía nacional de amenazas externas, las Fuerzas Militares deben contar con capa-
cidades para disuadir una posible agresión o para defender a la Nación en caso de que
esta ocurra.
En cuanto a la multicriminalidad, su impacto en la convivencia y seguridad ciudada-
na y las implicaciones transnacionales que conlleva su naturaleza, es necesario reducirla,
enfrentando sus múltiples manifestaciones. Esto requiere una permanente actualiza-
ción de los medios tecnológicos y del entrenamiento de la Fuerza Pública, además de
una adecuada definición y distinción de los roles y las misiones que cumplen la Policía
Nacional y las Fuerzas Militares. En ese sentido, se debe plantear un debate alrededor
de la creación de un Ministerio de Seguridad Pública que asuma los aspectos concer-
nientes a la seguridad interna.
En un mundo globalizado diversas amenazas requieren cierto nivel de cooperación
internacional para ser enfrentadas, ya que existe una corresponsabilidad para asegurar
la seguridad y el bien común a nivel mundial. En este sentido, el país está llamado
a colaborar para mejorar el ambiente de seguridad mundial aprovechando el cono-
cimiento que ha desarrollado en los últimos años de enfrentamiento a amenazas no
convencionales, que se manifiestan de manera similar alrededor del mundo. El que el
país sea parte de esta conciencia global le implica la necesidad de fortalecer las alianzas
internacionales y el papel de las Fuerzas Armadas en la política exterior. Dada la valiosa
experiencia acumulada por parte de la Fuerza Pública de Colombia en la lucha contra
amenazas de carácter irregular, las minas antipersona y fenómenos delictivos de gran
incidencia social como el narcotráfico o el secuestro, entre otros aspectos, son muchas
las áreas de cooperación en materia de defensa y seguridad que se pueden ofrecer en un
escenario global. No obstante, para que este conocimiento pueda ser ofrecido a países
extranjeros, bien sea recurriendo a los mecanismos bilaterales establecidos o a través de
foros multilaterales como la OTAN, es necesario fortalecer los mecanismos de diálogo
y contar con un portafolio que de manera clara presente la oferta de cooperación, así
como con las capacidades asociadas para prestarla.
Finalmente, otra tendencia de carácter global que tiene una incidencia importante a
nivel nacional es la del cambio climático, que ya ha comenzado a manifestarse a través
de un incremento en la frecuencia de desastres naturales y cambios en los patrones
climáticos del país. En este sentido la Fuerza Pública debe, por una parte, fortalecer
las capacidades de prevención, atención y mitigación de desastres naturales y por otra,
apoyar la protección de los recursos naturales dado que se vislumbra que en un futuro
cercano el cambio climático afectará de manera severa la disponibilidad de agua, que es
un recurso indispensable para la supervivencia de la población, y además su escasez será
causa probable de conflictos tanto internos como regionales.
Estos retos y la manera de enfrentarlos implican una serie de adaptaciones en la
estructura de la fuerza pública. Dicha adaptación significa, en algunos casos, abandonar
las funciones actuales, adquirir nuevas capacidades y evaluar el tamaño y la organización
más adecuados para atender las demandas de la manera más eficiente posible. Deter-
8 Resumen ejecutivo
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro
minar los cambios necesarios en la estructura de fuerza del futuro, implica analizar de
manera integral la organización, el personal, los equipos y la tecnología, así como las
capacidades logísticas de cada una de las fuerzas.
Introducción
L
a seguridad, la estabilidad económica y la sostenibilidad fiscal son pilares fun-
damentales del patrimonio colectivo de una sociedad. Estos se constituyen en
condiciones necesarias para el estímulo de la inversión, la generación de empleo
y el crecimiento económico y en un sendero sostenible de ingresos fiscales y gasto
público redistributivo que garantice los derechos constitucionales fundamentales. Sin
estas condiciones no es posible alcanzar el desarrollo económico, el bienestar y la equi-
dad social de un país.
La Política de Consolidación de la Seguridad Democrática ha permitido avanzar en
ese sentido. Hoy, gracias al círculo virtuoso que se ha generado entre seguridad y bien-
estar, los colombianos han recuperado la confianza y el país alcanzó en años anteriores
niveles de crecimiento económico que no se habían dado en décadas. Sin embargo, al
tiempo que se avanza en los logros de la Política, se hace necesario pensar en el futuro
de la Fuerza Pública, de cara a los retos que se plantean en el nuevo escenario estraté-
gico.
Conscientes de lo anterior, la Dirección de Estudios Sectoriales del Ministerio de
Defensa Nacional ha realizado un esfuerzo de recopilación de las diferentes visiones
que se tienen sobre las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Así, ha venido realizando
diferentes consultas y discusiones en la forma de conversatorios internos y externos,
en los que se han puesto de presente los temas atinentes a los roles y misiones que se
deben cumplir para encarar los retos y amenazas a la seguridad de hoy y de mañana.
Adicionalmente, a través de un seminario realizado con la Fundación Ideas para la Paz y
la Asociación Nacional de Instituciones Financieras el pasado mes de abril, se recopiló
información y visiones de diversos sectores del país.
Este documento pretende ser el primero de una serie de documentos sobre el futuro
de la Fuerza Pública, buscando generar debates alrededor de los interrogantes necesa-
rios para definir la estructura de Fuerza y enfrentar estos retos del futuro. El documen-
to está dividido en tres partes. En la primera se analiza el contexto estratégico, a través
de una evaluación de las tendencias globales, para plantear los retos que en materia de
seguridad se deben enfrentar en el futuro. La segunda parte presenta una discusión
sobre los cambios y adaptaciones que debe enfrentar la Fuerza Pública colombiana de
cara a las tendencias y los nuevos retos. En la tercera parte se introducen los debates en
torno a las diferentes alternativas que surgen, su impacto en el gasto y su sostenibilidad
en el futuro.
1 Contexto Estratégico
L
os logros alcanzados en desarrollo de la Política de Seguridad Democrática
(PSD) y de la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática (PCSD)
son evidentes. Hoy, como producto del fortalecimiento de las capacidades de la
Fuerza Pública, de un trabajo conjunto y coordinado, de importantes esfuerzos fiscales
y de un decidido apoyo popular, se ha generado un nuevo contexto en el que no sola-
mente ha mejorado la percepción de seguridad y la confianza inversionista, sino que se
ha provocado un resquebrajamiento y debilitamiento de las organizaciones narcoterro-
ristas, y por consiguiente, de su capacidad de desestabilización del orden constitucional.
La drástica reducción en el número de atentados terroristas en el período 1998-2008 es
una de tantas muestras de dicho debilitamiento. (Gráfico 1).
