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Universidad Nacional

de Tres de Febrero

TESIS T
Maestría en Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales Internacionales PIC
DL
Autora: María del Carmen Piccoli
Director: Daniel J. Godoy

LA MOVILIDAD DEL HABER PREVISIONAL: UN ANÁLISIS EN EL MARCO


DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL Y LOS FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

COLECCIÓN TESIS
Biblioteca y Centro de Documentación UNTREF
Hemeroteca Digital
INDICE

INTRODUCCION ........................................................................................................................................................................................... 4
I. Antecedentes y planteo de la problemática .................................................................................................................................. 4
II. Objetivos del presente trabajo .......................................................................................................................................................... 5
III. Hipótesis de investigación ................................................................................................................................................................. 6
Capítulo I: LA SEGURIDAD SOCIAL EN LA CONSTITUCION NACIONAL
I. Consideraciones generales .................................................................................................................................................................. 7
I.1. Contexto. Origen en la legislación argentina. El constitucionalismo social .................................................................... 7
I.2. Concepto .............................................................................................................................................................................................. 10
I.3. Principios de la Seguridad Social ................................................................................................................................................. 11
I.4. La solidaridad como precepto y realidad ................................................................................................................................. 12
I.5. La Previsión Social ............................................................................................................................................................................. 14
I.5.1. Antecedentes históricos .............................................................................................................................................................. 14
I.5.2. Nociones fundamentales ............................................................................................................................................................ 14
II. Bases constitucionales de la Seguridad Social .......................................................................................................................... 16
II.1. La Seguridad Social como derecho y los derechos constitucionales ............................................................................ 16
II.2. El artículo 14 bis ................................................................................................................................................................................ 18
II.2.a. El seguro social obligatorio. Comparación con el régimen de jubilaciones y pensiones ................................... 18
II.2.b. La competencia del poder central y de las provincias .................................................................................................... 19
II.2.b.i. La vinculación del art. 14 bis con el art. 125 de la Constitución Nacional ............................................................. 19
II.2.b.i.i. Su relación con el artículo 75, inciso 12 ........................................................................................................................... 20
II.2.c. Jubilaciones y pensiones móviles ........................................................................................................................................... 21
II.3. El artículo 75, inciso 22. El bloque de constitucionalidad ................................................................................................. 22
II.4. El artículo 75, inc. 24. Tratados de integración ...................................................................................................................... 22
II.5. El artículo 99, inciso 6. La facultad del Poder Ejecutivo ...................................................................................................... 23
II.6. La igualdad ......................................................................................................................................................................................... 23
III. La movilidad de las jubilaciones y pensiones .......................................................................................................................... 24
III.1. Conceptos: jubilación; móvil ....................................................................................................................................................... 24
III.2. La equiparación con el salario mínimo, vital y móvil y la remuneración .................................................................... 25
III.3. La proporcionalidad de los haberes previsionales y la movilidad ................................................................................ 27
III.4. La vinculación con el art. 17 de la Constitución Nacional ................................................................................................ 28
Capítulo II: LA LEGISLACION. MARCO GENERAL
I. Las leyes y los sistemas jubilatorios en Argentina .................................................................................................................... 31
I.1. Antecedentes ...................................................................................................................................................................................... 31
I.2. El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), ley 24.241 .............................................................................. 32
I.2.a. El Reparto .......................................................................................................................................................................................... 33
I.2.b. Los sujetos ........................................................................................................................................................................................ 34
I.2.c. Las prestaciones ............................................................................................................................................................................. 35
I.2.d. El Mopre. Haber máximo y mínimo. Financiamiento del sistema ................................................................................ 36
I.2.e. Límite de acumulación de beneficios ..................................................................................................................................... 38
I.2.f. Reciprocidad jubilatoria. La situación de las provincias ................................................................................................... 39
I.3. Algunas consideraciones ................................................................................................................................................................ 39
II. La ley 26.222 .......................................................................................................................................................................................... 40
III. Legislación actual: la ley 26.425 (BO 09/12/2008) .................................................................................................................. 40
Capítulo III: LAS NORMAS DE MOVILIDAD
I. Evolución de la movilidad en la legislación ................................................................................................................................. 43
I.1. Modos de establecer la actualización de los haberes previsionales ............................................................................... 43
I.2. La movilidad en la ley 14.370 ........................................................................................................................................................ 44
I.3. En la ley 14.499 ................................................................................................................................................................................... 44

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I.4. Alcances de la movilidad en las leyes 18.037 y 18.038 ........................................................................................................ 44


I.5. La modificación de la actualización de los haberes en la ley 24.241 y la reforma de la ley 24.463 ..................... 45
I.6. La ley 26.198 ........................................................................................................................................................................................ 46
II. La normativa vigente: la ley 26.417 ............................................................................................................................................... 47
Capítulo IV: EVOLUCION DE LA MOVILIDAD EN LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
DE LA NACION. FALLOS RELEVANTES
I. La Corte Suprema de Justicia de la Nación .................................................................................................................................. 51
II. La crisis de la previsión social. La litigiosidad ............................................................................................................................ 52
III. La incidencia de la ley 24.463 en el procedimiento. Sus reformas ................................................................................... 53
IV. Los fallos de la CSJN .......................................................................................................................................................................... 55
IV.1. “Chocobar, Sixto Celestino c/ Caja Nacional de Previsión para el Personal del Estado
y Servicios Públicos s/ Reajustes por movilidad”, 27/12/1996 ........................................................................................ 55
IV.2. “Heit Rupp, Clementina c/ Administración Nacional de la Seguridad Social”, 16/09/1999 .................................. 57
IV.3. “Sánchez, María del Carmen c/ ANSES s/ reajustes varios”, 17/05/2005 ...................................................................... 57
IV.4. “Gemelli, Esther Noemí c/ ANSES s/ reajustes por movilidad”, 28/07/2005 ............................................................... 59
IV.5. “Badaro, Adolfo Valentín c/ ANSES s/ reajustes varios”, 08/08/2006 ............................................................................. 59
IV.6. “Badaro, Adolfo Valentín c/ ANSES s/ reajustes varios”, 26/11/2007 ............................................................................. 61
CONCLUSIONES ........................................................................................................................................................................................ 63
Bibliografía ................................................................................................................................................................................................. 69
Otras fuentes ............................................................................................................................................................................................. 69
Fallos ............................................................................................................................................................................................................. 71
Periódicos ................................................................................................................................................................................................... 72
Sitios web .................................................................................................................................................................................................... 72

3
INTRODUCCION

Sumario
I. Antecedentes y planteo de la problemática.
II. Objetivos del presente trabajo.
III. Hipótesis de investigación.

I. Antecedentes y planteo de la problemática


El trabajo que se dispone realizar, en primer lugar, pretende un profundo análisis de los fundamentos expues-
tos por la doctrina, partiendo de las normas de la Constitución Nacional. Se sitúa en el ámbito de la Seguridad
Social resguardada en la Carta Magna, base de la cual parte todo nuestro ordenamiento jurídico, desde la reforma
de 1957.
Específicamente es en el art. 14 bis, en su tercer párrafo que prescribe: “El Estado otorgará los beneficios de la
seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá….jubilaciones y pen-
siones móviles…”.
Se relaciona el tema escogido con otras garantías constitucionales por caso, el art. 17 al establecer la inviolabili-
dad de la propiedad: nadie puede ser privado de ella sino mediante sentencia fundada en ley y previa indemnización,
el art. 16, CN, pues, la igualdad de los individuos ante la ley debe hacerse presente en este ámbito del derecho, prin-
cipio vinculado a la dignidad del hombre, su no discriminación y su libertad.
El art. 75, inc. 12, CN, otorga al Congreso la facultad de dictar el Código del Trabajo y de la Seguridad Social; el
inc. 23 le da el poder de “Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportu-
nidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta constitución y por los tratados
internacionales vigentes sobre derechos humanos...en particular respecto de…los ancianos…”; el inc. 22 provee de
jerarquía constitucional a esos tratados mencionados y el 24, alude a los de integración.
La previsión social tiene como objeto la protección de la vejez, la edad avanzada, la invalidez y las consecuencias
de la muerte. Está regida en nuestro país por la ley 24.241 (BO del 18/10/1993) y sus modificatorias: la última es la ley
26.425 (BO 09/12/2008), denominado Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA).
Respecto de la movilidad de las prestaciones, la modalidad fue sufriendo cambios. La ley 24.241, al tiempo de
su sanción, establecía en el art. 32 que los haberes de las prestaciones que se otorgaran por el Régimen Público de
Reparto, serían móviles y que su incremento se produciría cada vez que existiera una variación entre dos determi-
naciones consecutivas del valor del AMPO (Aporte Medio Mensual Obligatorio), las que debían realizarse cada seis
meses –marzo y septiembre de cada año, conforme el dec. 2433/1993–, no pudiendo en ningún caso representar una
disminución en el monto nominal de dichos haberes.
Al dictarse la ley 24.463 (BO 30/03/95, llamada de “Solidaridad Previsional”), el art. 7 inc. 2, dispuso que la movili-
dad sería determinada por la ley de presupuesto, pasando a depender del arbitrio del legislador.
Para algunos autores como Payá (H) y Martín Yáñez, 1 el art. 7 transgrede el mandato constitucional contenido en
el art. 14 bis, en tanto no fija pautas ni criterios mínimos para determinar la forma en que se llevará a cabo la actuali-
zación de los haberes previsionales; remite, sin más, a las previsiones presupuestarias.
Para otros como Ottonello 2, se trata de una norma “desconcertante” porque no establece claramente quién debe
determinar la movilidad de las prestaciones del Régimen Previsional Público: si el Congreso de la Nación, el Poder
Ejecutivo, la Secretaría de Seguridad Social o la Justicia. Por otra parte, dicha reforma contradice la postura de un vasto
sector de la doctrina que sostiene la necesariedad de una relación entre el aumento en el ingreso del personal en ac-
tividad y el de los pasivos (Badeni, Quiroga Lavié, Ekmekdjián, entre otros) 3. Según sostiene María Alejandra Guillot 4,

1
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de Jubilaciones y Pensiones. Análisis dogmático del Sistema Integrado. Ley
24.241, normas modificatorias y complementarias”. Tomo II. Lexis Nexis - Abeledo Perrot. Bs. As. Segunda Edición, 2008, pág. 726.
2
Ottonello, Néstor J. en “La Movilidad de los Haberes Previsionales y los Derechos Adquiridos según la ley 24.463”, en DT 1997-A, pág. 480.
3
Pawlowski de Pose, Amanda Lucía en “Breves Reflexiones sobre el caso “Badaro” y el sistema de movilidad jubilatoria adoptado por el ART. 7º, inc.
2º, de la Ley 24.463”, en DT 2006, 1790.
4
Guillot, María Alejandra en “Reajuste de haberes previsionales: procedencia de un nuevo reclamo judicial existiendo sentencia anterior firme”, en
DT 1993-B, 1474.

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se suele reducir el tema a una mera cuestión económica tratándose de prestaciones de carácter alimentario; existe un
mandato constitucional de asegurar la movilidad de las mismas, ratificado por el legislador.
Con el dictado del dec. 833/97, se sustituye el AMPO por el MOPRE (Módulo Previsional) como unidad de refe-
rencia, cuyo valor es fijado anualmente por el Estado por medio de los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de
Economía y Obras y Servicios Públicos, de acuerdo a las posibilidades del presupuesto general de la administración 5
(cuyo monto no fue modificado hasta la actualidad).
En la práctica, esta nueva circunstancia provocó la inmovilidad de los haberes jubilatorios durante largos años,
situación en la que podrían haberse vulnerado las garantías consagradas por la Carta Magna, señaladas al comienzo
de esta introducción. Como aduce Amanda L. Pawlowski de Pose 6, los haberes jubilatorios estuvieron congelados
más de una década y la realidad hizo crisis a partir de diciembre de 2001, en que se incrementaron sustancialmente
los precios de los productos, bienes y servicios.
Desde el año 2002 hasta la actualidad, se dispusieron fuertes incrementos en los salarios de los activos (como
también en diversas variables socio-económicas), dándose hoy desfasajes en el ingreso entre el trabajador activo y
el pasivo que superan el cien por cien (100%) 7 –en el salario mínimo vital y móvil representó un 213% hasta el año
2006– 8, mientras que en los pasivos se reflejó en una proporción considerablemente menor y de manera desigual.
Mediante la sanción decretos de necesidad y urgencia, el Poder Ejecutivo Nacional fundándose en la razón de
grave crisis del país que lo ha llevado a una situación de emergencia, trató de paliarla “hasta tanto el Congreso Nacio-
nal haga uso de la facultad establecida en el apartado 2, del artículo 7, de la ley Nº 24.463”. Así fue como dictó el dec.
1199/2004 (14/09/2004), que fijó el suplemento por movilidad equivalente al diez por ciento (10%) mensual de cada
prestación cuyo monto no superara los $1.000 (art. 2) y el dec. 764/2006 (16/06/2006), que estableció dicho suple-
mento en el once por ciento (11%) para todos los haberes jubilatorios cualquiera fuera su cuantía –art. 1–.
Durante trece años desde la vigencia de la ley 24.463, no se incluyó mecanismo alguno de movilidad para las
prestaciones del Régimen de Reparto, objeto de numerosos reclamos gremiales como también judiciales, mediante
el planteo de inconstitucionalidad del art. 7 de dicha ley, en cuanto no permite el reajuste de los haberes previsionales
hasta tanto el Congreso lo disponga.
Por la vía jurisprudencial, se fueron adoptando distintos criterios de actualización de los haberes pasivos, a lo
largo de la evolución del sistema. La CSJN, se ha expedido sobre el tema en numerosos casos, entre ellos, “Chocobar,
Sixto Celestino” (27/12/1996); “Heit Rupp, Clementina” (16/09/1999); “Sánchez, María del Carmen” (17/05/2005); “Ba-
daro, Adolfo Valentín”, (08/08/2006), “Badaro, Adolfo Valentín” (26/11/07), poniendo de manifiesto su posición, lo que
será también objeto de estudio.
Las normas dictadas con anterioridad, la mencionada jurisprudencia más otras circunstancias políticas y económi-
cas, provocaron la modificación legislativa con el dictado de la reciente ley 26.417 de Movilidad de las Prestaciones del
Régimen Previsional Público (ley Nº 24.241 modificación), que establece dos reajustes de los haberes por año. Los dis-
tintos sectores sociales evaluarán basados en su aplicación, si satisface las necesidades y expectativas de la clase pasiva
en todos los aspectos que componen su atención de manera integral, como prescribe la Constitución Nacional.
A nuestro entender, dicha finalidad aun no se ha cumplido con la última modificación al sistema de movilidad.
La problemática que gira en torno a la movilidad del haber previsional, concreta una realidad que afecta a mu-
chos argentinos, entre ellos mi padre, que es lo que me motivó a elegir esta temática para su investigación.

II. Objetivos del presente trabajo


El presente trabajo en nada pretende abarcar en su totalidad el tema de la movilidad del haber previsional pues,
éste además de ser suficientemente amplio enmarcado entre los derechos sociales, es decir, en el universo de la Segu-
ridad Social, se conecta con otras aristas o campos del derecho como el Derecho Constitucional, el Derecho Público,
Derecho Internacional, Derecho Administrativo, los Derechos Humanos, Derecho del Trabajo y disciplinas como la
Sociología, Psicología, Gerontología, entre otras.

5
Bosio, Rosa E., en obra colectiva “Curso de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social”, dirigida por René Ricardo Mirolo. “Cobertura de las con-
tingencias de invalidez, vejez y muerte en el sistema previsional”. Tomo II. Advocatus. Córdoba, 2001, p. 249.
6
Pawlowski de Pose, “Breves Reflexiones…”, cit., p. 1792.
7
Besteiro, José M. “El caso Badaro: El retorno a la doctrina tradicional de la movilidad jubilatoria”, en DT 2006, p. 1205.
8
Información brindada por la Dra. Elsa Rodríguez Romero, en el dictado de la clase “Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones”, en el marco de
la Maestría en Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales Internacionales, el día 3 noviembre del año 2006.

5
La investigación intenta analizar las normas constitucionales que se relacionan con la movilidad del haber pre-
visional. Describir la evolución de la legislación de la Seguridad Social, nacional, referente a la movilidad del haber
jubilatorio. Indagar acerca de los aportes doctrinarios existentes en torno a la movilidad del haber jubilatorio. Estudiar
los principales fallos de la C.S.J.N. a partir del año 1996, referidos a la movilidad del haber previsional. Discernir sobre
la pauta de movilidad que debe prever el sistema previsional según las prescripciones de la Constitución Nacional.

III. Hipótesis de investigación


El tema que se aborda en el estudio apunta a la noción de la movilidad del beneficio jubilatorio, esto es, el aumento
que debe producirse en el mismo dispuesto por la ley, por ordenarlo de esta manera la Carta Magna. Asimismo, cuáles
han sido los mecanismos o criterios que permitieron su actualización a partir de la reforma constitucional de 1957.
Gran parte de la doctrina sustenta la idea de proporcionalidad entre el haber de la actividad y la pasividad. La ju-
risprudencia ha sostenido, que la jubilación constituye una prolongación, después de la cesación regular y definitiva
de la actividad social laboral del individuo, de la remuneración como débito de la comunidad por el servicio que él ha
prestado, por cuya razón el principio básico que se privilegia es el de la necesaria proporcionalidad entre el haber de
pasividad y el de la actividad.
El estudio que se intenta se refiere a un aspecto vital del ser humano, su sustento, y por esta razón, afecta a toda
la población. Si bien los fundamentos constitucionales han sido abordados con cierta amplitud a través de la tarea de
los doctrinarios (constitucionalistas y laboralistas) y desarrollados por los fallos judiciales, se pretende evidenciar la
problemática planteada e instalada en la sociedad, para lograr arribar a una propuesta que resulte integral, para que
cubra los riesgos de subsistencia y ancianidad, teniendo en cuenta el carácter alimentario que reviste la prestación
previsional.
Primeramente se estudian las normas de la Constitución Nacional vinculadas a la movilidad de la jubilación y se
profundiza en la bibliografía acerca de lo manifestado por los teóricos constitucionalistas, laboralistas, especialistas,
indagando las posturas esgrimidas, en el marco de la seguridad social y de la Carta Magna.
Seguidamente se analizan las leyes nacionales, para lograr establecer, a través de su evolución, si el régimen de mo-
vilidad previsional actual se rige conforme a los preceptos constitucionales (arts. 14 bis, 16, 17, 75 incs. 12, 22, 23 y 24).
Luego, se exponen las principales respuestas del más Alto Tribunal (CSJN), para observar los criterios acerca de la
movilidad de la jubilación y percibir los cambios producidos en sus propias decisiones.
Finalmente, se sugerirá una propuesta sobre la pauta de movilidad que debe contemplar el sistema previsional, a
los fines de cumplir con las prescripciones contenidas en la Constitución Nacional.
La amplia dimensión del asunto lleva a circunscribirlo al ámbito de aplicación de las leyes nacionales, de los tra-
bajadores en relación de dependencia incluidos en el régimen jubilatorio de reparto o público.

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CAPITULO I
LA SEGURIDAD SOCIAL EN LA CONSTITUCION NACIONAL

Sumario
I. Consideraciones generales. I1) Contexto. Origen en la legislación argentina. El constitucionalismo social. I.2. Concepto. I.3.
Principios de la Seguridad Social. I.4. La solidaridad como precepto y realidad. I.5. La Previsión Social. I.5.1. Antecedentes históri-
cos. I.5.2. Nociones fundamentales. II. Bases constitucionales de la Seguridad Social. II.1. La Seguridad Social como derecho y los
derechos constitucionales. II.2. El artículo 14 bis. II.2.a. El seguro social obligatorio. Comparación con el régimen de jubilaciones
y pensiones. II.2.b. La competencia del poder central y de las provincias. II.2.b.i. La vinculación del art. 14 bis con el art. 125 de la
Constitución Nacional. II.2.b.i.i. Su relación con el artículo 75, inciso 12. II.2.c. Jubilaciones y pensiones móviles. II.3. El artículo 75,
inciso 22. El bloque de constitucionalidad. II.4. El artículo 75, inc. 24. Tratados de integración. II.5. El artículo 99, inciso 6. La facultad
del Poder Ejecutivo. II.6. La igualdad. III. La movilidad de las jubilaciones y pensiones. III.1. Conceptos: jubilación; móvil. III.2. La
equiparación con el salario mínimo, vital y móvil y la remuneración. III.3. La proporcionalidad de los haberes previsionales y la
movilidad. III.4. La vinculación con el art. 17 de la Constitución Nacional.

I. Consideraciones generales
I.1. Contexto. Origen en la legislación argentina. El constitucionalismo social
El Libertador Simón Bolívar en el discurso que pronunciara en Angostura el 15 de febrero de 1819 que inauguraba el
segundo Congreso Nacional de Venezuela, ya utilizó la expresión Seguridad Social; decía “el sistema de gobierno más per-
fecto es aquél que produce mayor suma de felicidad posible, mayor suma de seguridad social y mayor suma de estabilidad
política”. Y la primera ley que la empleó fue la Social Security Act de 1937 en los Estados Unidos, proveyendo amparo a los
ancianos, ciegos niños, incapacitados y desocupados. En la Carta del Atlántico de 1941 se proclamó la voluntad de que
entre todas las naciones lograr mejoras en las normas de trabajo, prosperidad económica y seguridad social 9.
Tanto el Estatuto Provisional de 1815 (Cap. VII) como el Reglamento de 1817, podemos citar como antecedentes
en nuestra legislación en los que aparece la obligación de la sociedad de amparar al individuo, contrariando la men-
talidad liberal de la época; pregonaban la garantía y afianzamiento de los derechos del hombre pero con la respon-
sabilidad por parte del “Cuerpo Social” de aliviar la miseria y desgracia de los ciudadanos y proporcionar los medios
para prosperar e instruirse; el Estatuto agregaba: “Toda disposición, o estatuto contrario a los principios establecidos en
los artículos anteriores, será de ningún efecto” 10.
La Constitución Nacional es el marco regulatorio de los derechos y garantías de los ciudadanos. El constituciona-
lista Zarini, la define como “el conjunto de normas jurídicas fundamentales referidas a la forma, límites y fines del Estado, a
la organización, competencia, funcionamiento y relaciones de los órganos del poder público y a los derechos, obligaciones
y garantías esenciales de la población y de sus grupos” 11. Más, a través de sus reformas, superó la etapa individualista
caracterizada por la preponderancia dada a los derechos individuales, a la protección de la libertad y los derechos
del hombre a los que les añade la función social. Así, incorporó los postulados del llamado constitucionalismo social
–originado entre fines del siglo XIX y las primeras décadas del XX 12; insertos en nuestra ley fundamental en la reforma
llevada a cabo en el año 1957–.
Es un movimiento político jurídico que tiene por fin incorporar a la constitución de un Estado los derechos so-
ciales 13 y la concepción de Estado social de derecho; abandona las premisas del constitucionalismo clásico o liberal

9
Linares Quintana, Segundo V. “Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional”. Tomo 5. Plus Ultra. Bs. As. Segunda edición, 1979, p. 605.
10
Ramella. Pablo A. “Derecho Constitucional”. Depalma. Bs. As. Segunda edición, 1982, p. 348.
11
Zarini, Helio Juan. “Derecho Constitucional”. Astrea. Bs. As. 1992, p. 27.
12
Se toman como primeros referentes, la constitución de México de 1917 y la constitución alemana de Weimar de 1919.
13
…los derechos sociales tienen por finalidad reconocer los derechos que surgen de la relación laboral y de la existencia de los grupos intermedios
de la sociedad, como la familia, la escuela y los gremios, poniendo su acento en amenguar las desigualdades entre los hombres y en especial
la protección de los pobres. No fueron inventados por nadie; debido a su desconocimiento por el capitalismo industrial, fueron proclamados
por el marxismo en la segunda mitad del siglo XIX. Redescubiertos y defendidos por la Iglesia Católica: en 1891, León XIII en la encíclica “Rerum
Novarum”, remarca la obligación de amparo y derecho de agremiación de los obreros; Pío XI en “Cuadragésimo Anno”, 1931, llamada la carta
magna de los obreros, exhorta a la redistribución de la riqueza mal repartida e injustamente aplicadas a las distintas clases. Más tarde, Pablo VI en
“Populorum Progressio”, Juan Pablo II en “Redemptor Hominis” (Ramella. Pablo A. “Derecho Constitucional”, cit., pp.345-346).

7
surgido a partir de la Revolución Francesa (libertad, igualdad y fraternidad). Trata de acentuar la función social de los
derechos individuales para implantar un Estado de bienestar intervencionista que los promueva y facilite los medios
para eliminar las desigualdades ilegítimas especialmente entre capital y trabajo 14.
Sostiene Bidart Campos, que el constitucionalismo social es la culminación del constitucionalismo clásico, ni lo
desplaza, ni lo destruye, ni lo sustituye, pues le añade la tutela de los derechos humanos un orden socioeconómico
justo impregnado de solidaridad y responsabilidad sociales 15.
Néstor Pedro Sagües, expone las bases ideológicas del constitucionalismo social, a saber: la dignidad de vida como
meta del Estado (intentando otorgar un nivel decoroso de vida, resolviendo ciertas necesidades mínimas, como salud, vi-
vienda y educación); para que pueda cumplir con estos roles, promueve el intervencionismo estatal, dándole un rol prota-
gónico en los diversos asuntos de la comunidad; un concepto positivo de libertad (se es libre mientras se pueda optar por
una cosa u otra); la igualdad (especialmente de oportunidades); la participación política (por la democracia, la comunidad
interviene en la adopción de decisiones políticas y económicas), dignificación ética y política del trabajo y de los trabaja-
dores (valoriza a los asalariados; declara al trabajo función social); la justicia social (protectora de carecientes y débiles; es
niveladora ante las desigualdades); la solidaridad como deber jurídico (el goce y satisfacción de necesidades personales
deben posponerse ante las carencias grupales elementales) 16, en aras del pleno desarrollo de la persona humana.
Capta en sus postulados la llamada “cuestión social”, alude a la situación del hombre en función del trabajo y a las rela-
ciones entre capital y trabajo, clases sociales y factores de producción, empleadores y trabajadores, sindicatos y Estado.
Confiere una nueva visión a los derechos sociales y económicos porque asume al hombre como miembro de la
comunidad en la que se desenvuelve (familia, sindicato, empresa), donde el Estado debe estructurar y promover un
orden económico justo, que permita el acceso de todos a las fuentes de trabajo y producción y haga posible una dis-
tribución equitativa de la riqueza, de los bienes de producción y de consumo; son las pautas constitucionales sobre
el derecho de propiedad 17 (deja de lado la concepción del goce de la propiedad privada sin límites, el trabajo como
actividad privada y derecho natural, el rol del Estado simplemente como un tercero, asumiendo la dirección de la vida
económica; la libertad absoluta ante la ley de un hombre considerado en abstracto, individualista 18). Pero debe ser un
Estado social y democrático de derecho que a través de políticas de bienestar en muchos campos, haga que todos los
hombres dispongan y gocen de sus derechos, en un ámbito de distribución razonablemente igualitaria de libertad 19.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación en “Berçaitz” 20 –año 1974– sostuvo que el objetivo preeminente de la
Constitución es lograr el bienestar general, la justicia en su más alta expresión, la justicia social. Y vuelve sobre este
tema en “Aquino” 21.
Señala Herrero que nuestra Carta Magna se funda en una corriente de pensamiento que contiene una visión hu-
manista y superadora del hombre como ser integral que desarrolla todas sus potencias en comunidad y se reconoce
como un ser básicamente indigente, que necesita de los demás integrantes recibiendo de ellos los bienes para crecer

14
Bosio, Rosa E. “Lineamientos básicos de la seguridad social”. Advocatus. Córdoba, 2005, p. 39.
15
Bidart Campos, Germán J. en obra colectiva “Curso de Seguridad Social” dirigida por Hünicken, Javier, “Implementación Legislativa en la Repúbli-
ca Argentina”. UNC. Córdoba, 1978, p.109. Más adelante agrega que la Constitución de 1853 no riñe con las valoraciones del constitucionalismo
social, no le es incompatible, pues estaba preparada para alojarlo; después de 1853 comenzaron a dictarse normas de contenido social en el país
que no pudieron tacharse de inconstitucionales (p. 112).
16
Sagûes, Néstor Pedro. “Manual de Derecho Constitucional”. Astrea. Bs. As. 2007, pp. 10-11.
17
Bidart Campos, Germán J. “Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino”. Tomo I. Ediar S.A. Bs. As. 1989, p. 393.
18
Bosio, Rosa E. “Lineamientos…”, cit., p. 39.
19
Bidart Campos, Germán J. “Manual de la Constitución Reformada”. Tomo II. Ediar. Bs. As. Segunda reimpresión. 2000, p. 188.
20
Fallos, 289:430 (“Berçaitz, Miguel Ángel s/ jubilación”, 13/09/1974).
21
Fallos, 327:1753 (“Aquino, Isacio c/ Cargo Servicios Industriales S.A. s/ accidentes ley 9688”, 21/09/2004). “…la justicia social, que cobra relevante
aplicación en el ámbito del derecho laboral a poco que se advierta que fue inscripto, ya a principios del siglo pasado, en el Preámbulo de la Constitución
de la Organización Internacional del Trabajo, como un medio para establecer la paz universal, pero también como un fin propio. Entre otros muchos
instrumentos internacionales, los Preámbulos de la Carta de la Organización de los Estados Americanos y de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, a su turno, no han cesado en la proclamación y adhesión a este principio, que también revista en el art. 34 de la antedicha Carta (según Pro-
tocolo de Buenos Aires).- Empero, es incluso innecesario buscar sustento en los mentados antecedentes, por cuanto la justicia social, como lo esclareció
esta Corte en el ejemplar caso “Berçaitz”, ya estaba presente en nuestra Constitución Nacional desde sus mismos orígenes, al expresar ésta, como su
objetivo preeminente, el logro del “bienestar general” (Fallos: 289:430, 436). Más aún; el citado antecedente de 1974 no sólo precisó que la justicia social
es “la justicia en su más alta expresión”, sino que también marcó su contenido: “consiste en ordenar la actividad intersubjetiva de los miembros de la
comunidad y los recursos con que ésta cuenta con vistas a lograr que todos y cada uno de sus miembros participen de los bienes materiales y espirituales
de la civilización”; es la justicia por medio de la cual se consigue o se tiende a alcanzar el “bienestar”, esto es, “las condiciones de vida mediante las cuales
es posible a la persona humana desarrollarse conforme con su excelsa dignidad” (ídem; asimismo: Fallos: 293:26, 27, considerando 3°). Es oportuno des-
tacar, aún, que fue esta justicia la que inspiró, precisamente, la elaboración y sanción del ya citado art. 14 bis, según lo asentaron con toda claridad los
reformadores de 1957 (convencionales Jaureguiberry –informante del despacho de la Comisión Redactora–, Peña, Palacios, Schaposnik, Pozzio y Miró,
Diario de sesiones..., cit., T. II, págs. 1221, 1253, 1262 y 1267, 1293 y 1344, respectivamente), y lo advirtió oportunamente esta Corte (Fallos: 246:345, 349,
considerando 7°, y 250:46, 48, considerando 2°)”.

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y desarrollarse y a su vez, los auxilia a través de su propio aporte. Otorga una tutela a las personas desde una perspec-
tiva puramente existencial, no meramente ontológica. Y agrega el autor:
Cuando el art. 14 bis habla de “seguridad social”, procura salvaguardar al hombre de los diversos eventos o contingencias
capaces –como señala Bidart Campos– de provocar necesidades determinadas, mediante prestaciones o beneficios ten-
dientes a mitigar tales necesidades 22.

Esta visión que se menciona, se puede encontrar reflejada en el texto del art. 75. inc. 19, incorporado con la refor-
ma de 1994 como una de las atribuciones del Congreso de la Nación, al disponer que le corresponde:
Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía
nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores…

Luego agrega entre sus facultades, la de proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su
territorio, equilibrar el desarrollo desigual de las provincias y regiones, sancionar leyes sobre educación que aseguren
la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores
democráticos, igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación, una educación pública estatal gratuita
y equitativa; leyes referidas a la identidad y pluralidad cultural (el inc. 17 del mismo artículo destaca la protección de
los derechos de los pueblos indígenas).
Asimismo, el inc. 23, fija que en pos de la protección de los derechos del niño y la madre en situación de desam-
paro se arbitre un régimen de seguridad social e integral, después de hacer alusión al pleno goce y ejercicio de los
derechos de los ancianos –entre otros–.
Gracias a la recepción del constitucionalismo social, aparece la seguridad social entre nuestras normas. La refor-
ma de 1957, además de incorporarlo en el art. 14 bis, añadió entre las facultades del Congreso de la Nación, dictar el
código del trabajo y la seguridad social (art. 67, inc.11, hoy, 75, inc. 12). Aunque anteriormente se habían dictado leyes
de contenido social basadas en una interpretación de los derechos fijados en la Constitución –el derecho a trabajar
del art. 14; de igualdad, art. 16, entre otros–.
Podemos citar entre numerosas leyes, las siguientes: 4349, del año 1904 que creó la Caja Civil para los trabaja-
dores que desempeñaban cargos permanentes en la administración estatal y cuyas remuneraciones figuraban en el
Presupuesto Anual de Gastos de la Nación; ley 12.278, de 1923, establece modalidades de Pago de Salarios; la ley de
Jornada de Trabajo, 11.544, sancionada en 1929; ley 11.640, de 1930, llamada del “sábado inglés”; la ley 11. Ley 11.837
del año 1934, sobre el trabajo de mujeres y niños, la ley 11.935, de protección a la maternidad, la ley 12.383 de pro-
hibición al despido por matrimonio, el decreto 33.302 del año 1945, crea el Instituto Nacional de Remuneraciones y
duplica las indemnizaciones por despido.
Constituyen un hito de singular importancia las presidencias de Hipólito Yrigoyen, en las que se dictaron nume-
rosas leyes de Seguridad Social, a favor de los trabajadores; dentro de las previsionales de pueden citar: jubilación de
empleados y obreros ferroviarios (ley 10.650/1918); jubilación de empleados y obreros de empresas particulares de
servicios públicos (ley 11.110/1920) dictadas en la primera presidencia (1916-1922).
Posteriormente, en la presidencia de Marcelo T. de Alvear, en 1921, se sancionaron las leyes de jubilación de emplea-
dos y obreros bancarios (como la 11.232); la creación de la Caja de Previsión Social para obreros y empleados de la ma-
rina mercante (ley 11.289/1922); modificaciones al régimen de jubilaciones y pensiones de los obreros ferroviarios (ley
11.308/1922); jubilación de obreros que trabajan a domicilio para reparticiones del Estado (ley 11.471/1928) y durante la
segunda presidencia de Yrigoyen (1928/1930), la ley de jubilaciones y pensiones para bancarios (ley 11.575/1929) 23.
Muchas de ellas, dictadas también por la influencia de las corrientes socialistas y anarquistas que ingresaron a
nuestro país a través de las corrientes inmigratorias por decisión de los gobiernos nacionales a partir de la segun-
da mitad del siglo XIX, y que llevaron a cabo una lucha activa en pos del reconocimiento de los derechos de los
trabajadores. Por tanto, no era un tema desconocido en nuestro país, se incluye en esa oportunidad expresamente
en el texto 24.
22
Herrero, Luis René. “El Hombre como Protagonista de la Seguridad Social: el Retorno a la Constitución”, en “Derechos y Garantías en el siglo XXI”,
dirigido por Kemelmajer de Carlucci, Aída y López Cabana, Roberto M. Rubinzal Culzoni. Bs. As. 1999, pp. 320 y ss.
23
Giorlandini, Eduardo. “Derecho de la Seguridad Social”. Librería Editora Platense S.R.L. La Plata, 1977, pp. 12-14.
24
Los derechos sociales tuvieron por primera vez un lugar preponderante en la Constitución de 1949; así, en el capítulo III, el art. 37, contenía los
derechos del trabajador, de la familia, la ancianidad, la educación y cultura; en los arts. 38, 39 y 40, la función social de la propiedad, el capital y
la actividad económica. Específicamente, el art. 37, inc. 7, expresaba: “Derecho a la seguridad social - El derecho de los individuos a ser amparados
en los casos de disminución, suspensión o pérdida de su capacidad para el trabajo promueve la obligación de la sociedad de tomar unilateralmente a
su cargo las prestaciones correspondientes o de promover regímenes de ayuda mutua obligatoria destinados, unos y otros, a cubrir o complementar las
insuficiencias o inaptitudes propias de ciertos períodos de la vida o las que resulten de infortunios provenientes de riesgos eventuales”.

9
Fue en el marco de los trabajadores en relación de dependencia y subordinación jurídica donde nacieron las leyes de
seguridad social para satisfacer sus necesidades. Comenzó como Derecho del Trabajo y se transformó en el Derecho de
la Seguridad Social, para amparar a cada hombre por ser miembro de la sociedad, es decir, más allá de los trabajadores,
con un carácter universal, para ayudar al desarrollo humano y asegurar un reparto equitativo de la renta nacional (abarca
así tanto el aspecto social como económico de los derechos de la persona –económico–sociales–) 25.

I.2. Concepto
En doctrina se reconoce la dificultad de conceptualizar en una forma única a la seguridad social, pues tiene un ca-
rácter multidisciplinario y además difiere de un país a otro, prefiriendo algunos remarcar las nociones fundamentales,
el objeto y fundamento de la disciplina antes que definirla.
Para Grego, se manifiesta como política, derecho y conjunto de técnicas que juntas, tienden a alcanzar un objeti-
vo condicionado a una realidad determinada, previamente conocida y adecuadamente valorada en sus posibilidades
de realización. El autor da una definición de valor universal y en sentido lato: es una disciplina social que tiende al bien-
estar colectivo, frente a las contingencias y otras necesidades vitales, mediante beneficios, prestaciones y servicios 26.
Deveali 27, habla de un sentido amplio de la Seguridad Social –que ve en ella la meta de toda la política social– y
uno más restringido –que la identifica con los seguros sociales de tipo moderno–.
En su sentido más amplio, la seguridad social puede ser conceptuada como “la política del bienestar, generador de la paz so-
cial, basada –frente al angosto concepto de la solidaridad laboral o industrial– en el más amplio de la solidaridad humana”. En
este sentido la “seguridad social” abarca no solamente los seguros sociales y la asistencia, sino también el régimen de casas
baratas, las cooperativas y mutualidades, los economatos y cantinas, las instituciones sanitarias y docentes, etc.; tiene, pues,
un alcance mucho más vasto que los seguros sociales, por amplio que sea el ámbito en que éstos se desenvuelven. Es una
gran obra de política social, no clasista, sino al servicio de todas las clases sociales y a cargo de la administración pública.
En un sentido más restringido…la seguridad social se propone “asegurar a cada trabajador y persona a su cargo, por lo
menos, medios de subsistencia que les permitan hacer frente a cada contingencia que ocasione la pérdida involuntaria de
los ingresos del trabajador o que los reduzca de manera que no pueda cubrir las necesidades de su familia” –aquí se basa
en la definición dada en la Conferencia Internacional del Trabajo de Filadelfia de 1944– y puede, pues, ser definida como
“la interpretación moderna de los seguros sociales” (Gascón Marín).

Y agrega, que entre estas dos nociones existen varias posiciones intermedias, que hacen variar su concepto: en
cuanto a las personas amparadas, las finalidades, el campo de acción y los medios. Finalmente, concluye adhiriendo
al dado por la Oficina Internacional del Trabajo, que considera más amplio que el de seguros sociales: “un conjunto de
disposiciones legislativas, que crean un derecho a determinadas prestaciones, para determinadas categorías de personas,
en contingencias especificadas”.
Se define a la seguridad social también,
como un conjunto de medios o instrumentos mediante los cuales la comunidad social organiza de un modo sistemático
e incorporado a su normativa la atención y cobertura de los diversos acontecimientos que puedan afectar a cada uno de
sus integrantes, especialmente los relativos a la enfermedad, el desempleo, la maternidad, la vejez y la muerte 28.

