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Revista de Geografía Norte Grande, 48: 133-157 (2011)


Otros temas

Desarrollo y gestión social del riesgo:


¿una contradicción histórica?1

Javier Enrique Thomas Bohórquez2

RESUMEN
Desde una perspectiva crítica se revisan aquí algunas de las ideas centrales que
han dado origen al paradigma del “Desarrollo” y se establecen los vínculos cau-
sales entre este y la generación de situaciones de riesgo y su eventual evolución
en desastres. Posteriormente, se esbozan ciertos elementos que permitirían, en el
marco de una perspectiva territorial y tomando como referente la gestión pública
en América Latina, implementar una política de Gestión Social del Riesgo (GSR).
Los aportes de este trabajo radican en la intención de hacer evidente la necesaria
y no suficiente aún articulación entre objetivos y estrategias de Planeación Te-
rritorial y Gestión del Riesgo, bajo una misma política de Planificación: La GSR,
entendida esta como el proceso institucional y social que permite la convergencia
de políticas, actores, estrategias y acciones, alrededor de la eliminación de las
condiciones y de la reducción de los elementos generadores de vulnerabilidad de
las comunidades ante eventos potencialmente destructores.
Palabras clave: Desarrollo, Gestión Social del Riesgo, vulnerabilidad, planeación
territorial.

ABSTRACT
Following the arguments presented by LA RED related with disaster prevention,
this article reviews some of the central ideas of “Development”, to establish
causal relationships between this and the generation of hazardous situations
in communities and their possible evolution to disaster. Then, we outline some
elements that would allow, within a territorial perspective and taking public
management in Latin America as a referent, the implementation of an Integrated
Risk Management policy. The contributions of this work relies on the intention to
make it clear how necessary, and yet insufficient, it is for the articulation between
objectives and strategies of Territorial Planning and Risk Management to be under
a single policy of Planning: The Social Risk Management (GSR), defined as an
institutional and social process that enables the convergence of policies, actors,
strategies and actions, around the elimination and reduction of conditions and
factors that generate vulnerabilities in communities upon potentially destructive
events.
Key words: Development, Social Risk Management, vulnerability, territorial
planning.

1 Artículo recibido el 12 de noviembre de 2009,


aceptado el 13 de octubre de 2010 y corregido el 2 Departamento de Geografía, Universidad del Valle
20 de octubre de 2010. (Colombia). E-mail: jenthobo@univalle.edu.co
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A pesar de matices y particularidades ello. Esto, que debería encerrar fines altruistas
propias de su momento histórico y de las en todos los casos, no obstante ha demostra-
corrientes y postulados políticos y económi- do, a lo largo de estos años, que para muchos
cos que defi endan, Cuny (1983), Blaikie et sus resultados prácticos distan bastante de
al. (1996), Davis y Cory (1996), Quarantelli ello, no solo por dificultades tecnológicas y
(1996), Hewitt (1996), Wilches (1998), CEPAL culturales, sino, fundamentalmente, mate-
y BID (2000), Kohler et al. (2004), Chaparro riales, ideológicas y políticas. Consecuen-
y Renard (2005) y Lavell (2000; 2008) coin- temente, se han generado dos caras de la
ciden en plantear los desastres como temas misma moneda, por un lado, aquellos países
no resueltos del desarrollo; en general, afir- que cuentan con estándares de crecimiento
man que las condiciones sociales, políticas, y desarrollo importantes, y de otro, los que
económicas e institucionales, resultantes habiendo contado con procesos históricos y
de un modelo de desarrollo impuesto en el culturales diferentes, sus actuales resultados
planeta de forma unilateral y hegemónica, los ponen en significativas condiciones de re-
hacen proclives, en lo local, la generación de traso en relación con los estándares definidos
condiciones favorables para la ocurrencia de en y por los primeros (Rist, 2002); ello, según
desastres. Si bien esta idea es cada vez más esta lógica, los hace subdesarrollados. Desde
generalmente aceptada, pareciera también este lugar, este par antagónico complemen-
que las evidencias de esta afirmación aún no tario (Morin, 1986), desarrollo/subdesarrollo,
son lo suficientemente contundentes para que define la realidad económica y política del
los tomadores de decisiones incorporen estas mundo contemporáneo.
como herramientas de juicio para modificar
las formas prácticas en que dicho modelo de A partir de este discurso muy rápidamente
desarrollo se implementa en sus escenarios se fue consolidando y haciendo realidad, en
locales. No se pretende aquí establecer una y para aquello que se conoció como el Tercer
relación mecánica y lineal entre pobreza Mundo, el concepto de desarrollo que estaba
y desastres o concebirlos como sinónimos; vinculado con los referentes establecidos desde
lo que se busca es ahondar en el papel que los países denominados desarrollados: ingresos
juega el modelo de desarrollo y la forma económicos y acceso a bienes materiales; es
particular en que este se implementa en los decir, pobreza y restricciones a condiciones
países subdesarrollados, en la configuración materiales, que definen determinado nivel de
de situaciones de riesgo para la población. vida occidental, se convirtieron en los únicos
Para ello se abordarán, inicialmente, algunas indicadores para establecer los límites en-
ideas generales sobre el desarrollo, su dis- tre desarrollo y subdesarrollo. La estadística
curso y prácticas (Comeliau, 1992; Escobar, moderna estableció el sustento científico y
1998; Rist, 2002), así como su vinculación disciplinar que soporta el método comparativo
con potenciales desastres (Anderson & Woo- utilizado. Los aspectos sociales y políticos,
drow, 1989; Hewitt, 1996; Davis y Cory, parte integral de la vida y la cotidianidad del
1996; Lavell, 2000), para luego establecer las individuo, se consideraban como resultado
nociones que sustentan la Gestión Social del mecánico de los económicos (Comeliau,
Riesgo y su convergencia con la Planificación 1992); a medida que estos últimos aumentaran,
Territorial. en algún momento los primeros también lo
harían; sin embargo, ellos de por sí no fueron
Desarrollo y riesgos. Ideas para objeto de interés ni de estudio particular.

un debate En consecuencia, independientemente de


los referentes conceptuales asumidos y de la
Desde la segunda década del siglo pasado tendencia de desarrollo elegida 3, se imple-
y a partir del célebre discurso del presidente
de los Estados Unidos, Harry Truman (20 de
enero de 1949), se ha venido planteando la
necesidad de definir condiciones que garan- 3 Dentro de la Economía del Desarrollo que se susten-
ticen el desarrollo de los pueblos, indepen- ta en la Teoría Clásica del Crecimiento, tres fueron
dientemente de su localización geoastronó- las tendencias más importantes: la del Crecimiento
equilibrado de Nurkse, la Economía dual de Lewis
mica y de las implicaciones geopolíticas de
y la teoría de Centro-periferia de la CEPAL. Para
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mentó en las diversas economías nacionales educación más vinculada con la producción,
la fórmula que inmodificablemente garantiza- la eficiencia y la competitividad económica,
ría, para los países al margen de él, el tan an- que con la construcción de valores que re-
helado desarrollo económico: a) acumulación conozcan, resignifiquen y potencien la cons-
de capital (ahorro-inversión); b) industriali- trucción colectiva (comunidad) o que permita
zación-urbanización, entendida esta última la sensibilización frente a problemas sociales
como aquella que definía el clima favorable y de diversa índole y escala; y de manera espe-
posible para la primera; c) planeación del de- cial, la convicción generalizada, en la clase
sarrollo; y d) ayuda externa (endeudamiento). política dirigente, las burguesías nacionales,
Estas medidas concebidas en conjunto serían la sociedad civil y la población en general,
la clave para superar las dificultades circula- de que el único camino posible por recorrer
res y estructurales que presentan los países era la “desarrollalización del tercer mundo”
subdesarrollados: baja capacidad de ahorro, (Escobar, 1998) a través de la connatural
por tanto baja inversión y bajo crecimiento, fórmula para ello: el desarrollo occidental,
incipiente industrialización y alta mano de hecho a la occidental.
obra destinada al sector rural, baja capacidad
de incidencia en el mercado internacional Estas, como causas estructurales de las
por producción de bienes primarios y conse- vulnerabilidades, se expresaron en con-
cuentemente alta dependencia del mercado diciones perjudiciales para la población:
externo (Escobar, 1998). incremento y concentración poblacional
en áreas urbanas en progresivas situaciones
Esto trajo, como hecho inevitable para de precarización (en tipologías, técnicas y
estas áreas, el “crecimiento de transforma- materiales constructivos y en acometidas de
ción cuantitativa, basado en la utilización servicios públicos domiciliarios) y baja ha-
de caudales cada vez mayores de energía y bitabilidad (condiciones geológicas, geotéc-
materias primas” (Goodland et al., 1997: 14) nicas y geomorfológicas del suelo, limitada
y con ello consecuencias nefastas no solo a oferta urbana y equipamientos colectivos);
la sociedad y su entorno, sino para la crea- restricciones para el acceso equitativo al sue-
ción de condiciones inseguras a importantes lo urbano a la población en general y cierto
porcentajes de la población, propicias para la control de la tierra, de parte de algunos y,
construcción progresiva de vulnerabilidades por tanto, localización de las comunidades
(Blaikie et al., 1996) y posteriores desastres; marginadas en zonas peligrosas (Thomas,
un modelo de empresa que desconoce y/o 2008); deforestación y degradación de cuen-
niega los impactos y degradaciones ambien- cas hidrográficas y laderas e incremento de
tales de un proceso voraz de apropiación probabilidades de aparición de fenómenos de
selectiva de los recursos naturales y de su remoción en masa; marginamiento de la toma
posterior transformación fabril (incluidos los de decisiones políticas; exclusión a impor-
desechos del mismo); una sociedad de con- tantes sectores de la población a procesos de
sumo, que reconoce y privilegia, como una escolarización, cualificación y capacitación
expresión de poder, a quien más ostenta y y a redes de seguridad social; escasa posibi-
derrocha recursos y productos; una pobla- lidad de ascenso social y mejoramiento de la
ción dispuesta a obtener a cualquier precio calidad de vida, entre otros.
los estándares de vida propios del consabido
desarrollo, sin importar los costos ecológicos, Las cifras que respaldan estas afirmacio-
sociales o culturales de ello; un crecimiento nes son contundentes, el Banco Mundial,
urbano reactivo a las dinámicas propias de la (2000) calcula que “el 97% de las muertes
lógica industrial, carente de procesos de pla- relacionados con los desastres naturales
nificación y de un proyecto de ciudad4; una cada año ocurren en los países en desarrollo
y, aunque es menor en cifras absolutas, el