800
700
600
500
400
300
200
100
0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
1.800 1.708
1.600
1.400
1.258
1.200
1.000
800 759
600
400 377
290
230 197
200
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Gráfico 2. Comportamiento del Secuestro Fuente: MDN
Homicidio
35,000
30,000
28,837
28,284
28,224
28,173
27,840
26,828
26,642
26,540
25,398
25,379
24,358
24,308
25,000
23,523
23,384
23,096
21,129
20,208
20,000
18,111
17,450
17,479
17,198
16,140
15,743
15,000
12,937
10,745
10,000
Número de homicidios
5,000
0
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
8
00
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
2,
Homicidio
14 Contexto Estratégico
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro
4.000
3.675
3.500
3.046
3.000
2.500
2.198
1.908 1.964
2.000
1.472
1.500 1.373
1.000
500
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
300.000
257.939
250.000
206.062
200.000
171.549
148.167 145.360
150.000 139.430
139.935
126.148 149.302
127.876
95.387 113.977
100.000 100.999
90.301
50.000
ilícitas (gráfico 5), han generado una disminución en sus ganancias extraordinarias y
una reducción en la calidad de la droga. De acuerdo con cifras publicadas por parte del
Departamento de Justicia de Estados Unidos, solo en el 2008 la cocaína incrementó
su precio en un 104,5%, para el período comprendido entre enero y diciembre. En la
medida que el Estado sea efectivo en este tipo de operaciones, los costos para los nar-
cotraficantes van a aumentar y el “clima de negocios” va a ser menos propicio.
Pese a lo alentador de estos y otros resultados, todavía son numerosos los retos en el
camino para alcanzar la normalidad y la paz. Es claro que para avanzar en este objetivo
se requiere culminar el proceso encaminado a solucionar la problemática de seguridad
que afecta al país, la cual tiene lugar primordialmente en espacios del territorio nacional
alejados y/o de difícil acceso en los que la institucionalidad todavía está en construc-
ción y paralelamente se debe garantizar el sostenimiento de las capacidades existentes;
también es necesario hacer frente a factores coyunturales difíciles como la reducción en
la cooperación militar enmarcada en el Plan Colombia y estar preparado para enfrentar
los retos que se avizoran en el futuro cercano por efecto de la globalización.
Narcoterrorismo debilitado, pero la agresión continúa
A pesar de que el narcoterrorismo ha recibido golpes estratégicos que han reduci-
do drásticamente su capacidad desestabilizadora, tiene una naturaleza dinámica que le
permite adaptarse a las condiciones que le son impuestas. Es así como en respuesta a la
ofensiva militar sostenida que se adelanta en desarrollo de la PSD, ha venido eludiendo el
combate, actuando en pequeños grupos, negando los éxitos operacionales de la Fuerza
Pública, y acudiendo a estrategias de guerra proscritas por la comunidad internacional,
como la utilización sistemática de minas antipersona.
Sin embargo, su capacidad de adaptación no se limita a los aspectos militares o tácti-
cos; también incluye un aprovechamiento de vacíos legales o de otra índole para adelantar
acciones de guerra política y desprestigiar a las instituciones estatales, al Gobierno y a los
miembros de la Fuerza Pública en los escenarios locales e internacionales, particularmen-
te en aspectos relacionados con violaciones a los Derechos Humanos.
Jurisdicción subsidiaria
En el marco de la globalización, el respeto por la normativa atinente a los Derechos
Humanos y al Derecho Internacional Humanitario se ha convertido en un imperativo éti-
co para los Estados. Esto ha generado, entre otros efectos, un consenso en torno a la ne-
cesidad de crear una jurisdicción penal subsidiaria a las jurisdicciones penales nacionales.
Dicha jurisdicción tiene por objeto evitar la impunidad ante la comisión de crímenes
contra la humanidad (genocidio, lesa humanidad, guerra y agresión) y su importancia
radica en que permite una adecuada administración de justicia, y con ello hace más
viable el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional. Formalmente, la jurisdic-
ción subsidiaria surgió el 17 de julio de 1998, con la suscripción del Estatuto de Roma,
que dio origen a la Corte Penal Internacional1.
En esencia, la Corte Penal Internacional es un órgano jurisdiccional de naturaleza
penal, distinta a cualquiera de los tribunales supranacionales existentes; a diferencia de
otras instancias como el Tribunal Internacional de Justicia2, su función no es resolver
conflictos entre Estados, sino juzgar la responsabilidad individual de las personas frente
a crímenes que socavan los principios más elementales de humanidad; su carácter es
supranacional, transnacional o global más que internacional3.
1 Para junio de 2008 108 países habían adherido a la Corte Penal Internacional mediante la suscripción del Estatuto de
Roma, de los cuales 30 son africanos, 14 asiáticos, 16 de Europa del Este, 23 de Latinoamérica y el Caribe y 25 de Europa
del Oeste y otros países. El Estado Colombiano es parte de la Corte Penal Internacional desde el 5 de agosto de 2002.
2 La Corte Internacional de Justicia es el órgano judicial principal de la Organización de las Naciones Unidas. Está encargada de
decidir conforme al Derecho Internacional las controversias de orden jurídico entre Estados y de emitir opiniones consultivas
respecto a cuestiones jurídicas que pueden serle sometidas por órganos o instituciones especializadas de la ONU. Sólo a manera
de ejemplo de la jurisdicción de este tribunal, puede mencionarse el fallo que emitió el 11 de junio de 1998 con relación a la
frontera terrestre y marítima entre Camerún y Nigeria. Ver http://www.icj-cij.org/homepage/sp/
3 CAZOR, K, BORDALÍ, A. (2002). La controversia sobre el Tribunal Penal Internacional. Ponencia presentada en el
coloquio organizado por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Austral de Chile. Disponible en
http://mingaonline.uach.cl/pdf/revider/v13/art16.pdf.
16 Contexto Estratégico
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro
100.289
91.503
84.103
69.711
61.508 61.736
55.087
Gráfico 6. Hurto común (incluye hurto a residencias, comercio y personas) Fuente: MDN
Conciencia global
En la coyuntura actual, uno de los cambios más importantes tiene que ver con la
generación de una conciencia global, que implica un desplazamiento de una cultura
donde priman las individualidades por parte de los Estados u otros actores, hacia otra
orientada a la cooperación internacional en busca de la seguridad y el bien común. Esta
5 FERRAJOLI, L. Criminalidad y globalización. Disponible en www.ejournal.unam.mx/bmd/bolmex115/BMD11510.pdf
18 Contexto Estratégico
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro
conciencia global supone un cuidado mutuo por parte de los seres humanos que com-
parten la responsabilidad por la seguridad y el bienestar de los pueblos dondequiera que
vivan, e implica que las decisiones que afectan el interés global deben ser analizadas por
las instituciones multilaterales.
Cambio climático
La conciencia global ha puesto en el centro del debate el cambio climático y sus
diversos efectos. En este sentido, es un hecho comprobado que los cambios en la at-
mósfera de la Tierra, causados por el “efecto invernadero” y el deterioro de la capa de
ozono, entre otras manifestaciones, se constituyen en un gran desafío. Estos afectan
negativamente la vida económica y social de las personas, la salud pública y la prospe-
ridad de una nación y son probables detonadores de conflictos en un futuro cercano
al generar escasez de recursos indispensables para la vida y el desarrollo, tales como
agua, alimentos o materias primas. También tienen una incidencia directa en la mayor
ocurrencia de desastres naturales.
