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CONSIDERACIONES SOBRE LA PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA

Y LOS INSTRUMENTOS PARA SU EFICACIA

RAMIRO ALBERTO ESCUDERO URANGO

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS

DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO

BOGOTÁ D.C.

2002
CONSIDERACIONES SOBRE LA PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA

Y LOS INSTRUMENTOS PARA SU EFICACIA

RAMIRO ALBERTO ESCUDERO URANGO

Monografía para optar el título de Abogado

Director
Dr. ANTONIO GÓMEZ MERLANO

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS

DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO

BOGOTÁ D.C.

2002
TABLA DE CONTENIDO

Pág.

INTRODUCCIÓN 1

1. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN EL PENSAMIENTO CONTEMPORÁNEO 6

1.1. REPRESENTATIVIDAD vs. PARTICIPACIÓN 6

1.2. LA FORMACIÓN Y CULTURA DEMOCRÁTICAS COMO GARANTES DE LAS POLÍTICAS ESTATALES 10

1.3. PROMOCIÓN DEL DIÁLOGO POLÍTICO COMO CATALIZADOR DE LA PARTICIPACIÓN 12

1.4. EL PROBLEMA CON LAS CIRCUNSCRIPCIONES ELECTORALES. EL VELO PARTICIPATIVO 14

1.5. EL CONTROL DEL PODER COMO MANIFESTACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN 16

1.6. LA RELACIÓN DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN 17

1.7. EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DEMOCRACIA 21

1.8. LA POLIARQUÍA COMO MODELO DEMOCRÁTICO Y PARTICIPATIVO 24

2. LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN COLOMBIA 27

2.1. FUNDAMENTOS DE SU CONSAGRACIÓN CONSTITUCIONAL 27

2.2. NOCIÓN DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA 32

2.3. ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA 33

2.4. SOBERANÍA POPULAR Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA 36

2.5. INTERRELACIÓN ENRE LAS DIFERENTES FACETAS DE LA PARTICIPACIÓN 39

2.6. EFECTIVIDAD DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA 41

2.7. CENSO ELECTORAL Y SU RELACIÓN CON LOS INSTRUMENTOS DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA 42

3. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA 48

3.1. PRELIMINARES 48

3.2. GLOBALIZACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN 49

3.3. ESTATUTO DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA 54

3.4. DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN EN PARTICULAR 57

3.4.1. INICIATIVA LEGISLATIVA Y NORMATIVA ANTE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS 58

3.4.1.1. Noción 58
3.4.1.2. Definición 59

3.4.1.3. Trámite 60

3.4.2. REFERENDO 66

3.4.2.1. Noción – Generalidades 66

3.4.2.2. Clases de referendo 69

3.4.2.3. Materias que pueden ser objeto de referendo 71

3.4.2.4. Referendo de determinados actos legislativos 72

3.4.2.5. Adopción del referendo 72

3.4.2.6. Dificultades en torno a la aplicación y efectividad del referendo 73

3.4.2.7. Identidad con el plebiscito? 76

3.4.2.8. Trámite 76

3.4.2.9. Registro de solicitudes de referendo 80

3.4.2.10. Convocatoria del referendo 81

3.4.2.11. Controles judiciales 86

3.4.2.12. Comentarios finales 87

3.4.3. PLEBISCITO 88

3.4.3.1. Concepto 88

3.4.3.2. Alcance y naturaleza del plebiscito 89

3.4.3.3. Diferencia con el referendo 91

3.4.3.4. Su relación con la consulta 93

3.4.4. CONSULTA POPULAR 94

3.4.4.1. Antecedentes 94

3.4.4.2. Concepto 96

3.4.4.3. Finalidad 99

3.4.4.4. Modalidades 99

3.4.4.5. Temas objeto de consulta 101

3.4.4.6. Texto sometido a consulta 102

3.4.4.7. Efectos de la consulta 102

3.4.4.8. Suspensión de la realización de consultas 103

3.4.4.9. Convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente 104

3.4.4.10. Notas finales 104

3.4.5. EL CABILDO ABIERTO 106

3.4.5.1. Preliminares 106


3.4.5.2. Aspectos generales 108

3.4.6. REVOCATORIA DEL MANDATO 112

3.4.6.1. Conexidad con el voto programático 112

3.4.6.2. Fundamentos teóricos 116

3.4.6.3. Concepto 117

3.4.6.4. Desarrollo normativo 118

3.4.6.5. Condiciones básicas para que prospere la revocatoria 118

3.4.6.6. Requisitos para convocar la revocatoria del mandato 119

3.4.6.7. Mayoría calificada? 125

4. ORGANIZACIONES CIVILES Y VEEDURÍAS CIUDADANAS 127

5. PUBLICIDAD Y FINANCIACIÓN DE LAS CAMPAÑAS 128

6. AFINIDAD CON OTRAS FUENTES NORMATIVAS 132

7. DECLARATORIA DE ELECCIÓN. INFORMACIÓN ESTADÍSTICA 136

8. LA PARTICIPACIÓN EN EL DERECHO COMPARADO 137

8.1. Descentralización y participación 147

8.2. Programas de la OEA para promover la democracia 148

9. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU RELACIÓN CON LA PARTICIPACIÓN 152

10. CONCLUSIONES 154

BIBLIOGRAFÍA 158

ANEXOS (Datos estadísticos) 162


RESUMEN

Con la presente monografía se analizará la real eficacia de los mecanismos de

participación ciudadana en Colombia, de conformidad con lo estatuido en la

preceptiva legal y constitucional, y fundamentándose en un marco comparativo

acerca de la aplicabilidad y ejecución de esta política participativa, tomando como

punto de referencia el derecho extranjero y la normatividad vigente en nuestro país

a ese respecto.

Se valorará la inmediatez con que el ciudadano puede acceder a tales figuras,

respecto de su nivel cultural, educacional, económico, factores que en menor o

mayor grado se constituyen en un influjo para ciertas democracias frágiles aunque

formalmente sean fuertes, y con una problemática coyuntural importante.

En igual sentido se explicará el funcionamiento de cada mecanismo, partiendo de

su conceptualización básica, desarrollando aspectos tales como su régimen

procedimental y electoral, destacando su óptimo desenvolvimiento en los procesos

electorales, con base en estudios estadísticos, además de considerar la amplitud

de aplicación en distintos aspectos, aparte de los circunscritos al ámbito

estrictamente político.
Para realizar este trabajo, se utilizaron diversas fuentes bibliográficas (doctrinales,

legales, jurisprudenciales, constitucionales, entre otras), además de información

obtenida en la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional

Electoral, entidades que proporcionaron copia de las estadísticas que hacen parte

de los anexos.
1

INTRODUCCIÓN

La democracia participativa tiene sus antecedentes en la democracia directa

practicada en el ágora, donde los ciudadanos podían intervenir libremente, para

decidir sobre asuntos estatales de cierta relevancia.

Entonces, se constituye no sólo en el fundamento para influir directa o

indirectamente por parte de los ciudadanos en los asuntos que los afectan,

mediante la toma de decisiones, sino también en un modelo de comportamiento

que interactúa en la esfera personal del individuo, en toda su extensión, haciendo

énfasis en los aspectos más trascendentales de la existencia.

Facilitan sus fuentes el acceso personalizado a los esquemas de administración

concertada, creando un puente entre el ciudadano y los procesos decisorios que

en última instancia repercutirán en las órbitas de su accionar, principalmente

política, cultural, económica, social y familiar.

No obstante su reciente consagración constitucional y legal en Colombia, su

implementación en nuestro cambiante régimen político es consecuencia de un

procedimiento evolutivo multidisciplinario profundo y radical, en el cual el


2

ciudadano ha adquirido una mayor autonomía e importancia dentro del ámbito de

validez estatal, e incluso llegando a constituirse en parte determinante e

inamovible al interior de los esquemas participativos democráticos actuales,

mediante la instauración de una axiología racionalista demoliberal.

En pocas palabras, la política, la cultura, la economía y la misma sociedad al

servicio del individuo, considerado como una pieza imprescindible dentro del

conjunto armónico social, y no conforme a las tesis individualistas liberales ya

caducas.

Precisamente la preeminencia de lo social es lo que le da forma a los regímenes

constitucionales modernos, con una directriz clara, cuyo sustrato es la

superioridad del interés general, con base en la ejecución de políticas estatales y

supraestatales.

Es indudable que la Carta Política reitera el carácter social, democrático y

participativo que debe guiar al Estado, mediante la consagración de los

mecanismos de participación, pero dejando al legislador su desarrollo, ya que su

adaptabilidad dependerá del modelo de cada Estado, y la realidad jurídico política

social imperante.
3

La Constitución, al establecer tales mecanismos, lo hizo con el fin de que el

ciudadano interviniera más activamente en la toma de decisiones, forjando de esta

manera su destino.

Es un derecho del ciudadano el participar en la conformación, ejercicio y control

del poder político, intervención que necesariamente debe ir más allá.

Pero para la efectividad de este derecho, se le debe garantizar un mínimo de

instrumentos que permitan su ejercicio, dentro de unos parámetros

preestablecidos, ya que tal dogma lleva implícito el deber por parte de los

gobernantes de acatar las decisiones tomadas por el pueblo, con base en la

soberanía que de él emana, y el deber del pueblo de respetar el régimen instituido

para su propio beneficio.

De una buena interpretación y análisis que se haga de los mecanismos de

participación ciudadana, no sólo valorando el aspecto formal de los mismos, amén

de los cambios sufridos por las democracias en la ultima centuria, se pueden

evitar, o por lo menos prevenir, las alienaciones a que pueden estar sujetos tales

instrumentos.

En la actualidad no cabe duda la relevancia que han adquirido las distintas formas

de participación. Se han dejado atrás las estructuras representativas puras (sin

que se quiera decir con esto que ha desaparecido), para pasar a un sistema en el

que, gobernante y pueblo, mediante el consenso, tomen las decisiones.


4

Además, es importante la responsabilidad que surge respecto del elegido hacia los

electores. Se ha pasado a una relación fruto del mandato, en el que los

gobernantes deben cumplir con lo que prometen.

Sin embargo, la misma ley, en un tan habitual exceso de reglamentarismo,

restringe notablemente el acceso de los ciudadanos a instrumentos tales como la

revocatoria del mandato, y la participación termina tornándose en una figura

decorativa, pero que de efectividad deja mucho que desear.

Si la norma hubiera querido verdaderamente promover la participación, no habría

establecido tantos requisitos, ni exigido el altísimo porcentaje que se requiere para

que operen los diversos mecanismos.

En los estudios estadísticos realizados se observa la poca eficacia de dichos

instrumentos.

Las causas pueden ser variadas. Desde el creciente abstencionismo, hasta la

falta de divulgación, o el mismo desánimo de los ciudadanos en convocarlos, al

considerar imposible conseguir los porcentajes de potencial electoral mencionados

en la preceptiva legal.

Al estudiar la doctrina extranjera y la nacional se observan similitudes en cuanto a

la importancia que tiene la participación ciudadana en la modernidad. El papel


5

preponderante de ella en innumerables circunstancias (servicios públicos,

educación, planeación) sólo constata lo ya argumentado.

Para efectos de desarrollar el tema de la presente monografía, se tuvieron en

cuenta diversas fuentes manifestadas en aspectos relacionados con las ciencias

sociales (derecho -constitucional, administrativo, electoral, penal, civil-, la

economía, la historia, la sociología, la geografía, la ciencia política) y con la

información estadística.

En Colombia existe poca doctrina que hable de la participación ciudadana. Es

más, pese a las “inconveniencias” que tiene la Ley, hasta el momento no se le ha

hecho reformas.

El derecho comparado se instituyó como una ayuda importante para consultar

determinados temas que en nuestro ordenamiento jurídico no han tenido mayor

desarrollo.

Con este trabajo se pretenden clarificar los aspectos más importantes atinentes al

tema de la democracia participativa, no sólo en lo que respecta a sus orígenes,

sino también en lo que se refiere a su practicidad y aplicabilidad en nuestro

entorno, mostrando ventajas y dificultades que se presentan, e inclusive,

comparándolo con esquemas extranjeros.


6

1. LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN EL PENSAMIENTO

CONTEMPORÁNEO

1.1. REPRESENTATIVIDAD vs. PARTICIPACIÓN

La generalización de la democracia como modelo político, desde la década

pasada, ha estado acompañada de la universalización del paradigma neoliberal1,

que la ha reducido a su concepción formal asimilable a un mercado en el cual los

ciudadanos eligen a sus gobernantes cada cierto período de tiempo.

Derivado de este enfoque clásico, la democracia representativa es aquella en la

que los ciudadanos escogen directamente a quienes han de gobernarlos,

contando para ello con dos instituciones básicas: el sistema electoral y el

parlamento. El primero como mecanismo de legitimación de quienes toman las

decisiones, y el segundo como escenario para ejercer la representación y la tarea

de decidir.

Entre tanto, en su concepción más difundida, la democracia participativa es el

intento de extensión de los mecanismos de decisión política, es decir el traslado

____________________
1 Sobre todo con las teorías de las Escuelas de Chicago y Friburgo, aplicadas luego en los gobiernos de Ronald
Reagan y Margaret Thatcher en Estados Unidos e Inglaterra respectivamente.
7

de la democracia del ámbito del Estado hacia la sociedad.

Este modelo se caracteriza por:

- Participación directa de los ciudadanos en la regulación de las instituciones

claves de la sociedad.

- Reorganización del sistema de partidos.

- Funcionamiento de los partidos participativos en la estructura parlamentaria del

Congreso.

- Mantenimiento de un sistema institucional abierto que garantice la posibilidad de

experimentar diversas formas políticas.

Otra corriente teórica vincula la democracia participativa a un proceso creciente de

integración de los ciudadanos mediante mecanismos de asambleas populares,

plebiscitos, referendos, consultas populares, propuesta que busca la

compatibilización de la política con la democracia participativa.

En este sentido, la democracia participativa, que se identifica con la democracia

directa, dota entonces a la democracia representativa de mecanismos mediante


8

los cuales las decisiones no son delegadas sino tomadas directamente a través de

sistemas electorales.

Dentro de este análisis resulta pertinente ver la situación de Colombia a partir de

la Constitución de 1991 con el diseño de la democracia participativa, caracterizada

principalmente por :

- Ampliación de los espacios de decisión en donde el escenario fundamental es el

Congreso de la República. Sin embargo, se han ido creando consejos y comités

para resolver asuntos sectoriales (inclusive foros de discusión de temas de interés

popular).

- Ampliación de los sujetos del proceso democrático: los principales actores son

los partidos políticos como instituciones de la democracia representativa. En la

participativa se tienen como sujetos de acción a grupos de individuos cuya función

social no es la conquista del poder, hecho que desplaza el protagonismo hacia el

conjunto de organizaciones que componen la sociedad civil; además, estos

sujetos carecen de continuidad y suelen desaparecer una vez agotado el proceso

de toma de decisiones.

- Ampliación de los mecanismos de decisión: el procedimiento electoral tiene

grandes falencias, y es bastante limitado, por lo que el método a utilizar debe


9

obedecer más a la búsqueda de consensos y al logro de acuerdos que a la victoria

o imposición de un bando sobre otro.

En esta aproximación, la democracia participativa se caracteriza por ser aquella en

la cual los espacios de decisión desbordan las instituciones tradicionales (sufragio

y parlamento), y los sujetos políticos van más allá de la acción partidista, siendo el

método de decisión la construcción de acuerdos. En este esquema, la democracia

participativa no sustituye a la representativa, ni se identifica con la democracia

directa, sino que avanza en la constitución de mecanismos que acercan en la

práctica el gobierno al pueblo, cumpliendo así con el ideal de la democracia

(gobierno o autogobierno del pueblo).

Hoy existe una tendencia a identificar la democracia con la elección, por lo menos

en los países llamados occidentales2 (gobernantes elegidos en elecciones libres).

Es una concepción demasiado simplista. La democracia es fruto de una evolución

del Estado, que se viene dando desde la antigüedad con la participación directa

del pueblo en los asuntos gubernamentales, pasando por las monarquías

absolutas y los regímenes liberales puros, hasta hoy, un estado social y

democrático de derecho, en el cual se retoma el concepto de soberanía popular

como fundamento a partir del cual se organiza.

____________________

2 Países con un régimen constitucional definido, fundamentado en principios democráticos y liberales.


10

La indudable crisis de la democracia representativa a nivel nacional e internacional

puede ser compensada, por lo menos en parte, en el ámbito local, donde se da

una relación directa y continuada entre elector y elegido, gobernado y gobernante.

Es decir, personalización, comunicación y control de la representación política.

La participación ciudadana es hoy, un requisito esencial para la efectividad de la

democracia a nivel local.

1.2. LA FORMACIÓN Y CULTURA DEMOCRÁTICAS COMO GARANTES DE

LAS POLÍTICAS ESTATALES

Con el fin de hacer efectivas las premisas de la democracia participativa, y formar

democráticamente a los individuos, es necesario que estén garantizadas las

libertades de expresión, de opinión y de pensamiento en el seno de la sociedad.

El interés democrático por las cosas públicas no se debe limitar a una

participación esporádica y casi desinteresada, tal como ocurre hoy, al votar en las

elecciones que habitualmente se celebran.

La democracia se funda en la voluntad popular de construir formas políticas,

económicas y sociales que hagan a todos los hombres libres e iguales y a la

sociedad en su conjunto más equitativa. Por ello hablar de cultura democrática es

hablar de pautas de comportamiento, de roles, de conductas que integran un


11

proceso social tendiente a igualar, sin menguar libertades, las condiciones de

desarrollo de todos los ciudadanos.

Es comprometer a los ciudadanos, interesarlos en todos los aspectos que los

rodean, y mostrarles la importancia que tiene su opinión dentro del esquema

participativo, despojándose de las restricciones impuestas por un Estado

paternalista3, para entrar de lleno a intervenir activamente en todos los asuntos

que pudieran llamarles la atención.

La comunidad debe ver la participación no sólo como una obligación, sino como

un derecho - deber, es más, de aquellos que la misma Constitución denomina

fundamentales, y que al igual que otros, merece la misma protección e interés por

parte del Estado; pero hay que tener cuidado con el excesivo reglamentarismo

estatal que, alegando su deber de garantizar el derecho a la participación, termine

por deformar la naturaleza de la participación, y la convierta en un instrumento de

presión y control gubernamental.

