think-tanks e instituciones de investigación que se convirtieron en el espacio

para el florecim iento de enfoques interdisciplinarios de políticas públicas. Los

incentivos de los académ icos para pro d u cir perm anecieron atados a la agenda
de m yestig aaó n de sus re sp e tiv a s disciplinas, lejos de la “agenda de las políti­
cas publicas . Por otra parte, los think-tanks aportaron el en torno que colocaba
el énfasis en los problem as y en las políticas públicas, y que sería el más propi­
cio para la renovación de la “orientación de las políticas públicas” originalm ente
prom ovido p o r Lasswell (véase la sección 2.8.2).
U na de las caraaerísticas más distintivas del cam po de las políticas públicas
en las decadas de 1980 y 1990 es lo m u ch o que se ha extendido más allá de
Estados U nidos para llegar a otros países. D e hecho, an u alm en te algunas de las
idras y los enfoques más innovadores nacen en Europa. Se trata de una evolu­
ción im p o rtan te porque, d u ran te gran parte de la historia del tem a, ha habido
una tendencia al predom inio de m aterial e ideas estadounidenses. H abrán de
co nsultarse v an o s textos p ara ten er idea de la m a g n itu d de la co n trib u ció n
europea en años recientes:

J. K ooim an y K.A. Eliassen (editores), M anaging Public Organizations, 1987.

J. K ooim an (editor), Governance, 1993.
M .J. H ill (editor), N ew Agendas in the Study o f Policy Process, 1993.
Institutional Reform,
J.E. Lañe, The Public Sector, 1993.

1.4/ Tipos de analistas y análisis de políticas públicas

P n cierta ocasión, el príncipe M etternich describió Italia, en aquella época

i n f o r m a d a p o r una colección dispersa de regiones, com o poco más que una
expiesion geográfica Este p u n to de vista tiene cierta relevancia para el análi­
sis de las políticas publicas. Se trata de un cam po de estudios com puesto por
a diversidad de disciplinas, teorías y modelos. En palabras de W ildavsky “El
análisis de políticas publicas constituye un subcam po aplicado cuyos contenidos
pueden estar determ inados p o r las fronteras entre disciplinas, sino por aque-
o que parece adecuado según las circunstancias de la época y la naturaleza del
problem a (W ildavsky, 1979: 15). Las políticas públicas y los problem as públi­
cos aportan un objetivo com ún para las ciencias sociales y para áreas de adivi-

dentró7T"^T‘°"/'“ " í r
den tio del cual se desarrollan. Este objetivo com ún se ha traducido en la acen
Político

tuacion del c a ra d e r m ultidisciplinario del análisis de las políticas públicas y los

problem as p u b h co s. E n este libro se incluyen varias disciplinas a c a d e m ic é

la filosofía, la econom ía, la psicología y la sociología. N o obstante adem ás

estos enfoques, el análisis de políticas públicas exige la c o m p r e n s ió r d e los
Z
El ilT é ? d T ' “ ’ X geográfico de las políticas públicas
El im p a d o de las técnicas cuantitativas y la inform ática en el diseño la in.pTe
m en tació n y la evaluación de políticas públicas tam b ién debe contem plarse

C apítulo I: M eta-análisis 63
 d en tro del ám bito del análisis de las políticas públicas. Éste necesita, por fuerza,
m an ten er u n enfoque nutrido de m últiples marcos analíticos. Q u ien se dedique
a estudiar cualquier política pública o problem a público deberá, ante todo, ser
consciente de los diferentes m arcos de análisis u ópticas que pueden influir en
la interpretación de la inform ación y los datos.

1.4.1/ ¿Quiénes son los "analistas de políticas p ú b lic a s”

y a qué se dedican?

'H a y diversos tip o s de personas im plicadas en el análisis de las p o lítiais

públicas. A lgunas de ellas se sentirán satisfechas con la descripción de su trabajo
co m o “análisis de políticas públicas”, otras no. E n to d o caso, tien en ciertas
inquietudes en com ún;

j• Les interesan los “problemas públicos” y su relación con las políticas públicas.
Les interesa el contenido de las políticas públicas.
Les interesa lo que los tom adores de decisiones y diseñadores de políticas
hagan o dejen de hacer. Les interesan los insum os y el proceso de determ i-
' nada área de las políticas públicas.
f Les interesan las consecuencias de las políticas públicas en cuestión de los
í resultados y los im pactos.

L La concepción de H aro ld Lasswell del analista/científico de políticas públi­

cas com prendía diversas funciones y tipos. M erelm an (1981: 492) ha hecho la
siguiente clasificación:

• El m édico de la personalidad política (véase Lasswell, 1948a: C apítulo 6).

• El ingeniero social (véase Lasswell, 1963, 1971).
• El recopilador de inteligencia (véase Lasswell, 1935; 134-135).
• El defensor de las políticas públicas (véase Lasswell, 1948a: 186-187).
• El estudiante de adm inistración pública (véase Lasswell, 1930a).

Los últim os tres h an surgido com o “tipos” dom inantes entre los analistas de
políticas públicas. Los aspeólos psicológicos/psicoanalíticos y experimentalistas
o “prototípicos” del análisis de las políticas públicas se han desarrollado en una
escala m ucho m enor (véanse las secciones 3.7 y 4 .5 .2 ).

1.4.2/ ¿En qué instituciones se encuentran?

• Universidade^: académ icos interesados en las políticas públicas y en los

problem as públicos, asi com o en el proceso de las políticas públicas. Se
dedican a la investigación y concursan para ob ten er fondos de entidades
que otorgan becas.
• Instituciones independientes de investigación y think-tanks-. pueden contar
con personal de tiem po com pleto y por contrato para trabajar en investiga­
ciones especializadas.

64 W ayne P arsons
 U nidades internas de políticas públicas: analistas responsables de la inves­
tigación Y la inteligencia en el gobierno, las agencias gubernam entales y las
entidades públicas.
• G rupos de presión y lobbies-, grupos de interés que buscan influir en las polí­
ticas publicas; participan en el seguim iento de las políticas y en el desarrollo
de ideas y propuestas alternativas.
tienen d ep artam entos/unidades o grupos dedicados a la
investigación y form ulación de políticas públicas para apoyar las actividades
e intereses de los partidos.
• Consultorios independientes: personas que hacen investigación por contrato
y c o b r a n d e te r m in a d o s h o n o ra r io s .

1.4.3/ ¿C uáles son sus antecedentes profesionales y sus orientaciones

académ icas?

A unque tienen intereses com partidos y pueden pertenecer a una red o com u-
m dad de pohticas públicas (véase la sección 2 . 10), el perfil profesional de los
analistas p u e d e variar bastante. Los que se desem p eñ an en el ám b ito de las
políticas publicas pertenecen a un gran abanico de esferas académicas: economía,
derecho, ciencias políticas, sociología, geografía, ciencias ambientales, estudio de
transportes, etcétera.

1.4.4/ ¿En que tipo de ámbitos, áreas, comunidades y redes de políticas

públicas participan?

Las políticas públicas conform an un cam po que suele definirse por áreas o
sedoies de pohticas publicas. Es, en gran m edida, dentro de esa m odalidad que
tiene lugar la interacción in terdisciplinaria e in terin stitu cio n al. A dem ás los
seótores proporcio n an el contexto para los estudios com parados. Las siguiemes
son algunas areas clave de las políticas públicas: ..................
• Salud.
• Transporte.
• Educación.
• M edioam biente.
• Política social.
• Vivienda.

!
Política económ ica.
Temas raciales.
Planeación urbana.

'í '” de investigación

pei,.ilizada que estudian los problem as y las políticas públicas, y defienden
tettas po s,co nes. (Es posible en co ntrat com entatios c o t^p atativ o l a la ¡uves

W itó °Í’ i m T l 1950 y en H arto p

C apítulo I: M eta-análisi.s 65
 1.4.5/ ¿ E n qué fases del proceso de las p o líticas p iih licas concentran sus
an á lisis ?

Los analistas se concentran en diferentes etapas del proceso de las políticas

públicas, establecen relaciones específicas con el proceso de las políticas públi­
cas y albergan distintas ideas, convicciones y supuestos acerca de dicho proceso.
A lgunos, por ejem plo, se m uestran m uy interesados en el papel de los grupos
de interés en la definición de políticas; otros, en el im p aífo de la biuocracia en
la to m a de decisiones o en el papel de los profesionales en la ejecución de las
políticas. Los analistas tam bién pueden ocuparse de diferentes etapas del proceso,
com o la form ulación, la im plem entación o la evaluación de las políticas.

1.5/ V ariedades de m arcos de análisis

ada la am plia gam a de entornos institucionales, orientaciones académicas,

D intereses de políticas públicas y relaciones con el proceso de las políticas pú­
blicas, no debe sorprender la diversidad y pluralidad de los marcos teóricos que
em plean los analistas.

❖ Usar "marcos"

La idea de organizar el pensamiento a partir de"marcos"que estructuran y proporcionan un

"discurso"de análisis empezó a usarse en las décadas de 1970 y 1980. Es posible pensar en los
marcos como modos de organización de problemas que les dan forma y coherencia. Un marco
implica la construcción de un límite alrededor de la realidad que se comparte o se tiene en co­
mún dentro de un grupo o comunidad. Puede surgir el conflicto dentro del marco o entre marcos
diferentes. El estudio de las políticas públicas exige ser conciente de la manera en que los distin­
tos marcos de análisis definen y discuten los problemas, y cómo éstos chocan, convergen y cam­
bian (véase Rein y Schön, 1993). ♦

E n u n a de las clasificaciones más perspicaces de este cam p o de estudio,

Bobrow y D ryzek (1987) apu n tan que el análisis de las políticas públicas com­
prende cinco principales marcos de análisis:

!• La econom ía de bienestar.
‘• La elección pública.
• La estructura social.
• El procesam iento de la inform ación.
• La filosofía política.