Solo a manera de ejemplo puede señalarse que los efectos del cambio climático en
América implicarían la desaparición en un período de 30 años de los glaciares intertro-
picales de los Andes, así como variaciones drásticas en los patrones de precipitaciones6.
Esta situación generaría serios problemas en la oferta de agua potable para uso domés-
tico y para el consumo hidroeléctrico en países como Bolivia, Ecuador, Venezuela, y
especialmente en México y Perú. De ahí que se estime que 77 millones de personas
sufrirían de escasez de agua en la región7. De igual forma, el cambio climático ha ge-
nerado un preocupante incremento en la ocurrencia de desastres naturales, tales como
huracanes de alta y muy alta intensidad (Emily en Yucatán, Katrina en el sur de Estados
Unidos y Stan y Wilma en el sureste mexicano), que traen consigo catastróficas conse-
cuencias que se han podido evidenciar en Nueva Orleans, Cancún y, más recientemente
en Centroamérica. En el caso de Colombia se ha visto una tendencia creciente en la
frecuencia de desastres naturales relacionados con el cambio climático8, para los que el
país debe estar preparado.
Sin embargo, a pesar de los efectos catastróficos que el cambio climático generaría
para la mayoría de los países del mundo, algunas naciones se verían favorecidas por este.
En este sentido, países como Rusia y Canadá podrían empezar a explotar áreas ricas en
recursos naturales que permanecen relativamente intactas, y otros países aprovecharían
el deshielo de los polos, que desde ya está abriendo gradualmente las aguas del Ártico
no solo creando oportunidades para la explotación de nuevos recursos, sino también
para el establecimiento de nuevas rutas de transporte marítimo que podrían reformar
el sistema de transporte global9.
6 De acuerdo con lo establecido en diferentes estudios del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, las
precipitaciones han aumentado en Norteamérica, algunas zonas de Centro y Suramérica y en el norte de Europa y han
disminuido en el área general del Mediterráneo, África Subsahariana y Medio Oriente.
7 ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Ver el documento Global Environment Outlook 3, producido por GRID-Arendal para el Programa de las Naciones Uni-
das para el Medio Ambiente. En www.grida.no/geo/geo3/english/569.htm
8 Los desastres relacionados con el cambio climático son las inundaciones, granizadas, sequías, huracanes, avalanchas,
deslizamientos e incendios forestales.
9 Ver documento Global trends 2025: A transformed world. Documento publicado por el National Intelligence Council en
el mes de noviembre de 2008.
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
Tecnología
Otro aspecto que se debe tener en cuenta al determinar los retos en materia de de-
fensa y seguridad es la tecnología. En este sentido, factores como el incremento en el
número de interconexiones entre individuos, empresas y gobiernos, el reconocimiento
de la conectividad como un componente clave de la infraestructura pública y el acceso
casi universal a medios tecnológicos susceptibles de ser usados para fines que afecten la
seguridad y estabilidad de las naciones se convierten en desafíos que el país debe estar
preparado para enfrentar.
En el ámbito militar, los cambios generados por la tecnología han sido numerosos,
particularmente por efecto de la combinación de capacidades de información y comu-
nicación, que han generado dos nuevas dimensiones de la guerra: la espacial y la de in-
formación10. La tendencia da a entender que en los próximos años, y por varias décadas,
estas dimensiones serán utilizadas al máximo, principalmente porque quienes disponen
de ellas aumentan la capacidad ofensiva de sus armas de largo alcance.
El dominio del espacio les otorga a los Estados capacidades estratégicas de ob-
servación, antiobservación, posicionamiento, inteligencia, vigilancia, reconocimiento y
ataque11; la obtención de estas capacidades, así como la negación de la potenciales agre-
sores y al crimen trasnacional, ha venido motivando el uso de satélites, armas nucleares,
armas cinéticas y armas electromagnéticas dentro y desde la dimensión espacial.
Por otro lado, al estar los sistemas socioeconómicos del mundo cada vez más in-
terconectados, son altamente vulnerables a ataques cibernéticos de impacto nacional,
regional y mundial. El funcionamiento de estos sistemas depende en forma indispen-
sable de los medios tangibles e intangibles de la dimensión informática12. Por ende se
identifica una tendencia global por el dominio del espacio informático, que se enfoca,
10 MCKITRICK, J., BLACKWELL, J. y KRAUS, G. The Revolution in Military Affairs, pp. 7-12.
11 BOOT, M. War made New, 2006, p. 443.
12 Ibíd., pp. 307-308.
20 Contexto Estratégico
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro
13 JOINT CHIEFS OF STAFF OF THE UNITED STATES. Information Operations. Washington D. C.: JCSUN, 2006, pp. 1-3.
14 HOFFMAN, Frank G, Hybrid Warfare and Challenges. JFQ / issue 52, 1st quarter 2009.
15 SMITH, R. The utility of force.
22 Contexto Estratégico
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro
¿Cómo enfrentar
2 los retos de corto,
mediano y largo plazo?
T
al como se describe en la primera parte de este documento, la seguridad y
la defensa en Colombia se enfrentan a un escenario futuro extremadamente
complejo en el que interactúan nuevas y viejas amenazas. En buena parte del
mundo, se ha superado la etapa en la que ejércitos con fuerzas comparables se enfren-
taban y se ha iniciado otra en la que los combatientes, que en muchos casos no pueden
ser homologados con ejércitos, utilizan diferentes tipos de armas y de tácticas no con-
vencionales para alcanzar sus fines.
En este nuevo contexto, las guerras que se desarrollan siguiendo parámetros milita-
res convencionales permiten en la mayoría de los casos alcanzar victorias en el ámbito
militar; no obstante, en muy pocas ocasiones y tal como la historia reciente demuestra,
permiten obtener una victoria decisiva que a su vez permita cumplir los objetivos po-
líticos previamente definidos. Es por eso que el cambio y la adaptación de las fuerzas
militares a las condiciones actuales se han convertido en una prioridad19.
Dichos cambios no se limitan a los aspectos relacionados con la doctrina, el equi-
po y el personal militar y policial. También suponen un trabajo conjunto en el que las
instituciones armadas, de la mano con otras instituciones gubernamentales, desarrollan
acciones encaminadas a la obtención de dos objetivos básicos: una democracia más
robusta que facilite la gobernabilidad y una recuperación social que impulse la produc-
tividad económica.
las implicaciones transnacionales que conlleva su naturaleza. Es por esto que la tercera
meta consiste en reducir la criminalidad, enfrentando sus múltiples manifesta-
ciones.