adentrarse en ellas, ver Nurkse (1961), Lewis (1979)


y CEPAL (1951). el 60% y el 70% de la urbanización ocurrió sin
4 Según la “Unidad de Gestión del Riesgo y los planificación; a menudo en áreas próximas a zonas
Desastres” (CNUAH, 2001), rama del Desarrollo industriales conocidas por su alta sismicidad o pre-
Urbano de la EIRD, en el decenio de 1990, entre disposición a las inundaciones.
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porcentaje de las pérdidas económicas en naturales, y en consecuencia, de riesgos; en


relación con el Producto Nacional Bruto de el primer caso, las condiciones de riesgo de-
los países en desarrollo supera en mucho al penden más de la acomodación local de las
de las naciones desarrolladas” (Banco Mun- fuerzas generadoras del desarrollo (de más
dial, 2000: 170). En el mismo sentido, la fácil intervención) y en el segundo, están más
EIRD (2001) establece que “de los 49 países en función de la localización global de facto-
menos desarrollados, al menos seis de ellos res productivos, la posición estratégica que se
han venido sufriendo entre dos y ocho desas- ocupe en los nichos de mercado y en la pre-
tres importantes por año durante los últimos sión política y comercial que se pueda ejercer
15 años, con secuelas a largo plazo para el en los mercados internacionales (de mucho
desarrollo humano. Estas cifras serían mucho más difícil control e intervención local).
mayores, el doble o más, según algunos ex-
pertos, si se pudieran contabilizar también las Son las relaciones sociales de producción,
consecuencias de los muchos desastres me- entonces, las que hacen que sectores espe-
nores no registrados que provocan pérdidas cíficos de la sociedad presente condiciones
signifi cativas en el plano local o comunal” particulares de vulnerabilidad y creen, a su
(EIRD, 2001: 5). vez, espacios riesgosos para ellos y sus ac-
tividades. En analogía a lo que plantea Sen
Lavell (2008), adicionalmente, establece (1991), frente a las hambrunas que sufre un
un elemento que resulta importante para la porcentaje importante de la población en
comprensión de agentes causales y mecanis- África, podríamos decir que, tal como las
mos funcionales, pero en especial, de posibi- hambrunas modernas nunca son cuestiones
lidades de intervención y gestión del riesgo, de absoluta escasez de comida dentro del
y es el hecho de que cada modelo de desa- sistema alimentario mundial, los desastres
rrollo construye su propio modelo de riesgo. tampoco responden a la capacidad de devas-
Por ejemplo, el tipo de desarrollo propio de tación intrínseca de un evento natural. Unas
una política de sustitución de importaciones; y otros giran en torno a lo que este autor ha
donde se busca crear y fortalecer una indus- descrito como los derechos de acceso y las
tria nacional para mercados internos; exige, capacidades y habilitación para la autoges-
de una parte, la instalación y consolidación tión (Sen, 1991) de aquellos más propensos a
de empresas con sustento y arraigo local y resultar afectados; llámese hambruna o desas-
con una proyección temporal importante en tre, según cada caso.
el territorio, y de otra, la creación de con-
diciones particulares que garanticen que la En otras palabras, el nivel de daño sufrido
población (los potenciales consumidores) ten- por la población se relaciona signifi cativa-
ga cierta estabilidad laboral y capacidad de mente con sus condiciones antes, durante y
compra, y ello va acompañado, por supuesto, después del evento en particular y no sim-
de empleo y seguridad laboral y social. En plemente por las características de este (tipo,
contraste, un modelo de apertura y liberali- magnitud, localización, frecuencia, entre
zación comercial; en función de mercados otros). Es decir, los desastres, como expre-
internacionales y de una alta competitividad sión material del riesgo, se configuran en el
de los procesos incorporados, agenciado y día a día, en las circunstancias particulares
desarrollado fundamentalmente por grandes (socioeconómicas, políticas e institucionales)
trasnacionales; no solo desarrolla prácticas en que la sociedad, previamente y en condi-
más agresivas en la explotación y utilización ciones progresivas, hace vulnerables a las co-
de los recursos naturales locales, sino que, munidades ante los eventos potencialmente
debido al carácter migratorio de los capitales, destructivos; por tanto, los desastres además
define dinámicas territoriales internas de alta de no ser naturales, “no ocurren, se manifies-
inestabilidad y condiciones de restricciones tan” (Calderón, 2001: 17).
e inseguridad laboral y social a los trabaja-
dores. Incluso, yendo un poco más allá, es fun-
damental reconocer que el papel que juegan
Cada uno de los modelos menciona- Estado y Sociedad alrededor de las condicio-
dos genera condiciones particulares para la nes que definen la vulnerabilidad social de
creación de vulnerabilidades ante amenazas las poblaciones, es esencial. La concepción
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y percepción social del riesgo y la forma 73). Definitivamente, “hay diversos factores
como la vulnerabilidad se materializa en que contribuyen al riesgo social por amenazas
una política pública, resulta esencial para la naturales, incluyendo aquellos que están rela-
generación o no de divergencias y contradic- cionados a cómo son manejadas las amenazas
ciones entre las prioridades económicas de la naturales por la región o la nación donde vivi-
sociedad y las condiciones seguras de las co- mos” (Dwyer et al., 2004: 4).
munidades; preferencias económicas pensa-
das, por lo regular, en función de los sectores En consecuencia, resulta un claro con-
más dinámicos de las economías nacionales, trasentido hablar simultáneamente de un
mejor preparados y resguardados frente a la incremento del desarrollo y de los desastres
ocurrencia de eventos extremos, y de donde, (Figura Nº 1); para que se dé lo primero, se
no necesariamente a partir de ellos, se pro- requiere que ciertas condiciones económi-
ducen condiciones seguras para la mayoría cas, sociales, políticas e institucionales sean
de la población, y de forma preponderante, favorables para el crecimiento cualitativo
para los sectores marginales y excluidos. Así del individuo y de la comunidad (progreso);
entendido, se expresa la falsa premisa de que estas, como condiciones estructurales de
el costo económico de la protección humana la vulnerabilidad, se expresarían, concomi-
riñe con las metas de crecimiento económico tantemente, en coyunturas propicias para el
y desarrollo social para todos. Es muy cierta decrecimiento de los niveles de exposición
entonces la afirmación de Hewitt (1996) de e impacto ante eventos potencialmente pe-
que “la distribución de daños en desastres ligrosos (condiciones seguras). Anderson &
refleja principalmente el orden social que Woodrow (1989) lo expresaron, breve pero
produce, reproduce y regula las actividades evidente, cuando definieron el desarrollo
humanas” (Hewitt, 1996: 11), o, tal como lo como “la reducción de vulnerabilidades (o de
aseveran Susman et al. (1983), la vulnerabi- riesgo) y el aumento de las capacidades de la
lidad es el grado en que las diferentes clases sociedad” (Anderson & Woodrow, 1989: 65),
sociales están diferencialmente en riesgo. o tal como lo han demostrado Cuny (1983),
Wilches (1998) y Lavell (1998; 2000), a través
En este sentido, una concepción del riesgo de sus trabajos particulares, los desastres son
asida fundamental o exclusivamente al papel indicadores de insostenibilidad en los proce-
establecido por el evento natural, desplaza sos de gestión del desarrollo y de la gestión
el diseño de políticas públicas hacia la cons- ambiental.
trucción de obras de infraestructura orienta-
das a disminuir el impacto del evento y no a No obstante, no necesariamente todas
identificar las condiciones sociales, políticas, las situaciones de riesgo se materializan en
económicas o institucionales que hacen a las desastres, ello depende precisamente de la
comunidades vulnerables ante ese evento en incapacidad humana de reducir la intensidad
particular. Dicho de otra forma, la concepción del fenómeno hasta cero. La Figura Nº 2 ilus-
social de riesgo y el análisis de la vulnerabili- tra esta situación, allí se presenta un modelo
dad de la población tocan necesariamente el conceptual de la interacción, en función del
ámbito político y el equilibrio local de fuer- tiempo, entre el crecimiento de la población
zas y distribución de recursos, donde surgen y la generación de condiciones inseguras,
forzosamente asuntos estratégicos y sensibles y su expresión final en términos de riesgo
de los intereses de los grupos poderosos; y desastre; este último, como un momento
“mientras que la introducción, por ejemplo, espacio-temporal en el que los impactos su-
de un sistema de alerta contra ciclones es un fridos por la ocurrencia de un evento extremo
proceso políticamente neutral, probablemente rebasa el nivel de preparación y la capacidad
no sea éste el caso de muchos de los métodos de respuesta y resiliencia de una comunidad.
para reducir la vulnerabilidad. Los controles El desastre entonces, como expresión espa-
de uso del suelo para evitar la urbanización cio-temporal de las iniquidades y vulnerabili-
de laderas y los patrones legales de propiedad dades, se deriva de las relaciones de poder de
de la tierra para permitir a las familias mejorar los diversos grupos sociales que conforman
la seguridad de sus casas, son un par de pro- una sociedad determinada. Estos son, ante
cesos típicos que pueden amenazar los inte- todo, eventos socioculturales cuya materiali-
reses de los poderosos” (Davis y Cory, 1996: zación es el resultado de la construcción so-
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cial del riesgo. Por tanto, su reducción efecti- millones, el número de muertos reportado fue
va y progresiva depende de la incorporación de 385.021, los heridos alcanzaron la cifra
de estos conceptos en todas y cada una de de 2.311.161, las familias que quedaron sin
las políticas sectoriales y de planificación del vivienda son aproximadamente 6.949.798
desarrollo formuladas; en especial, de aque- y el número el total de afectados fue de
llas que definen las condiciones de pobreza, 105.501.397 personas5 (CRID, 2007).
exclusión y marginalidad de las poblaciones
y las hacen altamente vulnerables a agentes
externos, y no solamente en los casos de re- 5 A pesar de lo revelador de las cifras, se relacionan
construcción posdesastre, como desafortuna- aquí únicamente los daños directos dejados por los
damente se ha venido realizando. eventos y reportados oficialmente; quedan de lado
aquellos de comunidades al margen de la institu-
América Latina desafortunadamente cionalidad cuyas situaciones de desastre, posterior
al evento, no alcanzan a incidir en la percepción
muestra en demasía los resultados de los de- colectiva (por cuanto no tenían nada que perder) y
sastres; las cifras de daños alcanzados para todo lo intangible asociado a los costos familiares,
el período 1986-2006, por eventos naturales sociales, políticos, institucionales, e incluso médi-
de diversa índole, son dramáticas y muestran cos y de salud pública (como el costo de recupe-
la debilidad generalizada de una política de ración de heridos y mutilados y su reorientación
productiva –si se llegare a hacer– o las condiciones
prevención de riesgos. La región, incluido el postraumáticas de los individuos y su costos labora-
Caribe, reportó en estas dos décadas 88 terre- les; por ejemplo). No obstante, desafortunadamente
motos, 400 inundaciones, 42 sequías, 65 des- el desastre continúa siendo lo que nos convoca, el
lizamientos, 3 tsunamis, 49 erupciones volcá- que dispara sensibilidades, provoca solidaridad y
canaliza recursos y voluntades; no ocurre lo propio
nicas y 256 fenómenos hidrometeorológicos. con las actividades de gestión del riesgo, más efecti-
Los costos estimados por los daños dejados vas, menos costosas, pero a su vez de menor impac-
por estos son del orden de US$ 71.820.650 to político, institucional, social y cultural.