En síntesis, y como principio integral de legitimidad, para cualquier modelo de

democracia constitucional, toda acción del Estado, para ser justificada y

subsumida por la ciudadanía, debe ser el fruto de un consenso entre los diferentes

sujetos que componen la sociedad, lo que se logrará con la estricta aplicación de

____________________
3 Estado excesivamente intervensionista, hasta el punto de influir en los aspectos más simples de la vida.
12

un paradigma participativo del derecho inalienable de la persona a discutir e

intervenir en los debates ciudadanos, como fundamento del acuerdo mínimo del

que deben partir las disposiciones constitucionales y legales.

No debe olvidarse que no puede haber democracia mientras ésta no sea

convalidada por la participación activa y efectiva de la ciudadanía en todos y cada

uno de los aspectos que conciernen a su vida diaria.

1.3. PROMOCIÓN DEL DIÁLOGO POLÍTICO COMO CATALIZADOR DE LA

PARTICIPACIÓN

Existe una creencia generalizada por parte de los ciudadanos consistente en que

no tienen ningún tipo de influencia frente a las autoridades. Muchas personas no

aprecian el poder que tienen sus sugerencias.

Hay unas fuerzas que mueven a los ciudadanos a participar en los diversos

ámbitos de la existencia: el deseo de mayor control sobre un futuro incierto;

hacer mejor las cosas, solucionando los problemas que los gobiernos o la política

tradicional no parecen resolver o estar en capacidad de hacerlo; y la necesidad de

reparar el deterioro de las relaciones cívicas, por la ausencia de cohesión política.

La frase de William Jennings Bryan “el destino no es producto del azar, es

producto de una decisión” es supremamente importante en nuestro actual estado

de incertidumbre; los ciudadanos tienen la capacidad y el poder de influir en los


13

cambios que se necesiten en un momento determinado; las opciones existen, pero

es un derecho y deber del ciudadano escoger las que más beneficien a la

comunidad y hacerlas efectivas, a través de su participación activa en los

procesos participativos.

El diálogo público debe promoverse, ya que el papel de los ciudadanos no se debe

limitar a votar; el público debe definir sus intereses, necesidades, y la senda que

debe seguir el gobernante, con base en esas definiciones.

No se puede argumentar que el ciudadano carece de capacidad intelectual y moral

para autogobernarse.

Únicamente sobre quien repercuten directamente las decisiones tomadas por el

gobernante, es quien puede saber que es bueno o malo, conveniente o

inconveniente para sus intereses y los de su comunidad, y en un plano más

amplio, para toda la nación.

Los dirigentes han olvidado esto, y prefieren obrar con utópicas nociones de una

sociedad perfecta, desconociendo por completo los problemas de la comunidad a

la que sirven, ocasionando desconfianza y temor entre éstos.

Precisamente los gobernantes, luego de conseguir el poder, olvidan para qué

fueron elegidos.
14

Es su obligación servir al pueblo, colocarlo por encima de sus mezquinos deseos,

pero ocurre todo lo contrario.

Y es esto lo que genera desconfianza y rebeldía en la colectividad. La relación

ciudadano - gobernante es de confianza, y si esta confianza se rompe, los nexos

de poder desaparecen, deslegitimizando el ejercicio del mismo, al no contar con el

apoyo popular; además, genera que los debates públicos pierdan importancia y

se centren en criticar de manera destructiva al gobernante, desnaturalizando el

objetivo del debate que debe ser el buscar soluciones conjuntas mediante la

exteriorización de las ideas y opiniones de toda la comunidad sin distinción alguna.

1.4. EL PROBLEMA CON LAS CIRCUNSCRIPCIONES ELECTORALES. EL

VELO PARTICIPATIVO

Las circunscripciones electorales constituyen uno de los grandes impedimentos a

una mayor representatividad de la comunidad en las instancias estatales, ya que

no existe un equilibrio en la representación de intereses nacionales y regionales.

Los sistemas electorales con circunscripciones exclusivamente nacionales o

regionales propician este desequilibrio.

Para colocar un ejemplo, respecto de los países del área andina, en Bolivia y

Venezuela no existen circunscripciones nacionales. En este supuesto se afecta a

los grupos minoritarios nacionales, a los cuales se les dificulta acceder al poder.
15

La ausencia de una circunscripción nacional excluye a las minorías que no son de

tipo regional, como los indígenas, las negritudes, los grupos religiosos y los

movimientos ciudadanos.

Salvo Colombia, los países andinos carecen de un sistema que asegure la

participación de las minorías étnicas, culturales y políticas (circunscripciones

especiales). Esto es grave, teniendo en cuenta que en países como Bolivia, Perú

y Ecuador, los indígenas son la mayoría, lo que se constituye en un caso de

exclusión y marginamiento social y político, legitimado por la falta de

representación de estas comunidades.

Es interesante el caso colombiano, cuya Carta Política consagra dos

circunscripciones nacionales especiales para Congreso.

Con relación al Senado de la República, la preceptiva constitucional establece que

el mismo estará compuesto por 100 senadores, y adicionalmente se elegirán a 2

por la circunscripción nacional especial indígena, mediante el sistema de

cuociente electoral (artículo 171 de la Constitución).

Respecto a la Cámara de Representantes, el artículo 176 de la Carta contempla lo

atinente a la circunscripción nacional especial, cuyo desarrollo legal le

correspondió a la Ley 649 de 2001.


16

De conformidad con esta normativa, la mencionada circunscripción estará

integrada por cinco miembros, así: dos representantes por las comunidades

negras, uno por las comunidades indígenas, uno por las minorías políticas y uno

por los colombianos residentes en el exterior.

Con la implementación de estas circunscripciones se pretendió garantizar la

participación de un grupo de ciudadanos, habitualmente relegados, en el órgano

representativo por excelencia.

1.5. EL CONTROL DEL PODER COMO MANIFESTACIÓN DE LA

PARTICIPACIÓN

El control tiene por objeto limitar el poder, fiscalizar su actividad para evitar

abusos. El control es uno, pero puede estar integrado por muy variados

elementos, y presentarse bajo distintas modalidades.

El control del poder se manifiesta, en el Estado de Derecho, a través de una

multiplicidad de formas que poseen caracteres muy diferenciados. Tal diversidad

se encuentra, por un lado, en los objetos mismos susceptibles de control: las

normas jurídicas, los actos del Gobierno y de la Administración, del Poder

Legislativo y del Judicial.

De otro lado, muchos son los agentes que pueden ejercer el control: tribunales de

justicia, cámaras parlamentarias y sus comisiones, Parlamentarios individualmente


17

considerados o en grupo, órganos del gobierno, grupos de interés

institucionalizados, opinión pública, grupos de presión.

Y finalmente, también son muy variadas las modalidades que el control puede

adoptar: control previo y posterior, de legalidad, de constitucionalidad, de

oportunidad, de eficacia.

Precisamente, al participar el ciudadano utilizando los mecanismos concebidos

para tal fin, está controlando el ejercicio del poder por parte de los gobernantes, ya

que no siempre obran en beneficio e interés de la generalidad, sino en pro de los

propios.

A través de grupos de presión, de organizaciones civiles o gremiales, o

individualmente, se puede ejercer este control, el cual no quedará circunscrito a

los aspectos puramente sociales, sino que puede extenderse a otros ámbitos de la

existencia (políticos, culturales, económicos, sociales, tal y como lo acepta nuestro

ordenamiento constitucional).

1.6. LA RELACIÓN DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN

Participar del poder político directa o indirectamente, por medio de sus

representantes, es y debe ser la principal característica de una democracia.


18

Pero la palabra democracia presenta un carácter equívoco: la democracia no es

meramente una forma de gobierno, sino también un modo de vida, es decir, no

debe ser identificada exclusivamente con el gobierno, sino que además debe

involucrar a cualquier organización humana, desde el Estado hasta la sociedad

misma.

La participación del pueblo en el poder político es, sin duda alguna, uno de los

principales valores de la democracia, ya sea directamente, o a través de sus

representantes.

En el mundo moderno es imposible alcanzar la unanimidad, por lo que el cuerpo

social se debe regir por la voluntad de la mayoría; por esta razón, para que la

voluntad sea general, no es necesario que la misma sea unánime, pero si es

indispensable que todos los votos sean tenidos en cuenta. Debido a esto, en la

democracia, la participación implica el consenso, pero también involucra el

disenso.

La participación democrática se puede identificar con tres principios

fundamentales: 1) el sufragio universal; 2) la igualdad política; y 3) la regla de la

mayoría.

El primero estriba en que todos están facultados para ser partes en el proceso de

toma de decisiones, al ejercitar su derecho al voto.


19

El segundo reside en que todos los votos son contados igualmente en el proceso

político bajo la máxima: una persona, un voto.

Y el tercero se refiere a que la decisión del grupo debe reflejar las preferencias del

mayor número de votos.

Estos tres principios democráticos son comunes tanto a la democracia directa

como a la representativa. En sociedades pequeñas o simples, estos principios

pueden ser ejercitados directamente por los miembros del grupo, pero en

sociedades grandes o complejas es necesario que los ciudadanos elijan a quienes

tomarán las decisiones por ellos, en calidad de representantes.

Juan Jacobo Rousseau defendió la democracia directa, considerándola como la

forma ideal de gobierno; criticaba a la democracia representativa, mediante el

argumento de que la soberanía no puede ser representada porque es inalienable e

indivisible: “la soberanía no puede ser representada por la misma razón de ser

inalienable; consiste esencialmente en la voluntad general”.

Entre tanto, James Madison, junto con Alexander Hamilton y John Jay, atacaron a

la democracia directa, asociándola con el gobierno del “populacho”4. Apoyaban al

sistema representativo, en el cual se delega la facultad de gobierno a un pequeño

____________________
4 Plebe, chusma, turba, vulgo.
20

número de ciudadanos elegidos por el resto. Esto propicia a que la república

pueda comprender un número más grande de ciudadanos y una mayor extensión

de territorio.

En principio, la democracia directa es adecuada para sociedades pequeñas o

simples, mientras que la representativa lo es para las sociedades grandes o

complejas.

Empero, no hay formas puras de democracia directa o de la representativa.

De hecho, en las últimas décadas gradualmente se ha reconocido que las

instituciones de la democracia directa son la salvaguardia para la democracia

misma. Por esta razón, en la actualidad encontramos en las democracias

contemporáneas, elementos de la democracia directa y de la representativa.

De la primera podemos enunciar el plebiscito, referendo, iniciativa popular, el

cabildo abierto y la revocatoria del mandato.

En cuanto a la segunda, se observa esta tendencia en la elección del Parlamento.

Ante la crisis de la democracia y la decadencia de la cultura e instituciones

representativas, debido a la disminución de la capacidad de respuesta de los


21

gobiernos frente a los problemas que aquejan a las sociedades actuales

(desequilibrio de fuerzas por el predominio de grupos hegemónicos, restricción de

las oportunidades para participar, incremento de la burocracia, ineficiencia estatal,

falta de acceso a la educación, pérdida de credibilidad de los partidos políticos,

entre otros), se deben revisar algunos principios para fomentar la participación

política de los ciudadanos, ya que si ésta presenta anomalías, su capacidad de

influir y respaldar a un gobierno se vería mermada, con lo cual se perdería el

sentido de la institución.

1.7. EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DEMOCRACIA

Existen algunos aspectos claves para explicar esta transformación.

C.B. Macpherson sostiene que se pueden reconocer por lo menos cuatro etapas o

modelos: “ 1) la democracia como protección. 2) la democracia como progreso.

3) la democracia como equilibrio. 4) la democracia como participación “.

En el primer modelo, la democracia es la protección de los individuos y su

propiedad. Jeremías Bentham adopta el principio de la mayoría para fundar el

utilitarismo, cuyo elemento primordial es asegurar y promover la mayor felicidad

del mayor número. De la misma forma, James Mill señala que la seguridad no se

encuentra presente en ninguna de las formas simples de gobierno, y se pronuncia

por el sistema representativo como la doctrina que limita el poder gubernamental,

al proteger al pueblo de la opresión, tutelando los derechos de propiedad y la

economía de mercado.
22

En el segundo modelo, la democracia es el progreso de la humanidad. John

Stuart Mill acepta algunas de las premisas del utilitarismo, como son la protección

de la propiedad y la economía de mercado, pero considera injusto que los

intereses de la mayoría deban prevalecer sobre toda la sociedad, sin tomar en

consideración a las minorías disidentes. De aquí que la mayoría no pueda ejercer

legítimamente todo el poder. Al respecto, la representación debe tratar de incluir

los intereses tanto de la mayoría como de la minoría, y así controlar la posible

opresión que pueda ejercer la mayoría sobre la minoría, al estar representada ésta

última.

En cuanto al tercer modelo, la democracia es el equilibrio de fuerzas que debe

regir la organización del gobierno y la sociedad. Joseph Schumpeter reconoce

que las deficiencias de los dos primeros modelos incrementan la desigualdad

dentro de la sociedad, al guiar tanto a un ejercicio desproporcionado del poder

como a su concentración en una poderosa elite u oligarquía que fomenta la

servidumbre en nombre de la protección y el progreso. Para él, la democracia no

es una forma de vida ni un conjunto de principios morales sino un mecanismo para

elegir y legitimar gobiernos. Por tanto, debe estar formada de individuos,

organizados en partidos o movimientos políticos, que compitan en los comicios

electorales por los votos del pueblo con el propósito de acceder al poder,

constituyéndose estos votos en el medio legitimador de la toma de decisiones

políticas.
23

Finalmente, en el cuarto modelo, la democracia es la participación de toda la

sociedad en el poder político.

Según Macpherson, a las fallas de los dos primeros modelos se suma el error del

tercer modelo que polariza a la sociedad. La reducción y superación de estos

males es el requisito sine qua non para una verdadera democracia.

Para ello, sugiere que en lugar de engrandecer el equilibrio de las elites

contendientes, la solución es aumentar y multiplicar la participación de todos.

La comunicación entre individuos y Estado es la base del derecho igualitario de

todos los ciudadanos a participar en el proceso de toma de decisiones colectivas.

Estas no pueden ser impuestas a los individuos por un acto del gobernante, sino

que deben surgir de la deliberación sobre los diferentes intereses, al buscar un

propósito común en la sociedad.

Así, el complicado proceso de concertación y negociación dentro del gobierno

debe ser sustituido por un sistema de negociación por principios, en que la

participación de todos sea el eje del mismo.

Este sistema no debe basarse en posiciones inmodificables, sino en un análisis

crítico y objetivo de las posibles ventajas y desventajas que pueda generar una

eventual decisión.
24

1.8. LA POLIARQUÍA COMO MODELO DEMOCRÁTICO Y PARTICIPATIVO

“Un gobierno democrático se caracteriza fundamentalmente por su continua

aptitud para responder a las preferencias de sus ciudadanos, sin establecer

diferencias políticas entre ellos”5.

Para que se dé la democracia entre un gran número de habitantes, y tener la

oportunidad de formular y manifestar sus preferencias, así como de recibir un trato

igualitario por parte del gobierno respecto de esas preferencias, se requieren las

siguientes garantías institucionales: libertad de asociación, de expresión, de voto,

elecciones libres e imparciales, diversidad de fuentes de información, derecho de

los líderes políticos a luchar por los votos e instituciones que garanticen que la

política del gobierno dependa de los votos y demás formas de expresar las

preferencias. (DAHL, Robert A. La Poliarquía. 1989. P 15).

En el pasado y en el presente los regímenes varían, sobre todo en aspectos tales

como el número de personas facultadas para participar, ya sea en un plano de

mayor o menor igualdad, en el control y discusión de la política del gobierno.

Un régimen será tanto más representativo cuanto mayor sea el número de

ciudadanos que participen en el sistema de debate público, así sea oponiéndose,

ya que la oposición también es una forma de participación.

___________________
5 DAHL, Robert A. La Poliarquía , Participación y Oposición. 1989.
25

Si los conflictos entre gobierno y oposición son fuertes, más difícil será que el

primero deje participar al segundo; pero esto dependerá de lo que le pueda costar

al gobierno la supresión de la oposición, ya que a veces es más beneficioso para

él ser tolerante con sus detractores, en vez de perseguirlos y restringirles el

derecho a oponerse a sus políticas.

Un régimen democrático y participativo (o poliarquía como la llama Robert Dahl)

es un sistema sustancialmente liberalizado (muy representativo) y popularizado

(abierto al debate público). (DAHL, Robert A. La Poliarquía. 1989. P 18).

Entonces, existe una relación directamente proporcional entre la democracia y la

participación, ya que a menor democratización, menor oportunidad de participar en

debates auténticos.

En una democracia poliárquica hay mayor oportunidad de que muchas personas

ejerzan el poder político, participando en debates de verdadera trascendencia para

la comunidad.

El tránsito de los sistemas hegemónicos autárquicos a las democracias

poliárquicas no es del todo una constante evolutiva inevitable. Es más, se han

dado casos de regímenes abiertamente democráticos que se convierten en

dictaduras.
26

Nada más alejado de los estándares de medición política que los Estados. Cada

Estado tiene variables que lo hacen diferente al resto (su desarrollo económico,

social, político, sus conflictos internos, sus costumbres, sus orígenes políticos, la

mentalidad de sus habitantes, su geografía, clima). De esto se infiere que es

imposible enmarcarlos dentro de un modelo único. Esos matices propios de un

Estado lo hacen "impredecible", en cuanto a su evolución política se refiere. Es

más, Estados con elementos similares no siempre toman en mismo rumbo.


27

2. LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN COLOMBIA

2.1. FUNDAMENTOS DE SU CONSAGRACIÓN CONSTITUCIONAL

El estudio de la participación no tuvo sus orígenes en la ciencia del derecho. Su

génesis está en la sociología, en las teorías que buscaban explicar la naturaleza

de las relaciones entre individuos y el cuerpo social.

La participación ciudadana se erige en principio fundante del Estado y en fin

esencial de su actividad, lo cual implica para las autoridades el deber de facilitarla

y promoverla en las distintas esferas de la vida y el compromiso de fomentarla en

los procesos de toma de decisiones que conciernan al destino colectivo.

Fue en 1957, cuando por primera vez en la historia nacional es convocado

directamente el pueblo (hombres y mujeres mayores de edad), en el mal

denominado plebiscito (ya que propiamente fue un referendo), mecanismo que

sirvió para superar la dictadura del General Rojas Pinilla y el de la Junta Militar de

Gobierno. (NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones Políticas. P 371 – 372).