En un mundo globalizado amenazas como la multicriminalidad requieren cierto ni-
vel de cooperación internacional para ser enfrentadas, ya que existe una corresponsa-
bilidad para asegurar la seguridad y el bien común a nivel mundial. En este sentido,
el país está llamado a colaborar para mejorar el ambiente de seguridad mundial apro-
vechando el conocimiento que ha desarrollado en los últimos años de enfrentamiento
a amenazas no convencionales, que se manifiestan de manera similar alrededor del
mundo. El que el país sea parte de esta conciencia global le implica la necesidad de
fortalecer las alianzas internacionales y el papel de las Fuerzas Armadas en la
política exterior.
Finalmente, otra tendencia de carácter global que tiene una incidencia importante a
nivel nacional es la del cambio climático. De la necesidad de prepararse para enfrentar
lo que esto implica surgen dos metas. La primera responde a la tendencia creciente de
la frecuencia de desastres naturales, que requiere que la Fuerza Pública fortalezca las
capacidades de prevención, atención y mitigación de desastres naturales para así
cumplir a cabalidad su papel dentro del dispositivo nacional en esta materia. La segun-
da meta es la de proteger los recursos naturales dado que se vislumbra en un futuro
cercano que el cambio climático afectará de manera severa la disponibilidad de agua,
que, por una parte, es un recurso indispensable para la supervivencia de la población,
y, por otra, su escasez es causa probable de conflictos tanto internos como regionales.
Para alcanzar estas metas, la Fuerza Pública debe contar con una serie de capaci-
dades particulares, que a su vez contienen elementos comunes y transversales. Vale la
pena aclarar que la capacidad está determinada tanto por equipos como por entrena-
miento, mantenimiento y doctrina. En palabras del historiador militar Max Boot: “la
naturaleza de la guerra siempre estará determinada por la interacción entre los guerre-
ros y sus herramientas, no por las herramientas solas21”.
Así mismo, es necesario adaptar la estructura de fuerza a las nuevas demandas. Di-
cha adaptación implica, en algunos casos, abandonar las funciones actuales, adquirir
nuevas capacidades y evaluar el tamaño y la organización de fuerza más adecuados
para atender las demandas de la manera más eficiente posible. Determinar los cambios
necesarios en la estructura de Fuerza del futuro implica analizar de manera integral la
organización, el personal, los equipos y la tecnología, así como las capacidades logísti-
cas de cada una de las Fuerzas.
2.2.1. Capacidades para alcanzar las metas estratégicas
La naturaleza diversa de los desafíos futuros implica que las acciones para enfren-
tarlos deben adelantarse recurriendo a las capacidades específicas de cada Fuerza o a
la acción conjunta. A continuación se hace una descripción general de las capacidades
necesarias para alcanzar las metas enunciadas anteriormente, de cara a los principales
retos estratégicos que se vislumbran en el futuro.
Consolidación definitiva
Como se mencionó anteriormente, el primer paso para garantizar la consolidación
en el tiempo es el control real de las áreas más apartadas del país. Para estos efectos,
la Fuerza Pública debe tener una presencia permanente en todo el territorio, para lo
cual debe contar con una policía rural fortalecida. En complemento se debe mejorar la
capacidad de despliegue de las FF. MM. y el apoyo de ingenieros militares en la cons-
trucción de infraestructura básica en zonas apartadas del país.
En desarrollo de la función que constitucionalmente le ha sido encomendada a la
Policía Nacional, es necesario que esa institución alcance una cobertura total de los
centros poblados hasta el nivel de corregimientos, con puestos fijos de vigilancia, un
mayor pie de fuerza y dispositivos en zonas de frontera. De igual forma, es fundamental
el diseño de dispositivos policiales para la vigilancia de zonas rurales apartadas y con
baja concentración de población, y el fortalecimiento del papel policial en la protección
de los recursos naturales en todo el territorio nacional. La Policía rural funciona actual-
mente a través del Cuerpo de Carabineros con escuadrones móviles, cuyo accionar se
concentra en los corredores de movilidad de los grupos armados ilegales.
Sin embargo, en la medida en que las amenazas se transformen, los miembros de la
Policía Nacional dedicados a la seguridad rural reenfocarán la capacidad ya construida
en la solución de problemas más comunes de la población y en apoyo al desarrollo de
las actividades productivas de estos últimos, lo que estrechará los vínculos con las co-
munidades; de esta forma, la Policía Nacional será un facilitador del desarrollo nacional,
además de un garante del progreso económico y social y la convivencia pacífica.
Las áreas más apartadas del país no son necesariamente aquellas más lejanas del
centro; también pueden serlo las que carecen de infraestructura vial, fluvial o aérea.
Estas condiciones no solo impactan el desarrollo económico y social, sino que limitan
la capacidad de despliegue de las Fuerzas Militares. El Anexo 1 ilustra un ejercicio hi-
potético que pretende reflejar la capacidad de despliegue actual de las Fuerzas Militares
en función de la infraestructura existente, y la dificultad para acceder a algunas zonas
del país. Para atender estas zonas, que en muchos casos corresponden a áreas fronteri-
zas, las Fuerzas Militares deben tener una capacidad de despliegue rápido que permita
responder a eventos o emergencias.
De manera puntual, la capacidad de despliegue consiste en mover tanto los medios
como la logística para sostener operaciones en un punto determinado en el menor
tiempo posible. Esto se traduce en el suficiente apoyo logístico para que los medios y
los hombres que se despliegan puedan permanecer por el tiempo que se requiera en un
lugar determinado22. En la medida en que el país no cuente con la infraestructura para
realizar un despliegue, este siempre deberá adelantarse recurriendo a los medios aéreos,
lo cual, además de ser más costoso, en algunos casos impone limitaciones.
22 A manera de ejemplo, cuando se despliega una unidad mínima de combate con aviones K-fir, no solo es necesario que
exista una pista con las condiciones técnicas necesarias, sino que con anterioridad se haya llevado al sitio de despliegue
al grupo aposentador, encargado de adecuar instalaciones para el alojamiento de las tripulaciones, así como el equipo de
apoyo terrestre aeronáutico necesario para alistar las aeronaves. Esto puede tomar varios días y depende de la disponibi-
lidad de transporte aéreo. .
Ahora bien, para que la consolidación sea definitiva y el país se encuentre por fin en
un estado de normalidad, es necesario el compromiso de todas las instituciones estata-
les. Sin embargo, el papel del Sector Seguridad y Defensa es condición necesaria para
que el esfuerzo interinstitucional sea sostenible.
En este sentido, vale la pena resaltar que el 4% de la población colombiana vive en el
58% del territorio, que es en gran medida el que se está recuperando en el momento23;
en principio se compone de aquellas zonas alejadas de la geografía nacional que han
sufrido la influencia de las organizaciones armadas al margen de la ley y el narcotráfi-
co. En la medida en que la población de dichas áreas se vea afectada por un déficit de
infraestructura productiva y una insuficiente presencia de las instituciones estatales, es
proclive a verse afectada de nuevo por los grupos armados ilegales. De ahí que resulte
imperioso que la Fuerza Pública reoriente sus esfuerzos para sostener la consolidación
haciendo presencia en las zonas apartadas y apoyando el desarrollo del país.
