EL PROCESO DE REFORMA DEL ESTADO: ELEMENTOS

REFERENCIALES.

THE PROCESS OF STATE REFORM: REFERENTIAL ELEMENTS.

Manuel Bermúdez Tapia*

SUMARIO

1. INTRODUCCIÓN; 2. LA REFORMA DEL ESTADO: VERTIENTES DE

ANÁLISIS; 3. LA REFORMA DEL ESTADO A TRAVÉS DE LOS
GOBIERNOS; 4. EL CARÁCTER MULTIDISCIPLINARIO DE LA REFORMA
DEL ESTADO; 5. EL IDEAL EN TODO PROCESO DE REFORMA; 6.
BIBLIOGRAFÍA Exégesis
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*
Abogado, Profesor de la Unidad de Postgrado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos.

Revista de Ciencias Jurídicas EXÉGESIS Junio 2018 – Tomo 57 /ISSN 2312-5101

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I. INTRODUCCIÓN.

A
partir de la finalización de la década de los años ochenta del siglo
pasado, en la cual el país y los países de América Latina
atravesaron la década perdida, se inició un paulatino y progresivo
proceso de reforma de la Administración Pública, en general
(Figueroa, 1990).

Las necesidades de adecuación a las nuevas condiciones en las cuales los

Estados, las entidades públicas y la propia comunidad nacional se veían
inmersos, exigían estos procesos.

Así, en nuestro país, en la década de los años noventa del siglo pasado se inició
un proceso de reforma del Estado, siendo el objetivo inicial el reducir el aparato
público a lo mínimo indispensable, para así reducir los costos económicos que
implicaban ejecutar acciones de servicio público.

La implementación y creación de nuevas entidades públicas también fue un

factor constante en la época, surgiendo de este modo, el INDECOPI, las
Superintendencias Nacionales de Fiscalización de servicios públicos, como
SUNASS, OSIPTEL, entre otras (Pease, 2011).

Frente a este contexto, entonces conviene señalar algunos elementos teóricos

sobre lo que se entiende como proceso de reforma del Estado.

II. LA REFORMA DEL ESTADO: VERTIENTES DE ANÁLISIS.

Al analizar el proceso de “reforma de Estado” podemos observar en la doctrina

comparada y nacional que se hace referencia a dos procesos, que si bien se
pueden relacionar, implican procedimientos y elementos autónomos.

A nuestro criterio, optaremos por hacer la mención autónoma a cada proceso,

por cuanto nos permitirá desarrollar nuestro punto de vista, en particular para
analizar la estructura y nivel organizativo de la Administración Pública nacional.

En este contexto, las dos vertientes teóricas que desarrollan el proceso de

reforma del Estado, son:
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a) La conceptualización a nivel administrativo, donde el proceso de reforma

está vinculado a la adecuación de las estructuras de la administración
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pública a las cambiantes necesidades de la sociedad, a las cuales debe

satisfacer a través de servicios públicos (Younes, 2004: 24).

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Este proceso implica un proceso de modernización y actualización de

estructuras, de métodos y de herramientas de trabajo.

b) La conceptualización a nivel constitucional, donde el proceso de reforma

está principalmente vinculado al ámbito normativo constitucional y legal en
la cual se configura el diseño del Estado a través de la Administración
Pública (Ferrero, 2008).

En este contexto, resulta referencial el proceso de evolución que se

desprende constitucionalmente de la evaluación de las Constituciones de
1979 y 1993, en donde se puede apreciar la aparición de los Organismos
Constitucionales Autónomos, a la par de los tradicionales “Poderes del
Estado”, debido principalmente a la concepción moderna de que el “poder”
del Estado al ser único, no puede admitir fragmentaciones y que toda
división administrativa implica una referencia a una categorización por
especialización en la atención de los servicios públicos (Colomer, 2006:
106).