El sistema de seguridad social, responde a algunos problemas relacionados con la necesidad y el desempleo me-
diante instrumentos concretos –regímenes–, válidos en una época determinada. En Argentina está estructurado en
el Sistema Único de Seguridad Social (SUSS) que comprende los siguientes regímenes: previsión (fundamentalmente
el Sistema Integrado Previsional Argentino –SIPA–), asignaciones familiares, cobertura de la salud y subsidio de des-
empleo. Más allá de la voluntad de los impulsores del sistema previisonal, su integración en la seguridad social define
su finalidad e implementación y su interpretación ha de realizarse según los valores de justicia social, solidaridad y
cooperación expresados en los tratados internacionales e incorporados, el art. 14 bis de la Constitución Nacional y en
varias Constituciones provinciales 29.

25
Etala, Juan José. “Derecho de la Seguridad Social”. Ediar. Bs. As., 1966, p. 31.
26
Hünicken, Javier en obra colectiva “Curso de seguridad social”, dirigida por el mismo autor, “Lineamientos básicos de la Seguridad Social”. UNC.
Córdoba, 1978, p. 50.
27
Deveali, Mario L. “Derecho Sindical y Previsión Social”. Víctor P. de Zavalía Editor. Bs. As. Tercera Edición, 1957, p. 277-279.
28
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen, cit., p. 4.
29
Bianchi, Roberto A., Capón Filas, Rodolfo. “Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones”. Zavalía. Bs. As. 1994, p. 23.

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La Declaración Internacional de Derechos Humanos (1948), dispone:


Art. 22: Toda persona como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo
nacional y la cooperación internacional...la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables
a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.
Art. 25: Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure así como a su familia, la salud y el bien-
estar, y, en especial, la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios…a los
seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsisten-
cia por circunstancias independientes de su voluntad 30.

Entendemos, que el Tratado se refiere en esta descripción, a la asistencia integral del ser humano ante las nece-
sidades que lo acucian a través de la acción y los medios que debe disponer la seguridad social para amparar a los
ciudadanos en el territorio del país en todas las contingencias posibles, que se presenten y afecten a la persona en
detrimento de una vida digna.
En el Pacto de San José de Costa Rica 31 sobre derechos humanos (1969), impone a la sociedad y al Estado la
protección de la familia –art. 17– y los Estados Partes se comprometen a tomar medidas internas y para cooperar in-
ternacionalmente en lo económico y en la técnica para el logro de los derechos emanados de las normas económicas,
sociales, de educación, ciencia y cultura contenidas en la Carta de la OEA.
Se encuentra de modo profuso el contenido social en la Carta de la Organización de Estados Americanos (1967).
Se reúnen los Estados con el objetivo de alcanzar un orden de paz y de justicia, fomento de la solidaridad, colabora-
ción, defensa de su soberanía –art. 1–, cooperación en el desarrollo económico, social y cultural –art. 2–. Convienen
dedicar sus máximos esfuerzos para el desarrollo de una política eficiente de seguridad social –art. 43, inc. h)–. Reco-
nocen la necesidad de armonizar la legislación social de los países en desarrollo, especialmente en el campo laboral
y de la seguridad social –art. 44– 32.
El SUSS, fue creado por la ley 24.307/91 –art. 85–, con el objetivo de unificar la recaudación de los aportes y con-
tribuciones sobre los salarios y transformar las instituciones encargadas de brindar diferentes prestaciones (instituye
la Contribución Unificada de la Seguridad Social –CUSS, que debe ingresar el empleador y comprende las respectivas
a jubilaciones, obras sociales, Fondo Nacional de Empleo, asignaciones familiares, cuotas para las Aseguradoras de
Riesgos del Trabajo– y disuelve las cajas de Asignaciones Familiares para Empleados de Comercio –CASFEC–, de la In-
dustria –CSFPI– y de la Estiba –CAFPE– y el Instituto Nacional de Previsión, unificándolos en un solo organismo). Para
administrar el sistema se crea la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) –dec. 2741, del 26/12/1991–,
como un organismo descentralizado en la jurisdicción del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. A los fines de la
recaudación y ejecución fiscal de los aportes inclusive de los trabajadores independientes, se encarga a la Dirección
General Impositiva (DGI), por decreto N.U. Nº 507/93, ratificado por la ley 24.447, que se transforma en Administración
Federal de Ingresos Públicos –AFIP– por decs. 1156/96 y 1589/96 con idénticas facultades y funciones 33.

I.3. Principios de la Seguridad Social


La OIT (Organización Internacional del Trabajo), se ha dedicado a la seguridad social en diversas disposiciones. Ya
desde el preámbulo de la Constitución de la OIT se establece: “la paz universal y permanente sólo puede basarse en la
justicia social”. En el año 1952, se suscribió el primer convenio sobre seguridad social “Normas Mínimas de Seguridad
Social – Convenio 102”. Versa su contenido sobre asistencia médica preventiva o curativa, prestaciones monetarias de
enfermedad, por desempleo, de vejez, por accidente de trabajo y enfermedad profesional, prestaciones familiares, de
maternidad, por invalidez y de sobrevivientes. El Convenio 3 de 1919 y 103, de 1952, sobre la protección a la materni-
dad; el Convenio 12 de 1921, sobre la indemnización por accidentes de trabajo en la agricultura y el Convenio 17 de
1927 sobre indemnización por accidentes de trabajo.
Destacamos el Convenio 35 de 1937 acerca del seguro obligatorio de vejez para los trabajadores de empresas
industriales, en las profesiones liberales, en el trabajo a domicilio y en el servicio doméstico, que fue reemplazado por
el Convenio 128 de 1967 sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes.

30
“Tratados y documentos internacionales”. Zavalía, Bs. As. 7ª edición, 1988, p. 66.
31
“Tratados…”, Zavalía, cit., p. 246.
32
“Tratados…”, Zavalía, cit., pp. 120 y ss.
33
Bosio, Rosa Elena. “Lineamientos…”, cit., pp. 108-109.

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Se pueden mencionar entre los principios determinados en sus normas: a) procurar una protección total y coor-
dinada contra las contingencias que le pueda traer al trabajador la pérdida temporal o permanente del salario, de la
asistencia médica y de las asignaciones familiares; b) debe ser para todas las personas de la comunidad; c) la seguri-
dad de recibir prestaciones sobre la base de un derecho legal establecido, es decir, que aunque sean mínimas sirvan
para mantener un nivel de vida aceptable antes los perjuicios sufridos; d) protección del financiamiento, basado en
un principio de solidaridad, así participen todos los sectores 34.
Los principios son las líneas maestras a las que se tiene que ajustarse la estructuración de un sistema de esta
índole y están enderezados al cumplimiento de la finalidad que se persigue. La doctrina distingue entre los básicos,
que atañen a la filosofía del sistema como la dignidad de hombre y su libertad, solidaridad y subsidiariedad; y los de
carácter técnico, como la universalidad, integralidad, igualdad y unidad de gestión 35.
La solidaridad: ante las contingencias que pueda sufrir uno de sus miembros, toda la sociedad es responsable,
desde los que más tienen hacia los que menos poseen; subsidiariedad: el Estado tiene la obligación indelegable de
acudir ante las contingencias subsidiando, reforzando la cooperación del hombre en algún sector social; universa-
lidad: la cobertura de servicios se extienden a todos los individuos o grupos de la sociedad; integralidad: se amplía
el número de personas que protege y las contingencias que cubre; igualdad: se dirige a todos los individuos con la
condición que están en igualdad de circunstancias; unidad de gestión: debe ser regulada por una legislación única y
organizada, ejecutada por medio de una estructura financiera y administrativa única; inmediación: protege al hombre
contra el desamparo otorgando el beneficio cuando existe la necesidad 36.
El art. 14 bis de la Constitución determina: El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carác-
ter de integral e irrenunciable. Algunos sostienen que se debe denominar de suficiencia al principio de integralidad,
que apunta a la cantidad y calidad de contingencias cubiertas. Este pilar sirvió de norte hermenéutico al derecho
judicial de la Corte que ha exigido cautela al evaluar la procedencia de beneficios de la seguridad social por revestir
naturaleza alimentaria. Parte de una base protectoria –por el carácter irrenunciable de los beneficios–, pero va más
allá porque un esfuerzo continuo y constante del Estado, en la medida de sus recursos 37.
Todos los principios evidencian el respeto a los conceptos de dignidad y libertad, ya mencionados como rectores
de nuestra ley fundamental.
Los preceptos enunciados resultan de aplicación en todo el sistema, por ser parte integrante del universo de
prestaciones en las que se traduce el derecho a la seguridad social.

I.4. La solidaridad como precepto y realidad


Con sus postulados de equidad, universalidad, libertad e integralidad la seguridad social ha sido, en la historia de
la humanidad, una herramienta de progreso colectivo, básicamente porque se asienta sobre este vínculo fundamen-
tal de la sociedad que es la solidaridad, sin la cual ningún grupo humano ha podido sobrevivir.
Para Vázquez Vialard 38, constituye junto con el principio de subsidiariedad y de dignidad del hombre y su libertad
(por medio del que se le trata de asegurar ciertos mínimos compatibles con las necesidades de una vida aceptable y
el ejercicio de sus derechos fundamentales), líneas maestras básicas, que hacen a la filosofía del sistema. Es un vínculo
social para luchar contra los flagelos de la pobreza, la miseria, las cargas, la necesidad, desigualdad, enfermedad, so-
portada por toda la comunidad, prestando unos ayuda a otros, con el convencimiento de que pueden necesitarla, o
las próximas generaciones, adquiriendo así una dimensión horizontal y vertical.
De este modo –agrega el autor–, se abarca a toda la población, para cumplir con el objetivo de asistir a todos
los hombres, no sólo a un sector –principio de universalidad– y al mayor número de situaciones que se les pueden
presentar –integridad–. Pero a todos por igual respecto de la clase y cuantía de las prestaciones, sin discriminaciones
arbitrarias en iguales circunstancias, aplicándose así el art. 16 de la Constitución Nacional –igualdad–.
La solidaridad está destinada a proteger al hombre y su familia, contra los perjuicios económicos causados por las
contingencias sociales, que son determinadas situaciones que se producen en la vida de las personas que le dificultan
o imposibilitan ganar sus sustento o incrementan sus necesidades básicas. Algunas son fortuitas, como los accidentes

34
Grisolía, Julio Armando. “Derecho del Trabajo y de La Seguridad Social. Doctrina. Legislación. Jurisprudencia. Modelos”. Tomo I. Lexis Nexis. Bs.As.
Décima Edición, 2004, pp. 2019-2021.
35
Vázquez Vialard, Antonio. “Derecho del Trabajo y Seguridad Social”. Tomo II. Astrea. Bs. As., 1981, p. 322.
36
Grisolía, Julio Armando. “Manual de Derecho Laboral”. Lexis Nexis. Bs. As. Quinta Edición, 2009, pp. 697-698.
37
Carnota, Walter F. “El activismo judicial en materia de seguridad social”. La Ley 2008-D, p. 1029.
38
Vázquez Vialard, Antonio. “Derecho…l”. Tomo II, cit., pp. 322-325.

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o las enfermedades, y otras son previsibles e inevitables, como la vejez y la muerte. Sus efectos repercuten en quienes
rodean al que las padece.
El Diccionario de la Real Academia Española 39 define: Contingencia es la posibilidad de que una cosa suceda o
no suceda. Cosa que puede suceder o no suceder. Riesgo. En un sentido general, es la posibilidad de que una cosa
acaezca o no, si bien no es exacto en cuanto a ciertos hechos ocurran necesaria y fatalmente (como la vejez o la muer-
te). Ha sido aceptada por la doctrina para diferenciarlo del término “riesgo” que solo se utiliza en el ámbito del seguro
comercial.
La cobertura de las consecuencias perjudiciales de las contingencias constituyen el objetivo de la Seguridad
Social –además de su objeto–, y la doctrina ha clasificado a éstas últimas de diferentes formas. Según Ekmekdjian, se
agrupan en: profesionales: accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; biológicas: enfermedades (no profe-
sionales), maternidad, invalidez, vejez, muerte; económicas: paro forzoso; sociales: matrimonio, cargas de familia 40.
Para Vázquez Vialard son: biológicas: maternidad, vejez, desamparo por muerte; patológicas: enfermedad, accidentes,
invalidez; y económico-sociales: cargas de familia, desempleo, otras (como educación, vivienda, incendios, inunda-
ciones, cataclismos, etc.) 41.
Nos dice Hünicken 42, la solidaridad es el fundamento de la seguridad social y es innata en el hombre ya que
desde sus orígenes buscó aliarse con sus semejantes para sortear en grupos los efectos de la adversidad y lograr su
seguridad bio-económica. Implica, por ejemplo, que los trabajadores activos aporten para financiar los beneficios de
los inactivos; los sanos, para que se puedan atender las prestaciones de los enfermos; los que tienen ocupación, para
que se les pueda otorgar un subsidio o seguro a los desocupados, etc.
Agrega, que las contingencias tratan de mitigarse con el aporte del mayor número de personas no condicionado
–al igual que las contribuciones– a una contraprestación, siendo en algunas circunstancias de carácter obligatorio
aunque no reporten un beneficio personal para el que lo realiza, colaborando a mantener a quienes necesitan de las
prestaciones (por ej. quien deja de trabajar luego de cierto período de tiempo, no tiene derecho al retiro de lo que
aportó durante el mismo). La Corte declaró en sus fallos, la obligatoriedad del aporte por razones de solidaridad (CSN,
21-2-69; LT XVII-A-44), aunque no se llegue a gozar del beneficio (CSN, 19-5-64; DT 24-347) 43.
Si bien la solidaridad es el fundamento de la seguridad social, Bianchi-Capón Filas piensan que en la actualidad am-
bas han cedido en la consideración de muchos. La seguridad social es una idea fuerza que aglutinó esfuerzos económi-
cos y sociales para brindar protección al ser humano antes sus necesidades, sin hacer distinciones, pero hoy los medios
culturales de la sociedad civil –comunicaciones, centros educacionales– iluminan al individuo y sus posibilidades, oscu-
reciendo los aspectos sociales, creyendo en el mercado como repartidor absoluto. Posiblemente, teniendo en cuenta las
idas y vueltas del devenir histórico estos mismos medios provoquen el retorno a una civilización solidaria 44.
Por otra parte, no puede dejarse de lado la problemática de los países en vías de desarrollo donde la limitación de
recursos obliga a establecer un orden de prioridades –en primer lugar, los problemas de las categorías sociales más
necesitadas– y de importancia de las medidas de seguridad social, para ajustar su desarrollo a las posibilidades reales
de la economía, lo que no tiene que significar el estancamiento de la seguridad social.
Esta, persigue objetivos sociales y económicos para combatir los estados de necesidad y mejorar las condiciones de
vida de la población –muchas veces no tenidos en cuenta en los programas de desarrollo en Latinoamérica– y básica-
mente por medio del juego entre contribuciones y prestaciones pretende lograr la redistribución más amplia y equitativa
posible del producto nacional; pero no es suficiente, por lo que dichos países deben destinar una proporción importante
del ingreso nacional a las inversiones para aumentar la productividad y distribuir los recursos disponibles en función, no
sólo de las prioridades establecidas, sino también de la importancia intrínseca de cada sector en el proceso de desarrollo
para conseguir aquéllos objetivos que apenas figuran en los programas de desarrollo en Latinoamérica 45.
Según Buscaglia 46, el sistema de solidaridad administrado por el Estado, adolece de múltiples fallas y fomenta
la corrupción; no existe una red de seguridad social con derechos igualitarios y el sistema previsional de jubilaciones y

39
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA: “Diccionario de la Lengua Española”. XXI Edición. Madrid, 1992.
40
Ekmekdjian, Miguel Angel. “Tratado de Derecho Constitucional”. Tomo II. Depalma. Bs. As. 1994, p. 86.
41
Vázquez Vialard, Antonio. “Derecho…”, cit. p. 356.
42
Hünicken, Javier, en obra colectiva “Curso de…”, cit. pp. 13-14.
43
Hünicken, Javier, en obra colectiva “Curso de…”, cit., p. 37.
44
Bianchi, Roberto A., Capón Filas, Rodolfo. “Sistema…”, cit. pp. 22-23.
45
Moles, Ricardo R. en obra colectiva “Curso de Seguridad Social” dirigida por Hünicken, Javier, “Planificación de la Seguridad Social”. UNC. Córdoba,
1978, p. 307.
46
Badeni, Gregorio. “Tratado de Derecho Constitucional”. Tomo I. La Ley. Bs. As. 2ª. Edición, 2006, p. 903.

13
pensiones, que fuera concebido con los aportes de los trabajadores activos, basado en un sistema de capitalización de sus
ahorros, ha sido saqueado por el estado, malversando los fondos aportados por sus adherentes, que hoy perciben ingresos
irrisorios en contraprestación con los magnos ingresos jubilatorios de privilegio concedidos a quienes desempeñaron altas
funciones políticas, legislativas y ejecutivas, aún por escaso tiempo y con mínimos aportes previsionales.

I.5. La Previsión Social


I.5.1. Antecedentes históricos
En la edad contemporánea, Alemania es la iniciadora del seguro social, a fines del siglo XIX y luego se fue adop-
tando en todo el mundo. Aunque su origen se remonta bajo su forma más simple de socorros mutuos, a los “colegia”
romanos 47. Más tarde, en las corporaciones medievales y en las asociaciones de socorros mutuos que se forman en los
inicios de la época moderna 48, también llamadas “cofradías”, instituciones religioso-benéficas nacidas en la Baja Edad
Media constituidas a impulso espontáneo del espíritu de asociación que estimulaban la práctica de la caridad. Hacia
el siglo XII, se transforma en cofradía gremial agregando funciones de éste carácter, a la que pertenecen los artesanos
y profesionales 49.
Los montepíos españoles surgidos en la modernidad, reemplazaron a las cofradías y fueron trasladados a Améri-
ca. El rey Carlos III crea el 20 de abril de 1761, el Montepío Militar a fin de ayudar a las viudas y huérfanos de las clases
militares –impone su aplicación en América por Real Declaración en 1773–. En 1763, se crea el Montepío de minis-
terios, para los ministros de los tribunales superiores y en 1803, un verdadero régimen de jubilaciones a favor de los
empleados de la Administración de la Real Hacienda 50.
Seguidamente a una gran crisis económica en 1874, surge en Alemania el proletariado urbano y como consecuen-
cia los sindicatos obreros relacionados con el partido social demócrata. El Estado reacciona y, a través del Canciller Bis-
mark y su programa social realizado entre 1883 y 1889, lleva adelante una política intervencionista; se sancionan tres
leyes: el seguro de enfermedad, la de accidentes de trabajo y el seguro de invalidez y vejez, de carácter obligatorio,
a favor de los trabajadores. En 1911 se dicta un Código de Seguros Sociales. Posteriormente a la crisis devenida de la
primera guerra mundial, al depreciarse los capitales de los seguros, se pasa del sistema de capitalización al de reparto.
La movilidad del haber jubilatorio se instaura en 1957, por un nuevo sistema de pensiones (jubilatorio), en función de
la renta nacional y la productividad 51.
Este sistema operaba en función de la existencia o no de un aumento de los salarios debido a una mayor produc-
tividad. Si era positivo, provocaba el aumento de la retribución base fijada cada año 52. Si ésta resultaba superior a la
del año anterior, la diferencia indicaba el porcentaje que correspondía aplicar para actualizar el haber.

I.5.2. Nociones fundamentales


Dentro de la variedad de prestaciones de la seguridad social se encuentran los beneficios previsionales. Goñi
Moreno explica que, para lograr cumplir con su fin último –justicia social–, la seguridad social desarrolla una política
social, procurando asegurar el bienestar social a través de un conjunto de medidas. En este fin político se encuentra la
previsión social, que procura la prevención y cobertura de los riesgos y contingencias sociales mediante distintos re-
gímenes que abarcan normas legislativas e instituciones de distinta índole (se pueden plasmar en el régimen jubilato-
rio, los seguros sociales, etc.), teniendo así claramente circunscriptos sus límites –reiteramos: riesgos y contingencias–,
a diferencia de la seguridad social que no tiene límites precisos. La previsión ve los males futuros como presentes y
dispone anticipadamente los medios económicos para remediarlos 53.

47
Cuando los romanos llegan a España, se encuentra allí una organización industrial y trasladan las corporaciones de trabajadores –Colegios– exis-
tentes en su cultura desde el siglo II a.C. esencialmente de fines mutualistas y religiosos. Los artesanos romanos están organizados en Colegios
públicos y privados según se relacionen a trabajadores del Estado u otras profesiones, bajo un régimen de gobierno, jerarquías, fines, cargos
electivos, asambleas y relaciones de confraternidad, establecidos en sus estatutos; a modo de sociedades de socorros mutuos, para subvenir a
los riesgos de enfermedad y de muerte (poseen capital propio) (Rumeu de Armas, Antonio. “Historia de La Previsión Social En España. Cofradías
– Gremios – Hermandades – Montepíos”. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1944).
48
Deveali, Mario L. “Derecho…”, cit. p. 284.
49
Levaggi, Abelardo. “Manual de Historia del Derecho Argentino”. Tomo III. Depalma. Bs. As. 1991, p.299.
50
Deveali, Mario L. “Derecho…”, cit. p. 287.
51
Etala, Juan José. “Derecho de…”, cit. pp. 41-42.
52
El Estado determinaba cada año el promedio general anual de ganancia de todos los asegurados. Se calculaba el promedio del fijado en los tres
años anteriores y el resultado obtenido era la retribución base. (Etala, Juan José. “Derecho de…”, cit. p. 216).
53
Goñi Moreno, José María. “Derecho de la Previsión Social”. Tomo I. Ediar. Bs. As. 1956, p. 99.

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La expresión “previsional”, enfatiza Etala, es comúnmente confundida con el régimen jubilatorio y la legislación
de encarga de que así sea (por ej. cuando se crearon las “Cajas Nacionales de Previsión” –ley 17.575–, la “Dirección
Nacional de Recaudación Previsional “, organismo encargado de recaudar los aportes y contribuciones que financian
al régimen –ley 18.820–, etc. El significado del vocablo va más allá de los medios financieros contributivos utilizados
por la seguridad social para solventar las prestaciones pues, es previsional también el régimen de asignaciones fami-
liares y el de obras sociales de igual manera financiados por los aportes de los trabajadores y empleadores (asimismo,
con fondos del Estado en todos los casos). Tanto es así que la propia Constitución no menciona la palabra previsión o
previsional sino “Seguridad Social” y el régimen de “jubilaciones y pensiones” 54.
Es decir, la Previsión Social, constituye uno de los medios contributivos de la seguridad social a través de aportes
efectuados por los particulares que posteriormente, junto con la asistencia del Estado, se traducen en prestaciones
estipuladas para atender los requerimientos de los trabajadores y sus familias. Está destinada a la protección de las
llamadas “contingencias” que pueden afectar al individuo y a su familia en determinada etapa de su vida, como lo son,
entre otras: la vejez, la invalidez y la muerte (aunque esta última, siempre acaece).
Precisamente en este punto, hacemos hincapié en ese pilar principal que es la SOLIDARIDAD, de la cual se sostie-
ne nuestro actual Sistema Integrado Previsional Argentino, creado por la ley 26.425 –sancionada por el Congreso de
la Nación el 20/11/2008 y publicada el 9 de diciembre del mismo año– que consiste en un régimen solidario de repar-
to 55, en el que ingresan los aportes de los trabajadores y las contribuciones de los empleadores para que el Estado, a
través de los organismos competentes creados al efecto, otorgue los beneficios que correspondan cuando se cumpla
con los requisitos que la ley exige para acceder a los mismos, que pueden no ser directamente proporcionales a los
montos abonados durante la etapa de actividad laborativa.
De esta manera, se refleja el principio de subsidiariedad, apareciendo el Estado como cogestor del sistema, princi-
palmente ejerciendo el control del correcto desempeño de las organizaciones intermedias en la atención de las con-
tingencias 56, y evitando que cada sujeto se ocupe en forma particular de enfrentar las consecuencias que les afectan.
Decimos “cogestor”, porque es de la sociedad en su conjunto el deber de repararle los daños que le provocan.
Previsión se define como acción y efecto de prever. Acción de disponer lo conveniente para atender a contingencias o
necesidades previsibles. Prever significa ver con anticipación. Conocer, conjeturar por algunas señales o indicios lo que ha
de suceder. Disponer o preparar medios contra futuras contingencias 57.
Es el Estado, en virtud de las atribuciones que le otorga la Constitución, el responsable de garantizar a los ciu-
dadanos la protección ante las contingencias, como lo ordena el art. 14 bis de la misma (otorgar los beneficios de la
seguridad social). No sólo con su propio peculio, pues debe tomar los recaudos presupuestarios concretos para aten-
derlas estableciendo la medida de las contribuciones de los empleadores y aportes de los trabajadores.
El art. 4º de la Ley Fundamental se refiere a los recursos del Tesoro nacional y establece:
el gobierno federal provee a los gastos de la Nación con fondos del Tesoro nacional formado del producto de derechos de
importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de correos, de las demás
contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso general, y de los empréstitos y
operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional.

Y el art. 75, inc. 8, prescribe que corresponde al Congreso fijar anualmente el presupuesto general de gastos y
cálculo de recursos de la Administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones
públicas. Luego, el Poder Ejecutivo supervisa la recaudación e inversión de rentas que lleva adelante el jefe de gabi-
nete de ministros (art. 99, inc. 10).
La ley de presupuesto es la oportunidad para que el Estado asigne las partidas suficientes para la previsión social
sin escatimar, pues si se toman las medidas a tiempo, redunda en beneficio de toda la sociedad que se encuentra
preparada para la atención de quien padece la contingencia que puede recaer sobre cualquiera de sus miembros (por
ej. para financiar el sistema jubilatorio argentino, el Estado destina recursos tributarios, no tributarios y aportes –se
desarrolla en el capítulo siguiente–).
54
Etala, Juan José en obra colectiva “Curso de Seguridad Social” dirigida por Hünicken, Javier, “Contingencias de Invalidez, Vejez y Muerte”. UNC.
Córdoba, 1978, p.191.
55
El art. 1, reza: “Dispónese la unificación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un único régimen previsional público que se denominará
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), financiado a través de un sistema solidario de reparto, garantizando a los afiliados y beneficiarios del
régimen de capitalización vigente hasta la fecha idéntica cobertura y tratamiento que la brindada por el régimen previsional público, en cumplimiento
del mandato previsto por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional…”.
56
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit., pp. 5-6.
57
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA: “Diccionario de la Lengua Española”. XXI Edición. Madrid, 1992.

15
Para ello, el Estado deberá buscar las maneras de lograr el crecimiento del producto de la economía, pues, la es-
tabilidad de un sistema de previsión depende de la capacidad de la economía de generar y aumentar la riqueza, que
garantice el empleo y el consumo. Por otra parte, la misma elección del sistema de previsión debe tratar contribuir a
este crecimiento con sus propios fondos 58, creemos en la medida de lo posible, por ejemplo, mediante la inversión de
una fracción de los mismos en procesos productivos (en especial, en el caso del sistema jubilatorio actual que incre-
mentó su patrimonio al recibir el dinero transferido por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones).
Dentro del sistema de previsión de nuestro país 59 se encuentra el Sistema Integrado Previsional Argentino (ley
26.425, BO 9/12/08 y normas de la ley 24.241 no reformada), el de Riesgos del Trabajo (ley 24.557, BO 4/10/95), de Asig-
naciones Familiares (ley 24.714, BO 18/10/96), de Salud de Jubilados y Pensionados (ley 19.032, BO 28/05/71) y Seguro
Nacional de Salud (leyes 23.660, BO 20/01/89 y 23.661, BO 20/01/89), de desempleo (ley 24.013, BO 17/12/91).

II. Bases constitucionales de la Seguridad Social


II.1. La Seguridad Social como derecho y los derechos constitucionales
El derecho de la seguridad social 60 es un derecho autónomo –aunque esta noción es discutida en la doctrina–, lo
cual surge de la siguiente definición:
Es el conjunto de normas y principios destinados a reglar las relaciones jurídicas entre los sujetos socialmente protegidos
y los entes gestores derivados de la cobertura de las consecuencias perjudiciales de las contingencias sociales mediante
beneficios, prestaciones y servicios…Integra el derecho público, en conexión con el derecho del trabajo y por su estruc-
tura jurídico institucional se encuentra vinculado al derecho administrativo 61.

Al abordar el estudio de una rama del derecho 62, nos remitimos a las bases constitucionales establecidas en la
Carta Magna que forman parte del derecho constitucional cual se define como la rama del derecho público que se
ocupa de las normas e instituciones fundamentales –se hallen dentro o fuera de la constitución– relativas a la organi-
zación y funcionamiento del Estado, al ejercicio, competencia, relaciones y controles de los órganos del poder público
y a los derechos, obligaciones y garantías básicos del individuo y sus grupos 63.
En su texto, el Derecho de la Seguridad Social, encuentra principios descriptos específicamente que señalan la
senda por la que debe transitar para que, al plasmarse en normas operativas –directamente aplicables– 64, protejan
al sujeto destinatario de las mismas. Se observa desde el Preámbulo: los representantes de la Nación Argentina se

58
Gastón, Tomás; Temporetti, Edgardo. “La reforma previsional y las cuentas nocionales”. Factor. Córdoba. Diciembre de 2008, p. 8.
59
Información brindada por la Dra. Elsa Rodríguez Romero, en el dictado de la clase “Sistema…”, cit.
60
Para algunos autores, la concepción de la Seguridad Social como derecho aparece en la Social Security Act, aprobada en 1935 por los Estados Unidos de
Norteamérica, que implantó seguros de vejez, muerte, desempleo y pensiones no contributivas. Otro de los antecedentes…está contenido en el Código
Social de Malinas, que incluye en el apéndice II una declaración sobre la seguridad social. A partir de la Segunda Guerra Mundial, hay una serie de acon-
tecimientos que van sirviendo de eslabón para la definitiva consolidación de la disciplina. Así, por ejemplo, en la Carta del Atlántico de 1941 en la cláu-
sula 5ª, se expresa que los firmantes (Roosevelt por los Estados Unidos y Churchill en representación del Gobierno de Gran Bretaña), aspiran a obtener
la más amplia colaboración en el orden económico con el fin de garantizar a todos, condiciones más favorables de trabajo, progreso y seguridad social.
A partir de esta declaración, muchos países se avocaron a la tarea de estructurar planes de seguridad social. Del antiguo sentimiento de caridad de las
viejas instituciones de beneficencia, se pasa al reconocimiento del derecho del hombre, a ser protegido contra las contingencias sociales. Esto se pone
en evidencia también en 1941 en el Reino Unido de Gran Bretaña, donde se constituyó una comisión interdepartamental de seguros sociales bajo la
presidencia de Sir Williams Beveridge que fructificó en el conocido “Plan Beveridge”. El gobierno inglés lo aplicó a través de trascendentales leyes que han
servido de modelo a varias legislaciones ya que…aportó las bases doctrinales que aún subsisten en gran medida…En la Carta de las Naciones Unidas
de 1942 y en la Declaración de los derechos del Hombre de 1948, también se hace referencia a la Seguridad Social…Pero evidentemente cuando se nota
más claro el tránsito de la beneficencia, de la asistencia pública y privada y de los seguros sociales a esta nueva disciplina jurídica, es en la declaración
de Filadelfia que se dio a conocer luego de la Conferencia de la OIT, reunida en esa ciudad. Los principios de esta declaración, inspiraron la recomenda-
ción de la OIT Nº 67, de 1944, referente a la seguridad de los medios de vida, donde se propone que la Seguridad Social extienda su amparo no sólo a
los trabajadores asalariados, sino también a los independientes, y en ambos casos, a las personas a su cargo…el carácter tuitivo no es ya patrimonio
exclusivo del Derecho del Trabajo…se acentúa más porque protege no sólo al trabajador sino también a los empresarios, las amas de casa, y en algunas
legislaciones modernas como en la de Francia, los estudiantes universitarios ( Hünicken, Javier. “Curso de…”, cit. pp. 25-26).
61
Bosio, Rosa E. “Lineamientos…”, cit., p. 32.
62
Cabe acotar lo expresado por Hünicken en el sentido de que no es pura y exclusivamente una rama del derecho ya que por más que tenga una
excelente sistematización jurídica con ambiciosos alcances, si no sirve para amparar al hombre en su aplicación concreta mediante un conjunto
de técnicas, queda reducida a una lírica declaración de garantías (Hünicken, Javier, “Curso de…”, cit., p. 49.
63
Zarini, Helio Juan. “Derecho…”, cit., p. 3.
64
Bidart Campos define a las normas operativas (o autosuficientes o autoaplicativas) como las que por su naturaleza y formulación ofrecen aplica-
bilidad y funcionamiento inmediatos y directos sin necesidad de ser reglamentadas por otra norma. La operatividad no impide esa reglamenta-
ción, pero no la exige como imprescindible. (Bidart Campos, Germán J. “La Interpretación y Control Constitucional en la Jurisdicción Constitucio-
nal”. Ediar. Bs. As. 1987, p. 238.

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reúnen para “promover el bienestar general”, el bien común de todos los hombres y grupos en pos de su pleno de-
sarrollo mediante su participación y las bases y condiciones que la sociedad le proporciona y crea el Estado 65. Esto
adquiere mayor relevancia si se tiene en cuenta que el Preámbulo debe aplicarse para interpretar e integrar la Cons-
titución, porque en él se formula el proyecto político y se proponen valores y, como lo dijo la Corte, muchas de sus
cláusulas son operativas, como “afianzar la justicia” 66.
Decimos que la Seguridad Social tiene espacio propio dentro de la Constitución Nacional. En su contenido, sus
cláusulas declarativas –o programáticas– marcan lineamientos básicos para ser plasmados posteriormente en nor-
mas operativas, de acuerdo a las leyes que reglamenten su ejercicio, según lo expresa el art. 28 67. En este aspecto,
Bidart Campos alerta acerca de que, ante una norma que declara derechos en forma programática 68, es necesario
afincar el principio constitucional de que su valor va más allá de lo indicativo porque asigna a un órgano de poder la
obligación de emitir normas complementarias para que funcione la cláusula programática; si después de un tiempo
razonable el órgano de poder no cumple con esa reglamentación, se llega a la inconstitucionalidad por omisión y es
allí donde el juez debe suplir al órgano y hacer funcionar operativamente esa norma en forma directa e inmediata
cuando la parte interesada pretende el ejercicio de un derecho; de lo contrario, los derechos permanecen como me-
ras expectativas 69.
El principio que sentó la Corte de que los derechos y garantías enunciados constitucionalmente “existen y pro-
tegen a los individuos por el sólo hecho de estar en la Constitución e independientemente de las leyes reglamentarias,
las cuales sólo son requeridas para establecer en qué casos y con qué justificativos podrá procederse a su allanamiento y
ocupación, como dice el art. 18 de la Constitución” (Siri, Ángel, 27/12/1957, Fallos 239:461), cuando están en juego la
libertad de expresión y el derecho de propiedad, igualmente preside en el caso de los derechos sociales de idéntico
rango constitucional 70.
Manifiesta Sagüés 71, que los derechos constitucionales se pueden clasificar según la materia y conforme lo es-
tablecido en el artículo 20 72, en: civiles y no civiles –que son los políticos como sufragar, elegir a los gobernantes,
constituyentes, formar partidos políticos, resistencia a la opresión, a la iniciativa popular de las leyes; arts. 37, 45 y 54,
94, 30, 36 y 38, 39, respectivamente–. Dentro de los primeros están:
a) los derechos personalísimos (son los de la persona en sí misma: derecho a la vida y al honor –art. 29–; a nacer
–art. 75, inc. 23–; a la calidad de vida –art. 41–; a la dignidad, integridad física y a la salud –art. 33–; a la naciona-
lidad –arts. 8 y 75, inc. 12–; a practicar culto –art. 14– y a la intimidad –art. 18 y 19–);
b) los derechos generales (relacionados con el desenvolvimiento en la sociedad: a enseñar y aprender –art. 14–;
participar en la educación, con acceso equitativo y gratuito en la oficial –art. 75, inc. 19–; a la igualdad –arts. 15,
16 y 75, inc. 23–; a salir, entrar y permanecer en el territorio, que es la libertad física –art. 14–;
c) los derechos económico-sociales referidos al patrimonio de la persona, a su trabajo y a la seguridad social
como trabajar y ejercer industria lícita –arts. 14 y 14 bis–; a la protección en el trabajo, participar en la dirección
y ganancias de las empresas y organizarse sindicalmente –art. 14 bis–; a la formación profesional de los traba-
jadores –art. 75, inc. 19–; a navegar y comerciar –art. 14–; a la titularidad, uso y disposición de la propiedad –art.
17–; a la libre creación y circulación de las obras del autor –art. 75, inc. 23–;
d) los derechos y garantías procesales y penales (al debido proceso –arts. 18 y 33–; juicio previo a una sanción
penal, a ser juzgado por jueces naturales, no ser obligado a declarar contra sí mismo, ni sometido a tormentos
o azotes, ni ser arrestado sin orden escrita de autoridad competente –art. 18–).

65
Zarini, Helio Juan. “Derecho…”, cit., p. 37.
66
Bidart Campos, Germán J. “La Interpretación…”, cit. p. 236.
67
Los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio.
68
Las normas programáticas son las que proponen un programa, son incompletas, requieren de otra norma ulterior que las reglamente y les permi-
ta funcionar plenamente, podría decirse que son de aplicación diferida, hasta que otra norma posterior las complete. No son meros consejos sino
obligaciones constitucionales impuestas a los órganos de poder constituidos. Las normas declarativas de derechos y garantías han de demandar
una interpretación a favor de su operatividad para facilitar su aplicación aún a falta de normas infraconstitucionales que las reglamenten, pero
debe armonizarse con las otras que reconocen otros derechos. (Bidart Campos, Germán J. “La Interpretación…”, cit., pp. 238; 236).
69
Bidart Campos, Germán J. en obra colectiva “Curso de…”, cit., p. 113.
70
Issa, Ricardo. “Los derechos económicos y sociales”, en obra colectiva dirigida por Becerra Ferrer, Guillermo y Haro, Ricardo “Manual de derecho
Constitucional”. Tomo I. Advocatus. Córdoba. 1995, p. 366.
71
Sagüés, Néstor Pedro. “Manual de…”, cit. pp. 634-635.
72
Los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano; pueden ejercer su industria, comercio y profesión; poseer
bienes raíces, comprarlos y enajenarlos; navegar los ríos y costas; ejercer libremente su culto; testar y casarse conforme a las leyes…

17
II.2. El artículo 14 bis
El artículo 14 bis menciona por primera vez a la seguridad social, determinándola como un derecho que debe ser
garantizado a los ciudadanos por el propio Estado.
La Constitución, en este precepto dispone:
El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas
y equitativas de labor; jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribución justa; salario mínimo vital móvil;
igual remuneración por igual tarea; participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y cola-
boración en la dirección; protección contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado público; organización sindical
libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial.
Queda garantizado a los gremios: concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la conciliación y al arbitraje; el
derecho de huelga. Los representantes gremiales gozarán de las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión
sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo.
El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial,
la ley establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con auto-
nomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir
superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la protección integral de la familia; la defensa del bien de
familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna.