Para estos efectos, las Fuerzas Militares podrían conformar centros de despliegue
militar que actúen como polos de desarrollo. Sin embargo, para cumplir este propósito,
debe existir la infraestructura necesaria que facilite los flujos comerciales y el sopor-
te logístico de las unidades. Otros campos de acción para las Fuerzas Militares en el
ámbito del desarrollo son por ejemplo el desminado y el apoyo a proyectos básicos de
infraestructura a lo largo del país.
Un factor que amerita una especial atención es la presencia de minas antipersona,
dado que de acuerdo a estimativos del Comando General de las Fuerzas Militares,
aproximadamente el 60% del territorio nacional está cubierto por este tipo de arte-
factos. Con la capacidad de desminado humanitario actual (una compañía) trabajando
constantemente, se puede esperar que aun en 200 años se presenten eventos lamenta-
bles a causa de estas minas24; de ahí la importancia de fortalecer la capacidad de desmi-
nado. En la tercera parte del documento se ilustra cómo el fortalecimiento de esta capa-
cidad, multiplicándola por siete (de manera que cada división cuente con una compañía
de desminado), tiene un impacto relativamente bajo en el gasto en seguridad y defensa.
De otra parte, en esos territorios que históricamente han carecido de una adecuada
presencia estatal, posiblemente como efecto de una insuficiente representación políti-
ca y poblacional, los ingenieros militares podrían cumplir un rol preponderante en la
construcción de infraestructura básica (acueductos, redes eléctricas y alcantarillado en
comunidades apartadas) y productiva (vías, puertos, aeropuertos). De esta forma se
podría dar una respuesta en el corto plazo a las necesidades más sentidas de la pobla-
23 Este cálculo obedece a la relación entre población y extensión del territorio de los departamentos del oriente del país
(Arauca, Casanare, Meta, Vichada, Guainía, Caquetá, Putumayo, Vaupés, Guaviare y Amazonas).
24 Un pelotón desmina en promedio al año un área de 41.000 m2; una compañía de 4 pelotones realiza un avance promedio
de 164.000 m2 al año. El 60% del área rural del país equivale a 685.048.8 km2, y se estima que está minada. Dada la ca-
pacidad de desminado enunciada anteriormente, se estima que se podría desminar el país completo en 595.000 años. Sin
embargo, el cálculo de tiempo estimado que duraría una compañía desminando Colombia consta de múltiples variables
difíciles de apreciar, incluyendo el hecho de que actualmente se continúa instalando minas de forma indiscriminada.
Con base en las áreas donde las FARC han tenido mayor presencia en los últimos años, se estima que las áreas críticas
con presencia de minas suman alrededor de 440 km2. Desminar esta extensión, dado el desempeño antes mencionado,
tomaría 380 años.
ción, limitando los intentos de resurgimiento de los grupos armados ilegales y garanti-
zando la presencia y posibilidad de despliegue hacia las fronteras.
Para estos fines es indispensable la organización de una brigada de ingenieros que
centralice y oriente los trabajos de los batallones de construcciones, indispensables en el
apoyo a la reconstrucción nacional. Esto plantea discusiones sobre el entrenamiento y
la utilización del recurso humano con el que actualmente cuentan las Fuerzas Militares
en actividades de tipo más “social”, dado que una vez no existan requerimientos para
un pie de fuerza tan grande, este podría adaptarse a otro tipo de misiones, acercándose
aún más al desarrollo económico y social del país. Una ilustración del apoyo de las
Fuerzas Militares en el desarrollo se hace en la tercera parte del documento.
Por otra parte, el papel de la Policía Nacional es vital en la construcción de la con-
vivencia ciudadana y la legitimidad del Estado a través de su rol de policía comunitaria.
En este contexto la convivencia es “la cualidad que tiene el conjunto de relaciones
cotidianas que se dan entre los miembros de una sociedad cuando se han armonizado
los intereses individuales con los colectivos; por lo tanto, los conflictos se resuelven de
manera constructiva. Este concepto resalta además la noción de vivir en medio de la
diferencia, la cual tampoco riñe con el uso regulado de la fuerza del que las sociedades
democráticas han revestido al Estado para garantizar el libre ejercicio de la libertad y los
derechos de los ciudadanos”25.
Sin embargo, no basta con la presencia del policía; se requiere que este cuente con
la capacidad para atender las necesidades de la comunidad. En tal sentido, los policiales
deben capacitarse en materia de resolución de conflictos, provisión de información,
orientación en torno a procesos comunitarios, diagnóstico de necesidades comunita-
rias, instrucción pedagógica sobre las reglas de convivencia y ser en general personas
íntegras y modelos de ciudadano ejemplar.
Para que la Policía Nacional pueda cumplir dicho objetivo en todo el territorio na-
cional, es necesario fortalecer el rol del policía comunitario y otorgar incentivos para
que los miembros de la Institución (de cualquier nivel) estén a gusto en todas las re-
giones del país, dado que en general se considera como castigo el ser asignado a áreas
apartadas. Los incentivos que se determinen para apoyar este propósito pueden ser de
tipo económico, con medios para facilitar el contacto del personal con sus familiares o
mediante la asignación de miembros de la misma comunidad para prestar el servicio de
policía en determinadas áreas.
Por las mismas dificultades de acceso a todo el territorio nacional, la Fuerza Públi-
ca debe apoyar la movilidad de las comunidades que habitan en áreas alejadas. Dicho
apoyo se materializa en servicios como el que presta Satena, que a través de sus rutas
sociales cubre las necesidades de transporte de la población ubicada en sitios a los que
no llegan las aerolíneas comerciales, o garantizando la seguridad en los ríos, habilitán-
dolos como corredores para el transporte de mercancía y personas donde no existen
carreteras.
Protección de la soberanía
En respuesta a los desafíos que sugiere el nuevo orden mundial y a la reconfiguración
de los poderes regionales, las Fuerzas Militares deben dar un mayor énfasis al rol consti-
tucional que les ha sido encomendado de proteger la soberanía y el territorio nacional.
Para estos efectos, se debe tener en cuenta que la amenaza a la que se hace frente toma
muchas formas; ya no se puede hablar de un conflicto regular basado únicamente en las
capacidades estratégicas convencionales de los ejércitos, sino de una combinación de
formas de guerra no convencionales o asimétricas, que van desde la guerra de guerrillas
que el país ha aprendido a enfrentar, hasta guerras biológicas, químicas y cibernéticas.
Para proteger la soberanía nacional de amenazas externas, las Fuerzas Militares de-
ben contar con capacidades para disuadir una posible agresión o para defender a la
Nación en caso de que esta ocurra. A pesar de que en los últimos años se ha llevado a
cabo el mayor fortalecimiento de la seguridad en tres décadas, este permitió un desa-
rrollo muy limitado de las capacidades estratégicas convencionales, en la medida que las
adquisiciones de equipo se enfocaron en la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico.