Figura Nº 1
Condiciones dinámicas que definen la interacción entre el desarrollo y los desastres

Fuente: Elaboración propia.


DESARROLLO Y GESTIÓN SOCIAL DEL RIESGO: ¿UNA CONTRADICCIÓN HISTÓRICA? 139

Figura Nº 2 la generación de las condiciones de vulne-


Generación de riesgo y desastre como rabilidad) no están dispuestos a asumir los
producto social costos económicos de la corrección (sin lugar
a duda, y demostrado ya, menores frente al
escenario de continuar sin modificaciones y
esperar a que el desastre no ocurra).

Esta situación claramente se expresó en el


salón que vio tomar forma a la Conferencia
Mundial sobre la Reducción de los Desastres
(ONU y EIRD, 2005), cuando se afirmó, tex-
tualmente, en el numeral 4 del literal A (El
reto de los desastres), que “hoy la comunidad
internacional es consciente de que los esfuer-
zos de reducción del riesgo de desastre de-
ben integrarse sistemáticamente en las políti-
cas, los planes y los programas de desarrollo
sostenible y reducción de la pobreza y recibir
el apoyo de la cooperación y la asociación
a nivel bilateral, regional e internacional. El
Fuente: Elaboración propia.
desarrollo sostenible, la reducción de la po-
breza, el buen gobierno y la reducción de los
riesgos de desastre son objetivos que se re-
fuerzan mutuamente. Para poder hacer frente
a los desafíos, es preciso redoblar los esfuer-
Generar desarrollo para prevenir y redu-
zos por dotar a las comunidades y los países
cir los riesgos no es centrar las acciones en
de la capacidad necesaria para controlar el
las amenazas o en el mismo riesgo, como
riesgo y reducirlo. Este enfoque se ha de con-
algo instrumental, sino en las circunstancias
siderar un elemento importante para el logro
particulares que hacen vulnerable a la pobla-
de los objetivos de desarrollo internacional-
ción; es trabajar por ello incluso antes de la
mente acordados, incluidos los de la Decla-
aparición de la misma amenaza, de tal forma
ración del Milenio” (ONE & EIRD, 2005: 2).
que si esta llegare a presentarse, las condi-
ciones inherentes al modelo de desarrollo y
En igual medida, y en oposición a in-
a su implementación local no producirían
terpretaciones mecanicistas del riesgo y del
elevados niveles de exposición o fragilidad
mismo desarrollo, después de haber sufrido
de las comunidades6; no basta entonces “con
un evento destructivo no se trata, como ex-
analizar la vulnerabilidad de las estructuras,
presan algunos, de volver a las condiciones
es necesario descifrar la estructura de la vul-
tenidas en las comunidades anteriores al
nerabilidad” (Chaparro y Renard, 2005: 23).
evento, puesto que ellas precisamente fueron
Caso contrario, seguirá desafortunadamente
las que construyeron la vulnerabilidad de la
ocurriendo la constante en los países sub-
población; de lo que realmente se trata, una
desarrollados, de que cuando se evidencia
vez pasadas las etapas de emergencia (rescate
el riesgo, son un hecho ya, prácticamente
y atención) y rehabilitación inicial, es que las
inmodificable, las condiciones estructurales
decisiones y acciones implementadas, en la
y coyunturales que definen la vulnerabilidad,
fase de reconstrucción, se sustenten en la mo-
por cuanto los diversos actores económicos
dificación estructural de aquellas condiciones
y políticos (algunos incluso responsables de
que hicieron vulnerable a la población; es
decir, estamos hablando de verdaderas ac-
ciones de desarrollo o como el mismo Lavell
6 Recuérdese que lo que genera pérdidas en sí, no es (2008) expresa, reconstrucción con transfor-
la ocurrencia del evento amenazante (inherente, en mación.
este caso, a una dinámica natural), sino los niveles
de exposición y vulnerabilidad de las comunidades
asociados exclusivamente a condiciones antrópicas En conclusión, desde la cadena de
(sociales, políticas, económicas, entre otras). concepciones-acciones, planteada por el
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desarrollo, que va desde las visiones de a partir de ella; es decir, conceptual y opera-
desarrollo (ideales), pasando por los siste- tivamente su núcleo fundamental está vincu-
mas institucionales y los modelos (Estado lado con una situación posevento, donde lo
y sociedad), hasta su misma instrumenta- que se busca es la implementación de ciertas
lización (planes, programas y proyectos prácticas del control de daños a favor del
sectoriales), puede ampliarse o reducirse la sistema existente y el retorno a la normalidad
vulnerabilidad en cada etapa de su progre- preexistente al evento destructor; incluso esta
sión. Así, modelos de desarrollo y su propia interpretación reconoce, así sea de forma
implementación, en un proceso consciente implícita, como un hecho concomitante a la
o inconsciente, pueden incrementar las amenaza, el desastre; cuando este realmente
vulnerabilidades de las comunidades, y está en función de la incapacidad humana de
en consecuencia sus riesgos. No obstante, reducir la vulnerabilidad de la población has-
conscientemente es posible lograr, con una ta los niveles que las pérdidas sean acepta-
cuidadosa planeación, la reacción opuesta bles, asumibles y asimilables por la sociedad
reduciendo la vulnerabilidad de las pobla- en su conjunto y por la comunidades especí-
ciones. Siguiendo el hilo argumentativo ficamente impactadas y no por la ocurrencia
expuesto por Lavell (2008), es pasar de una misma del evento en particular. En contraste,
gestión compensatoria (correctiva) a una la gestión del riesgo pretende centrar todos
gestión prospectiva, no solo del riesgo, sino sus esfuerzos en aquellos elementos genera-
del desarrollo; no se trata de reparar las im- dores de condiciones de vulnerabilidad que
perfecciones que se han ido consolidando, exponen a las comunidades a situaciones de
consuetudinaria y firmemente, en la imple- riesgo y que de no intervenir efectivamente
mentación del modelo, sino en crear, orgá- sobre ellas, podrían, consiguientemente, con-
nicamente, condiciones presentes y futuras ducir a desastres; esta se articula entonces, a
para que dichas fallas no se sigan dando. evaluaciones preevento.
En últimas, se trata de tener conciencia que
así como las acciones del hombre confi- Arteaga (2006) define la gestión del riesgo
guran una construcción social del riesgo, como un “sistema de políticas, procedimien-
estas mismas pueden garantizar también una tos y prácticas de gestión destinados a la
construcción social del desarrollo, a favor de tarea de identificar, analizar, evaluar y tratar
la reducción de desastres. de controlar los riesgos” (Arteaga, 2006: 3).
Para él, administrar el riesgo es identificar y
estar preparados para lo que pueda suceder;
La Gestión Social del Riesgo, se trata de tomar acciones destinadas a eludir,
un camino aún por afianzar mitigar y reducir los elementos expuestos a
amenazas, en lugar de reaccionar después de
Reconociendo la necesidad de asumir no que un evento ya haya ocurrido e incurrir en
solo una interpretación integral del riesgo, los costos que implican recuperar una situa-
sino la formulación de acciones estratégicas ción.
que permitan reducir estructuralmente los
factores que hacen vulnerables a las comuni- Wilches (1998) habla de Gestión de la Re-
dades, se ha venido planteando, desde diver- ducción del Riesgo y afirma que esta debe ser
sos sectores públicos y académicos, la formu- considerada, en su esencia, como un com-
lación de una política de gestión de riesgos. ponente intrínseco y esencial de la gestión
En general, la literatura especializada habla del desarrollo y del desarrollo territorial y
de gestión de riesgos y gestión de desastres ambiental. Kohler et al. (2004) coinciden con
como sinónimos, queriendo expresar con es- este último, al considerar la gestión de riesgo
tos, el proceso mediante el cual se pretende de desastres naturales como una importante
identificar, evaluar, controlar y/o reducir los tarea transversal de la cooperación al desa-
potenciales efectos de eventos adversos para rrollo. Afirman que por ello, esta es objeto de
el hombre. diferentes áreas políticas y de trabajo (política
interior, protección ambiental, agricultura,
Sin embargo, en estricto sentido no de- planificación nacional y regional, sector de
notan lo mismo; la gestión de desastres parte la construcción, planificación del uso de la
de la situación de desastre y de cómo actuar tierra, entre otras).
DESARROLLO Y GESTIÓN SOCIAL DEL RIESGO: ¿UNA CONTRADICCIÓN HISTÓRICA? 141

