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ARTIGO: Novo Marco Regulatório para a realização de parcerias entre Estado e Organização da Sociedade Civil (OSC). Inovação ou peso do passado?

Novo Marco Regulatório para a realização de parcerias


entre Estado e Organização da Sociedade Civil (OSC).
Inovação ou peso do passado?
New Regulatory Framework for the establishment of partnerships between the state and the CSOs- Civil Society
Organizations: innovation or a burden from the past?

Nuevo Marco Regulatorio para el establecimiento de alianzas entre el Estado y las Organizaciones de la Sociedad
Civil OSCs: ¿la innovación o el peso del pasado?

Resumo: As parcerias entre Estado e Organização da Sociedade Civil (OSC) são um fenômeno observado em vários países. No Brasil,
esse evento também tem tido uma relevância crescente para a disponibilização de serviços públicos. A regulação desses relaciona-
mentos traz em si uma visão particular do Estado com relação à sociedade civil, tendo impactos na elaboração e execução de políticas
públicas. Este trabalho discute as limitações e os avanços desse processo, com destaque de como foi a mobilização para se chegar
ao novo marco regulatório e a realização da sistematização dos principais pontos de mudança. Argumenta-se que um novo marco
jurídico não é suficiente para, sozinho, modificar a trajetória de uma política pública. O que se observa é uma bagagem cultural e um
legado institucional e normativo que pendem excessivamente para o controle e que têm se exacerbado nos últimos anos por todas
as esferas da Administração Pública.
Apesar da articulação das OSC em torno da agenda do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) e do retorno
positivo a partir da aprovação da Lei 13.204/15, muitos desafios ainda se impõe para a continuidade desse processo, o que via permitir
que o marco jurídico se torne uma inovação no âmbito da gestão pública.

Palavras-Chave: Organizações da Sociedade Civil; Estado; Parcerias; Regulação.

Patricia Mendonça - pmendonca@usp.br


Professora da Universidade de São Paulo, Escola de Artes Ciências e Humanidades, São Paulo, SP, Brasil.

Domenica Silva Falcão - domenica.falcao@hotmail.com


Aluna de graduação da Universidade de São Paulo, Escola de Artes, Ciências e Humanidades, São Paulo, SP, Brasil.

Artigo submetido no dia 22-09-2015 e aprovado em 28-02-2016.

DOI: http://dx.doi.org/10.12660/cgpc.v21n68.56484

Esta obra está submetida a uma licença Creative Commons

ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016
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Patricia Mendonça - Domenica Silva Falcão

Abstract
Partnerships between CSOs and the state are a phenomenon observed in other countries, and in
Brazil they have also become increasingly relevant for the provision of public services. Regulation
of these relationships brings about a particular view by the state of civil society, with impacts on the
design and implementation of public policies.This paper discusses the limitations and advances of this
process, highlights how mobilization occurred to get to the new regulatory framework of partnerships,
and systematizes the main points of change in it. It is argued that a new legal framework alone is
not enough to change the course of public policy, or the absence of it. What is observed is a cultural
background and an institutional and normative legacy that lean excessively towards control and that
have been exacerbated in recent years by all levels of public administration.
Despite the articulation of CSOs around the MROSC agenda, and a positive result being reached with
enactment of Law 13, 204/15, many challenges are still being imposed for the continuity of this process,
which can really enable the new legal framework to produce innovation in public management.
Keywords: Civil Society Organizations; State; partnerships; regulation
Resumen
Las alianzas entre las OSC y el Estado es un fenómeno que se observa en otros países, y Brasil tam-
bién ha tenido una relevancia cada vez mayor a la prestación de servicios públicos. La regulación de
estas relaciones trae consigo una visión particular desde el estado sobre la sociedad civil, con im-
pactos en el diseño e implementación de políticas públicas. Este documento analiza las limitaciones y
avances de este proceso, destacando cómo fue el proceso de movilización para llegar al nuevo marco
regulatorio, y la realización de una sistematización de los principales puntos de cambio. Se argumenta
que un nuevo marco legal por sí solo no es suficiente para cambiar la trayectoria de la política pública,
o falta de ella. Lo que se observa es un bagaje cultural y un legado institucional y normativo excesi-
vamente pendiente de control y que se han agravado en los últimos años por todos los niveles de la
administración pública.
A pesar de la articulación de las OSC en todo el MROSC el orden del día, y un retorno positivo de la
promulgación de la Ley 13.204, muchos retos que aún imponen la continuidad de este proceso para
que, de hecho, el nuevo marco legal se convierta en una innovación en el ámbito de administración
pública.
Palabras clave: Organizaciones de la Sociedad Civil; Estado; Alianzas; regulación