La econom ía de bienestar y la elección pública son m arcos de análisis deri­

vados de la econom ía; la estruótura social, de la sociología;y^l procesam iento de
la in form ación com prende la m ayor selección de disciplinas, incluidas la psi-

66 W ayne P arsons
 H Z r m b i ' " ¡ " « lig e n d , a „ ¡f ic ,a l,, h, d e n c i,
interés que incluye tan to a la fijosofñ n ■ ‘implia categoría de
m eto d o lo g í, p ro p i., »"■ » í * a , „ d e ,„ ¿ d e „„„

Para efedos de e „ e U h o . „ añade,, „e s m a,c„s de a n a l,* :

El proceso político.
La política com parada.
• El gerencial.

r d Z r d e t / , ™ '; : ': : r : “ í
.mofleo se aborda con mayor detalle en la sección"] “ l ""
zar acerca de estos marcos es que no s o n n ■ necesario enfati-
del to d o /E l análisis de las políticas p ú b l i c r í ™ " w' ° independientes
« ’lo m a rc o , t.e n d e a te c o r.'^ rlo s d e r ' ^^f- ra d o a un
hecho, algunas de las aportaciones más nutrirse de e l l o s / ) e
públicas provienen de aquellos que se han políticas
con diversos m arcos a la vez. C om o señala W il'í* ''
públicas requiere tanto de arte com o de nfi ' “ m políticas
plica “ejercicios e x p e rim e n ta s d e t n Í ,; ? : : : - ' “ - ^ g ' '- - i ó n ” e ,m-
16-17). Brian H o g w o o d (1984 2 5 ) T " " f '^ '^ a d (W ildavsky 1979:
plantearse com o objetivo ser un “a ^ ^ d g ^

la habilidad de identificar, si no es que P^-'™ «>”

•elevantes, co n o cim ien to de sus f o i f i I e L v V r - p T ? ” ’ P"f^-»^¡aln,cnte
P'-oWenias de los responsables '^s

u , marcos de análisis son las herramientas del aptet.diz.

1.5.1/ La econom ía de bienestar

tral del análisis de las políticas p ú b í ' ‘ “ '-p o n e n te cen-

publicas. Son m uchos los libros que al ¡n iT ilJi í p o l í t i c a s
e«e tem a com o el paradignra d r ; ¡ , t t ; E " r
ap licacon d elas teorías y los m odelos de la econ g^'^^-'-^Ies, im plica la
Ja racionalidad y eficacia de la tom a de d e c is io n e s T '"

E.s. Q t.ade, /I W _ y r ó > r A .¿ /,c D ,« w ,„ , 1976

1978

Capitulo I: iVleta-anáiisis 67
 El análisis de las políticas públicas com o una form a de “técnica racional”
derivada de los postulados de la econom ía de bienestar se aborda en las seccio­
nes 3.8, 3.9, 4.5 y 4.7.

1.5.2/ L a elección p úb lica

U no de los principales libros de texto sobre el tem a define este enfoque de

la siguiente m anera:
La elección p ú b lica p u ed e definirse co m o la e c o n o m ía de la to m a de decisione.s
fuera del m ercado, o .sim plem ente com o ia aplicación de la eco n o m ía a las ciencia.s
políticas. La m ateria de la elección pública es la m ism a m ateria de las ciencias po­
líticas: la teoría del Estado, las reglas para votar, el c o m p o rta m ien to del votante, la
p olítica de los partidos, la burocracia, etcétera. N o ob stan te, la elección pública si­
gue la m etod o lo g ía de la cconom ía.
{Mueller, 1 9 7 9 '': 1)

E ntre los exponentes clave de este m arco de análisis citados en este libro se
encu en tran los siguientes:

W.A. N iskanen, Bureaucracy a n d Representative Government, 1971.

A. X^owns, A n Economic Theory o f Democracy, 1957.
A. D ow ns, Tnside Bureaucracy, 1967.
R Dunleavy, Democracy, Btireaucracy a n d Public Choice, 1991.

El enfoque de la elección pública se estudia con detalle en la sección 3.5.1.

/ e i in stitu cio n alism o económ ico o “nuevo in stitu cio n alism o ” guarda una
estrecha relación con el enfoque de la elección pública, y se ocupa de analizar el
co m p o rtam ien to y desarrollo del m ercado y de las organizaciones sobre la base
de las teorías económ icas y de la elección racional d en tro de la em presa/Las
secciones 2 .1 1 .6 y 3.6.3 de este libro consideran la relevancia de dichas teorías
al análisis de las políticas públicas.
A lgunos textos clave del enfoque institucionalista son:

T.M . M oe, “N ew Econom ics o f O rganizations”, 1984.

L. Kiser y E. O stro m , “The Three W orlds o f Political A ction”, 1982.
J.E. Stiglitz, “Principa! an d A gent”, 1987.
B.R. Weingast, “The Polincal Institutions o f Representative G overnm ent”, 1989,
D .C . 'HovÚ\, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, 1990.

1.5.3/ L a estructura so cial

y lo s enfoques de estru d u ra social incluyen el análisis de las políticas públicas a

partir de la teoría sociológica. Este libro aborda la aportación de la sociología
a la evolución del análisis de las políticas públicas desde diversos ángulos.

17 La edición en castellan o es M ueller. D „ E lección p ú b lica (\9 1 9 ).

68 Wayne Parsons
 La a p o rta c ió n de la sociología al análisis de los p roblem as sociales es de
especial im p o rtan ci/(v éase la sección 2.2.1-3). E ntre los textos clave sobre este
aspeólo destacan los siguientes;

R .C. Fuller y R.R. Myers, “The N atural H istory o f a Social Problem ”, 1941.
C .W . M ills, Tile Sociological Im agin a tio n , 1959'^.
H .S. Becker, Outsiders, 1 9 6 3 ’'^
H . Blumer, “Social Problem s as Collective B ehaviour”, 1971.
M . S p e c to ry J .L Kitsuse, C onstructing Social Problems, 1977.
R.L. H enshel, 'Thinking A b o u t Social Problems, 1990.

El en fo q u e “del ciclo de vida” para aproxim arse a los problem as sociales

ta m b ié n co n stitu y e u n a im p o rta n te fu en te para el m odelo “p o r etapas” del
proceso de las políticas públicas (véase Fuller y Myers, 1941). Los sociólogos han
contribuido m ucho a la com prensión sobre el poder en la sociedad (sección 3 .3),
en las organizaciones (secciones 3 .6 .2 y 4 .3 .7 ), en las in stitu cio n es (sección
2.1 1.6), y sobre la sociología del co n o cim ien to (sección 2 .2 .1 ). A nivel más
general, la sociología “funcionalista” (Parsons^“, 1937, 1951) ha ejercido una
influencia p red o m in an te en el enfoque “sistèm ico” para el estudio del proceso
de las políticas públicas (por ejem plo, Easton, 1953, 1965; A lm ond y Powell,
1966). El im pacto de los enfoques sociológicos en las políticas públicas tam bién
ha sido im p o rtan te, tanto por su influencia “d ire d a ” com o “in d ire d a ” (Bulm er
1990).

1.5.4/ E l procesam iento de la infoi•macion

í ^ o m o observan Bobrow y D ryzek, este m arco de análisis tiene un alcance

c o n sid e ra b le en u n a a m p lia gam a de d isciplinas académ icas. Q u iz á sea el
m aico de analisis m as diverso de todos. Los analistas que trabajan cientro de
este m arco co m p arten un interés por la form a en que las personas y las orga­
nizaciones [...] alcanzap-determ inados ju id o s, eligen, tratan la inform ación y
resuelven problem as”/B o b r o w y Dryzek, 1987; 83). Este m arco recurre a los
siguientes enfoques;

• La psicología cognitiva.
• La psicología social.
• La ciencia de las decisiones.
• La ciencia de la inform ación.
• La inteligencia artificial.
• El co m p o rtam ien to organizacional.

E n tre los textos clave sobre este m arco de análisis destacan los siguientes;

18 La edición en castellan o es M ills. C.W .. La im aginación so cio ló g ica (1975).

19 La edición en castellan o es Becker. H .S ., L os extraños: so c io lo g ía de ta desvia ció n ( 19 7 1).

20 Las ediciones en castellan o son P arsons. T.. La estru ctu ra de ta a cció n so c ia l ( 1 9 6 8 ) P arsons. T.. FJ sistem a
social n 9 8 4 ). resp ectivam ente.

C apítulo I: M eta-an álisis 69

 H .D . Lasswell, Psychopathology a n d Politics, 1930.
------- , Power a n d Personality, 1948.
H .A . Sim on, Models of M an, 1957.
-------- , l})e N ew Science o f M anagem ent Decision, 19 6 0 ’’.
------- , The Sciences o f the Artificial, 1969.
------- , “H u m a n N atu re in Politics”, “The D ialogue o f Psychology w ith Political
Science”, 1985.
C .E. L indblom , ‘T he Science o f M uddling Tlirough”, 1959.
------- , The Intelligence o f Democracy, 1965.
------- , “Still M ud d lin g T hrough”, 1979.
------- y D .K . C ohen, Usable Knowledge, 1979.
A. New all y H .A . Sim on, H um an Problem Solving, 1972.
J.G . M arch y H .A . Sim on, Organizations, 1958^-^.
G. Vickers, Jlje A r t offudgm ent: A Study o f Policymaking, 1965.
------- , Value Systems a n d the Social Process, 1968.
R .M . C yert y J.G . M arch, A Behavioral Theory o fth e Firm, 19 6 3 /1 9 9 2 ’\
K.W. D eu tsch , Uje Nerves o f Government, 1963.
D .T C am pbell, “Tlie Social Scientist as M ethodological Servant o f the Experi­
m en tin g Society”, 1973.
------- , “E xperim ents as A rgum ents”, 1982.
H .L . W ilensky, OrganizationalIntellige?ice, 1967.
C. Argyris y D .A . Schön, O rganizational Learning, 1978.
C. Strategy, Change a n d Definsive Regimes, 1985.
LL. Janis, Groupthink, 1972/1982.
------- y L. M ann, Decision M aking, 1977.
R. Jervis, “H ypothesis on M isperception”, 1968.
J.S. C arroll y E.J. Johnson, Decision Research, a Field Guide, 1990.

Este m arco de análisis se revisa más detalladam ente en la sección 3.7 y apa­
rece tam bién en otras secciones (por ejem plo, 3.4 y 4 .6 .4 ).

