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Vittorio Corbo
CEP
Contenido:
1. Principios generales de un sistema tributario eficiente
y equitativo .................................................................. 205
el abarcado por el informe del Comité presidido por otro premio Nobel, James
Meade, en 1978, que se limitó a proponer reformas a la tributación directa. Di-
cho informe también ha sido un clásico en la teoría y la práctica de las reformas
tributarias. Véase Meade (1978).
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(ii) Como regla general hay que evitar discriminar entre actividades
4
Véase Mirrlees et al. (2011).
5
Véase Report of the President’s Advisory Panel on Federal Tax Re-
form (2005).
6 Véase Brys et al. (2011).
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introducirse por ley en los años sesenta y se completó en 1975. Ello nos
permite contar con una legislación tributaria neutral frente a la inflación
y que consigue estabilidad en el tiempo. Además, existe integración de
impuestos a personas y empresas, que tal como se discutió en la sección
anterior se considera como uno de los elementos que debiera incorporar
un sistema tributario eficiente. El IVA y los demás impuestos tienen en
general tasas parejas, lo cual contribuye a la neutralidad, aunque hay
excepciones que requieren evaluarse.
Existe una cultura de cumplimiento relativamente alta, simplici-
dad e incorporación de nuevas tecnologías. La cultura de cumplimiento
y el combate a la evasión no solo son importantes desde el punto de
vista tributario, sino que simultáneamente persiguen las actividades
ilícitas en general: drogas y crimen. Esta cultura de cumplimiento es un
activo del país que se debe preservar y fortalecer. El uso de tecnologías
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está bastante difundido en el país, al punto que casi el 100% de las de-
claraciones de global complementario se hacen en línea. Asimismo, está
extendido el uso de boletas electrónicas y se ha estado avanzando en el
uso de la factura electrónica.
Estructura tributaria concentrada en impuestos al consumo.
Existe mayor énfasis en impuestos indirectos que gravan el consumo,
especialmente a través del IVA. Con ello se reducen los desincentivos
al trabajo, al ahorro y a la inversión. Es precisamente por esta razón que
en los países de la OCDE la tendencia de los últimos veinte años ha sido
elevar la importancia de este impuesto7. Chile se ubica entre los cinco
países de la OCDE de mayor importancia del IVA como proporción del
PIB (después de Noruega y Suecia)8.
El sistema chileno es unificado y sin afectaciones, aunque hay
excepciones. Una es la ley reservada del cobre que debería terminarse
y sobre la cual existe un proyecto de ley que se está discutiendo en el
Congreso. Otras son las contribuciones a los bienes raíces, en cuyo
caso una fracción del monto recaudado es asignado a la municipalidad
correspondiente, y el royalty a la minería, en el que una fracción de la
recaudación se asigna a la región donde se extraen los recursos.
3. Recomendaciones de reformas
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(i) Evasión
del orden de US$ 700 millones. Sin embargo, si a dicha cifra le resta-
mos el costo de elevar los subsidios habitacionales para contrarrestar
el alza en el valor de las viviendas afectas a subsidio, vale decir hasta
UF 2.000, entonces la mayor recaudación neta sería de alrededor de
US$ 560 millones anuales.
Asimismo, es recomendable eliminar la exención al transporte
aéreo de pasajeros. Como este servicio es utilizado mayoritariamente
por empresas, su efecto recaería en reducir distorsiones y tendría un
costo en menor recaudación, estimada en cerca de US$ 28 millones
anuales, debido a que las compañías aéreas podrán recuperar el IVA por
sus insumos y los montos a recuperar serán mayores que lo que se re-
caude de IVA por ventas a consumidores finales.