Para Dwyer et al. (2004), el manejo del estructuralmente (prevenir), y mitigar y redu-
riesgo es el proceso de tratar los posibles re- cir, coyunturalmente, los elementos y niveles
sultados de un evento incierto, y que, tradicio- de exposición de las comunidades frente a
nalmente, involucra cuatro pasos: “mitigación, aquellos eventos potencialmente destructo-
preparación, respuesta y recuperación”. Los res, a la vez que incrementar su capacidad
primeros dos generalmente se refieren a las de respuesta, ajuste y recuperación, frente
acciones o medidas tomadas previamente a un a los efectos adversos de ellas. La GSR por
impacto, mientras los últimos dos pasos invo- tanto, implica el recopilar y sistematizar la
lucran las acciones posteriores al impacto. información mínima que permita conocer el
riesgo futuro al que se expondrá la pobla-
Otros como el BID (2007), sin llegar a ción (dinámica y evolución de amenazas y
plantear abiertamente una defi nición, rela- factores y niveles de vulnerabilidad), crear
cionan, dentro de la cadena de actuaciones los escenarios y condiciones propicias para
frente a los riesgos naturales, las medidas de la intervención y transformación social de las
prevención, tanto estructurales como no es- vulnerabilidades, diseñar las estrategias que
tructurales; el papel de la predicción a corto, garanticen la atención oportuna y eficiente en
medio y largo plazo; los agentes implicados la emergencia (planes y programas) y prever
en los sistemas de alerta; la necesaria educa- las reservas (financieras, sociales e institucio-
ción del comportamiento frente al riesgo así nales) que permitan la supervivencia en la
como algunos aspectos relativos a la legisla- situación de emergencia y/o desastre, y su re-
ción y sistemas de seguros en relación con construcción, rehabilitación y recuperación,
los riesgos naturales. posterior a la crisis.

Lavell y Franco (1996) establecen una La GSR no es solo la reducción mecánica


de las concepciones más integrales cuando del riesgo, es, ante todo, el reconocimiento
afirman que “un sistema de gestión de riesgos y la concientización social, de que ciertas
se presenta como una organización abierta, prácticas económicas, políticas, institu-
dinámica y funcional de instituciones y su cionales, sociales y culturales, configuran
conjunto de orientaciones, normas, recursos, escenarios desequilibrados, excluyentes e in-
programas y actividades de carácter técnico- equitativos que exponen de forma diferencial
científi co, de planifi cación, de preparación a la población ante eventos potencialmente
para emergencias y de participación de la destructores y vulneran, limitan o reducen,
comunidad, y su objetivo la incorporación para el caso de los más frágiles, su capacidad
de la gestión de riesgos en la cultura y en el de afrontarlos, asimilarlos y superarlos. La
desarrollo económico y social de las comuni- GSR exige espacios de convergencia y con-
dades” (Lavell y Franco, 1996: 11). Ramírez y certación social e institucional que permitan
Cardona (1996) coinciden totalmente con el incorporar los diferentes estratos socioeco-
SNPAD de Colombia, al retomar su concep- nómicos, los diversos niveles de gestión y
ción de la gestión de riesgos; para ellos esta actuación pública y territorial y los disímiles
es “el planeamiento y aplicación de medidas sectores de interés y opinión, en la compren-
orientadas a impedir o reducir los efectos sión de cómo se construye un riesgo social y
adversos de fenómenos peligrosos sobre la los niveles de responsabilidad y correspon-
población, los bienes y servicios y el ambien- sabilidad social que tiene cada uno frente a
te. Son acciones integradas de reducción de ello. La GSR, entonces, no es simplemente
riesgos, de preparación para la atención de una respuesta mecánica, la de reducir la vul-
emergencias y recuperación posdesastre de nerabilidad, sino la búsqueda de acuerdos
poblaciones eventualmente afectadas” (Ramí- sociales y políticos que garanticen evitar los
rez y Cardona, 1996: 11). niveles de exposición inicial de las comuni-
dades ante eventos amenazantes, incrementar
Una Gestión Social del Riesgo (GSR), los niveles de bienestar de las comunidades
entonces, se puede entender como el pro- marginadas, generar equidad e inclusión para
ceso institucional y social mediante el cual, los excluidos y capacidad de homeostasis y
en sentido horizontal y vertical, se articulan resiliencia, para todos, ante los impactos de
una serie de políticas, actores, estrategias, potenciales eventos destructores. Este proce-
instrumentos y acciones que buscan eliminar, so, en tanto que participativo, concertado e
142 REVISTA DE GEOGRAFÍA NORTE GRANDE