❖ Psicología y análisis de las políticas públicas

La psicología ha realizado una aportación significativa a la ciencia de las políticas públicas y,

hasta cierto punto, dicha contribución ha estado ensombrecida por la economía, específicamente
por la teoría de la elección pública, La aportación de la psicología (de William James) al desarro­
llo del interaccionismo simbólico tuvo una enorme importancia para el estudio de los problemas
sociales (véase la sección 2.2.2). Lasswell fue el primer autor que aplicó la psicología y el psicoa­
nálisis en forma sistemática al estudio de la política. En la década de 1930 argumentaba, por
ejemplo, que:

21 l.a edición en castellano es Sim ón. I l,A „ A cim inisiración de em presas en la era eleciró n ica ( 196?),

22 La edición en castellano es M arch. ,I,G., y H,A. Sim ón. Teoría de ¡a organización ( 1969).

23 La ed ició n en castellan o es C yert, R.M . y ,I,G. M arch. Teoría de ¡as d e c isio n e s eco n ó m ic a s en la empresa
(1965). ‘ '

70 W ayne P arsons
 El ideal de la política de la prevención es obviar el conflicto mediante la reducción rotun-
d del nivel de tensión en la sociedad [...] Alcanzar el Ideal de la política preventiva de-
que de la mejoría de los métodos
tií J Z T r '“ ^A^'^'nistradores sociales y los científicos sociales. La política preven-
D s ir o li? r 'ntimamente vinculada a la medicina general, la psicopatologia la
psicología fisiologica y otras disciplinas relacionadas
{Lasswell, 1930:203)

realizar aportaciones clave a los enfoques

cognitivos. El desarro lo de la investigación de evaluación tiene una gran deuda con autores d ío -
ñeros como Campbell, entre otros (véanse la sección 4 5 vStier 197S-1D7Ì i
W l t a i ó n de „ „cu e la de relaciones hum a„as°deif¿o;;a Se'
c r D X m i e n r h ''''" " 7 ^'d^^"blemente más depurada y con fundamento empírico del
comportamiento humano que la noción del interés personal que empuñan los economistas A
deSonÍ I contribución de la psicología al entendimiento de la toma de
decisiones colectivas en los textos de Janis (1972/19871 v lanic u ^/lann /io-7-7\
e„ .orno a, proceso de formulado' d í p Z l c l ^ s ^l ' Scc ^^nl " T "

5r S ~ - “ =
c tres etapas: pre-decisión, decisión y post-decisión (M a n n l 9 6 9 -

■ d“ re s t -P»' <1- » «e,u„o I, búsceda

' “r i í :f = ;” sr„‘:et"™'“"“ ^ «p»

■“ í! S “ ’ y tipo de c„„o-

' S a S S T ’ " ed, i ón? ¿Quién recibe la reacción o re.roa-

1.5.5/ La s p o líticas p iih licas dentro de un m arco g eren cial

s a ria u ñ 1“ i'“ '? ’’ " P " ' “ ‘f'"in ist,ació n cnrpre-

D * ^ y a p ra d ic a del análisis de las políticas públicas no ha sido
menor. Para em pezai el desarrollo del análisis de las políticas públicas en Esta
^ U n i d o s a p a rtir de M cN am ara en la década de 1960 d io 'in icio a un era 7
la edición en castellano es M a n ,, L„ E tem ernos de p sic o lo g ía so c ia l ( m S ) .

C apítulo L M eta-análisis 71
 en la que las ideas gerenciales (com o la planeación corporativa) ejercieron gran
in flu en cia en el g o b iern o estad o u n idense y en otros países del m u n d o . Así,
d u ran te la década de 1970 surgió la noción de que la adm inistración pública
ev o lu cio n ab a ráp id a m e n te a u n a form a de “gestión” pública. Se publicaron
num erosos textos que p retendían aplicar enfoques gerenciales al estudio de la
ad m inistración pública y se usaron com o críticas a las deficiencias de la bu ro ­
cracia. H a c ia fines de la d écada de 1970 y p rin cip io s de la de 1980, en un
en to rn o de creciente presión sobre las finanzas públicas, el desarrollo del enfo­
q u e gerencial se aceleró, tan to en la teoría com o en la práólica, y ofreció una
alternativa a la larga tradición de la adm inistración pública (Rainey, 1990). El
fin del paradigm a de la adm inistración pública y el auge de las políticas públi­
cas com o gestión pública se precipitaron en las décadas de 1980 y 1990 (Metcalfe
y R ichards, 1992^^ Lañe, 1993; FIynn, 1990; O C D E , 1990, 1991, 1992;
O sb o rn e y Gaebler, 1992^'’ y H ughes, 1994).
El enfoque gerencial se concentra en m ejorar la eficacia y la econom ía del
se¿lor público a través de técnicas antes consideradas puram ente adecuadas para
el seótor p riv a d o /lu c ra tiv o . Los orígenes de este m arco de análisis son algo
eclédicos y abrevan en diversas disciplinas, com o los enfoques de adm inistración
científica, la economía, la psicología social y ocupacional, la contabilidad gerencial
y la a u d ito ría gerencial. El a u to r cuyo trabajo ha sido m ás influyente en este
viraje hacia un .marco gerencial es Peter D rucker, a quien se conoce por haber
desarrollado la adm inistración por objetivos (A PO , por sus iniciales en inglés).
O tro texto clave, al que podríam os considerar la biblia de este m arco de análi­
sis en la década de 1980, es el estudio realizado por Peters y W aterm an (1982),
en el que se hace un análisis de las principales em presas “excelentes” {sic). El
estudio incluye una lista de verificación de las caraderísticas de la excelencia que
los reform adores seguirían al pie de la letra, p articularm ente los “de derecha”
que estaban convencidos de la crítica hecha desde el m arco de análisis de la
elección pública en contra de las jerarquías adm inistrativas (que velan por sus
propios intereses). Estos h ab ían resultado del supuesto “interés p ú b lico ” de
W eber y se m ostraban a favor del viraje hacia una “gestión” más orientada al
m ercado (véase C apítulo IV, passim Y^.
Las críticas al gerencialism o, ya sea com o herram ien ta de control o como
ideología (Massey, 1993 y Politt, 1990), desafían la idea de que los conceptos
y los m étodos para la gestión del se£tor privado sean adecuados para la adm i­
nistración del seéfor público en una sociedad dem ocrática liberal. N o obstante,
esos argum entos académ icos no restan m érito al atra£fivo de este m arco para
los diseñadores de políticas públicas que trabajan con presupuestos públicos
cada vez más constreñidos. El im p a d o de este m arco de análisis ha sido expan-

25 La edición en castellano es M etcalfe. L. y ,S. R ichards, L a m o d ern iza ció n de la g estió n p ú b lic a (1989),

26 L a e d ic ió n e n c a s te lla n o e s O s b o rn e , D . y T. G a e b le r, L a reinvención d e l g o bierno: la influencia d e l estnriiu

em p resa ria l en e l se c to r p ú b lic o ( W S ) .

27 f ; i c a s o d e " N u e v a L .s c u e la A r g e n tin a p a r a e l S ig lo x x f d e I n é s A g u e r r o n d o ( v é a s e C a p ítu lo V: C a s o s la tin o a m e -

n can o s) es un ex celen te ejem plo de la aplicación del enfoq ue gerencial en la p o lítica edu cativ a en Argentina,

72 W ayne Parsons
 ™ (O C D E , 1991 y 1992) y aSualm ente debe considerarse com o el marco do­
m inante en la pradrca, si no es que en la teoría, del se d o r piiblico m oderno“
gerencialism o ha tenido un gran im p a d o . El tem a aparece a lo largo de
este libro, sobre todo en las secciones 4 .3.5 y 4 .5 .3 .

A lgunos de los textos clave de este m arco de análisis son los siguientes:
R D rucker, The Practice o f M anagement, 1954,
------- , M anaging fo r Results, 1964.
, The Age o f Discontinuity, 1969.
T. Peters y H . W aterm an, In Search ofExcellence, 1982"’
J.L. Perry y K.L. K raem er (editores), Public M anagement, 1983,
D. O sb o rn e y T . Gaebler, Reinventing Government, 1992,
C, ^oW m, Managerialism a n d the Public Sector, 1990,
N , Flynn, Public Sector M anagement, 1990,
L, M etcalfe y S. R ichards, Im proving Public M anagement, 1992.
A. Massey, M anaging the Public Sector, 1993.

1.5.6/ L a p o lític a en el proceso de las políticas p ú blicas

D o I .W “ f ^ para explicar el contexto

p h tico en la forniulacion de las políticas públicas. Es posible identificar seis
enfoques prm cipales:

Enfoque, "por eiapa,'. C onciben la form ulación d e políticas com o un pro­

ceso com puesto por una serie d e pasos o secuencias, derivado de Lasswell,
m on e Easton, y A lm o n d (por ejem plo. Jones, 1970; A nderson, 1975'
H ogw ood y G u n n , 1984). Este e „ H i i e a n a t a las políticas públicas com o
procesos q u e em piezar, con a “definición de la agenda" y term inan con la

™ “ T ,° o 7 >-3’
• E r q u e s Se concentran en el p o der y su distribución
entre los grupos y elites (triángulos de hierro), en la form a en que definen
a forrnulacion de políticas (p or ejem plo, D ahl, 1961; L indblom , 1977-
L indblom y W oodhouse, 1993;Shattschneider, 1960»; C o b b y Eider 1972-

..» p i. 6 i i i i „ de acción; lo W e n i:,;“ t a la r a « . ; r e l “ : X d " r ' ” “ "

diS«.l, s .b i= „,„ C I. iiK ic r. ro íiiia to ri. , gobierno , . e c.iesie ineiies. Véase c T p iir v "^

» L . edicióii ei, caslellano es P e to ,. T. , R.H, W aiei^an, £ „

C apítulo I: M eta-an álisis 73

 Bachrach y Baratz, 1962, 1963, 1970; C renson, 1971; Lukes, 1 9 7 4 ''; G a­
venta, 1980) (véanse las secciones 2.4, 2.6 y 3.3).
• Enfoques neomarxistas. Se preocupan por la aplicación de las ideas de Marx
a la explicación de la form ulación de políticas públicas en la sociedad capi­
talista (M iliband, 1982; O ’C onnor, 1973; Poulantzas, 1 9 7 8 ’’; C ockburn,
1977; O ffe, 1985; véase, en general, D unleavy y O ’Leary, 1987) (véanse
las secciones 2.7 y 3.3.3).
• Enfoquessubsistémicos. Analizan la formulación de políticas públicas en función
de nuevas imágenes, com o “redes”, “com unidades” y “subsistem as” (Heclo,
1978; R ichardson y Jordán, 1979; R hodes, 1988; A tkinson y C olem an,
1992; Sm ith, 1993; B aum gartner y Jones, 1993; Sabatier y Jenkins-Sm ith
(editores), 1993) (véanse las secciones 1.9 y 2.10).
• Enfoques del discurso de políticas públicas. E studian el proceso de las políticas
públicas en cuanto al uso del lenguaje y la com unicación. Se basan en la
obra de teóricos críticos franceses y alemanes com o Foucault y H aberm as,
adem ás de T o u lm in y W ittg en stein (Fischer y Forester [editores], 1993;
E delm an, 1967, 1977 y 1988) (véanse las secciones 2.7.3 y 2.9.2).
• Institucionalismo. Tiene un desarrollo m enos depurado que los enfoques an­
teriores, pero em pieza a perfilarse com o un nuevo co n ju n to de enfoques
im portantes para el proceso de las políticas públicas (véanse las secciones 2 . 11.6
y 3.6, y A im o n d e ta i, 1993: 132-154). Textos clave; Skocpol (1985) y Hall
(1986) (véanse las secciones 2 . 11.6 y 3.6.4) y W eaver y R ockm an (editores)
(1993) (véase la sección 2.11.6).