El efecto de estas decisiones fue un incremento en la brecha existente con respecto a
países vecinos, que además de estar alineados ideológicamente en una tendencia contra-
ria a la que ostenta Colombia, han venido fortaleciendo sus aparatos militares. Sin que
signifique entrar en una carrera armamentista, Colombia debe adquirir una capacidad
disuasiva creíble que le permita convencer a un adversario potencial que en caso de una
agresión el costo a pagar sobrepasa los eventuales beneficios del ataque.
Sin embargo, teniendo en cuenta el carácter híbrido de las formas de guerra actual,
para que Colombia adquiera una capacidad estratégica no se deben cambiar las capaci-
dades existentes o comenzar de cero. En este sentido, los esfuerzos deben encaminarse
a la obtención de dos objetivos primordiales: mantener las capacidades actuales que le
dan una ventaja comparativa en términos de fuerzas especiales y operaciones asimétri-
cas, y desarrollar otras capacidades de tipo convencional y algunas no convencionales
que se encuentran limitadas. Estas acciones deben estar acompañadas por una flexibi-
lización en la organización de las Fuerzas Militares, orientando los esfuerzos hacia una
lógica conjunta. El reto consiste en lograr un equilibrio entre las capacidades conven-
cionales y las no convencionales.
Todo esto supone esfuerzos importantes en materia de entrenamiento y una integra-
ción combatiente-equipo acorde con la realidad tecnológica militar vigente. Adicional-
mente, dado que la defensa de la soberanía implica el desarrollo de operaciones defen-
sivas y ofensivas, es necesario considerar la creación y reestructuración de unidades con
responsabilidad principal sobre todos los sectores fronterizos.
Para estos efectos se debe avanzar en el fortalecimiento de las capacidades de vigi-
lancia, control de fronteras y monitoreo satelital, así como las de movilidad, contramo-
vilidad y cobertura. También se deben fortalecer o adquirir capacidades para la defensa
contra armas químicas y biológicas y la defensa aérea, incluyendo armas, equipos de
vigilancia y alerta temprana. De igual forma, es necesario reforzar la capacidad de gue-
rra electrónica, de guerra de superficie y guerra antisubmarina, así como la proyección
31 Según el Consejo Privado de Competitividad, “Colombia presenta un claro atraso en el gasto público y privado en investi-
gación y desarrollo (I&D). El gasto total, como proporción del PIB, es de 0.37%, por detrás de las principales economías
de la región (como Brasil, con 0.8%, o Chile, con 0.7%) e incluso del promedio latinoamericano (0.5%). El país también
está rezagado en la proporción de estudiantes y graduados en ciencias básicas, en el número de investigadores, en la pro-
porción de académicos con grados doctorales, en el número de publicaciones en revistas científicas, en la obtención de
patentes y en el número de empresas con certificados ISO, entre otros indicadores de ciencia, tecnología e innovación”.
32 U.S. DEPARTMENT OF COMMERCE. (1999). Defense Offsets Disclosure. Disponible en http://www.bis.doc.gov/
defenseindustrialbaseprograms/osies/offsets/1999defoffdisclosureact.htm
33 En esencia, las posibilidades de acuerdos de cooperación se pueden catalogar en offsets directos (compensaciones rela-
cionadas directamente con el sistema adquirido) y offsets indirectos (compensaciones que no están relacionadas con el
sistema adquirido y que se pueden materializar en inversión en sectores civiles, comercio de bienes y transferencia de
tecnología). MDN Directiva Permanente: Lineamientos para la implementación de acuerdos de cooperación industrial -
Offsets.
la vida civil. La tercera parte de este documento plantea un escenario en el que se lleva
a cabo este desmonte parcial.
Por último, y no porque sea de menor importancia, se debe señalar que la tenden-
cia mundial apunta a unas fuerzas militares que operen bajo una lógica conjunta y en
donde la infraestructura de la Fuerza Pública sea acorde a sus funciones y tamaño. La
operación se basa en una doctrina conjunta que reconoce los efectos fundamentales y
beneficiosos del trabajo en equipo y la suma de esfuerzos, así como la sincronización e
integración de las operaciones militares en tiempo, espacio y propósito36. El país debe
preguntarse si este esquema es el adecuado para enfrentar los retos futuros, y en caso
de que lo sea, es necesario considerar los cambios en la infraestructura asociados al tipo
de organización que esto implica.
En la medida en que se migra de un esquema de jurisdicción territorial a uno de
centros de despliegue que actúan en teatros de operaciones predeterminados para con-
trolar zonas apartadas, es necesario evaluar si la infraestructura existente responde a
las demandas de seguridad y defensa, tanto por sus especificaciones técnicas como por
su función y ubicación. En ese sentido, el Ministerio de Defensa Nacional ha comen-
zado a impulsar la iniciativa de Modernización de Infraestructura del Sector Defensa
(Imised), que consiste en cambiar infraestructura en áreas urbanas, donde se ha perdido
el carácter estratégico de la unidad, para ubicarla donde tiene un mayor valor estratégi-
co, utilizando herramientas financieras modernas.
Los elementos anteriores incluidos en los componentes de estructura de fuerza de-
ben estar siempre presentes para poder cumplir las metas que garantizarían que a me-
diano y largo plazo se dé una adecuada protección a la población del país.
36 Wade, N. (2003). The joint forces & operational warfighting smartbook. The Lightning Press.
3
Implicaciones en el
gasto futuro
E
n las secciones anteriores se planteó un panorama en el que la Fuerza Pública
tiene una serie de opciones para enfrentar los retos venideros. Estas opciones
no son viables, a menos que se tenga en cuenta la realidad presupuestal como
una variable para priorizar y tomar decisiones.
A partir del año 2007, con la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática
y los recursos extraordinarios recibidos gracias al impuesto al patrimonio por $8.2 billo-
nes ($7.5 billones en precios constantes de 2006), el gasto en defensa y seguridad pasó
de 3.4% del PIB en 2006 a 3.9% en 200837. Gracias a estos recursos, la participación de
la inversión en el gasto del sector pasó de 8 a 14% en promedio, dado el énfasis para
mejorar nuestras capacidades para enfrentar la amenaza interna.
Sin embargo, se ha descrito una serie de retos y necesidades que, al momento de
querer enfrentarlos, genera un interrogante clave: ¿Cuál es el nivel de gasto necesa-
rio para que los resultados alcanzados sean irreversibles, y al mismo tiempo se
garanticen las capacidades para enfrentar los retos futuros?
Teniendo en cuenta la complejidad de esta pregunta, la Dirección de Estudios Secto-
riales del Ministerio de Defensa diseñó un modelo, completamente parametrizable, para
proyectar el gasto al año 2040 bajo diversos escenarios. El modelo es una herramienta
que permite reflexionar sobre las opciones para tomar decisiones bajo incertidumbre.