integral, exige la configuración colectiva de cada uno de los momentos que exige accio-
escenarios de futuro, donde los niveles de nes puntuales y diferenciadas, pero a la vez,
bienestar de las comunidades menos bene- su concatenación y causalidad que establece
ficiadas se incrementen logrando estándares una condición dinámica y requiere un trata-
de desarrollo importantes, en comparación miento integral, coherente, cíclico y perma-
con los más favorecidos y reduciendo en con- nente. Ello ha establecido ya una importante
secuencia la posibilidad de desastres de alto experiencia en el diseño de estrategias y ac-
valor socioeconómico. ciones en la prevención, atención o recupera-
ción, según cada caso. La GSR se inscribe en
Hacemos hincapié en la necesidad de esta lógica y retoma estos momentos.
abordar la prevención, atención y recupera-
ción como un todo, rebasando una actitud El Antes, como su nombre lo indica, es
estrictamente pasiva o reactiva y atacando la etapa anterior a la ocurrencia del evento
los elementos que se consideran estructural- y como tal implica la conciencia colectiva
mente generadores de vulnerabilidades; ello del reconocimiento de un riesgo potencial al
implica superar el ámbito eminentemente que se está expuesto, y consecuentemente,
técnico para acometer espacios y escenarios el diseño, implementación y evaluación de
de la política, la comunicación y los medios medidas que permitan prevenir, reducir o
masivos, la cultura y la sociedad (educación, prepararse ante los impactos generados por
vivienda, empleo, entre otros). Se habla en- la eventual materialización de este. Es el mo-
tonces, como ya se planteó, de actuar incluso mento en el cual se puede prevenir la exposi-
antes de la amenaza; es identificar las condi- ción y reducir los niveles de vulnerabilidad y
ciones naturales, sociales, políticas, económi- riesgos a los que está expuesta la población
cas, culturales e institucionales que conver- y de allí su importancia y trascendencia. In-
gen para configurar situaciones amenazantes corpora acciones correctivas como prospec-
y vulnerables, más que eventos aislados que tivas; las primeras buscan corregir situaciones
en un momento determinado se disparan y de riesgo ya configuradas, y las segundas,
configuran amenaza. Reconociendo y discri- evitar, estructuralmente, que en el futuro se
minando, en cada uno de los momentos de presenten condiciones de exposición de las
este proceso, obligaciones y compromisos comunidades ante nuevas amenazas o a las
de los diversos actores que componen la ya existentes.
sociedad, ya que ello, además de deslindar
responsabilidades, ayuda en la definición de La prevención comprende la planificación
estrategias, acciones y alcances, a la vez que y ejecución de medidas y acciones que pre-
permite identificar las distintas interacciones, tenden evitar o impedir que se presente un
positivas y negativas, que se tejen entre ellos, fenómeno potencialmente destructivo (cuan-
así como identificar los posibles puntos crí- do ello es posible) o para evitar los niveles de
ticos a surgir en su implementación (Cuadro exposición, ante los ya existentes (evadir el
Nº 1). probable impacto sobre la población, sus bie-
nes y servicios y su ambiente soporte).
Momentos y acciones de la GSR
La mitigación es el reconocimiento de
Con la aplicación de los principios y que no es posible evitar completamente la
acciones de atención a heridos en situacio- exposición ante el evento potencialmente
nes de guerra7, a escenarios de afectación a destructor, y se es, en consecuencia, en cier-
civiles, se identificó la importancia de reco- ta medida vulnerable ante este; es decir, es
nocer tres momentos en este proceso: Antes, aceptar que no es posible llevar hasta cero
Durante y Después. Con ello se buscó reco- el nivel de riesgo y consiguientemente la op-
nocer y contextualizar la dimensión temporal ción es reducirlo para convivir con este. La
del hecho; de una parte, la particularidad de mitigación, entonces, involucra las medidas
y acciones que buscan reducir la vulnerabili-
dad de la población y sus bienes y servicios,
así como atenuar el posible impacto a sufrir
7 Orígenes de la Cruz Roja, como posteriormente, por ellos ante la ocurrencia del evento des-
casi un siglo después, de la misma Defensa Civil. tructor.
Cuadro Nº 1
Responsabilidades de los diferentes actores sociales en los diversos momentos de la GSR
DESARROLLO

Responsabilidades en cada momento

Actores
Antes Durante Después

Garantizar el entorno político que permita, en con- Garantizar las condiciones políticas Comprometer las voluntades institucionales, públi-
diciones de equidad, la participación de todos los que permitan, más allá de intere- cas y privadas, en la tarea de generar la resiliencia
actores en la Gestión Social del Riesgo (GSR). ses, de partidos y/o personales, una ante el evento.

Políticos
respuesta rápida y eficiente ante la
Propender por la formulación de una legislación que emergencia. Apoyar los procesos de reconstrucción, rehabilita-
desarrolle el tema de la GSR en sus distintos aspec- ción y recuperación, posterior a la crisis.
tos y niveles. Poner a disposición de la adminis-
tración pública y la sociedad, toda Liderar la búsqueda y obtención de apoyo nacional
Crear las condiciones políticas que permitan reducir la disposición y capacidad política, y/o internacional para las tareas de reconstruir, reha-
los factores estructuralmente generadores de vulne- legislativa y ejecutiva para formular bilitar, recuperar y superar la crisis.
rabilidad de la población. las normas jurídicas necesarias para
responder rápida y eficientemente a
Mantener viva la sensibilidad institucional frente a la la situación de desastre.
importancia de incorporar permanentemente estrate-
gias y acciones de GSR.

Incluir permanentemente en los diferentes niveles de


Y GESTIÓN SOCIAL DEL RIESGO: ¿UNA CONTRADICCIÓN HISTÓRICA?

legislación un comité o consejo que desarrolle las


políticas y realice el seguimiento a las mismas.

Orientar, liderar y coordinar el proceso de GSR Garantizar una respuesta rápida y Liderar los procesos de reconstrucción, rehabilita-
(en sus diferentes momentos), defi niendo canales, eficiente ante la emergencia. ción y recuperación, posterior a la crisis.
espacios y estrategias institucionales, políticas, nor-
mativas y sociales, que permitan la convergencia de Converger en la toma unifi cada de Proponer y ejecutar proyectos que propicien la re-
todos los actores (públicos, privados y sociales) en decisiones y en el manejo de la construcción, rehabilitación y recuperación.
este propósito. crisis.

Administración Pública
143
Cuadro Nº 1
144

(Continuación)

Responsabilidades en cada momento

Actores
Antes Durante Después

Velar por la reducción (prevención y mitigación) de Realizar la evaluación de daños y Propender por el mantenimiento permanente de la
los niveles de vulnerabilidad de las comunidades análisis de necesidades (EDAN) para GSR como una política pública e institucional.
expuestas a amenazas naturales. priorizar la intervención.
Evaluar la capacidad de respuesta del sector ante el
Configurar los diversos escenarios de riesgo de las Mantener permanente y responsable- desastre y retroalimentar el proceso.
comunidades expuestas y sus procesos de interven- mente informados a todos los actores
ción y GSR. sociales de la situación de crisis y de Orientar la destinación de los recursos recaudados y
la toma de decisiones. las donaciones, de conformidad con las prioridades

Administración Pública
Garantizar la articulación entre las políticas de Or- establecidas por las evaluaciones de daños y nece-
denamiento Territorial y las de GSR como elementos Disponer de sitios alternos de aten- sidades.
de una misma política de planifi cación pública y ción inmediata para la contingencia.
espacial. Activar los protocolos de donación acordes a las ne-
Crear las condiciones básicas que cesidades del desastre.
Invertir en la capacitación de funcionarios, líderes permitan salubridad en los albergues
cívicos y población en general, sobre temas alusivos temporales establecidos.
a la GSR.
Propender por la adecuación rápida
Regular los procesos y dinámicas especuladoras del de los puestos de mando unificado
REVISTA

suelo que propicien la ocupación en áreas expuestas para la coordinada atención.


DE

a amenazas.
Disponer de todos los recursos ade-
Propiciar la definición de una normativa que inhiba cuados para la correcta respuesta
y regule la ocupación urbana y la construcción en
zonas expuestas a amenazas. Tener los canales de comunicación
disponibles y en funcionamiento.
Expedir y actualizar permanentemente códigos de
construcción sismorresistentes. Activar el plan de contingencia y sus
diferentes sectores.
Diseñar y ejecutar obras de infraestructura que re-
duzcan la exposición y la vulnerabilidad de la po-
GEOGRAFÍA NORTE GRANDE

blación ante amenazas existentes y su probabilidad


de daño.
Cuadro Nº 1
(Continuación)

Responsabilidades en cada momento

Actores
Antes Durante Después
DESARROLLO

Propender por la realización de estudios de identifi-


cación, caracterización y zonificación de amenazas
y vulnerabilidades ante estas amenazas.

Diseñar las estrategias que garanticen la atención


oportuna y eficiente en la emergencia

Prever las reservas financieras, que permitan la su-

Administración Pública
pervivencia en la situación de desastre, y su recons-
trucción, rehabilitación y recuperación, posterior a
la crisis

Disponer de sitios para albergues temporales, en caso


de que la magnitud del desastre llegare a requerirlo.

Propender por el mejoramiento o incremento en el


conocimiento de los riesgos propios de una región.

Fortalecer las entidades de respuesta, en equipo, ca-


pacidad y competencias.
Y GESTIÓN SOCIAL DEL RIESGO: ¿UNA CONTRADICCIÓN HISTÓRICA?

Diseñar estrategias de alerta y alarma pertinentes


para las comunidades.

Realizar y ajustar los planes de emergencia y contin-


gencia, con los respectivos inventarios de recursos fí-
sicos, administrativos, económicos, etc., de todos los
sectores involucrados en los escenarios previamente
identificados.

Realizar y evaluar periódicamente ejercicios de si-


mulación.

Adecuar las zonas de operación, salas de crisis o


145

centros operativos de emergencia con anterioridad.


Cuadro Nº 1
146

(Continuación)

Responsabilidades en cada momento

Actores
Antes Durante Después

Realizar estudios de identificación, caracterización y Apoyar, en la medida de sus capaci- Evaluar los impactos generados por el o los eventos
zonificación de amenazas, vulnerabilidades y riesgos dades, vocación y especialización, en particular, y la capacidad de respuesta de los di-
ante amenazas. en la respuesta y sus acciones espe- versos actores ante el desastre.
cíficas.
Proponer e implementar proyectos de capacitación a Proponer correctivos ante las deficiencias y pro-
funcionarios, líderes cívicos y población en general, Hacer el seguimiento y valoración blemas detectados y retroalimentar la experiencia
sobre temas alusivos a la GSR. de la evolución dinámica del evento vivida, con el fin de incrementar la capacidad futura
y sus implicaciones espacio-tempo- de respuesta.
Sensibilizar a autoridades civiles y sociedad en ge- rales.
neral, frente a los costos de prevenir desastres vs. los Liderar los procesos de reconstrucción y rehabilita-
de recuperar después de ellos. ción posterior a la crisis.