1.5.7/ P o litic a s públicas com paradas

Las políticas públicas com paradas son, com o señala Feldman (1 978), un mé­
todo para el estudio de las políticas públicas m ediante la adopción de un enfo­
que com parativo del proceso de las políticas públicas, así com o de sus resultados
e im p ad o . C o m o lo sustenta uno de los principales textos con esta perspediva:
“Las políticas públicas com paradas se refieren al estudio de cóm o, por qué y
para qué los diferentes gobiernos to m an d eterm inada m edida, incluida la de
no hacer nada” (H eidenheim er etal., 1990: 3). Los marcos de análisis recurren a
diversos enfoques ante el planteam iento de esas preguntas, enfoques que pueden
presentarse en diversas vertientes (véase Ibid.: 7-9). Por supuesto, dichos enfo­
ques no son exclusivos de las políticas públicas com paradas ni excluyentes entre
sí. En este libro se m encionan algunos de ellos a p artir de los siguientes textos
clave:

• Enfoques socioeconómicos-, revisan la form a en que las políticas públicas son

resultado de factores económ icos y sociales (W ilensky, 1975 y Hofferbert,
1974).

31 l,a edición en castellan o es L ukes, ,S., Fil pot/e/v un enfoque radica!

32 l a ed ició n en castellan o es P oulantzas. N „ Estado, p o d e r y so c ia lism o ( \9 9 \) .

74 W ayne Parsons
 Enfoques del partido en el gobierno-, estudian la com petencia en el partido y
el control de sus m iem bros sobre lo que el gobierno “considera im p o rtan te”
en políticas públicas (Castles, 1982).
Enfoques de la lucha de clases-, explican las políticas públicas sobre la base
(Offe países capitalistas

• Enfoques neocorporativistas-, tratan la influencia de los intereses organizados

en la definición de las políticas públicas (L ehm bruch y Schm itter, 1982),
Enfoques institucionalistas-, se ocupan de la función del Estado y las in stitu­
ciones sociales en la definición de las políticas públicas (H all, 1986; Weaver
y R ockm an [editores], 1993).

El enfoque com parativo tiende a em plear tres m étodos (véase H arrop [edi-
políticas públicas en un país (Parsons,
1988), anahsis estadísticos de diversos estudios de casos y países Casdes fedi-
C0 .I, 1989. W ¡le „ .k ,, ,9 7 5 ; H d d e „ h .„ „ e , ,9 9 0 ) o" -I,
mas concreta de un tem a o se d o r de políticas públicas entre un seledo núm ero
de países com parables (por ejem plo: política de salud, p o lítica industrial, el
o iden publico entre países del G 5) (véase H arro p [editor], 1992).
Este h b ro ta m b ié n em plea el en fo q u e de política co m p arad a de m anera
especihca en las secciones 2 . 11, 3 .6.4 y 4 .7 .

1.6/ M arcos filosóficos de análisis

T a aportación de la dim ensión filosófica (ética, norm ativa, m etodológica) al

J ^ a n a h s is de las polincas públicas es inm ensa. D e hecho, podría reconstruirse
la historia de la filosofía política a fin de m ostrar cóm o la preocupación por las
políticas publicas y los problem as públicos” ha sido un elem ento central de
la teo n a política desde tiem pos inm em oriales (véase Nagel, 1990- 422-423)
Sin em bargo, p.y-a efedos de esta sección del libro nos contentarem os con siete
g.upos de filosofos (o teoncos sodales) cuyas obras han influido (e influyen) for­
m ativam ente en las políticas públicas y en d análisis de las políticas públicas:
• M aquiavelo y Bacon.
• B entham y M ili; la contribución udlitaria.
Jam es y Dewey; pragm atism o y el desarrollo de la ciencia de las políticas
publicas. f
Rawls y Nozick; dos teorías de justicia.
• Karl Popper y d m o d d o de la ingeniería gradual
• El arg u m en to de H ayek sobre los m ercados y la decció n individual.
El argum ento de Etzioni sobre el “co m unitarism o”.
H aberm as y la racionalidad com unicativa.

33 La edición en castellan o es O lib, C,. C onu-ad,cctones en e! E stado de b ien esta r ( m O ) .

C apítulo 1: M eta-análisis 75
 1.6 . 1/ Maquiavelo y Bacon

A M aquiavelo (1469-1527) le interesaba vincular las teorías sobre el gobierno

con su experiencia de prim era m ano acerca de las realidades políticas y con sus
estudios de la historia. M aquiavelo pensaba que era necesario para las personas
en el p o d er co m p ren d er su fu n cio n am iento, pero tam bién estaba convencido,
com o d ip lo m ático , de la necesidad de co n tar con inform ación de buena cali­
dad co n su adecuada interpretación. A sim ism o, creía que era posible esbozar
conclusiones generales acerca de la naturaleza del co m p o rtam ien to hum ano y
de la influencia de las insdtuciones y las estru d u ras. En pocas palabras, conce­
bía el gobierno com o un arte y el estudio del gobierno com o algo cercano a una
ciencia. M aquiavelo estaba interesado en el arte del Estado: creía que, mediante
el conocim ien to de la realidad de la política y el poder, los tom adores de deci­
siones estarían m ejor preparados para controlar los asuntos de Estado y mejor
capacitados para lidiar con los problem as. Las preocupaciones de Mat^uiavelo
encu en tran una curiosa resonancia en el m oderno m u n d o del arte del Estado:
C u a n d o M aquiavelo se sentó a escribir E l príncipe, se sentía ansioso. D csem plcado
tras m u ch o s atios de servicio público, escribió este m an u al con consejos para los
nuevos g o bern an tes com o un in te n to p o r ganarse u n em pleo bajo el m an d o de la
sigu ien te ad m in istració n de los M edici. El p ro b lem a de M aquiavelo resultará fa­
m iliar a ho rd as de posibles y an tig u o s fu n cio n ario s g u b e rn am en tales del m undo
aólual: “in tcled u a le s de las políticas públicas”, com o los llam an en Estados Unidos
[...] H oy, [M aquiavelo] sería parte de un think-tank, estaría p ro teg id o p o r secreta­
rias y sería halagado p o r u n río de llam adas de p ro d u a o re s de talk shows. Los “in-
teleílu ales de las políticas públicas” todavía luchan p o r p resen tar sus conclusiones
com o consejos expertos e itriparciales; pero, al igual q u e M aquiavelo, siem pre es­
tarán tira n d o de las m angas de los políticos.
(The E conom ist, 2 5 de mayo de 1991)

M aquiavelo estaba fascinado por el poder y sus efectos para lograr cualquier
objetivo de quienes lo d etentaran. C reía haber descubierto las fuerzas funda­
m entales que daban form a a las políticas públicas y a la política en un m undo
sujeto al cam bio constante. Sobre todo, le preocupaba la relación entre los fines
y los m edios, y su contexto en procesos de cam bio que rebasan el control racio­
nal de las personas: \z fortuna. El político (príncipe) efedivo es aquel capaz de
aprovechar al m áxim o los tiem pos y las circunstancias. M aquiavelo creía que
existía un tipo de conocim iento que podía facilitar la gobernanza erudita.
E l príncipe conserva un toque m oderno. El análisis de las políticas y el aná­
lisis de las pohticas públicas en el siglo x x surgieron p o r razones igualm ente
maquiavélicas: el deseo de com prender lo que realm ente sucede en el gobierno
y hasta qué grado el desem peño gubernam ental está a la altura de sus promesas.
El éxito, el desem peño, la obtención de resultados son finalm ente los criterios
con los que hemos llegado a juzgar a las personas que se encuentran en el gobierno.
Las políticas públicas son estrategias para el logro de las metas. El hecho de que
la política en cuestión sea acertada o equivocada es irrelevante; al f in a l/o que im­
p o n a es el objetivo para el que están diseñadas las políticas públicas. A hí radica
la única fuente real de legitim idad en tanto efedividad.

76 W ayne Parsons
❖ James Burnham, The Machiavellians: Defenders of Freedom, 1943

El libro de Burnham titulado TheManagerialRevolution^'' (1941) fue una importante contrlbu-

dón al debate acerca de lo que le pasaba al capitalismo en una era en la que el poder cambiaba
para orientarse a los administradores. Burnham argumentaba que las condiciones económicas
habían causado una revolución en la que los dueños del capital eran reemplazados por una nue­
va élite gerencial. ¿Hasta qué punto era posible la gobernanza "científica"? Las conclusiones de
la perspectiva maquiavélica llevaron a Burnham a pensar lo siguiente:

No debe imaginarse que incluso los procedimientos científicos más exhaustivos de parte
de una clase en el poder serán capaces de "resolver" todos los problemas de la sociedad
[...] Las medidas científicas podrían [...] marcar una diferencia únicamente dentro del
marco de los patrones generales. Es muy probable que muchos problemas sociales im­
portantes [,..] carezcan de solución. En general, [...] resulta extremadamente difícil para
los hombres ser científicos o lógicos acerca de los problemas sociales y políticos [...] Hay
un dilema que atraviesa todo fragmento de la élite que trata de actuar científicamente.
La vida política de las masas y la cohesión de la sociedad exigen la aceptación de mitos. La
adopción de una actitud científica ante la sociedad no permite creer en la verdad que en­
cierran los mitos. Pero los líderes deben profesar, de hecho fomentar, la creencia en los
mitos; de no hacerlo, el tejido social se desgarraría y los líderes serían depuestos. En resu­
men, los líderes, si son científicos, deberán mentir. Es difícil mentir todo el tiempo en pú­
blico y mantener una mirada objetiva sobre la verdad en privado [...] Los programas que
profesan, así como aquellos que ponen en práctica, están vacíos de realidad...