Es deber del Estado otorgar los beneficios de la seguridad social, lo que significa que es obligatorio para él, hacia
todos los sectores sociales, porque está vinculada a la política social y a la justicia distributiva, o sea, al bienestar social
por el que deben velar los gobernantes. No debe confundirse con el carácter de irrenunciable que tiene por parte de
sus beneficiarios, porque constituye un Derecho de orden público. Tiene el carácter integral, porque abarca el con-
junto de riesgos y contingencias que amenazan al hombre desde que nace hasta que muere. Al decir “Estado”, nos
referimos tanto al nacional como el provincial, cuyos poderes concurrentes hacen justicia distributiva 73.
Expresa Bidart Campos que cuando la Constitución dice “el estado otorgará los beneficios de la seguridad social”,
está revelando una imperatividad ineludible e impostergable; significa que la ley y el Estado lo deben hacer para dar
satisfacción a esos derechos aludidos 74.

II.2.a. El seguro social obligatorio. Comparación con el régimen de jubilaciones y pensiones


Respecto del seguro social, establece que es obligatorio y se podría inferir que lo diferencia de la seguridad social
en sí, como si fuera una especie dentro del género. Participa de las bases financieras y actuariales del seguro mercan-
til; el beneficiario de éste, contribuye en la financiación de la cobertura del sistema que se fija sobre la base de cálculos
estadísticos y actuariales, en los que se fijan las reservas matemáticas, integradas con las primas, denominadas apor-
tes o cotizaciones. Pero el seguro social, se diferencia del seguro privado, en cuanto a que el primero no persigue fines
de lucro y en cuanto a las contingencias que cubre, sus repercusiones se proyectan al grupo familiar y social, no en el
caso del segundo, ya que estas no trascienden de la esfera individual 75.
En síntesis, este seguro debe ser: social, obligatorio, integral, que no puede ser renunciado por sus destinatarios
–toda la población–.
Goñi Moreno 76, diferencia los seguros sociales del régimen jubilatorio por los objetivos; los primeros protegen
al hombre en sociedad, con un marcado sentido económico-social y su finalidad esencial radica en el reconoci-
miento de prestaciones en especie y en servicios porque tienden a fortalecer la capacidad activa de la población;
agotan los recursos de vigilancia y protección para extender al máximo los límites de la vida activa, pero, cuando
el trabajador se retira de ella, sus prestaciones económicas son complementarias y limitadas. Difiere el sistema
jubilatorio en cuanto procura asegurar una renta vitalicia compensatoria de las remuneraciones habituales y sus
beneficios en dinero resultan en consecuencia más elevados; la edad de retiro es más temprana y abarcan a todos
los trabajadores y aún a los empleadores sin considerar su situación económica particular o las condiciones de vida
en que se desenvuelven.

73
Jaureguiberry, Luis María. “El Artículo Nuevo (Constitucionalismo Social)”. Castellví S.A. Santa Fe. 1957, pp. 130-131.
74
Bidart Campos, Germán J. “La Interpretación…”, cit., p. 242.
75
Ekmekdjian, Miguel Angel. “Tratado…”, cit., pp. 86-87.
76
Goñi Moreno, José María. “Derecho…”, cit. Tomo I, pp. 74-75.

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Sin embargo, para el constitucionalista Ramella, el concepto “jubilaciones y pensiones móviles”, queda compren-
dido en el seguro social obligatorio; surge de lo expresado por el miembro informante de la Convención Constituyen-
te: el sistema previsional argentino debe incluirse en el seguro social obligatorio” 77.
Sostiene Bidart Campos 78, que al referirse el constituyente a “seguro social”, no tuvo el propósito de eliminar la
forma clásica de las jubilaciones en el derecho argentino, pues, inmediatamente se refiere a ellas. El régimen previ-
sional de jubilaciones y pensiones es una forma posible y constitucional del seguro social, aunque sólo parcial por los
beneficios que acuerda y los beneficiarios que ampara; no significa que sea un régimen transitorio que se remplace
por un sistema clásico de seguros sociales; ambos pueden coexistir y complementarse para cubrir necesidades distin-
tas que la ley a dictarse por el Congreso debe establecer. Ante el planteo de dudas acerca de la constitucionalidad de
las contribuciones impuestas a los empleadores para cooperar en el financiamiento el sistema, la Corte sostuvo que
al decir el art. 14 bis “el estado otorgará los beneficios de la seguridad social”, no significa que la cobertura de las con-
tingencias sociales deban estar exclusivamente a su cargo, sino que hace referencia a los objetivos que corresponde
cumplir al legislador (caso “Mansilla c/ Cia. Azucarera Terán”, 30 de marzo de 1982) 79.
El seguro social obligatorio, según Deveali, es el sistema en el cual el derecho a la prestación se limita a una cate-
goría de personas que tienen la obligación de pagar cotizaciones para costearlo y en el que los medios particulares
de subsistencia no afectan el derecho a la prestación. Es un sistema amplio que puede incluir a las jubilaciones. Pero
nuestro país, contrariamente a las recomendaciones de las conferencias internacionales como a los principios del
derecho constitucional comparado, ha preferido el sistema de las jubilaciones al del seguro social como medio para
alcanzar la seguridad social de sus habitantes 80.

II.2.b. La competencia del poder central y de las provincias


II.2.b.i. La vinculación del art. 14 bis con el art. 125 de la Constitución Nacional
Al disponer que el seguro debe estar a cargo de “entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y
económica”, le está otorgando un carácter público, aunque, administrado por los interesados con la participación del
Estado, sin superposición de aportes.
Este aspecto se torna controvertido porque se relaciona por una parte, con las competencias de los poderes de la
Nación y las provincias y, por otra, con los distintos regímenes que se fueron adoptando a lo largo de la historia de la
previsión social en Argentina (cuestión que será abordada más adelante en el presente trabajo), denominados de Re-
parto, de Capitalización, Mixto, Cajas previsionales provinciales adheridas o traspasadas al sistema nacional y en las que
se dispuso la “armonización” a este último, etc. Entonces, varía la administración de los fondos, así como los aportes.
Para Ekmekdjian 81, correspondía decir “autarquía” de las entidades, más que autonomía, ya que éste es un tér-
mino de naturaleza política y es sólo aplicable a las provincias. Autarquía significa la capacidad de administrar su
patrimonio y personería jurídica propia, distinta de la del estado nacional o provincial. También debe procurarse que
la administración sea descentralizada para evitar trámites burocráticos dilatorios y que el gobierno central se apropie
de los fondos de las entidades utilizándolos para fines ajenos; ambos aspectos en la práctica, ya se han constatado
más de una vez, sostiene el mencionado jurista. Respecto de los aportes, piensa que no superponerse significa que
una persona, aunque tenga más de una actividad laboral, debe pagar un solo aporte o cotización y así, tendrá una

77
Ramella, Pablo A. “Derecho…”, cit. p. 429.
78
Bidart Campos, Germán J. “Tratado…”, cit., p. 429.
79
Respecto de la diferenciación con los seguros sociales, Mario L. Deveali entiende que (basándose específicamente para establecerla, en la evo-
lución del régimen jubilatorio hasta 1957): 1) éstos contemplan un estado de necesidad, comprobado o presunto, por lo que sus beneficios se
otorgan a una edad bastante avanzada cuando ya no se está en condiciones de continuar en actividad, mientras que la jubilación se otorga
cuando aún el beneficiario puede seguir trabajando; 2) los seguros sociales otorgan generalmente beneficios modestos y en medida uniforme
–por contemplar un estado de necesidad–; en el caso de las jubilaciones, se dan beneficios generosos proporcionados a la remuneración o suma
de remuneraciones de las que se gozaba antes del retiro; 3) los aportes que se pagan a los seguros sociales son reducidos en comparación a los
de las jubilaciones; 4) según la finalidad, los seguros sociales otorgan el beneficio sólo cuando el trabajador deja efectivamente su actividad,
mientras que el trabajador jubilado puede continuar trabajando; 5) los seguros sociales cubren todos los riesgos; la jubilación sólo algunos; 6) el
sistema jubilatorio exige que se hayan pagado las contribuciones durante un período bastante extenso contrariamente a los seguros sociales.
De acuerdo a estas distinciones efectuadas concluye en que poseen diferente naturaleza jurídica, asimilándose la jubilación a un salario diferido
o una forma especial de ahorro obligatorio con finalidades mutuales. Le resta importancia al hecho de que el empleador abone una parte de la
contribución, la que concurre a integrar el salario (Deveali, Mario L. “Derecho…”, cit. p. 358-359).
80
Linares Quintana, Segundo V. “Tratado…”, cit., p. 619.
81
Ekmekdjian, Miguel Angel. “Tratado…”, cit., pp. 94-95.

19
sola cobertura por cada riesgo cubierto por el seguro social 82. En este punto, Sagüés 83 indica que una misma tarea
no podría estar sometida a dos regímenes previsionales y cita a la Corte en el caso “Spota” (Fallos, 300:836) donde se
manifiesta que está prohibida la superposición mas no la multiplicidad de aportes, entonces si el trabajador posee
dos empleos, se hará uno por cada actividad aunque éstas sean de la misma naturaleza.
Moles 84, al tratar la planificación de la seguridad social de una nación, sustenta que la autonomía financiera y
administrativa de la gestión de la seguridad social, no implica ningún inconveniente para su incorporación a esa
planificación, pero ello exige que las entidades autónomas formulen planes con normas que se ajusten, en la fase
operativa, a las pautas diseñadas por la planificación general.
Estrictamente, respecto de la competencia nacional y provincial, vale poner de relieve la incorporación de la últi-
ma parte del art. 125 de la Constitución –introducido por la reforma constitucional de 1994–, que dispone luego de
referirse a los poderes concurrentes:
…[Organismos de seguridad social] Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguri-
dad social para los empleados públicos y los profesionales; y promover el progreso económico, el desarrollo humano, la
generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura.

Ratifica la facultad de las provincias de promover y mantener sus propios organismos de previsión y seguridad
social 85. Al mismo tiempo, parecería reafirmar la obligación indelegable del estado de atender a la seguridad social,
la cual no puede ser negociada, ni transferida a manos privadas, ni soslayada en dudosos mecanismos de ingeniería
de mercado. La Corte los reconoció como poderes concurrentes entre el gobierno nacional y provincial, en el caso
“Sánchez” 86. Asimismo en “Provincia de Buenos Aires” 87, destacó la competencia de las provincias para crear sistemas
de seguridad social destinados a agentes públicos expresando que la delegación al legislador nacional de dictar un
Código de seguridad social del art. 67, inc. 11, no significa que sea exclusiva y excluyente a su favor, sino se debe tener
presente que el art. 14 bis se refiere tanto al estado nacional como al provincial.
Considerando juntamente los arts. 14 bis y 125, sostiene Badeni 88 que tratándose de empleados públicos y de
profesionales, los organismos de seguridad social deben ser provinciales sin perjuicio de la delegación que puedan
hacer transfiriendo las cajas al poder central; en los demás casos, aparentemente se debe concretar ese traspaso. El
sistema de seguridad social correspondiente a los empleados de la administración pública provincial, está reservado
a las provincias según su propia legislación por cuanto, la que corresponde a las jubilaciones, son normas de derecho
administrativo y de orden público provincial, cuya sanción les pertenece. La facultad de legislar en esta materia, de-
viene así concurrente de la Nación y las provincias y así lo expresa el art. 14 bis.

II.2.b.i.i. Su relación con el artículo 75, inciso 12


Este análisis normativo tiene otro punto de contacto pues, implica la remisión a la regla constitucional dispuesta
en el art. 75, inc. 12, cuando enuncia las facultades atribuidas al Congreso de la Nación:
…Dictar los códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o sepa-
rados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o
provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones…

Al respecto, el mismo autor entiende que esta norma al asignarle al Congreso la facultad de dictar un código de
seguridad social, implica que la potestad de sancionar normas sustantivas está reservada al Estado Nacional, y que las
82
Aunque el art. 5 de la ley 24.241 regla: La circunstancia de estar también comprendido en otro régimen jubilatorio nacional, provincial o municipal,
así como el hecho de gozar de cualquier jubilación, pensión o retiro, no eximen de la obligatoriedad de efectuar aportes y contribuciones a este sistema,
salvo en los casos expresamente determinados en la presente ley. Las personas que ejerzan en forma simultánea más de una actividad de las compren-
didas en los incisos a), b), o c) del artículo 2º, así como los empleadores en su caso, contribuirán obligatoriamente por cada una de ellas.
83
Sagües, Néstor Pedro. “Manual de…”, cit. p. 831. También se refiere al mismo fallo en la p. anterior, señalando: Para la Corte, en definitiva, la seguri-
dad social no se ubica en el ámbito de la justicia conmutativa, que regula las relaciones interindividuales sobre la base del principio de igualdad de los
contratantes, sino en el ámbito de la justicia social, “cuya exigencia fundamental consiste en la obligación de quienes forman parte de una determinada
comunidad de contribuir al mantenimiento y estabilidad del bien común propio de ella” (“Spota”, Fallos 300:836) emparentada también con la idea de
solidaridad social (“Nowinsky”, Fallos, 322:215).
84
Moles, Ricardo R. en obra colectiva “Curso de…”, cit. p. 317.
85
Recordamos el art. 121 de la Constitución que se relaciona con las potestades locales: Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta
Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.
86
Fallos, 286:187 (“Sánchez, Marcelino y otro v. Caja Forense de la Provincia del Chaco s/ cobro de pesos por repetición de sumas abonadas”,
21/08/1973).
87
Fallos, 305:1888 (“Provincia de Buenos Aires c/ Dirección Nacional de Recaudación Previsional s/ repetición”, 08/11/1983).
88
Badeni, Gregorio. “Tratado de…”, cit, p. 921.

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LA MOVILIDAD DEL HABER PREVISIONAL: UN ANÁLISIS EN EL MARCO Biblioteca y Centro de Documentación UNTREF
DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL Y LOS FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
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normas provinciales no pueden ser invocadas cuando recaen sobre materias ya regulados en un sentido distinto por
las leyes emanadas del Congreso de la Nación. Por otra parte, no hay impedimento para que las provincias instituyan
entidades administradoras y reguladoras de los sistemas de seguridad social, con autonomía económica y financiera,
teniendo presente que no está permitida la superposición de aportes (art. 14 bis).
Bidart Campos 89, interpreta que el Congreso ejerce una función orientadora de la seguridad social al dictar un
Código; posee la competencia federal para trazar los lineamientos de la previsión social de todo el país e impide a las
provincias legislar. El orden federal tiene supremacía sobre los estados federados que se le subordinan. Esta suprema-
cía federal surge de la Constitución y del régimen de reciprocidad instaurado por el decreto-ley 9316/46, que funciona
mediante convenios de adhesión. Las provincias conservan el poder no delegado al gobierno federal (art. 121, CN), es
decir que hay delegación de poder implícitamente –no expresa– a favor de aquél; un poder ha sido delegado cuando
la materia no entra en la órbita de facultades reservadas y privativas de las provincias quizás porque perturbaría la
armonía legislativa o lesionaría intereses de otras provincias, alteraría la unidad jurídica y económica, etc.
El mismo autor 90, expresa que el enunciado de que el seguro social estará a cargo de entidades nacionales o pro-
vinciales es poco claro (refiriéndose al art. 67, inc. 11 anterior a la reforma de 1994 junto con el 14 bis). La legislación
sobre seguridad social es de competencia federal a través del Congreso; la norma sólo reconoce a la competencia pro-
vincial la facultad de legislar y administrar un sistema de seguridad social limitado a las actividades o trabajos sobre
los cuales las provincias tienen potestad para regularlos (sin duda, el empleo público y a quienes ejercen profesiones
liberales). Cuando dice “entidades nacionales o provinciales” (14 bis), deja opción para que la administración y gestión
de la seguridad social se descentralice en ámbitos locales para aplicar en ellos leyes que tiene que dictar el Congreso
para todo el territorio, avalado en el art. 67, inc. 11 con la reserva que hace para que los códigos de derecho común
sean aplicados sin alteración en las jurisdicciones locales.
Existen dos reglas constitucionales vinculadas con la materia de la competencia entre los poderes federal y lo-
cales, son los artículos 5 y 31 de la Carta Magna, al expresar que las constituciones provinciales deberán respetar las
normas que del primero emanan; dicen respectivamente:
Art. 5: Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen
municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y
ejercicio de sus instituciones.
Art. 31: Esta constitución, las leyes de la Nación que en consecuencia se dictan por el Congreso y los tratados con las poten-
cias extranjeras son la ley suprema de la nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella....

Las provincias están facultadas para dictar normas sobre seguridad social 91, sin inmiscuirse en el campo pertene-
ciente al Congreso de la Nación (art. 75 inc. 12) y conforme la jerarquía de normas establecida constitucionalmente.
Respecto de esta última idea, el art. 28 de la Constitución enuncia que los principios derechos y garantías que ella
reconoce, no pueden ser alterados por leyes que reglamente su ejercicio, confirmando así su primer lugar en la pirá-
mide legislativa.
II.2.c. Jubilaciones y pensiones móviles.
Finalmente, el art. 14 bis abarca dentro de los beneficios de la seguridad social a las jubilaciones y pensiones
móviles, tema que será desarrollado más adelante con detenimiento.

89
Bidart Campos, Germán J. “Estudios de Previsión Social y Derecho Civil”. La Ley. Bs. As. 1968, p. 41.
90
Bidart Campos, Germán J. “Tratado...”, cit., p. 431.
91
Así, la constitución de la provincia de Córdoba, en el art. 23, dispone como parte de los derechos del trabajador: Todas las personas en la Provin-
cia tienen derecho:…Inc. 5º. A la inembargabilidad de la indemnización laboral y de parte sustancial del salario y haber previsional. Inc. 6º. A que se
prevean y aseguren los medios necesarios para atender las exigencias de su vida y de la familia a su cargo, en caso de accidente, enfermedad, invalidez,
maternidad, vejez, situación de desempleo y muerte, que tienda a un sistema de seguridad social integral. Inc. 7º. A participar en la administración de las
instituciones de seguridad social de las que sean beneficiarios. Dentro de la políticas especiales del Estado, incluye: Art. 55: El Estado Provincial establece
y garantiza en el ámbito de su competencia, el efectivo cumplimiento de un régimen de seguridad social que proteja a todas las personas de las contin-
gencias sociales, en base a los principios de solidaridad contributiva , equidad distributiva, accesibilidad, integralidad e irrenunciabilidad de beneficios
y prestaciones. Los organismos de la seguridad social tienen autonomía y son administrados por los interesados con la participación del Estado y en
coordinación con el Gobierno Federal. Art. 56: El Estado Provincial promueve actividades de interés social que tiendan a complementa r el bienestar de la
persona y de la comunidad, que comprendan el deporte, la recreación, la utilización del tiempo libre y el turismo. Régimen previsional Art. 57:.­El Estado
Provincial, en el ámbito de su competencia, otorga a los trabajadores los beneficios de la previsión social y asegura jubilaciones y pensiones móviles,
irreductibles y proporcionales a la remuneración del trabajador en actividad. El régimen previsional debe ser uniforme y equitativo y debe procurar la
coordinación con otros sistemas previsionales. La ley establece un régimen general previsional que contemple las diferentes situaciones o condiciones
laborales, conforme lo establece el artículo 110, inciso 17 de esta Constitución. Los recursos que conforman el patrimonio de las cajas previsionales son
intangibles y deben ser utilizados sólo para atender sus prestaciones específicas.

21
II.3. El artículo 75, inciso 22. El bloque de constitucionalidad
El inc. 22 del art. 75 aludido precedentemente, se refiere a la facultad del Congreso de aprobar o desechar trata-
dos concluidos con las demás naciones y organizaciones internacionales y concordatos con la Santa Sede afirmando
que poseen jerarquía superior a las leyes. Seguidamente, enumera los tratados con jerarquía constitucional, que ver-
san sobre derechos humanos (incorporados en la reforma de 1994).
Antes de tal reforma, los tratados internacionales se encontraban en ubicación de igualdad jerárquica con las
leyes de la Nación. Situación que varió con la inclusión tanto en el inc. 22 como en el 24 (a diferencia de los del inc. 22,
no tienen jerarquía constitucional, pero sí superioridad respecto de las leyes) 92.
Los tratados sobre derechos humanos, llamado “bloque de constitucionalidad” son once instrumentos colocados allí
–inc. 22–, enumerados con igualdad de jerarquía entre sí, elevados y puestos en pie de igualdad con la Constitución mis-
ma (“en las condiciones de su vigencia”, lo que quiere decir que gozan de esta jerarquía siempre que estén vigentes y no
el tratado como tal sino la parte del mismo que obliga a la Argentina, es decir, teniendo en cuenta las reservas formuladas
y aceptadas por otros estados) pero permanecen afuera de ésta, compartiendo con ella su carácter de norma suprema 93.
No agrega nuevos derechos sociales, sí ratifica su consagración la incorporación de la Declaración Universal de los Dere-
chos Humanos, la que en su art. 22 garantiza los beneficios de la seguridad social y en los arts. 24 y 25 enuncia las garantías
de los trabajadores, los derechos sindicales, jornada limitada, etc., dando permanencia y plena vigencia al art. 14 bis 94.
La Corte, en una tesis seguida por tres jueces en “Chocobar” (1997) 95, enuncia que el constituyente de 1994 ya
hizo un juicio de compatibilidad entre la Constitución y los Tratados constitucionalizados en el inc. 22, admitiendo
su armonía, por ello los poderes constituidos incluso el judicial, no pueden discutir esta decisión (se podría llamar la
doctrina de la verificación o comprobación) 96.

II.4. El artículo 75, inc. 24. Tratados de integración


Los Tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condi-
ciones de reciprocidad e igualdad, que respeten el orden democrático y los derechos humanos, celebrados con esta-
dos latinoamericanos u otros países 97, pueden ser aprobados por el Congreso de la Nación. Afirmamos en el punto III.
que poseen jerarquía superior a las leyes, pero inferior a los especificados en el inc. 22.
Deben respetar las disposiciones sobre derechos humanos contenidas en otros tratados, pueden ampliar su tute-
la, mas no desconocerla o reducirla 98.
Argentina ha celebrado convenios de seguridad social con diversos países de América (Brasil, Chile, Perú, Uruguay) y
Europa (España, Italia, Grecia, Portugal), en su mayoría bilaterales. Trabajó en el ámbito del Grupo Mercado Común –Mer-
cosur– en el mismo sentido. Los aspectos considerados en esta tarea fueron las prestaciones que cubren las contingen-
cias de invalidez, vejez y muerte, médico-asistenciales, asignaciones familiares, por accidentes del trabajo y enfermeda-
des profesionales; reconocimientos médicos a efectos de determinar el derecho a una prestación por un trabajador o sus
derechohabientes residentes en un Estado por aplicación del Convenio o legislación vigente en el otro Estado; pedidos
de colaboración administrativa para comprobar la situación de un trabajador o el monto percibido en una prestación;
traslados temporarios de trabajadores. En cuanto a las jubilaciones y pensiones, establecen el cómputo recíproco de los
servicios prestados por el trabajador en el territorio de cada Estado contratante que son reconocidos en el país en que
se cotizó y se comunican mutuamente. Las instituciones competentes, totalizan los servicios de cada Estado para definir

92
Badeni, Gregorio. “Tratado de…”, cit. p. 254.
93
Manili, Pablo Luis. “El Bloque de Constitucionalidad”. La ley. Bs. As. 2003, p. 199.
94
Bosio, Rosa E. “Lineamientos…”, cit. p. 40.
95
Los Dres. Julio S. Nazareno, Eduardo Moliné O’connor y Guillermo A. F. López …Que el art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, mediante el que se
otorgó jerarquía constitucional a los tratados cuyas disposiciones se han transcripto, establece, en su última parte, que aquéllos “no derogan artículo
alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos”. Ello indica que
los constituyentes han efectuado un juicio de comprobación en virtud del cual han cotejado los tratados y los artículos constitucionales y han verificado
que no se produce derogación alguna, juicio que no pueden los poderes constituidos desconocer o contradecir. 13) Que de ello se desprende que la ar-
monía o concordancia entre los tratados y la Constitución es un juicio del constituyente. En efecto, así lo han juzgado al hacer la referencia a los tratados
que fueron dotados de jerarquía constitucional y, por consiguiente, no pueden ni han podido derogar la Constitución pues esto sería un contrasentido
insusceptible de ser atribuido al constituyente, cuya imprevisión no cabe presumir.
96
Sagües, Néstor Pedro. “Manual de…”, cit. p. 169.
97
Para la aprobación de los primeros, se requiere el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara; para los segundos,
la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara para declarar su conveniencia y también la mayoría absoluta de los miembros
para ser aprobados.
98
Badeni, Gregorio. “Tratado de…”, cit. p. 274.

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el derecho a una prestación internacional, aplicando su legislación interna y haciendo efectiva la misma proporción a los
servicios reconocidos por cada país (prorrata tempore). Se fijaron normas de procedimiento para la tramitación por los
interesados en las prestaciones, especificando documentación requerida, plazos, etc. (vía ANSES) 99.

II.5. El artículo 99, inciso 6. La facultad del Poder Ejecutivo


Esta norma, confiere al Poder Ejecutivo central la atribución de conceder jubilaciones, retiros, licencias y pensio-
nes conforme a las leyes de la Nación.
Sucede como consecuencia necesaria de su jefatura administrativa inserta en el inc. 1 del mismo artículo (el
Presidente de la nación es el jefe supremo de la Nación, jefe de gobierno y responsable político de la administración
general) ejercida dentro de los límites y conforme al sistema legal que establece el Congreso. Sería imposible ejercer
materialmente en forma personal la tarea, pues entonces lo hace mediante los diversos órganos con distintas activi-
dades administrativas (verbigracia, la Administración Nacional de Seguridad Social –ANSES–) 100.

II.6. La igualdad
El art. 16 de la Carta Magna proclama la igualdad ante la ley de todas los habitantes de esta tierra.
Se podría afirmar que esta pauta significa dar el mismo trato a los iguales que se encuentran en igualdad de si-
tuaciones, pero no es tan sencilla la ecuación. A veces, la misma aplicación de la ley crea desigualdades. En cuanto a
la ley de reciprocidad 9316/46, la Corte dijo que la misma se dictó para igualar a todos los afiliados (“Rodríguez Louro
de Lheritier”, 1990). También que el legislador puede contemplar situaciones distintas, mientras la discriminación no
sea arbitraria (“Rodríguez Rigau”, 1991) y que la diferencia existente entre situaciones anteriores y posteriores a la
modificación de una ley jubilatoria, no debe considerarse violatoria del principio de igualdad porque toda mutación
legislativa violaría el precepto 101. La Corte fue evolucionando y perfeccionando la interpretación del art. 16, desde la
idea de igualdad para los iguales sobre todo a partir de 1983, identificando criterios utilizados por el Estado para fun-
dar tratos diferentes, en principio irrazonables, que motiva una presunción de inconstitucionalidad; para subsanarla,
el Estado debe demostrar que media un interés ineludible para utilizar el criterio. La igualdad ante la ley no significa
tratar a todas las personas del mismo modo, pues puede darse un trato desigual justificado 102.
Martínez Vivot, sostiene a la igualdad como uno de los principios de la seguridad social en el aspecto contributivo
y en el goce de los beneficios para eliminar las discriminaciones arbitrarias en situaciones objetivamente similares,
como tratamiento igual a los iguales en circunstancias iguales. No es equitativo hacer diferencias en la clase y cuantía
de las prestaciones y en el reparto de la carga financiera 103.
Resulta compleja la aplicación de la garantía constitucional de igualdad en el sistema previsional argentino, so-
metido a modificaciones permanentes, compuesto por tantas variantes y situaciones diversas, sometido a los conti-
nuos vaivenes políticos y económicos.
Se presentan casos que podrían llamarse desiguales en relación a la actividad que se desarrolló, pero guarda rela-
ción con las cotizaciones ingresadas al sistema y el porcentaje que se calcule para determinar la base de la prestación
(por ej. un magistrado del Poder Judicial, tiene un haber superior en relación a la de un médico que se desempeñó en
un hospital durante toda su vida laboral).
Sucede también, que el desajuste parte del antecedente que se encuentra en los salarios que son desiguales, una
cuestión se torna también compleja porque depende de decisiones políticas, económicas, sindicales, sociales, etc.
Entonces, corresponde se revisen en forma constante esas inequidades.
Investigaciones realizadas, han comprobado que en los países con mayores desigualdades en la vida activa, tam-
bién lo son en la etapa pasiva, como el caso de México. En aquéllos con sistemas previsionales con un componente
solidario y redistributivo importante, la desigualdad se atenúa, como es el caso de Australia 104.
Como pauta básica debería regir el principio de igualdad entre los iguales, pero hay diferencias de trato que se dio
a distintos sectores dentro del sistema que deberían corregirse, verbigracia, la situación en la que quedaron los pasi-
vos cuyo monto del haber superaba los $1.000 y que lo mantuvieron congelado durante catorce años (1995-2007) por
99
Taddei, Pedro J. M.; Mongiardino, Carlos J.; Naccarato, Reinaldo. “Manual de la Seguridad Social”. Abaco (Depalma). Bs. As. 2002, pp. 285-286.
100
Zarini, Helio Juan. “Derecho…”, cit., p. 676.
101
Brito Peret, José I.; Jaime, Raúl Carlos. “Normas, principios y garantías constitucionales atinentes a la previsión social”. DT. La Ley. Bs. As. 1993-A, p. 597.
102
Saba, Roberto. “La Corte y los derechos”. ADC, Asociación por los derechos civiles. Siglo XXI. Bs. As. 2005, p. 126.
103
Martínez Vivot, Julio J. “Elementos del derecho del trabajo y de la seguridad social”. Astrea. Bs. As. 2ª. Edición. 1991, p. 588.
104
Martínez, Ernesto A. “Los ingresos en la etapa pasiva: un enfoque internacional”. Lexis Nexis. 2005, p. 831.

23
disposición del gobierno, mientras que quienes ganaban menos de ese importe, obtuvieron aumentos. No se tuvo en
cuenta que los primeros abonaron aportes elevados proporcionalmente a la remuneración percibida. En la actualidad
reciben la misma actualización que los demás pasivos por aplicación de la nueva ley de movilidad 26.417. Se hubiera
aplicado la igualdad constitucional, si el primer grupo hubiera recibido también algún reajuste.

III. La movilidad de las jubilaciones y pensiones


III.1. Conceptos: jubilación; móvil:
La jubilación consiste en el derecho que se le reconoce a una persona para percibir cierta suma de dinero en forma pe-
riódica, usualmente mensual, una vez que ha cesado en su actividad laboral o profesional, y siempre que cumpla con los
requisitos impuestos por el legislador respecto de su edad, antigüedad en el empleo y pago de aportes. Requisitos que no
necesariamente son uniformes, porque pueden variar según el tipo de actividad desarrollada por el sujeto o las circunstan-
cias determinantes del cese en su actividad. La jubilación es móvil. La movilidad significa que el haber jubilatorio originario
puede ser aumentado pero no reducido en valores reales de una manera tal que destruya aquella relación de proporciona-
lidad originaria. Caso contrario, se estará vulnerando el derecho de propiedad adquirido por el beneficiario 105.

La Real Academia Española da las siguientes definiciones:


Jubilación. Acción o efecto de jubilar o jubilarse. Haber pasivo que disfruta la persona jubilada. Viva alegría, júbilo.
Móvil. Que puede moverse o se mueve por sí mismo. Que no tiene estabilidad o permanencia 106.

Con motivo del otorgamiento de la jubilación por los organismos previsionales, se concede una suma vitalicia,
cuando a causa de la edad el beneficiario cesa voluntaria o compulsivamente en la actividad laboral o a causa de una
incapacidad total. Se considera a la vejez como un deterioro en la fuerza de trabajo por el transcurso del tiempo debi-
do a razones biológicas que hoy se prolonga por los avances de la ciencia y atención médica (el grupo de ancianos es
cada vez más numeroso). El envejecimiento es definido por la gerontología como un proceso desfavorable de cambio,
ordinariamente ligado al paso del tiempo 107.
Nuestro país ha evolucionado bajo el acecho del proceso inflacionario en su economía, que se torna creciente a
partir de 1945, pasando por períodos de hiperinflación. Si bien desde la crisis de 1930 el valor de la moneda comenzó
a debilitarse, el nivel de los precios se mantuvo casi invariable hasta el año 1944 (durante 1945, los precios subieron
un 20% más que en toda la primera mitad del siglo) 108.
Mientras hubo estabilidad monetaria, el monto del beneficio jubilatorio no sufría alteraciones en su capacidad
adquisitiva, pero dicho proceso inflacionario provocó una constante pérdida del valor adquisitivo de la moneda y un
deterioro en el valor real del signo monetario, por lo que el constituyente diciendo que las jubilaciones y pensiones
han de ser móviles, señaló una pauta muy genérica que supone la actualización y el ajuste periódicos de sus montos.
El valor del haber “debe” aumentar para que se mantenga la relación con la remuneración que percibía en actividad, o
sea, la que seguiría ganando en cada momento, si estuviera en servicio activo; queda al arbitrio del legislador escoger
un sistema para aplicar la pauta constitucional 109.
En la legislación argentina, puede otorgarse el beneficio jubilatorio por el acaecimiento de las contingencias
vejez –llamada jubilación ordinaria–, invalidez y muerte 110 (llamada pensión a los causahabientes: cónyuge o convi-
viente, hijos menores de dieciocho años o mayores incapacitados –art. 53, ley 24.241–).
La edad requerida se fijó en sesenta y cinco (65) años para los hombres y sesenta (60) para la mujer (art. 19, ley 24.241),
quien puede seguir trabajando hasta cumplir la edad del hombre, si lo desea (además de treinta (30) años de servicios con
aportes; el requisito de la edad es un tema polémico que varía de acuerdo al grado de desarrollo del país de que se trate
y la expectativa de vida; se advierte que a partir de los setenta (70) años y con diez (10) de servicios con aportes, se puede
adquirir la prestación por edad avanzada –art. 34 bis, ley 24.241–). La edad es más temprana en los casos en que las tareas
provocan vejez o agotamiento prematuro contemplados en regímenes especiales dentro de la ley.
105
Badeni, Gregorio. “Tratado de…”, cit. p. 918.
106
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA: “Diccionario de la Lengua Española”. XXI Edición. Madrid, 1992.
107
Martínez Vivot, Julio J. “Elementos...”, cit. P. 611.
108
Trigo Represas, Félix Alberto. “La jurisprudencia de nuestros tribunales en materia de obligaciones dinerarias en los últimos cincuenta años”, en
“El derecho argentino entre 1941 y 1991”. Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba. Córdoba, 1992, p. 162.
109
Bidart Campos, Germán J. “Tratado…”, cit. p. 434.
110
Art. 1, ley 24.241.

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DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL Y LOS FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
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Respecto de la prestación a causa de invalidez se otorga al trabajador incapacitado en forma total, física o intelec-
tualmente para realizar su tarea; incluye la enfermedad profesional y el accidente de trabajo cuando la disminución
laborativa es del 66% o más 111.
La vejez produce en el hombre la disminución paulatina de su capacidad laboral tanto en lo físico cuanto en lo
intelectual, que debe ser reconocida, permitiendo el retiro de la actividad y gozar de un ingreso que le provea una
subsistencia digna 112.
Si el haber percibido se mantiene fijo, el jubilado está en inferioridad de condiciones frente a la evolución econó-
mica, sin poder contar con los medios de lucha sindicales para modificar esa realidad.
Por tanto, debe existir una legislación que establezca un sistema de adecuación permanente al costo de vida o al
de productividad, según Etala 113, frente a la inflación, depreciación monetaria, activos de los organismos previsiona-
les, niveles salariales, etc., mediante un sistema simple, de fácil cumplimiento que prevea su forma de financiamiento
para evitar inconvenientes como la falta de pago del reajuste, entre otros.
Sobre el concepto de que las jubilaciones deben cumplir un rol sustitutivo de las remuneraciones en actividad,
se expidió la Corte (“Gitard”, Falllos, 312:1706); debe existir un necesario equilibrio entre éstas y los haberes de la clase
pasiva porque la jubilación constituye una consecuencia de la remuneración que percibía el beneficiario como con-
traprestación de su actividad laboral una vez cesada ésta y como débito de la comunidad por tal servicio (“Márquez”,
Fallos, 311:530). Así también sobre la idea de que congelar las jubilaciones es inconstitucional porque importa de
hecho, suprimir su movilidad (“Soler Pujol”, Fallos, 300:571) 114.

III.2. La equiparación con el salario mínimo, vital y móvil y la remuneración.


Ya en las sesiones de la Convención Constituyente de la reforma de 1957 115, se hacía referencia al carácter móvil
de las jubilaciones y pensiones que tiene el salario mínimo, porque al igual que la remuneración, debe marchar acor-
de con los índices vitales que considera toda disciplina social; significa una regulación con el costo de la vida para que
no tenga el carácter de beneficencia sino de asistencia social (convencional Luis María Jaureguiberry). 116.
Señala Bidart Campos que la índole de la pretensión en el proceso previsional tiene naturaleza alimentaria por
pertenecer al campo de la seguridad social, que cubre los riesgos de subsistencia y ancianidad 117.
Al decir de este destacado constitucionalista, la inclusión en el art. 14 bis de las jubilaciones y pensiones móviles,
es consecuencia de la pérdida de la estabilidad monetaria y la derivada inflación, trayendo aparejada la pérdida del
valor adquisitivo de la moneda y el deterioro del signo monetario en su valor real. Al ascender el costo de vida en
forma alarmante, el congelamiento de los haberes resulta injusto y contrario al espíritu y fines de la seguridad social,
por lo que se establece la actualización y el ajuste periódico de dichos montos.
La suma originaria es para asegurar un ingreso generalmente vitalicio que deriva del “status” (o estado) del jubila-
do y que sustituye a la remuneración que percibía mientras estaba en actividad, por lo que debe ser razonablemente
proporcional a aquélla. Cuando el beneficio ha sido otorgado, debe variar de manera ascendente lo cual queda al
arbitrio del legislador, quien fijará las pautas en base a determinado sistema escogido, teniendo en cuenta además, lo
que percibiría si estuviera trabajando 118.
Más tarde, aclara que si bien cuando se incorporó el art. 14 bis a la Constitución existía esta situación inflacio-
naria, hoy la movilidad no implica sólo la actualización en base a este fenómeno sino un ajuste periódico que, sin
congelamiento del haber y aunque no haya inflación, mantenga permanente la proporcionalidad razonable entre
pasividad y actividad, y aunque se establezca la prohibición de la indexación (como ocurrió con la ley 23.928 en
1991) 119.

111
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit, p. 80.
112
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit, p. 79.
113
Etala, Juan José. “Derecho de…”, cit. p. 210.
114
Sagüés, Néstor Pedro. “Manual de…”, cit. p. 832.
115
Jaureguiberry, Luis María. “El Artículo…”, cit. p. 137.
116
Por su parte, el convencional Mario Giordano Echegoyen, agregó que no se había logrado hasta ese momento una protección justa y que se de-
bía buscar la fórmula adecuada para que el anciano viva en un ambiente de dignidad que le permita solucionar sus necesidades de subsistencia
sin tener que recurrir a la caridad, que humilla y mortifica, mediante pensiones móviles a través de un estudio exhaustivo de los distintos casos
y en base a cálculos actuariales (Jaureguiberry, Luis María. “El Artículo…”, cit. p. 69).
117
Herrero, Luis René. “El Hombre…”, cit., p.332.
118
Bidart Campos, Germán J. “Tratado…”, cit., p. 434.
119
Bidart Campos, Germán J. “Manual…”, cit., p. 241.