Expertos - Instituciones educativas


Propiciar estrategias metodológicas que permitan Propender por el mantenimiento permanente de la
la evaluación permanente de amenazas, vulnerabi- GSR como parte de la cultura de la prevención.
lidades y riesgos, así como la implementación de
procesos de GSR.

Liderar la implementación de procesos de GSR


REVISTA
DE

Propiciar el proceso de empoderamiento de las co-


munidades y su capacidad de gestión.

Incluir en los diversos currículos educativos el tema


de GSR como parte complementaria y transversal al
resto de la enseñanza.

Asumir los niveles de corresponsabilidad que le Evitar generar pánico, desinformar Coadyuvar en los procesos de reconstrucción, reha-
compete en la generación de vulnerabilidades y ries- o actuar con ligereza e irresponsa- bilitación y recuperación, posterior a la crisis.
gos y los compromisos derivados de ello para preve- bilidad.

Sociedad
nir, reducir y mitigar sus impactos.
GEOGRAFÍA NORTE GRANDE
Cuadro Nº 1
(Continuación)
DESARROLLO

Responsabilidades en cada momento

Actores
Antes Durante Después

Prever las reservas sociales y culturales que permitan Implementar sus propios planes de Mantener la sensibilidad frente a la importancia de
la supervivencia en la situación de desastre, y su contingencia previamente diseñados. incorporar permanentemente estrategias y acciones
reconstrucción, rehabilitación y recuperación, poste- de GSR en la cotidianidad de sus acciones.

Sociedad
rior a la crisis. Poner al servicio de las autoridades
civiles respectivas su propia capaci- Asumir con responsabilidad los procesos de reha-
Asumir el liderazgo y rol que le corresponda en la dad de respuesta en los momentos bilitación y recuperación, posterior a la crisis, en
implementación de procesos de GSR. de crisis. espacial los aspectos inherentes a su salud física y
emocional.
Identificar sus propias vulnerabilidades y reducirlas. Colaborar en el restablecimiento de
las condiciones de normalidad y sus- Empoderarse del proceso de recuperación, desde sus
Alertar a las autoridades respectivas sobre la con- tentabilidad de la cotidianidad. propias capacidades (resiliencia), a fin de tener un
figuración de situaciones de riesgo que pongan en proceso colectivo.
peligro a personas, familias o comunidades. Atender las recomendaciones impar-
tidas por las autoridades
Diseñar los respectivos planes de contingencia, fami-
liar, barrial, que reduzcan la vulnerabilidad ante la
ocurrencia de amenazas naturales.
Y GESTIÓN SOCIAL DEL RIESGO: ¿UNA CONTRADICCIÓN HISTÓRICA?

Propiciar la participación en la capacitación e im-


plementación de procesos de GSR.

Colaborar y fomentar los sistemas de alerta temprana


en sus comunidades

Mantener su kit de emergencia completo y listo ante


cualquier eventualidad.

Informarse y exigir a sus autoridades respectivas la


difusión necesaria de los riesgos a que se encuentran
expuestos.
147
Cuadro Nº 1
148

(Continuación)

Responsabilidades en cada momento

Actores
Antes Durante Después

Sensibilizar a autoridades civiles y sociedad en ge- Manejar con responsabilidad ética Mantener viva la sensibilidad social frente a la im-
neral, frente a los costos de prevenir desastres vs. los y social las imágenes y situaciones portancia de incorporar permanentemente estrategias
de recuperar y reconstruir después de ellos. presentadas durante momentos de y acciones de GSR.
crisis, evitando el generar pánico o
Propiciar en los actores políticos, civiles, económi- desinformar. Divulgar, de forma responsable y sin generar falsas
cos y la sociedad en general, la conciencia de que expectativas en la comunidad, los resultados de las
ciertas prácticas económicas, políticas, instituciona- No utilizar a las comunidades afec- evaluaciones de la situación de crisis elaborados por
les, sociales y culturales configuran escenarios pro- tadas como medio para incrementar los demás sectores y actores.
picios a la ocurrencia de desastres. su audiencia.

Medios de comunicación
Apoyar los procesos de reconstrucción, rehabilita-
Difundir las diferentes comunicaciones de alerta Poner al servicio de las autoridades ción y recuperación, posterior a la crisis
emitidas por las autoridades con ética y sin sensa- civiles y la sociedad los canales y
cionalismo hacia las comunidades posiblemente medios de comunicación que propi-
afectadas. cien salvaguardar las vidas y reducir
las pérdidas humanas y económicas,
así como restablecer las condiciones
de normalidad y sustentabilidad de
la cotidianidad.
REVISTA
DE

Disponer los canales de comunica-


ción para difundir los anuncios ne-
cesarios de evacuación, ayudas, etc.

Crear las condiciones económicas que permitan Poner en funcionamiento sus respec- Crear condiciones propicias para la recuperación
reducir los factores estructuralmente generadores de tivos planes de contingencia. económica de los afectados por el desastre, en con-
vulnerabilidad de la población. diciones de favorabilidad.

Económicos
Definir estrategias financieras y destinar recursos Establecer el entorno que favorezca la reconstruc-
económicos que faciliten afrontar la situación de ción del tejido económico y la absorción, individual
desastre económico y social, y su reconstrucción, y colectiva, de las pérdidas sufridas.
GEOGRAFÍA NORTE GRANDE

rehabilitación y recuperación, posterior a la crisis.


Apoyar los procesos de reconstrucción, rehabilita-
ción y recuperación, posterior a la crisis
Cuadro Nº 1
(Continuación)

Responsabilidades en cada momento

Actores
Antes Durante Después
DESARROLLO

Propiciar el proceso de empoderamiento de las co- Apoyar las labores de atención. Establecer puente entre los actores locales y entida-
munidades y su capacidad de gestión. des y/o gobiernos extranjeros que puedan apoyar las

ONGs
Canalizar y apoyar la recolección y labores de reconstrucción, rehabilitación y recupera-
Liderar la implementación de procesos de GSR. distribución de ayudas. ción, posterior a la crisis
Apoyar en el fortalecimiento de las instituciones gu- Respetar los protocolos establecidos Apoyar la reconstrucción del tejido social.
bernamentales y/o privadas dedicadas a GSR. para la atención y ayuda necesaria.

Incrementar las políticas de ayuda hacia la reduc-


ción, en vez de la respuesta.

Realizar los perfiles epidemiológicos respectivos que Responder rápida y eficientemente a Evaluar la capacidad de respuesta del sector ante el
orienten la posible ocurrencia de enfermedades en la emergencia. desastre y sistematizar la información respectiva, de
un potencial desastre modo que permita retroalimentar el proceso.
Realizar la Evaluación de daños y

Sector Salud
Diseñar e implementar sistemas de información que análisis de necesidades (EDAN) del Propender por el mantenimiento de la GSR como
garanticen bases de datos accesibles y compatibles sector. una política permanente dentro del sector.
con los diversos sectores públicos.
Converger en la toma unifi cada de Implementar los planes de rehabilitación, recons-
Evaluar su propia vulnerabilidad y diseñar e imple- decisiones y en el manejo de la trucción y recuperación mental y emocional, poste-
mentar los respectivos planes de mitigación. crisis. riores a una crisis.

Disponer de medidas que reduzcan la vulnerabilidad Disponer de sitios alternos de aten-


Y GESTIÓN SOCIAL DEL RIESGO: ¿UNA CONTRADICCIÓN HISTÓRICA?

estructural de sus edificaciones. ción inmediata para la contingencia.

Capacitar a todos sus funcionarios en temas alusivos


a la GSR y en especial sobre atención en situaciones
de desastre.

Disponer, de acuerdo a su nivel, de los recursos téc-


nicos y humanos que garanticen responder eficiente-
mente en una situación de desastre.

Diseñar para todo el sector, con prioridad a quienes


atienden la emergencia, de planes de rehabilitación
y recuperación mental y emocional, posteriores a
situaciones de crisis.
149
Cuadro Nº 1
150

(Continuación)

Responsabilidades en cada momento

Actores
Antes Durante Después

Propender, con responsabilidad social y política, por Disponer los recursos de maquinaria Crear condiciones propicias para la que los afecta-
el desarrollo seguro de la ciudad. y equipos que podrían ayudar en la dos por el desastre puedan, en condiciones de favo-
atención del desastre. rabilidad, satisfacer su necesidad vital de vivienda.
No permitir la incorporación, dentro del mercado de
tierras, de áreas inseguras para la ocupación y urba- Atender los llamados y/o recomen- Apoyar los procesos de reconstrucción, rehabilita-
nización. daciones realizadas por las autori- ción y recuperación, posterior a la crisis
dades
Incorporar, en sus construcciones, las especificacio- Reconocer la importancia de incorporar estrategias
nes técnicas impuestas por las normas sismorresis- De ser necesario ayudar en las la- y acciones de GSR en el desarrollo de sus proyectos.
tentes. bores de evaluación de estructuras
afectadas por el fenómeno.