Antony Jay, Management and Machiavelli, 1987

Este libro, publicado por vez primera en 1967, constituye uno de los textos más conocidos
sobre administración empresarial y se han vendido más de 1.250.000 ejemplares del mismo en
el mundo. Posteriormente se conocería a Jay como el coautor de las series de la BBC Yes Minister
'/YesPrimeMinister. Jay argumenta que la ciencia de la administración empresarial es, de hecho,
lacontinuación de las viejas artes del gobierno:

cuando se estudia la teoría de la administración empresarial a la par que la teoría política [...]
uno se da cuenta de que está estudiando dos vertientes muy parecidas delwismo tema.

Fue Maquiavelo quien, según Jay, le hizo llegar esa revelación. En su libro, Jay aplica el méto­
do de Maquiavelo al estudio de cuestiones y problemas de administración con cierto grado de
efectividad: "En realidad, Maquiavelo está rebosante de consejos urgentes y observaciones agü­
itas para todos los altos ejecutivos de las empresas..."(pp. 15-16)

Maquiavelo com o santo patrono

En la Unidad de Eficiencia de la Oficina del Gabinete ministerial se encuentra enmarcado el
siguiente fragmento de las obras del maestro:

Debe considerarse que no hay nada más difícil de realizar, nada cuyo éxito sea más dudo­
so, ni más peligroso de manejar que poner en práctica un nuevo orden de cosas.
[Metcalfe y Richards, 1992:211)*

Si M aquiavelo fue el filósofo de las políticas públicas com o astucia y engaño,

Francis Bacon (1561-1626) fue el hom bre del que podría decirse que analizó

14 La edición en ca slcllan o es Burnliam . J „ L a revolución de los directores (1 9 6 7 ).

C apítulo I: M eta-an álisis 77

 las políticas públicas en su sentido m ás m o d ern o , com o acciones racionales
basadas en el conocim iento. C o n tem p o rán eo de Shakespeare (de hecho, hav
un a teoría que sostiene que Bacon escribió las obras de Shakespeare), la idea
que tenía Bacon de las políticas públicas era la de buscar el p u n to m edio {res
mea). Las buenas políticas públicas consistían básicam ente en percatarse de que
el ejercicio del poder requería la habilidad de sustentar la autoridad y la legiti­
m id ad al fom en tar el apoyo y el acuerdo, no el antagonism o: un consejo que
el Rey Jacobo I no habría de seguir del todo. El poder era el ejercicio del cono­
cim iento. Y, com o reza la famosa m áxim a de Bacon, el conocim iento es poder.
Para Bacon, las políticas públicas eran el uso del conocim iento para cum plir los
objetivos de la gobernanza.
T anto Bacon com o M aquiavelo fueron hom bres profundam ente interesados
en la política y aólivos en el ejercicio gubernam ental de su época, y am bos su­
frieron la desgracia de perder su lugar en la corte. En la perspeftiva de Maquiavelo,
las políticas públicas eran la aélividad de m antener el poder; para Bacon, eran la
a d iv id a d de m an ten er el equilibrio y la autoridad. En opinión de M aquiavelo,
la función del asesor de políticas públicas era ayudar al Príncipe a mentir, enga­
ñar y asesinar efedivam ente. Bacon, por su parte, veía en la función de los ase­
sores algo m ucho más elevado y poderoso, com o lo plantea en su N ew Atlautis
(publicación postum a, de 1627), donde describe un m u n d o en el que los cien­
tíficos d eten tan el verdadero poder dentro de un nuevo orden social.
Este, p o r supuesto, será un tem a central del pensam iento social “positivista”
a p artir de Bacon, C o m te y St. Sim ón. N o obstante, es cierto que el estilo y el
m étodo de Bacon eran francam ente maquiavélicos. C om o filósofo, Bacon buscó
organizar el co n o cim ien to científico y el m éto d o in d u d iv o de su tiem po, y
com o teórico político se esforzó por definir y destilar el pensam iento y el apren­
dizaje político. En esencia, Bacon argum entaba que el progreso dependía de la
organización del conocim ien to científico y la gobernanza de la organización
del co n o cim ien to de las políticas. El gobierno im plicaba el com plejo arte de
aplicar el juicio y el conocim iento.
En lo que resp ed a a M aquiavelo, su noción de las políticas públicas estaba
incorporada en la idea de la posibilidad de adquirir conociinientos para formular
mejores políticas. La diferencia entre la idea baconiana y la m aquiavélica de las
políticas públicas se halla, en gran m edida, en el co n tex to histórico. Bacon
escribía en un período en el que las políticas públicas necesitaban enmarcarse
en el consentim iento y el acuerdo. Para este autor, el rey necesitaba estar al tanto
de la necesidad de constritir dicho consentim iento y las políticas públicas im pli­
caban lo que en el lenguaje m oderno podría expresarse com o legitim idad. Las
políticas públicas eran espacios en los cuales las decisiones del rey facilitaban el
equilibrio entre las fuerzas políticas. Por el hecho de com binar su indudivism o
y su convicción en la ciencia, podría afirmarse que Bacon representa la génesis
de la idea m oderna de las políticas públicas com o p ro d u d o de la consideración
racional y la ciencia (Bell, 1 9 7 6 ’“’).

35 La c d id ó ii en castclhiiio es BelL D „ E! advenim ienlo de la s o c ie d a d p o sl-in d u sin a l: un ¡m em o de im n-nosis

so cia l (\9 1 (,). / -

78 W ayne Parsons
❖ Francis Bacon

Bacon fue hijo de Sir Nicholas Bacon, Canciller de la Reina Isabel. Estudió en el Trinity College
en Cambridge, recibió el título de abogado y fue Miembro del Parlamento. Fue condecorado ca­
ballero en 1603 y en 1612 fue Notario General. En 1616 fue Consejero Privado de la Corona y en
1617 Canciller del Sello de la Puridad. En 1621 se lo acusó de aceptar sobornos y cayó de la gra­
cia de la corona. A partir de entonces se dedicó a escribir.
Bacon fue uno de los grandes políticos de su tiempo y abrigó ambiciones considerables que,
al final, pudo realizar sólo parcialmente. Buscó impulsar su carrera política y llegó a creer que la
forma de gobierno y el orden político exitoso serían aquellos en los que el gobierno estuviera
informado gracias al aprendizaje. Al igual que Maquiavelo, cuya obra admiró enormemente e in­
fluyó en su propio pensamiento, Bacon tenía un plan para su país. El plan de Maquiavelo era la
Italia unificada, con un gobierno efectivo y una moral política distinta y separada de la ética or­
dinaria. El plan de Bacon era la fusión del conocimiento y el poder en un nuevo orden político.
Maquiavelo se dirigía al Príncipe de los Medid; Bacon dedicó sus textos a los hombres poderosos
de su época; el Rey Jaime I y el Duque de Buckingham. Según Johnson:

Habiendo fallado aparentemente al tratar de obtener las preferencias a las que aspiraba
en su carrera política, Bacon esperaba atraer al rey gracias a sus planes de regenerar el
mundo de la educación. No sugiere que el aprendizaje debería ser la ocupación de unos
cuantos hombres retirados de los asuntos más activos, sino que los hombres responsables
de los asuntos de Estado deberían pensar en el aprendizaje como el más alto y más prác­
tico de sus objetivos. Bacon desea una sociedad buena, gobernada, ordenada, religiosa,
casta, valiente y rica, y cree que solamente una sociedad que ve el aprendizaje como me­
ta es capaz de alcanzar esos objetivos.
{Bacon, 197¥‘‘, pág. x)

En su libro titulado New Atlantis, Bacon describe una isla utópica fundada por un tal Rey Salomón,
cuya filosofía es que el conocimiento es la base de una buena sociedad. El rey crea un espacio
para la investigación científica (la Casa Salomón) y una de sus tareas es obtener conocimientos
de todo el mundo. Esta casa de estudios se convierte en los cimientos de la paz y la prosperidad de
la isla y el sostén para que el rey mantenga su poder y autoridad. Radical en su visión del progre­
so y los descubrimientos científicos, Bacon era sumamente conservador en política. Creía que el
conocimiento estaba destinado a ser el pilar del orden político racional. La isla New Atlantis es un
lugar ordenado en el que cada persona sabe qué sitio le corresponde en la jerarquía social; por
su parte, el conocimiento, aunque propicia el bienestar de todos, finalmente tiene una función
política en cuanto a la preservación del poder del Estado. La visión de Bacon era la de una nueva
Gran Bretaña en la que el poder del conocimiento estuviera enlazado al poder del Estado. New
Atlantis es el lugar donde las políticas públicas están informadas por el conocimiento, la verdad,
la razón, los hechos, y no por lo que el propio autor denomina en otra obra {Novum Organum,
1620) los "ídolos de la mente": ídolos de la tribu, de la cueva, del mercado y del teatro. Las ideas
de Bacon motivaron el desarrollo de las universidades y las sociedades doctas a partir del siglo
XVII, y fueron fuen' e de inspiración para los enciclopedistas franceses. ♦

1.6.2/ La aportación del utilitarismo: Bentham y M ili

El utilitarism o, del que Jerem y B entham (1748-1832) y Jam es Mili (1773-

1836) fueron dos de sus principales exponentes, sostenía que el principio de la

La cdicióii en castellan o es B a co n . F., E! a vance d e l sa b e r (1 9 8 8 ).

C apítulo I: M eta-an álisis 79

 utilidad (la m ayor felicidad para el mayor número) debía encontrarse en la base de
las acciones individuales y de las políticas g u b ernam entales. Así, las buenas
decisiones ten d rían consecuencias positivas. La convicción del utilitarism o en
la posibilidad de calcular los placeres y los pesares, y com parar las acciones con
base en sus consecuencias, coadyuvó naturalm ente al desarrollo de teorías que
buscaban cuantificar y m odelar el bienestar hum ano. El argum ento en favor de
u na reform a en las políticas públicas suele adquirir un m atiz utilitario en tanto
p ro m o to r de un m ayor bienestar social y u n a m ayor libertad individual. En
tan to teoría, el utilitarism o ha sido objeto de num erosas críticas que señalan,
p o r ejem plo, que este tipo de cálculo hace caso om iso de cuestiones morales y
de equidad o justicia. N o obstante sus deficiencias filosóficas, el utilitarism o no
ha dejado de ocupar un papel central en el desarrollo de las políticas públicas
y del análisis de las políticas públicas.
Si se define el análisis de las políticas públicas com o “una serie de técnicas
con las cuales evaluar las opciones de políticas públicas y elegir alguna de ellas”
(Jenkins-Sm ith, 1990: 1), entonces la aportación de B entham y M ili, y otros
filósofos del utilitarism o define elem entos nodales del paradigm a analítico: la
noción de que es posible y deseable calcular el bienestar hum ano. A partir de
esa prem isa, los econom istas p udieron apoderarse del diseño de m étodos para
com parar costos con tra beneficios y definir niveles de eficacia.

