Política turística y turismo social

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 Política turística y turismo social
Una perspectiva latinoamericana

Erica Schenkel

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 Schenkel, Erica
Política turística y turismo social : una perspectiva latinoamericana / Erica
Schenkel. - 1a ed . - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Fundación CICCUS, 2017.
288 p. ; 22 x 16 cm.
ISBN 978-987-693-716-0
1. Política de Turismo. I. Título.
CDD 338.4791

Primera edición: mayo 2017

Corrección: María Walas
Producción, Coordinación y Diseño: Andrea Hamid

© 2016 - Ediciones CICCUS

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Printed in Argentina

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Prohibida la reproducción total o parcial del contenido de este libro en cualquier tipo de
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 Agradecimientos

A mis compañeros de aprendizaje, con quienes nos apasionamos juntos

discutiendo por aquellas causas que todavía nos conmueven. A aquellos
educadores que decidieron interesarse por cada una de mis inquietudes,
comprometiéndose humanamente con mi formación.
Especialmente, a mi familia y mis amigos, que física o espiritualmen-
te me siguen acompañando cada día. Ellos han sido una pieza esencial
en el desarrollo de este proyecto, imbuyéndome de valores, intereses y
preocupaciones que me han involucrado en forma empecinada en este
desafío, desde el convencimiento de que las creencias se abrazan.

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 Política turística y turismo social. Erica Schenkel

Índice
Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
por Rodolfo Bertoncello

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Capítulo 1. El estudio político del turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

El análisis turístico desde la ciencia política.
Una visión integradora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Los inicios del análisis de políticas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
El análisis de políticas como enfoque de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Las políticas en un contexto dinámico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Objeto de investigación: la política pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
El recurso analítico: el ciclo de la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Variables explicativas: actores, recursos y reglas institucionales . . . . . . . . 46
Variables a explicar. Las etapas de una política pública . . . . . . . . . . . . . . . . 50
Particularidades del análisis de políticas en América Latina . . . . . . . . . . . . 59
Síntesis del capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Capítulo 2. El turismo como política pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Perspectiva histórica de la práctica de ocio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Una aproximación conceptual al turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
El hecho turístico como asunto público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Concepciones sobre la política turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
Finalidades públicas de la política turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
Organismo rector de la política turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Principales instrumentos y destinatarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Síntesis del capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Capítulo 3. La política de turismo social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

El origen del turismo social: las vacaciones como derecho universal . . . . . 89
Acceso a las prácticas turísticas. Un derecho desigual . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
Concepciones en torno al turismo social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
El turismo social como cuestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
Evolución de las políticas de turismo social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

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 Prólogo

Una aproximación a la política de turismo social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

Síntesis del capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Capítulo 4. Turismo social en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . 113

Políticas de turismo social en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Argentina: Programa Unidades Turísticas y Programa Federal . . . . . . 115
Brasil: Viaja Mais Melhor Idade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
Chile: Vacaciones de Tercera Edad y Gira de Estudio . . . . . . . . . . . . . . . 116
Ecuador: Viaja Fácil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
México: Un Turismo para Todos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
Uruguay: Sistema Nacional de Turismo Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
Venezuela: Plan de Turismo Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
Lineamientos en torno al turismo social en la región . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
Síntesis del capítulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

Capítulo 5. Análisis de la política de turismo social en Argentina . 127

Contextualización del turismo social.
Evolución de la política turística argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
El turismo asociado a la consolidación del Estado nacional (1880-1930) . . 128
Democratización del turismo. El derecho a las vacaciones (1930-1976) . . 131
Internacionalización del turismo como actividad económica (desde 1976) . 135
La política turística poscrisis del 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Síntesis del apartado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
Evolución del turismo social en la agenda gubernamental . . . . . . . . . . . . 151
Primeros antecedentes en Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
El surgimiento del turismo social como política pública . . . . . . . . . . . . . 153
La reconversión del turismo social en el posperonismo . . . . . . . . . . . . . . 163
Síntesis del apartado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Análisis de la política de turismo social poscrisis del 2001 . . . . . . . . . . . . 170
El turismo social en la agenda pública como respuesta a la inequidad . . 170
La formulación de la política de turismo social poscrisis del 2001 . . . . . 177
Implementación del sistema de turismo social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
Evaluación de la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
Síntesis del apartado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
Reflexiones finales acerca de la política turística
y el turismo social en Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