De esta manera, los Poderes y los Organismos Constitucionales Autónomos

se dividen por especialidades y competencias, diferentes ámbitos del poder
público, y ejercen en forma exclusiva funciones propias del Estado.

Como se podrá observar, ambos conceptos son relativos y pueden vincularse, sin
embargo, los niveles de aplicabilidad les permiten gozar de autonomía
conceptual.

III. LA REFORMA DEL ESTADO A TRAVÉS DE LOS

GOBIERNOS.

Conforme los alcances del proceso de reforma del Estado en términos

constitucionales, debemos observar que esta condición responde sobre todo a las
necesidades que los gobiernos de turno en el Poder Ejecutivo y Legislativo
tienen para así poder aplicar sus políticas en determinados sectores (Melgar,
2003).

De esta manera, son los niveles gubernativos de ejecución y legislativos los

únicos que pueden iniciar en forma eficaz un “proceso de reforma”, tanto en
términos normativos constitucionales como legales, como también un proceso
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de reforma en términos administrativos, porque finalmente los procedimientos

son regulados por Ley.

Será la visión de gobierno, la visión estructural para la atención de determinados

servicios públicos (Seminario de Servicios Públicos, 2001: 67), los que

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determinen el mecanismo y también el perfil por el cual se diseñará este proceso

de reforma, pudiéndose en algunos casos, generar procedimientos e instituciones
totalmente novedosos o procedimientos con una naturaleza distinta al
procedimiento predecesor.

Así podemos citar dos casos particulares que describen dicho concepto:

a) En el ámbito de la generación de procedimientos e instituciones novedosas:

Con la Constitución de 1993, principalmente debido a la condición política

de influencia de los procedimientos de nombramiento de autoridades
políticas en los procesos electorales, se optó por dividir las funciones y
competencias del Jurado Nacional de Elecciones, creándose a la Oficina
Nacional de Procesos Electorales ONPE y la RENIEC, Registro Nacional
de Identificación y Estado Civil (Domingo, 1996).

Esta subdivisión de instituciones en el ámbito electoral, provocó una serie de

cuestionamientos, pero los elementos de validación de dicho proceso
finalmente primaron, por cuanto cada entidad se haría competente para cada
etapa al interior de un proceso electoral.

Así la RENIEC determinaría los niveles de participación, afiliación política,

registro válido de fichas para inscripción de partidos políticos, etc.; la ONPE
se encargaría de ejecutar los procesos electorales y el JNE, se limitaría a
resolver el nombramiento de autoridades elegidas democráticamente, como
también se encargaría de los procesos de destitución.

La “autonomía” que se procuraba para cada entidad finalmente permitió

generar una subdivisión de entidades en el ámbito electoral, desmembrando
las funciones del JNE.

b) En el ámbito de la generación de procedimientos distintos al procedimiento

predecesor.

Conviene en este punto mencionar el actual proceso de reforma procesal

penal en nuestro país, principalmente porque ello no sólo es un “proceso”
más en el ámbito jurisdiccional nacional. Los objetivos procurados por este
mecanismo de reforma, implican elementos particulares y permiten señalar
que existe toda una corriente que justifica su implementación.
Exégesis

Estos elementos que validan dicho proceso de reforma, son distintos, tanto
en naturaleza como también respecto de lo que implica, y bajo este perfil,
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podemos señalar como elementos validadores de un proceso de reforma en

el ámbito procesal penal es totalmente distinto al precedente, por:

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i. Se procura un proceso penal garantista, sobre la base de defensa

irrestricta de los derechos del justiciable.

ii. Se procura la autonomía de funciones y competencias del Ministerio

Público de la Policía Nacional del Perú y del Poder Judicial, para así
convertirlo en el verdadero investigador de los hechos presuntamente
delictuosos.

iii. El proceso es más expeditivo, mejorando la atención del servicio público

de impartición de justicia.

iv. Se procura mejorar el sistema de impartición de justicia sobre la base de

la mejora de la eficacia de funciones y competencias de instituciones y
de personas que participan en el proceso penal.