1.6.3/ E l “p ra g m a tism o ” de Jam es y D ew ey

y el desarrollo de la ciencia de las políticas públicas

W illiam Jam es (1842-1910) se form ó en m edicina y se interesó por la psi­

co lo g ía y la filosofía. Jam es y D ew ey so n c o n o c id o s c o m o los padres del
“pragm atism o” m oderno (James, 1970’^), una filosofía originalm ente presentada
p o r C harles S. Pierce. Jam es creía que la psicología ten ía que fundarse en el
c o n o cim ien to biológico em pírico, y no en la introspección. C o m o filósofo,
sostenía que la verdad es algo que le ocurre a las ideas; las ideas se vuelven ver­
daderas gracias a los eventos. Las ideas son, en un sentido biológico, la adividad
que perm ite a los seres hum anos m odificar su en to rn o para sobrevivir y desa­
rrollarse. A James le gustaba distinguir entre los filósofos “tenaces”, atentos al
co n o cim ien to em pírico, y los filósofos “suaves”, cuyas ideas se derivaban del
pensamiento abstrado. La idea de la tenacidad prendió en los nuevos reformadores
sociales, científicos sociales y polídcos ansiosos por cam biar las políticas públi­
cas en Estados U nidos d u ran te el período de entreguerras. El lem a de James
sobre el em pirism o radical” fue fuente de inspiración para una generación que
creía en la posibilidad de m ejorar y ad ap tar las políticas y los procesos para
im pulsar el progreso de la hum anidad.
Jo h n D ew ey (1859-1 9 5 2 ) fue u n longevo y prolifico au to r y reformador
para quien el pragm atism o era un m étodo de experim entación social, una forma

37 La ed ición en ciislcllan o es .lam es, W„ P ragm atism o ( 1 9 7 5 ) .

80 W ayne P arsons
 de ap rendizaje sobre la base de la p rueba y el erro r (Dewey, 1927, 1 9 6 3 '“).
D ewey en ten d ía la dem ocracia com o una aótividad de investigación en la que
se intercam biaban ideas y en la que la sociedad resolvía los problem as m ediante
el aprendizaje y el ensayo. Era un entusiasta defensor del desarrollo de nuevas
“tecnologías políticas”, capaces de construir un enfoque más científico para los
m étodos de resolución de problem as de la dem ocracia. Lasswell afirm a que;
La ciencia de las políticas públicas es una ad ap tació n c o n te m p o rá n e a del enfoque
general an te las políticas públicas recom endado p o r Jo h n D ew ey y sus co lab o rad o ­
res en el desarrollo del pragm atism o estadounidense.
{Lasswell, 1971: xiv)

E n décadas recientes, las ideas de Dewey acerca de la tom a dem ocrática de

decisiones com o form a de com unicación y experim entación se desarrollaron
en la obra de teóricos críticos, com o R ichard Rorty, Jürgen H aberm as (véase la
siguiente sección y las secciones 1.9, 2.7.3, 3.9 y 3.10.5) y Raskin (1973), así
com o en la o b ra de los experim entalistas sociales, com o C am p b ell (véase la
sección 4.5.4).
El legado pragm ático de Dewey y James fue un llam ado a tom ar medidas y a
fo m e n ta r la p articip ació n a£l:iva de las ciencias sociales en los esfuerzos por
crear mejores gobiernos y sociedades. Este llamado a concentrarse en la resolución
de problem as se convertiría en una de las convicciones centrales del enfoque de
políticas públicas d u ran te la posguerra, tan to en Estados U nidos com o en el
resto del m undo.

1.6.4/ R awls y N ozick: dos teorías de la ju sticia

Precisam ente cuando parecía seguro volver a adentrarse en aguas intele£fua-

les carentes de filósofos y abundantes en ciencias sociales em píricas, dos filóso­
fos h ab rían de revolver el río en el interior de más de un think-tank. Rawls y
N ozick n u triero n la m ayor parte del debate filosófico sobre las políticas públi­
cas desde la década de 1970. Ei libro de John Rawls titulado A Theory ofjuílice
(1971)^'* to m ó el interés utilitarista en el bienestar y pro p u so uti tnodelo de
justicia que im plicaba la im parcialidad. Las diferencias sólo podían ser acepta­
das si las desigualdades sociales y económ icas fueran tales que m axim izaran los
beneficios de los m enos favorecidos. El m u n d o de Rawls d em anda im parciali­
dad en los resultados y en la igualdad de oportunidades. Las personas que tienen
habilidades sim ilares deberían ten er o p o rtu n id ad e s sim ilares en la vida. Los
críticos de Rawls han visto en él la esencia del absurdo de la intervención del
Estado, m ientras que los defensores de su m odelo sostienen que éste aporta los
cim ientos filosóficos para form ular mejores políticas públicas.

38 La edición en castellan o es D ew ey. J., L ib e rta d y cultura (1965).

39 La edición en castellan o es R aw ls, ,1., Teoria de la ju s tic ia (1995).

C apítulo I: M eta-an álisis 81

 El libro de N ozick titulado Anarchy, State a n d Utopia (1 9 7 4 )’" ha iafluido
en la “nueva derecha” al presentar una fuerte crítica a la teoría y la práólica de
la fo rm u lació n de políticas públicas al estilo Rawls. En c o n trap o sició n a la
noción de justicia de Rawls, relacionada con la distribución de los resultados
de m an era “im p arcial”, N ozick arg u m en ta que la justicia d istrib u tiv a no se
sostiene ni en la teoría ni en el ejercicio de la realidad cotidiana. El ataque de
N ozick se basa en la idea del “derecho a” y de los derechos del individuo. Para
este autor, la ju sticia tiene que ver con aquello a lo t|u e las personas tienen
derecho, y no con la im parcialidad: la distribución puede ser justa, pues cada
uno tiene derecho a aquello que posee, pero puede no ser im parcial en un sen­
tid o d istrib u tiv o . Los individuos y los m ercados son el único m edio, en un
m u n d o libre, que perm ite la organización de la sociedad con una aspiración de
justicia. Q uienes deseaban ver m enos políticas públicas y más libertad de elec­
ción individual no desaprovecharon esta tesis. El debate Rawls/Nozick ha sido en
parte responsable del resurgim iento de u n a filosofía aplicable a las políticas
públicas, algo que no se veía desde D ew ey y el utilitarism o. E ntre los teóricos
cuya obra tam bién se ha ocupado de las problem áticas de las políticas públicas
destacan Ronaid D w orkin, Thom as Nagel, T.M . Scanlon y Bernard Williams.

1.6.5/ K arl P opper y el m odelo de ingeniería gradual

La co n trib u ció n de Popper a la filosofía de las políticas públicas ha tenido

dos vertientes. En prim er lugar, en un sentido m etodológico, su filosofía desa­
fió la validez de la idea de Bacon de la ciencia com o inducción: la observ'ación
de hechos a p artir de los cuales pueden deducirse teorías o leyes generales. En
segundo lugar, defendió un m étodo de políticas públicas que buscaba aproximar
la tom a de decisiones políticas al enfoque científico de la resolución de proble­
mas (Popper"“ , 1957 y 1976: 72).
En el razonam iento de Popper, el m étodo científico no com prendía el proceso
lógico de la prueba, basado en la acum ulación de “hechos” y evidencias, tanto
que creaba condiciones que daban lugar a la posibilidad de refutar teorías. Ade­
más, la idea de que los hechos existían independientem ente de las teorías tam ­
b ién era d u d o sa. Los p ro b lem as, afirm aba Popper, existían d e n tro de una
e stru d u ra de conocim ientos. Asi, refutó la noción que abrazaban los positivistas
(com o Bacon): la existencia de los “hechos” está separada de las percepciones,
los valores, las teorías y las soluciones.

40 La cdición en castellan o es N ozick, R., Ancirquía, E stado v utopia (1988).

41 l^as ed iciones en castellano son Popper, K„ L a m iseria d e l h istoricism o (1996) v B ú sq u ed a sin tc fm u n y una
au to h io g ra fu i in telectu a l (2002). respectivam ente.

82 W ayne Parsons
❖ ¿Qué fue primero?

El problema"quéfue primero, la hipótesis (H) o la observación (O)", tiene solución, al igual

que el problema "qué fue primero, el huevo (H) o la gallina (G)". La respuesta a este último
es "un tipo de huevo más prematuro"; la respuesta al primer problema es, "un tipo de hi­
pótesis más prematura". Resulta bastante cierto que cualquier hipótesis que se elija esta­
rá precedida por observaciones... pero esas observaciones, a su vez, presuponen la
adopción de un marco de referencia: un marco de expectativas: un marco de teorías.
(Popper, 1963^^:47)*

Las im plicaciones de este argum ento son inconm ensurables para las ciencias
sociales em píricas (y para las ciencias naturales). Las teorías científicas eran
aquellas que podían ser “desaprobadas”, lo que dejaba a las ciencias sociales con
un tip o de estatus científico cuestionable. El m arxism o fue p articu larm en te
elegicio corno objeto de críticas en este tenor, porque propugnaba una teoría de la
historia que no podía establecer aquellas condiciones en las que sería posible
probar su falsedad. Según Popper, las teorías generales de ese tipo eran peligro­
sas para una sociedad abierta en tanto pretendían haber alcanzado una \-erdad
o un co nocim iento absoluto. N o obstante, para Popper el conocim iento nunca
era absoluto; todas las teorías son tentativas y la propia naturaleza del conoci­
m iento es conjetural. El conocim iento evoluciona m ediante un proceso que da
paso a las teorías tentativas, sujetas a pruebas de posibilidad de ser declaradas
falsas, a partir de lo cual surgen nuevos problem as.

P, ^ E E - ^ P,

d o n d e P = p ro b letn a inicial; T T = teoría ten tativ a/so lu ció n de prueba, y

E E = elim inación de errores.
A plicado a la sociedad, este m odelo le indicaba a P opper que el progreso
social no podía tener lugar com o resultado de grandes cam bios o cam bios to ta­
les, sino com o un ciclo de experim entación de ensayo y error, a lo que él mismo
d e n o m in ó , siguiendo a Roscoe P ound, “ingeniería social g rad u al” (Popper,
1969: 46, 69 y 83). Este m odelo de form ulación de políticas ha dem ostrado
tener influencia ta n to en el ejercicio de la política com o en la filosofía de las
ciencias. E n vez de tratar de encontrar leyes de la sociedad o desarrollar progra­
mas de reform a a gran escala, la política debería ocuparse de com prender las
lim itaciones del conocim iento y de las instituciones hum anas. Popper creía que
una sociedad liberal (una sociedad abierta) es aquella en la que el argum ento y
la adaptación racionales form an el m étodo del ejercicio de gobierno, no así los
graneles esquem as utópicos, cuyo registro en la historia es, para este autor, siem ­
pre trágico y violento.