Los resultados que arroja el modelo son casos hipotéticos que podrían presentarse en
el futuro, generados a partir de información disponible en el presente.
Así, considerando algunas de las posibilidades surgidas de las necesidades expuestas
anteriormente, el modelo sugiere una serie de combinaciones de diferentes efectos que
permiten crear escenarios alternativos de futuro. Los efectos se dividen en dos: los
primeros, relacionados con situaciones exógenas con impacto en el sector, tales como
la multicriminalidad o una agresión externa de tipo convencional; los segundos, con
cambios en la estructura de Fuerza que permiten enfrentar de mejor manera las situa-
ciones del futuro.
Los diferentes escenarios se crean combinando efectos asociados al tamaño del pie
de fuerza, la adquisición o reemplazo de equipos, y nuevos roles y misiones que podría
37 Cifras de acuerdo con la propuesta metodológica para la medición del Gasto en Defensa y Seguridad del DNP y el MDN,
Documento Serie de Prospectiva No. 01. Enero 2009.
asumir la organización para adaptarse a los requerimientos futuros. Cada uno de los
efectos se suma a una tendencia pasiva del gasto que refleja el tamaño de gasto nece-
sario para sostener las capacidades que existen hoy en día. Dicha tendencia incluye el
pasivo pensional del sector en el mediano plazo, los costos de mantenimiento y logística
de la estructura de Fuerza actual, y los costos asociados a la reducción de la cooperación
de los EE. UU., a través del Plan Colombia.
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
Fuerza Pública
Fuerza Pública con mantenimiento
Fuerza Pública con mantenimiento y Nacionalización de Plan Colombia
Total Gasto en defensa y seguridad
han incorporado 80.000 hombres adicionales y en 2021 se cuenta con una Fuerza total
de 264.500 hombres.
Se supone también que no hay cambios en la postura estratégica del país, de manera
que se continúa haciendo énfasis en la seguridad interna, y no se considera hacer frente
a los retos que imponen los cambios geopolíticos regionales. Dado que ha disminui-
do la amenaza que suponían los grupos armados al margen de la ley, se incluye una
reducción del pie de fuerza del Ejército Nacional y de la Infantería de Marina a partir
de 2014, que llega a un nivel mínimo de 230.000 efectivos en 2019. En cuanto a la tec-
nificación de las Fuerzas Militares, se mantienen los niveles actuales. A este escenario
se le ha dado el nombre coloquial de “papaya”, teniendo en cuenta las implicaciones
que estas señales podrían tener en un mundo globalizado y sobre todo, considerando el
desbalance estratégico regional.
Es de la mayor importancia aclarar que para las reducciones de pie de fuerza de las
Fuerzas Militares, el modelo incluye un esquema de incentivos que consiste en licenciar
25.000.000
20.000.000
5.000.000
0
40
38
32
28
24
36
22
34
30
26
14
20
18
10
12
16
08
04
02
06
00
98
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
19
4.5%
GDS/PIB
4.0% GFP/PIB
3.9%
3.6% 3.7%
3.6%
3.5% Pasivo GDS/PIB
3.3% 3.4% 3.2%
3.1%
3.0% 3.0%
2.9%
2.9% 2.7%
2.5% 2.5%
2.3%
2.5% 2.2%
2.1%
2.0% 2.2% 1.9%
2.1%
1.9%
1.5% 1.7%
1.5%
1.4%
1.0% 1.3%
0.5%
0.0%
24
28
32
22
40
14
38
36
10
08
12
20
30
18
34
02
26
04
16
00
06
98
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
19
Gráfico 9. Escenario Papaya en pesos constantes de 2007 y como porcentaje del PIB
45.000.000
40.000.000
35.000.000
30.000.000
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
Total Gasto en Defensa y
Seguridad
5.000.000
Total Fuerza Pública
Pasivo GDS
0
00
02
04
08
10
98
14
06
12
24
22
16
18
20
28
32
26
30
36
34
38
40
20
20
20
20
20
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
14.0%
12.0%
11.5%
10.0%
GDS/PIB
8.0% GFP/PIB
Pasivo GDS/PIB
6.0%
4.9%
02
04
08
10
14
12
06
98
24
22
16
18
20
28
32
26
30
36
38
34
40
20
20
20
20
20
20
20
20
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Gráfico 10. Escenario Papaya Partida en pesos constantes de 2007 y como porcentaje del PIB
al 20% de los soldados al séptimo año de servicio, a quienes se les ofrece una indem-
nización del orden de los $22.000.000 por persona. Esto incluye el valor de una forma-
ción técnica39 que facilite la reinserción de los soldados a la vida civil.
Si se agregan los cambios modelados en el pie de Fuerza de la Policía Nacional y del
Ejército Nacional, en el neto, lo que se obtiene es un aumento en el total de hombres
de la Fuerza Pública, cuya prioridad es enfrentar las amenazas que supone la multi-
criminalidad.
39 Se supone costo promedio de una carrera técnica con una duración de dos años, que a precios de 2008 es de $2.000.000.
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
Total Gasto en Defensa
y Seguridad
Total Fuerza Pública
Pasivo GDS
40
38
32
28
24
36
22
34
30
26
14
20
18
10
12
16
08
04
02
06
00
98
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
19
4.5%
4.0% 3.9%
3.6%
3.7% 3.6%
3.5% 3.5%
3.3% 3.4%
3.1% 3.0% 3.0%
3.0%
2.8%
2.9% 2.6%
2.5% 2.5% 2.5%
2.2%
2.5%
2.1%
2.0% 2.2%
2.1%
1.9%
1.5% 1.7%
1.5%
1.4%
1.3%
1.0%
0.5%
0.0%
24
28
22
32
40
14
38
10
36
08
12
20
18
30
02
34
04
26
00
16
06
98
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
19
GDS/PIB
GFP/PIB
Pasivo GDS/PIB
Gráfico 11. Escenario Colombia Segura en pesos constantes de 2007 y como porcentaje del PIB
Bajo este escenario, el total de gasto del sector alcanzaría niveles de 3.6% del PIB,
para luego reducirse a niveles de 2.7% en el año 2022 y 1.9% en 204040.
Escenario Papaya Partida
Este escenario replica las condiciones del anterior y supone que las señales que per-
miten inferir que el país no toma en cuenta cambios en el escenario regional son perci-
bidas por otros países y alguno de ellos decide “partir la papaya”. La agresión externa
hipotética ocurriría en el año 2018, el cual coincide con la terminación del proceso de
ajustes en el pie de fuerza de las Fuerzas Militares.