Entonces, bajo esta perspectiva es que se debe tener presente que todo proceso
de reforma del Estado, implica necesariamente una decisión de carácter político
con un alcance estructural en la manera en cómo el Estado se vincula con la
ciudadanía, a través de los servicios públicos.

IV. EL CARÁCTER MULTIDISCIPLINARIO DE LA REFORMA

DEL ESTADO.

Como lo habíamos manifestado previamente, toda acción que implique un

proceso de reforma en el Estado, debe conllevar no sólo una decisión política,
sino también una justificación porque eventualmente las condiciones que se
requieran para proceder a dicha reforma requerirán contar con la aprobación y el
apoyo de otras entidades que conforman el Estado.

Así en primer lugar se requiere que el Legislativo apoye dicho proceso de

reforma, la cual se basará sobre todo en la justificación expuesta por el Ejecutivo,
el cual tendrá como elemento básico de exposición, tres aspectos importantes en
la ejecución de su decisión:

a) Un argumento técnico.

Iniciar un proceso de reforma en alguna entidad pública o en un

procedimiento implica necesariamente la ejecución de un estudio preliminar,
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que justifique la necesidad de modificar las estructuras internas de lo que se

va a reformar.

Además de las condiciones técnicas, conllevará necesariamente la

planificación de cómo se procederá a modificar o la entidad pública o los

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procedimientos, estableciéndose un programa de ejecución, sea en etapas o

sea en la culminación de condiciones.

El proceso de reforma procesal penal, es una muestra de estas condiciones

de reforma, en la cual se diseñó previamente una estructura basada en etapas
de implementación, a efectos de permitir que el Ejecutivo y el Legislativo
puedan disponer de recursos (financieros) al sector justicia: Ministerio
Público y Poder Judicial.

b) Una exposición programática.

Todo diseño de reforma, implica necesariamente una visión multisectorial e

interdisciplinaria, para así permitir la subsanación de cualquier
inconveniente resultante en el proceso de ejecución, que no hubiese sido
previsto inicialmente.

De esta manera, también se comprende la posición del Ejecutivo en la

exposición de sus políticas de reforma, porque fundamentará su decisión en
la necesidad de articular diferentes acciones políticas autónomas que puedan
vincularse en este ámbito.

El proceso de descentralización iniciado en el año 2014 que se inició con la

reforma constitucional correspondiente a este ámbito, es una muestra de este
punto en particular.

Dicho proceso de reforma, basado en la necesidad de mejorar las condiciones

de gestión pública de las ciudades y regiones al interior del país, se
complementó con diferentes acciones normativas, como la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, el proceso de transferencias de competencias del
Ejecutivo hacia los Gobiernos Regionales, entre otras acciones.

c) Las condiciones de exigibilidad social por parte de la sociedad.

A pesar de las condiciones positivas de los dos puntos precedentes, toda

acción de reforma del Estado proviene de la propia necesidad de mejorar las
condiciones en las cuales los ciudadanos, como administrados, reciben un
servicio público.

La evaluación negativa de las condiciones en las cuales el Estado brinda

Exégesis

dichos servicios, es por regla general, la que provoca los procesos de

reforma, lo cual también permite señalar su principal elemento negativo: la
focalización de un único aspecto a ser reformado.
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Por ejemplo, en el proceso de reforma del Sistema de Impartición de Justicia,

a partir del año 2001, luego de la década de sujeción de dichas entidades al
poder político de Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos, se procedió a
gestar un proceso de reforma liderado por las mismas entidades
conformantes del sector justicia: Poder Judicial, Ministerio Público, Tribunal
Constitucional, Academia de la Magistratura, Consejo Nacional de la
Magistratura, Defensoría del Pueblo y Ministerio de Justicia, bajo la
dirección de la Comisión Especial para la Reforma Integral de la
Administración de justicia, CERIAJUS.