1. Introdução também tem tido uma relevância crescente


para a disponibilização de serviços públicos.
O papel e a relevância das Organizações Há uma grande diversidade de OSCs, assim
da Sociedade Civil (OSC) no Brasil são como de formatos de parcerias em diferentes
amplamente discutidos na esfera política, contextos (Brinkerhoff & Brinkerhoff, 2002).
social e jurídica. Podemos citar alguns as-
pectos inseridos nessa discussão: definição De acordo com as Fundações e Associações
das OSCs, seu regulamento jurídico, cer- Sem Fins Lucrativos – Fasfil – (IBGE, 2012),
tificações, acesso a recursos públicos, ce- há no Brasil 290.692 mil OSCs. O Instituto
lebração de parcerias com outros setores, de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) (ver
formas de participação, organização institu- capítulo de Lopes et al., 2014) identifica que
cional, formas de atuação e promoção da aproximadamente 45% das OSCs do país
democracia e de direitos (Peci et al., 2011; mantêm algum tipo de relacionamento dire-
Campos, 2008; Alves & Koga, 2006; Pan- to ou indireto com o governo federal e cer-
nunzio, 2014). ca de 5% das OSCs brasileiras envolvem-se
com algum tipo de transferência de recursos
As parcerias são um fenômeno observado (FGV Projetos, 2014).
em vários países. No Brasil, esse evento
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A regulação desses relacionamentos traz ção, também foi possível depreender como
em si uma visão particular do Estado com ocorreram as mobilização para a aprovação
relação à sociedade civil, tendo impactos na das Leis envolvidas no novo marco.
elaboração e execução de políticas públi-
cas. Até 2014, não havia um marco regulató- Argumenta-se aqui que um novo marco ju-
rio unificado em nível nacional sobre as par- rídico não é suficiente para modificar a tra-
cerias. O resultado disso foi a consolidação jetória de uma política pública. O que se
de um ambiente de insegurança jurídica que observa é uma bagagem cultural e um le-
trouxe consequências negativas tanto para gado institucional e normativo que pendem
o poder público, quanto para as entidades excessivamente para o controle e que têm
(Junqueira & Figueiredo, 2012; Mendonça & se exacerbado nos últimos anos por todas
Segatto, 2012). as esferas da Administração Pública.

Em 2011, foi criado um grupo de discussão Apesar da articulação das OSCs em torno
sobre o marco regulatório das OSCs, envol- da agenda do MROSC e do retorno positivo
vendo diversas entidades e redes dessas a partir da aprovação da Lei 13.204, mui-
organizações, que se dispuseram em torno tos desafios ainda se impõe na continuida-
da Plataforma Marco Regulatório das OSCs de desse processo para que de fato o novo
(Plataforma OSCs, 2011). O resultado des- marco jurídico se torne uma inovação no
sa mobilização envolve muitas idas e vindas âmbito da gestão pública.
acerca de delicados pontos que vão culmi-
nar na aprovação da Lei 13.019, de maio de 2. A regulação das relações entre Estado
2014, e da Lei 13.240, de dezembro de 2015, e OSC e o peso do passado
modificando a norma anterior, então deno-
minado pelos practioners de novo MROSC A regulação se constitui numa força institu-
(Marco Regulatório das Organizações da cional que delimita os comportamentos dos
Sociedade Civil). atores permitindo, prescrevendo ou proibin-
do categorias de ações específicas (Os-
Este estudo discute as limitações e os avan- trom, 1990). O Estado tem poder de interferir
ços desse processo, com destaque de como no funcionamento das OSCs, por meio da
foi a mobilização para se chegar ao novo criação de barreiras na entrada e limitações
marco regulatório e a sistematização dos para a atividade política e a aquisição de
principais pontos de mudança. Para tanto, recursos econômicos dessas organizações,
as autoras realizaram ampla revisão biblio- criando, por exemplo, medidas que aumen-
gráfica e análise de documentos jurídicos, tem seus custos operacionais e des/incen-
bem como o acompanhamento, entre 2012 e tivem o acesso a recursos de públicos ou
2015, de diversos eventos organizados pelo privados, bem como formas de autogeração
poder público, pelas OSCs e universidades, de receitas.
que puseram em discussão as propostas de
mudança. Nesses eventos, que contaram Mudanças em contextos regulatórios sobre
com os principais especialistas da área, bem as OSCs em diferentes países demonstra-
como atores chave no processo de mobiliza- vam path dependence e predominância de

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mudanças apenas incrementais (Bloodgood ticipação das OSCs nos processos decisó-
et al., 2014). rios governamentais, com destaque para as
legislações específicas sobre conselhos de
A Mesa de Articulação da América Latina e políticas públicas nas três esferas governa-
do Caribe, uma coalizão de OSCs do conti- mentais (Lopes & Abreu, 2014). Verifica-se
nente, num estudo de 2014, destacou que, a partir daí o incremento de espaços e arti-
na região, existe um ambiente regulatório culações voltados à participação em temas
favorável à ação dessas organizações, com ligados ao acesso à informação, à transpa-
claros casos tendendo para mais ou menos rência e também a propostas para os mode-
restrições a depender da área (Viveiros, los de desenvolvimento local (Storto, 2014).
2014).
Há uma série de regulações que se aplicam
As tendências negativas observadas reca- de forma seletiva a diferentes OSCs, de for-
em sobre o excesso de controle burocrático- ma voluntária ou compulsória, como as que
-administrativo e outras restrições, incluin- tratam de imunidades e isenções. E há, por
do a repressão a determinadas classes fim, as regulações, como as aprofundadas
de OSCs. A visão do Estado presente em neste estudo, que se aplicam apenas a um
muitas dessas regulações e que deriva de conjunto ainda menor de OSCs que rece-
pontos de vista específicos sobre modelos bem financiamento estatal.
de desenvolvimento é a de que as OSCs se
restringem a executores de políticas estatais No âmbito federal, Lopes e Abreu (2014)
à margem de deliberações efetivas, criando destacam a percepção dos gestores públi-
incentivos para que apenas um pequeno cos sobre as parcerias com OSCs, desta-
número de OSC ascendam a um espaço de cando como incentivos para sua realização:
“mercado” para acessar recursos públicos internalizar o conhecimento especializado
(Viveiros, 2014). No Brasil, em particular, a dessas organizações, fortalecer a rede de
Constituição Federal (CF) 88 dá destaque atuação de ONGs e aproveitar sua capilari-
ao possível papel complementar das OSCs dade territorial e acesso a populações alvo
em diversas políticas públicas, tais como específicas, além de ampliar a legitimidade
saúde, educação, assistência, desporto, in- da política pública e suprir a falta de quadros
fância e juventude (Campos, 2008). da burocracia para implementação e proxi-
midade das demandas dos beneficiários di-
A Constituição Federal do Brasil reconhece, retos da ação.
em seu art. 5o, a liberdade de reunião pa-
cífica e a liberdade de associação para a Como desvantagens dessas parcerias, Lo-
realização de atividades lícitas, excluindo a pes e Abreu (2014) apontam que há instabili-
ação armada, civil ou militar, como também dade nos quadros das OSCs, tendo em vista
assegura imunidades e isenções tributárias as dificuldades que encontram em angariar
gerais, aplicadas a todas as OSCs (Storto, recursos para contratação e manutenção de
2014). funcionários. O Estado estaria em desvanta-
gem também nos casos em que a totalidade
Outro destaque da CF é a interação e par- ou grande parte de uma política fosse de-