Nómina de abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253

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 Política turística y turismo social. Erica Schenkel

Prólogo

Rodolfo Bertoncello1

Muchas son las razones que invitan a recibir con beneplácito una publi-
cación que aborda las políticas públicas de turismo social en Argentina,
teniendo presente el contexto internacional general y destacando asimis-
mo el contexto latinoamericano.
Una de ellas tiene que ver con la creciente importancia que el turismo
ha adquirido en la actualidad, algo que se pone en evidencia tanto en el
incremento constante del volumen de turistas y de actividades asociadas
al mismo como en la diversificación de productos, atractivos y lugares
que se ven involucrados en este sector. De este modo, una práctica que
en el pasado era considerada poco relevante, secundaria con respecto a
otras cuestiones –como las relativas al trabajo o a la producción– y con
limitada incidencia en la sociedad –una “costumbre de ricos”–, hoy ha
pasado a tener incidencia entre amplios sectores de la sociedad –ya sea
que se vinculen a ella como turistas, como trabajadores del sector o como
población receptora afectada por el turismo–, concitando a su vez am-
plias expectativas acerca de sus potencialidades para impulsar procesos
de desarrollo que incidan positivamente en las condiciones de vida de la
población.
El crecimiento del volumen de turistas, de ofertas de viajes y produc-
tos, de destinos y modalidades, expresa la cara más visible e inmediata
de la importancia que el turismo tiene hoy. Notas y comentarios, guías y
suplementos de viajes dan cuenta de esto y nos han acostumbrado a pen-
sar el turismo como sinónimo de viajes y traslados, de descanso y placer,
de aspiraciones a ser satisfechas en el contexto de nuestra vida cotidiana.
Sin embargo, cabe reconocer que el turismo es más que esto. Es también

1  Profesor titular de la Universidad de Buenos Aires e Investigador independiente del

conicet. Miembro de la Academia Argentina de Turismo.

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 Prólogo

un conjunto de actores, instituciones y prácticas que intervienen en él,

guiados en gran medida por las demandas vigentes en la sociedad –por
cierto desiguales en tiempo y espacio–, vinculadas con el derecho al ocio
y con las desiguales oportunidades de acceder al mismo. A su vez, estas
demandas están inscriptas en un contexto de expectativas que la socie-
dad pone en el turismo como una vía para alcanzar múltiples objetivos,
entre los que si bien los económicos tienen un rol destacado se incluyen
también otros, orientados a la consolidación de matrices culturales, legi-
timación política o reproducción social.
Esta consideración del turismo como un fenómeno social en el sen-
tido más abarcador, que busca ir más allá de la descripción de los viajes
y lugares o del discurso publicitario que lo promueve, es la que subyace
del texto que aquí se presenta, siendo ésta otra de las razones que jus-
tifican el beneplácito inicialmente señalado. Alejándose de las visiones
más difundidas y establecidas del turismo, la autora lo aborda desde una
perspectiva que privilegia la indagación y reflexión sobre las implican-
cias sociales de la práctica, abandonando de este modo toda ilusión –por
cierto ampliamente difundida– de poder analizarlo e interpretarlo como
un fenómeno aislado cuyos atributos intrínsecos darían cuenta de sus
cualidades, sus potencialidades o sus limitaciones.
Así, cabe destacar el tratamiento que el texto realiza del turismo como
materia de políticas públicas: esto conlleva el reconocimiento de la ins-
cripción del turismo dentro de la esfera colectiva, de aquello que en lo
inmediato es objeto de la acción del Gobierno y que también –por ello
mismo– nos involucra a todos. Deviene asunto de definición política –
con sus bases ideológicas y éticas– y tiene incidencia en las más diversas
dimensiones de lo social. Este punto de partida lo aleja de las lecturas
del turismo en términos de asunto privado, de elecciones personales –
los gustos y preferencias del consumidor-turista– o incluso de negocios
privados, para colocarlo en el contexto social más amplio, permitiendo
indagar acerca de sus implicancias en cuestiones que, aunque a priori
parezcan alejadas de esta práctica “de ocio y placer”, la involucran ple-
namente. La relación del turismo con los modelos de desarrollo, con la
política partidaria y los gobiernos, con las ideologías y las prácticas del
poder, entre tantas otras cuestiones, resulta así pasible de ser pensada y
analizada. Sin dudas esto representa un avance relevante en un campo de
estudios como el del turismo.
Lo anterior enlaza con otro eje que, en gran medida, estructura el
abordaje propuesto en este texto, el cual se vincula a las cuestiones re-