Retomando esta diferencia, aunque el procedimiento del plebiscito y referendo es

similar, presentan algunas distinciones de fondo.


28

Mientras que el referendo se hace sobre un texto ya elaborado de proyecto de

Constitución, de reforma constitucional, de ley o de cualquier otro tipo de decisión

normativa, para que sea refrendado por el pueblo, teniendo los ciudadanos

plenas garantías y libertades públicas, el plebiscito gira en torno a una pregunta, a

una propuesta genérica o, en algunos casos, como ocurre en los regímenes

dictatoriales, a una persona (en este caso, generalmente se busca la adhesión o

respaldo al gobernante de turno, dentro de un ambiente de restricción a las

libertades públicas).

En el Plebiscito de 1957, el pueblo de Colombia votó a favor de un texto propuesto

por una “Comisión de Reajuste Institucional”, dentro de un clima de amplias

libertades públicas y garantías ciudadanas, no con el propósito de adherir a los

gobernantes de turno (Junta Militar Provisional de Gobierno), sino de restablecer

el régimen de la democracia representativa, abolido por la dictadura militar que

había gobernado desde 1953, mediante la instauración del Frente Nacional.

Con la Reforma Constitucional de 1986, que generó cambios institucionales

importantes, se posibilitó la convocatoria de los habitantes de un respectivo

municipio mediante la consulta popular, sobre temas de interés.

La participación político electoral en Colombia ha sido baja, especialmente en las

grandes ciudades y en las intermedias, existiendo un promedio histórico inferior al


29

50% de los potenciales electorales, lo cual se debe principalmente a la desviación

de los fines básicos de los partidos políticos. (Información: Registraduría Nacional).

Han perdido el rumbo los partidos políticos (e incluso los movimientos políticos), y

no están contribuyendo a la formación de la opinión pública dentro de la masa

poblacional.

Así mismo, la ausencia de disciplina política al interior de los partidos fomenta los

fenómenos clientelistas, y le resta poder y eficacia a la oposición, lo que a la luz

del pueblo es un síntoma de la decadencia ética, estructural y organizacional de la

política, factor que degenera en el abstencionismo por el desinterés de la

población en participar.

Estas costumbres discutibles agotaron la paciencia del electorado, originando la

movilización popular en torno a la convocatoria del Constituyente Primario6.

Aunque en su génesis, la convocatoria a la Asamblea Constituyente de 1991

presentó vicios de ilegalidad, así como a la hora de ejercer las funciones que le

fueron otorgadas, no es del caso entrar a profundizar estos aspectos leoninos; lo

importante, respecto del tema de los mecanismos de participación, se refiere a

uno de los objetivos que precisamente tuvo esta Asamblea, el cual fue ampliar los

___________________
6 El poder político como expresión jurídica básica en cabeza de la totalidad del pueblo soberano.
30

espacios políticos en Colombia, consagrando de manera formal los diversos

mecanismos de participación ciudadana (de carácter político) como son el voto, la

iniciativa popular legislativa y normativa, la consulta popular, el cabildo abierto, el

referendo, el plebiscito y la revocatoria del mandato, que fueron reglamentados

por el Congreso por medio de la Ley 134 de 1994, norma que si bien precisó el

alcance de los mismos, estableció al mismo tiempo una serie de requisitos,

condiciones y procedimientos que en la práctica hace remota su posibilidad de

utilización en la vida real y cotidiana.

Es importante destacar la incorporación de la consulta municipal, mediante el Acto

Legislativo 1º de 1986, como complemento a la elección popular de los alcaldes,

siendo posible como instrumento democrático previo a la toma de decisiones,

como sucedió en algunos municipios del país (Pereira y Medellín), en donde el

interrogante giró en torno a la ejecución de obras públicas.

Del mismo modo, la participación de los usuarios en las juntas directivas de las

empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios constituye una de las

modalidades de la participación. Este proceso ha estado ligado en general en los

países del tercer mundo a la relación entre el ámbito estatal y la llamada sociedad

civil, esta última noción que tiene sus orígenes en Grecia, y desarrollada

modernamente por Hegel y Gramsci. (DE ZUBIRÍA SAMPER, Andrés. 2000. P 67).
31

Aparecen otros mecanismos de participación en el contexto comunitario, en el

sentido de reivindicaciones de carácter grupal, como las referidas a las juntas de

acción comunal, las cuales tuvieron en su etapa inicial apoyo oficial durante el

gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966 – 1970), al igual que diversos tipos de

movimientos sociales. (DE ZUBIRÍA SAMPER, Andrés. 2000. P 67 - 68).

El constitucionalismo contemporáneo empezó a consagrar la figura de la

democracia participativa con la crisis de la noción de representatividad, originada

en el debilitamiento del parlamento como representante de la sociedad civil y en el

crecimiento burocrático.

En nuestro país la consagración de la democracia participativa tiene su

fundamento en la ineficacia estatal, que se denota por la distorsión de los fines del

Estado, por la excesiva regulación administrativa (tramitomanía), por las

desigualdades en el desarrollo regional (demasiada concentración político –

económica) y por la ausencia de una cultura participativa y de control de la gestión

pública por parte de los ciudadanos.

Una administración pública ineficiente trae como consecuencia la pérdida de

legitimidad del Estado, por no cumplir o desviar los fines esenciales del mismo.

Con la inclusión de los mecanismos de participación ciudadana en nuestro

ordenamiento constitucional, se pudo canalizar el descontento popular sin


32

resquebrajar el orden institucional, con el fin de que los ciudadanos pudieran

participar en el juego del poder político, y sin que esta situación generara

conflictos entre la Sociedad y el Estado.

2.2. NOCIÓN DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

La Constitución de 1991 dispone que la soberanía reside en el pueblo, a diferencia

de la de 1886, que consagraba la tesis de la soberanía nacional.

Esta diferencia es importante, en el marco de la democracia participativa, si se

tiene en cuenta que en la soberanía popular, los individuos que conforman la

sociedad son titulares de la soberanía, de manera que cada miembro tiene una

fracción de la soberanía, y la tienen también los individuos cuando se reúnen.

En cambio, en la soberanía nacional, los individuos no son titulares de la

soberanía, y sólo la tienen cuando se reúnen con fines políticos.

Entonces, las instituciones de la democracia participativa son aquellas por medio

de las cuales los ciudadanos individuales, o como representantes de grupos

sociales, expresan sus opiniones con la pretensión de que concluyan con la

expedición de un acto dotado de efectos jurídicos (participación activa) o que sólo

sirvan para identificar correctamente las exigencias e intereses públicos por los

que vela (participación pasiva).


33

En la democracia participativa hay que distinguir si los sujetos actúan

individualmente o como representantes de grupos sociales y con una organización

de hecho o de derecho; así mismo pueden distinguirse las intervenciones que

persiguen un determinado interés (del individuo o del grupo) y aquellas que

tienden a la realización de un interés general (en este evento puede actuar no un

ciudadano, sino un órgano público independiente, como en nuestro caso sería el

defensor del pueblo).

2.3. ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Para estructurar el fenómeno de la participación ciudadana, se requiere de unas

condiciones objetivas y subjetivas. Entre las primeras se deben señalar: a) la

existencia de un contexto de libertades políticas y sociales; b) poner a disposición

de los ciudadanos canales de participación, principalmente en el nivel local, donde

es más fácil promover este tipo de actitudes, por ser más cercana y personalizada

la relación ciudadano - gobernante; c) existencia de un tejido social de

organizaciones, que sirva de soporte a los procesos de participación con el objeto

de multiplicar los focos de opinión y estimular la confrontación democrática.

Las condiciones subjetivas se relacionan con el conjunto de actividades y valores

individuales que favorecen y estimulan las conductas participativas, como son la

actitud de los gobernantes para recibir críticas y sugerencias, y de los

administrados para hacerlas.


34

Además, es preciso señalar que las formas participativas dentro de la gestión

pública dependerán del grado de descentralización; esto con el fin de que el

ciudadano común y corriente pueda acceder a los organismos de decisión, lo que

redunda en que la comunidad asuma responsabilidades en los asuntos locales.

La participación ciudadana se ha definido como un derecho, al establecerse que

todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control

del poder. De otra parte, como ningún derecho es absoluto, coexiste con el deber

de participar en la vida política, civil y comunitaria del país.

Los actos aprobados por el pueblo en ejercicio de las facultades constitucionales y

legales, fruto de su poder soberano, tienen igual jerarquía que los demás actos

aprobados por los otros órganos encargados de ejercer el poder.

Se debe destacar que los actos realizados por el pueblo a través de los

mecanismos de participación ciudadana no son ajenos al control de legalidad y

constitucionalidad, exceptuándose de este último cuando tales actos se expiden

en virtud del poder constituyente primario.

La voluntad política de la Asamblea Nacional Constituyente fue clara y expresa en

abandonar la inspiración demoliberal clásica de las relaciones Estado –

Ciudadano, en la cual éste último era un sujeto pasivo frente a la administración,


35

limitándose a su simple interés particular, único legitimado para actuar y en

consecuencia tutelado jurídicamente.

La Asamblea Nacional Constituyente planteó dos formas que engloban el

concepto de participación ciudadana: una participación administrativa y una

participación política. Entendiéndose la primera como la atribución de derechos

específicos participativos en el proceso de formación de la decisión, o en órganos

con funciones, decisiones y actividades consideradas formalmente como

administrativas, como por ejemplo, la negociación por parte de una organización

sindical del salario mínimo.

La participación política se centra en los mecanismos de participación ciudadana

mencionados en la Carta Política, y reglamentados por la Ley 134 de 1994. Esta

Ley Estatutaria además, establece que la participación política se manifiesta de

dos formas: participación en la formación de la voluntad política y participación en

la voluntad estatal.

Se entiende por formación en la voluntad política la que lleva a cabo el pueblo

mediante el ejercicio de las libertades de opinión, de reunión y de asociación.

La Ley 134 de 1994 regula dos figuras que se relacionan con este tópico como

son el cabildo abierto y las veedurías ciudadanas.


36

La participación en la formación de la voluntad estatal consiste en la intervención

activa del ciudadano en las decisiones del gobierno, mediante unos instrumentos

consagrados legalmente, tales como la iniciativa popular legislativa y normativa, la

revocatoria del mandato, el voto, el plebiscito, el referendo y la consulta popular.

Esto es diametralmente opuesto a la concepción clásica de las funciones del

Estado, según las cuales el pueblo no participaba directamente en la toma de

decisiones, limitándose a elegir representantes y ejercer el derecho de petición.

2.4. SOBERANÍA POPULAR Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

De acuerdo a lo expresado por el constituyente, plasmado en la Constitución

Política de 1991, se puede afirmar que la democracia en Colombia encuentra su

sustrato axiológico en la voluntad popular, ya que al residir la soberanía en el

pueblo, de él emana directamente el poder del Estado y es él quien asume el

control de su destino.

El pueblo ejerce un mandato con el fin de otorgarle legitimidad al orden

institucional, mediante la adecuación de reglas normativas y pautas sociales; del

mismo modo, se pronuncia, ya sea respaldando y aceptando al gobernante y las

decisiones que de él emanan, o retirándole el mismo.

Es el pueblo, reuniendo sus voluntades individuales, quien determina el curso de

sus intereses, los de la comunidad y los de toda la sociedad.


37

Todo el andamiaje institucional que comprende la estructura administrativa y

funcional del Estado tendrá que ser edificado a través del concepto de soberanía

popular. Es por ello que la voluntad colectiva que se expresa en la soberanía

popular, entendiéndose como la expresión de múltiples individualidades,

racionalidades en pro del ejercicio del poder ciudadano para la máxima realización

de sus derechos, no pueda ser arrebatada, disminuida o atajada.

Lo anterior no obsta para que el pueblo, en un momento determinado, transfiera

ese poder soberano, más no su voluntad, con el fin de que sea ejercido por sus

representantes en el Estado.

De aquí se desprende la importancia de la existencia de mecanismos y canales

para que la voluntad del pueblo, manifestada en la soberanía popular, pueda ser

realizada.

De esto se trata la democracia, de dotar a los ciudadanos de las condiciones para

que ejerzan el control sobre los actos públicos, con el fin de que prevalezca la

voluntad, incluso las divergentes, pero siempre respetando el deseo mayoritario.

Justamente por esta razón la democracia debe lograr un marco de condiciones

que permita la libre expresión de todos los intereses.

En nuestra sociedad moderna, compuesta de un gran conglomerado humano cada

vez más complejo y heterogéneo, es difícil aplicar la democracia directa, a


38

diferencia de lo que sucedía originariamente en la sociedad griega. Es complicado

concebir que los ciudadanos dediquen gran parte de su tiempo a participar por sí

mismos en la toma de decisiones de todos los asuntos que los afectan; además,

si así lo hicieran, sin lugar a dudas entorpecería el desarrollo de las actividades

administrativas del Estado.

La democracia directa supone la participación de todos en los asuntos colectivos.

Tal y como fue concebida por los griegos, y pese a su dificultad de aplicación, no

puede ser desechada, sobre todo por las ventajas que le otorgaban al ciudadano

común y corriente. Lo contrario conduciría al marginamiento completo de los

ciudadanos de las decisiones populares.

El tránsito hacia las democracias modernas, incluida la colombiana, ha llevado a

concluir que algunas formas de la democracia directa pueden ser aplicadas a la

democracia representativa.

Pero la participación no debe ser descontrolada. Se requiere que existan niveles

de representación y de intervención ciudadana en los distintos ámbitos de la

actividad pública.

Combinar valores de las democracias directa y representativa conduce a

expresiones tales como las consultas populares, los referendos, las iniciativas

populares, las revocatorias del mandato, la participación sectorial en asuntos


39

colectivos, como por ejemplo, prestación de los servicios públicos domiciliarios o

en la elaboración de los planes de desarrollo de los distintos niveles territoriales

(local, regional o nacional). Esto es, según Norberto Bobbio, lo que se conoce

como la democracia participativa.

En la democracia participativa, a diferencia de la democracia representativa donde

la relación elector – elegido se limita a la acción de elegir un representante,

delegándole el poder soberano a otro, existe la posibilidad de crear nexos más

claros de responsabilidad, hasta el punto que es posible pensar en revocarles el

mandato. Se incorporan también mecanismos que amplían las posibilidades de

intervención de los ciudadanos en la toma de decisiones colectivas.

Es entonces la democracia participativa un modelo intermedio entre la democracia

directa y la democracia representativa que ha sido acogido por los Estados

modernos y se acopla a las condiciones actuales de unas sociedades de masas,

con gran heterogeneidad entre sus miembros, con diversidad de intereses y

grupos de presión que desde diferentes perspectivas compiten por lograr el control

del poder del Estado.

2.5. INTERRELACIÓN ENTRE LAS DIFERENTES FACETAS DE LA

PARTICIPACIÓN

La historia del siglo XX ha mostrado, no obstante, que la construcción de la

democracia participativa no sólo es un problema de instituciones y mecanismos,


40

sin lo cual no podría tampoco realizarse, sino que además es necesario crear unas

relaciones sociales democráticas. Estas se fortalecen tanto con la creación de un

sólido tejido ciudadano de organizaciones que tienen la posibilidad de actuar

autónomamente de acuerdo con sus propios intereses, como también con la

extensión de los derechos al ámbito de la familia, la escuela, el trabajo. Este es

precisamente el sentido más auténtico de la soberanía popular.

Con base en lo anterior, la ampliación de los espacios participativos presupone la

instauración de medidas tendientes a hacer efectivo este objetivo, como la

supresión de ciertas restricciones al voto, que en la actualidad son inconvenientes

e innecesarias, la extensión del derecho al sufragio a cierto tipo de personas (esto

no significa que no sea universal, sino que se cambien los criterios calificadores

para otorgar este derecho, ya que las condiciones modernas así lo exigen, como

por ejemplo, el reducir el límite temporal para acceder a la mayoría de edad, pues

son precisamente los jóvenes quienes actualmente se convierten en los grandes

promotores de los debates sobre temas de notoria relevancia para la sociedad, y

se han percatado de la importancia de participar).

Es necesario aclarar que la participación debe promoverse no sólo en cuanto al

aspecto político se refiere, sino también en lo que respecta a la democracia social.

Aquí es donde es importante el concepto de “democratización” planteado por el

profesor Bobbio, lo que quiere decir que la democracia participativa no puede


41

estar sólo circunscrita al ámbito estrictamente político; debe alcanzar otros

campos, tales como el familiar, el económico, el religioso, el profesional, el

académico, pues al fin y al cabo, todos estos aspectos hacen parte integrante del

individuo, quien es él la base del engranaje político social.

Lo anterior es resultado de que las decisiones que se tomen en la esfera de la

política afectan la esfera social, y viceversa.

Por ello la urgencia de implantar una multiplicidad de escenarios participativos,

debido a que la misma sociedad no es homogénea.

2.6. EFECTIVIDAD DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

En cuanto a la efectividad de la participación de los ciudadanos, no sólo se

requieren los canales adecuados, además se deben crear condiciones para su

realización, tales como la publicidad e información que se dé al público sobre los

mecanismos de participación, y por supuesto, esto no se limita a la utilización de

los medios de comunicación escritos, hablados y televisivos privados y estatales,

sino que debe ir más allá, implementando políticas de carácter educativo, con el

objeto que desde las aulas los individuos conozcan y se vayan acostumbrando a

utilizar los instrumentos que la Constitución y la Ley les otorgan, con base en el

paradigma de la soberanía popular.


42

Es claro que en Colombia, aunque la actual Constitución dotó a sus ciudadanos

del marco institucional necesario para hacer real la democracia participativa, e

incluso colocando al Estado como promotor de la participación ciudadana, la

democracia ha estado limitada y con frecuencia se ha visto entorpecida por

situaciones específicas como la violencia; la intolerancia; la exclusión de los

sectores mayoritarios de las decisiones fundamentales, a través del modelo de

poder político excluyente, poder que ha marginado al común de los ciudadanos de

la actividad política, situación que se ha generado por la desviación que ha sufrido

el fin principal que deben tener los partidos y movimientos políticos, que es servir

de intermediarios, de puente entre los gobernantes y los gobernados, siendo

entonces el clientelismo y la burocracia los tópicos que guían su conducta.