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legada às OSCs, pois perderia expertise e legais distintos para a pluralidade de OSCs
correria o risco de descontinuidade. (Oliveira & Haddad, 2001).

Há também vantagens e desvantagens para Durante esse período, novos marcos institu-
as OSCs. Como principais vantagens estão cionais foram criados: o modelo de Organi-
a possibilidade de influenciar as políticas pú- zação Social (OS) – Lei 9.637/98 – e a Lei
blicas a partir de inovações que produzem, 9.790/99, que qualificou parte das pessoas
contribuindo para a causa e a visibilidade de jurídicas de direito privado sem fins lucrati-
sua atuação como um todo, além da possi- vos como uma Organização da Sociedade
bilidade de acessar recursos. Civil de Interesse Público (OSCIP). Esta últi-
ma, ainda, criou o Termo de Parceria, como
Na realidade, o acesso a recursos públicos proposta de melhoria em relação ao tradi-
tem se mostrado uma “faca de dois gumes” cional convênio (Ferrarezi, 2001, p. 16).
para essas organizações, podendo se con-
verter em uma imensa desvantagem. Este Apesar dessas inovações, não houve a
é um dos pontos que tem sido mais estu- substituição de uma legislação que já estava
dado por pesquisadores em diversos países vigente, que era as dos convênios, apenas
(Anheier, Toepler & Sokolowski, 1997; Sali- instituíram novos modelos que passaram a
nas, 2013; Gronbjerg, 1991, Lipskey & Smi- conviver com outros. Essa convivência de
th, 1990). diferentes normas que vão se acomodando
tem gerado insegurança jurídica, tanto para
3. Contexto recente e mobilizações por os gestores públicos, quanto para as OSCs
um Novo Marco Regulatório (Junqueira & Figueiredo, 2012). O que se
observa é que a falta de clareza deu mar-
Até o início da década de 1990, a Legislação gem à que diferentes práticas de gestão por
que norteava as relações Estado/OSCs da- parte dos órgãos públicos contratantes fos-
tava dos anos de 1930 e necessitava ajustes sem aceitas.
(Comunidade Solidária, 1997). De acordo
com Oliveira e Haddad (2001), a legislação Houve inovações relevantes para as OS-
ultrapassada reunia diferentes normas cons- CIPs em relação à transparência, sendo
truídas a partir do Código Civil de 1916, não obrigadas a submeter anualmente a audito-
existia nenhuma tipologia de OSCs, apenas rias internas e externas, e a tornarem públi-
categorias frouxas, que, de acordo com os cas suas demonstrações financeiras e seus
autores, privilegiavam certas categorias de relatórios de atividades.
organizações.
A adoção desse novo modelo institucio-
Foram iniciadas discussões por meio da nal, conforme demonstraram Alves e Koga
Comunidade Solidária que buscavam rees- (2006), foi objeto de muitas resistências por
truturar as bases institucionais que perme- parte das OSCs. Ainda há um desconheci-
avam as relações governo/OSCs (Alves & mento dos modelos de Organização Social
Koga, 2001). Nessas discussões, começou (OS) e OSCIP e de seus instrumentos jurí-
a ficar clara a necessidade de instrumentos dicos, formas de controle/acompanhamento