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 Política turística y turismo social. Erica Schenkel

lacionadas con lo que venimos denominando el derecho al turismo, o el

turismo como derecho. Esto conlleva tener presente asuntos tales como
la desigual distribución de oportunidades de acceso a la práctica turísti-
ca, la heterogeneidad de productos y destinos en relación con los diver-
sos grupos sociales que acceden –o no– a cada uno de ellos, o los relati-
vos a la imposibilidad de acceso –y por motivos no sólo económicos– a
cualquier práctica turística para sectores importantes de la población en
cuanto expresión de situaciones de exclusión o marginación social. Im-
plica, en último término, indagar acerca del papel que el turismo juega
en la consolidación y reproducción de estructuras sociales desiguales, en
las que la tensión entre inclusión y exclusión es permanente; en definiti-
va, vincular al turismo con la gran cuestión que solemos considerar bajo
el rótulo de justicia social.
La constante preocupación por la imbricación entre todas estas cues-
tiones es, sin dudas, uno de los aportes más interesantes y novedosos
del libro que aquí se presenta, y justamente esto se manifiesta de mane-
ra clara y relevante en su análisis del turismo social. Objeto de política
pública sectorial del turismo, inscripto plenamente en matrices ideoló-
gicas y modelos de desarrollo que lo orientan a la hora de definir planes
y programas específicos, el turismo social involucra, al mismo tiempo,
definiciones acerca del derecho al acceso al turismo y a los roles que se
espera que cumpla en la consolidación y reproducción de un orden social
determinado, o en la superación de las situaciones que, en relación con
él, son consideradas problemáticas y requieren intervención. Cómo se
resuelven temas tales como la desigualdad en el acceso al turismo, qué
papel juegan las políticas de inclusión turística en relación con las expec-
tativas económicas puestas en el turismo como impulsor del desarrollo,
o respecto del papel que se espera que éste cumpla en la consolidación de
consensos y apoyos a proyectos políticos partidarios, qué rol se le asigna
en vínculo con las cuestiones relativas a la identidad y cohesión cultu-
ral, al patrimonio o al territorio, son todas cuestiones del mayor interés
que son abordadas en el texto, ofreciendo asimismo oportunidades de
reflexión que van más allá de lo inmediato y aparente.
El libro presenta resultados de una investigación doctoral, lo que
también contribuye al beneplácito citado inicialmente. Esto es así dado
que la investigación científica sobre el turismo muestra, en términos ge-
nerales y sin desconocer las excepciones existentes, un desarrollo aún li-
mitado. Ya sea porque durante muchos años en las ciencias sociales y sus
diversas disciplinas han estado vigentes prejuicios respecto de un tema