30.000.000
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
Total Gasto en Defensa
y Seguridad
Total Fuerza Pública
Pasivo GDS
0
40
38
32
28
24
36
22
34
30
26
14
20
18
10
12
16
08
04
02
06
00
98
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
19
4.5%
4.0%
3.9%
3.6% 3.7%
3.7%
3.5% 3.6%
3.5%
3.3% 3.4%
3.1% 3.2%
3.0% 3.0%
2.8% 2.8%
2.9% 2.6% 2.5%
2.5%
2.4%
2.5%
2.0% 2.2%
2.1%
1.9%
1.5% 1.7%
1.5%
1.4%
1.3%
1.0%
0.5% GDS/PIB
GFP/PIB
Pasivo GDS/PIB
0.0%
24
28
32
22
40
38
36
14
30
10
4
0
08
18
26
16
02
04
0
6
98
3
2
1
0
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
19
Gráfico 12. Escenario Colombia Disuasiva en pesos constantes de 2007 y como porcentaje del PIB.
Bajo este escenario, el total de gasto del sector alcanzaría niveles de 11.5% del PIB
en un solo año (2018). Además, se modela el efecto negativo que la confrontación ten-
dría sobre el crecimiento económico41.
41 El conflicto externo replica los efectos en el GDS que se presentaron durante el conflicto con el Perú entre 1932-1933,
por ser esta la única referencia de conflicto internacional con que cuenta el país. En ese caso, el incremento del GDS fue
de 111% en el primer año y 147% en el segundo. Se modela exactamente el mismo incremento. Además, para estimar el
efecto negativo de un conflicto externo sobre el comportamiento porcentual del PIB, se evaluaron conflictos bilaterales
recientes (Kuwait y el Líbano) durante períodos de seis años. Teniendo en cuenta que la naturaleza de los conflictos es
diferente, en la evaluación se contemplaron casos en los que se presenta una agresión a un Estado por parte de otro y
donde hay afectación del aparato productivo del país agredido.
50.000.000
45.000.000
40.000.000
35.000.000
30.000.000
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
28
32
22
40
14
38
36
10
08
12
20
30
18
34
02
26
04
16
00
06
98
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
19
Gráfico 13. Comparación escenarios Papaya y Papaya Partida en pesos constantes de 2007.
$ 339
$ 340
$ 330
$ 321
$ 320
$ 307 1
$ 310
2
3
$ 300 4
$ 293
$ 290
$ 280
$ 270
Escenario1Papaya Escenario 2Colombia Escenario 3Colombia Escenario
4 Papaya
Segura Disuasiva Partida
42 El Valor Presente Neto se calcula utilizando una tasa de descuento del 9.06% correspondiente a la tasa TES 2020.
Conclusiones
E
ste documento plantea una serie de tendencias y amenazas que deben ser en-
frentadas por el país en el corto, mediano y largo plazo, las cuales están enmar-
cadas en un nuevo escenario estratégico. De la adecuada respuesta que dé el
Estado, y en particular la que dé el sector defensa y seguridad, dependerán la garantía
del bienestar y la protección de la población y el desarrollo económico del país.
Teniendo en cuenta que una adecuada preparación para enfrentar las amenazas de
mediano y largo plazo supone haber alcanzado los fines previstos en los objetivos de
seguridad nacional de corto plazo, es necesario concretar los esfuerzos de consolida-
ción, definir las nuevas prioridades y los cambios necesarios en la organización de la
Fuerza Pública. Esta definición también debe realizarse en torno a las capacidades que
deben proveer esfuerzos de fortalecimiento o adquisición.
El documento plantea en su desarrollo una serie de retos estratégicos en los que se
enmarcan las amenazas y tendencias identificadas. De igual forma, introduce debates
asociados a los retos estratégicos, que se pueden categorizar en cuatro aspectos primor-
diales: recurso humano (incorporación, tamaño, preparación, bienestar), equipamiento
(militar y policial), logística (infraestructura y adquisiciones) y organización de la Fuerza
Pública.
Pero además de estos elementos estrictamente descriptivos, el documento pone de
presente que una vez se cumplan los objetivos de política previstos, es decir, se cumpla
con las metas del Salto Estratégico, es necesario adecuar la estrategia para responder a
otras demandas que hasta el momento han sido dejadas en un segundo plano, teniendo
en cuenta los siguientes elementos:
• La acción continua de la Fuerza Pública es condición necesaria mas no suficiente
para garantizar la consolidación.
• Frente a un contexto hemisférico cambiante, el país está asumiendo un riesgo
al no fortalecer su capacidad disuasiva. Los costos de un conflicto externo son
mucho más altos que el costo de dicha capacidad.
• Si bien la tendencia mundial es hacia las guerras asimétricas, en América Latina
existe una tendencia hacia la preparación para enfrentar conflictos convencio-
nales.
48 Conclusiones
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro
Bibliografía
50 Bibliografía
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro
52 Bibliografía
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro
54 Bibliografía
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro
Anexo
Puntos de despliegue
Representan los aeropuertos más lejanos en cada triángulo del mapa, que a la vez
H son los puntos más distantes del centro del país, con la capacidad para recibir todo
tipo de aeronaves. Las Fuerzas Militares y la Policía Nacional tendrían una capaci-
dad total (recurriendo a la totalidad de sus medios aéreos propios, incluyendo las
aeronaves de Satena en caso de requisición y las de cooperación internacional) de
desplegar por vía aérea unos 5.726 hombres armados y equipados en una rotación.
Sin embargo, si se utilizan únicamente las aeronaves medianas y pesadas, dicha capa-
cidad se reduce a 1.005 hombres.
Representan los puntos más distantes de la red vial colombiana donde no hay aero-
H puertos. Suponiendo un despliegue completo de las tropas a alguno de estos puntos
por vía terrestre y recurriendo a la totalidad de los medios blindados de transporte
de personal43, las Fuerzas tendrían una capacidad de desplegar aproximadamente
1.454 hombres. El tiempo de despliegue dependería de la distancia y del estado de
las vías (pavimentada o destapada), entre otros factores.
43 Para un despliegue pueden utilizarse diferentes medios terrestres para el desplazamiento de las tropas. No obstante,
solamente se recurre a los medios blindados de transporte de personal porque brindan mayor seguridad y protección a la
integridad física de las unidades.
Donde:
58 Anexos
H Estos puntos tienen por objeto ilustrar diferentes lugares en la geografía colombiana
en donde no existe ningún tipo de infraestructura (aérea, vial o fluvial). A estos pun-
tos, el despliegue solamente puede ser realizado por medio de helicópteros. Si todos
los helicópteros de las Fuerzas (incluyendo los de cooperación internacional) son
utilizados para hacer un despliegue a alguno de estos puntos, se tendría la capacidad
de transportar aproximadamente 2. 967 hombres en una rotación.
Es importante tener en cuenta que para un despliegue realizado en su totalidad por
medios helicoportados, el abastecimiento de combustible es esencial, dado que la
autonomía de estos equipos oscila entre 2 y 3 horas. Por este factor, las Fuerzas
tienen previstos diferentes puntos de suministro de combustible a lo largo y ancho
del país.