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e avaliação (Coutinho et. al. 2008), ou seja, A inércia organizacional é um processo pelo
a criação de outros instrumentos para par- qual as organizações mudam lentamente,
cerias acarretou em problemas tanto para quando confrontadas com mudanças não
os gestores públicos como para as OSCs desejáveis (Stinchcombe, 1965). Uma vez
(Carvalho, 2007). que formatos e modelos já estão estabeleci-
dos, eles tendem a seguir um curso de esta-
A qualificação de OSCIP obteve baixa bilidade, mesmo que as pressões ambientais
adesão por parte das OSCs, que perma- indiquem que o modelo do passado não seja
neceram utilizando os convênios como mais efetivo como costumava ser.
instrumento jurídico para mediar as trans-
ferências de recursos pelo Estado, em vez O que se aponta aqui neste estudo é que a
da possibilidade de utilizar o Termo de Par- inércia organizacional não está apenas atu-
ceria. Entre os motivos que levaram à baixa ando sobre as OSCs, que na primeira leva
adesão das OSCs ao modelo de OSCIPs de mudanças na década de 1990 tiveram um
estão um movimento de resistência ideo- papel forte de resistência à mudança, como
lógica por parte de muitas organizações, apontado por Alves & Koga (2006), mas prin-
que identificam o modelo como um assalto cipalmente sobre o Estado e as práticas dos
neoliberal ao Estado e o risco de perda de gestores públicos.
autonomia das OSCs (Durão 2003; Oliveira
& Haddad, 2001). A diferença entre os dois momentos é jus-
tamente o cenário político e a mudança de
Outros motivos podem ser ainda aponta- posição das OSCs, que passa de resistên-
dos, como ausência de maior detalhamento cia a um processo de mudança regulatória a
normativo, como existe nos convênios, mas, apoiadoras centrais no novo processo.
principalmente, a cultura e resistência dos
gestores públicos, que ainda tem desconhe- Com relação ao cenário político das OSCs,
cimento sobre o Termo de Parceria. Além conforme apontado por Mendonça, Alves &
disso, as procuradorias dos órgãos públicos Nogueira (2013), destacam mudanças na
que avaliam e acompanham a execução arquitetura de financiamento dessas entida-
dos Termos de Parceria são os mesmos des, com a diminuição e redirecionamento
que analisam os convênios, tendendo-se a programático do apoio da cooperação inter-
pautar-se pelos mesmos critérios, seguindo nacional para o desenvolvimento, na emer-
a instrução normativa aplicável aos convê- gência de novos modelos e formatos de sus-
nios. (Barbosa, 2011, & Trezza, 2007). tentabilidade financeira, em parte sustentada
por doações de pessoas físicas e jurídicas;
Alguns dos motivos que levaram a legis- e pela crescente “mercantilização” nas rela-
lação das OSCIPs a “não pegar” parecem ções com o Estado, pela perda de quadros
estar também por trás das dificuldades já para trabalharem nas áreas sociais, cujas
visualizadas com o MROSC. Conforme já políticas públicas incorporaram as próprias
colocado por Alves e Koga (2006), o peso agendas das OSCs, e pela recente onda
do passado tem exercido considerável in- de criminalização das parcerias. Por parte
fluência na mudança regulatória das OSCs. do Estado, aumentam as pressões por mais

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transparência, eficiência e efetividade na gurança jurídica, regime tributário apropria-


execução de políticas públicas, consequên- do e autonomia das organizações (Ribeiro,
cias de uma maior vigilância da sociedade 2013).
como um todo.
Um grupo de discussão sobre MROSC foi
Entre 2007 e 2010, emergem denúncias en- criado pelo Governo Federal em 2011, por
volvendo a transferência de recursos do go- iniciativa da Secretaria Geral da Presidência
verno federal para as OSCs. Neste contexto da República (SGPR), tendo feito diversas
e pressionada pela cobertura de mídia, a recomendações de mudança na legislação
Presidente Dilma Rousseff chega a suspen- (Figueiredo Lopes et al., 2013). Parte das
der todos os repasses de convênios federais OSCs convidadas a participar desse grupo,
com OSCs em 2010. Em 2007, é instalada a especialmente as relacionadas às agendas
CPI das ONGs que encerra seus trabalhos de defesa de direitos, mas também com par-
em 2010 com uma série de recomendações ticipação de outras redes como a do GIFE,
para aperfeiçoar os mecanismos “pelos lideram a criação da Plataforma do Marco
quais se materializam a relação de parceria Regulatório das OSCs, para continuar pres-
entre Poder Público e ONGs” (Brasil, 2011). sionando o Executivo e, em seguida, o Le-
Estava instalado um cenário generalizado gislativo, para dar andamento às mudanças.
de desconfiança que culmina com a crimi-
nalização das OSCs. Diante desse quadro, Essa mobilização foi longa e cheia de idas
tanto o Governo Federal quanto as OSCs se e vindas. O Executivo acaba não pautando
mobilizam para aperfeiçoar os mecanismos o envio do projeto para o Congresso. Diante
que mediam suas relações. da falta de priorização da agenda pela pre-
sidência da República, buscou uma solução
Por parte do Governo Federal – o Sistema que pudesse acomodar os diversos interes-
de Gerenciamento de Convênios (SICONV) ses. Existiam alguns Projetos de Lei trami-
– foi fortalecido e o Portal dos Convênios tando no Congresso sobre o marco regulató-
criado para dar maior transparência a esses rio das OSCs, motivo pelo qual se procurou
instrumentos com a possibilidade de acesso viabilizar uma dessas propostas.
público às informações. Novos procedimen-
tos para a contratação de entidades foram Em julho de 2014 foi aprovada a Lei 13.019,
criados, tornando obrigatória a realização que regulamenta as parcerias entre Estado
de chamamento público (Figueiredo Lopes e Organizações da Sociedade Civil, com
et al., 2013). prazo inicial de 90 dias para entrar em vigor.
Como resultado, nem todas as recomenda-
Diversas coalizões de OSCs, em particular ções do GT da SGPR foram acatadas e a Lei
entidades envolvidas com a agenda de de- retrocede com relação a diversas demandas
fesa de direitos, como a ABONG, aproveita- das OSCs, representando uma norma que
ram as eleições presidenciais de 2010 para enfatiza a lógica burocrática-procedimental,
lançar uma carta aos presidenciáveis, na com muitas exigências de difícil cumprimen-
qual requeriam uma política efetiva, instru- to, tanto pelo poder público, quanto pelas
mentos e mecanismos que garantissem se- OSCs.