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 Prólogo

considerado banal o secundario comparado con los “verdaderamente

importantes”, ya sea porque se ha puesto más énfasis en la producción de
saberes de corte instrumental orientados a la gestión del turismo, lo cier-
to es que recién en los últimos tiempos, y en particular en nuestro país,
el estudio del turismo se viene consolidando como un campo relevante,
abordado con recurso a teorías y estrategias metodológicas sólidas –en
gran medida enraizadas en las diversas disciplinas del campo social–,
reconocido y aceptado por las instituciones de promoción de ciencia y
técnica, y sometido a procesos de revisión, evaluación y crítica rigurosos.
La investigación que aquí se presenta articula las ciencias políticas con
el campo del turismo. Abreva en tradiciones teóricas y de investigación
propias de las primeras para construir una fundamentación y un marco
teórico que guían la producción y el análisis de datos. Tomando como ob-
jeto de estudio la política pública y al ciclo de la política como recurso ana-
lítico, despliega una fundamentación rica por su profundidad y sus alcan-
ces, y fértil para el objetivo de analizar la política pública de turismo social.
Sobre esta base, analiza el turismo como política pública poniendo en foco
tanto sus fines instituidos como su despliegue institucional, y también los
actores, recursos y reglas involucrados. De este modo, el trabajo se aleja de
los abordajes predominantes que han analizado la política turística como
una política sectorial cuyas características inherentes parecerían suficien-
tes para que pueda ser validada e interpretada, y cuya transmisión en las
instancias de formación especializada y su “correcta aplicación” serían ga-
rantías de éxito en el logro de los objetivos propuestos. En este sentido,
el libro aporta advertencias relevantes acerca de la necesidad de superar
estos abordajes para incluir a la cuestión de las políticas turísticas en el
marco amplio de las políticas públicas.
Los aportes conceptuales y metodológicos que se desprenden de todo
esto, así como los señalamientos relativos a los límites de abordajes tra-
dicionales, representan oportunidades significativas para ser comparti-
das en instancias de formación de investigadores y, en general, de es-
pecialistas en turismo. Esto amplía el interés del texto, en tanto puede
ser reconocido no sólo por sus aportes sustantivos, sino también por sus
potenciales funciones didácticas, en un contexto que, como el de nuestro
país, se encuentra en camino de consolidar sus instituciones de forma-
ción superior en turismo, sumando instancias de formación de posgrado
y de investigación.
Lo anterior no es obstáculo para reconocer los antecedentes dispo-
nibles en el campo de los estudios turísticos en cuanto punto de par-

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 Política turística y turismo social. Erica Schenkel

tida indispensable para toda nueva indagación. En esta perspectiva, el

texto presenta las características actuales del turismo y su vinculación
con procesos y transformaciones sociales generales, sobre la base de
conocimientos provenientes en gran medida del campo de saberes pro-
pio del turismo, los que han sido cuidadosamente revisados, evaluados
y sistematizados. Esto permite un análisis y una interpretación ricos y
profundos del turismo en general, y en particular del turismo en Argenti-
na. Valga aquí como ejemplo el reconocimiento de la importancia que el
denominado turismo de masas tiene en los procesos de transformación
y movilidad social, su relación con una economía basada en el consumo
interno de productos estandarizados, o su directa vinculación con la con-
solidación de un modelo de Estado de bienestar asociado a la expansión
de derechos y a la inclusión social.
El turismo social y las políticas de turismo social, objeto central de
la investigación, son abordados a partir de los enfoques y antecedentes
señalados, teniendo siempre presente la preocupación por el carácter de
política pública de las intervenciones analizadas y la consecución de los
objetivos de inclusión social subyacentes a las acciones orientadas a garan-
tizar el mayor acceso a la práctica turística. En el contexto latinoamerica-
no, Argentina ha sido un país pionero en implementar políticas de turismo
social, lo que despierta el interés por su estudio. Sin embargo, este estudio
se lleva a cabo inscripto en el contexto mundial a partir de presentar los
antecedentes de turismo social, al tiempo que se profundiza en el análisis
de casos de países de América Latina. Todo esto enriquece el tratamiento y
define un contexto en el cual es posible profundizar el análisis de la política
de turismo social en el país y presentar la situación actual.
El reconocimiento del turismo social como una cuestión vinculada
con el acceso al ocio es central en este tratamiento. Teniendo en cuen-
ta tanto las primeras experiencias de viajes turísticos relacionadas con
asociaciones mutuales, religiosas o culturales como su consolidación
en directa vinculación con las conquistas obreras relativas al derecho al
descanso y al tiempo libre, o advirtiendo asimismo acerca de las nuevas
tendencias asociadas al neoliberalismo, que ponen en cuestionamiento
esta inclusión y masificación, el texto despliega un abanico de situacio-
nes concretas que son descriptas y analizadas de manera clara y rigurosa,
aportando conocimientos novedosos que, al mismo tiempo, dan contexto
al estudio en profundidad que se realiza sobre el turismo social en el país.
Esto permite sostener que el turismo social –y las políticas asociadas
a él– se consolida acompañando la expansión del turismo en general, y