En igual sentido, la ausencia al interior de los partidos de un proyecto político claro

ha ocasionado apatía en el elector para participar, y por supuesto, otro factor

determinante para esta actitud de indiferencia, es la falta de alternativas u

opciones políticas serias diferentes a las tradicionales, con las cuales los

individuos puedan identificarse.

2.7. CENSO ELECTORAL Y SU RELACIÓN CON LOS INSTRUMENTOS DE LA

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

El censo electoral se puede definir como el conjunto de cédulas aptas (las

debidamente inscritas o las incorporadas automáticamente al sistema a partir de

1988, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 6ª de 1990, que derogó los


43

artículos 76 y 77 del Decreto 2241 de 1986) para sufragar, siempre y cuando no

hayan sido canceladas o dadas de baja por interdicción de derechos políticos.

El constituyente de 1991, al fortalecer los instrumentos de intervención del Estado

en la sociedad, amplió los mecanismos de participación, decisión, congestión,

control, y fiscalización de las personas y los grupos en la cosa pública, lo que es

desarrollo del principio participativo que sostiene nuestro Estado Social de

Derecho.

La ley reglamenta de manera clara y diáfana el tema del Censo Electoral,

estableciendo las pautas para que el mismo opere. Sin embargo, su eficacia es

discutible. La desmedida centralización en el mantenimiento del censo y la falta

de tecnificación en el manejo de los datos que debe contener, conllevan a que no

haya verosimilitud en la información, circunstancia que se observa en su deficiente

depuración y actualización.

La ampliación del Censo Electoral supone la corrección de las deficiencias

técnicas que se presentan al nivel de la Organización Electoral en cuanto al

manejo del mismo, toda vez que se evidencian graves inconsistencias en el

Archivo Nacional de Identificación, en lo referente al tratamiento que se ha dado a

los fenómenos de altas, bajas y cancelaciones de cédulas de ciudadanía (p.e.

cuando una persona muere y no se reporta tal hecho a la Registraduría para la

respectiva cancelación; o cuando las Notarías o Registradurías Municipales


44

envían cédulas de ciudadanía a la oficina de Cancelaciones de la Dirección

Nacional de Identificación de la Registraduría Nacional del Estado Civil, pero sin el

respectivo Registro Civil de Defunción, caso en el cual por ley no se puede

proceder a cancelar, y en este evento la Registraduría incinera estas cédulas o las

guarda, pero nunca las devuelve o las cancela). De los ejemplos mencionados se

concluye que las cédulas afectadas por los anteriores supuestos se encuentran

vigentes en los archivos, y por tanto, hacen parte del Censo Nacional Electoral.

Estas deficiencias técnicas han tenido una influencia directa en los altos niveles de

abstención ciudadana y han incidido en la falta de motivación para participar en los

procesos democráticos.

La drasticidad de la norma atenta contra el principio de la participación ciudadana,

restringiendo su utilización, al dificultar el acceso de los ciudadanos a los

mecanismos de participación, sobre todo por la imposibilidad de cumplir con los

requisitos exigidos por ley para la efectividad de tales instrumentos, lo que a todas

luces se constituye en un obstáculo para su promoción.

Existe un problema aún más grave, consistente en la interpretación exegética que

se le ha dado al artículo 1º de la Ley 39 de 1961, que reza: “A partir del 1º de

enero de 1962, los colombianos que hayan cumplido 21 años (entiéndase hoy 18

años) sólo podrán identificarse con la cédula de ciudadanía laminada, en todos los

actos civiles, políticos, administrativos y judiciales...” .


45

Sin lugar a dudas esto se constituye en una limitación a participar en contra de los

ciudadanos, al no poder utilizar los mecanismos de participación ciudadana, si no

se tiene la cédula laminada.

La Registraduría Nacional de Estado Civil carece, como se menciono previamente,

de los elementos técnicos y científicos que le permitan expedir las cédulas con la

oportunidad debida.

El procedimiento de fabricación del documento es bastante demorado, a causa de

circunstancias tales como la consecución de los insumos (lo que requiere de un

largo proceso de contratación administrativa –licitación pública-), la continua

avería de las máquinas, y a esto se le agrega la enorme cantidad de personas que

solicitan la cédula.

Por ende, y con el fin de facilitarles a los ciudadanos la realización de ciertos

trámites que requieren cédula, la mentada Entidad expide unas “contraseñas”.

Empero, de conformidad con la misma ley, la contraseña no serviría para votar

(acto político), al no ser cédula laminada, y si no se puede votar, los instrumentos

de participación ciudadana carecerían de eficacia, por ser el voto el medio para

efectivizar el ejercicio de los mecanismos.


46

Al comparar la Ley 39 de 1961 con la normatividad vigente, se observan unos

aspectos que pueden modificar la generalizada teoría de considerar la cédula

como el único documento válido para sufragar.

De acuerdo con el artículo 24 del Decreto Ley 960 de 1970 y con el mismo Código

de Procedimiento Civil, e incluso con algunos pronunciamientos, especialmente

del Consejo de Estado, la cédula no es el único documento que sirve para

identificar a las personas. Se pueden utilizar diversos medios probatorios para

cumplir con este objetivo.

Esta es una teoría más equilibrada, ya que propugna por la real eficacia de los

derechos civiles y políticos de las personas, y no los deja supeditados a un mero

tecnicismo, como es la expedición del documento de identidad, situación que

generalmente ocasiona trabas a la hora de ejercer tales derechos (principalmente

el del sufragio), y cuya responsabilidad no le compete al particular, sino a la

Administración, cuya ineficacia profundiza el problema planteado.

Por ello, debe prevalecer el derecho político fundamental de los ciudadanos a

elegir y elegidos, para lo cual, deben aceptarse todos los medios lícitos que

materialicen la aplicabilidad del derecho, y no truncar, a causa de inconvenientes

presentados a la hora de expedir las cédulas, y que son ajenos a los ciudadanos,

el ejercicio de los mismos. De esto se colige que los servidores públicos deben
47

actuar de manera tal que propicien la efectividad del voto, y evitar las prácticas

que lo hagan nugatorio.

Además, un argumento mucho más apremiante se evidencia.

Las autoridades electorales aceptan la contraseña como documento válido para la

inscripción del ciudadano en el censo electoral.

Entonces si esto se admite, no se ve la razón para negar el uso del documento en

comento para votar.

La inscripción es un acto previo, esencial y perfeccionador del voto, tan importante

como él y que amerita la misma protección que la normatividad le da al voto.

El ordenamiento jurídico vigente es garante y tutelante de los derechos, sobre todo

de aquellos que efectivizan los dogmas de la democracia participativa, y sus

normas tienen precisamente ese enfoque tuitivo7.

___________________
7 Consejo de Estado. Providencia del 5 de marzo de 1993. Consejero Ponente Luis Eduardo Jaramillo Mejía.
48

3. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA

3.1. PRELIMINARES

Los partidos tradicionales a lo largo de la historia han querido, o pretendido

representar todos los intereses de la sociedad, cuando la realidad muestra que

sólo representan a un grupo minoritario, ya que la gran mayoría de esos intereses

ciudadanos se refieren a cuestiones supra y extra políticas.

Indudablemente la ausencia de una cultura política democrática es otro de los

factores que retarda el avance hacia la democracia participativa, tan prolijamente

tratada en nuestra Carta.

El progreso hacia una democracia más abierta se logrará con la creación de

canales democráticos, a través de las instituciones políticas o con una forma de

gobierno representativo. Es necesario que nos mentalicemos y asumamos la

responsabilidad de la participación para conducir nuestro destino.

La participación es el pilar fundamental sobre el cual debe estar soportada nuestra

estructura de poder, debiendo el Estado crear las condiciones para que este

principio no sea letra muerta, asumiendo una postura proactiva.


49

Igualmente, la sociedad civil debe propiciar espacios participativos, para lograr un

eficaz ejercicio del derecho, por parte de sus miembros.

3.2. GLOBALIZACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN

Conviene aclarar que la participación del ciudadano no se limita a la intervención

en las actividades públicas, en función de unos intereses sociales y colectivos

particulares (salud, medio ambiente, derecho de los consumidores), o a defender

unos intereses sectoriales, o a participar con el fin de resolver las necesidades de

la vida cotidiana.

La participación va más allá, e incluso se extiende, y es lo más generalizado y

conocido, al ámbito político, en donde los ciudadanos influyen en mayor o menor

medida en la toma de decisiones del Estado. Aquí priman los intereses políticos.

De conformidad con lo anterior, los espacios de participación consagrados en la

Carta de 1991 se aplican principalmente en la política, no queriendo decir con esto

que se deje a un lado las otras órbitas de acción, como las mencionadas antes; y

es que la misma Constitución, en varios apartes, no sólo reconoce la importancia

de la participación en todos los espectros de la vida, sino que lo hace necesario

para el cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho, cuyo centro lo

constituye el individuo, pero no aislado, sino como un eslabón dentro del universo

social.
50

El temor originado por la falsa creencia de que se han dado demasiadas libertades

y mecanismos al pueblo para intervenir en los asuntos que los afectan, ha

generado el pensamiento de que se está preparando el camino para una forma de

gobierno anárquico, sin ningún tipo de orden más que los deseos del pueblo, lo

cual obviamente no fue la intención del constituyente al plasmar la democracia

participativa en la Constitución. Es más, lo que hizo el constituyente fue reconocer

un fenómeno evolutivo que estaba “invadiendo al mundo”, es decir, la creciente

participación del individuo en las asuntos gubernamentales.

Con la inclusión de esta figura se quería fortalecer a la sociedad civil frente al

Estado, que tradicionalmente ha carecido de liderazgo y de propuestas propias y

reivindicaciones autónomas.

No cabe duda que los derechos y las garantías constitucionales son un poderoso

"incentivo" que le permite a los ciudadanos una mayor intervención en la cosa

pública, tales como el derecho de petición, la libertad de expresión y pensamiento,

libertad de reunión. Y es que el fundamento ideológico de la Constitución debe

tener concatenación lógica con las tendencias políticas, sociales y culturales

modernas.

Hoy existen diversos ámbitos donde la participación fue ampliada por la

Constitución.

Por tanto, en concordancia con lo anterior, se pueden observar diversos ejemplos.


51

En la Administración Pública se le dio participación efectiva a la mujer en los

niveles decisorios de la administración; a los jóvenes también se les deberá

garantizar la participación en los organismos públicos y privados, principalmente

por intermedio de los consejos de juventudes, cuyo carácter consultivo y asesor

hace de estos entes los escenarios ideales para tratar temas preponderantes y de

relevancia para la juventud; en los servicios públicos de salud y educación, podrá

participar la comunidad, circunstancia que además, deberá ser promovida y

garantizada por el Estado; los ciudadanos podrán vigilar la gestión pública, así

como participar en debates acerca de la calidad de los bienes y servicios, a través

de las organizaciones de consumidores y usuarios; la participación de la

comunidad en los asuntos relacionados con el medio ambiente no se puede

olvidar, toda vez que este es uno de los temas de mayor interés en el último

quinquenio.

Esta proliferación de la participación igualmente debe extenderse a las

actuaciones privadas, pero su importancia se denota básicamente en la aplicación

de este elemento en los colegios de profesionales, sindicatos y gremios, ya que al

fin de cuentas, en esos espacios también se tratan temas de notable y profundo

interés para toda la comunidad, cuyo estudio y análisis no puede aislarse del resto

de asuntos, así sean de naturaleza privada.


52

Empero, la participación también puede darse en otros contextos, verbigracia, en

el régimen territorial, donde se le ha dado énfasis a la participación de las

comunidades indígenas y negras en los asuntos que los afectan, primordialmente

en lo relacionado con la explotación de los recursos naturales, y el uso y

conservación correlativo de la tierra.

Otro ejemplo diciente consiste en la posibilidad de que los trabajadores participen

en la gestión de las empresas, mediante el establecimiento de estímulos y medios

para cumplir con este fin.

Es importante el interés que han demostrado el Estado y la sociedad por

garantizar la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y

privados que tengan a su cargo su protección, educación y progreso,

principalmente con la creación de los llamados consejos de juventudes, órganos

colegiados de carácter social, y que se constituyen en facilitadores de la gestión

de las administraciones municipales respecto de la promoción de actividades que

interesan a los jóvenes, como aquellas de tipo cultural, deportivo, educativo, entre

otras.

De lo anteriormente comentado se concluye que el principio democrático que la

Carta contempla es a la vez universal y expansivo (Sentencia C – 180 de 1994).


53

Se dice que es universal en la medida en que compromete variados escenarios,

procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de

política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la

persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la

distribución, control y asignación de poder social.

El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el

conflicto social lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un

mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de

ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando

permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales

actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción.

Además, el concepto inicial que restringía los derechos políticos a elegir y ser

elegido, se supera y adiciona con otra importante dimensión del derecho a

participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.

Es así como los ciudadanos pueden tomar parte en elecciones, plebiscitos,

referendos, consultas populares y otras formas de participación; constituir partidos,

movimientos y agrupaciones políticas; revocar el mandato de los elegidos, tener

iniciativa en las corporaciones públicas e interponer acciones públicas en defensa

de la Constitución y de la ley.
54

Por otra parte, el fortalecimiento de la democracia participativa en el plano político

se denota con la enunciación de los mecanismos de participación ciudadana.

3.3. ESTATUTO DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La Ley 134 de 1994 reglamenta el artículo 103 de la Constitución, principalmente

en lo que respecta a los mecanismos de participación ciudadana, cuya

consagración legal los convierte en francos desestimuladores de la participación,

al volverse difuso el objetivo primigenio planteado por la Carta Política de que los

mismos fueran impulsores y garantes de la participación, por supuesto, con la

aquiescencia estatal.

Se generó confusión legislativa en torno al Estatuto, sobre todo con las

innumerables exigencias para poder acceder a tales instrumentos,

transformándolos en la práctica en un verdadero privilegio, al sólo estar a

disposición de los grandes conglomerados políticos la logística y estrategias

conducentes a lograr su utilización.

Tantos controles y límites tergiversan el fin que persiguió el constituyente al

consagrar en la preceptiva constitucional de manera tajante la democracia

participativa, ocasionando un retroceso en los logros obtenidos hasta el momento.


55

Los principios orientadores de la Constitución Política y de la Ley 134 de 1994 se

dirigen a garantizar la participación efectiva de los ciudadanos y a evitar que los

mecanismos sean utilizados de manera abusiva e irresponsable.

Básicamente, con su consagración legal y constitucional se busca mantener la

coexistencia de la antigua democracia representativa y la nueva concepción de

democracia participativa.

Del mismo modo se pretende dotar de seriedad y transparencia a estos

instrumentos, y así evitar que se abuse de su utilización, o que haya poderes

ocultos que puedan usarlos para su beneficio (medios de comunicación, grupos

económicos).

La inclusión de estos mecanismos en el ordenamiento jurídico propende por la

operatividad y funcionalidad de la participación ciudadana en las decisiones

estratégicas del Estado, ocasionando que la democracia colombiana supere su

pasividad y entre en un franco proceso de dinamismo ciudadano.

De la periódica presencia del ciudadano en los sitios de votación cada dos o

cuatro años, se pasa a otros niveles del comportamiento cívico. La democracia

cobra vigencia en otras esferas de la vida nacional distintas de la electoral y el

ciudadano cambia su papel de espectador al de protagonista.


56

Se debe aclarar que los mecanismos de participación democrática no pueden

considerarse como categorías normativas supeditadas únicamente a la

Constitución. El hecho de que sean una manifestación de la voluntad popular en

ejercicio de su soberanía, con base en el principio de la democracia participativa

no les otorga esa calidad.

El pueblo, al actuar mediante los mecanismos de participación ciudadana, no lo

hace en su calidad de constituyente primario, es decir, como poder constituyente

indivisible, máxima expresión del orden jurídico y político, casi ilimitado, sólo

condicionado por los respectivos controles jurídicos respecto de vicios que se

presenten en su formación. Además, el mentado poder es predicable sólo de la

totalidad de la población, y no de una fracción de la misma, que es lo que sucede

con la participación de la ciudadanía al utilizar los tan renombrados mecanismos.

De lo anterior se infiere que la aplicación de los instrumentos consagrados en el

artículo 103 de la Constitución Política no sólo debe estar acorde con ella, sino

también con lo establecido en la ley.

Tal es así, que la misma la Constitución estatuye el desarrollo posterior de los

mecanismos a través de la expedición de una ley.

Con esta garantía instituida a favor de los ciudadanos participantes en procesos

electorales producto del empleo de los mecanismos, se propende por la


57

independencia del pueblo a la hora de tomar las decisiones, estando su voluntad

libre de cualquier tipo de condicionamientos electorales, políticos o económicos.

Por supuesto que esto en la práctica se constituye en una panacea. Los “caciques

electorales” se encargan de manipular al pueblo con prácticas clientelistas, y con

promesas de mejor vida.

3.4. DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN EN PARTICULAR

Mediante estos instrumentos se busca que todo ciudadano tenga acceso a los

procesos de toma de decisiones políticas, al ejercicio del control político, ético y

jurídico y a canales efectivos de expresión que no excedan los límites de lo

razonable.

De conformidad con el artículo 103 de la Constitución Política, los mecanismos de

participación democrática son: el voto8, el plebiscito, el referendo, la consulta

popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato.

La enunciación que hace la norma en comento de los señalados mecanismos,

indudablemente se presta a confusión pues, en rigor, el plebiscito y el referendo

son especies del género "consulta" al igual que la revocatoria del mandato es una

___________________
8 El voto, aunque se consagra como un mecanismo de participación ciudadana, en realidad es el
instrumento que efectiviza la aplicación de los otros mecanismos, ya que sin él serían ineficaces.
58

modalidad particular del voto, en su aspecto dinámico (voto programático).

En ese orden de ideas, los grandes géneros serían: la iniciativa popular; la

consulta; el voto y el cabildo abierto.

En esta investigación no se hablará del voto, sino de los instrumentos

consagrados y desarrollados en la Ley 134 de 1994.

3.4.1. Iniciativa legislativa y normativa ante las Corporaciones Públicas.

3.4.1.1. Noción. Tiene la naturaleza de un derecho político fundamental de

origen constitucional, atribuido a todo ciudadano, con miras a que pueda participar

en la conformación, ejercicio y control del poder político. Este instrumento ofrece

a los ciudadanos en ejercicio, a las organizaciones cívicas, sindicales, gremiales,

indígenas o comunales del orden nacional, departamental, distrital o municipal o

local, la posibilidad de presentar los proyectos de leyes, ordenanzas, acuerdos o

resoluciones que estimen pertinentes y oportunas.