Dicho proceso, se basó en la poca legitimidad que el sector justicia en general

tenía ante la sociedad, donde los niveles de aprobación ciudadana eran
elementos validadores para iniciar dicho proceso de intervención.

Así, la sociedad exigió un proceso de reforma integral, la cual en términos

de proyección temporal resultó limitado en sus efectos estructurales, pero
que generó en términos individuales, efectos positivos, como por ejemplo, la
determinación de un mecanismo normativo más autónomo para la asignación
de presupuesto para el sector, la validación de la meritocracia en la carrera
judicial y fiscal, el establecimiento de las pautas iniciales de la carrera en la
magistratura, el proceso de reforma procesal penal, entre otras acciones.

La complementación de estos tres factores (técnico, programático y la

exigibilidad social) permitirá en esencia que toda acción de reforma tenga no
sólo buenos réditos, sino que además cuente con un elemento de planificación
estructural idóneo, que le permita al Estado a través del Gobierno ejecutor, una
acción con resultados positivos en el tiempo.

Dicha planificación, en el caso por ejemplo de la línea económica del país, es un

elemento a ser resaltado en nuestro país. Así desde el año 1990 se ha seguido el
mismo lineamiento económico político, a pesar de que se han sucedido
gobiernos de diferentes matices, los cuales han optado por continuar una línea
de acción estatal.

V. EL IDEAL EN TODO PROCESO DE REFORMA.

Dado que todo proceso de reforma implica una necesidad de reestructuración de

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instituciones o de procedimientos, se debe tener presente que los tres factores

antes mencionados, se complementan en la búsqueda de un único objetivo: la
eficiencia, la cual se presenta como un ideal a seguir.

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En esta perspectiva, si bien existe un ideal maximizador de beneficios para el

propio Estado, este resultado positivo se traslada en términos indirectos a la
propia comunidad nacional, por los efectos que el propio proceso provocará.

Dicho proceso de generación de beneficios, se estructura en cuatro niveles, los

cuales en múltiples situaciones y en forma general, deben entenderse como
complementarios, dado el efecto positivo.

a) El proceso de positivización de valores culturales, sociales, políticos y cívicos

en la comunidad.

Por lo general, considerado como un factor aleatorio e indirecto, en función

a que se parte por un proceso de reforma institucional que atiende a la
comunidad.

En este contexto, los beneficios alcanzados por todo proceso de reforma

procuran en primer lugar no sólo mejorar la atención de servicios públicos,
sino también la búsqueda de beneficios directos en cada individuo de la
comunidad.

Elementos propios como la asignación de una mejor condición ciudadana

frente a la administración pública, o la valoración del poder ciudadano frente
a acciones del Estado, son el resultado de estos procesos de reforma.

De esta manera, por ejemplo todo proceso de reforma también implica la

participación de la comunidad, ya sea porque serán los beneficiados por las
políticas públicas o porque se implementará una acción que exige la
intervención directa de la propia comunidad.

Así por ejemplo en el proceso de descentralización, los procesos de

validación de la legitimidad política de las autoridades locales se deberían
entender como un proceso inmerso en un contexto de positivización de los
mecanismos de fiscalización social de la gestión pública, los cuales se
ejercen, por ejemplo, con los procesos de revocatoria.

Este mecanismo de legitimación de la función pública en el ámbito de la

gestión de gobiernos locales, permite a la propia comunidad mantener el
mandato popular que legitima la elección (Ayala, 2004: 38) o destitución
de una autoridad y ello en función a que es la propia comunidad la que
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interviene en primer orden.

b) La modernización del aparato público.

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Procurado de manera preferente por las acciones de reforma, principalmente

para la adecuación a las nuevas necesidades, condiciones, exigencias y
requerimientos de la comunidad (Younes, 2004: 25)

Este procedimiento de modernización parte principalmente por las

necesidades estructurales y condicionales que la comunidad tiene debido a
la propia evolución de las condiciones tecnológicas, sociales, económicas y
políticas.