25
La Sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social, sostuvo que, al demorarse el dictado de una ley de mo-
vilidad, se lesiona el carácter sustitutivo del haber al no mantener la adecuación que permita…el mantenimiento
de un standard de vida que garantice alimentación y vivienda, educación, asistencia sanitaria y, en definitiva, vida
digna, objetivos básicos del principio de movilidad 120. Indicando el significado del carácter alimentario del beneficio
previsional.
Un fallo de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil 121, si bien se refiere a al carácter alimentario de los
honorarios del abogado, define dicho carácter diciendo que su haber constituye el medio con el cual se satisfacen
las necesidades vitales propias y de su familia, incluyendo en este concepto lo necesario para preservar una mínima
subsistencia; o sea, los alimentos naturales, habitación, vestuario, atención de las enfermedades, esparcimiento, como
la educación e instrucción, etc. (arg. arts. 372 y 3790 del Código Civil).
El significado de un haber alimentario, está en el contenido en el régimen de contrato de trabajo, ley 20.744, al
disponer en el art. 116:
Salario mínimo, vital y móvil, es la menor remuneración que debe percibir en efectivo el trabajador sin cargas de familia,
en su jornada legal de trabajo, de modo que le asegure alimentación adecuada, vivienda digna, educación, vestuario,
asistencia sanitaria, transporte y esparcimiento, vacaciones y previsión.

En el voto personal del Dr. Maqueda en “Sánchez” –17/05/2005–, éste manifiesta:


…en armonía con lo dispuesto en la norma constitucional…ha sido reconocida la naturaleza sustitutiva que cabe asignar
al haber previsional concedido, considerando que la jubilación constituye la prolongación de la remuneración, después
del cese regular y definitivo en la actividad social laboral del individuo como débito de la comunidad por el servicio pres-
tado, y tal concepción se inserta en el objetivo preeminente de la Constitución Nacional de lograr el bienestar general,
cuya expresión más acabada es la justicia social.
De este modo el carácter alimentario de todo beneficio previsional, ya que tiende a cubrir las primeras necesidades de los
beneficiarios y de allí su reconocida naturaleza de subsistencia…

Y en el mismo pronunciamiento, los Dres. Zaffaroni y Argigay expusieron en voto conjunto:


…desde la incorporación del art. 14 bis de la Constitución Nacional, el Tribunal ha asumido una consideración particular-
mente cuidadosa de los derechos en materia de previsión social a fin de que, en los hechos, no se afectaran sus caracteres
de integrales e irrenunciables.
Desde esa perspectiva, asimiló los beneficios previsionales al derecho alimentario y enfatizó que tienden a la cobertura de los
riesgos de subsistencia y ancianidad, que se hacen manifiestos en los momentos de la vida en que la ayuda es más necesaria.

La Corte, en “Foti” –31/03/92–, también afirma la naturaleza alimentaria del reajuste del haber jubilatorio que
impone a los jueces actuar con mucha cautela a fin de que no se vuelvan ilusorios los preceptos constitucionales que
ampara la materia en debate 122.
El art. 14 bis, antes de referirse a este aspecto que tratamos, determina que las leyes protectoras asegurarán al tra-
bajador: “retribución justa; salario mínimo, vital y móvil”. Algunos autores sostienen que estas características esenciales,
no tienen que ser perdidas al momento de retirarse del trabajo. Ekmekdjian 123, adhiere a esta idea porque jubilación
móvil posee una significación similar a la del salario móvil y retribución justa que paga el empleador y garantiza el
Estado 124; es lo que necesita el trabajador para satisfacer decorosamente sus necesidades y las de su familia. Por ello,
debe actualizarse para que ante la inflación –a la que denomina “mal endémico”– la cantidad de bienes a la que acce-
de, no se vea reducida por la depreciación monetaria 125.

120
CFSS, Sala II. “Véliz Ramón Rodolfo c/ Anses s/reajustes varios”. 30/11/2005.
121
Larghi, Héctor Dionisio c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Cobro de Sumas de Dinero, 26/09/01.
122
Martínez Crespo, Mario. “Constitución de la Nación Argentina”. Advocatus. Córdoba. 2007, p. 144.
123
Ekmekdjian, Miguel Ángel. “Tratado de…”. cit., pp. 25-26.
124
Al salario mínimo, vital y móvil, lo fija el “Consejo Nacional del Empleo, Productividad y El Salario Mínimo Vital y Móvil”, creado por la ley 24.013
(17/12/91), en su art. 135. Así lo establece el art. 139 de dicha ley.
125
En el mismo sentido, señala Bidart Campos: “La retribución justa significa suficiencia en el emolumento retributivo; pero más allá de una simple
ecuación conmutativa se orienta a satisfacer un ingreso decoroso que permita la subsistencia del trabajador y de su núcleo familiar dependiente. El
principio debe ligarse a que el mismo art. 14 bis contiene en su parte final dedicada a la familia: la compensación económica familiar, o sea, las asigna-
ciones familiares o salario familiar. El derecho a la retribución justa juega doblemente; por un lado, frente al empleador que debe pagarlo; por el otro,
frente al estado que debe protegerlo mediante leyes…y que debe hacerlo posible a través de su política social y económica” (Bidart Campos, Germán
J. “Tratado…”, cit. p. 399).

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Payá (h) y Martín Yánez 126, al referirse la característica de la inembargabilidad de las prestaciones del Sistema Inte-
grado de Jubilaciones y Pensiones (ley 24.241), expresan que se equiparan éstas con los salarios en este aspecto, salvo
para responder a cuotas alimentarias a las que el beneficiario esté obligado o judicialmente condenado, y se aplican
las limitaciones de los arts. 120 y 147 de la Ley de Contrato de Trabajo.
De igual modo, Etala 127 expresa que las prestaciones que perciban quienes ejercen una actividad profesional
–trabajadores– durante los períodos de inactividad forzosa por causa de las consecuencias de las contingencias so-
ciales, deben ser equivalentes a los ingresos dejados de percibir y garantizarles un nivel de vida igual o comparable
al que obtienen de su actividad (esto especialmente, más allá de que la Seguridad Social ampara al ser humano por
medio de beneficios básicos, antes que al trabajador).
Entonces, el haber mínimo es determinado por el ingreso necesario para cubrir los requerimientos básicos de
subsistencia y su fijación se encuentra mandado por la necesidad de resguardo del principio de dignidad, que resulta
el sustento de los beneficios de seguridad social.
El art. 6, 1er. párr. de la ley 24.241, considera remuneración a los fines del SIJP a “todo ingreso que percibiere el
afiliado en dinero o en especie susceptible de apreciación pecuniaria, en retribución o compensación o con motivo de su
actividad personal”. Luego enumera los ingresos que pudo percibir el afiliado, tratando de abarcar a todos para no
dejar fuera rubros que puedan integrar la prestación: sueldo, sueldo anual complementario, salario, honorarios, co-
misiones, participación en ganancias, habilitación, propinas, gratificaciones y suplementos adicionales de carácter
regulares y habituales, viáticos y gastos de representación, y toda otra retribución cualquiera fuere su denominación
percibida por servicios en relación de dependencia.
Señalan Jaime y Brito Peret 128, que se trata de una enumeración amplia y no taxativa y su finalidad es incluir a
todas las formas de retribución laboral o servicios prestados, a los fines de la financiación del sistema, para evitar la
evasión de aportes y contribuciones; por ello deben poder traducirse en un quantum a los fines de proteger al afiliado
en relación al monto que le corresponde percibir.
En suma, de acuerdo a lo expuesto, el beneficio jubilatorio se asemeja en su esencia al salario mínimo, vital y mó-
vil. Es por eso que, con el paso del tiempo, debe guardar una proporcionalidad o relación ajustada a ese haber, como
si hubiera seguido en actividad para cubrir sus necesidades de subsistencia.
La esencia que comparten radica en el carácter alimentario de ambas prestaciones, lo que implica: alimentación
adecuada, habitación o vivienda digna, educación e instrucción, vestuario, asistencia sanitaria o atención a las enfer-
medades, transporte y esparcimiento, vacaciones, previsión. Son componentes que hacen a una vida digna del ser
humano y que constituyen los objetivos básicos de la movilidad jubilatoria.

III.3. La proporcionalidad de los haberes previsionales y la movilidad


El constitucionalista Zarini 129, manifiesta que por la constante inflación en la economía del país, ha perdido vi-
gencia la vieja doctrina de la Corte que admitía la posibilidad de que el monto de una jubilación acordada pudiera ser
disminuido, siempre que la reducción no resultara confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada.
Explica Bidart Campos 130 que esa doctrina mencionada obedece a dos aspectos en el derecho jubilatorio: el status
de jubilado (o pensionista) y el goce o disfrute de la prestación. El status se consolida y se adquiere con el acto otorgante
del beneficio y se resguarda en la garantía constitucional de la inviolabilidad de la propiedad; no se puede perder ni
suprimir salvo que la ley que se aplica al otorgarse el beneficio prevea una causal de extinción o caducidad. El goce o dis-
frute del beneficio –que compone el contenido económico del mismo–, se obtiene en el cobro periódico de las cuotas y
el monto puede variar pues no es intangible; si se reduce, la condición es que haya causa razonable y suficiente, y no sea
confiscatoria esa rebaja (significa que no siempre son inconstitucionales un haber estacionario o una eventual rebaja).
Concluye en que esa vieja doctrina de la Corte queda sin vigencia y el haber debe ser proporcional al sueldo con
ajustes periódicos de acuerdo a los aumentos de las remuneraciones activas. Para que no se lesione el derecho de
propiedad al efectuarse una merma en el haber, se requiere una base legal suficiente, una causa justa y razonable y
que no incurra en confiscación.

126
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit, p. 623.
127
Etala, Juan José. “Derecho de…”, cit. p. 28.
128
Jaime, Raúl C.; Brito Peret, José I. “Régimen Previsional. Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones. Ley 24.241”. Astrea. Bs. As., 2da. Edición.
1999, p. 106.
129
Zarini, Helio Juan, “Derecho…”, cit., p. 469.
130
Bidart Campos, Germán J. “La Disminución de los Haberes Jubilatorios”, en E.D. T. 22, pp. 182 y ss.

27
Reflexiona sobre la idea de que la proporcionalidad es necesaria por la naturaleza sustitutiva del salario y los fines
del ordenamiento jurídico al respecto. Estableció en cuanto a la movilidad futura que las exigencias de una conve-
niente adaptación de la prestación ha de considerarse cumplida cuando a través de su haber actualizado, se conserva
una situación proporcionada a la que correspondería de haber continuado en actividad 131.
Señala Carnota 132, que la Corte tomó de las expresiones de los convencionales constituyentes, la relación de la
movilidad con el costo de vida para delinear el principio de la razonable proporcionalidad, también denominado
“principio sustitutivo de la prestación previsional”, de lo que el trabajador ganaba en su actividad.
La Corte ha reiterado en sus decisiones la doctrina de la proporcionalidad razonable entre los haberes de acti-
vidad (en tareas similares a las que desarrolló el jubilado en su trabajo) y pasividad (1/12/1983: “Di Franco, Juan C.”;
“Andrés, Fernando J.G.”, “Praeger, Andrés”). Ha dicho en “Petrino, Pedro” (24/05/1983), que resulta legítima la rebaja
de los haberes jubilatorios cuando la situación financiera de las cajas lo hace necesario; pero se torna confiscatoria e
inconstitucional cuando la pérdida del poder adquisitivo del haber por esa quita, excede cierta proporción razonable
acarreando el menoscabo del nivel de vida 133.
También en ”Busquets” (13/8/98), la Corte se ha pronunciado en el sentido de que pueden ser disminuidos los ha-
beres previsionales para el futuro sin menoscabo de la garantía del art. 14 de la Constitución, cuando razones de orden
público o interés general lo justifiquen, siempre que no resulte confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada 134.
Sostiene que tiene carácter confiscatorio cuando la reducción es de más del treinta por ciento del haber (C.S.
8/10/85, Fallos 307:1921), no lo tiene cuando la quita del treinta por ciento si pudo obtener su beneficio la pensiona-
ria conforme a que su cónyuge se había jubilado en virtud de una ley de excepción que permitió computar servicios
en forma implícita, por los que no se habían hecho aportes oportunamente, se otorgaba facilidades para hacerlo a
valores históricos sin haberse cumplido un tiempo mínimo de servicios –se desempeñó como diputado provincial
durante seis años sin haber hecho aportes en su oportunidad– (C.S., 13/8/98, Fallos 321:2181) 135.
Que la jubilación sea móvil significa que el haber originario puede ser aumentado pero no reducido en valores
reales que implique destruir la proporcionalidad originaria con el salario; si así no sucediere, se vulneraría el dere-
cho de propiedad adquirido por el beneficiario constituyendo una verdadera lesión, igualmente cuando aparece
sensiblemente deteriorado como consecuencia de un proceso inflacionario. Conforme lo dicho por la Corte, es el
Poder Legislativo quien debe fijar los índices de movilidad, mientras el Judicial controla si se presenta la razonabilidad
frente a las contingencias económicas que se produzcan, lo que lleva a sostener que durante una crisis económica,
cabe suspender el principio de movilidad aunque solamente de manera transitoria. Badeni considera esta solución es
aceptable si el lapso de la suspensión es relativamente breve y si el monto del haber jubilatorio fijo resulta razonable,
pero con la obligación de resarcir al beneficiario por la diferencia que tenía derecho a percibir, vencido el plazo de la
suspensión establecida (C.S.20/12/2005, en autos “Rebechi”) 136.
Coincidimos con Jaime-Jáuregui 137, en que la movilidad significa un incremento del haber previsional que desde
su concesión se convierte en parte inseparable del mismo, amparada por el derecho de propiedad (art. 17 de la CN) e
insusceptible de una eventual reducción o supresión en virtud de posteriores regulaciones legales o administrativas.

III.4. La vinculación con el art. 17 de la Constitución Nacional


La doctrina ha remarcado la incidencia de la garantía constitucional de la propiedad en el haber jubilatorio.
Bidart Campos 138 mantiene la posición del haber como derecho adquirido.
Expresa que un aspecto del contenido de carácter general que integra el derecho constitucional de propiedad
amparado por la garantía de su inviolabilidad consagrada en el art. 17, es el de “los derechos adquiridos e ingresados
al patrimonio” del sujeto; éste carácter –“adquirido”– es conferido por un acto jurídico: la ley, un contrato, un acto
administrativo, una sentencia, etc., y no depende del hecho de tener la posesión material de un bien; cuando es la
ley que lo otorga suele engendrar por sí misma y automáticamente un derecho adquirido, por ej. si dispone que las
131
Bidart Campos, Germán J. “Manual…”, cit., p. 239.
132
Carnota, Walter F. “¿Es la movilidad previsional un concepto constitucionalmente indeterminado? El Derecho, Tomo 175, 1998, p. 898.
133
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit, p. 696.
134
Martínez Crespo, Mario. “Constitución…”, cit., p. 220.
135
Martínez Crespo, Mario. “Constitución…”, cit., p. 136.
136
Badeni, Gregorio. “Tratado…”, cit. p. 919.
137
Jaime, Raúl Carlos; Jáuregui, Guillermo J. “La Movilidad de las Prestaciones y el decreto 1199/04”, en Revista de Jubilaciones y Pensiones, Nº 82.
Bs. As. 2004, p. 554.
138
Bidart Campos, Germán J. “Tratado…”, cit. p. 324.

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personas jubiladas tienen el derecho a “tal” porcentaje del haber de actividad, mientras esa ley no se derogue, todo
jubilado tiene ese derecho adquirido directamente, en virtud de sus normas.
Agrega que así lo afirmó la Corte: mientras se hayan cumplido los actos, condiciones sustanciales y requisitos
formales exigidos por la ley, hay derecho adquirido, pues una sentencia o un acto administrativo lo reconocen.
Aclara, que la obligación que la ley impone a los trabajadores de efectuar los aportes al sistema jubilatorio, es
independiente del eventual derecho a un beneficio sin estar condicionada a la posibilidad de obtenerlo y dicha exi-
gencia no caduca aunque no se consiga ninguna prestación. Asimismo, que los aportes y el fondo que integran en
cada sistema, no son de propiedad individual de los afiliados, sino que ingresan definitivamente a dicho fondo, sin
poder disponer aquéllos de las sumas ingresadas es ese concepto (no está en el patrimonio individual) poseyendo
un derecho de propiedad eventual (derecho en expectativa) de una jubilación que se concretará cuando reúna los
requisitos exigidos por la ley 139.
A partir de una fecha determinada, el beneficio devenga haberes y es cuando los que se hayan percibido y los que
se cobrarán en el futuro, forman parte del patrimonio del titular, implican un derecho adquirido resguardado por la
garantía constitucional de inviolabilidad de la propiedad; si una ley dispone una rebaja, regirá a partir de su promul-
gación quedando al resguardo los beneficios adeudados que se debieron percibir y no se ha hecho.
Resumiendo, el art. 17 de la Constitución, protege: a) el derecho adquirido al beneficio y el estado personal del
titular (jubilado); b) el derecho a los haberes devengados que han de liquidarse desde la fecha de pago del beneficio,
o que ya se han cobrado hasta la promulgación de la ley modificatoria (no ampara el derecho a una asignación fija e
inmutable para el futuro) 140.
Como la jubilación tiene por objeto asegurar una subsistencia digna, para quienes no pueden prestar servicios
laborales por razones de salud o por su edad deciden cesar en ellos –afirma Badeni 141–, los jubilados tienen la pro-
tección de un beneficio económico cuyo monto es establecido por la ley, que integra su derecho de propiedad; no
puede ser privado de este ingreso salvo que decida retornar a la actividad conforme las pautas legales, que lleva a la
suspensión total o parcial del beneficio porque se trata de un derecho ya adquirido.
La Corte (voto del Dr. Boffi Boggero en Fallos 260:91, 18/11/64) se ha expresado en el sentido de que el derecho de
propiedad entendido como todo derecho de contenido patrimonial, está amparado por el art. 17 de la Constitución y
protegido por el principio de la responsabilidad del Estado. Ninguna ley, aunque fuese de orden público y se elevaran
las miras que determinaron su sanción, puede desconocer la garantía que cubre el derecho patrimonial emanado de
un contrato. Además, que el derecho de propiedad no es absoluto 142; se debe ajustar su ejercicio a las leyes reglamen-
tarias que si son razonables, no pueden impugnarse por inconstitucionalidad (C.S., 30/9/64) 143.
En “Hernando” (Fallos, 295:694), dijo que no hay único sistema de movilidad y su elección está confiada a la pru-
dencia del legislador que no debe violentar el derecho de propiedad del jubilado y en “Bisso” (Fallos, 307:2366) que
esa tarea no desvirtúe la razón de ser de la movilidad 144.
La palabra propiedad, empleada por la Constitución comprende todos los intereses apreciables que un ser humano
puede poseer fuera de sí mismo, fuera de su vida y de su libertad. Todo derecho que tenga un valor reconocido como tal por
la ley, sea que se origine en las relaciones privadas sea que nazca de actos administrativos, integra el concepto constitucio-
nal de propiedad a condición de que su titular disponga de una acción contra cualquiera que intente interrumpirlo en el
goce del mismo (Fallos: 145:307 y 172:21, disidencia del juez Repetto).
Teniendo en cuenta que, como se ha expresado, el monto del haber previsional debe ser razonablemente propor-
cionado a la remuneración que le correspondería a la persona si estuviera en actividad, la falta de movilidad de ese
monto y de su conveniente adaptación a la realidad económica, importa no solamente la violación del art. 14 bis, sino
también de la garantía de inviolabilidad de la propiedad que contempla el art. 17 de la Constitución 145.
139
Bidart Campos, Germán J. “Estudios…”, cit. pp. 17-18.
140
Brito Peret, José I.; Jaime, Raúl Carlos. “Normas...”, cit., p. 599.
141
Badeni, Gregorio. “Tratado…”, cit., p. 918.
142
Al respecto, Bidart Campos explica que el derecho judicial aplicó al derecho de propiedad dos principios que destaca: por un lado, el que ningún
derecho contenido en la Constitución es absoluto, sino relativo, punto en que la Corte superó la idea de individualismo en la concepción cons-
titucional del derecho de propiedad asimilando la idea de su función social; por otro lado, los derechos patrimoniales pueden ser renunciados
válidamente por sus titulares, a lo que la Constitución no se opone. Agrega que la Corte sostiene que el concepto de propiedad empleado en
la Constitución comprende todos los intereses apreciables que el hombre pueda poseer fuera de sí mismo, de su vida y de su libertad, con lo que todos
los bienes susceptibles de valor económico o apreciables en dinero alcanzan nivel de derechos patrimoniales rotulados unitariamente como derecho
constitucional de propiedad (Bidart Campos, Germán J. “Tratado…”, cit. p. 323).
143
Martínez Crespo, Mario. “Constitución…”, cit., p. 204.
144
Sagüés, Néstor Pedro. “Manual de…”, cit. p. 832.
145
Zarini, Helio Juan, “Derecho…”, cit., p. 469.

29
El régimen previsional está amparado por la garantía de la propiedad, dado que constituye un derecho adquirido que
se incorpora al patrimonio del beneficiario de modo definitivo desde el momento en que la entidad previsional resuelve
otorgar el beneficio (C6CC, 13/3/01…) 146.

146
Martínez Crespo, Mario. “Constitución…”, cit., p. 211.

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CAPITULO II
LA LEGISLACION. MARCO GENERAL

Sumario
I. Las leyes y los sistemas jubilatorios en Argentina. I.1. Antecedentes. I.2. El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones
(SIJP), ley 24.241. I.2.a. El Reparto. I.2.b. Los sujetos. I.2.c. Las prestaciones. I.2.d. El Mopre. Haber máximo y mínimo. Financiamiento
del sistema. I.2.e. Límite de acumulación de beneficios. I.2.f. Reciprocidad jubilatoria. La situación de las provincias. I.3. Algunas
consideraciones II. La ley 26.222. III. Legislación actual: la ley 26.425 (BO 09/12/2008).

I. Las leyes y los sistemas jubilatorios en Argentina


I.1. Antecedentes
Según Bidart Campos, en nuestro país, el derecho de la previsión social está clásicamente estructurado sobre la
base de las jubilaciones y pensiones 147. Se observa que, en general, se emplean indistintamente los términos previ-
sión y jubilación, pero como se ya se ha señalado, el sistema jubilatorio es uno de los sistemas de previsión en Argen-
tina (Vé. Cap. I, I.5.2).
La previsión social argentina, presenta tres períodos históricos bien definidos según Goñi Moreno: a) de los ex-
cepcionales beneficios graciables, acordados por virtud de la gracia o favor –montepíos– (comienza en 1810, siendo
el primer beneficio graciable el otorgado a Juan de Almagro, asesor general y la primera jubilación extraordinaria
la concedida a Félix Pineda Morillo, incapacitado de la vista fijándose el beneficio de la tercera parte del sueldo que
percibía); b) de los beneficios jubilatorios, organizados sobre la base de algunas Cajas para determinados gremios; c)
de la previsión social a favor de toda la población 148.
Dedicados los montepíos en principio a un fin: el seguro de supervivencia a favor de las viudas y huérfanos, pero
con tendencia a extender sus servicios a la invalidez y vejez –excepcionalmente a la enfermedad y muerte–. Los hubo
oficiales y de iniciativa privada. En el Virreinato del Río de la Plata funcionaron los montepíos militar, de ministros y
de cirujanos (el de labradores no prosperó, aunque se había proyectado), pero sólo una mínima parte de la sociedad
gozó de ellos, pues, se destinaban las viudas y huérfanos de dichos grupos para que mantuvieran una vida decorosa
mediante una pensión de un tercio del sueldo del causante 149.
La primera ley nacional de jubilaciones se dictó en 1877; comprendía a los ministros de la Corte Suprema y jueces
de sección (ley 870); en 1885, la de los maestros (ley 1420) reformada en 1886; en 1887 de los empleados de la admi-
nistración nacional, todas financiadas por rentas generales 150.
Nuestro sistema jubilatorio ha sido creado originariamente a favor del personal civil del Estado –trabajadores
dependientes–, a semejanza de los sistemas europeos, considerado por la Corte como un régimen de privilegio por
limitarse a este grupo social. Esta situación se modificó al crearse diversas Cajas para amparar a otros sectores de
trabajadores y a los autónomos, la aplicación del régimen de reciprocidad entre las cajas y el cómputo de servicios
mixtos que permitía acumular los servicios prestados simultánea o sucesivamente en diferentes actividades 151.
Así como Goñi Moreno, otros doctrinarios distinguen períodos o etapas en la evolución de los sistemas jubilato-
rios en Argentina. Seguimos a Vázquez Vialard en la siguiente clasificación 152:
a) Primer período: a partir del año 1904, cuando se crea el primer régimen normativo de base contributiva, ley
4349 que ampara al personal de empleados del Estado Nacional bajo un criterio de capitalización 153. Acto se-
guido, se promulgaron leyes jubilatorias a favor del personal ferroviario, de servicios públicos, bancarios y de
147
Bidart Campos, Germán J. “Manual…”, cit. P. 235.
148
Goñi Moreno, José María. “Derecho…”. Tomo I, cit., p. 33-34.
149
Levaggi, Abelardo. “Manual…”, cit. p. 304-305.
150
Goñi Moreno, José María. “Derecho…”. Tomo I, cit., p. 42.
151
Deveali, Mario L. “Derecho…”, cit. p. 357.
152
Vázquez Vialard, Antonio. “Derecho…”, cit. pp. 390-391.
153
Se le llama régimen de capitalización colectiva porque los fondos y las rentas que se obtuvieran de ellos eran de exclusiva propiedad de los
aportantes; los fondos debían invertirse en títulos de la deuda pública para que produjeran el mayor interés y la más frecuente capitalización
posibles a los fines de garantizar el pago de las prestaciones (Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit., p. 12).

31
seguros, navegación y periodistas. Sin unidad de legislación ni de derechos y obligaciones, convivían con falta
de coordinación al depender la administración de cada sistema de ministerios distintos.
b) Segundo período: ante el problema señalado, se crea el Instituto Nacional de Previsión Social (INPS, decr. ley
29.176/44) como organismo central de administración; se extiende el régimen a los empleados de comercio y
al personal de la industria; por decr. ley 9316, se admite la reciprocidad entre las distintas cajas que funciona-
ban en el orden nacional y de la Municipalidad de Buenos Aires y se invita a las provincias a adherirse al sistema
(la mayoría lo hicieron); en 1949, para evitar la concentración de carácter burocrático, se atribuyó a las cajas la
función de otorgar o denegar las prestaciones (ley 13.575).
c) Tercer período: desde 1953 con la ley 14.236 cuando las cajas recuperan su autonomía funcional, el INPS con-
tinúa como órgano de coordinación, supervisión y apelación en el orden administrativo; por ley 14.397, se
incorpora al sistema a los profesionales, empleadores e independientes (nominados actualmente autónomos),
se extiende el régimen a los trabajadores rurales (ley 14.399/54) y para el personal de servicio doméstico se
crea una sección dentro de la Caja para el personal civil (decr. ley 326/56).
d) Cuarto período: la ley 17.575 (BO 29/12/67), establece un nuevo régimen administrativo concentrado en tres
agencias: a) Caja Nacional de Previsión de la Industria, Comercio y Actividades Civiles, b) para el personal de Es-
tado y Servicios públicos, c) para Trabajadores Autónomos. En 1968, las leyes 18.037 y 18.038, para trabajadores
en relación de dependencia y autónomos respectivamente, reemplazan a las normas anteriores. La Dirección
Nacional de Recaudación Previsional es el agente financiero del sistema dependiente de la Secretaría de Segu-
ridad Social, al igual que los demás órganos 154.
La Ley de Contrato de Trabajo, 20.744 (BO 21/05/1976) en su art. 252 en el Título 12 (De la extinción del contrato
de trabajo), prevé la extinción del contrato por jubilación del trabajador:
Cuando el trabajador reuniere los requisitos necesarios para obtener una de las prestaciones de la ley 24.241, el emplea-
dor podrá intimarlo a que inicie los trámites pertinentes extendiéndole los certificados de servicios y demás documen-
tación necesaria a esos fines. A partir de ese momento el empleador deberá mantener la relación de trabajo hasta que el
trabajador obtenga el beneficio y por un plazo máximo de un año.
Concedido el beneficio, o vencido dicho plazo, el contrato de trabajo quedará extinguido sin obligación para el emplea-
dor del pago de la indemnización por antigüedad que prevean las leyes o estatutos profesionales.
La intimación a que se refiere el primer párrafo de este artículo implicará la notificación del preaviso establecido por la
presente ley o disposiciones similares contenidas en otros estatutos, cuyo plazo se considerará comprendido dentro del
término durante el cual el empleador deberá mantener la relación de trabajo. (Modificado por: Ley 24.347 Art.6).

I.2. El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), ley 24.241


La ley 24.241 (BO 18/10/1993), instituye el SIJP consagra un sistema mixto compuesto por un régimen previsional
público, fundamentado en el otorgamiento de prestaciones por parte del Estado y un régimen de capitalización in-
dividual 155. Basada en el modelo chileno e impulsada por el ministro de Economía Domingo Cavallo por la crisis en la
que se encontraba el régimen desarrollado en base a las leyes 18.037 y 18.038 (evasión de los fondos, requisitos para
154
El financiamiento en un primer principio, consistía en la capitalización colectiva, ya que los fondos previsionales y sus rentas eran de propiedad
exclusiva de las personas comprendidas en la ley y destinados al pago de sus prestaciones; en el segundo período por la reciprocidad la “caja
otorgante” concedía un “beneficio único”, por lo que recibía los aportes de las otras en que el beneficiario acreditara servicios. A partir de la ley
14.499, se pasa al sistema de reparto puro administrado por el INPS al que entregaron sus fondos las cajas nacionales quienes no podían hacer
frente al pago de las prestaciones a causa de la inflación en la economía y el progresivo incremento del número de beneficiarios (Payá, Fernando
Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit., pp. 12-14).
155
Según Corte, De Vigilis, Tabernero, su interpretación y aplicación genera incertidumbres al quedar condicionada a instancias posteriores como
la decisión de los afiliados por uno de los regímenes y de los grupos financieros instituyentes de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones
y Pensiones (AFJP) y la falta de claridad necesaria. Se sancionó en una etapa del país bajo la vigencia de la Constitución Nacional, con las institu-
ciones republicanas en funcionamiento, con libertades sindicales y políticas y en la que confluían diversas situaciones: la cercanía de un proceso
electoral significativo, la simultánea y polémica propuesta de una reforma constitucional, una tensa relación con las organizaciones gremiales
derivada de un conjunto de proposiciones económicas (política salarial, desregulación de las obras sociales, proyectos de flexibilización y mo-
dernización de las relaciones laborales), el descontento de los jubilados y pensionados canalizado incluso por activistas y fuerzas políticas de
la oposición en actos de protesta pública, oposición de dirigentes y operadores políticos aún del propio oficialismo que se negaban a aprobar
un proyecto de orientación opuesta a los principios de solidaridad intergeneracional, redistribución social de la riqueza y rol protagónico del
estado como garante y gestor de los beneficios de la seguridad social. Se agregaban las presiones de los organismos internacionales de cré-
dito (sostenían que un régimen de capitalización significaría un fuerte estímulo para el mercado de capitales y activaría el flujo de inversiones
indispensables en el plan económica del gobierno nacional) y de grupos financieros como bancos, aseguradoras, etc. con la idea de captar una
cuantiosa masa de capitales y llevar a cabo un negocio financiero de alta rentabilidad, por medio de las Administradoras de Fondos de Pensión
(Corte, Néstor; De Vigilis, Miguel A.; Tabernero, Rodolfo. “Nuevo Sistema Previsional Argentino. Ley 24.241 comentada”. Rubinzal Culzoni Editores.
Santa Fe. 1993, p. 333).

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DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL Y LOS FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
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acceder a los beneficios, organización del aparato recaudatorio, regímenes de privilegio, desviación de fondos previ-
sionales, aumento de las expectativas de vida, procesos inflacionarios e hiperinflacionarios, desempleo y subempleo
en incremento, trabajo en negro, entre otros) 156.
Cubre con el alcance nacional a los trabajadores autónomos y en relación de dependencia ante las contingencias
de vejez, invalidez y muerte. En el régimen previsional público, el Estado otorga las prestaciones financiadas a través
de un sistema o Régimen de Reparto (administrado por la ANSES) y el Régimen de Capitalización (a cargo de gestores
privados: AFJP) está basado en la capitalización individual, quedando a opción del afiliado obligatorio la pertenencia
a uno u otro (art. 30) 157 (este sistema no es novedoso, pues, en los países desarrollados aún con un Estado eficiente, el
régimen de reparto no alcanza a brindar prestaciones satisfactorias, entonces adoptan regímenes complementarios
con la participación de aseguradores privados) 158.
Para adquirir la jubilación ordinaria por la contingencia vejez, se requiere la edad de sesenta y cinco (65) años en
el caso del hombre y sesenta (60) en el de la mujer (pudiendo optar por continuar su actividad laboral hasta los 65),
haber prestado treinta (30) años de servicios con aportes –art. 19– (los requisitos varían cuando se trata de regímenes
especiales que contempla la ley, para quienes desarrollan actividades especiales).
Respecto de la contingencia “invalidez”, el art. 27 remite a normas reglamentarias que fijen el procedimiento para
la determinación de la incapacidad. La prestación correspondiente se otorga antes de estar condiciones del retiro
ordinario.
De Diego 159, explica sobre las otras dos contingencias:
• la invalidez es un estado de incapacidad permanente que impide ejercer el trabajo; es determinado por las co-
misiones médicas (cinco integrantes) habilitadas por la ley especialmente para ese fin, dictaminan el estado de
salud del afiliado en el plazo de diez días, a partir de que éste finalice la realización de los estudios médicos es-
peciales (luego de que se presenta con los antecedentes sobre su estado de salud) y si registra una incapacidad
superior al 66%, estará en condiciones de recibir el retiro transitorio por invalidez. Actualmente dichas comisio-
nes son la combinación de los sistemas jubilatorio y el de riesgos del trabajo y adoptan decisiones uniformes
y compatibles a ambos cuando la incapacidad se relaciona con los dos. El dictamen puede ser apelado ante la
Comisión Médica Central o alternativamente, se puede recurrir ante la Cámara Federal de la Seguridad Social.
• ante la muerte, se produce el derecho a pensión del viudo, viuda, conviviente (con cinco años de convivencia
o dos si existieren hijos reconocidos por ambos), los hijos e hijas solteros e hijas viudas, todos ellos hasta los
dieciocho años y si no gozaren de un beneficio previsional de cualquier índole.

I.2.a. El Reparto
Un sistema es de reparto cuando las cotizaciones de un año determinado (contribuciones patronales y aportes
personales), se utilizan para abonar las prestaciones de igual período 160.
El Régimen de Reparto es una especie de contrato social entre las generaciones o intergeneracional: los trabaja-
dores activos sacrifican parte de sus ganancias y lo aportan al patrimonio común solidario a fin de financiar las pres-
taciones de los pasivos 161; posteriormente los activos pasarán a la condición de pasivos y recibirán su compensación,
motivo por el cual se remarca que está regido por el principio de solidaridad (así lo indica el art. 1 de la ley 24.463).
156
Medah, Daniel; Riso, Mónica; González, Gabriela. “Manual…”, cit., p.19.
157
Modificado por la ley 26.222 –BO 08/03/2007–, derivando directamente al Régimen de Reparto a los afiliados que dentro de los noventa (90)
días del comienzo de la relación laboral, no hayan efectuado la opción por uno u otro régimen (aunque mantiene el mecanismo y plazo para
la opción al inicio de la prestación de servicios y la posibilidad de hacer el cambio de régimen cada cinco años). Agrega el art. 30 bis a la ley
24.241, que dispone la transferencia al reparto –conjuntamente con el saldo de su cuenta– de los hombres mayores de 55 años de edad y las
mujeres mayores de 50 años, con un monto en su cuenta de capitalización de 250 Mopres, salvo que expresamente opten por permanecer en
el Régimen de Capitalización. Implica el ingreso de fondos a las arcas del Estado y la forma de garantizar un mejor ingreso a quienes por su
edad avanzada y reducidos ingresos, obtendrían una escasa jubilación en la capitalización (puede decirse que reivindica el papel del Estado de
acuerdo a lo ordenado en la Constitución nacional) (Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, Tomo I, cit., p. 66). La
última reforma por medio de la ley 26.425 (BO 09/12/2008), erige como único régimen al Reparto, que absorbe el de Capitalización quedando
éste eliminado del sistema previsional.
158
Corte, Néstor; De Vigilis, Miguel A.; Tabernero, Rodolfo. “Nuevo Sistema Previsional Argentino. Ley 24.241 comentada”. Rubinzal Culzoni Editores.
Santa Fe. 1993, p. 339.
159
De Diego, Julián A. “Sistema Integrado…”; cit. p. 857.
160
Gastón, Tomás; Temporetti, Edgardo. “La reforma…”, cit., p. 8.
161
Quien se transformó en evasor de sus obligaciones para con el sistema no ha sido solidario con sus semejantes, entonces, no tiene derecho a
pedir ni exigir la tutela de aquél ni que se aplique el principio de solidaridad. Como afirma Aristóteles, la repartición de la riqueza se verifica
en función de la contribución aportada, si no se da lo contrario a lo justo (Pawlowski de Pose, Amanda Lucía. “Reivindicación del principio de
solidaridad previsional”. La Ley. Bs. As. 1993-A, p. 687).

33
Requiere una amplia incorporación de afiliados y una duración ilimitada para que los activos atiendan el pago de las
prestaciones, así como cotizaciones que nivelen los egresos 162.
El art. 16 de la ley 24.241, prescribe:
1. El régimen público es un régimen de reparto asistido, basado en el principio de solidaridad. Sus prestaciones serán
financiadas con los recursos enumerados en el artículo 18 de esta Ley. 2. El Estado Nacional garantiza el otorgamiento
y pago de las prestaciones establecidas en este capítulo, hasta el monto de los créditos presupuestarios expresamente
comprometidos para su financiamiento por la respectiva Ley de Presupuesto”.

La norma responde a un principio clásico y tradicional de la previsión social argentina y a la filosofía de re-
parto, según el cual la relación jurídica previsional no es un contrato bilateral o trilateral (como el caso del se-
guro), sino una institución social protectoria que tiene por finalidad preservar al beneficiario y a su familia una
subsistencia decorosa y adecuada al nivel alcanzado en la actividad. Aún cuando el haber de las prestaciones
sea superior a los fondos recaudados por el sistema, el Estado como garante del bienestar social, debe suplir con
recursos propios del desfinanciamiento del sistema cuando sus ingresos genuinos no basten 163. A este criterio
responde nuestro sistema, ya que acude a otros fondos (por ej. impuestos), ante la insuficiencia de los normales
y usuales, diferenciándose del reparto “puro” donde las cotizaciones de los activos son suficientes para financiar
las prestaciones previsionales 164.
Vemos que el régimen conlleva la garantía estatal en el pago de las prestaciones, por medio de un fondo único
que se invierte inmediatamente en el pago de los haberes otorgados, es decir, no posee acumulación de recursos,
salvo un excedente ocasional. Es un reparto “asistido”, con dinero de un origen distinto al previsional con un límite: los
créditos presupuestarios destinados en la Ley de Presupuesto a esos efectos (incorporado por la ley 24.463), quedan-
do a expensas de lo que se disponga en cada año, con el riesgo de que no sea suficiente o no se asignen los fondos
respectivos 165. De lo contrario con la ausencia o mora legislativa se caería en una inconstitucionalidad, pues el Estado
debe garantizar los beneficios lo cual obliga a actuar al Congreso al respecto, en virtud de las normas operativas con-
tenidas en el art. 14 bis 166.
Para Toselli, esta última parte del art. 16 significa que el Estado garantiza sólo las jubilaciones existentes y corrien-
tes quedando diferidos los pagos de los retroactivos previsionales (por el período que se demora en el otorgamiento
de la prestación peticionada) como el cumplimiento de las sentencias judiciales que condenan a la ANSES por diferen-
cias de liquidación de haberes, al momento que el Congreso asigne partidas presupuestarias específicas. Algunas de
ellas fueron destinadas a personas mayores de ochenta años o se emitieron bonos de consolidación de deuda previ-
sional (BO-CON Previsional) para la cancelación de obligaciones de causa o título anterior al 1 de abril de 1991 167.