Las normas jurídicas objeto de este mecanismo deben ser de aquellas que

regulan situaciones de carácter general, abstracto e impersonal. A contrario

sensu, no procede respecto de resoluciones de carácter particular o subjetivo.


59

La iniciativa popular consiste en la transmisión de la potestad de iniciar el

procedimiento de revisión constitucional o de formación de la ley formal a una

determinada fracción del cuerpo electoral. Tal iniciativa se divide en simple

(cuando se concreta puramente en una moción, encaminada a que aprueben las

Cámaras una ley con un contenido específico), y en formulada (cuando, en

cambio, el proyecto de ley debe ser ya completamente elaborado por los mismos

que lo presentan).

La Carta Política de 1886 reservaba la iniciativa legislativa al gobierno o a los

miembros de los cuerpos colegiados en los ámbitos nacional, regional o local, con

lo cual limitaba sensiblemente la participación activa y efectiva de los ciudadanos.

Esta figura es viable para la presentación de proyectos de reformas

constitucionales (acto legislativo) o de ley al Congreso Nacional, de proyectos de

ordenanza ante las asambleas departamentales, o de proyectos de acuerdo al

concejo distrital o municipal, estando en la obligación de discutirlo (pero no de

aprobarlo) la respectiva corporación pública.

Es por ello que existen dos clases de iniciativa popular: a) la legislativa, que se

tramita en el Congreso, y b) la normativa, de la cual conocen las asambleas, los

concejos y las juntas administradoras locales.

3.4.1.2. Definición. La iniciativa popular consiste en un derecho político que tiene

un grupo de ciudadanos para presentar un proyecto de reforma constitucional


60

(acto legislativo) o de ley al Congreso, de ordenanza a la asamblea departamental,

de acuerdo al concejo municipal o distrital, o de resolución a la junta

administradora local, con el fin que la correspondiente corporación pública lo

discuta y, finalmente, tome una de tres decisiones: lo apruebe (expidiendo la

reforma constitucional, la ley, la ordenanza, acuerdo o resolución); modifique el

proyecto de origen popular; o lo rechace y, por ende, archive la iniciativa.

3.4.1.3. Trámite. Es un derecho muy amplio porque puede ser ejercido por

cualquier ciudadano o por organizaciones cívicas, sindicales, gremiales, indígenas

o comunales y por partidos o movimientos políticos con personería jurídica, con el

respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el censo electoral de la

respectiva circunscripción electoral (nacional, departamental, municipal, distrital o

local).

Para inscribir la iniciativa es necesario constituir un comité de promotores y

voceros, conformado por nueve ciudadanos que se inscribirán ante la

Registraduría del Estado Civil correspondiente. El vocero será el encargado de

hacerle el seguimiento al proyecto de norma jurídica y en todos los casos defender

ante la corporación la iniciativa popular, de allí que pueda participar en todos los

debates del proyecto. El vocero puede pertenecer al grupo de los nueve

promotores, o ser una persona externa, ajena a ese comité.

El proceso de recolección de firmas debe seguir unos requisitos y formalidades

que serán supervisados por la Registraduría del Estado Civil. Esta entidad
61

elaborará un formato para la inscripción en el cual se deberá indicar el número de

firmas necesarias para inscribir la iniciativa, y lo entregará gratuitamente a quien lo

solicite. En este formulario se deben consignar todos los datos pertinentes para la

identificación tanto de la iniciativa como de los miembros del comité de promotores

que la presenta. Si está respaldada por una organización, se debe certificar su

existencia legal y la decisión tomada democráticamente en su seno. Si es

presentada por ciudadanos individualmente, deberá presentarse la lista con el

nombre, firma y número de identificación de las personas que respaldan la

iniciativa.

Si la iniciativa la han presentado un grupo de concejales o diputados, el comité

estará conformado por cinco de ellos, quienes podrán ser promotores por derecho

propio, toda vez que en ellos un grupo de ciudadanos ya ha delegado su

representación. En igual sentido, el comité de promotores debe contar con el

respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo

electoral.

Una vez inscrita la iniciativa, el Registrador dispone de 15 días (hábiles, conforme

a la presunción legal: si no hay norma que disponga lo contrario, se presumen

días hábiles) para la elaboración y entrega de los formularios definitivos a los

promotores para la recolección de las firmas y éstos contarán con seis meses para

conseguir los apoyos necesarios que deben ser de por lo menos el cinco por

ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el censo electoral respectivo. Las


62

iniciativas promovidas por concejales o diputados requerirán del respaldo del 30%

de los mismos.

La ley dispone que se lleve un registro de todas las iniciativas presentadas y se les

asigne un número consecutivo de radicado. Además de ello, el Registrador

deberá informar a la corporación correspondiente de este hecho y a la ciudadanía

trimestralmente a través de un medio idóneo de comunicación escrito sobre los

procesos de recolección de firmas que se encuentren en curso.

El proceso de recolección de las firmas tendrá que cumplir una serie de requisitos

para evitar que los respaldos sean anulados tales como la inclusión de la fecha, el

lugar de residencia y por supuesto, la firma y nombre legible adjunto al número del

documento de identidad de quien expresa su apoyo. Con la fecha se pretende

salvar un apoyo que haya sido dado en más de una oportunidad y se restringe

claramente la participación de los ciudadanos exclusivamente a los residentes de

la respectiva entidad territorial donde tendrá aplicación la iniciativa. Este criterio

rige también para las comunas, corregimientos o localidades. Es importante tener

en cuenta que la intención fundamental de los requisitos específicos para la

recolección de firmas es garantizar que los apoyos recogidos convoquen

realmente a la población interesada y evitar abusos en este tipo de trámites.

Los formularios deben presentarse ante la Registraduría correspondiente antes de

cumplirse un plazo de seis meses. La iniciativa deberá ser archivada si no se

logran conseguir las firmas necesarias en el plazo señalado. Por decisión de la


63

mitad más uno de los promotores, se podrá desistir antes del vencimiento del

plazo para la recolección de los apoyos. Tal decisión se presentará por escrito,

motivada y personalmente al Registrador correspondiente, junto con todas las

firmas recogidas hasta el momento.

La Registraduría tiene un mes para realizar el conteo y hacer público el número de

firmas recogidas. Además indicará el plazo para que cualquier ciudadano,

concejal o diputado que lo desee integre un nuevo comité de promotores que

contará con lo que resta del tiempo para completar el número de firmas que falten

y con nuevos formularios donde se incluyan los nombres de los integrantes de

este comité y el número de apoyos recogidos hasta el momento. No obstante, a

petición del vocero del comité de promotores, se puede extender el plazo por un

mes más si se solicita antes de que venza el plazo señalado por la Registraduría.

Una vez cumplidos todos los requisitos, se podrá inscribir la iniciativa ante la

secretaría de una de las Cámaras del Congreso de la República o de la

corporación respectiva, según el caso, y será divulgada en la publicación oficial de

la correspondiente entidad.

La iniciativa popular deberá ser competencia de la corporación ante la que se

presenta y no podrá tratar sobre temas que expresamente han sido excluidos por

la Constitución: a) los que sean de iniciativa exclusiva del ejecutivo (Presidente,

gobernador o alcalde), como son los del plan de desarrollo, el presupuesto anual,
64

la estructura administrativa, entre otros; b) los de asuntos fiscales o tributarios

(impuestos, tasas, contribuciones); c) sobre relaciones exteriores (tratados

internacionales); d) para otorgar amnistías o indultos por delitos políticos; y e)

los relacionados con el orden público (seguridad, tranquilidad, salubridad y

moralidad).

De lo expuesto se concluye que los temas de mayor importancia para el pueblo

expresamente están restringidos para ser presentados por la iniciativa ciudadana,

como los atinentes a los asuntos tributarios, el plan de desarrollo y el presupuesto,

lo que en la práctica limita ampliamente la participación política en los ámbitos

nacional, regional y local en Colombia, constituyéndose entonces esta figura en un

sofisma de distracción de los grandes problemas del país, porque la planeación, la

presupuestación y la tributación siguen siendo funciones concentradas en el

ejecutivo.

A pesar de las restricciones a la iniciativa popular que se pueden vislumbrar, la

Carta Política protege su ejecutoria señalando un tratamiento preferencial que

garantice la consideración de la iniciativa en la corporación respectiva, esto es, el

trámite de urgencia contemplado en el artículo 163 de la Carta, que otorga 30 días

para decidir sobre el proyecto.

Cuando se trate de una iniciativa de acto legislativo presentada por los concejales

o diputados del país, se aplicará el procedimiento previsto en el artículo 375 de la


65

Constitución: dos períodos ordinarios y consecutivos para el trámite en el

Congreso. Además de ello, el vocero de la iniciativa será convocado y oído en

todas las sesiones en que se tramite el proyecto y podrá apelar ante la plenaria

cuando la comisión respectiva se haya pronunciado en su contra.

Adicionalmente, si la corporación no realiza el primer debate durante una

legislatura y por causa de ello deba retirarse la iniciativa, se podrá presentar de

nuevo en la siguiente legislatura. En este caso, seguirán siendo válidas las firmas

que la apoyan.

Se mantiene, sin embargo, intacta la facultad legislativa de las corporaciones

sobre cualquiera de los temas de su competencia. En efecto, la presentación de

un proyecto por iniciativa popular no impide que la corporación correspondiente

decida sobre la misma materia, a favor o en contra de la iniciativa presentada. En

todo caso, la corporación que así lo hiciere, deberá explicar a la opinión pública y

a los promotores las razones que tuvo para aprobar o negar la iniciativa popular.

Esta circunstancia pone de presente que si bien con la iniciativa popular se amplía

la posibilidad de la participación ciudadana en la Rama Legislativa del poder

público, la propia Constitución establece límites a ese nuevo poder ciudadano,

restringiendo una serie de temas a la intervención ciudadana.


66

Además, deja abierta la posibilidad de que la corporación decida sobre el mismo

tema ignorando las propuestas presentadas por iniciativa popular.

En estas circunstancias queda aún otra alternativa para llevar avante una

propuesta ciudadana de este nivel. Mediante la utilización del referendo, se puede

derogar una ley o decisión de una corporación que sea contraria a la iniciativa

popular, o se puede continuar el trámite de la iniciativa por la vía de un referendo

aprobatorio, con lo cual la iniciativa popular estaría ganando eficacia en la medida

que la voluntad soberana del pueblo tiene aún un espacio de acción frente a un

tema específico que se debata.

Lo más importante, no obstante, es que con la movilización ciudadana ya se está

creando un escenario de discusión para debatir un tema que cuenta con cierto

respaldo popular y que con ello se puede llegar a influir de manera significativa en

las decisiones de las corporaciones públicas.

3.4.2. Referendo.

3.4.2.1. Noción. Generalidades. Con este instrumento se trata de reforzar la

soberanía popular que ya se ha expresado por vía de la iniciativa popular.

El referendo implica una aprobación o refrendación que hace el constituyente

primario (el pueblo) de un texto jurídico constitucional o legal previamente

establecido.
67

En Italia, de acuerdo con la Constitución de 1948, es viable el referendo legislativo

cuando éste es solicitado por 500.000 electores o por el cinco por ciento (5%) de

los consejos regionales. Igual sucede en la Constitución de Alemania (1949),

previsto para la reorganización de los Lander (Estados Miembros). Y en España

se utilizó el referendo para ratificar el texto de la Constitución de 1978.

El estatuto de los mecanismos de participación (Ley 134/94), establece que el

referendo es aquella convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o

rechace un proyecto de norma jurídica, o derogue (deje sin efecto) una norma

vigente.

Puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local.

De lo anterior se colige que el referendo puede ser: a) derogatorio, que se da

cuando un texto jurídico de acto legislativo (reformatorio de la constitución), de ley,

ordenanza, acuerdo o resolución se somete al pueblo para que lo deje sin efecto

(derogue) o no; b) aprobatorio, por el cual se somete un proyecto de acto

legislativo, de ley, ordenanza, acuerdo o resolución de iniciativa popular que no

fue acogido por la corporación pública respectiva, para que el pueblo lo apruebe o

rechace total o parcialmente.

Para solicitar el referendo derogatorio o aprobatorio, es necesario que la solicitud

tenga el respaldo del diez por ciento (10%) del censo electoral respectivo,
68

concediéndole un plazo adicional de seis meses para el caso del referendo

aprobatorio, para la obtención del porcentaje requerido (10%).

En la tarjeta electoral debe precisarse el sentido del voto (SI, NO, EN BLANCO), y

será necesaria una mayoría absoluta (más de la mitad) de los votantes, siempre y

cuando participe por lo menos la cuarta parte del censo electoral respectivo, para

su aprobación por parte del pueblo.

Durante los estados de excepción (guerra exterior; conmoción interior y

emergencia económica, social), es posible la suspensión de las elecciones para el

referendo.

Existe una normatividad especial para el referendo constitucional, puesto que para

éste la solicitud puede ser presentada por el Presidente de la República o por el

cinco por ciento (5%) del censo electoral nacional, y es en el Congreso donde se

discute y aprueba dicho proyecto de ley.

La ley 134 de 1994 desarrolló el contenido normativo sobre la materia del

referendo, constituyéndose en una novedad jurídica en nuestro país.

Esta misma ley precisa que en el referendo aprobatorio y en el derogatorio, es

necesario un control jurídico previo, cuya realización le corresponde a la Corte

Constitucional, cuando es de carácter nacional, y del respectivo Tribunal


69

Contencioso Administrativo, si es del nivel territorial (departamental o local), el cual

sólo es de tipo formal, es decir, que el referendo haya sido tramitado en la

corporación (Congreso, Asamblea o Concejo), de acuerdo con la Constitución y la

Ley.

Con respecto al referendo derogatorio, en el futuro, el Congreso de la República

puede adoptar otra decisión, contraria a la del referido referendo, ya que las

circunstancias que llevaron a considerar la derogatoria de una ley pueden variar, y

al evolucionar el cuerpo social, se hace necesario implementar políticas diferentes,

dependiendo de la situación.

Esto no significa que se esté vulnerando la voluntad popular manifestada en la

decisión tomada en el referendo. Todo lo contrario. Al ser el Parlamento el

representante por excelencia del pueblo, sus actuaciones deben fundamentarse

en el interés de él.

Luego, las decisiones que se tomen en ambas instancias tienen el mismo valor

normativo.

3.4.2.2. Clases de Referendo. El referendo se clasifica de acuerdo con su

ámbito de aplicación y según su naturaleza.

3.4.2.2.1. El ámbito de aplicación: Dependiendo del territorio o circunscripción

donde se aplique, el referendo tiene el carácter de nacional, departamental,


70

distrital, municipal y local. Esto se puede observar al analizar las normas que

pueden ser objeto del referendo, de conformidad con su ámbito de aplicación: a)

Nacional (Constitución Política, actos legislativos, leyes emanadas del Congreso,

decretos con fuerza de ley dictados por el Presidente de la República, proyectos

de reforma constitucional y de ley); b) Departamental (ordenanzas de las

asambleas departamentales, decretos expedidos por los gobernadores con fuerza

de ordenanza y proyectos de ordenanza); c) Distrital o municipal (Acuerdos de los

concejos, decretos expedidos por los alcaldes con fuerza de acuerdo y proyectos

de acuerdo); d) Local (Resoluciones expedidas por las juntas administradoras

locales, resoluciones de los alcaldes locales y proyectos de resolución de las JAL).

3.4.2.2.2. Según su naturaleza o finalidad: El referendo se puede clasificar en

aprobatorio, derogatorio y constitucional. a) Referendo aprobatorio: la

característica fundamental de este referendo lo constituye el hecho de que, para

su desarrollo, es condición sine qua non que el correspondiente proyecto de

norma haya sido previamente presentado ante la respectiva corporación pública, a

través de iniciativa popular, y haya sido negado. También procede el referendo,

en cuanto a proyectos de ley, si presentados ante el Congreso de la República por

medio de iniciativa popular, transcurrieren 30 días sin que se haya tomado

decisión alguna al respecto. b) Referendo Derogatorio: en un referendo

derogatorio, los ciudadanos poseen la facultad de dejar sin vigencia las normas

expedidas por las corporaciones públicas de origen popular, llámense actos

legislativos, leyes, ordenanzas, acuerdos y resoluciones. En otras palabras,

mediante voto directo y en un evidente acto de expresión de la soberanía popular


71

como máximo poder dentro del Estado, los ciudadanos tienen la posibilidad de

decidir por la derogatoria de una norma vigente. c) Referendo Constitucional:

esta clase de referendo puede ser solicitada al Congreso de la República por el

gobierno o por un grupo de ciudadanos no menor al cinco por ciento (5%) del

censo electoral nacional. Como se puede observar, la iniciativa de este referendo

tiene origen en dos instancias diferentes (el gobierno o los ciudadanos), pero

confiere al Congreso la facultad de expedir la ley de convocatoria, en la cual se

insertará el texto que habrá de someterse a consideración del pueblo.

3.4.2.3. Materias que pueden ser objeto de referendo. a) Del derogatorio: se

pueden someter a referendo derogatorio los siguientes temas: determinados

actos legislativos (...véase el numeral 3.4.2.4...), las leyes y decretos con fuerza de

ley, las ordenanzas y decretos con fuerza de ordenanza, los acuerdos y decretos

con fuerza de acuerdo y las resoluciones de las Juntas Administradoras Locales y

de los alcaldes locales. La excepción a esta regla la constituyen las leyes

aprobatorias de tratados internacionales, la ley del presupuesto y las leyes

referentes a materias fiscales o tributarias, normas que no pueden ser objeto de

referendo derogatorio. b) Del aprobatorio: a referendo aprobatorio se pueden

someter los asuntos que sean de competencia de las corporaciones públicas de

origen popular, con excepción de las siguientes materias: las que sean de

iniciativa exclusiva del gobierno, de los gobernadores o alcaldes, de acuerdo con

lo señalado en los artículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la Constitución

Política; presupuestales, fiscales o tributarias; relaciones internacionales;


72

concesión de amnistías o indultos; preservación y restablecimiento del orden

público.