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No segundo semestre de 2014, a Secretaria 4. Principais mudanças no MROSC


Geral da Presidência da República (SGRP)
realiza uma consulta pública para regula- A Lei 13.019/14 instituiu um novo regime ju-
mentação colaborativa da Lei 13.019/14. rídico de parcerias Estado/OSCs, em âmbito
Tal consulta ocorre em paralelo com a rea- nacional a partir de dois objetivos gerais: a)
lização de diversas oficinas e encontros em Colaboração: execução de políticas públicas
várias partes do país. Houve uma grande contínuas em parceria Estado/OSCs; b) Fo-
mobilização tanto da Administração Pública, mento: ações de incentivo ou financiamento
especialmente no âmbito municipal, como pelo estado de ações desenvolvidas pelas
também de OSCs, alegando prazo insufi- OSCs (Lopez et. al. 2014).
ciente para adequação necessária, tanto de
infraestrutura como de familiarização com A grande mudança observada foi a extinção
as novas regras. do uso de Convênios para celebração de
parcerias entre Poder público e OSCs, re-
Nas novas mobilizações, outras OSCs apor- conhecendo que o instrumento do convênio
tam seu apoio na agenda MROSC, com não era compatível para esse tipo de par-
destaque para as religiosas. Diversos pedi- ceria, pois ele foi concebido para parcerias
dos de adiamento de entrada em vigor da entre entes federativos, ocasionando uma
Lei 13.019 por parte de OSCs e municípios série problemas devido a falhas na legisla-
são enviados ao governo federal, e os re- ção e falta de fiscalização da administração
sultados da consulta colaborativa (SGPR, pública.
2014) também apontavam sérios obstáculos
para sua operacionalização. Foram criados novos instrumentos de me-
diação para substituir a utilização dos con-
O engajamento surte efeito e é publicada, vênios: os termos fomento e colaboração. A
em 30 de outubro de 2014, a Medida Provi- Lei 13.204/15 mantém esse direcionamento,
sória n. 658, prorrogando o prazo de entra- incluindo também o Termo de Cooperação,
da em vigor, e novamente em 21 de julho que formaliza relações de parceria que não
de 2015, a Medida Provisória (MP) de 684, envolvam a transferência de recursos finan-
com novo adiamento. Com isso a Lei 13.019 ceiros. O Quadro 1 esquematiza as princi-
retorna à casa Legislativa, onde passa a pais mudanças com relação aos instrumen-
receber diversas emendas. Finalmente, em tos jurídicos para transferência de recursos.
14 de dezembro de 2015, é publicada a Lei
13.204, com significativas alterações de mé-
rito na Lei 13.019/14.

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Quadro 1 – Termo de Colaboração e Termo de Fomento


Termo de Colaboração Termo de Fomento

O plano de trabalho proposto pela O plano de trabalho proposto pela


administração pública. organização da sociedade civil.
A organização da sociedade civil estará A administração pública estará
desenvolvendo atividades de interesse fomentando atividades de interesse
público proposta pela administração público proposta pela organização da
Diferenças
pública. sociedade civil.
Os Conselhos de Políticas Públicas
podem apresentar propostas à
Administração Pública para celebração
de Termo de Colaboração
Seleção através de Chamamento Público (“sempre que possível” procedimentos,
critérios e indicadores padronizados)
Plano de Trabalho com descrição do Projeto, objetivos, indicadores de resultado,
plano de aplicação de recursos e prestação de contas
Semelhanças Exigência de 3 anos de existência da Organização no CNPJ

Comprovação de Capacidade técnica e experiência no objeto da parceria.


Discussão sobre como será feita a comprovação da capacidade técnica das
OCSs
A padronização dos critérios do Chamamento Público e do Plano de Trabalho
Observações para o Termo de Fomento pode apresentar problemas, pois esse instrumento foi
idealizado para promover iniciativas de OSCs.
Fonte: Elaboração própria a partir de informações da legislação: Brasil, Lei 13.019, de 31 de julho de 2014, e
Lei 13.204, de 14 de dezembro de 2015

Uma das críticas feitas na Lei 13.019/14 foi provação de capacidade técnica.
a de que, apesar de criar dois instrumen-
tos que priorizam demandas do setor pú- Na Lei 13.019, havia diversas exigências
blico e as demandas das OSCs, a opera- específicas no plano de trabalho, que foram
cionalização de ambos era muito parecida, simplificadas na Lei 13.204. Permanece, no
obedecendo às mesmas exigências, com entanto, um desafio para a gestão pública de
excessiva ênfase na lógica burocrático-for- articular a realização das parcerias com po-
mal de controle (Panunzio, 2014). Ambos líticas, planos e programas governamentais,
propunham a padronização de critérios e não apenas de realizar uma avaliação indi-
indicadores, entretanto isso, na Lei 13.2014, vidual das parcerias. Para isso, é necessário
desaparece, tratando o texto não mais com que o poder público tenha clareza dos obje-
indicadores quantitativos e qualitativos, mas tivos da parceria, o que nem sempre parece
com parâmetros de aferição de resultados. estar claro para os gestores públicos (Lopez
& Abreu, 2014), evidenciando a ausência de
A duas normas prezam pela transparência, visão estratégica sobre as parcerias.
tornando obrigatório o chamamento público,
salvo casos justificáveis de dispensa ou ine- O quadro 2 destaca as principais novidades
xigibilidade. Caem na nova norma exigên- do novo MROSC e compara as Leis 13.019
cias de tempo mínimo de existência e com- e 13.204.