Así, por ejemplo podemos observar que en el ámbito de la gestión del

Ejecutivo, durante los últimos quince años se han producido la
institucionalización de nuevos Ministerios de Estado, como por ejemplo el
Ministerio de Ambiente, el Ministerio de Cultura y el Ministerio de Inclusión
Social.

El último Ministerio, el llamado a coordinar y dirigir la política de atención

social del Ejecutivo en general, si bien tiene la lógica de un proceso de
reforma en el mecanismo de cómo el Estado se relaciona con la comunidad
social, se debe entender que ha aglutinado a varias dependencias que
ejecutaban acciones de servicio público de manera directa, lo cual nos
permite sostener que la promoción de este Ministerio partía por la necesidad
de tener una única línea de acción social.

Criterio diferente, fue la creación de los Ministerios de Cultura y del

Ambiente, por cuanto sus elementos legitimadores fueron más técnicos que
políticos, en función a las nuevas necesidades de la comunidad nacional de
preservar en primer lugar el patrimonio histórico social existente en todo el
territorio y el patrimonio biológico, los ecosistemas y el conjunto de riquezas
que nuestro país tiene.

De este modo, sin importar los elementos que dieron origen al proceso de
reforma, el objetivo sigue siendo el mejoramiento de la atención de un
requerimiento o servicio público, en este caso a través de entidades
específicas en la propia administración pública.

c) La profesionalización de la administración pública.

Entendido como un elemento complementario al punto anterior, debe

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entenderse en forma autónoma, principalmente porque implica un proceso

de reforma a nivel estructural, por tratarse de los recursos humanos que
dispone la administración pública en la atención de sus servicios públicos
(Younes, 2004).

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De esta manera podemos observar que los procesos de homogenización de

niveles, de procesos y de instituciones, por ejemplo, procuran en primer
lugar optimizar el nivel profesional de los servidores públicos, a los cuales
no sólo se les debe imponer mayores niveles de condiciones profesionales y
personales, sino también mejores condiciones laborales.

En este punto específico, todo el proceso de reforma de la administración

pública a nivel de personal, implica una serie de acciones que han ponderado
la vigencia de procedimientos basados en métodos meritocraticos en los
proceso de evaluación, promoción, permanencia e incremento de haberes.

Como resultado de una evaluación general del Estado peruano, podemos

mencionar dos situaciones antagónicas, en este punto en particular.

i. El proceso de unificación institucional y de recursos humanos de la

Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, SUNAT y de
la Superintendencia Nacional de Aduanas, ADUANAS, en la década de
los años noventa del siglo pasado.

Dicho proceso de reforma a nivel de instituciones, se basó en la

profesionalización de todos los servidores públicos en un único
mecanismo de seguimiento, fiscalización, cobranza y administración de
los tributos en general, en el país.

ii. El proceso de homologación de haberes de los magistrados del Poder

Judicial y del Ministerio Público a los topes salariales impuestos por
Ley de Homologación de haberes, Ley N° 28718.

Dicho proceso de homologación, en principio legal y legítimo por

ejemplo no se ajusta a los parámetros objetivos que establece un
mecanismo meritocrático, por cuanto está basado en un mecanismo que
asigna un nivel remunerativo al nivel jerárquico que tiene un
magistrado, en el nivel de la carrera judicial.

Dicho mecanismo por ser diferenciado a los que se impone en toda la

administración pública, ha provocado que la propia comunidad
nacional se manifieste en contra de este proceso de homologación.

d) El perfeccionamiento del Estado de Derecho.

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Se produce como consecuencia de todos los factores antes mencionados y

constituye un mecanismo de optimización de procesos de reforma (Younes,
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2004).

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Los beneficios generados en este contexto son amplios, positivos y

estructurales que redundan en beneficio de la propia Administración Pública
como en la comunidad nacional.

BIBLIOGRAFÍA

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