3.4.2.4. Referendo de determinados actos legislativos. Cuando el Congreso

de la República reforme la Constitución Política en los aspectos relacionados con

el Título II Capítulo 1 (artículos 11 al 41) y a sus garantías, a los procedimientos de

participación popular, o con el mismo Congreso, se podrán someter a referendo

derogatorio los correspondientes actos legislativos, si dentro de los seis meses

siguientes a su promulgación lo solicita el cinco por ciento de los ciudadanos que

integren el censo electoral nacional. Este referendo derogatorio, que otros

tratadistas denominan abrogatorio, se traduce en la posibilidad que tiene el pueblo

de ejercer un control sobre el órgano máximo de la rama legislativa, buscando

desautorizarlo mediante la manifestación mayoritaria en las urnas.

3.4.2.5. Adopción del referendo. Las decisiones adoptadas en cualquiera de los

referendos, incluso en los que tratan reformas a la constitución, se validan siempre

y cuando haya participado más de la cuarta parte de los ciudadanos que integran

el censo electoral respectivo y la decisión se adopta si es tomada por más de la

mitad de los sufragantes.

El acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo o resolución local aprobado por el

referendo, será sancionado por el Presidente, gobernador o alcalde, según el

ámbito en que se haya realizado, y dispondrá su promulgación en el término de

ocho días contados a partir de la declaración de los resultados por la


73

Registraduría. Estos actos legislativos o normativos entrarán en vigencia a partir

de su publicación en un órgano de difusión oficial de la respectiva corporación, a

menos que en ellos se establezca otra fecha.

Empero, la decisión adoptada a través de un referendo puede ser modificada si

así lo dispone la mayoría absoluta de los miembros de la respectiva corporación.

Si bien es cierto que con este requisito se trata de evitar que las corporaciones

públicas vulneren la decisión adoptada mediante referendo, la posibilidad de que

la corporación tome una decisión al respecto afecta la soberanía popular que ha

sido manifestada mediante este acto de decisión política.

Después de todo, por decisión de la mayoría ordinaria, una corporación podrá

cambiar el dictamen popular.

Además, el referendo puede ser suspendido por dos razones: si antes de la

celebración de un referendo derogatorio de una norma legislativa, ésta es

derogada por la corporación respectiva, y, si así lo determina el Presidente de la

República, con el apoyo de todos sus ministros, mediante decreto legislativo y por

motivos de orden público, en cualquiera de los estados de excepción.

Es menester distinguir la primera de la segunda causal de suspensión, ya que

técnicamente la primera es más una causal de improcedencia que de suspensión,

y encuentra su explicación en la extinción del objeto (en este caso la derogatoria

de la ley).

3.4.2.6. Dificultades en torno a la aplicación y efectividad del referendo. El

referendo tal y como fue reglamentado, presenta serias dificultades para su


74

realización desde el mismo proceso de recolección de firmas. Disminuir los

requisitos y agilizar el trámite en la Registraduría, sin desmedro de los controles

que deban ejercerse para su cabal desarrollo, podría sacar a los promotores del

referendo del mar de dificultades en que se ven envueltos. Es difícil imaginar

cómo se recogerían las firmas que se necesitan para el referendo derogatorio en

el término que la Ley 134 de 1994 fija (seis meses), y además garantizar la

participación de por lo menos la cuarta parte de los integrantes del censo electoral,

teniendo en cuenta además la tendencia abstencionista mostrada en los últimos

debates electorales, consecuencia de la falta de interés del ciudadano por

participar.

Otro aspecto cuestionable es la facultad que la Ley le da a las corporaciones

públicas de modificar lo adoptado por el referendo, lo que conlleva a que la

voluntad popular manifestada a través de este mecanismo de participación

ciudadana, sea vulnerada por un ente que puede tener intereses oscuros

superiores a los de la colectividad, ya sea por compromisos políticos adquiridos

con terceros, no buscando, como debiera hacerlo, la defensa de los intereses de

la comunidad.

La eventual garantía que la ley ofrece para evitar que esta prerrogativa de

modificar la decisión popular adoptada mediante el referendo, sea en demérito de

los ciudadanos y abiertamente arbitraria, consiste en que para hacer dicha

modificación antes de dos años se requiere de una mayoría calificada; después


75

de dicho lapso puede hacerse con una mayoría simple. Es claro que este seguro

es frágil, tanto que, en vez de incentivar la utilización de este instrumento, deja

muchas dudas en la ciudadanía respecto de la verdadera efectividad del presente

mecanismo.

El legislador se equivocó al no delimitar temporalmente la facultad de modificación

que está en cabeza de las corporaciones. Lo ideal era fijar un término prudencial

para examinar los efectos de la implementación de la decisión adoptada por medio

del referendo; pero es imposible realizar este estudio si las corporaciones

modifican la decisión dentro de un plazo demasiado corto para poder observar

tales consecuencias.

Los resultados nunca son inmediatos, sobre todo si el asunto a tratar tiene que ver

con la colectividad; además, la rapidez para obtener estos resultados puede estar

supeditada a factores exógenos y endógenos, tales como el ámbito geográfico

cultural en el que se aplique la medida, la viabilidad para ejecutar la medida

(presupuestal y normativamente hablando).

En la práctica, con lo anterior, se le están recortando espacios de intervención a

los ciudadanos, y la tan exaltada soberanía popular queda como un axioma sin

ninguna efectividad.

Fuera de lo mencionado, la ley contempla otra restricción.


76

El Presidente de la República podrá suspender un referendo cuando el país se

encuentre en cualquiera de los estados de excepción.

Aquí se refleja el temor de dejar la voluntad popular manifestada a través del

referendo, libre de trabas burocráticas y de controles por parte del Estado, la cual,

en una coyuntura determinada, podría llegar a cuestionar el mismo orden

existente. No se está queriendo decir con esto que el desorden y la anarquía

deban primar, pero tampoco se puede sacrificar a la comunidad, impidiéndole que

intervenga en los debates públicos. Todo lo contrario. Se deben propiciar

mayores espacios de intervención ciudadana.

3.4.2.7. Identidad con el Plebiscito?. La doctrina distingue el referendo del

plebiscito, en cuanto aquel lleva insito un pronunciamiento que se le pide al pueblo

en relación con un texto normativo ya elaborado que bien puede ser un proyecto

de norma jurídica o una norma jurídica ya en vigor, mientras que el plebiscito

versa sobre una decisión que no se ha plasmado normativamente en un texto

positivo o escrito.

3.4.2.8. Trámite. El proceso de inscripción y trámite para la recolección de firmas

es el mismo requerido para la iniciativa legislativa y normativa.

3.4.2.8.1. Constitución del Comité de Promotores. Los ciudadanos que

pretenden ser promotores de un referendo deberán conformar un Comité de nueve

miembros, quienes elegirán su vocero para que los presida y represente (el vocero

podrá hacer parte del Comité o ser ajeno a él).


77

Si los promotores pertenecen a una organización cívica, sindical, gremial, indígena

o comunal, o a un partido o movimiento político reconocido por el Consejo

Nacional Electoral, será el congreso, asamblea o convención respectiva quien elija

los miembros del comité y aprueben adelantar el referendo, lo cual debe constar

en acta (y podrán votar aquellos miembros que tengan tal derecho). Las juntas

directivas de tales organizaciones también pueden constituirse en comité de

promotores o designar a las personas que tendrán dicha calidad.

Los promotores deberán hacer campaña por el SI.

En caso de que la iniciativa legislativa sea presentada por un grupo de concejales

o de diputados, el comité estará integrado por cinco de ellos, en uno y otro caso,

quienes elegirán a su vocero. Por el sólo hecho de ser concejal o diputado se

podrá ser promotor.

Para ser promotor de una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de

referendo, se requiere ser ciudadano en ejercicio y contar con el respaldo del

cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral;

cumpliendo con este requisito, podrán también ser promotores: una organización

cívica, sindical, gremial, indígena o comunal del orden nacional, departamental,

municipal o local, según el caso, o un partido o movimiento político, debiendo

cumplir con el requisito de la personería jurídica reconocida por el Consejo


78

Nacional Electoral, de conformidad con lo expresado en la Ley 130 de 19949.

3.4.2.8.2. Inscripción del comité de promotores. Para adelantar un referendo,

cualquiera sea su naturaleza, finalidad o ámbito, se deberá inscribir el comité de

promotores y su vocero ante la Registraduría del Estado Civil de la

correspondiente circunscripción electoral (las solicitudes de referendo

constitucional, de referendo de ciertos actos legislativos y de leyes, se deben

inscribir ante la Registraduría Nacional del Estado Civil; las de ordenanza ante los

Delegados del Registrador Nacional en cada departamento; y las de referendos

de acuerdo y resoluciones en las Registradurías Distritales o Municipales, según

sea el caso).

3.4.2.8.3. Inscripción de solicitudes de referendo. Para efectos de inscribir

una solicitud de referendo, debe distinguirse con claridad si éste es de carácter

derogatorio o aprobatorio, porque los trámites que el comité de promotores debe

adelantar ante la Organización Electoral son diferentes, como también lo son los

documentos y plazos correspondientes.

Solicitud de Referendo Aprobatorio. Es viable el desarrollo de un referendo

aprobatorio, cuando el proyecto de norma, presentado inicialmente ante la

correspondiente corporación pública por vía de iniciativa popular normativa, haya

___________________
9 Artículo 3 de la Ley 130 de 1994 (Estatutaria de los Partidos y Movimientos Políticos).
79

sido negado o la corporación (llámese Congreso de la República) deje transcurrir

treinta días sin que tome decisión alguna.

Por lo tanto, como el comité de promotores ya había quedado inscrito ante la

Registraduría del Estado Civil competente cuando tramitó la respectiva iniciativa,

es necesario que ahora inscriban ante dicho ente la intención de adelantar el

referendo aprobatorio, anexando certificación de la corporación pública en la que

conste que el proyecto fue negado, con el objeto de que se fije el plazo de un mes

para que otros interesados manifiesten su decisión de inscribir solicitudes de

referendo sobre la misma materia, complementarios o contradictorios del primero,

siempre y cuando los proyectos, también negados por las corporaciones, tuvieren

su iniciativa en el pueblo.

Vencido el plazo de un mes, la Registraduría podrá entregar el formulario

denominado “SOLICITUD DE CONVOCATORIA PARA REFERENDO

APROBATORIO” y a partir de allí se inicia el período de seis meses para la

recolección adicional de las firmas que apoyarán la convocatoria del referendo, en

cantidad equivalente al cinco por ciento (5 %) de los ciudadanos inscritos en el

censo electoral, o lo que faltare para completar el diez por ciento (10 %), contando

con las que se entregaron a la Registraduría como apoyo a la iniciativa popular

normativa.
80

Solicitud de referendo derogatorio, constitucional y de ciertos actos legislativos.

Los trámites iniciales para el desarrollo del referendo constitucional y el de actos

legislativos se deben asimilar al del derogatorio, ya que sus promotores deben

conformar y registrar el comité con su vocero e inscribir la solicitud de referendo

con el respaldo del cinco por mil de los ciudadanos del censo electoral. Nótese

que la norma que trata este tema, separa el acto de inscripción del comité del de

la solicitud de inscripción del referendo, dando a entender que el uno y el otro

requieren acreditar de manera independiente la misma proporción de respaldos,

pero en realidad se refieren a un acto que se puede ejercer de manera simultánea,

aportando por una sola vez la cantidad de firmas exigidas.

En consecuencia, el número de respaldos equivalentes al cinco por mil del censo

electoral respectivo es útil para inscribir el comité de promotores y la solicitud de

referendo, llámese éste constitucional, derogatorio o de ciertos actos legislativos.

3.4.2.9. Registro de solicitudes de referendo. Para fines estadísticos y con el

objeto de identificar los referendos, los correspondientes Registradores del Estado

Civil deben asignar un número a cada solicitud que indique el orden en que han

sido inscritas. Dicho número debe aparecer en los formatos de recolección de

apoyos.

De igual manera, tales funcionarios deben comunicar a la corporación respectiva

sobre la inscripción del referendo, e informar trimestralmente a la ciudadanía lo

relacionado con los procesos de recolección de firmas.


81

3.4.2.10. Convocatoria del referendo.

3.4.2.10.1. Proceso de recolección de apoyos. Expedido el certificado sobre el

cumplimiento del mínimo de firmas para la inscripción del comité de promotores y

la solicitud de referendo, la Registraduría cuenta con 15 días hábiles para entregar

al vocero el formulario denominado SOLICITUD DE CONVOCATORIA DE

REFERENDO DEROGATORIO (CONSTITUCIONAL O DE CIERTOS ACTOS

LEGISLATIVOS, según el caso), en el cual se hará constar el número de firmas

que se deberán recolectar como apoyo a dicha convocatoria. La cantidad de

apoyos con respecto al censo electoral, es del diez por ciento (10 %) en el caso

del referendo derogatorio y del cinco por ciento (5 %) en el constitucional y de

ciertos actos legislativos. Los promotores disponen de seis meses, contados a

partir de la fecha de entrega del formulario citado, para la recolección de los

apoyos requeridos.

Para los referendos aprobatorios, el proceso de recolección de apoyos, en cifra

equivalente al cinco por ciento (5%) del censo electoral o lo que faltare para

completar el diez por ciento (10%), contando con las firmas presentadas en el

trámite de la iniciativa popular, se inicia un mes después de vencido el plazo para

la inscripción de otros referendos.

3.4.2.10.2. Características del proceso de recolección de firmas. Para la

recolección de los respaldos (cinco por mil) y de los apoyos (cinco o diez por
82

ciento según el caso), los promotores deben observar que los formularios

contengan las siguientes características y elementos:

- Seis columnas para la anotación de los datos de quienes suscriben el apoyo o el

respaldo, así: fecha, nombres y apellidos, cédula de ciudadanía, dirección,

distrito/municipio/departamento y firma.

Los datos deben ser anotados del puño y letra de quien firma. Si no supiere

escribir, imprimirá su huella a continuación de quien anote los datos y firme a su

ruego.

Es importante tener en cuenta este aspecto, ya que el listado que contiene los

datos y firmas que respaldan la inscripción del comité de promotores y la solicitud

del referendo, debe presentar iguales características a los que se recolecten para

apoyar la convocatoria.

Para los referendos de carácter territorial, quienes suscriban los respaldos y

apoyos deben residir y estar inscritos en el censo electoral de la respectiva entidad

territorial.

Los formularios pueden ser diseñados por los promotores, pero su contenido debe

guardar concordancia con los elaborados por la Registraduría.


83

3.4.2.10.3. Características de los formularios para el trámite del referendo y

recolección de firmas. Para la inscripción del comité de promotores y la solicitud

de referendo, la Registraduría Nacional del Estado Civil ha diseñado los siguientes

formularios: SOLICITUD DE REFERENDO CONSTITUCIONAL, SOLICITUD DE

REFERENDO DEROGATORIO, SOLICITUD DE REFERENDO APROBATORIO y

SOLICITUD DE REFERENDO DE CIERTOS ACTOS LEGISLATIVOS.

La solicitud de convocatoria a referendo debe diligenciarse en el formulario así

denominado, cuyas características son similares al que se utiliza para solicitar el

referendo e inscribir el comité de promotores, pero teniendo en cuenta que primero

se debe anotar el número de identificación del referendo (Radicación Número) y la

cantidad de apoyos requeridos.

El formulario para la suscripción de los apoyos posee iguales características a los

de recolección de respaldos, pero debe encabezarse con el título de la propuesta

y el número de radicación; la invitación a leer el texto de la norma o las razones

de la propuesta antes de firmar y la advertencia de que cualquier fraude en la

recolección de firmas será sancionada penalmente.

3.4.2.10.4. Plazos para la recolección de apoyos. Para la recolección de firmas

que apoyan la convocatoria de los referendos, los promotores disponen de seis

meses, contados desde la fecha de entrega del formulario de solicitud de

convocatoria por parte de la Registraduría respectiva.


84

Si los promotores entregan las firmas antes del plazo señalado y no logran

conseguir la cantidad de apoyos requeridos, podrán continuar con el proceso de

recolección por el período que falte y un mes más.

El Consejo Nacional Electoral puede prorrogar el plazo mencionado, en casos de

fuerza mayor.

Vencidos los plazos correspondientes sin que se acredite el número de apoyos

necesarios, la solicitud de convocatoria de referendo será archivada.

3.4.2.10.5. Desistimiento del referendo y constitución de un nuevo comité de

promotores. Antes de vencerse el término para la recolección de apoyos, la

mitad más uno de los miembros de un Comité podrá desistir del referendo,

mediante comunicación escrita, motivada y entregada personalmente al

Registrador correspondiente, adjuntando todas las firmas recogidas.

La Registraduría efectuará el conteo de los apoyos dentro del mes siguiente a su

recepción y señalará el término dentro del cual se permitirá la conformación de un

nuevo comité.

El proceso de recolección de apoyos se realizará dentro del tiempo que faltare

para completar los seis meses, contados a partir de la fecha de inscripción del

nuevo comité.
85

3.4.2.10.6. Verificación de la Registraduría. La autenticidad de las firmas y de

los datos de quienes apoyan el referendo, serán verificados por el Registrador

respectivo, siguiendo el procedimiento adoptado en los respectivos actos

administrativos dictados por el Registrador Nacional del Estado Civil, que

señalarán los casos en que se aplicarán técnicas de muestreo.

Cuando los apoyos se suscriben para referendos de ciertos actos legislativos, de

acuerdo con el artículo 36 de la Ley 134 de 1994, se verificarán atendiendo lo

reglamentado en las Resoluciones que expida el Registrador Nacional para tal fin.

El plazo de que dispone el correspondiente Registrador para verificar la

autenticidad de los apoyos es de un mes, contado a partir de la fecha de entrega

de los formularios por parte de los promotores.

Al efectuar la revisión, si se descubriere que existen apoyos que incurren en

determinadas irregularidades, éstos se anularán. Tales irregularidades son:

- Datos carentes de fecha, nombres y apellidos, cédula de ciudadanía, dirección,

lugar o firma, o se encuentres incompletos, ilegibles o no identificables. La

dirección y el lugar no son necesarios para los referendos de carácter nacional.

- Firmas o datos consignados por una sola persona.

- Ausencia de inscripción en el censo electoral respectivo.


86

- No existe correspondencia entre el nombre y la cédula de ciudadanía.

- Encabezamientos o títulos que no tengan relación con el tema del referendo.

- Datos y firmas reproducidos fotostáticamente (fotocopia).

- Títulos o encabezamientos escritos encima de tintas correctoras o que han sido

tachados o enmendados para alterarlos o modificarlos.