Planificadores y constructores
Construir con sentido ético y responsable, acorde
a las necesidades de la población demandante y al
contexto geológico, fi siográfi co y ambiental exis-
tente.

De ser necesario, formular la normatividad necesaria


para el manejo de terrenos y movimiento de tierras.
REVISTA

Diseñar los planes de prevención, evacuación y Responder rápida y eficientemente a Evaluar la capacidad de respuesta del sector ante el
DE

atención respectivos. la emergencia. desastre y sistematizar la información respectiva, de


modo que permita retroalimentar el proceso.
Capacitar a todos sus funcionarios en temas alusivos Converger en la toma unificada de
a la GSR. decisiones y en el manejo de la crisis. Propender por el mantenimiento de la GSR como

Protección civil
una política permanente dentro del sector.
Hacer seguimiento permanente a las situaciones de Coordinar la logística que garantice la
riesgo identificadas. atención en la situación de desastre.

Realizar los simulacros respectivos que permitan Apoyar las labores de búsqueda, res-
recrear y afinar la implementación de los planes de cate y atención.
contingencia diseñados.
GEOGRAFÍA NORTE GRANDE

Coordinar la logística de la reco-


Diseñar los sistemas de alerta temprana ante eventos lección y distribución de ayudas y
potencialmente amenazantes. donativos.

Fuente: Elaboración propia.


DESARROLLO Y GESTIÓN SOCIAL DEL RIESGO: ¿UNA CONTRADICCIÓN HISTÓRICA? 151

La preparación involucra todas aquellas terrumpidos o deteriorados y la reactivación


medidas cuyo objetivo es organizar y facilitar o impulso del desarrollo económico y social
los operativos, en caso de emergencia y/o de la comunidad. Mientras que la Rehabili-
desastre, para el efectivo y oportuno aviso, las tación implica las acciones más inmediatas
labores de salvamento, así como la posterior para restablecer las condiciones cotidianas
rehabilitación de la población. La prepara- de la población afectada directamente por
ción se lleva a cabo mediante la organización el “desastre”, más vinculadas con obras físi-
y planificación de las acciones de alerta, cas; la Reconstrucción es un proceso de más
evacuación, búsqueda, rescate, socorro y largo plazo, involucra acciones de mayor
asistencia, que deben realizarse en caso de cobertura temática8 y espacio-temporal de la
emergencia y las iniciales de rehabilitación población, abarcando incluso aquella que fue
que garanticen la estabilización de los siste- indirectamente afectada por el evento. Todas
mas operativos y las edificaciones. estas acciones defi nen la Resiliencia Social
ante los desastres, o la capacidad de absorber
El durante es el momento mismo de y recuperarse de los efectos negativos genera-
ocurrencia del evento; es allí cuando deben dos por estos.
hacerse efectivos los Planes de contingencia,
entendidos como los procedimientos opera- El carácter territorial de la GSR
tivos específicos y preestablecidos, de alerta,
coordinación, movilización y respuesta ante Retomando las definiciones de la COT
la manifestación del evento y sus probables (1992), SEDESOL (2004), SEMARNAT (2006),
consecuencias. las mismas leyes, 388/97 de la legislación
colombiana (Congreso de la República de
La respuesta corresponde a la ejecución Colombia, 1997) y General de Asentamien-
de las acciones previstas en la etapa de Pre- tos Humanos del Gobierno Mexicano (DOF,
paración e implica la reacción inmediata 1976) y a autores como MacDonald & Simio-
para la atención oportuna de la población. ni (CEPAL, 1999), Guidiño (1993) y Massiris
Existen divergencias frente a la duración de (1999), se puede concluir que el ordenamien-
esta etapa, probablemente ello dependa de la to territorial, primero, es un problema ante
intensidad e impacto alcanzados por el even- todo geográfico, pero en especial atinente al
to y el paso de una situación de emergencia hombre en función de su espacio (planea-
a una de desastre. En el primer escenario la ción territorial); segundo, involucra la opti-
respuesta implica la alerta y evacuación (si mización de recursos tanto naturales como
llegara ser el caso); en el segundo, además de sociales y la integración armónica (equilibrio
estas dos, estarían las de búsqueda, rescate, dinámico) entre las condiciones naturales y
socorro y asistencia. Independientemente las necesidades socioculturales (desarrollo
que se alcance un nivel u otro, la prepara- sustentable); tercero, pretende la reducción
ción debe contemplar ambos escenarios y de las disfuncionalidades espaciales y los
diseñar estrategias y acciones que garanticen desequilibrios socioeconómicos regionales y
capacidad efectiva de respuesta y atención, la articulación del territorio en los diferentes
de modo que se salvaguarden la mayor can- niveles de actuación (equidad regional); y
tidad de vidas posibles en los momentos de cuarto, a pesar de ser una política pública (en
búsqueda, rescate, socorro y asistencia, si se cabeza del Estado), exige la convergencia de
llegaren a necesitar, así como reducir el sufri- intereses culturales, económicos y políticos
miento de las personas afectadas. distintos; por tanto es participativa y proac-
tiva.
Se entiende por después, al tiempo pos-
terior a la ocurrencia del evento destructor Todo esto acerca directamente a la GSR,
y puede durar, dependiendo de la magnitud puesto que, si la concatenación de escalas es-
alcanzada por el desastre, desde días hasta paciales (entre lo local, lo regional, lo nacio-
años. Este momento de recuperación es el
complejo proceso de restablecimiento de
condiciones adecuadas y sostenibles de vida
mediante la Rehabilitación y Reconstrucción 8 Física, económica y productiva, cultural, psicológi-
del área afectada, los bienes y servicios in- ca y emocional.
152 REVISTA DE GEOGRAFÍA NORTE GRANDE

nal y lo internacional), los hechos y procesos el defi nir políticas de uso y ocupación del
sociales, económicos y políticos, así como las suelo que reduzcan la posibilidad de confi-
condiciones específicas de los individuos, se guración de situaciones de riesgo; es decir,
materializan y expresan en el territorio; es en que además de responder a las necesidades
él en donde convergen las condiciones espe- inmediatas, rebasen la coyuntura (acciones
cíficas de un entorno natural y cultural que a corto, mediano y largo plazo); pero sobre
definen tanto la amenaza como la exposición todo, sean integrales y armónicas al territorio
ante este fenómeno, que se expresa, en ese (que reconozcan e incorporen las posibili-
lugar y no en otro, y en las combinaciones e dades y restricciones de orden institucional,
intensidades requeridas para causar, eventual- político y sociocultural y a su vez articulen
mente, impactos específicos. Igualmente, la los objetivos, metas y estrategias de los pla-
construcción de escenarios de futuro que pro- nes sectoriales con los de ocupación integral
picien el incremento del bienestar de la po- del territorio). No es deseable que continúen
blación y la prevención y reducción del ries- diseñándose las políticas sectoriales (en
go, necesariamente pasan por el territorio; es especial las económicas), al margen de las
decir, la GSR necesariamente debe abordarse implicaciones, positivas o negativas, que es-
desde una perspectiva territorial, que incorpo- tas tengan en la configuración de niveles de
re las dimensiones, física, política y espacial. vulnerabilidad de las poblaciones. Se requie-
re, entonces, la convergencia y negociación
Si bien es cierto que para el mundo ur- entre actores distintos con circunscripciones
banizado de este siglo uno de los recursos territoriales diferentes, desde lo local hasta lo
más escasos y costosos es el suelo, y que los internacional.
hechos evidencian la cada vez mayor y más
rápida concentración de población en estas Por tanto, la planificación territorial debe,
áreas, también lo es que para un número ma- con base en el conocimiento de las dinámi-
yor de personas, y por las razones anotadas, cas físicas potencialmente destructivas y el
la ocupación del espacio al margen de pro- comportamiento de las comunidades que
cesos de planificación territorial propicia la ocupan esos espacios, hacer un esfuerzo por
construcción de condiciones proclives a vul- adelantarse a los cambios bruscos inducidos
nerabilidades y por lo regular, para nuestros por estos eventos y predecir sus impactos,
países, excluye a los sectores más necesitados así como establecer espacios de actuación
de condiciones favorables de habitabilidad y pública y ciudadana en las que las comuni-
seguridad. Por otra parte, la tendencia reacti- dades puedan crear escenarios concertados
va de nuestra planificación territorial (a corre- de futuro en los que sus niveles de exposición
gir más que a proponer o crear) y la también y daño se reduzcan potencialmente.
disociación con la GSR, hace que el abordaje
de estas situaciones sea sectorial y no espa- Si bien las acciones y tiempos de los
cial ni holístico; la tradicional gestión de los momentos defi nidos tradicionalmente en la
desastres ha carecido de una visión territorial Gestión del Riesgo como en la Planeación
prospectiva y ha ido a la retaguardia de las Territorial, no son necesariamente y comple-
situaciones, atendiendo, o en el mejor de los tamente coincidentes, sí es posible articular
casos, corrigiendo. Se debe romper el círculo el Antes de la Gestión del Riesgo con las
de que la planificación territorial crea con- etapas del proceso de Planeación territorial10.
diciones de futuro al margen de la Gestión La Figura Nº 3 muestra como operativamente
del Riesgo, que esta luego entra a corregir9, se pueden acoplar estas; allí se aprecia que
e integrarlos, desde un inicio, y desde una resulta esencial construir un nivel de riesgo
dimensión territorial, a la GSR. socialmente aceptable, que establece, en el
marco de la severidad del riesgo y las con-
Ello hace indispensable y prácticamente
obligado, desde la planificación territorial,