I.2.b. Los sujetos


La incorporación y afiliación al SIJP es de todas las personas físicas mayores de dieciocho (18) años, siendo obli-
gatorio para su gran mayoría que realizan actividades remuneradas insertas en el art. 2 o voluntario para los casos
previstos en el art. 3 y los sujetos exceptuados en el art. 4 de la ley (salvo que manifiesten con el consentimiento de
sus empleadores la intención de incorporarse).
Los sujetos comprendidos en la ley 24.241 son 168: a) trabajadores, funcionarios y agentes dependientes de la
administración pública o de organismos interprovinciales integrados a la Nación que se desempeñan en los órdenes
provincial y municipal; b) dependientes de las empresas del Estado y entidades autárquicas y de los gobiernos y
municipales provinciales; c) trabajadores de la actividad privada y autónomos en todas la categorías; d) personas al
servicio de representaciones diplomáticas extranjeras y los dependientes de organismos internacionales que presten
servicios en nuestro país; e) los que ejercen profesiones liberales en cualquier actividad; empresarios y directivos que
conducen o administran empresas (no están obligados los socios de sociedades civiles o comerciales irregulares o
cualquier tipo de sociedad donde exista parentesco entre sus miembros).

162
Taddei, Pedro J. M.; Mongiardino, Carlos J.; Naccarato, Reinaldo. “Manual…”, cit., p. 111.
163
Corte, Néstor; De Vigilis, Miguel A.; Tabernero, Rodolfo. “Nuevo…”, cit. p. 390.
164
Taddei, Pedro J. M.; Mongiardino, Carlos J.; Naccarato, Reinaldo. “Manual…”, cit., p. 113.
165
Jaime, Raúl C.; Brito Peret, José I. “Régimen…”, cit., p. 185.
166
Bidart Campos, Germán J. “Tratado…”, cit. p. 430.
167
Toselli, Carlos Alberto. “Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social”. Tomo 2. Alveroni. Córdoba. 2002, p. 425.
168
Grisolía, Julio Armando. “Derecho del…”, cit. p. 2043.

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Quedan excluidos los extranjeros contratados en nuestro país para trabajar como profesionales, investigadores, cien-
tíficos o técnicos, si cuentan en su país de origen con un sistema previsional y estén amparados contra las contingencias
de vejez, invalidez y muerte (art. 4º, ley 24.241).
Los sujetos trabajadores dependientes, agente de la administración pública y el autónomo tienen la obligación
de inscribirse y optar por uno de los dos regímenes; tienen deberes suplementarios de información si el sistema se los
requiere, los autónomos el de ingresar el pago de sus aportes y contribuciones en término y los empleadores deben
inscribirse en la ANSES e ingresar aportes y contribuciones en fecha y presentar información periódica de los salarios,
aportes y contribuciones y demás requerimientos 169.

I.2.c. Las prestaciones


Se puede definir a la prestación como el conjunto de derechos patrimoniales que la ley confiere a los beneficiarios
del sistema, a partir de su condición de afiliados a éste y de los derechos emergentes de los años de actividad con
aportes y la edad para estar en condiciones de jubilarse 170.
Jaime y Brito Peret 171, entienden que tiene finalidad y caracteres propios que la diferencian conceptualmente del
salario laboral. La finalidad del salario previsional es determinar el monto de las cotizaciones del trabajador y del em-
pleador y el de los haberes, mientras que el laboral está destinado a la satisfacción de las necesidades inmediatas 172.
Consideramos sobre este concepto, que comprende sólo un aspecto en la diferenciación, o desde un punto de
vista técnico o de aplicación práctica se puede suponer esta finalidad, pensando en la utilidad que reporta el cálculo
numérico aludido en lo inmediato, ya que el otorgamiento de las prestaciones se difieren para cuando acaezca la con-
tingencia. La concepción del beneficio jubilatorio significa mucho más en su esencia, como se viene señalando.
Se ha señalado en la ley 24.241 –art. 14–, como caracteres de las prestaciones previsionales en los que puede
verse la influencia del contenido del art. 14 bis de la Constitución: son personalísimas y sólo corresponden a sus
titulares; no pueden ser enajenadas ni afectadas a terceros por derecho alguno (salvo la Prestación Básica Universal
–PBU– y la Prestación Compensatoria –PC– que pueden ser afectadas a favor de cierta entidades u organismos con la
conformidad de los beneficiarios; son inembargables (excepto cuotas por alimentos o litis-expensas); en el régimen
de reparto están sujetas a las deducciones (provenientes de créditos a favor de los organismos de seguridad social o
por la percepción indebida de haberes jubilatorios, pensiones, retiros o pensiones no contributivas) que no pueden
exceder el 20% del haber mensual de la prestación (salvo que en razón del plazo de duración deba prorratearse la
deuda en función de dicho plazo); son imprescriptibles y sólo se extinguen por las causas previstas en la ley 173, lo que
significa que son vitalicias, no así las pensiones, condicionadas a factores como la edad, estado civil, etc.
Goñi Moreno 174, manifiesta que la prestación no es susceptible de renuncia, dado el fin social de la institución y su
condición de inalienable e imprescriptible, sí a los haberes devengados que constituyen derechos patrimoniales.
Y añade otro carácter que puede agregarse es que son susceptibles de aumento o disminución según la ley para
compensar las oscilaciones monetarias en el primer supuesto y siempre que no alcanzare substancialmente el haber
del beneficio, en el segundo, como lo ha establecido la ley y aceptado los tribunales de justicia.
Al otorgarse la jubilación ordinaria en el Régimen de Reparto, se accede a las siguientes prestaciones: prestación
básica universal (PBU), prestación compensatoria (PC), prestación adicional por permanencia (PAP) y una prestación
anual complementaria (PAC). Además, el retiro por invalidez y la pensión por fallecimiento. En el Régimen de Capita-
lización existían las mismas, pero en lugar de la PAP, se adquiría una renta mensual del capital depositado en la AFJP;
no nos detendremos en este régimen por haber sido suprimido por la ley 26.425 que muda el sistema previsional.
Cálculo de las prestaciones: la PBU brinda una prestación uniforme a quienes hayan alcanzado la edad e ingre-
sado aportes, independientemente de las rentas percibidas. La PC corresponde a quienes hayan aportado antes del
15/07/1994, bajo la vigencia de la ley 18.037 y la PAP, por permanecer en el régimen público 175. El monto de la PBU es
de 2,5 Mopres y se puede incrementar hasta un 15% más si se computa el 1% por cada año que excede los treinta y
hasta los cuarenta y cinco (art. 20). En el caso de la PC, compensa los años de servicio en el sistema anterior y se calcula
169
De Diego, Julián A. “Manual de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social”. La Ley. Bs. As. 7ma. Edición. 2008, p. 855.
170
De Diego, Julián A. “Manual…”, cit., p. 860.
171
Jaime, Raúl C.; Brito Peret, José I. “Régimen…”, cit., p. 109.
172
La Ley de Contrato de Trabajo, en el art. 103, define a la remuneración como “la contraprestación que debe percibir el trabajador como consecuencia
del contrato de trabajo”.
173
Medah, Daniel; Riso, Mónica; González, Gabriela. “Manual del Sistema de Jubilaciones y Pensiones”. Consultora. Córdoba. 1ª Edición.1998, p.133.
174
Goñi Moreno, José María. “Derecho…”, cit., Tomo II, p. 492.
175
Fernández Madrid, Juan Carlos; Caubet, Amanda Beatriz. “Jubilaciones y Pensiones”. Errepar. Bs. As. 1994, p. 120.

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el 1,5% por cada año de esos servicios (hasta el 15/07/1994) o fracción mayor a seis meses; este porcentaje acumula-
do, se aplica al promedio mensual de las remuneraciones del sujeto en los diez últimos años inmediatamente anterio-
res al cese sin computar los meses de inactividad del trabajador (sin aportes). En la PAP, se calcula el 1,5% por año de
aportes al SIJP (después del 15/07/94) sobre la base que consiste en el promedio mensual de las remuneraciones con
aportes de los últimos diez años de servicios inmediatamente anteriores al cese, sin contar los meses sin aportes 176.
La prestación debe guardar una adecuada relación de proporcionalidad con los ingresos del interesado y con los apor-
tes ingresados al sistema durante su vida activa para que no se produzca el descenso del nivel y calidad de su vida 177.

I.2.d. El Mopre. Haber máximo y mínimo. Financiamiento del sistema


El Módulo Previsional o Mopre fue creado por el dec. 833/97 (BO 29/08/1997), que modifica el art. 21 de la ley
24.241, que lo define como “unidad de referencia para establecer la movilidad de las prestaciones del Régimen de Reparto
y el valor de la renta presunta de los trabajadores autónomos. Su valor será fijado anualmente por la autoridad de aplica-
ción 178 de acuerdo a las posibilidades emergentes del Presupuesto General de la Administración para cada ejercicio”.
Reemplaza al Ampo (Aporte Medio Previsional Obligatorio), contenido en la redacción originaria del art. 21 utili-
zado como base de cálculo para la movilidad, determinación de la remuneración sujeta a aportes, del haber de la PBU,
del monto máximo de la PC, etc. (arts. 32, 158, 20, 26, respectivamente).
El Ampo era un cálculo matemático hecho en marzo y septiembre de cada año, para establecer el aporte prome-
dio de los trabajadores afiliados al SIJP, sumando los aportes de los dependientes y autónomos (sin tener en cuenta
las contribuciones patronales, como la respectiva de los autónomos y los aportes del sueldo anual complementario)
dividiendo ese resultado por el número real de aportantes al sistema; el coeficiente obtenido era el Ampo 179.
Se produjo un cambio con la sanción de la ley de Solidaridad Previsional 24.463: determinó que la movilidad se re-
giría por lo establecido cada año por el Congreso en la ley de presupuesto. Produjo un desequilibrio porque el monto
de los aportes y de la PBU, seguían fijándose en base al Ampo y la movilidad de las jubilaciones por la nueva modali-
dad. En la práctica, los haberes previsionales no se actualizaron y sí el Ampo, como consecuencia, las jubilaciones más
recientes eran más altas que las más antiguas. La situación provocó la introducción de la nueva unidad de referencia,
Mopre 180, fijado de acuerdo a la ley presupuesto y no en relación a los aportes ingresados al sistema.
En realidad el nuevo texto del art. 21 no se compadece con el contenido del reformado art. 32 que establece que la
movilidad de las prestaciones de reparto será determinada por la ley de presupuesto que el Congreso dicte cada año 181.
Se cuestiona la constitucionalidad del Mopre porque el decreto 833/97 de necesidad y urgencia modifica una ley
sancionada por el Congreso. Además, de un mecanismo de cálculo objetivo como el Ampo se pasa a otro sistema sub-
jetivo que depende de las posibilidades económico-financieras del Presupuesto Nacional en cada circunstancia 182.
El análisis que corresponde hacer es si un decreto de necesidad y urgencia viola lo establecido en la Constitución
Nacional cuando dispone acerca de la supremacía de las leyes en el art. 31, las atribuciones específicas del Poder
Legislativo –art. 75–, la limitación de la delegación en el Poder Ejecutivo de la tarea de legislar, impuesta en el art. 76
y la prohibición de legislar del art. 99, inc. 3, permitida sólo para casos excepcionales cuando sea imposible seguir el
procedimiento pertinente para la sanción de una ley.
Es inconveniente la mencionada subjetividad porque implica una dependencia de lo decidido por el gobierno en
cada período, quedando a expensas de su voluntad y discrecionalidad. Especialmente, si se tiene en cuenta que se
faculta a los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Economía y de Obras y Servicios Públicos, para su determi-
nación. Así, el valor del Mopre fue fijado en un monto de $80 en el año 1997 y no se modificó hasta la actualidad.
Haberes mínimo y máximo: La ley 24.463 en su art. 3, reforma el art. 17 de la ley 24.241: la ley de presupuesto
determinará el importe máximo y mínimo de las prestaciones del régimen de reparto; el art. 8 dispone que las leyes
de presupuesto destinarán la mayor cantidad de recursos para aumentar las prestaciones de quienes carezcan de
otros ingresos y perciban montos inferiores a $450; el art. 3 dice que ningún beneficiario puede percibir prestaciones
176
De Diego, Julián A. “Manual…”, cit., pp. 861-862.
177
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit, p. 701.
178
El art. 2 del decreto encarga a los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Economía y de Obras y Servicios Públicos para fijar el valor del
Mopre. Por resolución conjunta del 661-1114/1997 MTSS – MEOSP, del 3/10/1997, se fijó en $80 para el período septiembre-diciembre de 1997
(“Leyes Laborales y Previsionales”. Errepar. Bs. As. 2009, p. 456).
179
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit, p. 687.
180
Medah, Daniel; Riso, Mónica; González, Gabriela. “Manual…”, cit., p. 115.
181
Jaime, Raúl C.; Brito Peret, José I. “Régimen…”, cit., p. 212.
182
De Diego, Julián A. “Manual…”, cit., p. 860.

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por encima del tope máximo legalmente determinado (se refiere los beneficiarios del régimen de reparto y al monto
máximo fijado por el Congreso); el art. 9, establece topes máximos diferenciales según se trate de regímenes comunes
o especiales otorgados por leyes anteriores a la ley 24.241 que no tuvieren otro haber máximo menor para los que
fija escalas de reducción según el importe a cobrar –inc. 2–; para las prestaciones del reparto concedidas por la ley
24.241 lo fija en $3.100 183 hasta que la ley de presupuesto cumpla con lo establecido en el artículo 17 de la Ley 24.241
(éste ordena que dicha ley de presupuesto debe determinar los haberes máximos y mínimos de las prestaciones del
régimen público y ningún beneficiario puede cobrar más del tope fijado).
La aplicación de beneficios mínimos responde a los fines sociales del régimen jubilatorio que tutela a los trabaja-
dores económicamente más débiles; varían conforme al poder adquisitivo de la moneda. En cambio, cuando se trata
de remuneraciones que excedan ese mínimo, se otorga un beneficio de acuerdo al promedio de las remuneraciones
percibidas por el afiliado sometido a escalas crecientes de reducción por la finalidad social del sistema 184.
El Estado garantiza un haber mínimo que permita la atención de las necesidades de subsistencia del beneficia-
rio, aun cuando en relación a los aportes que efectuó, el resultado de lo que le correspondería cobrar sea inferior
a ese mínimo. El máximo que fija, es para atender a las jubilaciones más exiguas, por el principio de solidaridad
que guía a la seguridad social, en el que unos contribuyen para beneficiar a otros, mediante la redistribución de
los fondos.
La Corte se ha mostrado favorable al tope del haber máximo mientras no resulte confiscatorio, lo es, si la merma
supera el 15% del monto del haber. En realidad, el tope no sería necesario si se solucionaran los problemas de finan-
ciamiento del sistema de reparto, a causa de malas administraciones, evasión previsional, etc., pero ello parece utó-
pico en nuestro país donde la dirigencia no demuestra voluntad política que conduzca a ocuparse de la cuestión 185,
opinión a la que adherimos.
En “Chocobar” (1996), el Alto Tribunal se manifestó a favor de la aplicación de los topes:
… con relación a la inconstitucionalidad de los topes previstos en el art. 55 de la ley 18.037, cabe señalar que la fijación
de haberes máximos en materia de jubilaciones y pensiones ha sido convalidada por esta Corte desde su establecimiento
por vía legal y reglamentaria, pues se ponderó que la previsibilidad de las erogaciones máximas constituye “valor inhe-
rente a la eficiencia del sistema previsional instaurado”, circunstancia que “torna razonable entender incluida la movilidad
dentro de los máximos que, con criterio a él reservado, establezca el Poder Legislativo para los haberes jubilatorios”. Ello,
enfatizó el Tribunal, “permite alcanzar una distribución justa y general de los beneficios previsionales con resultados efi-
caces” (Fallos: 292:312). Posteriormente, y llamada a pronunciarse en numerosos planteos de confiscatoriedad deducidos
por los beneficiarios señaló que “para llegar a establecer la solución que corresponda al caso concreto” era preciso “de-
terminar si en las circunstancias de la respectiva causa aparece o no quebrada la regla de la razonable proporcionalidad”
(Fallos: 307:1985).
Dichos criterios resultan de aplicación en la actualidad, máxime si se tiene en cuenta que del sistema vigente –art. 9º de
la ley 24.463– surgen pautas específicas que confirman el sistema de topes que –salvo prueba en contrario no producida
en la causa– no pueden reputarse lesivas de principios generales reconocidos por la jurisprudencia del Tribunal sobre la
materia, máxime si se tiene en consideración que el sistema se basa en la solidaridad de sus integrantes en los términos
reiteradamente señalados, habida cuenta de las actuales circunstancias de la economía y en vista de la crisis financiera
del sistema.

Financiamiento del SIJP: el art. 18 de la ley 24.241 enumera los componentes de los fondos previsionales del régi-
men previsional público: los aportes de los afiliados del régimen público (11% del salario del trabajador dependiente
–art. 11–); las contribuciones de los empleadores (16% de los salarios –art. 11–); 27% de las ganancias que aportan
los trabajadores autónomos (16% para el reparto, si optaban por el sistema de capitalización); la recaudación del
impuesto a los Bienes Personales no incorporados al proceso económico o el que lo sustituya y otros tributos que se
afecten; recursos que fije el Congreso en la Ley de Presupuesto; intereses, multas y recargos; rentas provenientes de
inversiones y todo otro recurso que la ley disponga.
Los recursos destinados al sistema se pueden clasificar de la siguiente manera 186: a) tributarios, b) no tributarios
y c) aportes del Estado:
183
Jaime, Raúl C.; Brito Peret, José I. “Régimen…”, cit., p. 189. El dec. 525/95, art. 1 para los regímenes de reparto anteriores al SIJP -excepto las pres-
taciones del art. 9, inc. 2- fija un haber máximo de $2.250 (multiplica por 15 la jubilación mínima –$150–).
184
Goñi Moreno, José María. “Derecho…”, cit., Tomo II, p. 18.
185
Piaggio, Lucas A. “Topes a los haberes previsionales: ¿Rectificación o ratificación de la doctrina “Chocobar”?. Lexis Nexis, 2004-B, p. 1356.
186
Información brindada por la Dra. Elsa Rodríguez Romero, en el dictado de la clase “Sistema…”, cit.

37
a) compuestos por las cotizaciones (aportes personales y contribuciones patronales) y los impuestos de afec-
tación total (por ej. sobre la venta de cigarrillos) y de afectación parcial (por ej. el impuesto a las ganancias,
impuesto al valor agregado, gravamen a las naftas y sus productos derivados, gasoil, gas natural);
b) el porcentaje del canon que recibe el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, lo remite a la Secretaría
de Seguridad Social (por ej. el proveniente de empresas privadas a cargo de la explotación de los peajes);
c) ante el déficit de fondos propios del sistema, el Estado acude con otros recursos.
El sistema de reparto solidario puro, en el cual los trabajadores activos sostienen el pago de los haberes de los
pasivos para el período en que se recaudan sus aportes personales y las contribuciones de los empleadores, es por
cierto, limitado, más aun en épocas donde el índice de desempleo es alto y el promedio de años vida se eleva. Resul-
ta obvio el aumento del número de jubilados por diversas razones, muchas de ellas emanadas de decisiones de los
gobiernos (otorgamiento de moratorias, jubilaciones de privilegio, concesión de beneficios sin aportes o jubilaciones
anticipadas, entre otras).
La ley 24.463 pone un límite a la garantía del Estado para el otorgamiento de las prestaciones, dispuesta en el art.
16 de la ley 24.241: lo que se fija como monto disponible en la Ley de Presupuesto y define a los sistemas públicos
como “de reparto asistidos basados en el principio de solidaridad” (art. 1º, apart. 1º), lo que reconoce la insuficiencia
de los recursos genuinos del sistema de índole contributiva 187.
Si bien la norma reconoce dicha garantía que surge del deber constitucional de Estado para poder realizar la
finalidad de la seguridad social y dar cobertura a las contingencias sociales, no existe un parámetro fijo en cuanto al
monto que se destina para la previsión. Podría darse que una ley presupuestaria dictada por el Congreso lo redujera
de manera arbitraria, provocando una crisis en el patrimonio del sistema (por ej. puede decidir que alguno de los
impuestos deje de destinarse al fondo previsional o hacerlo en menor medida).
Señala Bidart Campos 188. que en un momento surgió el interrogante por una posible inconstitucionalidad de
las prestaciones por estar a cargo del empleador y no del Estado; la Corte en “Mansilla c/ Cía. Azucarera Terán”, el
30/03/1982, dijo que la cláusula constitucional no significa que la cobertura de las contingencias sociales exclusiva-
mente deba estar en manos del Estado y financiada por éste, sino se refiere a los objetivos que corresponde cumplir
al legislador; consecuentemente la ley puede gravar al empleador con el pago de prestaciones que cubran contin-
gencias (específicamente sería el caso de la indemnización por incapacidad; también las contribuciones que ingresa
al sistema previsional).
El riesgo que corre el financiamiento basado en las contribuciones patronales radica en que exista disminución
de los fondos por evasión en el pago por la falta de registración de los trabajadores (o que sea deficiente), como tam-
bién cuando se abona parte del salario de éstos como asignaciones no remunerativas, que no se encuentran sujetas
a aportes previsionales y, por ende, no se suman a los fines de la futura prestación jubilatoria.

I.2.e. Límite de acumulación de beneficios


El art. 33 de la ley 24.241 prescribe que una misma persona no puede ser titular de más de una PBU, una PC o una
PAP, pues se debe optar por una. Es decir no se pueden acumular las prestaciones aunque haya desarrollado diversas
actividades.
El principio del beneficio único imperó en nuestro país desde la ley 4349. De acuerdo a la ley 24.241, si se aportó
al SIJP y a un sistema no adherido a éste, por el sistema de reciprocidad, se incluyen todos los servicios y se concede
“un” beneficio 189.
Puede producirse una injusticia al aportar al SIJP un trabajador por cada uno de sus salarios percibidos de manera
simultánea, pues no se verá reflejado en su futuro haber previsional 190.
El sistema integrado exige una cantidad de “años de servicios con aportes” (30) y una determinada edad (65 para
el hombre y 60 en el caso de la mujer) para el cómputo del haber y el afiliado opta por un régimen o caja otorgante.
Por otra parte, no puede evadirse en cada actividad laboral que se desarrolle, la obligación de ingresar las cotizacio-
nes que les corresponde al trabajador y al empleador. De este modo se aplica una ley pareja para todos los aportantes.
Si se computaran los servicios simultáneos, se darían jubilaciones muy elevadas para algunos generando amplias
desigualdades y difíciles de sufragar dentro del sistema y en colisión con el principio de solidaridad que lo rige.
187
Taddei, Pedro J. M.; Mongiardino, Carlos J.; Naccarato, Reinaldo. “Manual…”, cit., p. 500.
188
Bidart Campos, Germán J. “Tratado…”, cit. p. 429.
189
Peón, Rodolfo. “El instituto del beneficio único en el régimen jubilatorio”. Revista de Derecho Laboral y Seguridad Social Lexis Nexis. 2005-A, p. 578.
190
Fernández Madrid, Juan Carlos; Caubet, Amanda Beatriz. “Jubilaciones…”, cit, p. 144.

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I.2.f. Reciprocidad jubilatoria. La situación de las provincias


Al existir el sistema previsional nacional, los regímenes provinciales de los dependientes del gobierno provincial
y los de los profesionales provinciales, se creó el sistema de reciprocidad jubilatoria, por dec. ley 9316/1946, al que
adhirieron todas las provincias, que permite la validación recíproca para que los afiliados que trabajaron en distintos
ámbitos puedan reunirlos y sumarlos para acreditar el requisito de los años de servicios que exige la ley. La caja otor-
gante del beneficio, recibía los aportes ingresados a otro sistema 191.
La ley 24.241 contiene este principio: el art. 19, apart. c. dispone que tendrán derecho a la PBU y a los demás bene-
ficios quienes acrediten treinta años de servicios con aportes computables en uno o más regímenes de reciprocidad y en el
art. 168 el organismo otorgante será aquél en el que se acredite haber prestado mayor cantidad de años de servicios
con aportes y cuando éstos son iguales en cantidad, el afiliado puede optar por uno de ellos; reconoce el mecanismo
de la transferencia de las sumas cotizadas y de los cargos adeudados por el beneficiario a efectos de su amortización
ante la caja otorgante 192.
En virtud de la ley 24.241 y del Pacto Federal celebrado 193, las provincias transfieren sus cajas previsionales al SIJP
mediante la firma de un convenio; unifica normativamente y queda en manos de la Nación otorgar el pago de los be-
neficios vigentes al tiempo de la transferencia. Por ley 25.629 (23/08/2002), se faculta a la Secretaría de Seguridad So-
cial a celebrar convenios a los fines de fijar un nuevo régimen de cómputo recíproco, con las provincias y municipios
que no suscribieron el Pacto Federal pero sin la transferencia de aportes y computando los servicios no simultáneos;
el haber será pagado por cada organismo participante en función de los aportes que posean del beneficiario 194.
Existe en el país, dada su estructura federal, una variedad de sistemas y organismos previsionales; hay trece cajas
o Institutos de Previsión Provinciales no transferidos a la Nación, veinticinco cajas municipales; sesenta y ocho Cajas
de Previsión Social para Profesionales, algunas cajas para empleados de Bancos provinciales, para el personal policial
provincial y regímenes especiales para la Fuerzas Armadas y organismos de seguridad 195.

I.3. Algunas consideraciones


El SIJP recibió severas críticas revelando una situación de crisis: altos costos de las comisiones, el descuido por
parte de las AFJP de los ahorros de los trabajadores, por ser un diseño generador de mayor déficit fiscal, sospechas
de fraude, demoras injustificadas en el trámite de los beneficios y su falta de pago, defectos en la liquidación de los
haberes. Todas estas cuestiones llevaron a un aumento de la litigiosidad 196.
Como ventajas, se ha señalado que brinda una mejor relación entre aportes y beneficios, la reducción del
déficit del sistema, una superior relación entre aportes y beneficios, la reducción de la litigiosidad, la posibilidad
de controlar los aportes de los empleadores y estimular el ahorro, imposibilidad de régimen de privilegio en el
régimen de capitalización 197.
El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones vigente desde el año 1994, intentó conseguir la unificación del
sistema jubilatorio en el país, tratando de abarcar a todos los regímenes provinciales y municipales. Cabe la pregunta
si esta modalidad no restringe la autonomía de estas administraciones.
La intencionalidad del gobierno de Menem al momento de crearse el nuevo sistema, era que progresivamente,
todos los trabajadores pasaran al Régimen de Capitalización, quedando en el de Reparto sólo quienes ya tuvieran el
beneficio concedido. Así, el Estado, se desentendería del sistema jubilatorio, quedando éste en manos privadas.
Actualmente, resulta ostensible que el Sistema de Capitalización mostró sus problemas. Las Administradoras de
Fondos de Jubilaciones y Pensiones, al comienzo de la vigencia de la ley, eran un gran número, quedando al final sólo
once. Recaudaron importantes sumas de dinero, pero prácticamente no llegaron a otorgar beneficios.
Insistimos en que la previsión social debe estar conducida y administrada por el Estado como consta en las nor-
mas constitucionales que contienen la concepción de un Estado de bienestar que debe velar por la concreción de la
justicia social. Puede permitir la participación de empresas privadas, lo sea sólo en parte, y bajo un estricto control de
su funcionamiento, porque si lo es en una porción mayoritaria o total, se corre el riesgo de que responda a intereses
191
Bosio, Rosa E. “Lineamientos…”, cit., p. 351.
192
Taddei, Pedro J. M.; Mongiardino, Carlos J.; Naccarato, Reinaldo. “Manual…”, cit., p. 271.
193
Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento de 1993.
194
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit., pp. 21-22.
195
Sarsosa, José A. “Práctica Jubilaciones y Pensiones. Sistema Integrado Previsional Argentino. Ley 26.425”. Ediciones Jurídicas. Bs. As. 2009, p. 32.
196
Grisolía, Julio Armando. “Manual…”, cit., p. 709.
197
Lennox, Roberto D. “Evaluación de la reforma del régimen previsional”. Lexis Nexis. Bs. As. 2004-B.

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netamente particulares y económicos. Por eso, debe advertírseles a tales empresas que están de por medio intereses
colectivos, no sólo el fin de lucro perseguido.
El fundamento es la garantía de la Constitución que, al menos, si el Estado no cumple con los propósitos de brin-
dar los beneficios de la seguridad social de carácter integral, queda la posibilidad de reclamar ante los organismos
administrativos competentes y los tribunales.

II. La ley 26.222


La ley 26.222, publicada el 03/03/2007, reforma el sistema previsional argentino (SIJP).
El dec. 1934 del 30/09/2002, designa una Comisión Especial para la reforma, cuyo trabajo fue la base del Libro Blanco
de la Previsión Social publicado por el Ministerio de Trabajo conteniendo propuestas de reforma, pero la ley 26.222, se
dictó sin mencionar estos antecedentes y sin una extensa discusión parlamentaria con la finalidad principal de otorgar a
los afiliados al Régimen de Capitalización la posibilidad de incorporarse o retornar al Régimen Público de Reparto 198.
Se destacan en especial, dos disposiciones de la ley, que denotan la intención del gobierno nacional de alentar y
lograr el regreso de los afiliados al reparto, a diferencia de aquél que creó el sistema previsto en la ley anterior:
• traslada al reparto a los afiliados mayores de cincuenta (50) o cincuenta y cinco (55) años de edad –mujeres y va-
rones, respectivamente–, que no hayan alcanzado a reunir la cantidad de doscientos cincuenta (250) Mopres en
su cuenta individual de capitalización (el valor actual del Mopre es de $80), que están a diez años o menos de ju-
bilarse y los fondos que han acumulado no son suficientes para recibir una prestación con un monto adecuado,
por falta de regularidad en sus aportes o de bajos ingresos –art. 3 que incorpora el art. 30 bis a la ley 24.241–.
• los nuevos trabajadores “indecisos”, o sea, quienes no hagan la opción por un régimen dentro del plazo de no-
venta (90) días, pasan automáticamente al Régimen Público (no es lo más beneficioso para un trabajador joven).
Cada cinco años se puede optar por cambiar de régimen –art. 2°, que reforma el 30 de la ley 24.241–.
Quienes pasen de la capitalización al reparto, adquieren la movilidad, Prestación Anual Complementaria y Presta-
ción Anual por Permanencia –art. 2–.
Refuerza la intención de retomar la administración del sistema por parte del Estado, lo dispuesto en el art. 11
(incorpora como art. 125 en la ley 24.241), al decidir garantizar el pago de haberes mínimos, también para los afiliados
a la capitalización que tengan algún componente público en su haber previsional (aquéllos que habían aportado al
reparto y luego optaron por pasarse al sistema privado, al momento de entrar en vigencia la ley 24.241).
Avanza en esta línea, al limitar en el art. 4 un aspecto del sistema de capitalización: determina un monto máximo
para la comisión que las AFJP pueden percibir de sus afiliados.
También demuestra el avance del Estado para recuperar el dominio de todo el sistema al adecuar el manejo de los
recursos de la seguridad social integrados por los activos financieros de ANSES, a lo dispuesto en la ley 24.156 (Ley de
Administracion Financiera y de Los Sistemas de Control del Sector Publico Nacional), para su preservación y rentabili-
dad futura –art. 15–. Marca la posibilidad de mayor disposición de esos fondos, aunque agrega que únicamente serán
utilizados para efectuar pagos de beneficios del mismo sistema.

III. Legislación actual: la ley 26.425 (BO 09/12/2008)


Como se ha mencionado, la ley 26.425 crea el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) financiado por un
sistema solidario de reparto –art. 1–, garantizado por el Estado Nacional.
Algunas de las modificaciones introducidas en sus veintiún artículos son (señaladas por Grisolía 199):
• el régimen de reparto absorbe el de capitalización, que queda eliminado del sistema, y por lo tanto a los tra-
bajadores cubiertos por las AFJP les garantiza idéntica cobertura y tratamiento que el del régimen previsional
público y reconociendo como aportes el 11% de las remuneraciones brutas durante los años de aporte al
régimen privado;
• los fondos de las cuentas de capitalización individual se transfieren a la ANSES, pasan a formar parte del Fondo de
Garantía de Sustentabilidad del Régimen Previsional Público de Reparto (creado por dec. 897/07, para monitorear

198
Payá Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit, p. 17.
199
Grisolía, Julio Armando. “Manual…”, cit., pp. 714-715.

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los recursos) y sólo pueden ser utilizados para pagos de los beneficios; está prohibida la inversión de los fondos
en el exterior;
• la administración de los recursos está a cargo de un consejo (Banco Central, Banco Nación, Bolsa de Comercio,
CGT, CTA y Unión Industrial) y el control del manejo de los fondos de una comisión parlamentaria bicameral (seis
senadores y seis diputados) –art. 11–;
• los servicios prestados ya sea en relación de dependencia o como trabajador autónomo se consideran como si
hubieran sido prestados al régimen público;
• los trabajadores afiliados al anterior régimen de capitalización pueden solicitar que se consideren las remunera-
ciones percibidas para la determinación de la PAP correspondiente a ese período. Los beneficios liquidados por
las AFJP, serán abonados por el régimen público. A los accionistas de las AFJP el Estado entregará títulos públicos
emitidos o a emitirse en el país, teniendo en cuenta un programa mínimo de enajenación, a fin de que la ANSES
tenga un derecho prioritario a la recompra de los mismos.
Fija una PAP que se adicionará a la PBU y PC que se determinará computando el uno y medio por ciento (1,5%) por
cada año de servicios con aportes realizados al SIPA en igual forma que la establecida para la PC (art. 16).
Para Álvarez Chavez 200, la ley significa la consolidación del centralismo que puso fin al sistema de capitalización
creado quince años antes en la ley 24.241, volviendo a la situación anterior a 1994.
Añade que el Estado adquiere una caja millonaria que por colocación de Letras o Bonos en la ANSES, le da amplio
margen de maniobra para el gasto, con activos por $80.000 millones y un ingreso anual de $15.000 millones.
Los recursos pasan al ANSES, autorizada a invertir los excedentes pudiendo prestar al Estado hasta 50% comprán-
dole títulos públicos. Dicha Administración no percibirá comisiones de los aportantes al sistema.
Los aportes de los trabajadores forman parte de un pozo destinado exclusivamente al pago de las jubilacio-
nes. Todas las prestaciones tendrán la misma movilidad que hasta ahora sólo regía para el sistema estatal. Los
fondos del SIPA no pueden ser utilizados para el pago de la deuda externa, ni girarse al exterior, ni destinarlos
a pagos corrientes. Se deberá invertir en obras que realimenten el sistema, en proyectos que generen mano de
obra.
Resulta de suma importancia la creación de la Comisión parlamentaria bicameral, destinada al control del manejo
de los fondos de la ANSES, para que estos no se desvíen hacia otros fines (formada por seis senadores y seis diputados)
y a la que debe informarse permanentemente las acciones que se deriven del cumplimiento de la ley 26.425, esto es,
el manejo del dinero proveniente de las AFJP y los fondos en general 201.
Algunos autores, como Sarsosa 202 o el citado Álvarez Chávez 203, plantean posibles acciones de los afiliados en la
justicia por inconstitucionalidad de la ley 26.425, ya que del ahorro acumulado por los aportantes del sistema de ca-
pitalización, derivan derechos adquiridos inexistentes en el régimen de reparto como la elección y traspaso de la enti-
dad que administra los aportes para buscar mayor rentabilidad, disponer del saldo de la cuenta al jubilarse eligiendo
la modalidad para cobrar la prestación (renta vitalicia, retiro programado, retiro fraccionario), disponer del saldo si
excediera lo necesario para el pago del haber, jubilarse antes de la edad mínima si se acumuló determinado monto
en la cuenta. Todos derechos de contenido patrimonial que van más allá de la expectativa de obtener una jubilación
futura y deben ser correspondientemente indemnizados.
He aquí, las notas características del SIPA.
El 4/12/2008, se sancionó el Decreto 2104/2008 que incorpora al SIPA a todas las personas que a la fecha de la
sanción de la ley 26.425 se hallaban incluidas en el SIJP.
La ley 26.425, vuelve hacia atrás, al viejo sistema previsional estatal. Podemos inferir que, las modificaciones que se
producen en el país son permanentes, por causas internas y por estar inserto en un mundo hoy globalizado, donde lo

200
Álvarez Chávez, Víctor Hugo. “Sistema Integrado Previsional Argentino y Movilidad Jubilatoria”. García Alonso. Bs. As. 2008, pp. 24-25.
201
El director ejecutivo de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), Diego Bossio, irá esta tarde al Congreso para dar un informe sobre
la inversión de los fondos que están en poder del organismo. Lo hará ante los integrantes de la Comisión Bicameral que debe controlar los recursos
previsionales…El fondo de garantía del sistema jubilatorio tenía, a principios de este mes, un saldo de $ 115.865 millones. De ese monto, seis de cada
diez pesos están colocados en deuda del Estado, en parte por los títulos que tenían las AFJP y que se transfirieron a la ANSES, y en parte por el financia-
miento al Tesoro hecho con fondos del sistema, y decidido en los últimos meses por el Gobierno para cubrir necesidades de financiamiento. (Sitio web
de “La Nación”, 28/08/09. www.lanacion.com.ar).
202
Sarsosa, José A. “Práctica…”, cit., p. 65.
203
Elucubra este autor acerca de posibles acciones legales contra el SIPA por la vía del amparo individual contra el Estado por inconstitucionalidad,
por violación del art. 17 de la Constitución (inviolabilidad de la propiedad) y el 14 bis (derecho a una jubilación digna); de no prosperar el ampa-
ro, deberían iniciarse acciones por daños y perjuicios también contra las Administradoras. Por el traspaso de los ahorros al régimen de reparto,
pueden iniciarse acciones de clase en representación de un grupo, permitidas por la ley de defensa del consumidor. Las AFJP podrían iniciar
juicios por confiscación de fondos para lograr un resarcimiento económico (Álvarez Chávez, Víctor Hugo. “Sistema…”, cit., pp. 73-74).

41
que acaece en una nación repercute en las demás. Esos cambios se presentan en los diferentes componentes: sociales,
políticos, económicos, culturales, etc. a los que el país debe adaptarse.
De allí que a quien se halle gobernando, le corresponde tomar las medidas que crea más favorables para la pobla-
ción, en una coyuntura determinada, en función del bienestar general y el mantenimiento de la paz y la justicia social.
Pero los cambios provocados no tienen que desgastar o afectar perjudicial e innecesariamente a la sociedad. Es-
pecialmente en el caso de la previsión, cuyo fin es la protección del ser humano cuando sufre una contingencia.
Por otro lado, los errores en las planificaciones de los diversos sistemas previsionales que inciden negativamen-
te en los aspectos financieros, al igual que las decisiones económicas que repercuten en aquellas, se pagan caros y
cuesta mucho esfuerzo recomponer sus agravios. Lo más importante es que esos agravios recaen en las personas que
deben ser amparadas por las garantías constitucionales.
Entonces, antes de reformarse un régimen previsional, deben evaluarse detenidamente no sólo la conveniencia
económica del momento para el Estado, sino las consecuencias que pueden darse para él mismo y, por ende, para las
personas, y tratar de que se mantenga en el tiempo, pues, de lo contrario, el costo humano y financiero es muy grande.
En nuestro país, en un lapso de catorce años se pasó de un sistema público a uno mixto y nuevamente al primero
con el consiguiente desgaste humano, administrativo y económico y en estos avatares, se beneficiaron muy pocos.

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CAPÍTULO III
LAS NORMAS DE MOVILIDAD

Sumario
I. Evolución de la movilidad en la legislación. I.1. Modos de establecer la actualización de los haberes previsionales. I.2. La
movilidad en la ley 14.370. I.3. En la ley 14.499. I.4. Alcances de la movilidad en las leyes 18.037 y 18.038. I.5. La modificación de la
actualización de los haberes en la ley 24.241 y la reforma de la ley 24.463. I.6. La ley 26.198. II. La normativa vigente: la ley 26.417.