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Quadro 2 – Destaques da Lei 13.019/14 e da Lei 13.204/15

Lei 13.019/14 Lei 13.204/15

Definição abrangente de
OSCs que inclui as entidades
Definição de OSCs - religiosas e cooperativas
com atuação em áreas de
interesse público ou social.
Idem
Exclui também convênios e
contratos celebrados pelo
SUS; Termos de compromisso
OS – contratos de gestão
Exclusões cultural (Lei 13.018/14);
OSCIPS – termos de parceria
transferências do FNDE para
o PAED (escolas especiais) e
Programa Dinheiro Direto na
Escola – art. 3o
Reconhecimento de que o Mantido, porém excluindo
Extinção do uso de instrumento do convênio não os repasses do SUS, e
Convênios é compatível para esse tipo de transferências específicas na
parceria. área de educação
Evita distorções de Critérios de exigência de
implementação e gera tempo de existência das
estabilidade nas parcerias. OSCs diferente para União,
Abrangência Nacional –
Pode gerar dificuldades de Estados e Municípios para
artigo 1o
adaptação, principalmente celebração
entre Estado e Municípios Dificuldades de
com realidades e capacidades implementação devem
diferentes. permanecer
Nos artigos 23, 24 e 27 são Simplifica algumas exigências
descritas as diretrizes para – retira exigência de tempo de
Obrigatoriedade do
realização do Chamamento existência mínimo da OSCs e
Chamamento Público
Público. comprovação de experiência
Possibilita a ampla publicidade
e evita irregularidades.
Idem
Extinção da contrapartida Na prática acaba com o
Contrapartidas e financeira e não exigência título de Utilidade Pública
Certificações de as OSCs apresentarem ao ampliar para as OSCs,
certificações ou títulos para definidas na Lei, os
celebração de parcerias. benefícios antes atrelados
com esta titulação – art. 84

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Novo Marco Regulatório para a realização de parcerias entre Estado e Organização da Sociedade Civil (OSC). Inovação ou peso do passado?

Maior detalhamento do plano Exigências simplificadas –


de trabalho, com diagnósticos não exige mais indicadores
prévios e definição de quantitativos e qualitativos,
indicadores de resultados. mas sim parâmetros mínimos
Plano de trabalho detalhado Desafio em articular a de aferição, detalhamento de
(Art. 22) realização do diagnóstico da diversos valores em rubricas
realidade com políticas, planos específicas
e programas governamentais.
Adaptação de ordem
administrativa e cultural ao
modelo de foco em resultados.
Prestação de contas e Prestação de contas
capacidade institucional do Regras simplificadas para simplificadas para todas as
Estado e das OSCs (Art. 63 prestação de contas abaixo de parcerias
e 71) R$ 600.000,00.

Inclusão das despesas com Idem


remuneração do pessoal não
superior à do teto do Executivo,
Contratação de pessoal e apenas os com carteira
assinada.
Inclusão de encargos
trabalhista relacionados ao
projeto no orçamento.
Submissão do regulamento Elimina a necessidade de
Regulamento de compras de compras à administração regulamento próprio de
pública compras
Cai a responsabilização
Controles e Os dirigentes são
solidária dos dirigentes
responsabilização dos solidariamente responsáveis
atuando na gestão executiva
dirigentes pelas parcerias firmadas com o
de acordo com limites de
poder público.
mercado
Permitida a remuneração de
Remuneração de dirigentes - dirigentes

As OSCs têm a oportunidade Idem


de atuar em rede para Adiciona critério de existência
execução de projetos de mínima de 5 anos para
interesse público, porém a celebrante com execução em
Redes
responsabilidade recai sobre rede e exige comprovação de
a organização que celebrar capacidade de coordenação
formalmente a parceria com a
Administração Pública.
Fonte: Elaboração própria a partir de informações da legislação: Brasil, Lei n. 13.019, de 31 de julho de 2014, e
Lei 13.204, de 14 de dezembro de 2015

ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016
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Patricia Mendonça - Domenica Silva Falcão