10 Nótese que de alguna forma las etapas del Durante


y Después de la Gestión del Riesgo, están cubiertas
en la fase de Formulación territorial, cuando se hace
9 Que se asume también como una política sectorial, referencia a los planes de contingencia, rehabilita-
no espacial. ción y reconstrucción.
DESARROLLO Y GESTIÓN SOCIAL DEL RIESGO: ¿UNA CONTRADICCIÓN HISTÓRICA? 153

diciones socioeconómicas particulares de revés. Igualmente, es necesario que los


cada comunidad, las pérdidas que determi- resultados obtenidos en la valoración de
nado grupo está dispuesto o en capacidad amenazas y riesgos (cartografía diagnósti-
de asumir, por cuanto considera imposible, ca, tablas, estadísticas y análisis diversos)
inoportuno, innecesario, o excesivamente sean recogidos e incorporados en una
costosa, una intervención para su reducción. política espacial de GSR.
Con base en este supuesto, deben diseñarse
los mínimos de seguridad que van a alimentar e) Las situaciones de vulnerabilidad de las
los diversos planes de prevención, mitigación comunidades, se configuran por la com-
y protección, e incluso los de la misma con- binación de las causas estructurales como
tingencia. de las condiciones vulnerables de la po-
blación. Sobre ambas es necesario incidir
Retomando a Thomas (2008), se resalta para reducir la vulnerabilidad.
en que definir una política eficaz de GSR en
el contexto del ordenamiento del territorio En la mayoría de los casos es posible
demanda que las administraciones públicas diseñar acciones que reduzcan los riesgos,
reconozcan que: vía vulnerabilidad. No obstante, por la na-
turaleza de los fenómenos que definen las
a) Por la naturaleza del territorio los fenó- amenazas es muy difícil actuar sobre ellos,
menos potencialmente destructores siem- máximo se pueden mitigar, en cambio la vul-
pre estarán presentes como algo conco- nerabilidad, y por ende el riesgo, sí se puede
mitante a su carácter y funcionamiento, prevenir o reducir.
y las eventuales situaciones amenazantes
aparecerán, temprano o tarde, y en me- La gran mayoría, por no decir la totalidad
nor o mayor grado. Es obligación, por de los llamados desastres, tanto naturales
tanto, permanecer alerta a la manifesta- como antrópicos, responden más a condi-
ción de indicadores y precursores de las ciones socioculturales que físico-naturales,
amenazas. sobre las cuales es posible incidir a corto,
mediano y largo plazo. De allí se desprende
b) Los fenómenos potencialmente des- una importante dosis de responsabilidad po-
tructores tienen una expresión espacial lítica de las administraciones públicas en la
determinada; es necesario identificar generación, o no, de causas y condiciones
tanto su génesis, como sus principales vulnerables de la población y en el diseño e
mecanismos funcionales para comprender implementación de políticas de GSR que sal-
su comportamiento, patrones espaciales y vaguarden la vida de las personas expuestas a
potenciales áreas de afectación. amenazas, máxime razón de ser de cualquier
proceso de Gestión del Riesgo. Las políticas
c) Jamás se podrá estar suficiente o com- establecidas en este contexto deben ser es-
pletamente preparado para la ocurrencia tructurales y no coyunturales; es decir, deben
de un evento potencialmente destructor, rebasar la mirada paliativa y ser proactivas,
por tanto se torna obligatorio el diseño reconociendo que deben barrer las distintas
de escenarios de riesgo que permitan la dimensiones que definen las situaciones de
formulación de políticas de intervención y vulnerabilidad de las comunidades.
transformación, tanto de las causas estruc-
turales de las vulnerabilidades, como de Ya que el territorio es dinámico, tanto en
las condiciones vulnerables de la pobla- su dimensión físico-natural como sociocultu-
ción expuesta a amenazas. ral, este es un proceso permanente e iterativo;
jamás se llega a un punto final, sino que de-
d) Las políticas de prevención y mitigación manda la definición de políticas, estrategias
exigen la territorialización de las acciones y acciones sostenibles en el espacio y en el
y la articulación de los diversos niveles tiempo.
de actuación pública, y a partir de ellas,
la definición sectorial de estrategias de En fin, en el mundo contemporáneo se
intervención, de tal forma que lo sectorial hace evidente que la concepción, definición
materialice la propuesta espacial y no al e implementación de una Gestión Social
Figura Nº 3
154

La Gestión del Riesgo desde una perspectiva territorial


REVISTA
DE

Fuente: Elaboración propia.


GEOGRAFÍA NORTE GRANDE
DESARROLLO Y GESTIÓN SOCIAL DEL RIESGO: ¿UNA CONTRADICCIÓN HISTÓRICA? 155

del Riesgo se configura como una política times of disaster. Boulder: Westview Press,
necesaria y eficiente en la generación de 1989.
condiciones estructurales de menor vulnera-
bilidad y reducción de factores y niveles de A RT E AG A , D. D e l a g e s t i ó n d e
exposición de las comunidades ante eventos desastres a la gestión de riesgo-análisis de
potencialmente destructores. En este punto la problemática existente en los sistemas
no nos queda más que alinearnos con Rist et de respuesta a desastres. Revista Cities on
al. (1992), Romaña (1989) y Rahnema (1990), Volcanoes, 2006, Nº 4, p. 23-27.
quienes relacionan interesantes y signifi ca-
tivos casos que evidencian como, desde el BA N C O I N T E R A M E R I CA N O D E
sur, desde movimientos sociales de base, es DESARROLLO (BID). Disaster Risk
posible restaurar la autonomía política, eco- Management IDB Activities. Washington: BID,
nómica y social de las comunidades margina- 2007.
das, de forma tal, que les permite reorganizar
su existencia conforme a sus propios ideales, BA N C O M U N D I A L . I n f o r m e s o b r e
expectativas y necesidades, centrándose en el desarrollo mundial. New York: Banco
sus particulares contextos y creatividad, para, Mundial, 2000.
a partir de sí y sus similares, satisfacer sus
auténticos requerimientos y no aquellos im- BLAIKIE, P.; CANON, T.; DAVIS, I. y
puestos por el desarrollo occidental; ponien- WISNER, B. Vulnerabilidad. El entorno
do en su justo medio el papel de los agentes social, político y económico de los desastres.
económicos y la acumulación de bienes Bogotá: La Red, 1996.
materiales. Desde allí, la GSR se erige como
posibilidad de allanar el camino en el que CA L D E R Ó N , G . C o n s t r u c c i ó n y
disfrutemos, no solo de mejores condiciones reconstrucción del desastre. Ciudad de
de bienestar, seguridad y habitabilidad, para México: ediciones Plaza y Valdés, 2001.
todos, sino de acercarnos a otras realidades
alternas de desarrollo que legitimen y po- CENTRO REGIONAL DE INFORMACIÓN
tencien la condición social y cultural de los SOBRE DESASTRES PARA AMÉRICA LATINA
pueblos. El otro camino, el de acomodarse Y EL CARIBE (CRID). Proyecto fortalecimiento
en la estructura actual, privilegiando la pro- de un sistema de información municipal para
ducción de bienes prioritarios para los menos la prevención de desastres en América Latina
favorecidos (Comeliau, 1992), conlleva la in- y el Caribe. San José: CRID, 2007. Disponible
mensa dificultad política de que aquellos que en Internet: http://www.crid.or.cr/crid/IDRC/
ostentan el poder no están interesados en el Proyecto%20IDRC-CRID.pdf
cambio, así pregonen lo contrario, y los que
quieren el cambio no tienen los medios nece- CHAPARRO, E. y RENARD, M. (eds.).
sarios para imponerlo (Rist, 2002). Entonces, Elementos conceptuales para la prevención y
la ruta ya está delineada, ojalá caminemos reducción de daños originados por amenazas
con la seguridad y fi rmeza de reconocer y socionaturales. Santiago: CEPAL, ONU, GTZ,
valorar nuestro pasado, tanto, como para mo- 2005.
dificar en nuestro presente lo que haya que
hacerse para gozar de un mejor futuro para COMELIAU, C. Les relations Nord-Sud.
todos, pero en especial, para aquellos que París, La décuverte, 1992.
histórica y tradicionalmente han estado mar-
ginados, excluidos y segregados del deseado, C O M I S I Ó N D E O R D E NA M I E N TO
y nunca saboreado, desarrollo, y sufrido el TERRITORIAL (COT). Boletín de
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