I. Evolución de la movilidad en la legislación


I.1. Modos de establecer la actualización de los haberes previsionales
Existen muchos sistemas de actualización de los haberes previsionales señalados por la doctrina 204.
Etala 205, expone algunos de ellos:
a) aumentar los haberes mínimos o efectuar un aumento fijo al haber primitivo (lo negativo es que se nivelan
los haberes eliminando las diferencias originarias); es el más simple y en nuestro país se aplicó en las primeras
normas derogadas por la ley 14.499.;
b) fijar coeficientes de revalorización o actualización, teniendo en cuenta la antigüedad en el goce del bene-
ficio; se aplicó (decr. ley 4262/56) pero sólo alcanzaba a una cifra tope entre haber básico o primitivo y la
incrementación, provocando el efecto de nivelar, suprimiendo diferencias existentes al acercarse al tope
mencionado;
c) el de puntos o de moneda de cuenta, cuyo valor es fijado periódicamente (actualizándose conforme al nivel
del costo de vida, salarial o de la productividad): los aportes efectuados por el jubilado se expresan en puntos:
se divide el total de aporte por el valor dado a cada punto al momento de efectuarse el pago; al momento de
jubilarse, el monto del haber se determina en función del número de puntos que tenga acreditado por medio
de los aportes y del valor de los puntos al momento de abonarse. Fue aplicado en la provincia de Bs. As. en 1962
en la Caja de Previsión y Seguro Médico.
Coincidimos con Goñi Moreno, en que el problema mayor no reside en encontrar los procedimientos técnicos
adecuados para adaptar las prestaciones al costo de vida, sino en considerar la sustentación económica y financiera
de los mismos 206. Si el Estado no destina y administra los fondos que requiere la previsión social de manera adecuada,
de poco sirve un buen método de actualización.
Las pautas de movilidad de los beneficios, pueden ser previstas directamente en la legislación y se han distingui-
do tres formas 207:
• la de circunstancias, en la cual se establece, por normas específicas sin tener creado un sistema, cuando se crea
necesario en un momento determinado;
• disposiciones de principios imponiendo la revisión de los aportes y de los haberes sin que la ley indique el pro-
cedimiento a seguir para establecer la actualización, la cual surgirá de la ley que se dicte;
• movilidad automática establecida por la ley que no requiere ninguna actividad posterior del Estado.

204
Goñi Moreno, señala que cuando disminuye el valor del dinero, se comprometen los fines tenidos en vista por la previsión social al impedir al
asegurado obtener las rentas, servicios o cosas en la medida que el sistema se había propuesto acordarle. Relata que después de la primera
guerra mundial, quienes habían contratado rentas para la vejez no le eran suficientes para cubrir las contingencias previstas. En 1926 en Austria
se acordaron subsidios solventados por las empresas aseguradoras; en 1927, se reunió en Londres el Congreso Internacional de Actuarios donde
se evaluaron los sistemas de de actualización del seguro de vida implementados en Alemania que no habían resultado: en valor de productos,
valor oro, valor dólar, en valores índices de acuerdo al poder adquisitivo de la moneda. En 1950, en Wellington, la Oficina Internacional del
Trabajo reunió a expertos; concluyeron en que conviene a los países adoptar una política tendiente a estabilizar el valor de la moneda; en los
regímenes de capitalización favorecería crear un fondo especial para destinar al reajuste de las prestaciones (este último debía hacerse por un
método incluido en la legislación). (Goñi Moreno, José María. “Derecho…”. Tomo I, cit., pp. 151-153).
205
Etala, Juan José. “Derecho de…”, cit. pp. 212-213.
206
Goñi Moreno, José María. “Derecho…”. Tomo I, cit., p. 156.
207
Etala, Juan José. “Derecho de…”, cit. pp. 215.

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La Corte ha sostenido que la Constitución establece este mandato en el art. 14 bis ordenando la movilidad impe-
rativamente pero no indica un sistema determinado para su aplicación concreta, habilitando a la ley para optar por el
que crea conveniente, a condición de su razonabilidad y no confiscatoriedad 208.
Primeramente, la legislación argentina habló de “bonificaciones” en función del creciente costo de vida. La ley
12.903, introdujo un sistema de bonificaciones fijadas expresamente en la misma por el término de un año. La ley
13.025, no lo modificó sustancialmente y lo prorrogó por un año. Cada año debía fijarse el monto de las bonificacio-
nes, por lo que la ley 13.478 imprimió elasticidad al método: el suplemento variable sobre el importe de las jubilacio-
nes y pensiones, se establecería por el Poder Ejecutivo, en función de un índice del nivel general de remuneraciones
suficientemente representativo 209.
I.2. La movilidad en la ley 14.370
El artículo 1 de la ley 14.370 (1954), dispuso que el Poder Ejecutivo, a propuesta de las cajas nacionales de previ-
sión y en consideración a las oscilaciones del costo de vida, podría establecer suplementos móviles o bonificaciones
sobre el haber de las jubilaciones y pensiones (por ej. un suplemento fijo de x pesos a reajustarse móvilmente y con
periodicidad a tenor de un procedimiento cualquiera, o un porcentaje del haber a reajustarse de igual manera, o el
82% del sueldo asignado el cargo en actividad cuyo reajuste incida en la jubilación) 210.

I.3. En la ley 14.499


La ley 14.499 (sancionada el 27/9/1958) –art. 2–, aplicó la reforma constitucional y creó el régimen del 82% móvil,
sobre la base de lo percibido por el afiliado durante el mejor año de su desempeño en la actividad laboral; era una meto-
dología de actualización incumplible tanto financiera como técnicamente al tener el sistema previsional que proyectar y
solventar durante toda la vida del trabajador ingresado a la pasividad teniendo en cuenta sólo ese año mas no su carrera
laboral, y los aportes ingresados en el transcurso de ésta no resultaban proporcionales a los haberes que percibiría (en
el momento que la ley empezó a regir, la relación aproximada era de 10 a 1 entre los sectores en actividad y los pasivos
–recientemente los valores superan el 2 a1–). Al mismo tiempo contemplaba un régimen de escalas de reducción, por lo
que pocos percibían el 82% mencionado; implicó la aplicación de hecho de un tope máximo de haberes 211.
Imponía una tasa de sustitución de los salarios con un porcentaje muy considerable y una forma de mantener
actualizado el valor de los beneficios previsionales mediante su comparación con los salarios (de quien reemplazaba
al trabajador en su tarea o por los que asignara en adelante a ese cargo, oficio o función, en los presupuestos, escala-
fones o convenios colectivos de trabajo), dentro de un sistema de reparto administrado por el Instituto Nacional de
Previsión Social. Este régimen no pudo cumplirse en la realidad por el sistema de reducción del art. 4 que se traducía
en rebajas en los haberes y la movilidad tampoco, lo que motivó innumerables litigios judiciales 212.
La Corte dijo en su momento que esta ley no imponía un criterio rígido de igualdad entre la cifra que debe apli-
carse para la actualización de los haberes, con los índices del costo de vida (“Lopardo”, 22/04/1966) 213.
Se estima que el sistema sería muy difícil de cumplir, también debido a que en muchos casos, el cargo que ocupaba
el beneficiario deja de existir y sería muy engorroso equiparar o asimilar cada uno a otro existente de igual categoría.

I.4. Alcances de la movilidad en las leyes 18.037 y 18.038


El art. 53 de la ley 18.037 (y el 38 de la ley 18.038 –régimen de autónomos–, ambas promulgadas el 30 de diciem-
bre de 1968), deja en la historia el 82% móvil como primer punto de partida. Modificó la forma de determinar los
haberes de las prestaciones, tomando en cuenta el 70% del promedio de las remuneraciones percibidas durante los
tres mejores años dentro de los diez últimos de actividad (sistema más acorde a la carrera laboral) 214. Se sumaba un
1% por cada año que excediera los 30 años de servicios hasta llegar a los 42 de antigüedad.
Establecía que el haber de la jubilación ordinaria era móvil y su movilidad se fijaba para los trabajadores dependien-
tes, en función de las variaciones del nivel general de las remuneraciones, no del costo de vida, ni de la productividad,
208
Bidart Campos, Germán J. “Manual…”, cit., p. 239.
209
Goñi Moreno, José María. “Derecho…”. Tomo II, cit., p. 577.
210
Bidart Campos, Germán J. “Estudios…”, cit. p. 269.
211
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit., p. 704.
212
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit., p. 14.
213
Bidart Campos, Germán J. “La Disminución…”, cit. p. 184.
214
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit., p. 704.

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LA MOVILIDAD DEL HABER PREVISIONAL: UN ANÁLISIS EN EL MARCO Biblioteca y Centro de Documentación UNTREF
DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL Y LOS FALLOS DE LA CORTE SUPREMA
Autora: María del Carmen Piccoli Hemeroteca Digital

ni la remuneración del cargo que ocupaba el interesado en la actividad, o sea, del promedio de aumentos que hubieran
experimentado los ingresos de todos los trabajadores dependientes. Determinado el haber, su monto sufría variacio-
nes para adecuarse a las transformaciones socio-económicas que, si eran dispuestas por el Estado tanto para el sector
privado como para el público en forma masiva e igualitaria (por ejemplo, durante los gobiernos de facto al restringirse
la actividad de los gremios), era sencillo determinar ese promedio general de aumento y prácticamente el mismo se
aplicaba a las jubilaciones 215.
Con respecto a la ley anterior, baja el porcentaje para fijar el monto del beneficio, pero amplía el período para es-
tablecer el mejor ingreso, con lo que se compensa. Por otro lado, no toma el sueldo del cargo que ocupaba el jubilado
en actividad a los fines de la movilidad, sino que se basa en el aumento promedio de los dependientes.
Advierte Etala 216, que en algunas oportunidades el aumento no se otorgó con igualdad para todos los sectores
por lo que la Secretaría de Estado de Seguridad Social (SESS) elaboraba planillas de acuerdo a una encuesta perma-
nente a fin de ponderar las variaciones producidas en cada una de las actividades más importantes. Los incrementos
de los haberes previsionales debían realizarse dentro de los sesenta días de producida una variación mínima del diez
por ciento o de un aumento general de los salarios, cualquiera que hubiera sido su porcentaje. Conforme al art. 53,
este coeficiente, debía publicarse en el Boletín Oficial.
En “Agustín A. Hernando”, del 34/08/1976, la Corte estableció que la movilidad de las prestaciones establecida en
la ley 18.037 sobre la base del haber que se determina, constituye una reglamentación razonable del principio plas-
mado en el art. 14 bis, toda vez que la proporcionalidad entre el haber jubilatorio y los haberes en actividad no resulta
desvirtuada por el hecho de obtenerse mediante el producto de un cierto promedio, con un coeficiente según el año
del cese en el servicio, por lo que la determinación del beneficio de que se trata, torna innegable que su consecuencia
patrimonial no puede vincularse de manera directa con la garantía del derecho de propiedad que se invocó 217.
A la modificación de la pauta del 82% móvil le sucedió el fenómeno de la gran litigiosidad (que se mantiene
hasta la actualidad) originado además en la falta de cumplimiento de ese objetivo propuesto en la ley 14.499 y en la
18.037, ambas de ejecución poco posible tanto desde el punto de vista financiero como administrativo por el gran
volumen de trámites para abordar, sumado a ello el veloz aumento de la inflación en la economía del país que generó
incrementos salariales poco uniformes (logrados por sector según el “poder negociador” de cada uno) que no podían
trasladarse a los haberes previsionales (sumamente dificultoso como tarea administrativa y por falta de capacidad
monetaria) 218.

I.5. La modificación de la actualización de los haberes en la ley 24.241


y la reforma de la ley 24.463 (BO 09/12/2008).
La movilidad ha sido un tema relevante en las leyes antes mencionadas y siguió siéndolo en la ley 24.241, como
en la actualidad. El originario art. 32 de dicha ley, eligió un método diferente a los dados precedentemente; abandona
la relación con los incrementos de salarios de la actividad o los índices del costo de vida.
Disponía que los haberes jubilatorios del Régimen de Reparto, serían móviles de acuerdo a la real recaudación de
aportes ingresados al sistema, en los seis meses anteriores a cada determinación en el valor del Ampo (Aporte Medio
Previsional Obligatorio, según lo establecido en el art-. 21 de la ley 219). Se incrementarían de acuerdo a la variación en-
tre dos determinaciones consecutivas del valor del Ampo, en marzo y en septiembre de cada año –dec. 2433/1993–,
realizadas cada seis meses, en ningún caso podía representar una disminución en el monto nominal de los haberes.
El mencionado decreto 2433/1993, reglamentario de la ley 24.241, prescribía que si disminuía el valor del Ampo y
luego se incrementara, el parámetro para calcular la movilidad sería el valor que hubiera tenido el Ampo en el período
inmediatamente anterior y no se otorgarían nuevos incrementos hasta que su valor no fuera superior. Pero el art. 32,
fue reformado por el art. 5 de la ley 24.463 llamada de Solidaridad Previsional (BO 30/05/1995), la cual remite a la Ley

215
Etala, Juan José. “Derecho de…”, cit. p. 215.
216
Vázquez Vialard, Antonio. “Derecho…”, cit. p. 408.
217
Linares Quintana, Segundo V. “Tratado…”, cit., p. 622.
218
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit., p. 705.
219
Art. 21 (texto original): El aporte medio previsional obligatorio (Ampo) se obtendrá dividiendo el promedio mensual de los aportes establecidos en el
art. 39, ingresados en cada semestre, excluidos los aportes sobre sueldo anual complementario, por el número total promedio mensual de afiliados
que se encuentren aportando, de acuerdo con el procedimiento que establezcan las normas reglamentarias. El cómputo del Ampo se realizará en los
meses de marzo y septiembre de cada año.

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de Presupuesto que votará cada año el Congreso de la Nación 220 en la que incluirá la determinación de la movilidad
de las prestaciones conforme el cálculo de recursos respectivos.
Estos serían los aportes ingresados al sistema; si no son suficientes, el Estado acude a otros recursos de rentas
generales (por ej. impuestos) para cubrir el déficit y hacer frente al pago de las prestaciones. Desde el punto de vista
constitucional resulta objetable que la movilidad de los haberes dependa de una ley que el Congreso dicte cada año.
El sistema debió prever un mecanismo o parámetros de carácter técnico que establezcan una relación verificable en-
tre recursos y movilidad y permita que los beneficiarios conozcan de antemano el criterio para el aumento del monto
de sus beneficios. Adquiere mayor gravedad este aspecto si se considera que desde la ley 24.463 del año 1993, hasta
la ley 26.417 del año 2008, no se creó un mecanismo a tales fines 221.
Además, determinó topes máximos para las prestaciones que se dicten a partir de su vigencia y en virtud de leyes
anteriores a la 24.241.
El art. 22 de la ley 24.463, limita el cumplimiento de las sentencias condenatorias contra el ANSES, hasta el ago-
tamiento de los recursos presupuestarios destinados a ello para el año fiscal correspondiente, cuando eso ocurre se
suspende el cumplimiento de las sentencias pendientes de pago y se reanuda el cómputo de los plazos para llevarlo
a cabo a partir del comienzo del año en que se aprueben nuevos recursos 222.
Señalan Jaime-Jáuregui 223, que la ley de Solidaridad, dictada por Menem-Cavallo en el año 1995 para impedir el
cumplimiento del art. 14 bis, en su art. 7, ap. 2, hace extensivo el mecanismo de movilidad a “todas las prestaciones de
los sistemas públicos de previsión de carácter nacional”. Logró plenamente la inmovilidad de los haberes previsiona-
les porque el Congreso nunca se pronunció aunque sea para decir que la inflación no ameritaba un aumento en los
haberes. Hubo intentos por parte de la justicia de la Seguridad Social de suplir la inacción del Poder Legislativo pero
la Corte estimó que no se podían cuestionar las atribuciones del Congreso para reglamentar el art. 14 bis y desestimó
los planteos contra la ley en cuestión.
Agregan los autores que el poder ejecutivo suplió esta ausencia por medio del dictado del dec. 1199/04 que creó
un suplemento por movilidad a modo de un adicional que no integra el haber básico en sentido estricto, abonándose
juntamente con las prestaciones de la ley 24.241, las de los anteriores regímenes generales nacionales, provinciales y
municipales incorporados al SIJP por la vía de convenios, con exclusión de las prestaciones otorgadas por regímenes
especiales y sometidas a un régimen de movilidad diferente (art. 1). No debió abonarse como una porción distinta
de la parte principal del haber y significó un aumento del diez (10) por ciento de determinados haberes. Hubiera sido
más positivo subir el valor del Mopre, lo que hubiera incidido en el aumento de la PBU y en el resto de las normas que
lo usan como parámetro (tope mínimo, haber máximo, etc.).
Es de remarcar, que las jubilaciones de montos superiores a $1000, no tuvieron variaciones desde el año 1994
hasta el 2006 con el dictado del dec. 764/06, es decir, trece años, no así en el caso de los haberes mínimos, como se ha
comentado precedentemente (nota 219).
Las leyes 24.241 y 24.463, denotan una importante impronta economicista quizás porque los legisladores enten-
dieron que detrás de cada reclamo previsional existe un marcado ánimo de lucro, desconociendo el carácter estricta-
mente alimentario de las prestaciones 224.

I.6. La ley 26.198


La ley 26.198 –publicada el 10/01/2007–, fijó el presupuesto general de la Administración Nacional para el ejer-
cicio 2007 (arts. 45 a 51). El art. 45 establece una movilidad del 13% a partir del 01/01/2007 para las prestaciones del
régimen de reparto del SIJP.
El Poder Ejecutivo queda autorizado a otorgar incrementos durante el ejercicio presupuestario cuando las finanzas
lo permitan (art. 47). El art. 49 crea el Fondo de Garantía de Movilidad del Régimen Previsional Público del SIJP, dentro de
la ANSES, integrado por los activos financieros de la misma y le asigna una partida presupuestaria de $4100.000.000 para
220
Se cumplió recién con la ley 26.198 al aprobar el Congreso la Ley de Presupuesto para el año 2007, en su art. 45 fijó un incremento del 13% sobre
los haberes de las prestaciones de reparto a aplicarse desde el 01/01/2007, disponiendo que absorbía el suplemento por movilidad creado por
el decreto 1199/2004; el art. 46 establece un haber mínimo de $530; autorizó al PE a incrementar las prestaciones en 2007: por dec. 1346/2007
se elevó el haber mínimo a $596,20 (en el año 2005, los decs. 748 y 1273 incrementaron el monto de los haberes mínimos –$350 y $390, res-
pectivamente–; el dec. 764/2006 dispuso un aumento general para las jubilaciones del 11%). (Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María
Teresa. “Régimen de…”, cit., pp. 692-693)
221
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit., pp. 724-725.
222
Taddei, Pedro J. M.; Mongiardino, Carlos J.; Naccarato, Reinaldo. “Manual…”, cit., p. 203.
223
Jaime, Raúl Carlos; Jáuregui, Guillermo J. “La Movilidad...”, cit., pp. 553-554.
224
Sarsosa, José A. “Práctica…”, cit., p. 28.

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LA MOVILIDAD DEL HABER PREVISIONAL: UN ANÁLISIS EN EL MARCO Biblioteca y Centro de Documentación UNTREF
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afrontar los incrementos (art. 50). Lo dispuesto por la ley es la movilidad mínima garantizada (art. 51) 225.
No se trata de la movilidad que contiene el art. 14 bis sino un incremento de los haberes. Tampoco cumple con lo
que la Corte transmitió en “Badaro” y en su antecedente “Sánchez” como deber del legislador el de promover el pleno
goce de los derechos reconocidos particularmente a los ancianos 226.

II. La normativa vigente: la ley 26.417


La ley reciente 26.417 de Movilidad de las Prestaciones del Régimen Previsional Público (ley Nº 24.241 modifica-
ción), BO 16/10/2008, consta de dieciséis (16) artículos. Dispone que a partir de marzo de 2009 los haberes se ajus-
tarán dos veces por año, en los meses de marzo y septiembre, según una fórmula en la que intervendrá la evolución
de los salarios: entre julio y diciembre del año anterior en el primer ajuste semestral (marzo) y entre enero y julio del
año en curso en el caso del segundo, según aparece en el Anexo de la ley (en el trámite parlamentario la oposición
propugnó, sin éxito, que fueran cuatro aumentos trimestrales).
El art. 6 suplanta el art. 32 de la ley 24.241; dice:
Sustitúyese el artículo 32 de la Ley 24.241 y sus modificatorias, por el siguiente: Artículo 32: Movilidad de las pres-
taciones. Las prestaciones mencionadas en los incisos a), b), c), d), e) y f ) del artículo 17 de la Ley 24.241 y sus modi-
ficatorias, serán móviles. El índice de movilidad se obtendrá conforme la fórmula que se aprueba en el Anexo de la
presente ley. En ningún caso la aplicación de dicho índice podrá producir la disminución del haber que percibe el
beneficiario.

Las prestaciones a las que se refiere son: prestación básica universal (PBU), prestación compensatoria (PC), retiro por
invalidez, pensión por fallecimiento, prestación adicional por permanencia (PAP) y prestación por edad avanzada (PEA).
Álvarez Chávez 227, advierte sobre la ley 26.417:
a) busca fijar la movilidad de las prestaciones con un sistema permanente y normal;
b) el índice se guía por la variación positiva de los salarios, medido por el INDEC o la Secretaría de Seguridad
Social (el RIPTE, que contempla sólo los movimientos de sueldos de trabajadores formales); otro componente
del índice son los ingresos previsionales –aportes y contribuciones– y los recursos tributarios. Si los salarios au-
mentasen en un período el 18% y la recaudación un 22%, se dividirán por dos ambos coeficientes y el aumento
semestral para los jubilados será del 20%;
b) ante una eventual crisis económica, las jubilaciones nunca bajarán (como ocurrió en 2001 cuando se descontó
un 13%);
c) rige para ser aplicada en la actualidad a 5,6 millones de jubilados y pensionados, incluyendo a los pasivos de
las Cajas Provinciales o Municipales transferidos a la Nación, a los regímenes especiales derogados y la parte
pública de los beneficiarios de capitalización, jubilación por invalidez y pensiones –art. 1–;
d) el Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Régimen de Reparto creado para asegurar la prestación a todos los
beneficiarios, evita que estos sean la histórica variable de ajuste en los momentos de problemas financieros.

ANEXO
CALCULO DE LA MOVILIDAD

{
a = 0.5 x RT + 0.5x w si a ≤ b
m=
b = 1.03 * r si a > b
donde:
• “m” es la movilidad del periodo, la misma es una función definida por tramos;
• “a” es el tramo de la función de movilidad previo a la aplicación del limite;

225
Sito web Información Legislativa del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, www.infoleg.gov.ar.
226
Peón, Rodolfo A. “La movilidad de los beneficios previsionales establecida por la ley 26198 de Presupuesto General de la Administración Nacional
para el Ejercicio 2007”. Revista de Derecho Laboral y Seguridad Social. Lexis Nexis. Bs. As. 2007, p. 665.
227
Álvarez Chávez, Víctor Hugo. “Sistema…”, cit., pp. 155-156.

47
• “RT” es la variación de los recursos tributarios por beneficio (netos de eventuales aportes del Tesoro Nacional
para cubrir déficits de la Administración Nacional de la Seguridad Social) elaborado por el organismo, el mismo
comparara semestres idénticos de anos consecutivos;
• “w” es la variación del índice general de salarios publicado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos o
la variación del índice RIPTE .Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables., publicado
por la Secretaria de Seguridad Social, la que resulte mayor. En ambos casos se compararan semestres conse-
cutivos;
• “b” es el tramo de la función de movilidad que opera como eventual limite;
• “r” es la variación de los recursos totales por beneficio de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ne-
tos de eventuales aportes del Tesoro Nacional para cubrir déficits de la Administración Nacional de la Seguridad
Social). El mismo compara periodos de DOCE (12) meses consecutivos;
El ajuste de los haberes se realizara semestralmente, aplicándose el valor de “m” para los haberes que se deven-
guen en los meses de marzo y septiembre. Para establecer la movilidad se utilizara el valor de “m” calculado conforme
el siguiente detalle: enero-junio para el ajuste de septiembre del mismo ano y julio-diciembre para el ajuste a aplicar
en marzo del año siguiente.
El índice se construye en base a una fórmula con dos componentes: A y B. A se divide en una primera mitad que
surge de la evolución de los salarios que fija el INDEC (sueldos de empleados en blanco, públicos y en negro) y el RIPTE
(Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables), tomándose el que arroje un mayor porcentaje de
aumento; la segunda mitad considera la evolución de la recaudación previsional respecto de los aportes tributarios
(IVA, Ganancias, Combustibles, etc.). El aumento de la recaudación se divide por la cantidad de beneficios que paga
la ANSES. La combinación de la parte salarial y de la recaudación da como resultado el componente A de la fórmula
(por ej. 15 %). Es ahí que empieza a jugar el componente B, que toma en cuenta la evolución de la recaudación total
de la ANSES (Iva, Ganancias, Combustibles más aportes y contribuciones), dividido por los beneficios que paga el
organismo, más 3%. Eso da otro resultado, por ej. 10%. Aclara la ley que el componente A se usará cuando sea igual
o menor al B: si A da 15 y B 10, el incremento en los haberes será de 10; si B da 20%, el aumento sería de 15 (siempre
se utiliza el porcentaje más bajo). El índice que instituye la ley se utiliza para calcular el haber inicial en el régimen de
reparto y se actualizan los últimos ciento veinte aportes –diez años– (fue motivo de crítica de la oposición al achatarse
el haber inicial) 228.
El art. 2 de la ley, encarga a la Secretaría Social del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social la tarea de
establecer el modo de aplicación del índice de movilidad.
En el art. 1, manda que a partir de su vigencia se ajusten al art. 32 de la ley 24.241 y sus modificatorias, los bene-
ficios otorgados en virtud de esa ley amparados por disposiciones especiales de reajuste dispuestos por sentencia
judicial pasada en autoridad de cosa juzgada, dejando a salvo los períodos anteriores a su publicación (se les aplica
el nuevo índice).
Modifica el art. 20 de la ley 24.241 229 imponiendo el monto del haber mensual de la Prestación Básica Universal en
$326 –art. 4–, y deroga el art. 21 de aquélla (establecía que el Mopre se consideraba como unidad de referencia para
determinar la movilidad de las prestaciones en el régimen de Reparto y el valor de la renta presunta de los autóno-
mos, cuyo valor lo fijaba la autoridad de aplicación conforme al Presupuesto General de la Administración Nacional).
Según el art. 6, cuando el haber real del beneficio resulte inferior al mínimo garantizado, la diferencia se liquidará
como complemento para que no resulte inferior a aquél. El haber mínimo garantizado en el art. 125 de la ley 24.241
también se ajustará al nuevo art. 32 –art. 8–.
Del mismo modo el haber máximo se reajustará conforme a la evolución del índice previsto en el art. 32 de la ley
24.241 y sus modificatorias –art. 9–. La base imponible máxima prevista en el primer párr. del art. 9 de la ley 24.241
(para el cálculo de los aportes y contribuciones que deben ingresarse al sistema tomando como base las remunera-
ciones), también se reajusta de acuerdo al art. 32 mencionado –art. 10–.
El art. 11, sustituye el art. 35 de la ley 24.241 y sus modificatorias diciendo que las prestaciones incluidas en el art. 17 de
la ley 24.241 (PBU, PC, retiro por invalidez, pensión por fallecimiento, PAP, prestación por edad avanzada), serán abonadas
228
Álvarez Chávez, Víctor Hugo. “Sistema…”, cit., pp. 176-177.
229
Artículo 20.- El haber mensual de la Prestación Básica Universal se determinará de acuerdo con las siguientes normas: a) Para los beneficiarios que
acrediten treinta (30) años de servicios en las condiciones del inciso c) del artículo anterior, el haber será equivalente a dos veces y media (2,5) el aporte
medio previsional obligatorio, al que se refiere el artículo siguiente; b) Para los beneficiarios que acrediten más de treinta (30) y hasta cuarenta y cinco
(45) años como máximo de servicios en las condiciones preindicadas, el haber se incrementará en un uno por ciento (1 %) por año adicional sobre la
suma a que alude el inciso a). Ver: DECRETO NACIONAL 1306/2000 Art.49 (Derogado a partir de la fecha de entrada en vigencia de los arts. 1, 2, 3, 4, 5,
6, 8, 10, 11, 12, 44 y 45 del Dec. 1.306/00. (B.O. 03-01-2001).)

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coordinadamente con el haber de la jubilación ordinaria o con algunas de las prestaciones del art. 27 otorgadas a través
del Régimen de Capitalización; normas reglamentarias instrumentarán los mecanismos pertinentes 230.
El art. 12 sustituye el inc. a del art. 24, ley 24.241 231 relativo al caso en que todos los servicios fueran en relación de
dependencia, el haber será equivalente al 1,5% por año de servicios con aportes o fracción mayor de seis meses, hasta
treinta y cinco años; se calcula sobre el promedio de remuneraciones sujetas a aportes y contribuciones actualizadas
y percibidas durante los diez años inmediatamente anterior al cese de servicios (el procedimiento será reglamentado
por la Secretaría de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social).
El parámetro Mopre es reemplazado por una determinada proporción del haber mínimo garantizado a que se
refiere el art. 125 de la ley 24.241, según el caso; aquí también se remite a la reglamentación de la ley, para establecer
la autoridad de aplicación responsable para determinar la equivalencia entre el Mopre y el haber mínimo –art. 13–.
Sigue sin dictarse tal reglamentación.
Los últimos tres artículos contienen disposiciones transitorias. Art. 14: las sumas que se liquidaran en concepto
de Suplemento por Movilidad creado por dec. 1199/04 y por los incrementos dados por los decs. 1346/07 y 279/08, al
entrar en vigencia la ley 26.417 integrarán la PBU en la medida necesaria para alcanzar el valor mencionado en el art. 4 y
el remanente la Prestación Compensatoria y la Prestación Anual por Permanencia, proporcionalmente y según correspon-
da. Art. 15: el primer ajuste de acuerdo a lo fijado en la ley se hará el 1 de marzo de 2009. Art. 16: la reglamentación
establecerá las fechas a partir de las cuales comenzarán a regir las normas de la ley.
La ley 26.425, en su art. 4 in fine, establece que las prestaciones jubilación ordinaria, retiro por invalidez y pen-
sión por fallecimiento liquidadas por las AFJP, tendrán la movilidad contenida en el art. 32 de la ley 24.241 y sus
modificatorias.
En síntesis, la movilidad abarca a todas las prestaciones y se aplica: el haber mínimo, la PBU, pensiones de inva-
lidez y fallecimiento, prestación por edad avanzada, la PC y la PAP (prestaciones por los aportes hechos al Estado),
el haber máximo, para calcular la jubilación inicial, para el tope salarial sobre el que aportan los empleados en
relación de dependencia ($7.800), la renta sobre la que se calcula el aporte mensual de los autónomos; el valor de
la PBU se fija en $326.
Pero, no prevé reajustar los haberes o reconocer la retroactividad a los jubilados que tuvieron aumentos inferiores
a los salarios (pese a que fue lo sostenido por la Corte en “Badaro”); es decir, los montos de los beneficios más viejos
quedaron retrasados 232. Es uno de los problemas que no atendió ni solucionó la nueva ley de movilidad, la situación
de aquellos jubilados que durante muchos años (diez o más) tuvieron congelados sus haberes, e incrementaron aun
más, los reclamos ante la justicia.
Por resolución de ANSES 298/2008, se dieron las pautas de aplicación para hacer efectiva la liquidación y pago
de los incrementos establecidos por el dec. 279/2008 (que fijó el 7,5% de aumento en los haberes) en los beneficios
otorgados o a otorgarse con posterioridad al 1° de marzo y al 1° de julio de 2008.
El fallo de la Corte “Badaro” en 2006, encomendó al Poder Legislativo el dictado de una ley que demoró dos años.
El Poder Ejecutivo se justificó apelando a la situación de emergencia económica que no brindaba un marco propicio
para hacerlo.
La ley deja varios puntos de dudosa conveniencia a los derechos de la clase pasiva. No servirá para poner coto
a las demandas ante la justicia, si el índice de movilidad no actualiza los haberes conforme los lineamientos que la
jurisprudencia vino marcando 233: el sentido humanitario y social de la movilidad, de la proporcionalidad con el haber
del activo, el ajuste al costo de vida para una subsistencia digna, la naturaleza alimentaria y sustitutiva del haber, el
amparo del art. 17 de la Constitución (derecho de propiedad), que el haber permita mantener el nivel de vida acorde
a la posición que tuvieron durante su vida activa.

230
Art. 35 anterior: La prestación básica universal y la prestación compensatoria serán abonadas en forma coordinada con el haber de la jubilación or-
dinaria o con algunas de las prestaciones detalladas en el artículo 27 otorgadas a través del Régimen de Capitalización. Las normas reglamentarias
instrumentarán los mecanismos de transferencia por parte del Sistema Único de la Seguridad Social a la entidad responsable del pago de la prestación
derivada del Régimen de Capitalización, a fin de procurar la inmediatez y simultaneidad de los pagos respectivos.
231
El haber mensual de la prestación compensatoria se determinará de acuerdo a las siguientes normas: a) Si todos los servicios con aportes computados
lo fueren en relación de dependencia, el haber será equivalente al uno y medio por ciento (1,5 %) por cada año de servicio, con aportes o fracción mayor
de seis (6) meses, hasta un máximo de treinta y cinco (35) años, calculado sobre el promedio de las remuneraciones sujetas a aportes y contribuciones
actualizadas y percibidas durante el período de diez (10) años inmediatamente anteriores a la cesación de servicios. No se computarán los períodos
en que el afiliado hubiere estado inactivo, y consecuentemente no hubiere percibido remuneraciones. Las normas reglamentarias establecerán los
procedimientos de cálculo del correspondiente promedio. A efectos de practicar la actualización prevista en el párrafo anterior, la ANSeS reglamentará
la aplicación del índice salarial a utilizar. Este índice será de carácter oficial;
232
Sarsosa, José A. “Práctica…”, cit., pp. 84-85.
233
Spinelli, Daniela Martha. “Análisis del proyecto de ley de movilidad previsional”. ElDial – DCEC6.

49
Se observa, que en la ley 26.417, la movilidad de los haberes queda condicionada a la disponibilidad de recursos
que se asignen a la previsión. La relación no es directa con el aumento de los salarios, el que se promedia y aplica a
todos los trabajadores por igual, sin discriminar el monto de cada beneficio.
Tampoco incide en el cálculo del índice de movilidad la variación en los precios, cada vez más crecientes.
Uno de los peligros que se puede presentar es que de seguir en asenso el incremento del número de jubilados, la
división que se efectúa en la fórmula –incremento de los recursos tributarios por el número de beneficiarios–, bajaría
el índice y perjudicaría en el resultado que se aplica a los haberes. Por lo tanto, la movilidad sería cada vez menor.

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CAPITULO IV
EVOLUCION DE LA MOVILIDAD EN LA JURISPRUDENCIA
DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION. FALLOS RELEVANTES

Sumario
I. La Corte Suprema de Justicia de la Nación. II. La crisis de la previsión social. La litigiosidad. III. La incidencia de la ley 24.463
en el procedimiento. Sus reformas. IV. Los fallos de la CSJN. IV.1. “Chocobar, Sixto Celestino c/ Caja Nacional de Previsión para el
Personal del Estado y Servicios Públicos s/ Reajustes por movilidad”, 27/12/1996. IV.2. “Heit Rupp, Clementina c/ Administración
Nacional de la Seguridad Social”, 16/09/1999. IV.3. “Sánchez, María del Carmen c/ ANSES s/ reajustes varios”, 17/05/2005. IV.4.
“Gemelli, Esther Noemí c/ ANSES s/ reajustes por movilidad”, 28/07/2005. IV.5. “Badaro, Adolfo Valentín c/ ANSES s/ reajustes varios”,
08/08/2006. IV.6. “Badaro, Adolfo Valentín c/ ANSES s/ reajustes varios”, 26/11/2007.

I. La Corte Suprema de Justicia de la Nación


En su art. 116, la Constitución prescribe que corresponde a la Corte suprema el conocimiento y decisión de las
causas sobre puntos regidos en la misma y por las leyes de la Nación. Es el máximo tribunal del Poder Judicial, por lo
que sus decisiones son finales.
Por ser la Constitución la ley suprema de la Nación las leyes deben adecuarse a sus prescripciones. De aquí deriva
que los jueces de cualquier fuero, jurisdicción o jerarquía tienen la facultad de examinar las leyes en los casos que se
les presentan a su decisión para constatar si observan la coherencia con los máximos preceptos o con el significado de
la Constitución. Este control de constitucionalidad no se refiere al análisis de los resultados posibles de su aplicación
o la conveniencia o acierto del criterio del legislador sino la razonabilidad de los medios fijados para lograr los fines
de la norma 234.
No obstante, la Corte Suprema es el intérprete final de la Constitución, de allí su supremacía y el derecho ju-
dicial emanado de sus sentencias es una fuente vital de la constitución material. Si resuelve un caso aplicando un
contenido de la constitución formal y esa sentencia adquiere calidad de modelo aplicada a otros, la interpretación
jurisprudencial que hace de la Constitución integra el derecho federal con el mismo rango que ésta; la creación
judicial se coloca al lado de la Constitución: es ella misma la que integra la Constitución con igual jerarquía dentro
del derecho federal; la Corte dice lo que la constitución es; se convierte en interpretación final y última, mien-
tras ella no varíe su jurisprudencia y se consolida como derecho vigente hasta que cambie su criterio. Las leyes
deben respetar esta jerarquía constitucional. La Corte y los tribunales inferiores no tienen unidad de criterio en
cuanto a la fuerza vinculante de la interpretación de la primera, aunque los tribunales federales y locales están
obligados a acatar la interpretación máxima cuando goza de la ejemplaridad que diagrama el esquema “modelo-
seguimiento” 235.
Respecto de este punto, en nuestro sistema judicial difuso, los jueces mantienen la libertad para decidir los asun-
tos que se someten a su jurisdicción, aunque el Máximo Tribunal formule criterios doctrinarios, más, no es tribunal
de Casación, ni funciona como si lo fuera. Tampoco existe un deber “moral” de acatar sus decisiones por los demás
tribunales. La Sala II de la Cámara Federal de Seguridad Social, recuerda que “ninguna norma escrita de jerarquía cons-
titucional consagra la obligación formal de acatamiento a la doctrina de la Corte” (“González, Hermina del Carmen c/
ANSES”, del 20.11.1998).
Durante varios períodos, la Corte ha funcionado como un ente que homologa, autoriza, refrenda, certifica, conva-
lida las decisiones de otras autoridades del gobierno. El rol del Poder Judicial es el de controlar al poder político o al
menos intentarlo porque de lo contrario, no hay división de poderes. El constitucionalismo, como fenómeno político
y jurídico, va tras el fin de que un poder legisle y fije las políticas, otro las ejecute y administre y otro las controle 236.
Para poder juzgar hay que tener independencia y libertad, basándose en las normas fundamentales.

234
Brito Peret, José I.; Jaime, Raúl Carlos. “Normas…”, cit. p. 609.
235
Bidart Campos, Germán J. “La Interpretación…”, cit. p. 59.
236
Manili, Pablo Luis. “Evolución de la Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación 1863-2007”. Editorial Universidad. Bs. As. 2007,
p. 276.

51
Bianchi-Capón Filas, enuncian que la doctrina de la Corte será acatable en la medida de su propia validez interna,
ya que funciona como modelo. Desde Kant, la separación entre moral y derecho impide razonar con “deberes morales”.
No puede respetarse si no es coherente con la realidad, los derechos humanos, los valores en juego, las directivas cons-
titucionales, con el riesgo de ser cómplices de una ideología. Resistirse a esta doctrina suprema permite a quien la dicta
revisar criterios, corregir errores, mostrando que el derecho es obra de todos 237.
El control, la declaración de inconstitucionalidad, la división de poderes, se implantaron para proteger a los hom-
bres de los avances del Estado 238, respondiendo a nuestro esquema democrático de gobierno. De este modo, el siste-
ma federal refuerza ese resguardo para los justiciables, ante el posible atropello o desconocimiento de sus garantías
emanadas de la Constitución derivadas de las leyes, las resoluciones administrativas o de los fallos de la justicia.