42 La edición en castellano es Popper, K., Conjeturas y refutaciones: el desarrollo del conocimiento científico ( 1994).

C apítulo L M eta-an álisis 83

 Diagrama 1.4 E l modelo de “ingeniería gradual" de Poppe

El c o n o c im ic n to de la sociedad
es in ad ecu ad o , im p e r f e to ,
ten tativ o

i
Im p o sib le conocer las consecuencias

El consenso es m e n o r c u an to
m ás exhaustivo es el
esquem a/la política/el plan

P or lo ta n to , peq u eñ o s pasos: ingeniería

gradual

A p ren d er de
errores peq u eñ o s

Así, la formulación de políticas en tanto resolución científica de problemas tenía

que estar im pregnada de un espíritu crítico, abierto, experim ental. Los princi­
pales representantes del enfoque de Popper en el análisis de las políticas ptíbli-
cas son D o n ald C am pbell y Alice Rivlin. El m étodo de aprendizaje a partir de
la experiencia paso a paso tam bién es un tem a en las teorías de decisión que
en fitizan la naturaleza “iterativa” de los enfoques de “ensayo y error” (diagrama
1.4) (véase C ollingridge, 1992). Para las críticas a Popper, véanse M agee (1973:
74-107), Parekh (1982«: 124-153) y Bobrow y D ryzek (1987: 136-148). Sobre
el experim entalism o, véase Rossi y Freeman (1993: 297-329).

1.6.6/ E l argum ento de H ayek en fa v o r de los m ercados y la elección

individual

La influencia de las teorías de H ayek en las políticas ptiblicas ha sido con­

siderable. N o obstante, d u ran te la m ayor parte de su vida, su obra estuvo más
difundida en el terreno de las ideas que en el de la form ulación de políticas. En
el apogeo de la “era keynesiana”, los textos de este a u to r acerca del papel del
gobierno eran hasta cierto p u n to m arginales a la m anera en que se form ulaban
las políticas (económ icas y de otra índole) y se definían los problem as. Obras
com o The Road to Serfdom (1944)^''* y The ConUitution o f Liberty ( I 9 6 0 ) - , en
las que aplicaba su filosofía y teoría económ ica a la política y al gobierno, no
llegaron a form ar parte de la bibliografía dom in an te en la agenda de las políti­
cas públicas hasta fines de la década de 1970, cuando se produjo el aparente fin

4 j La edición en castellan o es Parekh, B.. P ensadores p o lític o s co n tem p o rá n eo s (1986).

44 La edición en ciistcllano es H ayek, F.A., C am ino de servidum bre (2000).

45 I.a edición en castellan o es H ayek, F.A., L os fu n d a m e n to s de la lib erta d ( 1 9 6 1).

84 W ayne P arsons
 del keynesianismo (Skidelsky, 1977"'“’)- En ese período, Hayek se convirtió (junto
con Nozick) en una de las principales fuentes, si no la principal fuente de ideas
para el surgim iento de la “nueva derecha” (Levitas, 1986; Sm ith, 1979). O tra
im portatite aportacióti de H ayek al ám bito de las políticas públicas fue su apre­
ciación de la política de las ideas y la im portancia de prom over ideas a través
de las organizaciones. Fue el fundador de uno de los prim eros think-tanks (M ont
Pelerin Society, 1947) e inspiró la creación de diversos e influyentes think-tanks,
com o el m uy notable Iníiitute o f Economic Ajfairs.
Al igual que en el caso de Popper, el m arco de análisis de H ayek se deriva
de trabajos anteriores sobre el conocim iento. H ayek rechazaba el positivism o
lógico de su V iena natal y se m ostraba crítico ante la idea de la existencia del “ob­
jetivo” em pírico del conocim iento o de que éste fuera la base para la deducción
de leyes o la planificación “científica” de la sociedad. H ayek afirmaba que el cono­
cim iento h u m an o era tnuy lim itado y fragmentado. En consecuencia, la creencia
en la habilidad del Estado, el gobierno o la burocracia para sum ar o coordinar
la infinita infortnación necesaria a la hora de tom ar decisiones sociales o decisio­
nes que interfirieran con el libre funcionam iento de la elección individual y los
m ercados estaba equivocada y era peligrosa. La sociedad, según Hayek, no es
p ro d u fto del diseiio h u tn an o , sino resultado de un orden espontáneo. Por lo
tatito, la idea de que es posible, por la aplicación o itnposición gubernam ental
de una teoría o política, “m ejorar” ese orden o hacerlo más eficaz o más justo, no
sólo es u n error epistetnológico, sino una equivocación desde el p u n to de vista
moral. En su form a extrem a, la creencia en la capacidad del gobierno de adqui­
rir los cotiocim ientos suficientes para gobernar a la sociedad y dirigir la econom ía
se puso de m anifiesto en los horrores y la ineficacia tiel fascismo y del co m u ­
nism o (H ayek, 1944). Sin em bargo, los países dem ocráticos tam bién hteron
presa fácil de la creencia en la capacidad de las instituciones públicas para dise­
ñar planes y resolver problem as. H ayek pro n o sticó que, al trabajar desde la
ilusión de que los individuos y los m ercados son incapaces de regular y coordi­
nar la to m a de decisiones hum anas, la dem ocracia liberal enfrentaría un pros-
pe£l:o de inestabilidad y posterior destrucción. C o n la aparición de la creciente
inflación y el desem pleo, y con los gastos estatales aparentem ente descontrola­
dos de la década de 1970, todo estaba listo para que las teorías de H ayek des-
etnpeñatan u n papel protagónico en la definición de “nuevas” políticas y en la
redefinición de “viejos” problem as.
Q uizás la im plicacióti más im p o rta n te del m arco de atiálisis de políticas
públicas de H ayek sea la noción de que el gobierno o los diseñadores cié políti­
cas no pueden “resolver” problemas ni m ejorar lo que espotitáneam ente resulte
de la interacción entre los individuos libres y el libre mercado. Por lo tanto, se per­
cibe que la función de las políticas públicas es lim itada cuando se trata de ase­
gurar que el orden espontáneo en la sociedad y la econom ía deban perm itirse
sin n in g ú n tipo cié interferencia ni reducción de la libre com petencia.

46 l.a edición en castellan o es Skidelsky. R., E l fi n de la ei-a keynesiana: en sa yo s sobre ¡a clesinlegraciún ele la
economía p o lítica keyn e sia n a (1982).

C apítulo I: M eta-an álisis 85

 El Estado debería tratar de prom over la libertad personal y el libre mercado,
observar el estado de derecho p ertin en te y defender a sus ciudadanos. El papel
de las políticas públicas es, por ende, fom entar las condiciones en las que tal
orden esp o n tán eo pueda fu ncionar para favorecer a todos los individuos. La
form ulación de políticas públicas no debe ser vista com o una adividad orientada
a la resolución de problem as, sino com o una a d iv id ad que facilite la libertad
personal d en tro del estado de derecho. Y, si la form ulación de políticas implica
al E stado, no debe hacerlo m ediante la form ación de un m onopolio, sino esti­
m u lan d o la com petencia y generando las condiciones en las que las fuerzas del
m ercado p uedan asignar (mas no redistribuir) los recursos con mayor efedivi­
dad y eficacia (más sobre las ideas de H ayek en Cray, 1986; Kukathas, 1989;
Plant, 1991).

1.6.7/ Etzion i y e l com im itarism o

Si las décadas de 1960 y 1970 vieron el auge y la caída del m arco de análisis
de políticas públicas de Rawls, que incluye la preocupación por la imparcialidad de
los resultados, y la década de 1980 vio el triunfo del individualism o y el mer­
cado de H ayek, el últim o m arco de análisis que ha pasado al proscenio en la
década de 1990 es el llam ado “com unitarism o”. E ntre los principales exponen-
tes de esta filosofía destacan Walzer (1983)"% Sandel (editor) (1984) yTaylor
(1985). E n la década de 1990 los argum entos de estos teóricos a favor de la
renovación de la idea de com u n id ad representó el origen de una alternativa al
individualism o de la década anterior. En relación con el surgim iento de esta
idea, Seurnas M ilne ap u n ta lo siguiente:

El co m u n itarism o puede sintetizarse en dos ideas esenciales. Sus seguidores sostie­

nen que las sociedades m odernas, atom izadas, han perd id o el sen tid o de com uni­
dad y so lidaridad social. El indispensable tejido social en tre el E stado y el individuo
(desde las asociaciones filantrópicas y las co m u n id ad es geográficas hasta las escue­
las, las fam ilias, las iglesias y los sindicatos) se ha m a rch ita d o p o r el im p a d o dcl
ram p an te individualism o dcl m ercado. Es necesario p roteger o reconstruir ese te­
jido social. A sestando una estocada ética, los co m u n itaristas creen que el liberalis­
m o egoísta ha creado un páram o de alienación social al p o n e r en la balanza entre
los derechos y las obligaciones dem asiado peso en favor de los derechos. Se necesi­
ta u n nuevo énfasis en la responsabilidad individual y m u tu a para volver a un equi­
librio , a firm a n , así c o m o u n se n tid o d e m o ra lid a d m ás a g u d o y p o n e r fin a la
m oda de avergonzarse ante la distinción en tre lo c o rre d o y lo incorrecto [... ] Tie­
ne el gran a tra d iv o de ser u n a flexi-filosoíía. Para la izq u ierd a “m o d ern izad a' se
trata de solidaridad, fraternidad y el resurgim iento de las tradiciones dcl movimien­
to laborista no estadista dcl siglo x ix de ayuda m u tu a, sociedades cordiales, coope-
lativas y socialism o utópico. Para la derecha | ...] tien e su p ro p io atraClivo como
un nuevo credo m oral que subraya el orgullo cívico, el d eber social y la tr.idición,
[...] y la retórica de la educación m oral, los valores de la fam ilia tradicional y las
m edidas enérgicas co n tra el d e lito ...
( lile G u ard ian , 7 de ocitibre de 1994)

47
-a eclieion en castellano es W ai/er, M„ ¡.as esjeras de ¡ajusticia: una defensa d el piuraÜsmo y ¡a igiuddad (m:-,).