5. O novo MROSC: inovação ou peso do Há elementos que aprofundam ou comple-


passado? mentam os pressupostos contidos no ar-
cabouço da Reforma Administrativa, como
Percebe-se que houve uma evolução en- gestão por resultados e enfoque na eficiên-
tre as Leis 13.019 e 13.204 com relação a cia dos gastos públicos (Mare, 1995; Bresser
orientações menos formais desta última, Pereira, 1998). Esses são os pressupostos
e uma maior valorização das OSCs e sua também encontrados na legislação sobre OS
diversidade. Alguns mecanismos que pode- e OSCIPs. O Termo de Parceria contemplava
riam estimular boas práticas de governança a possibilidade de realização de chamamen-
das OSCs, como a exigência de conselho to público, com concursos de projetos, mas
fiscal e de regulamento próprio de compras, também deixava espaço para a discriciona-
foram retirados e abrandados alguns meca- riedade do gestor público na escolha das
nismos de controle na prestação de contas. entidades a apoiar, um ponto que mereceria
aperfeiçoamento na Legislação. Nesse ins-
No entanto, os ganhos obtidos pelas OSCs trumento de mediação, também se previu a
na nova Lei, bem como oportunidades para formalização de resultados a serem alcança-
aperfeiçoamento, podem ser novamente ob- dos com a parceria.
jeto de mudanças na sua regulamentação
por meio dos decretos, o que mantém a ne- No entanto, diversos estudos apontaram
cessidade de que a mobilização das entida- problemas na utilização dos Termos de Par-
des com o poder público continue. ceria, bem como na qualificação das OSCs
como OSCIPs (Alves & Koga, 2006; Trezza,
Pensando o novo MROSC como processo 2007; Barbosa, 2011; Lemos, 2006; Couti-
de mobilização entre as OSCs e o poder pú- nho, 2009), entre eles cultura da administra-
blico, não apenas como o reflexo de suas ção pública e o desconhecimento dos ges-
normas, é possível verificar um caráter ino- tores públicos acerca do modelo OSCIP no
vador no próprio dialogo estabelecido entre seu formato jurídico, como também na sua
gestores públicos, OSCs e órgãos de con- proposição de controle de resultados. Com
trole, que desnudam os desconhecimentos, isso muito órgãos preferiram, ao longo dos
preconceitos e dificuldades de entendimen- anos, não celebrar Termos de Parceria (Tre-
to presentes na atuação das entidades. Em zza, 2007; Lemos, 2006).
termos de regulamentação, as inovações
ficam por conta da possibilidade de atua- Coutinho (2009) em seu estudo sobre as
ção em rede das OSCs, da criação de um OSIPCs em MG destacou que os servido-
instrumento específico para propostas das res, bem como suas assessorias jurídicas,
OSCs e de outro que permita a cooperação se sentiam inseguros com relação a diver-
para além da transferência de recursos e da sos pontos, como o fato de que uma OSCIP
preocupação com a transparência e com pode realizar compras sem licitação. Outra
critérios mais claros para a realização dos insegurança é de ordem cultural, relacionada
chamamentos públicos, com ênfase no con- ao fato de mudança de papéis estabelecidos
trole de resultados. ante a adoção do modelo de parcerias, que
exige um olhar para além da lógica de fun-

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Novo Marco Regulatório para a realização de parcerias entre Estado e Organização da Sociedade Civil (OSC). Inovação ou peso do passado?

cionamento do poder público. Essa barreira A cultura da gestão pública e seu aparato
cultural se depara com o fato de que o ges- administrativo-jurídico continuam voltados
tor público deve fortalecer sua capacidade para o controle formal de meios. Por esse
de formulação e monitoramento para atuar motivo, ainda permanecem sendo ampla-
com parceiros. Também exige a interação mente utilizados os convênios como ins-
com as OSCs, que muitos gestores públicos trumento de mediação jurídica dessas
desconhecem ou tem pouco contato. parcerias, por ser um modelo conhecido e
praticado pelos gestores públicos em todos
As próprias OSCs também demonstraram os níveis de atuação governamental, mes-
desconhecimento e resistência à adoção do mo quando as parcerias com as OSCs apre-
modelo de OSCIPs. A interação com o Es- sentam diversos problemas.
tado é muitas vezes custosa e complicada
para essas organizações. É necessário lidar É observado no MROSC um movimento
com diversos requisitos administrativos e le- contraditório. Na primeira Lei, houve exces-
gais, tais como a prestação de contas dos siva ênfase na lógica burocrático-formal de
recursos utilizados e dos resultados alcan- controle (Pannunzio, 2014). Já na segunda
çados (Coutinho, 2009). Há também resis- Lei, o reconhecimento da diversidade das
tência de ordem ideológica por parte de al- OSCs e a flexibilização de vários critérios se
gumas entidades, que veem no modelo uma fazem presentes, destacando a autonomia
forma de privatização ou de “patrulhamento” das entidades.
burocrático do Estado (Alves & Koga, 2006).
Os problemas verificados nas OSCIPs e
Por fim, o modelo de OSCIPs teve pouca que se repetem no MRSC são ausência de
disseminação entre os órgãos de controle, coordenação e divisão de papéis e limites
muitos auditores não dominavam completa- para a atuação das diversas instâncias de
mente as especificidades do modelo. Tanto controle envolvidas (auditoria externa, con-
os órgãos de controle quanto os gestores selho fiscal, órgão público, comissão de mo-
públicos apresentaram dificuldade de traba- nitoramento e avaliação, CGU, TCU etc.). A
lhar com o modelo de gestão por resultados questão da coordenação institucional ainda
(Coutinho, 2009). permanece em aberto, fazendo com que os
atores que aplicam e interpretam a legisla-
Ao observar que muitos elementos da Legis- ção continuem tendo comportamentos con-
lação das OSCIPs continuam presentes no traditórios, com base na leitura subjetiva de
MROSC de 2014, tais como controle de re- cada controlador. Esse último ponto fica re-
sultados, por meio de um plano de trabalho forçado com as exclusões de várias modali-
mais detalhado, publicização e regras para dades de parcerias do novo MROSC, o que
realização de chamamento público e regu- mantém a sobreposição de várias normas.
lamento de compras. Observa-se que mui-
tas das barreiras culturais enfrentadas pela 6. Considerações finais
legislação das OSCIPs continuarão presen-
tes no modelo proposto pelo MROSC. Após a análise das parcerias entre Estado/
OSCs sob a perspectiva do MROSC, foram

ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016
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Patricia Mendonça - Domenica Silva Falcão

levantados alguns pontos em relação ao Dessa forma, o peso do passado atua in-
possível impacto e consequências da le- fluenciando nas próprias mudanças regulató-
gislação quanto a solucionar problemas de rias, mas também nos efeitos que elas terão
insegurança jurídica e propiciar condições nos processos de implementação das políti-
mais favoráveis para a mediação das rela- cas públicas.
ções (Mendonça, Alves & Nogueira, 2013).
Momentos críticos vivenciados ao longo da
Não se negam os grandes avanços que o década de 2000 entre as OSCs e o Estado
novo marco trouxe, como remuneração da vieram a reforçar a trajetória de controle es-
equipe e de custos indiretos (despesas ad- tatal para lidar com as dificuldades causa-
ministrativas), obrigatoriedade do chama- das pela insegurança jurídica e os desvios
mento público, atuação em rede e extinção encontrados nas relações Estado/OSCs. Em
da contrapartida financeira. Legislações an- um primeiro momento de mobilização do
teriores relacionadas às parcerias entre Es- novo MROSC, transparece a visão limitadora
tado e OSCs já traziam em suas premissas do Estado com relação às OSCs, personifi-
questões consideradas agora inovadoras, cando-se na Lei 13.019/14, de caráter bas-
MORSC, como transparência e controle de tante restritivo para as entidades.
resultados.
O caráter restritivo se impôs também ao po-
Os principais pontos negativos se referem às der público, especialmente aos municípios
exclusões de várias modalidades de contra- que reforçam a mobilização das OSCs por
tos de parceria, o que enfraquece o proces- simplificações, forçando não somente dois
so de coordenação institucional e não con- adiamentos para entrada em vigor da Lei,
tribui para garantir a segurança jurídica das como também a produção de uma nova nor-
parcerias. ma, a Lei 13.204/15.

Diversas análises foram realizadas sobre as Essa foi uma mobilização positiva, pois apro-
mudanças regulatórias na década de 1990, ximou gestores públicos, órgãos de controle
demonstrando que considerável inércia or- e universidades para as discussões sobre a
ganizacional recaia sobre as OSCs (Alves & regulação, que extrapolaram para a compre-
Koga, 2006), mas também sobre o próprio ensão mais ampla da diversidade das OSCs
Estado (Barbosa, 2011; Trezza, 2007; Lemos, e seu importante papel como parceiras do
2006; Coutinho, 2009), destacando barreiras Estado.
ideológicas, gerenciais (dificuldade em tra-
balhar com a perspectiva de controle de re- O resultado foi uma “virada de mesa” no
sultados e de atuar de forma mais intensa na MROSC, pois a Lei 13.204/15 trouxe uma
formulação de políticas) e culturais (falta de visão positiva das OSCs, afastando-se do
conhecimento sobre o ambiente regulatório, mero reforço do controle para a promoção
bem como conflitos interpretativos das legis- das parcerias. No espírito do MROSC, per-
lações e falta de conhecimento e prática de maneceram ainda os esforços na promoção
relacionamento com as OSCs). da transparência e do fortalecimento das
OSCs, com a criação do Termo de Fomento.

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Novo Marco Regulatório para a realização de parcerias entre Estado e Organização da Sociedade Civil (OSC). Inovação ou peso do passado?

reitos e bens comuns. Recuperado em 20


O que se percebe é que a tensão sobre a maio, 2015, de www.abong.org.br/noticias.
visão do Estado frente às OSCs ainda está php?id=7429
presente. Entre os pedidos de vetos aos ar-
tigos mais flexibilizantes da Lei 13.204/15, Alves, M. A., & Koga, N. M. (2006). Brazilian
mais de 80 vieram da burocracia pública. A nonprofit organizations and the new legal
cultura de desconfiança permanece. Consi- framework: an institutional perspective. BAR.
deramos que o processo ainda terá desdo- Brazilian Administration Review, v. 3, p. 5.
bramentos no momento de regulamentação
da Lei e da sua aplicação pelos diversos Anheier, H. K., Toepler, S., & Sokolowski,
atores envolvidos. W. (1997). The implications of government
funding for non-profit organizations: Three
Conforme discutido, o rompimento do pa- propositions. International Journal of Public
drão de controle burocrático ainda é um de- Sector Management, 10(3), 190-213.
safio para a gestão pública como um todo,
pois diversos elementos de inércia organiza- Barbosa, M. N. L. (2011). A experiência dos
cional se combinam para que ele se mante- termos de parcerias entre o poder publico
nha. Está em jogo também uma cultura em e as organizações da sociedade civil de in-
que a confiança nas relações precisa con- teresse público (OSCIPS). In: Sundfeld, C
tinuar sendo construída e constantemente (Org.). Parcerias Público-Privadas. 2a ed.
reforçada. Isso impõe desafios para que a São Paulo: Malheiros Editores Ltda, v. 1, pp.
mobilização que levou ao novo MROSC se 522-562.
amplie.
Bloodgood, E.; Tremblay Boire, J., & Prakash,
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aparato administrativo-jurídico continua vol- Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly
tada para o controle formal de meios. O que 2014, v. 43(4) 716-736. The Author(s).
se defende, segundo a linha de Modesto
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ria, uma compreensão para além da aplica- Mais cuidados no repasse ao terceiro setor.
ção da legislação”. Ao se concentrar apenas Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.
nas questões legais, sem levar em conta ou- Recuperado em 30 abr., 2015, de www4.tce.
tras dimensões das relações entre Estado/ sp.gov.br/sites/default/files/20140818__arti-
OSCs, o poder público não articula uma vi- go__terceirosetor1_0.pdf
são estratégica acerca das parcerias, o que
não ajuda a superar as barreiras institucio- Brasil Lei n. 9. 637 de 15 de Maio de 1998.
nais, gerenciais e culturais aqui descritas. Dispõe sobre a qualificação de entidades
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