En el caso del resto de los servicios, en el trabajo de Jorratt se
proponen algunas alternativas para mejorar la forma en que actualmente
se integran al régimen general del IVA. El tratamiento tributario de los
servicios es una materia que requiere actualizarse a la par con la cre-
ciente importancia de los servicios en la economía. Aquí se recomienda,
en una etapa inicial, dar prioridad al tratamiento de las exportaciones
de servicios empresariales en vista de la creciente importancia de es-
tas exportaciones para el desarrollo del país. En particular, a fin de no
perjudicar la exportación de servicios empresariales, se les debería dar
el mismo trato que reciben las exportaciones de bienes, extendiendo la
tasa cero a las exportaciones de servicios empresariales. El costo esti-
mado de esta medida sería del orden de los US$ 180 millones anuales.
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Se debe señalar eso sí, que dada la naturaleza de los servicios, su apli-
cación tiene riesgos mayores de evasión, por tanto, su implementación
debe hacerse cuidando especialmente la mitigación de esos riesgos.
Los servicios financieros están actualmente exentos del IVA, tal
como ocurre prácticamente en todos los países de la OCDE. Sin embar-
go, en nuestro país existe un impuesto muy similar, que es el llamado
impuesto de timbres y estampillas. Resulta por tanto recomendable que
mientras no sea factible avanzar en gravar los servicios financieros con
el IVA, se mantenga este impuesto con una tasa equivalente a lo que
representaría aplicar la tasa general del IVA. En el estudio de Yáñez
(capítulo 3) se determinó que esa tasa equivale a un 0,0667% mensual
con un máximo de 0,8% anual, levemente mayor que la actual tasa del
0,05% mensual con un nivel máximo anual de 0,6%. Dado que este
impuesto se aplica en sustitución del IVA, debiera tener un trato equiva-
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lente al IVA que grava a otros insumos y por lo tanto debiera ser crédito
de los pagos por IVA10. Se estima que esto tendría un impacto neto de
reducir la recaudación en cerca de US$ 220 millones.
ría de igualar la tasa del impuesto específico del diésel con el de la gasolina en
UTM 6 por metro cúbico. El resto se obtiene de eliminar el crédito en el IVA,
que da origen al impuesto sobre el diésel en el transporte de carga, y la exen-
ción del impuesto específico al petróleo diésel de uso no vehicular.
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dades son retiradas y por tanto en ese momento se pagan los impuestos
personales por dichas utilidades. Este mecanismo constituye un incenti-
vo a retener utilidades para todos los contribuyentes, cuya tasa marginal
de impuestos personales es superior a la tasa del impuesto que grava a
las empresas (situación que ocurre actualmente para contribuyentes con
rentas anuales superiores a $33 millones). En los hechos, para el con-
junto de las sociedades que declararon impuestos, los retiros han sido
algo superiores al 31% de las utilidades tributarias como promedio en
los últimos diez años. Es por tanto un estímulo al ahorro en las empre-
sas o sociedades y una fuente de financiamiento para la inversión vía re-
inversión de utilidades. Aunque no hay estimaciones precisas, sin duda
esto ha contribuido a que en las últimas décadas el ahorro de empresas
represente una fracción significativa del ahorro nacional.
Este esquema establece un beneficio a favor de los contribuyen-
tes que obtienen rentas del capital o de sus sociedades, en comparación
con quienes obtienen ingresos por su trabajo (vía sueldos y honorarios),
los cuales no pueden ahorrar de esa manera, postergando el pago de sus
impuestos. Esto también genera un incentivo a formar sociedades con el
único propósito de beneficiarse de este mecanismo de tributación al mo-
mento del retiro. Asimismo, este sistema es más fácil de eludir, ya que
las utilidades podrían tributar muchos años después de haber sido ge-
neradas. El incentivo a la evasión y elusión crece debido a la diferencia
entre la tasa marginal del impuesto a las personas comparada al de las
empresas. Esta diferencia es actualmente superior a 20 puntos porcen-
tuales (40% la tasa marginal máxima de las personas y 17% en régimen
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la eliminación del crédito por compras de activo fijo que, al sumarse a la depre-
ciación acelerada, en ciertos casos permite una depreciación tributaria superior
a la inversión. Asimismo, se homologó el tratamiento del leasing con el que se
recibe la compra de activos financiada con crédito y se consideró la homolo-
gación del tratamiento tributario que perciben las sociedades de personas con
aquel percibido por las sociedades anónimas, en lo que se refiere a retiros en
exceso y gastos rechazados.