86 W ayne Parsons
 E stá claro q u e la idea de la “c o m u n id a d ” com o respuesta al centralism o
estatal y al individualism o del libre m ercado no es nueva. C om o señala Plant
(1991: .325), se le ha invocado en más de una ocasión com o crítica al libera­
lismo. T .H . C reen, B osanquet,T aw ney y R aym ond W illiam s, por ejem plo, han
subrayado el papel de la “co m u nidad” para contrarrestar los efeftos de lo que
alguna vez T aw ney (1921*'*) d en o m in ó la “sociedad adquisitiva”. D e hecho,
N isbet (1974) arg u m en ta que es posible hacer una le ftu ra del desarrollo del
p ensam iento político y social desde la era de los griegos y los rom anos com o
una preocupación acerca de la “búsqueda de una com unidad. Por lo tanto, el
concepto no es, en m odo alguno, propiedad de la “izquierda” o la “derecha .
En u n a época en la que las fortnas de gobierno industrializadas enfrentan el
p ro b le m a de ericotitrar nuevas form as de ejercicio g u b ern am e tita l para sus
sociedades “p o stm o d ern as” más cotiiplejas, no resulta del to d o sorprendente
que los diseñadores de políticas hayan recurrido a la “nueva” retórica “co m u n i­
taria”. H ay una rica variedad de teorías que ofrecen la posibilidad de convertirse
en m inas de ideas para los responsables de establecer la agenda en la década de
1990.
A la vanguardia de la defensa del com unitarism o com o enfoque de políticas
públicas se encuentra A m itai Etzioni (1968, 1993a, 1993b, 1994), cuya con­
trib u ció n al desarrollo del enfoque de políticas públicas se abordará con más
detalle en o tra parte de este libro (véanse las secciones 3 .4 .4 , 3.1 0 .2 , 4.4.3 y
4.4.8). Su articulación del com unitarism o com o un tnarco para la form ulación
de políticas públicas ha ejercido una itifluencia itn p ortante en el pensam iento
estadounidense y en el europeo. Su atraélivo radica en señalar un p u n to medio
entre los excesos de la regulación y el control del E stado p o r una parte, y la
d e p e n d e n c ia p u ra d e las fuerzas del m e rc ad o p o r la o tra . E n sus p ro p ias
palabras:
E n la pcrspcóiiva de los co m u n itaristas, debe m an ten erse u n E stado de bienestar
fuerte pero no d o m in an te. O tra s tareas aélu alm en te asum idas p o r el Estado debe­
rán trasladarse a los individuos, las fitmilias y las co m u n id ad es. El su sten to tìlosó-
fieo de este cam bio requiere el desarrollo de u n nuevo sen tid o de responsabilidad,
ta n to in d iv id u a l co m o m u tu a . Pero, ¿cóm o d ecid ir q u é aétividades debe asum ir
q u e nivel de la sociedad? A plicando el prin cip io de la su b sidiaridad, según el cual
la responsabilidad de toda situación pertenece, p riin ero , a aquellos que están más
cerca del p ro b lem a. Sólo en el caso de q u e el in d iv id u o no p u ed a e n c o n tra r una
solu ció n la responsabilidad pasará a la fam ilia. Solo en el caso de q u e la familia no
p u ed a resolver la situación participará la co m u n id ad . Sólo en el caso de que el p ro ­
b lem a rebase a la co m u n id ad deberá p articip ar el Estado.
{Etzioni, 1994)

Lo an terio r significa, en políticas públicas, que existett líneas de responsa-

bilidaci: la persona más cercana, la fiimilia, la com unidad, la sociedad en con­
ju n to . Las p o líticas públicas, afirm a E tzioni, d e b e n a p u n ta r a p ro m o v er y
revivir ac^uellas instituciones que interm edian entre el individuo y el Estado: laa
familia, las organizaciones filantrópicas, ias escuelas, las iglesias, los vecindariI O S

48 l a edición en ca stella n o es Taw ney. R .l 1., La so c ied a d adquisitiva (1 9 7 2 ).

C apitulo I; M eta-an álisis 87

 y las com unidades. Los diseñadores de políticas deben com prom eterse a m odi­
ficar las políticas de m anera tal que se dé m ayor im portancia a la responsabili­
d ad personal, y no tan ta a los derechos. Específicam ente, Etzioni ha subrayado
el papel de la familia, de dificultar el divorcio y prestar servicio com unitario y
volver a los valores m orales com o políticas que contrarrestan la creciente frag­
m en tació n de la sociedad m oderna.

L6.8/ H aberm as y la racionalidad com unicativa

A un q u e constituye un ám bito interdisciplinario, el análisis de las políticas

públicas, hasta fechas relativam ente recientes, se ha m ostrado un tanto rígido
en cuanto a sus ideas sobre la función de la razón en los asuntos del ser hum ano.
Es decir, ha p redom inado la creencia en las posibilidades de la racionalidad para
la “resolución” de problem as. Esto se evidencia con m ayor nitidez en el desa­
rrollo de las técnicas “racionales” del utilitarism o, com o el análisis de costo-
beneficio y las diversas formas de investigación operacional y análisis sistèmico
(véase la sección 3.8). Sin em bargo, esta visión de la racionalidad ha sido una
preocupación central en la obra de los teóricos críticos alemanes, como Habermas,
y en los franceses de la escuela de la deconstrucción, com o Foucault, que criti­
can el uso de la racionalidad com o form a de control y opresión. Estas ideas han
adq u irid o u n a relevancia cada vez m ayor en tanto fuentes de enfoques críticos
de las políticas públicas y del análisis de las m ism as (véase de H aven-Sm ith,
1988; H aw kesw orth, 1988). H aberm as ha sido visto com o un autor de especial
relieve para el desarrollo de un análisis crítico de las políticas públicas. En vez
de la racionalidad instrum ental que se halla encapsulada en las técnicas analí­
ticas racionales, H ab erm as p ro p o n e un m odelo alternativo de “racionalidad
c o m u n ic a tiv a . E n las p alab ras d e Patsy H ealey, se p e rc ib e u n a idea que
ofrece

u n cam ino a seguir a través de una concepción distinta de la razón h u m an a com o un

prin cip io in fo rm ad o r p ara las sociedades co n tem p o rán eas [...] [ya que] H abermas
sostiene que lejos de renunciar a la razón com o un p rincipio in fo rm ad o r para las so­
ciedades contem poráneas, habríam os de pasar de u n a perspeéliva individualizada
de la razón con una concepción sujeto-objeto al razonam iento con stru id o dentro de
la co m u n icació n intersubjetiva. Este razo n am ien to es necesario c u an d o “vivimos
ju n to s pero no revueltos” en espacios co m u n es y el tie m p o nos im pulsa a buscar
cam inos hacia el acuerdo sobre cóm o aten d er nuestras p reo cu p acio n es coleétivas
[...] El esfuerzo de co n stru ir u n e n te n d im ien to m u tu o com o el locus de la aélivi-
dad del razo n am ien to reem plaza la filosofía de la co nciencia” cen trad a en el suje­
to que, afirm a H aberm as, ha d o m in ad o la concepción occidental de la razón desde
la Ilustración.
(Healey. 1993: 238-240)

La razón, en el sentido que le da H aberm as, no es un proceso lógico que se

ocupa de la prueba objetiva o la posibilidad de refutación, sino de “alcanzar el
en ten d im ien to dentro de un contexto social” (de H aven-S m ith, 1988: 85). Las
ideas de H aberm as encierran grandes im plicaciones tan to para la teoría como

88 W ayne P arsons
 para la práólica de las políticas públicas. En el nivel teórico, sugieren la necesi­
dad de prestar más atención al lenguaje, al discurso y al argum ento. En el nivel
práflico, las teorías de H aberm as (com o la “situación del discurso ideal”) han
detonado la búsqueda de nuevos m étodos de análisis y procesos institucionales
que p o d rían servir para prom over un enfoque intercom unicativo para la for­
m ulación y la ejecución de las políticas públicas (véanse Fischer y Forester, 1993;
D ryzek, 1987, 1990, 1993 y las secciones 1.9, 2 .7 .3 , 2 .9 .2 , 3 .10.5 y 4.5.4).
Para e stu d ia r el im paéfo de H aberm as en la ad m in istració n p ú b lica y en la
teoría organizacional, véanse D en h ard t (1981a, 1981b), D e n h a rd t y D en h ard t
(1979) y D egeling y C olebatch (1984), así com o la sección 4.5.3 sobre la d o m i­
nación d en tro de las organizaciones.
El “d escubrim iento” de H aberm as por parte de los estudiantes de las polí­
ticas públicas debería (eso deseamos) despertar un renovado interés en la obra
de H aro ld Lasswell, cuyas ideas acerca de la función de la ciencia de las políti­
cas públicas co m parten bastantes elem entos con las teorías de H aberm as (véase
Bobrow y D ryzek, 1987; 172-174).

1.7/ El análisis y el proceso de las políticas públicas

E j' 1 análisis tiene diferentes objetivos y relaciones con el proceso de las políti­
cas públicas. Por ejem plo, Etzione, antes m en cionado, ha buscado (y ha
logrado) influir en el proceso de form ulación de las políticas públicas a través
de la investigación y los argum entos que p ro pugnan un análisis no sólo de los
“problem as”, sino adem ás de las opciones de políticas públicas (o “soluciones”).
Es posible pensar en tipos de análisis de las políticas públicas com o parte de
u n a gam a de aéfividades en u n espeólro de conocim iento d e n tro del proceso
de las políticas públicas, conocim iento para el proceso de las políticas públicas
y c o n o cim ien to acerca del proceso de las m ismas. Las variedades claram ente
definidas a lo largo de ese c o n tin tio se e n c u e n tra n en C o rd o n et al. (1977)
(diagram a 1.5).

Diagrama 1.5 Variedades de análisis de las políticas públicas

A nálisis de A nálisis para

las políticas públicas las políticas públicas

1 3

A nálisis de A nálisis del S eg u im ien to y In fo rm a c ió n D efensa de

d eterm in ació n c o n te n id o de evaluación de p ara las las políticas
de las políticas las políticas las políticas políticas públicas
p úb licas públicas públicas p úblicas

F u e n te , t o m a d o y a d a p t a d o d e G o r d o n et a l . ( 1 9 7 7 )

C apítulo I: M eta-an álisis 89