3.4.2.10.7. Certificación de la Registraduría. Revisadas y verificadas las firmas,

la correspondiente Registraduría expedirá un certificado en donde se indique que

los promotores cumplieron con el porcentaje mínimo de firmas exigidas por la Ley

y con los requerimientos necesarios para la convocatoria del referendo. La

certificación contendrá la descripción de cantidades de apoyos presentados,

anulados y válidos.

Una vez expedidas las certificaciones por la Registraduría, el gobierno nacional,

regional o local correspondiente convocará en un término de ocho días al

referendo, que podrá realizarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la

presentación de la solicitud.

3.4.2.11. Controles judiciales. Para evitar un pronunciamiento popular sobre

iniciativas inconstitucionales, el Tribunal de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa competente, en el caso de los referendos normativos


87

departamentales, distritales, municipales o locales, previamente revisará la

constitucionalidad del texto sometido a referendo.

El Tribunal Contencioso Administrativo competente según el caso, se pronunciará

después de un período de fijación en lista de diez días, para que cualquier

ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la iniciativa y el Ministerio

Público rinda su concepto.

En todo caso, el referendo deberá realizarse dentro de los seis meses que le

siguen a la presentación de la solicitud. La votación no podrá coincidir con ningún

otro acto electoral, ni podrá acumularse la votación de más de tres referendos

para la misma fecha.

La Corte Constitucional es la encargada de efectuar el control jurídico previo

respecto de los referendos de carácter nacional.

3.4.2.12. Comentarios finales. No existe prohibición constitucional ni legal para

que los ciudadanos, aún siendo Congresistas, y sólo en la condición de

ciudadanos, sean promotores de una solicitud de referendo. Los únicos requisitos

para ser promotor son, conforme lo dispone el artículo 10 de la Ley 134 de 1994,

ser ciudadano en ejercicio y contar con el respaldo del cinco por mil de los

ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral. La condición de Congresista

no elimina la condición de ciudadano. En esa condición de simple ciudadano


88

puede hacerse uso del derecho de iniciativa de referendo, prevista en la

Constitución y en la Ley.

3.4.3. Plebiscito.

3.4.3.1. Concepto. Es el pronunciamiento del pueblo convocado por el

Presidente de la República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada

decisión del ejecutivo. En este caso no se somete a la decisión del pueblo un

texto legal sino que se somete a su consideración la decisión como tal. Se acoge

la decisión que el pueblo adopte por mayoría del censo electoral.

El Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá convocar al pueblo para

que se pronuncie sobre las políticas del Ejecutivo que no requieran aprobación del

Congreso. Quedan excluidas las relacionadas con los estados de excepción y el

ejercicio de los poderes correspondientes. El Presidente deberá informar al

Congreso su intención de realizar un plebiscito y la fecha en que se llevará a cabo

la votación, la cual será dentro de un plazo de uno a cuatro meses contados a

partir del momento en que el Congreso reciba el informe. Esta votación no podrá

coincidir con otro acto electoral.

Si después de un mes de haber informado la intención de realizar el plebiscito,

ninguna de las dos Cámaras por mayoría de sus asistentes se pronuncia en

contra, el Presidente puede convocarlo.


89

También se excluyen del plebiscito asuntos relacionados con la duración del

período constitucional del mandato presidencial o con modificaciones a la Carta

Política.

Para las campañas del plebiscito los partidos y movimientos políticos tendrán

acceso a los espacios de televisión financiados por el Estado. Estos espacios

deberán ser utilizados dentro de los veinte días anteriores a la fecha señalada

para la votación.

3.4.3.2. Alcance y naturaleza del plebiscito. La Constitución de 1991 no definió

el alcance de esta figura. Por tanto, la fórmula adoptada en la Ley se propone

evitar que el plebiscito pueda ser utilizado para legitimar dictaduras o propiciar

abusos del poder presidencial, al restringir los temas que pueden ser de su objeto.

En este sentido, se trata de una convocatoria al pueblo para que apoye o rechace

una decisión que el Presidente somete a su consideración. No se trata, como en

otras acepciones puede entenderse el plebiscito, de una ratificación del pueblo a

una decisión que ya ha sido tomada por el ejecutivo. En este caso se le consulta

al pueblo para que tome una decisión autónoma y soberana respecto al destino,

modalidades o rumbos del Estado.

Se busca, en todo caso, involucrar a la ciudadanía en temas de importancia

nacional, en los que no se descarta que exista enfrentamiento entre el Congreso y

el Presidente. La gran dificultad de esta modalidad de consulta radica en que


90

debe ser legitimado por la mayoría del censo electoral, suceso que, hasta la fecha,

en ninguna otra votación se ha registrado.

El competente para convocarlo es el Presidente de la República, mediante acto

que requiere la firma de todos los ministros y concepto previo favorable del

Senado. La decisión del pueblo es obligatoria, por lo que para su ejecución es

innecesario que la decisión sea refrendada en una instancia posterior, o que se

expidan leyes o decretos para su operatividad.

Este mecanismo se identifica por ser fundamentalmente de tipo político, para

diferenciarlo del referendo, que tiene una connotación más de carácter jurídico.

Esta distinción la reafirma Jaime Vidal Perdomo, así: “El referendo es la consulta

al pueblo necesaria para la obligatoriedad de textos constitucionales o legislativos.

El Referendo puede ser obligatorio o facultativo. El plebiscito en cambio, según la

técnica constitucional francesa, contiene una consulta al pueblo sobre la política

de un hombre” (VIDAL PERDOMO: Derecho Constitucional).

El ejemplo típico del plebiscito fue el realizado por el General De Gaulle10 en el

año de 1969, mediante el cual se interrogaba al pueblo francés acerca de su

permanencia en el gobierno, pero la propuesta fue rechazada.

___________________
10 Plebiscito de carácter personal.
91

Como se mencionó, es un mecanismo de tipo político, pero referido a asuntos

administrativos o ejecutivos, ya que los temas no deben requerir aprobación por

parte del legislativo.

El gobernante tiene la obligación de recurrir al pueblo, depositario primigenio y

básico del poder, con el fin de que éste defina el rumbo del Estado. Entonces, el

plebiscito puede ser descrito a grandes rasgos como la convocatoria directa que el

Gobernante hace al pueblo para que, de manera libre y consciente defina su

destino.

3.4.3.3. Diferencia con el referendo. Como se mencionó anteriormente en el

tema del referendo, se diferencian en que éste es la consulta que se hace a los

ciudadanos acerca de un texto normativo ya formalizado para que se pronuncien

afirmativa o negativamente, mientras que en el mecanismo actualmente estudiado,

se le consulta a los individuos sobre una decisión no plasmada en un texto

normativo para que se pronuncie favorable o desfavorablemente; es decir, que "no

se propone un determinado texto legal a la decisión del pueblo, sino que se

somete a su consideración la decisión como tal".

Pese a esta distinción, plebiscito y referendo se han confundido. El procedimiento

en uno y otro caso es semejante en cuanto que ambos operan mediante el voto

directo del cuerpo electoral.


92

Sin embargo, a consecuencia del uso que le dieron a este mecanismo en el siglo

XIX los regímenes Napoleónico -1802- y Bonapartista -1852 y 1870-, ejemplos que

han servido de inspiración a no pocos gobiernos dictatoriales posteriores, por

plebiscito vino a entenderse el voto directo de los ciudadanos mediante un "sí" o

un "no" para expresar su respaldo o rechazo a quien detenta el poder.

Se le concibió entonces, como un mecanismo de ratificación utilizado por

dictadores y usurpadores del poder que buscaban la legitimidad de su situación

ante el pueblo.

Aparte de la diferenciación entre ambas instituciones que produjo su utilización

histórica, la doctrina constitucional anota otros elementos de diferenciación. Paolo

Biscaretti di Ruffia menciona algunas diferencias entre estos dos instrumentos:

"A pesar de que la doctrina y la legislación frecuentemente usan indistintamente

los términos de referendo y plebiscito, este último, caracterizado por una nota de

excepcionalidad y de carácter extraordinario, debería referirse más que a una

manifestación del cuerpo electoral no actuada con relación a un acto normativo

(como el referendo), a un simple hecho o suceso, concerniente a la estructura

esencial del Estado o de su gobierno (por ejemplo, una adjudicación de territorio,

el mantenimiento o la mutación de una forma de gobierno)”11.

___________________
11 Sentencia C – 180 de 1994 de la Corte Constitucional.
93

De ahí que con razón se sostenga que en Colombia el llamado plebiscito del 1º de

diciembre de 1957, en estricto rigor fue más bien un referendo puesto que no sólo

reimplantó el orden constitucional derrumbado por el régimen militar, sino que

adoptó una reforma constitucional que introdujo modificaciones sustanciales a la

Carta de 1886 por entonces vigente, como la alternación de los partidos liberal y

conservador en el poder y la paridad política.

3.4.3.4. Su relación con la consulta. El plebiscito es una especie de consulta

popular. Por tal razón, para que su convocatoria y realización se haga en forma

constitucionalmente válida, se precisa cumplir con las exigencias previstas en el

artículo 104 CP.

Entonces, es indispensable el concepto previo y favorable del Senado de la

República.

La Constitución Política diferencia las consultas populares por razón de su radio

de acción y nivel al que pertenece tanto el acto como la autoridad que convoca.

Así, en el ámbito nacional tiene lugar la consulta mediante el plebiscito, respecto

de decisiones sobre asuntos que incumben a toda la nación; por ello, su

convocatoria es de competencia del Presidente de la República. En el ámbito

descentralizado territorialmente, sea regional, provincial o local la consulta popular

versa sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio, y la

iniciativa de convocarla le corresponde al Gobernador o Alcalde, según el caso.


94

3.4.4. Consulta Popular.

3.4.4.1. Antecedentes. Michael Doyle estima que “para que un país pueda

considerarse una democracia ha de tener una economía de mercado, gobierno

representativo, soberanía externa y derechos jurídicos”.

Así mismo, Francis Fukuyama reconoce que sólo se puede hablar de democracia

“si los habitantes gozan del derecho a elegir su propio gobierno mediante

elecciones periódicas, en votación secreta y con multitud de partidos, por medio

del sufragio adulto universal e igual”.

Esto para decir que con el afianzamiento de la democracia se originaron figuras

democráticas tales como la consulta popular.

En términos generales, es un poder dado a las autoridades legítimamente

constituidas para que acudan a la colectividad, y ésta se pronuncie acerca de un

asunto cierto, concreto y claro.

Se constituye en un pilar de la democracia, mediante el cual el hombre, actuando

sin exceder los límites impuestos por el derecho, expone su sentir.

En 1986 tuvo vida jurídica el Acto Legislativo No. 01, por el cual surgió la consulta

popular en Colombia, regulada posteriormente por la Ley 42 de 1989. Según esta

norma, la consulta popular podía ser convocada por: el Concejo Municipal a


95

petición del alcalde, la tercera parte de los concejales, el cinco por ciento de los

ciudadanos del censo electoral municipal o por lo menos la mitad de las juntas de

acción comunal.

No se podía someter a decisión aspectos de contenido administrativo tales como

el presupuesto de rentas, contribuciones, gastos del municipio, multas municipales

y el nombramiento o remoción de funcionarios.

Esta Ley además contemplaba un término de ocho días para que el Concejo

Municipal o Distrital según el caso, decidiera sobre la legalidad y procedencia de la

consulta popular propuesta, y si la iniciativa provenía de los ciudadanos, no podía

la corporación negarse a convocarla, salvo por inconstitucionalidad o ilegalidad.

Las consultas sólo podían realizarse dos veces al año, en abril y octubre, y debían

tener publicidad, ordenada por el respectivo concejo, a través de los medios de

comunicación.

En el evento que la consulta prosperara en un determinado municipio, la decisión

adoptada era obligatoria, y sólo podía ser derogada o modificada por la realización

de una nueva consulta popular, o por la consecuencia de haber sido impugnada

por vicios.
96

La Constitución del 1991 amplió el ámbito de acción y de operatividad de la

consulta popular (se convoca en casos de creación de nuevos departamentos y

municipios, de conformación de áreas metropolitanas, el ingreso de un municipio a

una provincia, para consultar al pueblo asuntos de trascendencia para el ejecutivo,

y finalmente para convocar a una Asamblea Nacional Constituyente - arts. 104,

105, 297, 319, 321 y 376 Constitución Política).

Con la consulta popular se persigue indefectiblemente un cambio de fondo en

determinado aspecto, ya sea en la nación, departamento, municipio, comuna o

corregimiento.

3.4.4.2. Concepto. Consiste en una pregunta de carácter general sobre un

asunto de importancia nacional, departamental, distrital, municipal o local, que es

sometida por el ejecutivo correspondiente (entendido como la primera autoridad

administrativa de una entidad territorial) a consideración del pueblo para que se

pronuncie formalmente al respecto y la decisión que éste adopte es obligatoria

según lo decida la mitad más uno de los sufragantes, si al acto electoral ha

concurrido por lo menos la tercera parte del censo electoral respectivo. En este

evento, la decisión del pueblo debe traducirse en acciones concretas.

Este mecanismo es una materialización del derecho fundamental de todo

ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.


97

Se trata de la consulta al pueblo para que exprese su apoyo respecto a

determinada actuación administrativa en el ámbito nacional o local. Si se trata de

consultar sobre la conveniencia de convocar una Asamblea Nacional

Constituyente, sólo podrá realizarse mediante ley aprobada por el Congreso de la

República. No se podrán realizar consultas sobre temas que impliquen una

modificación a la Constitución Política

El Presidente, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del

Senado de la República, podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia

nacional. Los gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que la

ciudadanía tome decisiones sobre asuntos departamentales, municipales,

distritales o locales, con la aprobación de la asamblea, concejo o junta

administradora local, según corresponda, y previo concepto favorable del Tribunal

Contencioso Administrativo competente, aunque la Ley Orgánica de Ordenamiento

Territorial podrá fijar nuevos requisitos y formalidades.

En esta materia se plantean dos problemas. El primero es el escenario difuso

generado por la necesaria intermediación del Ejecutivo respecto de la

convocatoria de la consulta, pues a la ciudadanía se le resta autonomía, y por

ende, en últimas, la voluntad popular queda subordinada a la estatal. El segundo

problema es la dificultad que implican los porcentajes de participación en un país

cada vez más abstencionista y cada vez con mayores elecciones. El volumen tan
98

elevado de participantes para darle validez a la consulta puede hacer fracasar más

de una propuesta.

Analizando los niveles de votación en las elecciones celebradas en el país, y su

evolución respecto al electorado, es poco probable que éstas cifras aumenten en

la medida en que lo exige la ley para la operancia de la consulta, por lo cual, en el

corto plazo, su aplicación se torna irreal, así se trate de una figura innovadora. Lo

mismo puede decirse de los demás mecanismos de participación.

Los actos producidos en virtud de la utilización de la consulta popular son de

carácter político, debiendo entenderse que la decisión tomada pretende legitimar

ciertas políticas del ejecutivo, y así estar seguro de que el pueblo acepta la

conveniencia de la medida.

Al ser de obligatorio cumplimiento la medida adoptada por parte del ejecutivo, para

su eficacia requiere de la utilización de elementos que la materialicen y la hagan

aplicable, tal y como lo estimaron los votantes al participar en la consulta. Estos

elementos los menciona explícitamente la Constitución (leyes o actos

administrativos).

Un aspecto de importancia es el relativo a las consultas populares respecto de la

creación de departamentos, regiones, áreas metropolitanas, ampliación de los


99

municipios que forman la provincia e incorporación de municipios al Distrito

Capital.

La consulta en estos casos es un requisito que la ley exige para la eficacia de la

medida, es decir, uno de los trámites que deben cumplirse con el fin de modificar

el ordenamiento territorial.

3.4.4.3. Finalidad. Busca conocer la opinión de los electores con relación a

temas de interés que los afectan directa o indirectamente, y así que sean ellos

mismos quienes al votar legitimen la decisión adoptada, garantizando de esa

manera la fácil y correcta implementación de dicha decisión.

3.4.4.4. Modalidades. a) Nacional: el Presidente de la República, con la firma

de todos los ministros, tiene la prerrogativa de convocar al pueblo, con el fin de

que éste se pronuncie acerca de un tema de trascendencia nacional. Para tal

propósito, debe enviar al Senado de la República el texto de la pregunta que se

someterá a consideración del electorado, junto con los argumentos que justifiquen

la necesidad de la convocatoria. Igualmente, debe señalar la fecha en que se

llevará a cabo la consulta.

El Senado debe conceptuar favorablemente dentro de los 20 días siguientes al

envío del informe por parte del Presidente de la República, prorrogables por diez

días más si así lo decide la mayoría de los miembros del Senado.


100

Las votaciones se realizarán dentro de los cuatro meses siguientes contados a

partir de la fecha en que el Senado se pronuncie, o del vencimiento del plazo

estipulado para ello, y no pueden coincidir con otro evento electoral tal y como lo

señaló la Corte Constitucional mediante sentencia C - 180 de 1994, ya que esto es

garantía de que los ciudadanos centren su interés y atención en el tema objeto de

la consulta, y no distraigan su enfoque por tener que preocuparse de otros asuntos

igualmente importantes.

Carece la consulta de carácter nacional del control previo de constitucionalidad,

pues, de conformidad con el numeral 3 del artículo 241 de la Carta Política, el

control es a - posteriori, es decir, se ejerce luego de llevarse a cabo la consulta

por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.

b) Territorial: Los gobernadores y alcaldes pueden consultar a los ciudadanos

temas de trascendencia al interior del departamento, del municipio, del distrito o de

la localidad según el caso.

Para que proceda la consulta, las anteriores autoridades territoriales requieren del

concepto favorable de la correspondiente corporación pública (asamblea, concejo

o Junta Administradora Local). Este concepto debe ser emitido dentro de los 20

días siguientes contados a partir de la fecha en que el ejecutivo solicita el

concepto, término que podrá ser prorrogado diez días más si así lo decide la

mayoría de los miembros de la corporación pública.


101

Una vez el concepto favorable sea conocido, las preguntas materia de la consulta

popular deberán ser enviadas al Tribunal de lo Contencioso Administrativo

competente, con el objeto de que se pronuncie sobre la constitucionalidad de la

consulta, tanto por vicios de forma como de fondo, en un plazo de quince días.