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consolidó con la regla de balance fiscal ajustado por el ciclo y que debe
preservarse. No ha sido el propósito de este estudio evaluar la suficien-
cia de la recaudación que genera el actual sistema tributario, sin embar-
go, algunas observaciones en ese sentido son necesarias al momento de
hacer recomendaciones sobre nuestra estructura tributaria.
La carga tributaria chilena, incluyendo todos los impuestos,
alcanzó el 2011 un 21% del PIB, similar al promedio del quinquenio
2006-10 (abarcando todos los impuestos de Codelco y los impuestos
de beneficio municipal). Así, el nivel de la carga tributaria chilena es
superior al promedio de América Latina (13,5% del PIB) e inferior al
promedio de la OCDE (25,7%). Para una mejor comparación de las
obligaciones que enfrentan los contribuyentes chilenos es importante
incluir los pagos al sistema de seguridad que, en el caso chileno, está
en su gran mayoría al margen del sistema tributario y del presupues-
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los altos precios del cobre. De hecho, para el trienio 2013-15, la pro-
yección realizada al presentar el proyecto de presupuestos estima que
no existen holguras, sino un déficit estructural anual promedio del 1,0 %
del PIB. A lo anterior cabría agregar las nuevas iniciativas de gasto que
se han enviado al Congreso Nacional o se han comprometido con poste-
rioridad a septiembre pasado. Entre ellas, las principales en términos de
mayores gastos son las iniciativas para mejorar la educación y el finan-
ciamiento del Transantiago.
En cuanto a la sustentabilidad de la recaudación tributaria, es im-
prescindible destacar que el actual período registra uno de los mayores
precios históricos del cobre. La recaudación fiscal por concepto de la
minería del cobre el año pasado llegó a 3,5% del PIB y para este año
se proyecta una cifra similar. Se trata de recaudaciones que el país no
ha conocido en el pasado y que dependen de la mantención del ciclo de
precios altos que se está experimentando. Esto obliga a la prudencia en
su uso, además de la conveniencia de ahorrar parte de esos ingresos por
tratarse de entradas derivadas de recursos no renovables. La regla fiscal
chilena permite lograr llevar a la práctica esta prudencia al gastar de
acuerdo a los ingresos ajustados por el ciclo. La misma meta fiscal pue-
de redefinirse para alcanzar un valor suficientemente positivo y así acu-
mular recursos para el futuro, previendo el agotamiento de los recursos
no renovables y, al mismo tiempo, protegiendo al resto de los sectores
transables de la pérdida de competitividad por efecto tipo enfermedad
holandesa.
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la tendencia de los últimos dos años. Por supuesto que también es indis-
pensable evaluar la eficiencia del gasto público en términos de la efecti-
vidad en el logro de los objetivos que se persiguen con este.
Referencias bibliográficas
Agostini, Claudio A. (2012). “Una reforma eficiente y equitativa del impuesto
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el desarrollo: Estudios para la reforma del sistema chileno. Santiago:
CEP-Cieplan.
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Publishing.
Jorratt, Michel (2012). “Gastos tributarios y evasión tributaria en Chile:
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para el desarrollo: Estudios para la reforma del sistema chileno.
Santiago: CEP-Cieplan.
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Allen & Unwin.
Mirrlees, James, Stuart Adam, Tim Besley, Richard Blundell, Stephen Bond,
Robert Chote, Malcolm Gammie, Paul Johnson, Gareth Myles y James
Poterba (eds.) (2011). Tax by Design: The Mirrlees Review. Oxford:
Oxford University Press for Institute for Fiscal Studies.
Report of the President’s Advisory Panel on Federal Tax Reform (2005).
“Simple, Fair, and Pro-Growth: Proposals to Fix America’s Tax
System”. Disponible en http://www.taxpolicycenter.org/taxtopics/
upload/tax-panel-2.pdf.
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