II. La crisis de la previsión social. La litigiosidad


La crisis de la previsión social no es un fenómeno propio de la Argentina, ya que en muchos países la situación de
escasez e insuficiencia de recursos económicos se ha opuesto a su expansión y progreso.
La prolongación de la vida, los avances de la tecnología, la desocupación, los cálculos actuariales en que se for-
jaron las expectativas de los sistemas de seguridad social y sus respuestas, quedaron desactualizados; la financiación
prevista resultó insuficiente con la consecuente disminución y deterioro de las prestaciones. Se requería a los poderes
públicos un acomodamiento a las circunstancias (fueron ejemplos la declaración de emergencia previsional que hizo
el gobierno y la inclusión de cuestiones de seguridad social en los pactos sociales) 239.
Ya se ha mencionado que, como consecuencia de la aplicación de las leyes 18.037 y 18.038, se desencadenó el
fenómeno de la proliferación de causas presentadas ante la justicia pretendiendo la declaración de inconstituciona-
lidad del sistema de movilidad esa ley. Muchos de los reclamos provenían de los beneficiarios del régimen del 82%
móvil (de la remuneración del cargo que desempeñaron en actividad dispuesto por la ley 14.499), reclamando la di-
ferencia de haberes, afectados negativamente por la movilidad establecida en la ley 18.037, que creaba otro sistema
de ajuste de los haberes previsionales.
El país se encontraba viviendo un acelerado proceso inflacionario con escasos aumentos salariales, evasión de
aportes y contribuciones y con más jubilados. Consecuentemente se sancionó el dec. 2196/86 de “emergencia previ-
sional” (emergencia económica del régimen de las leyes vigentes, declarado inconstitucional por la Corte): paraliza los
juicios y reclamos administrativos por reajuste e iniciación de nuevos hasta el 31/12/88 y se reliquidarán los haberes
desde el 1/01/87, incrementándolos 240.
Razones que se sumaron fueron: el desempleo, trabajo clandestino que no efectuó aportes, impunidad para los
deudores previsionales, manejo inadecuado del sistema, poco aumento en el monto de los haberes, desregulación
de la actividad económica general que llevó al Estado a abandonar roles inherentes a él, la ley 24.013 que en pos del
blanqueo eximió de aportes y contribuciones, recargos y multas adeudadas a empleadores. Todos ellos fueron los
factores que condujeron al dictado de la ley 24.241 241.
Se agrandó el déficit del sistema y la insuficiencia crónica de recursos que llevó al colapso y descreimiento de la
población que ve afectada su dignidad empeorado por la apropiación de los fondos por el Estado con fines ajenos a
la previsión social y retiros anticipados que incrementó el número de pasivos. Se dictaron normas paliativas del pro-
blema, ensayos pasajeros parciales e insuficientes 242.
La normativa específicamente previsional fue vasta, confusa, a veces imprecisa en cuanto a técnica legislativa,
coyuntural, con marchas y contramarchas y de difícil interpretación 243.
En síntesis, se acumularon los pleitos ante la justicia por acciones basadas en la ley 14.499 solicitando diferencia
de haberes después de la reforma de la movilidad que aplicó la ley 18.037 y por planteos de inconstitucionalidad y
por reajustes en virtud de esta última. Las resoluciones favorables de la Cámara de Apelaciones de la Seguridad Social
o de la Corte, eran de muy difícil ejecución.

237
Bianchi, Roberto A., Capón Filas, Rodolfo. “Sistema…”, cit. p. 27.
238
Bidart Campos, Germán J. “Estudios…”, cit. p. 272.
239
Martínez Vivot, Julio J. “Elementos-...”, cit., p. 585.
240
Hünicken, Javier. “Manual de derecho de la seguridad social”. Astrea. Bs. As. 1989, p. 214.
241
Fernández Madrid, Juan Carlos; Caubet, Amanda Beatriz. “Jubilaciones…”, cit, p. 8.
242
Corte, Néstor; De Vigilis, Miguel A.; Tabernero, Rodolfo. “Nuevo…”, cit., p. 290.
243
Taddei, Pedro J. M.; Mongiardino, Carlos J.; Naccarato, Reinaldo. “Manual…”, cit., p. 111.

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Payá-Martín Yánez 244, señalan una siguiente etapa: ante esta imposibilidad de cumplimiento de pago de las conde-
nas, se dictó la ley 23.568 (24.06/88) que declaró la emergencia previsional y dispuso el pago en cuotas de las senten-
cias en un plazo de tres años que no pudo cumplir con su objetivo al sancionarse la ley de convertibilidad 23.928 (BO
28/03/91) que dejó sin efecto todo sistema o método de indexación o actualización de deudas (públicas o privadas).
Un nuevo período señalan los mencionados autores con la sanción de la ley 23.982 (23/08/91), que estableció la con-
solidación de las obligaciones del Estado Nacional por obligaciones vencidas o de causa anterior al 01/04/91 (las senten-
cias tendrían carácter declarativo del derecho pero sin fuerza ejecutiva para su cobro). El PE emitiría Bonos de Consolida-
ción de las Deudas Previsionales (Bocon) a diez años más seis de gracia en pesos o en dólares a elección del beneficiario.
Una de las soluciones hubiera sido realizar un recálculo de todas las prestaciones, para luego actualizarlas con el
índice previsto en la legislación hasta 1991, es decir, buscar alternativas para un proceso de cumplimiento de la legis-
lación –reconocimiento del derecho– y posterior pago de las diferencias, en la medida de las posibilidades financieras
y en función de criterios que consideren la edad y el nivel de las prestaciones 245.
El hecho de que el ente administrativo no observara las decisiones de los tribunales se ha considerado inadmi-
sible, de gravedad institucional y contra el Estado de derecho. Al desconocer la aplicación de los fallos, el ente admi-
nistrativo violenta el estado de la cosa juzgada, disminuye el imperium del juez, el principio de independencia del
poder judicial amparándose en leyes, resoluciones, dictámenes o instructivos a los que adjudica fuerza de ley. Una ley
posterior no puede modificar un derecho adquirido que emana de la ejecución de una sentencia firme 246.

III. La incidencia de la ley 24.463 en el procedimiento. Sus reformas


La litigiosidad no cesó pese a los cambios en la legislación a los que se hizo referencia. La ley 24.463, reforma el
Procedimiento Judicial de la Seguridad Social (arts. 14 al 28), determinando 247:
1) las resoluciones de la ANSES, podrán impugnarse ante los juzgados federales de la primera instancia de la Se-
guridad Social de la Capital Federal y ante los juzgados con asiento en las provincias, a través de una demanda
de conocimiento pleno tramitada por las normas del proceso sumario previsto en el Código Civil y Comercial
de la Nación.
2) La ANSES será parte demandada (puede defenderse basándose en la limitación de recursos del reparto para
hacer frente al pago de las pretensiones) y no es necesario interponer previamente ningún recurso en sede
administrativa.
3) La Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social (creada por ley 23.473) se transformó en Cámara
Federal de la Seguridad Social y su sentencia puede apelarse ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación por
recurso ordinario, cualquiera sea el monto del juicio.
4) La sentencia definitiva de la Cámara Federal de la Seguridad Social será apelable ante la Corte Suprema de Justicia
de la Nación por recurso ordinario, cualquiera fuere el monto del juicio. Los fallos de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación serán de obligatorio seguimiento por los jueces inferiores en las causas análogas (art. 19).
5) Las costas serán por su orden y se aplicará el nuevo procedimiento inmediatamente, aún a las causas en trámite.
6) El Estado garantiza el pago de las prestaciones hasta el monto de los créditos presupuestarios comprometidos
para su financiamiento por la respectiva Ley de Presupuesto la que determinará el importe mínimo y máximo
de las prestaciones a cargo del Régimen Público.
7) Ningún beneficiario podrá percibir prestaciones por encima del tope máximo legalmente establecido.
8) La ANSES debe cumplir las sentencias condenatorias en un plazo de noventa (90) días de notificadas hasta el
agotamiento de los recursos presupuestarios (plazo no modificable por el juez). La ley 24.655, crea la justicia
federal de primera instancia de la seguridad social.
9) A ella le fueron transferidas las causas en trámite del fuero Contencioso Administrativo.
El cuestionamiento de la constitucionalidad del art. 19 de la ley 24.463, provocó un notable incremento del núme-
ro de causas radicadas ante la Corte (de 14.262 ingresadas en 2001, 6989 eran previsionales) que se torna irrazonable
y casi imposible de abordar, al permitir el recurso por vía ordinaria.

244
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit, pp. 707-708..
245
“Libro Blanco de la Previsión Social”. Sitio web de la Secretaría de la Seguridad Social, www.seguridadsocial.gov.ar.
246
Sarsosa, José A. “Práctica…”, cit., p. 78.
247
Sitio web de la ANSES, www.anses.gov.ar.

53
Rubinstein 248, explica que la solución hubiera sido sancionar una ley arbitrando que lleguen sólo los casos en los
que esté en juego la interpretación de la Constitución y limitando a casos excepcionales la doctrina de la arbitrarie-
dad de la sentencia, es decir, restringiendo su competencia a las cuestiones relevantes para el funcionamiento de la
democracia constitucional.
El autor agrega que en “Seghesso Flores A. v. Estado Nacional” (2003), se expidió la Corte sobre el art. 19, por la
necesidad de interpretación restrictiva de esta norma, teniendo en cuenta el contexto general, los fines que la infor-
man y dar pleno efecto a lo que fue la intención del legislador. La vía del recurso ordinario de apelación, debe quedar
limitada a los casos en que se impugnen actos administrativos de la ANSES.
En el año 2005, el 29 de marzo, en “Itzcovich, Mabel v. ANSES s/reajustes varios”, se expidió sobre la invalidez cons-
titucional del art. 19 citado por carecer de racionalidad, fundándose en que los objetivos de la ley 24.463: resolver la
alta litigiosidad generada en el régimen de reparto, restablecer la solidaridad y evitar el excesivo gasto jurisdiccional a
diez años de su dictado no se habían logrado al crear una tercera instancia; así se altera del rol de intérprete final de la
Constitución Nacional pues se encuentra convertido en un tribunal de instancia común. Las causas en trámite en las
que se notificó la sentencia de Cámara continuarán el curso respectivo 249. Empleó la pauta de control de la razonabi-
lidad 250 como la de la inconstitucionalidad sobreviniente.
La ley 26.025 (BO 22/04/05), deroga el art. 19, ley 24.463 251: la sentencia definitiva de la Cámara Federal de la Segu-
ridad Social será apelable ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación por recurso ordinario, cualquiera fuere el monto
del juicio. Los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación serán de obligatorio seguimiento por los jueces inferiores
en las causas análogas.
Posteriormente, la ley 26.153 (BO 26/10/06), deroga de la ley 24.463:
• el art. 16, referido a la defensa que puede presentar la ANSES en juicio, por limitación de recursos del reparto
para el pago de las pretensiones;
• el art. 17 sobre los medios probatorios admitidos: documentales, testimoniales, periciales, de informes y los que
el tribunal dispusiere para mejor proveer, salvo que la ANSES articulara la defensa de limitación de recursos en
el Régimen de Reparto, en cuyo caso se admitía también la prueba pericial correspondiente
• el art. 20, que establecía el rechazo in-limine de la Corte cuando ya se expidió en casos análogos;
• el art. 23 sobre el plazo no modificable por el juez; en ningún caso, podían fijar un plazo distinto para el cum-
plimiento de las sentencias, ni aplicar sanciones pecuniarias, compulsivas o conminatorias a los organismos
respectivos, ni a los funcionarios competentes, salvo en los casos de amparo por mora. Quedan sin efecto las
medidas de ese tipo que se hubieren adoptado o trabado.
Modifica el art. 22, ampliando el plazo a ciento veinte (120) días para el cumplimiento de los fallos por parte del AN-
SES, facultando al Jefe de Gabinete de Ministros para ampliar partidas presupuestarias a los fines de afrontar el pago.
Se argumentó el incontrolable costo de las sentencias. Se presionó a los poderes legislativo y judicial para el con-
gelamiento de los haberes a fin de disminuir ese costo total y por ende el gasto social considerado excesivo desviando
los recursos hacia otro destino, o al sistema de capitalización o permitieron cubrir necesidades en otros sectores so-
ciales deficitarios. Hubo normas que asignaron recursos que no ingresaron (origen: privatizaciones) 252. Por tanto, los
juicios no acabaron. Se puede demostrar que, la quiebra del régimen no era tal y con algunas modificaciones legales
se hubiera saneado, por ejemplo, realizando ajustes en los requisitos y en las fórmulas de cómputo de las prestaciones
248
Rubinstein, Guido. “La constitucionalidad del art. 19 ley 24.463 de Solidaridad Previsional: la posible modificación en los criterios de la Corte
respecto de la norma”. Revista de Derecho Laboral y Seguridad Social. Lexis Nexis. Bs. As. 2004-B. pp. 1103-1104..
249
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit., pp. 710-711.
250
Define Bidart Campos: lo razonable es de difícil conceptualización jurídica; puede ser lo proporcionado e idóneo para alcanzar un fin; dikelógica-
mente es lo justo y otros valores axiológicos; lo que tiene razón suficiente, dikelógicamente válido según las circunstancias del caso (es razona-
ble que en tiempos de epidemia se clausuren los lugares públicos). Impone un límite; lo irrazonable o arbitrario es inconstitucional, lo razonable
es lo ajustado a la constitución y obliga a órganos del poder y a particulares. Presuponer dentro de las circunstancias del caso la proporción de
los medios escogidos y el fin buscado. La Corte estableció que en el control judicial de razonabilidad los tribunales no pueden analizar si entre
una variedad de medios posibles, el elegido es el mejor o el más eficaz; no deciden sobre la bondad u oportunidad de las normas ni sustituyen
a los órganos políticos en su selección ni criterios adoptados en su eficacia y conveniencia. Puede existir razonabilidad técnica y no jurídica (no
aumentar jubilaciones en una determinada ocasión económico-financiera, pero irrazonable el congelamiento ante las normas constitucionales
de movilidad). La razonabilidad jurídica supone tener en cuenta la razonabilidad ponderativa (valoración jurídica: concurre cuando una determi-
nada prestación se imputa a un antecedente con relación equivalente), la razonabilidad de igualdad (valoración jurídica: a iguales antecedentes
se imputan consecuencias iguales) y la razonabilidad en el fin (valoración jurídica: el propósito a alcanzar no ofende los fines de la Constitución).
(Bidart Campos, Germán J. “La Interpretación…”, cit. p. 59).
251
Sitio web del Sistema argentino de informática jurídica del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, www.saij.jus.gov.ar.
252
El art. 31 de la ley 23.966, dispuso que el 30% de las privatizaciones se destinara al sistema previsional, pero por dec. 437/92 se redujeron esos
recursos al 30% de lo que se pagara en efectivo. Sólo se transfirieron 1.200 millones aprox. de los 1.751 que correspondían.

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futuras, respetando los derechos adquiridos, siendo posible superar algunos desfasajes de corto plazo, sin afectar las
finanzas públicas y alcanzar un equilibrio estable de largo plazo 253. Una solución efectiva, hubiera conseguido evitar
el crecimiento del fenómeno de la litigiosidad.

IV. Los fallos de la CSJN


Ya se ha indicado que la Corte ha reiterado en sus decisiones la doctrina de la proporcionalidad razonable entre
los haberes de actividad (en tareas similares a las que desarrolló el jubilado en su trabajo) y de pasividad (“Farina”,
1983, “Di Franco”; 1983).
Ha dicho en “Petrino” (1983), que resulta legítima la rebaja de los haberes jubilatorios cuando la situación financie-
ra de las cajas lo hace necesario; pero se torna confiscatoria e inconstitucional cuando la pérdida del poder adquisitivo
del haber por esa quita, excede cierta proporción razonable acarreando el menoscabo del nivel de vida.
Se ha pronunciado en el sentido de que pueden ser disminuidos los haberes previsionales para el futuro sin
menoscabo de la garantía del art. 14 bis de la Constitución, cuando razones de orden público o interés general lo
justifiquen, siempre que no resulte confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada (“Busquets”, 1998).
Sostiene que tiene carácter confiscatorio cuando la reducción es de más del treinta por ciento del haber (C.S.
8/10/85, Fallos 307:1921), no lo tiene cuando la quita del treinta por ciento si pudo obtener su beneficio la pensiona-
ria conforme a que su cónyuge se había jubilado en virtud de una ley de excepción que permitió computar servicios
en forma implícita, por los que no se habían hecho aportes oportunamente, se otorgaba facilidades para hacerlo a
valores históricos sin haberse cumplido un tiempo mínimo de servicios –se desempeñó como diputado provincial
durante seis años sin haber hecho aportes en su oportunidad– (C.S., 13/8/98, Fallos 321:2181).
También la doctrina sobre la reducción de los haberes previsionales; que la jubilación es una consecuencia de la
remuneración que percibía el beneficiario como contraprestación de su actividad laboral y como débito de la comu-
nidad por tal servicio (“Berçaitz”, 1974); que las políticas salariales del Estado no deben modificar sustancialmente el
haber (“Piccirilli”, 1989 254). Consideró que los haberes podían sufrir modificaciones a causa de los cambios de meca-
nismo para aplicar la movilidad, y que no era inconstitucional la reducción de las retribuciones si no era confiscatoria
(la confiscatoriedad de los topes se producía a partir de reducciones del 33%; luego bajó a 15% 255).
En la etapa anterior a declararse la emergencia previsional y a partir de “Valles, Eleuterio” (29/10/1987), estimó
que la aplicación del método de la movilidad de la 18.037 resultaba confiscatoria, pues debían emplearse otro tipo de
índices. En diversos pronunciamientos fijó como pauta de actualización la del costo de vida (precios al consumidor),
índice de precios mayoristas, índice de crecimiento del salario del peón industrial de la Capital Federal (luego se llamó
salario básico de convenio de la industria y de la construcción, informado por el INDEC 256).

IV.1. “Chocobar, Sixto Celestino c/ Caja Nacional de Previsión para el Personal del Estado
y Servicios Públicos s/ Reajustes por movilidad”, 27/12/1996 257
El Alto Tribunal trató la operatividad de los arts. 49 y 53 de la ley 18.037 (la considera derogada tras la sanción de
la ley 23.928 al desaparecer la situación de inflación), que adoptó una postura nominalista vedando todo sistema de
actualización monetaria, indexación o reajuste 258. Desvinculó el haber pasivo del percibido en la actividad, pues no
es imprescindible que exista una estricta proporcionalidad entre los aportes recibidos y las prestaciones acordadas
por las cajas.
El voto de la mayoría 259 entiende que el art. 7 de la ley 23.928 (veda todo tipo de métodos indexatorios, dictada
para superar la crisis prolongada que abatía al país e implementar un mecanismo de desindexación de la economía),

253
López, Amancio Carlos; Urriza, Jorge Pablo. “Cuestiones de concepto y aspectos financieros de la ley 24.463” en Revista de Jubilaciones y Pensio-
nes, Nº 28. Bs, As. 1995, p. 566. Sostienen que, modificando el régimen de la ley 18.037 estableciendo los requisitos de edad y años de servicios
de la ley 24.241, aun con la movilidad semestral por el Ampo, ajustando los haberes en el período abril 1991/septiembre ’93 en un 64%, se habría
logrado que los recursos asignados al sistema hubieran superado en un 10,9% a los compromisos derivados de las prestaciones y gastos.
254
Sagües, Néstor Pedro. “Manual de…”, cit. p. 832.
255
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit, p. 697.
256
Payá, Fernando Horacio (h), Martín Yánez, María Teresa. “Régimen de…”, cit, p. 706.
257
Fallos: 319:3241.
258
Pawlowski de Pose, Amanda Lucía. “Breves precisiones sobre el caso “Sánchez” o el principio de movilidad previsional”. DT 2005-A, p. 695.
259
Dres. Julio S. Nazareno, Eduardo Moliné O’Connor, Guillermo A. F. López, Antonio Boggiano y Adolfo R. Vázquez.

55
había dejado sin efecto el mecanismo de movilidad jubilatoria creado por ley 18.037, sin que ello violentara el art. 14
bis porque ésta es una directiva que debe ser reglamentada por el Poder Legislativo, teniendo en cuenta las necesida-
des políticas y sociales de la comunidad y las limitaciones económicas imperantes que pueden ser un obstáculo para
el dictado de leyes equitativas. Dice, que el art. 7 fue dictado en una situación declarada de emergencia económica
que afectó el sistema previsional fallando su financiamiento lo cual obligó a echar manos a recursos extremos (reduc-
ción de los beneficios dentro de una proporcionalidad justa y razonable no pudiendo ser objetado como arbitrario e
inconstitucional).
Expone, que la garantía de la movilidad no se trata de conceptos lineales y unívocos sino son susceptibles de ser
adaptados a la evolución de las concepciones políticas, jurídicas, sociales y económicas que imperan en la sociedad.
Reconoce que aun para los períodos anteriores a la ley 24.241, resulta aplicable esta última, regida por la variación
del Ampo, pues, las pautas de la ley 18.037, fueron suplantadas por las de las leyes 24.241 y 24.463, un sistema jubi-
latorio diferente con nuevas directivas que deben respetarse. El derecho debe ajustarse a los hechos y circunstancias
de cada momento.
Declara la inconstitucionalidad del art. 7, apartado 1, inc. “b” ley 24.463, el cual remite a resoluciones del Ministerio
de Trabajo que no permiten conferir movilidad por el período 01/04/1991 en adelante (disponía que la movilidad de
las prestaciones de ese lapso, se ajustan según disposiciones oportunamente aprobadas por tal Ministerio).
Fijó el criterio a seguir a partir de la vigencia de la ley 23.928 (convertibilidad). Establece el reajuste de haberes
que debieran abonarse con posterioridad al 1º de abril de 1991: 3,28% por cada año desde la vigencia de la ley de
convertibilidad 23.928 y el 31/03/95 (variación del valor del Ampo); a partir de allí se guiará a lo que fije la Ley de
Presupuesto.
La minoría 260 se inclina por el respeto del art. 14 bis para fijar los haberes sin la limitación del art. 7, ley 23.928.
Muestran su postura sobre que las jubilaciones no son una gracia o favor concedido por el Estado, sino consecuencia
de la remuneración percibida en la etapa activa del beneficiario que aportó, como débito de la comunidad por sus
servicios; una vez otorgadas son un derecho incorporado al patrimonio que ninguna ley puede sustraer más allá de lo
razonable debido a las garantías expresas del orden constitucional. Por todo ello el principio de movilidad no puede
ser desvirtuado ni alterado por normas regulatorias, pues el derecho debe ser razonable. Reconoce que el Alto Tri-
bunal, tutelando el derecho a la movilidad, aceptó que la cuantía del deterioro del haber fuese establecida en forma
diferente según las épocas, para sanear la aplicación de coeficientes previstos por los arts. 49 y 53 de la ley 18.037, que
no consideró a la movilidad un mero ajuste por inflación medido con relación a un índice periódico que se vincula con
algunas de las variables económicas, sino una previsión constitucional de profundo contenido humanitario y social
que debe ser acatado por los tres poderes estatales. En un voto aparte, el Dr. Fayt enfatiza la garantía del art. 14 bis
para las jubilaciones y pensiones, asegura un nivel de vida similar al que se tenía en la actividad, la relación entre el
haber de pasividad y el nivel de ingresos de los agentes en actividad y ni los más altos fines de saneamiento econó-
mico y social autorizan al quebrantamiento de la Constitución.
Se pronunció la mayoría:
En las condiciones señaladas y más allá de reiterar que el sistema de movilidad de la ley 18037 había sido derogado
por la ley 23928, cabe concluir que no difieren sustancialmente el art. 7º, apartado 1º, y el art. 10º, de la ley 24463. Ello es
así, pues el primero contempla el supuesto específico de la movilidad de las prestaciones y, en consecuencia, adquiere el
carácter de norma especial frente al segundo, al que corresponde asignarle naturaleza general, en razón del cúmulo de
reformas que la ley introdujo al sistema integrado de jubilaciones y pensiones, entre las cuales adquiere particular rele-
vancia la concerniente al haber máximo de las prestaciones otorgadas con anterioridad a la vigencia de aquel régimen.
En otras palabras, el citado art. 7º, ap. 1º, inc. b, se adecua al principio de irretroactividad de la ley, en la medida en
que lo dispuesto con referencia a la movilidad con posterioridad al 1º de abril de 1991 guarda fundada armonía con
la derogación ordenada por la ley 23928 de todas las leyes que, como la 18037, contemplaban fórmulas de ajuste en
base a índices que reflejaban la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.
En lo que concierne al concreto y específico alcance de la movilidad reconocida por el art. 7º, inc. 1º, ap. b, de la ley 24463,
por el lapso que medió desde el 1º de abril de 1991 hasta la entrada en vigencia de la ley 24241, cabe destacar que las
resoluciones a las cuales reenvía la norma aplicable sólo dispusieron ajustes por períodos anteriores a aquella y nada se
ha previsto para las posteriores.
En las condiciones expresadas, corresponde declarar la invalidez constitucional de la norma examinada y a los efectos
de preservar satisfactoriamente la garantía de orden superior vulnerada, ordenar que por el período transcurrido desde
260
Dres. Augusto César Belluscio, Santiago Petracchi, Gustavo A. Bossert y Carlos S. Fayt.

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el 1º de abril de 1991 hasta el 31 de marzo de 1994, deberá ser aplicada, por cada año, una movilidad del 3,28%, por
ser esta variación de igual extensión cuantitativa que la experimentada por el Aporte Medio Previsional Obligatorio
(AMPO), estimado por las resoluciones de la Secretaría de Seguridad Social Nros. 9/94, 26/94 y 171/94, hasta que comenzó
a regir el nuevo régimen instituido por el art. 7º, inciso 2º, de la ley 24463. Con lo cual, al concluir el aludido período la
movilidad acumulada asciende a un 10,17%, que sumado a la variación que experimentó el AMPO durante la vigencia de
la ley 24.241 arroja un total para el lapso 1/4/91 al 31/3/95 del 13,78%.
La solución que se adopta queda limitada, en lo que concretamente concierne a cada supuesto, a que los haberes previ-
sionales que se ordenan adecuar a la pauta enunciada, nunca podrán exceder los porcentajes establecidos por las leyes
de fondo, límite que para el caso impide todo reconocimiento de un monto mensual del beneficio que supere las propor-
ciones fijadas por el art. 49 de la ley 18037 sobre los haberes de actividad.

IV.2. “Heit Rupp, Clementina c/ Administración Nacional de la Seguridad Social”, 16/09/1999 261
En esta causa, el Tribunal cimero manifiesta que no es posible lo que resolvió la Sala I de la Cámara en el sentido
de que ante la inacción del Congreso en la fijación de la movilidad, se podían aplicar los criterios de “Chocobar” en los
períodos transcurridos desde la vigencia de la ley 24.463 (01/04/95). No aplica las pautas del caso “Chocobar” porque la
determinación de las pautas de movilidad de los haberes es facultad exclusiva del Congreso Nacional según el art. 7º,
ap. 2, ley 24.463. No procede la inconstitucionalidad de la norma, pues el recurrente no demuestra el perjuicio sufrido.
En el referido caso “Chocobar” y en numerosas causas análogas resueltas posteriormente, esta Corte ha reafirmado las
atribuciones con que cuenta el Congreso de la Nación para reglamentar el Art. 14 bis de la Constitución Nacional y, en
particular, para establecer el modo de hacer efectivo ese derecho a partir de la vigencia de la ley 24.463, que remite
a las disposiciones de la ley de presupuesto, por lo que ha rechazado los planteos de invalidez del citado Art. 7°, inc. 2,
basados en agravios conjeturales que no alcanzaban a demostrar el perjuicio concreto ocasionado por dicho sistema a
los interesados. (del voto de la mayoría)
La declaración de inconstitucionalidad no puede tener simplemente carácter consultivo, sino que el interesado debe
sostener y demostrar que esa contradicción con la Ley Fundamental le produce un gravamen concreto y actual, extremos
que no han quedado comprobados en autos, por lo que corresponde admitir los agravios deducidos en el remedio fe-
deral. Como se ha dicho, el restablecimiento de derechos de orden superior tendrá lugar, eventualmente, si se demuestra
que la modalidad adoptada significa una abrasión al carácter sustitutivo de la prestación previsional (Fallos: 319:3241,
disidencia del juez Fayt, considerando 26). (del voto de la minoría).

IV.3. “Sánchez, María del Carmen c/ ANSES s/ reajustes varios”, 17/05/2005 262
Remite el Máximo Tribunal 263 a la disidencia del precedente “Chocobar”. Ratifica la doctrina de la naturaleza esen-
cialmente sustitutiva de las prestaciones previsionales de las remuneraciones que percibía el trabajador durante su
actividad laboral. Rechaza aquello que restrinja la obligación del Estado impuesta por el art. 14 bis. Menciona los
tratados internacionales incorporados por la reforma constitucional de 1994 que obligan a que se adopten medidas
necesarias para asegurar el progreso y plena efectividad de los derechos humanos reconocidos, en particular, de los
ancianos. La Constitución no establece un mecanismo para aplicar la movilidad, pues es atribución y deber del legisla-
dor fijar su contenido teniendo en cuenta la protección especial dada a los derechos sociales y el principio de la justi-
cia social. La proporción justa y razonable entre el haber y el salario activo es consecuencia del carácter integral de los
beneficios de la seguridad social dada por la Constitución y por los aportes ingresados durante el servicio que tienden
a asegurar una vida digna. La consideración de los recursos disponibles de cada Estado es una pauta que debe evaluar
cada país al momento de establecer nuevos o mayores beneficios destinados a cumplir los compromisos asumidos
por tratados internacionales, lo que no implica una disculpa para desconocer o retacear derechos vigentes.
La ley de convertibilidad 23928 no derogó la movilidad establecida por ley 18037, mas lo hizo la ley 24.241 (el art.
160 mantenía la movilidad de las leyes anteriores). Los salarios de los activos no han sido alcanzados por la ley de con-
vertibilidad y registraron variables significativas por lo que no se justifica retacear los ajustes jubilatorios impuestos
por el art. 53 de la ley 18.037, mantenido por el art. 160, ley 24.241 (mantiene el ajuste por movilidad hasta el 30 de

261
Fallos: 322:2226.
262
Fallos: 328:2833.
263
Mayoría integrada por los Dres. Enrique Santiago Petracchi, Augusto César Belluscio, Carlos S. Fayt, Elena I. Higton de Nolasco, Ricardo Luis
Lorenzetti.

57
marzo de 1995 según las variaciones registradas en el índice del nivel general de remuneraciones a que remitía el art.
53 de la ley 18037 –criterio sustitutivo del haber activo–).
La minoría 264 coincide con la resolución expresando argumentos propios: el argumento en el que se apoyó la
sentencia “Chocobar” presenta falencias de tal magnitud que hacen imposible a esta Corte mantenerlo aun cuando
es perfectamente consciente de que su abandono afecta la continuidad que deben tener las reglas afirmadas en los
precedentes del Tribunal; la ley 23.928 no dispuso que el art. 53 de la ley 18.037 fuese derogado, por lo que debió
haber mantenido el régimen general de movilidad jubilatoria toda vez que la derogación de normas de esta relevancia
no puede ser un efecto lateral de la ley, sino que debe constituir el objeto principal de la decisión del Congreso. Si bien la
Convención Americana sobre Derechos Humanos vincula los beneficios sociales con los recursos disponibles, ello
nunca puede entenderse como una directriz para limitar el contenido económico de la movilidad jubilatoria, lo que
está vedado por el art. 29 b de dicho Convenio que impide limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad
que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes.
El doctor Juan Carlos Maqueda emitió un voto personal donde expresa que en materia previsional, rige el “princi-
pio de favorabilidad” lo que justifica rechazar toda fundamentación restrictiva de derechos; los principios de movili-
dad y de proporcionalidad entre el haber de pasividad y actividad, tienen consagración constitucional que no puede
ser desconocido por las leyes reglamentarias. El Estado, por imperio de convenios internacionales, debe realizar el
máximo esfuerzo para atender con los recursos disponibles las necesidades sociales, según el principio de progresi-
vidad que destierra toda interpretación regresiva en la materia. Los beneficios jubilatorios, una vez acordados legíti-
mamente, tienen el carácter de derecho adquirido por lo que la afectación del criterio de movilidad podría implicar la
violación del derecho de propiedad (art. 17, CN) y que la ley 23.928 no puede válidamente frustrar los derechos reco-
nocidos por imperio del art. 53 de la ley 18.037 debiendo respetarse ante un supuesto choque normativo el principio
de supremacía constitucional que resultaría del juego armónico de los arts. 14 bis y 31 de nuestra Carta Magna.
Los planteos de la demandante que se refieren a que la entrada en vigencia de la ley 23.928 no afectó la movilidad es-
tablecida por la ley 18.037, suscitan la consideración de cuestiones sustancialmente análogas a las examinadas en las
disidencias de los jueces Petracchi, Belluscio, Bossert y Fayt en el precedente publicado en Fallos: 319:3241 Chocobar”, a
cuyas consideraciones corresponde remitirse por razón de brevedad.
Sin perjuicio de ello, resulta pertinente agregar que esta Corte ratifica los principios básicos de interpretación sentados
acerca de la naturaleza sustitutiva que tienen las prestaciones previsionales y rechaza toda inteligencia restrictiva de
la obligación que impone al Estado otorgar “jubilaciones y pensiones móviles”, según el art. 14 bis de la Constitución
Nacional y los fines tuitivos que persiguen las leyes reglamentarias en esta materia. Los tratados internacionales vigentes,
lejos de limitar o condicionar dichos principios, obligan a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el progreso
y plena efectividad de los derechos humanos, compromiso que debe ser inscripto, además, dentro de las amplias facul-
tades legislativas otorgadas por el art. 75, inc. 23, de la Ley Fundamental, reformada en 1994, con el fin de promover me-
diante acciones positivas el ejercicio y goce de los derechos fundamentales reconocidos, en particular, a los ancianos.
La Constitución Nacional exige que las jubilaciones y pensiones sean móviles, aunque no establece un sistema o mecanis-
mo especial para hacer efectiva dicha exigencia, por lo que es atribución y deber del legislador fijar el contenido concre-
to de esa garantía teniendo en cuenta la protección especial que ha otorgado la Ley Fundamental al conjunto de los
derechos sociales. Una inteligencia sistemática de sus cláusulas acorde con los grandes objetivos de justicia social que per-
sigue el art. 14 bis, obsta a una conclusión que, a la postre, convalide un despojo a los pasivos privando al haber previsional
de la naturaleza esencialmente sustitutiva de las remuneraciones que percibía el trabajador durante su actividad laboral.
La necesidad de mantener una proporción justa y razonable entre el haber de pasividad y la situación de los activos,
es consecuencia del carácter integral que reconoce la Ley Suprema a todos los beneficios de la seguridad social y de la
íntima vinculación que guardan las prestaciones aseguradas al trabajador con aquellas de naturaleza previsional, que son
financiadas primordialmente con los aportes efectuados durante el servicio. Los derechos a una retribución justa y a un
salario mínimo vital y móvil —dirigidos a garantizar alimentación y vivienda, educación, asistencia sanitaria y, en defini-
tiva, una vida digna— encuentran su correlato en las jubilaciones y pensiones móviles que deben ser garantizadas a los
trabajadores cuando entran en pasividad.
La ley 18.037 se hallaba plenamente vigente a la fecha de la sanción de la referida ley 23.928 y sólo fue derogada por la ley
24.241, de creación del sistema integrado de jubilaciones y pensiones, con el límite fijado en su art. 160, que mantenía las
fórmulas de movilidad de las prestaciones reguladas por leyes anteriores. No surge ni expresa ni tácitamente del régimen

264
Dres. E, Raúl Zaffaroni y Carmen M. Argibay.

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de convertibilidad que haya tenido en miras modificar la reglamentación del art. 14 bis de la Constitución Nacional, por
lo que esta Corte considera que una comprensión sistemática y dinámica del ordenamiento jurídico aplicable no admite otra
solución que no sea el cabal cumplimiento del método específico de movilidad establecido por el legislador.
Por ser ello así y dado que las remuneraciones de los activos no han sido alcanzadas por la ley de convertibilidad y regis-
traron, en general, variables significativas después de su sanción, no existe fundamento válido que justifique retacear los
ajustes que debían ser trasladados a los haberes de los jubilados en la forma prevista por el art. 53 de la ley 18.037, que
fue mantenida por el art. 160 de la ley 24.241 para las prestaciones otorgadas o que correspondiera otorgar por aquel régi-
men previsional, hasta su derogación por la ley 24.463.
Por tales razones y las demás expresadas en las disidencias de los jueces Petracchi, Belluscio, Bossert y Fayt en la referida
causa “Chocobar, Sixto Celestino”, corresponde revocar la sentencia apelada en lo que fue materia de agravios y mantener
el ajuste por movilidad hasta el 30 de marzo de 1995 según las variaciones registradas en el índice del nivel general de
remuneraciones a que remitía el art. 53 de la ley 18.037, criterio que hace innecesario expedirse sobre la tacha de inconsti-
tucionalidad formulada por la recurrente contra la ley 23.928, pues no resulta de aplicación al tema debatido.
Por ello y por no haber expresado la demandada agravios en tiempo y forma, el Tribunal —por mayoría— resuelve: Declarar
desierto el recurso de la ANSeS y hacer lugar al de la actora; en consecuencia, revocar la sentencia con el alcance que surge
de lo precedentemente expresado y disponer que se mantenga el ajuste por movilidad hasta el 30 de marzo de 1995,
según las variaciones registradas en el índice del nivel general de remuneraciones.

IV.4. “Gemelli, Esther Noemí c/ ANSES s/ reajustes por movilidad”, 28/07/2005 265
Trata los reajustes por movilidad de las jubilaciones de los docentes: vigencia de la ley especial 24016.
La ley 24.241 no contiene cláusula alguna que modifique o extinga a la ley 24.016, sin que resulte apropiada la invocación
de los arts. 129 y 168 de aquella ley. El primero de ellos establece el tiempo y modo de la entrada en vigor del sistema inte-
grado de jubilaciones y pensiones, en tanto que el segundo se refiere a la pérdida de vigencia de las leyes 18.037 y 18.038,
sus modificatorias y complementarias, entre las que no cabe incluir a la ley 24.016 por tratarse de un estatuto especial y
autónomo para los docentes, que sólo remite a las disposiciones del régimen general en las cuestiones no regladas por su
texto (art. 2°).
Tampoco puede inferirse –como pretende el organismo– que la derogación se haya producido tácitamente. La ley 24.241
prevé en su art. 191 que “A los efectos de la interpretación de la presente ley, debe estarse a lo siguiente: a) Las normas que
no fueran expresamente derogadas mantienen su plena vigencia.” No basta para desvirtuar dicha conclusión la mención
del decreto 78/94, que con el pretexto de reglamentar el art. 168 de la ley 24.241 dispuso la derogación, entre otras, de la
ley 24.016, pues fue declarado inconstitucional por el Tribunal en el precedente de Fallos: 322:752 (“Craviotto”), que ha sido
citado por el a quo en los fundamentos de su solución y del cual la recurrente no se hace cargo.
La ley 24.463 tampoco deroga expresamente el estatuto aplicable a los docentes, sin que pueda admitirse el alcance que
la apelante pretende dar a la fórmula genérica referente a las disposiciones que se le opongan, habida cuenta de que vino
sólo a reformar el sistema establecido por la ley 24.241, sin afectar a otros regímenes especiales y autónomos, los cuales se
mantienen plenamente vigentes, como el que rige la causa. Por otra parte, tal interpretación contraría el principio según el
cual la ley general no deroga a la ley especial anterior salvo expresa abrogación o manifiesta incompatibilidad, situación que
no se configura en el caso (Fallos: 305:353; 315:1274).
El régimen jubilatorio de la ley 24.016 ha quedado sustraído de las disposiciones que integran el sistema general regla-
mentado por las leyes 24.241 y 24.463, con el que coexiste, manteniéndose vigente con todas sus características, entre
las que se encuentra su pauta de movilidad, por lo que corresponde confirmar el pronunciamiento apelado con tal alcance.
El art. 4 de la ley 24.016 establece que el haber jubilatorio del personal docente será equivalente al 82% móvil de la remu-
neración mensual, porcentaje que el Estado debe asegurar, con los fondos que concurran al pago, cualquiera que sea su
origen (art. 4, último párrafo), y sólo por excepción y por el lapso de cinco años –a partir de la promulgación de la ley– los
montos móviles debían ser del 70%.