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 Prólogo

no como un hecho aislado. Por supuesto, lo hace también inscripto en las

múltiples dimensiones que atraviesan este proceso, pasibles todas ellas
de ser indagadas para desentrañar las complejidades, los logros y las
contradicciones presentes, y producir conocimientos que enriquezcan
nuestra comprensión y brinden bases para posibles intervenciones. Es
aquí donde el texto aporta resultados sustantivos de la investigación, que
permiten conocer de manera sistemática y fundamentada un tema que,
por cierto, cuenta con casi nulos antecedentes de estudio en nuestro país.
El análisis de las políticas de turismo social en Argentina en años re-
cientes se aborda a partir de reconocer la centralidad que el turismo asu-
me en las propuestas de políticas de desarrollo a partir de los primeros
años del siglo xxi, cuando se redefinen las condiciones institucionales
para mejor llevar a cabo los objetivos propuestos. Se trata de acciones
orientadas por las expectativas puestas en el turismo como impulsor del
desarrollo, entendido fundamentalmente como crecimiento económico;
pero se trata también de acciones orientadas a colocar al turismo como
una vía para el desarrollo territorial, la generación de consensos políti-
cos o la realización de expectativas vinculadas con el bienestar y la sa-
tisfacción de necesidades entre el mayor número posible de habitantes,
garantizando maximizar la inclusión. Subyacen tras estos fines las ten-
siones y contradicciones presentes en el orden social, que se expresan en
el campo del turismo en términos de desigual acceso a la práctica: sólo
un porcentaje acotado de la población accede al turismo, y a superar esta
situación se orientan específicamente las políticas de turismo social.
Su análisis implica reconocer diseños institucionales, normas y regla-
mentos, actores y dinámicas, y precisamente a todo esto se aboca el nú-
cleo de la investigación presentada en este libro. Llevada a cabo a partir
del análisis de fuentes documentales, entrevistas y observación, sus re-
sultados no sólo permiten conocer, sino también proponer evaluaciones
posibles de los alcances y limitaciones de estas políticas en relación con
los objetivos que las orientan y fundamentan. Los resultados muestran
que los logros alcanzados son muchos, pero también que existen proble-
mas y limitaciones.
La tensión entre los objetivos económicos –el turismo como negocio–
y la garantía de acceso para los más desfavorecidos –el turismo como
derecho– se encuentra entre las cuestiones que el estudio pone en evi-
dencia, sugiriendo que esto puede poner límites a los fundamentos de las
políticas de turismo social. Los problemas observados en relación con
la delimitación del universo de usuarios efectivos de estos planes, o el

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 Política turística y turismo social. Erica Schenkel

desdibujamiento de lo que debería ser el foco hacia el que se dirigen –la

población menos favorecida y con mayores necesidades–, dan cuenta de
otro frente de problemas y contradicciones, los que podrían ser recono-
cidos como centrales en la medida en que se trata del núcleo legitimador
del turismo social como cuestión pública. Sirvan estas cuestiones como
ejemplos de los muchos hallazgos de la investigación que el libro nos
acerca.
Para concluir, no cabe menos que reiterar el beneplácito señalado al
inicio, reconociendo la oportunidad de la publicación, sus aportes para
ampliar nuestro conocimiento sobre el tema del turismo social como po-
lítica pública y su potencialidad para despertar nuevos interrogantes y
nuevas respuestas para ellos. También, su contribución a consolidar el
estudio científico del turismo, convidando una vez más a seguir avanzan-
do en esta tarea.

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