IV.5. “Badaro, Adolfo Valentín c/ ANSES s/ reajustes varios”, 08/08/2006 266


La Corte conmina al Congreso a cumplir con el art. 7, ley 24.463 (movilidad en la ley de presupuesto) y otorgar
movilidad a los haberes superiores a $1000 que, sobre todo desde 2002 (emergencia económica y social), habían
265
Fallos: 328:2829.
266
Fallos: 329:3089.

59
percibido aumentos por decretos de necesidad y urgencia que quitaron un mayor rédito a quienes más aportaron.
Da una solución política al problema porque los tribunales deben actuar para resolver las dificultades patológicas del
derecho 267. Reconoce los cambios operados en la economía desde el 2002 y un proceso de recuperación desde el
2003 que no se reflejó en todas las jubilaciones (abarcó a las inferiores a $1.000).
Difiere su pronunciamiento hasta que el Congreso –reitera lo dicho en “Heit Rupp, Clementina”–, en un plazo
razonable, adopte las pautas de movilidad. Es una potestad y un deber del Poder Legislativo, sin perjuicio de un pos-
terior control judicial, pues, la movilidad se dirige primordialmente al legislador quien tiene la facultad de establecer
los criterios adecuados a la realidad y entiende que no debe exceder los ámbitos de su actuación –aquí se aparta de
los fallos precedentes–. Puede establecer diferentes sistemas, no necesariamente el reajuste por inflación, respetando
una razonable proporcionalidad entre los ingresos de los activos y los pasivos.
Afirma que es un deber del Congreso la protección a los derechos sociales y los ancianos (art. 75, incs. 19 y 23
CN). Retorna a la interpretación en el sentido de la justicia social, jurisprudencia tradicional en la materia; ratificando
la doctrina de “Sánchez” (hasta el 30/03/95, los haberes otorgados por las leyes 18.037 y 18.038, se reajustan por el
Índice General de las Remuneraciones).
Enumera el déficit en que incurrió el Poder Legislativo cuando al sancionar las leyes de presupuesto no incluyó lo
que correspondía a las prestaciones previsionales.
Señala el achatamiento del monto de éstas por haberse aumentado las más bajas, poniendo en igualdad de con-
diciones a los aportaron diferente, quitando el derecho a cobrarle acuerdo a su esfuerzo contributivo 268. El sistema
de movilidad de la ley 24.463 no resulta un sistema constitucional válido para el Sr. Badaro, teniendo en cuenta que
desde el año 2002, los cambios trajeron aparejadas variaciones importantes en cualquiera de los indicadores que
pueden utilizarse para analizar el mantenimiento o disminución en el nivel de vida del jubilado, y que desde el año
2003 se dio un proceso de recuperación de los salarios, que no se reflejó en un contemporáneo reconocimiento para
la totalidad de las prestaciones jubilatorias. La situación llevó al Poder Ejecutivo a disponer varios incrementos en los
haberes de bolsillo de una parte del sector pasivo.
Insiste en que el art. 14 bis impone reforzar las jubilaciones al perder estas su relación razonable con los salarios
de la actividad, más allá de la inflación, sino por la índole sustitutiva de la prestación. Se comunica al Poder Ejecutivo
nacional y al Congreso de la Nación el contenido de la sentencia a fin de que, en un plazo razonable, adopten las
medidas adecuadas.
Ninguna de las mejoras consagradas por los Decs. 1275/02, 391/03, 1194/03, 683/04, 748/05, 1273/05 y 1199/04 se
aplica a la prestación que cobra el titular de autos, ya que su monto excede los $1000. Dichos decretos han tomado
en consideración la grave crisis económica y social y tienen el declarado propósito de atender en primer lugar las ne-
cesidades más urgentes, asegurando a sus destinatarios los recursos indispensables para su subsistencia. Los criterios
expresados, cuya validez no ha sido discutida, en modo alguno podrían llevar a convalidar una postergación indefinida
de aquellos que, como el actor, no se encuentran en el extremo inferior de la escala de haberes, ni a admitir graves dete-
rioros de su jubilación ya que la amplitud de facultades que se han reconocido para organizar el sistema debe entenderse
condicionada a que se ejerciten dentro de límites razonables, o sea, de modo que no se hieran de manera sustancial los
derechos emergentes de la seguridad social (Fallos: 311:1937).
No resulta apropiado que el Tribunal fije sin más la movilidad que cabe reconocer en la causa, pues la trascendencia de
esa resolución y las actuales condiciones económicas requieren de una evaluación cuidadosa y medidas de alcance
general y armónicas, debido a la complejidad de la gestión del gasto público y las múltiples necesidades que está
destinado a satisfacer.
No sólo es facultad sino también deber del legislador fijar el contenido concreto de la garantía constitucional en jue-
go, teniendo en cuenta la protección especial que la Ley Suprema ha otorgado al conjunto de los derechos sociales, ya
que en su art. 75, incs. 19 y 23, impone al Congreso proveer lo conducente al desarrollo humano y al progreso económico
con justicia social, para lo cual debe legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen el pleno goce de los
derechos reconocidos, en particular, a los ancianos, norma que descalifica todo accionar que en la práctica lleve a un
resultado que afecte tales derechos (doctrina causa “Sánchez” citada).
En las condiciones reseñadas y habida cuenta de las relaciones que deben existir entre los departamentos de Estado, co-
rresponde llevar a conocimiento de las autoridades que tienen asignadas las atribuciones para efectuar las correcciones

267
Pawlowski de Pose, Amanda Lucía. “Breves Reflexiones sobre el caso “Badaro” y el sistema de movilidad jubilatoria adoptado por el ART. 7º, inc.
2º, de la Ley 24.463”, en DT 2006, p. 1789.
268
Besteiro, José M. “El caso Badaro: El retorno a la doctrina tradicional de la movilidad jubilatoria”, en DT 2006, p. 1193.

60
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necesarias que la omisión de disponer un ajuste por movilidad en el beneficio del actor ha llevado a privarlo de un dere-
cho conferido por la Ley Fundamental. Por tal causa, debe diferirse el pronunciamiento sobre el período cuestionado
por un plazo que resulte suficiente para el dictado de las disposiciones pertinentes.
Por ello el Tribunal resuelve: Revocar la sentencia apelada con el alcance que surge del fallo dictado en la causa “Sánchez,
María del Carmen” citada. Comunicar al Poder Ejecutivo Nacional y al Congreso de la Nación el contenido de esta senten-
cia a fin de que, en un plazo razonable, adopten las medidas a las que se alude en los considerandos.

IV.6. “Badaro, Adolfo Valentín c/ ANSES s/ reajustes varios”, 26/11/2007 269


El actor plantea la inconstitucionalidad de la ley 26.198 (ley de presupuesto para el año 2007) por no cumplir con
las pautas fijadas por la Corte en su primer pronunciamiento.
El Alto Tribunal estima que se ha cumplido el tiempo razonable en el que debía dictarse la ley.
Reitera la facultad-deber del Congreso de fijar el contenido de la movilidad pues el Poder Judicial no puede sus-
tituir al legislativo en su labor, ya que la sentencia no reviste el carácter de norma general.
La movilidad debe ser garantizada por la ley para que no se torne una ilusión y no dependa del uso de facultades
discrecionales (decretos del PE). Una pauta que debe tenerse en cuenta para la ley es el límite de la confiscatoriedad,
como la de asegurar el mantenimiento de un nivel de vida acorde con la posición que tuvieron los pasivos durante
sus años de trabajo. El Congreso no debe actuar en desmedro del derecho a cobrar de acuerdo al mayor esfuerzo
contributivo realizado. También facilitaría el debate anual sobre la distribución de recursos y permitiría reducir la
litigiosidad en la materia.
Ante la falta de respuesta satisfactoria del Poder Legislativo en la ley de presupuesto del año 2007, 26.198, y dado
que la misma consolida el achatamiento de la escala salarial que había sido cuestionado en el primer fallo pues el
actor recibió sólo el 11% otorgado por dec. 764/2006, insuficiente para reparar el deterioro del haber en relación con
las subas de precios del 91,26% y modificaciones en los salarios de 88,57%, adoptó el índice de salarios nivel general
elaborado por el INDEC, que establecía entre 01/01/2002 y 31/12/2006 un 88% de aumento para el haber superior a
$1000 270. Manda a pagarle sobre las variaciones de ese índice, con deducción de las sumas abonadas (el 11%, dec.
764/2006). Además, no se demostró en la causa la existencia de muy graves circunstancias de orden económico o
financiero que impidan acatar el mandato constitucional o disponer una recuperación sustancial del deterioro sufrido
por la prestación del actor. Por todo ello, declaró la inconstitucionalidad del art. 7, inc. 2, de la ley 24.463.
En el caso, frente a subas en el nivel de precios del 91,26% en el período examinado y modificaciones en los salarios del
88,57%, según el Instituto Nacional de Estadística y Censos, la prestación del actor se encuentra alcanzada sólo por el in-
cremento general del 11% dispuesto por el decreto 764/06 en ese mismo lapso, guarismos que acreditan suficientemente
la pérdida invocada por el apelante.
Dado que el único aumento en el beneficio jubilatorio del actor que se ha dispuesto durante el período examinado es in-
suficiente para reparar su deterioro, corresponde declarar en el caso la inconstitucionalidad del régimen de movilidad
aplicable y ordenar su sustitución y el pago de las diferencias pertinentes.
Los beneficios jubilatorios, que desde su determinación inicial se han vinculado con un promedio de salarios devengados,
deben ajustarse de modo de dar adecuada satisfacción a su carácter sustitutivo. Ello lleva a resolver la cuestión planteada
mediante la utilización del nivel general del índice de salarios elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.
Esta Corte considera que contribuiría a dar mayor seguridad jurídica el dictado de una ley que estableciera pautas
de aplicación permanentes que aseguren el objetivo constitucional. Una reglamentación prudente de la garantía en
cuestión, además de facilitar el debate anual sobre la distribución de recursos y evitar el uso de facultades discrecionales,
permitiría reducir la litigiosidad en esta materia, que ha redundado en menoscabo de los derechos de los justiciables y del
adecuado funcionamiento del Poder Judicial (Fallos: 328:566 “Itzcovich”), por lo que se formula una nueva exhortación a
las autoridades responsables a fin de que examinen esta problemática.
Por ello, el Tribunal resuelve: declarar en el caso la inconstitucionalidad del art. 7, inc. 2, de la ley 24.463, disponer
que la prestación del actor se ajuste, a partir del 11 de enero de 2002 y hasta el 31 de diciembre de 2006, según las

269
Fallos: 330:4866.
270
La jubilación mínima tuvo un incremento considerable: en el año 2002 era de $150 (por cierto, muy exigua); pasó a $690 en 2008. La que supe-
raba a la mínima pero no llegaba a los $1.000, aumentó en dicho período un 79% y las superiores a $1.000, un 63%. El 75% de los beneficiarios
perciben la jubilación mínima, 550 mil beneficiarios aprox. prestaciones superiores a $1.000 y 12.807 superan los $4.374,01. Resta conocer el
criterio respecto del período desde la salida de la convertibilidad y la aplicación de la ley 26.417, que la misma no se ocupa. (García Rapp, Jorge.
“La ley 26.417 de movilidad de las prestaciones a cargo del Régimen Previsional Público”. DT2008 (octubre), p. 83).

61
variaciones anuales del índice de salarios, nivel general, elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos,
y ordenar a la demandada que abone el nuevo haber y las retroactividades que surjan de la liquidación, en el plazo
previsto por el art. 2 de la ley 26.153, estas últimas con más los intereses a la tasa pasiva según el precedente de Fallos:
327:3721 (“Spitale”), autorizándose la deducción de las sumas que pudieran haberse abonado en cumplimiento de las
disposiciones del decreto 764/06.

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CONCLUSIONES

La movilidad del haber previsional se encuentra contemplada en la Constitución Nacional en el art. 14 bis, el cual
prescribe que es deber del Estado otorgar los beneficios de la seguridad social de carácter integral e irrenunciable y
consagra el derecho a todos los ciudadanos a acceder a los beneficios de la misma y a contar con jubilaciones y pen-
siones móviles.
En este sentido, la reforma de la ley 24.241 llevada a cabo por la ley 24.463 de Solidaridad Previsional 24.463, de-
terminó que la movilidad de las prestaciones previsionales se regiría por lo establecido cada año por el Congreso en
la ley de presupuesto (arts. 5 y 7, inc. 2).
De tal forma, se estableció una pauta que en el tiempo fue un verdadero límite en el pago de las prestaciones pre-
visionales. Se impuso una relación entre la movilidad y lo que se destinara por el Congreso en el presupuesto anual,
con el agravante de que durante trece años no se cumplió con esta disposición, provocándose el estancamiento del
monto de los haberes.
Se dejó de lado la pauta de proporcionalidad que debe tener la prestación con el haber de actividad, por la que el
jubilado permanece en la misma situación patrimonial a la que le correspondería, de haber seguido trabajando, doctrina
confirmada por la Corte Suprema en numerosos fallos (“Berçaitz, Miguel Angel” –1974– “Di Franco, Juan C.” –1983–, “Már-
quez, Julio César” –1988–, “Sánchez, María del Carmen” –2005–, “Badaro, Adolfo Valentín” –2006–, entre otros).
Posteriormente, la ley 26.417 (BO 16/10/08) de Movilidad de las prestaciones previsionales 271, fue una clara inten-
ción de los poderes públicos de ocuparse del sector pasivo 272, fijando pautas específicas para intentar dar solución a
los inconvenientes generados en el mismo, después de tanto tiempo en que se actuó en su desmedro.
La ley dejó atrás la discrecionalidad de la administración para conceder los aumentos y asegura a los beneficiarios
dos actualizaciones anuales de los haberes.
Sin embargo, observamos algunas carencias en su contenido en pugna con los mandatos constitucionales, a saber:
a) Los incrementos son insuficientes ya que: 1) el índice de reajuste se guía por el aumento en los salarios, mien-
tras que la evolución de los precios siguen otro camino por la situación de inflación afincada en la economía,
quedando disminuido el poder adquisitivo; 2) la vinculación con el acrecentamiento de los sueldos de los
activos es parcial por la fórmula que la ley ordena aplicar, lo que hace suponer que se van a distanciar de ellos
los beneficios; 3) dicha fórmula toma los recursos tributarios por beneficiario, no los totales (deja de lado los
fondos transferidos por las AFJP) 273.
b) El crecimiento del número de los beneficios concedidos por moratorias, jubilaciones anticipadas, regímenes
diferenciales, con la aplicación de la fórmula de la ley (que divide el incremento en los recursos tributarios por
la cantidad de beneficiarios), perjudica en el resultado al jubilado porque disminuye el monto del pago 274,
pues a mayor número de beneficiarios, el coeficiente para dividir es superior.
Las consecuencias que traerá con el aumento del número de beneficiarios en un futuro –hará bajar aun más el
índice de movilidad–, por la aplicación de dicha fórmula.
c) De acuerdo a los dos incrementos que provee la ley para el año 2009 (11,69% desde el 1º de marzo y 7,34%
desde el 1º de septiembre), las jubilaciones aumentarían en menor medida que durante el año 2007, cuando se
ajustaron un 13% por la ley 26.198 (ley de presupuesto para el año 2007) y 12,5% de acuerdo al dec. 1346/07 275,
mientras el valor del costo de vida sufre un vertiginoso ascenso (fue del 20% en el año 2008).
Ahora bien, si se tiene en cuenta que la evolución de los salarios de los trabajadores entre el mes de enero
de 2007 hasta febrero de 2009, según el índice que elabora el INDEC, fue del 53,45%, y en las jubilaciones la

271
En relación a la reforma del sistema de movilidad, fue fundamental la actuación de la Corte Suprema quien, advirtiendo el gran retraso aconteci-
do en la cuantía de los haberes previsionales, se expidió sobre la cuestión para que se respetara la garantía constitucional “jubilaciones y pensio-
nes móviles”. Así, en el primer fallo “Badaro” pronunciado en 2006, conmina al Congreso y al Poder Ejecutivo a cumplir con el art. 7, inc. 2 de la ley
24.463 que ordenaba fijar la movilidad en la ley de presupuesto, para que se otorgara a los haberes superiores a $1000. En el año 2007 en “Badaro
II”, recomendó nuevamente al Congreso de la Nación el dictado de una ley que reparara el sistema instalado con pautas de aplicación perma-
nentes (reiterando así lo dispuesto en “Badaro I”, 2006 y que se concretó con la sanción de la ley 26.417), tras declarar la inconstitucionalidad del
mencionado art. 7 inc. 2 de la ley 24.463, que hacía depender la aplicación de la movilidad cada año, de una decisión del poder legislativo.
272
No dejamos de observar que la jubilación mínima gozó de un violento aumento desde 2003 (en el año 1989 su valor era de $150 que se mantuvo
hasta 2003 cuando fue elevada a $220; a partir del 21/08/09 se fijó en $827,23 –Res. 65/09 ANSES–)
273
Centro de Estudios para el Desarrollo Argentino (Cenda). “Claves para entender la movilidad jubilatoria”. Factor. Córdoba. Julio de 2009, p. 16.
274
Jáuregui, Guillermo J. en el dictado de conferencia “Análisis del régimen de movilidad previsional de la ley 26.417”, en UCA, Rosario el 14/05/09.
275
Picone, Javier B. “Movilidad de las prestaciones previsionales”. Sup. Act. 02/09/08, p. 1.

63
variación marchó en un 46,90% 276, se ve claramente que estas siguen estando por debajo de los valores de los
primeros.
La relación con los aumentos de las remuneraciones de los trabajadores que propone el sistema no es directa
–en el índice de movilidad–, a lo cual se suma que la inflación es elevada (el 20% durante el año 2008, aunque
para las cifras oficiales no supera el 8,6%, situación que se repite para el 2009).
De este modo las prestaciones pierden el carácter sustitutivo de la remuneración, que debe mantenerse en su
proporción y movilidad para que el beneficiario conserve el nivel de vida acorde al que tenía al momento del
cese en su actividad laboral.
d) Por estas razones dos incrementos al año en la forma propuesta por la ley 26.417, no compensan la desvalori-
zación referida en el importe de los haberes con respecto al costo de vida y las remuneraciones.
e) No se contempla la particular situación de quienes reciben beneficios de montos superiores a $1.000, afectados
por un gran deterioro en su cuantía a partir del año 1995 en que se dictó la ley 24.463, hasta el año 2006, período en
el cual no percibieron aumentos. Mediante el dec. 764/2006, recién se les asigna una actualización de sólo el 11%.
En tal sentido sólo les asignan un porcentaje de incremento en el haber que es el mismo para todas las jubilacio-
nes cualquiera sea su monto, dejando un perjuicio sin reparar en el grupo mencionado.
De esta forma, la movilidad no es justa y viola el principio de igualdad contenido en el art. 16 de la Constitución
Nacional, al dar un trato diferencial y perjudicial a las jubilaciones más elevadas (superiores a $1.000), que afecta a
quienes aportaron en mayor medida al sistema –en proporción a sus ingresos–.
Teniendo en cuenta lo planteado hasta el momento, tal inconveniente puede sanearse a través de una reforma
de la ley 26.417 que disponga un ajuste según las variaciones anuales del índice de salarios, nivel general, elaborado
por el INDEC, según lo sugirió la Corte en “Badaro” (2007).
Así, se lograría la flexibilidad que todos los sistemas deben mantener para un adecuado funcionamiento con-
forme a los cambios producidos que inciden, para perfeccionarlos en aras de garantizar la justicia y equidad con el
principio de movilidad.
Una solución sería evaluar las variaciones sufridas en los componentes de la fórmula de movilidad (salarios, recur-
sos) en cada trimestre para dar movilidad a los haberes según esos movimientos. Y si, excepcionalmente, se produjera
un aumento abrupto en alguno de esos componentes antes de que se cumpla un trimestre, debería otorgarse un in-
cremento adicional en ese momento. Por ejemplo en el caso de que aumentara la cuantía de los recursos del sistema
previsional por un ingreso brusco e inesperado de contribuciones patronales o de uno de los tributos que aportan al
mismo; también si se diera un aumento considerable en las remuneraciones.
A la luz de las nociones vertidas en la presente investigación, consideramos que cualquiera que fuere el sistema
previsional que se adopte, debe respetar los siguientes lineamientos básicos y esenciales:
a) El principio protectorio derivado del art. 14 bis, sustancialmente progresivo, resguarda a los sujetos en el dere-
cho del trabajo obedeciendo a razones de carácter alimentario. Creemos que el mismo, debe regir con mayor
razón para el jubilado, quien a causa de la contingencia que padece, también se encuentra en una situación de
inferioridad respecto del Estado que debe abonarle su sustento.
b) La naturaleza sustitutiva del salario y la necesidad de mantener una proporción justa y razonable entre el
haber de pasividad y la situación de los activos, que le permita a los beneficiarios una subsistencia decorosa y
acorde con la posición que tuvieron durante su vida laboral, para una etapa de la vida en la que disminuye la
capacidad de obtener recursos, y así asegurar una situación equivalente a la que hubiera tenido el beneficiario
de haber seguido trabajando 277.
En este sentido la movilidad debe ser periódica y ascendente para que se ajuste al costo de vida, prevista en
normas que contengan mecanismos claros y sencillos, para asegurar una situación equivalente a la que hubie-
ra tenido el beneficiario de haber seguido trabajando.
c) La movilidad tiene un sentido más profundo al abrigar los riesgos de: (i) subsistencia y (ii) ancianidad, y res-
ponde a los principios fundamentales de la seguridad social en resguardo de las garantías de la Constitución
Nacional, evitando que sea un mero aumento de la jubilación.
276
CFSS, Sala II. 14/08/09. “Berón Ángel Natal c/ Anses s/ reajustes varios”. La Cámara ordena reajustar el haber, de acuerdo al aumento habido en
las remuneraciones en el período enero 2007 a febrero de 2009, según el índice de salarios, nivel general, establecido por el INDEC, conforme lo
resuelto por la Corte en “Badaro” para el lapso enero de 2002 a diciembre de 2006.
277
Así lo expresó por la Corte desde “Berçaitz”: la jubilación no es sólo una contraprestación por la actividad laboral al cesar en ella sino un débito
de la comunidad por tal servicio y su naturaleza sustitutiva del salario que hace se mantenga la proporcionalidad con la remuneración de quien
está en actividad.

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i) Ello así, por la naturaleza alimentaria del haber previsional que es equiparada al salario mínimo, vital y móvil,
que debe cubrir las necesidades ante las contingencias que se presenten de manera integral, carácter inser-
to en la Ley Fundamental y los tratados internacionales sobre derechos humanos que pregonan los valores
justicia social, solidaridad.
ii) Debe permitir una situación que consienta el acceso a una subsistencia adecuada conforme a la edad y
estado de salud del anciano, habitación o vivienda en las condiciones acordes a las que gozaba, educación
e instrucción, vestuario, asistencia sanitaria o atención a las enfermedades, recreación y esparcimiento, com-
ponentes que hacen a una vida digna del ser humano.
Así, se tornaría vigente el inc. 23 del art. 75 de la Constitución cuando ordena que la ley y medidas de acción
positivas, garanticen la igualdad de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos cons-
titucionales y contenidos en tratados internacionales sobre derechos humanos, respecto de los ancianos.
d) Del principio protectorio deriva el principio de irrenunciabilidad de derechos del trabajador, que nunca debe
perder al convertirse en pasivo 278.
Al igual que Carnota 279 resaltamos que el art. 14 bis con un hondo carácter indisponible y de orden público
expresa que además de integrales, los beneficios de la seguridad social también son irrenunciables, ya que
las consecuencias derivadas de las relaciones de la seguridad social se desencadenan de la ley sin importar la
voluntad del sujeto para el acto administrativo de otorgamiento del beneficio.
El derecho de propiedad ampara a quienes, por razones de salud o por su edad, pasan al carácter de benefi-
ciarios del sistema y obtienen un haber jubilatorio que es parte inseparable del mismo amparado por el art.
17 de la Constitución Nacional e insusceptible de una eventual reducción o supresión en virtud de posteriores
regulaciones legales o administrativas debido a su carácter alimentario.
e) El rol del Estado debe ser concretado respecto de la seguridad social, lo que se halla impuesto en el art. 14 bis
de la Constitución Nacional al disponer que “otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de
integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá….jubilaciones y pensiones móviles…”. El art. 14 bis configura
la base y fundamento de la seguridad social y constituye una norma operativa que debe hacer efectiva princi-
palmente el poder legislativo por medio de la ley para fijar un sistema previsional que proteja la movilidad de
la jubilación.
(i) La movilidad del haber previsional ordenada en el art. 14 bis, deviene en un derecho inviolable del indivi-
duo, centro del ordenamiento jurídico. Es por ello que es un deber ineludible del Congreso como parte del
Estado, asegurar el cumplimiento de los derechos humanos y brindar una tutela específica a quien aportó al
sistema previsional durante toda su vida laboral.
Con la incorporación de los tratados internacionales sobre derechos humanos en el art. 75, inc. 22 de la
Carta Magna, la jerarquía constitucional que se les otorga y por el principio de progresividad contenido en
ellos –al que se comprometieron los estados partes–, el Estado es el responsable de respetar la dignidad del
hombre, garantizar, promover y mejorar las condiciones del goce y ejercicio de tales derechos fundamenta-
les, innatos e inviolables, adoptando las medidas necesarias para su satisfacción hacia el logro de la justicia
social. En este sentido, creemos que es desde esta perspectiva que debe mirarse el art. 14 bis como norma
operativa dirigida a la protección de los más débiles.
(ii) De allí, que la mirada y las acciones del Estado social de derecho hacia los fondos destinados a la previsión
social no debe ser hecha desde una perspectiva exclusivamente económica (desde el gasto) o en “términos
monetarios”, sino en una comprensión integral de los valores materiales y espirituales en juego, pues, el va-
lor de la vida humana no resulta apreciable con criterios exclusivamente económicos 280.
Con respecto a los recursos del sistema previsional, como expresa Besteiro 281, “la recaudación tributaria del Estado
Nacional por todo concepto tuvo un incremento exorbitante en los últimos años y al aumentar los salarios, por ende, los ingre-
sos de la seguridad social crecieron”. Por la alta cotización del dólar impuesta por el gobierno, las rentas del tesoro nacional
278
Porque jubilarse es verse obligado a renunciar a derechos, a cobrar menos de lo que corresponde, violándose el derecho constitucional de
propiedad. Jubilarse es sinónimo de empobrecimiento, pues para los poderes públicos, la variable de ajuste del presupuesto del Estado normal-
mente ha pasado por los beneficiarios de la previsión social. ¿Acaso el significado de “jubilación” no es vivir alegría, júbilo?
279
Carnota, Walter F. “El activismo…l”, cit., p. 1029.
280
Así lo expresó la Corte en “Aquino” (refiriéndose a la reparación plena e integral que debe garantizarse al trabajador mediante la indemnización
por daños derivados de un accidente de trabajo): “No se trata, pues, de medir en términos monetarios la exclusiva capacidad económica de las vícti-
mas, lo que vendría a instaurar una suerte de justicia distributiva de las indemnizaciones según el capital de aquéllas o según su capacidad de producir
bienes económicos con el trabajo”. (Fallos, 327:1753)
281
Besteiro, José M. “El caso Badaro…”, cit., p. 1193.

65
son elevadas ya que incrementaron los aportes a éste proveniente de los impuestos a las exportaciones, y no se conoce
claramente la finalidad que se les asigna. En este sentido, se podría deducir que los fondos bastarían para destinar una
porción a la clase pasiva y con mayor razón debería compensarse con más equidad a los beneficios, teniendo en cuenta
además, los abultados fondos con que actualmente cuenta la ANSES.
Contradictoriamente, existe el polémico asunto criticado por la oposición: por un lado, el gobierno dispone de los
fondos de la ANSES 282 para distintos fines (por ej. construcción de viviendas 283, industria automotriz 284) dándole a los
recursos previsionales un destino ajeno a su finalidad que puede poner en peligro la garantía de la movilidad de los
haberes, por la posibilidad de que los fondos resulten exiguos a esos fines. No se conocen con claridad los niveles de
rentabilidad de las inversiones de la ANSES, ni la seguridad de que la misma se consigne a los jubilados.
Son los poderes políticos, cada uno en el marco de sus atribuciones y limitaciones en sus funciones, los respon-
sables dotados constitucionalmente de la facultad para desarrollar políticas públicas que garanticen los derechos y
la justicia social.
Si la propuesta del legislador resulta irrazonable o insuficiente, los restantes poderes actuarán cada uno dentro de
sus respectivas competencias, en resguardo de las garantías 285.
Siguiendo los postulados de Gelli, consideramos que si bien la movilidad tiene el objetivo de mantener el equili-
brio de las contraprestaciones (si el jubilado pagó, debe recibir lo que por la justicia conmutativa le corresponde más
no dinero depreciado), dicha meta ha sido una ficción en gran parte, por responsabilidad del Estado 286.
El Estado es quien debe garantizar la justicia social por medio de la decisión de medidas adecuadas y los recursos
destinados a la previsión, para que operen los principios de subsidiariedad y solidaridad de la seguridad social y para
ello debe ser un buen administrador, lo cual es posible a través de la voluntad social y política, eliminando las jubila-
ciones de privilegio, reestructurando la pesada e ineficiente burocracia del sistema estatal previsional 287, combatien-
do la evasión de los aportes previsionales, preservando los fondos del sistema.
El Estado no ha consumado la función constitucional que obligatoriamente le compete de ser guardián celoso de
quienes de su amparo dependen y, por el contrario, ha castigado al sector pasivo con medidas regresivas limitadas al
presupuesto.
Los cambios que ha sufrido el sistema de movilidad históricamente, demuestran la inseguridad jurídica a la que
se exponen continuamente los beneficiarios que ocasionaron, la enorme litigiosidad ante los tribunales del país.
Esos mismos cambios ponen de relieve que, en definitiva, el monto que perciban, depende del gobierno de turno.
Las modificaciones legislativas implementadas por los poderes públicos nos llevan a la reflexión en lo referente
a la desprotección en que se encuentran los pasivos, pues el sistema jurídico ampara al trabajador mientras se des-
empeña como tal, garantizándole los medios para hacer valer sus derechos a través de las asociaciones gremiales
y profesionales y reclamar por el incumplimiento de las normas que le competen, mientras los jubilados quedan al
arbitrio de determinaciones políticas.
En los tiempos que corren se ha desarrollado ampliamente el resguardo de los derechos en el ámbito del derecho
civil, por ejemplo el caso del régimen de Defensa del Consumidor, cuando la seguridad social no tuvo igual evolución
siendo que, desde la reforma constitucional de 1957, está garantizada en tan elevado rango normativo, en el art. 14 bis.
Por otro lado, no se conoce el grado de seguridad ni los niveles de rentabilidad que ofrecen los destinos dados
a las colocaciones de los fondos transferidos desde las AFJP. Esto nos permite afirmar que, con el desarrollo de
esta política estatal es difícil esperar un cambio trascendental en las dificultades económicas que se señalan del
sistema.
Consideramos que este destino del dinero previsional, en oportunidades hacia fines necesarios por cierto y por
más que se inviertan para acrecentarlo en operaciones rentables, vislumbra que los derechos de los jubilados no son
prioritarios y quedan como tantas veces rezagados o no se les retribuye de la manera que corresponde y lo merecen.

282
Los tributos inciden en un 55 y 60% del total de los recursos de ANSES. (García Rapp, Jorge. “La ley 26.417…”, cit., p. 833).
283
“Comercio y Justicia”. Córdoba. 19/08/09, p. 3.
284
Sitio web de “La Nación”, 4/06/09. www.lanacion.com.ar.
285
Tal como se expone en el voto de la minoría en “Chocobar”, como por el tribunal en “Badaro”, la movilidad es…una previsión de orden constitucio-
nal que tiene un profundo sentido humanitario y social que debe ser acatada por los tres poderes del Estado. (Peón, Rodolfo A. “La movilidad…”, cit.,
p. 664).
286
Sumado a pésimas administraciones, concesión de beneficios a quienes nunca aportaron (con fines electorales) fraudes en la obtención de los
beneficios, evasión previsional por parte de las empresas, empleadores y trabajadores autónomos, el desempleo, el alargamiento del lapso de
vida de las personas, el uso para otros fines de los depósitos jubilatorios. (Gelli, María Angélica. “Constitución de la Nación Argentina”. Tomo I. La
Ley. Cuarta Edición. Bs. As. 2008, p. 218).
287
Bianchi, Roberto A., Capón Filas, Rodolfo. “Sistema…”, cit. p. 14.

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Se entendería que la cuestión de la movilidad sigue dependiendo de decisiones políticas, sobre todo, de un Poder
Ejecutivo que interviene más allá de sus límites en el ámbito de los otros poderes del Estado 288.
Concordamos con Brito Peret-Jaime, quienes proponen que en una reforma de la Norma Fundamental debe-
rían redactarse normas claras y precisas respecto del financiamiento de la seguridad social 289, que establezcan
parámetros estables y no quede el financiamiento del sistema a expensas de los recursos que la ley de presupuesto
le asigne cada año.
Como se ha expresado al comienzo del presente trabajo, la seguridad social debe abordarse desde un estudio
interdisciplinario, pues necesita el auxilio de otras disciplinas; destacamos la Gerontología, la Sociología, la Psicología,
que apoyan con sus conocimientos a la persona en la etapa especial de la vida que es la vejez.
Asimismo, las perspectivas sobre la seguridad social están vinculadas a aspectos demográficos, además de la
evolución de la economía, nivel del empleo y de los salarios (aunque es fundamental tener en cuenta los factores
económicos y del mercado laboral como condicionantes del futuro de la seguridad social).
En el fondo del tema que se ha investigado, juzgamos que aún está pendiente el desafío y el deber de dar el lugar
al jubilado que verdaderamente tiene que ocupar en nuestra comunidad, ya que poco se reflejan en las diversas acti-
tudes y disposiciones que los distintos gobiernos y organismos estatales han tomado en los últimos tiempos.
La Constitución Nacional ordena que las jubilaciones y pensiones deben ser móviles pero no establece un
sistema determinado para su actualización. En este sentido, sostenemos que el método adecuado es el que fija
como base permanente el 82% de un salario que surja de un promedio de las remuneraciones percibidas en los
últimos años de labor (pueden ser 10 años), cuya movilidad se rija por las actualizaciones que perciban los traba-
jadores activos del sector y categoría en la que se desempeñó el jubilado en los últimos años de desempeño en
su tarea.
Tener en cuenta los últimos diez años de actividad como punto de partida para aplicar la movilidad, constituye
un método acorde a la carrera laboral –similar a lo dispuesto en la ley 18.037– y responde a la naturaleza sustitutiva
de la remuneración.
Este sistema del 82% móvil, otorga mayor seguridad a los fines de garantizar al pasivo y en su caso, a su familia, el
mantenimiento de un nivel de vida digna, similar al obtenido durante la actividad y evitar su empobrecimiento. Así,
dicho sistema permite hacer efectivos los principios de tutela previsional enunciados, que rigen en torno a la movili-
dad del haber de pasividad, que se complementan entre sí y marcan su sentido y alcance 290.
Los principios rectores de la movilidad, a nuestro juicio aun no se han cumplido y está pendiente su consagración
como derecho inviolable. Entre ellos, destacamos los siguientes:
• el de necesaria proporcionalidad justa y razonable que debe guardar el haber previsional con los salarios de los
activos;
• el de integralidad, por el carácter alimentario de las prestaciones relacionado al de reconocimiento del derecho
de subsistencia y vejez;
• el de irrenunciabilidad de los beneficios de la seguridad social por ser de orden público las leyes que la rigen;
• el de irreductibilidad o no confiscatoriedad o intangibilidad de las prestaciones por el principio constitucional
del derecho de propiedad (incorporadas al patrimonio del beneficiario);
• el de progresividad que impide medidas regresivas gubernamentales que impidan el goce efectivo de los dere-
chos reconocidos constitucionalmente;
• el de igualdad entre aquéllos que se encuentran en igualdad de circunstancias;
• el principio de favorabilidad en virtud del cual, ante situaciones desiguales, fruto de distintas normas aplicables
debe resolverse tendiendo a obtener mayores niveles de bienestar; la propia naturaleza del beneficio previsio-
nal lleva a rechazar toda fundamentación restrictiva 291;
• el de razonabilidad, por el que los principios, derechos y garantías reconocidos en la Constitución no pueden ser
alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio (art. 28, CN);

288
Gregorio Badeni sostiene que el fracaso de los sistemas jubilatorios estatales, se debe a su afectación por la inflación, y a que el Estado no respetó
la intangibilidad de los aportes previsionales utilizados para financiar el déficit fiscal sin contraprestación alguna para el sector pasivo (la ley
24.241, intentó paliar la realidad con el sistema de capitalización, sin lograrlo). Badeni, Gregorio. “Tratado de…”, cit, p. 919..
289
Brito Peret José I.; Jaime, Raúl Carlos. “Normas...”, cit. p. 613.
290
En la actualidad, existen regímenes previsionales especiales que conservan la pauta del 82% del haber móvil (entre otros, los docentes universi-
tarios y no universitarios, magistrados y funcionarios del Poder Judicial de la Nación; en el caso de los funcionarios del Servicio Exterior al igual
que el de los investigadores científicos y técnicos es del 85% móvil).
291
C.S.J.N. FALLOS 293:235.

67
• el de unidad de gestión propio de la seguridad social, por el que debe ser regulada por una legislación única y
organizada, ejecutada por medio de una estructura financiera y administrativa única que tienda a la inmediatez
en el logro de los objetivos por el carácter alimentario de las prestaciones;
Como se ha expresado, con fundamento en el principio de subsidiariedad de la seguridad social, es responsabi-
lidad del Estado por mandato constitucional tomar las medidas necesarias para desterrar la evasión de los aportes al
régimen jubilatorio y destinar los medios presupuestarios necesarios –fondos que efectivamente posee– para lograr
la concreción del principio de movilidad de las prestaciones previsionales, como garante de la justicia social en pos
de la protección de los más débiles, como las personas mayores que necesitan de su jubilación para subsistir en un
estadio de la vida difícil de transitar, máxime, si se padecen carestías contrarias a una subsistencia decorosa.
En síntesis, consideramos que el desafío permanece no sólo en el trascendente aspecto retributivo sino de ma-
nera integral. Es también tarea pertinente al Estado, a través de un sistema integrado de previsión que contenga pro-
gramas de salud a través del Programa Médico Asistencial Integrado (PAMI, que incluya preparación para la vejez), de
educación en las escuelas y universidades, vivienda, esparcimiento, formación de conciencia social, etc., pero también
a todos y cada uno de los ciudadanos en razón de la solidaridad que implica la colaboración en el socorro ante las
contingencias y así hacer realidad las garantías resguardadas en la Carta Magna que estimamos operativas desde que
se impregna de los postulados del constitucionalismo social.

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