Se trata de un control previo, a diferencia del nacional, ya que se pretende

precaver que el ejecutivo consulte al pueblo acerca de temas prohibidos por la

Constitución o la Ley, o que la misma administración sea incompetente para

convocar a la comunidad respecto de asuntos que no sean de su conocimiento.

Las votaciones se deberán celebrar dentro de los dos meses siguientes, contados

desde el pronunciamiento del cuerpo colegiado correspondiente.

Es conveniente mencionar el evento en que el concepto fuere desfavorable, caso

en el cual no podría convocarse a la consulta.

3.4.4.5. Temas objeto de consulta. Ni la Constitución ni la Ley traen un catálogo

de los asuntos que pueden ser sometidos a consulta popular.

Es por ello que tales asuntos de trascendencia nacional, departamental, municipal

o local pueden variar de una entidad territorial a otra, y esto por lo que las

necesidades cambian; lo que no quiere decir que la consulta no tenga límites, y

que el calificativo "trascendencia" conlleve a que se vulnere la normativa superior

en pro de la importancia que pueda tener un tema específico para la comunidad.


102

La Carta establece los casos en que se tomarán decisiones contando con el apoyo

ciudadano a través de una consulta popular. Es obligatoria para la creación de

nuevos departamentos (art. 297 Constitución); para la conformación de áreas

metropolitanas o la vinculación de municipios a éstas (art. 319 CP); y para el

ingreso de un municipio a una provincia (art. 321 CP).

Para ahondar en el asunto, cabe mencionar el aspecto de competencia inherente

a la hora de que la administración actúe. Es imprescindible que los asuntos a

tratar sean de competencia del respectivo ente territorial, de conformidad con el

ordenamiento jurídico.

3.4.4.6. Texto sometido a consulta. La redacción de la pregunta debe ser lo

suficientemente clara y diáfana como para que el elector esté en capacidad de

contestar con un SI o un NO en la tarjeta electoral, y que no conduzca a equívocos

ni a malas interpretaciones.

3.4.4.7. Efectos de la consulta. Cuando se cumplan con los requisitos de

porcentaje de participación y votación, la decisión adoptada en virtud de la

consulta popular se torna en obligatoria, debiendo la corporación pública

competente (Congreso de la República, Asamblea Departamental, Concejos

Municipales o Distritales o Juntas Administradoras Locales) expedir la

correspondiente ley, ordenanza, acuerdo o resolución, y así hacer efectiva y

aplicable la decisión consultada.


103

Si no se produjere esto dentro del mismo período de sesiones o a más tardar en el

período siguiente, el Presidente de la República, el gobernador, el alcalde o el

funcionario que corresponda, adoptará las medidas dentro de los tres meses

siguientes, a través de decreto con fuerza de ley, de ordenanza, de acuerdo o de

resolución local.

En este evento, el plazo para hacer efectiva la decisión adoptada en la consulta

será de tres meses.

3.4.4.8. Suspensión de la realización de la consulta. Si acaecieren

circunstancias que obligaran a decretar cualquiera de los estados de excepción, el

Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá suspender la

realización de la consulta popular, mediante decreto legislativo, si su celebración

pudiere afectar el orden público o si observare un ambiente de intimidación para

los votantes. Al día siguiente a la expedición de dicho acto administrativo, el

Presidente lo enviará a la Corte Constitucional para que decida sobre su

exequibilidad; y dentro de los tres días siguientes a la expedición del decreto

enviará un informe al Congreso sobre las razones de la suspensión.

Esto es así, ya que el Presidente de la República es quien tiene el monopolio en el

manejo de los asuntos referentes al orden público, y en este aspecto, las

autoridades territoriales son sus agentes, y tienen que acatar la política dictada por

él en ese aspecto.
104

3.4.4.9. Convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente. La consulta

sobre si se convoca a una Asamblea Nacional Constituyente para reformar parcial

o totalmente la Constitución le corresponde realizarla al Congreso de la República,

por decisión mayoritaria de sus miembros. En la misma consulta se definirá el

número de delegatarios, el sistema para elegirlos, la competencia de la Asamblea,

la fecha de su iniciación y su período. La votación para definir si se realiza o no,

se llevará a cabo entre dos y seis meses contados a partir de la expedición de la

convocatoria. Se considera aprobada si está a favor de ella, cuando menos, la

tercera parte de los integrantes del censo electoral nacional. A su vez, la elección

de los delegatarios se hará dentro de un plazo de tiempo similar, después de la

votación que defina la realización de la Asamblea. Ninguna de estas elecciones

podrá coincidir con otro acto electoral.

Sancionada la ley que convoca la consulta, el Presidente de la República la

remitirá a la Corte Constitucional para que ésta decida previamente sobre su

constitucionalidad formal, de conformidad con lo establecido en los artículos 241

inciso 2, y 379 de la Constitución Política.

Es necesario recordar que, de acuerdo con la Carta Política de 1991, si el pueblo

convoca a una Asamblea Constituyente, durante el tiempo que dure sesionando

queda en suspenso la facultad constituyente del Congreso.

3.4.4.10. Notas finales. En relación con el mecanismo de participación de la

consulta popular, como lo expresó la Corte Constitucional en su sentencia C-339


105

de julio 8 de 1998, ella es obligatoria para los casos señalados en los artículos

297, 319 y 321 de la Carta Política. En otros casos distintos a los consagrados en

el estatuto superior, dicho mecanismo se podrá utilizar potestativamente a juicio

de las autoridades competentes que señalan la misma Constitución y la Ley 134

de 1994. El artículo 104 de la Constitución, en concordancia con el inciso primero

del artículo 50 de la Ley 134 de 1994, le reserva la competencia para consultar al

pueblo asuntos de trascendencia nacional al Presidente de la República con la

firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la

República.

Ahora bien, cuando el Senado de la República presenta una propuesta para que

se consulte al pueblo respecto de la cesación de hostilidades por parte de todos

los sectores armados mientras se negocia la paz, aunque loable y benéfica para el

país, tiene un obstáculo desde el punto de vista jurídico.

La consulta popular como instituto de la democracia directa, sólo puede ser

convocada con base en competencias previamente atribuidas a los órganos

públicos.

De tal manera que no se puede consultar sobre competencias que no existen.

El tema de la cesación de hostilidades indudablemente reviste trascendencia

nacional, pero no es un asunto de consulta popular obligatoria de conformidad con


106

nuestra Carta Política, sino potestativo del Presidente de la República, quien sólo

puede solicitar que se lleve a cabo la consulta popular.

Pero además de lo anterior, dicha consulta popular, de conformidad con el artículo

104 de la Constitución, no podrá realizarse en concurrencia con otra elección.

Entonces, una consulta popular de trascendencia nacional debe ser propuesta por

el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, y previo

concepto favorable del Senado de la República, y no por esa célula legislativa.

3.4.5. Cabildo Abierto.

3.4.5.1. Preliminares. El mecanismo de participación denominado cabildo

abierto debe entenderse como la congregación del pueblo soberano para discutir

libremente acerca de los asuntos que le interesen o pudieren afectarlo. Se

constituye además, en la garantía constitucional de las reuniones políticas de

carácter deliberante.

El cabildo surge como una expresión política de la vida municipal española del

siglo XI. En un principio se manifestaba de manera abierta y comprendía a los

habitantes de todo el territorio. Posteriormente surge el cabildo cerrado,

compuesto por comisiones de pocos individuos, depositarios del poder

representativo.
107

El cabildo abierto tuvo lugar en aquellas situaciones de crisis cuando las

instituciones previstas para resolver problemas ordinarios resultaban insuficientes.

Históricamente fue una especie de manifestación del constituyente primario en el

ámbito municipal. No obstante su origen medieval, el cabildo abierto es hoy en día

una clara expresión de la soberanía popular local y de la democracia participativa

contemporánea. De ahí su adopción en el artículo 103 la Constitución de 1991,

como uno de los mecanismos de participación del pueblo en el ejercicio de su

soberanía.

El cabildo abierto, como nos enseña la historia, cuando adquiere dinámica, se

convierte en el escenario ideal para el tratamiento de los problemas nacionales,

regionales o locales, según el caso, por parte de la colectividad.

Su propósito esencial se centra en ampliar los espacios de participación de los

ciudadanos y que la comunidad política de manera directa y pública, intervenga y

decida acerca de los asuntos propios.

Esta expresión de la democracia directa tiene sus orígenes en el Derecho

Español, adoptado en Latinoamérica durante la Colonia.

El cabildo abierto posee un claro sentido democrático, pues es una decisión

política autónoma e inicial del pueblo: la decisión de quienes conforman la base


108

social del ayuntamiento. Postula e indica la unidad del pueblo consigo mismo,

como unidad política; se afirma en él la autonomía incondicionada del poder

popular constituyente.

El carácter eminentemente deliberante del cabildo que figura en la definición, en

modo alguno significa que el legislador haya circunscrito sus efectos. Por el

contrario, puede en todo tiempo conferirle capacidad decisoria. Queda pues,

abierta la puerta para que en el futuro el Congreso por la vía estatutaria le

reconozca fuerza vinculante a las deliberaciones populares fruto del cabildo, en

forma congruente con la potestad soberana del pueblo quien, como titular

originario, la ejerce de manera directa.

3.4.5.2. Aspectos generales. Se define como aquella reunión pública del

concejo municipal o distrital, o de la junta administradora local, en la cual los

habitantes pueden participar directamente con el propósito de discutir temas de

interés general para la comunidad.

El cabildo abierto deberá ser convocado por lo menos en dos ocasiones durante el

respectivo período de sesiones ordinarias de la corporación pública (esto no

quiere decir que se deban surtir las discusiones en los dos períodos

obligatoriamente, ya que si en un período se toman decisiones sobre un tema

determinado, no hay necesidad de “refrendarlo” en el otro período; esta

consagración es importante en el entendido de que existan diversos temas, los


109

cuales por su complejidad y extensión, deban ser tratados y definidos en dos

sesiones).

La solicitud para que sea discutido un asunto en cabildo abierto debe ser

presentada por lo menos por un número de ciudadanos igual al cinco por mil del

respectivo censo electoral ante la corporación que corresponda, y con 15 días de

anticipación a la fecha de inicio del período de sesiones. Cualquier asunto de

interés de la comunidad puede ser materia del cabildo abierto, siempre que no se

refiera a proyectos de ordenanza, acuerdo o cualquier otro acto administrativo.

Los temas serán tratados en el orden en que fueron inscritos en la respectiva

secretaría.

A los cabildos abiertos podrán asistir todas las personas interesadas, pero quien

desee participar en el debate, fuera del vocero que hizo la solicitud al cabildo,

deberá inscribirse mínimo con tres días de antelación a la celebración del evento,

presentando un resumen escrito de lo que será su intervención.

Aunque la Ley 134 de 1994 no lo menciona, por analogía, se puede afirmar que en

este mecanismo también es necesario constituir un comité de promotores, cuyos

miembros, en principio, serán nueve.

Del mismo modo, la preceptiva legal en comento no menciona nada acerca de los

formularios que deben utilizarse. Empero, la Registraduría Nacional del Estado


110

Civil deberá elaborar dicho documento, con base en las instrucciones dadas por el

Consejo Nacional Electoral.

Además, dicho organismo electoral deberá suministrar estos formatos

gratuitamente a quienes lo soliciten.

Las firmas correspondientes al cinco por mil del censo electoral respectivo,

deberán ser verificadas por la Registraduría competente, siguiendo el mismo

procedimiento mencionado en la Ley 134 de 1994 respecto de los demás

mecanismos.

Podrán citarse a funcionarios municipales o distritales, a petición de los

promotores o los voceros, previa proposición aprobada por la corporación, con

cinco días de anticipación, para que respondan oralmente o por escrito sobre

hechos relacionados con el tema del cabildo. Su inasistencia se constituye en

falta disciplinaria.

Dentro de los ocho días siguientes después de finalizado el cabildo, en audiencia

pública a la cual asistirán los voceros, el presidente de la respectiva corporación

dará respuesta escrita y razonada a los planteamientos y solicitudes ciudadanas.

Si se trata de un asunto relacionado con inversiones públicas de la entidad local,

principalmente con la ejecución de obras públicas, deberá señalar el orden de


111

prioridad de las mismas dentro del presupuesto anual y los planes de desarrollo

correspondientes.

Con todo esto, la participación de la ciudadanía y sus organizaciones queda

limitada por la excesiva reglamentación que se le aplicó a un instrumento de

participación popular que podría haberse convertido en un importante escenario

para la discusión de los asuntos de interés de la comunidad.

Si bien es cierto que la obligatoriedad de su celebración de alguna forma garantiza

que este mecanismo no sea ignorado, le resta iniciativa a la ciudadanía para

convocar el cabildo y restringe su participación ya que tienen necesariamente que

inscribir su intervención antes de la realización del mismo. Por otro lado, dado que

en el cabildo se pueden tratar los más variados y diversos temas, es poco

probable que en una misma sesión se traten todos los asuntos con profundidad.

Finalmente, aunque se señala que las organizaciones civiles podrán participar en

todo el proceso de convocatoria y celebración de los cabildos abiertos, no se

plantean los mecanismos concretos y la forma como podrá realizarse esta

participación, así como tampoco se refuerza el carácter deliberante y decisorio que

históricamente ha caracterizado esta figura.

Por ahora no es clara la forma como pueda esperarse que las observaciones y

demandas ciudadanas sean tenidas en cuenta de manera obligatoria.


112

Este importante mecanismo de participación, expresión clara de la soberanía

popular, ha quedado reducido a una figura similar al derecho de petición, toda vez

que las autoridades solamente tienen la obligación de responder las demandas

ciudadanas adecuadamente, pero en ningún caso preservar la voluntad popular.

No obstante, puede esperarse que la dinámica que le impongan las

organizaciones sociales participantes en los cabildos llegue a forzar estos cambios

para que se conviertan en realidad, quizás a largo plazo.

3.4.6. Revocatoria del mandato.

3.4.6.1. Conexidad con el voto programático. La posibilidad de ejercer un

control directo sobre los mandatarios, es sin duda uno de los avances más

significativos de nuestra democracia política. Con este nuevo derecho, los

ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o

alcalde.

Es imposible hablar de la revocatoria del mandato sin hablar del voto

programático, uno de los instrumentos más importantes contemplados por la Carta

Política de 1991, en pro de la democracia.

La relación, el vínculo que surge entre elector y elegido, es una manifestación

clara de la importancia de los conceptos de soberanía popular y democracia

participativa.
113

Aunque el "mandato imperativo" sólo es aplicable, según nuestra Constitución,

específicamente a gobernadores y alcaldes, es innumerable la gama de

posibilidades generadas a partir de esta premisa, sobre todo, con la ampliación

tajante de la participación "real" del ciudadano, al analizar el programa de gobierno

presentado, el cual, indudablemente, debe estar acorde con las necesidades y

anhelos de la comunidad, lo que conlleva a que los individuos verdaderamente

ejerzan un control sobre los actos del mandatario, y, como en cualquier relación

contractual, con la opción de revocarle el mandato si incumple con el programa, lo

que contribuye al equilibrado y responsable ejercicio de la gestión administrativa,

en teoría, por parte de los gobernadores y alcaldes.

Por supuesto, esto implica un papel más activo de los ciudadanos. Se deben

olvidar las costumbres, hoy caducas con esta figura, de no preocuparse por lo que

hace el mandatario elegido; por el contrario, no sólo es un derecho político, sino

un deber de los electores el vigilar que se cumplan los compromisos adquiridos

durante la campaña electoral. Sin duda, y a diferencia de lo consagrado en la

Constitución de 1886, donde no existía ningún tipo de relación entre elector y

elegido, y el segundo no era responsable políticamente frente a los primeros, la

Carta vigente plantea lo opuesto.

La Ley 131 de 1994, que desarrolla el artículo 259 de la Constitución, entiende por

voto programático "el mecanismo de participación mediante el cual los ciudadanos

que votan para elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato al elegido
114

el cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado como parte

integral de la inscripción de su candidatura". Por ello, los candidatos a

gobernadores y alcaldes deberán inscribir un programa de gobierno ante las

autoridades electorales respectivas, que deberá ser publicado en un órgano oficial

de la entidad territorial correspondiente para que de esa forma los electores

puedan escoger la opción que más se acerque a sus expectativas.

Con el fin de posibilitar que el programa de gobierno inscrito por el gobernador o

alcalde elegido cuente con los recursos necesarios para llevarlo a cabo, éstos

podrán presentar modificaciones, supresiones o adiciones al plan de desarrollo

departamental, en el caso del gobernador; o al plan económico y social que se

encuentre vigente en esa fecha, para el caso del alcalde, con el objeto de

actualizarlo e incorporarle los lineamientos generales de su programa de gobierno.

Los alcaldes presentarán estas modificaciones en las sesiones ordinarias del

concejo municipal siguientes a la fecha de su posesión, o presentarán un plan si

no existe alguno. Los gobernadores deberán realizar esto en un término de dos

meses a partir del momento de su posesión ante la asamblea departamental. Del

mismo modo, si no existe un plan, procederá a presentarlo dentro del mismo plazo

y condiciones.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C - 011 de 1994 pone de presente

apremiantes argumentos respecto de este tema.


115

Según algunas teorías, la revocatoria del mandato discrimina entre electores y no

electores, limitando la utilización de este mecanismo a los electores primigenios,

es decir, a quienes participaron en la elección, de la cual el mandatario que está

siendo objeto del proceso de revocatoria salió victorioso, cuando se evidencia que

a todos afecta por igual las actuaciones del elegido, tanto sus logros como sus

equivocaciones; ciudadanos que, aunque no votaron en la elección, hacen parte

del conglomerado social, ya que, al fin de cuentas, en ellos también reside la

soberanía. Pese a estas razones, la Corte Constitucional, en este sentido,

planteó la tesis contraria, afirmando que quien ha otorgado el mandato es quien

puede revocarlo, puesto que el mandato se basa en una relación fiduciaria, de

confianza, sustentada en la buena fe, que surge entre mandante (elector) y

mandatario (elegido), y cuyo propósito consiste en que la autoridad administrativa

elegida actúe en nombre de los electores, en virtud de la representación. Los

sujetos activos del mandato son los electores, quienes eligieron al mandatario -

elegido (sujeto pasivo). Entonces son ellos (los electores), y no el conjunto del

electorado, quienes impusieron al elegido, por tanto, de ellos es predicable esta

figura.

La sociedad civil debe asumir con mayor interés los asuntos públicos colectivos y

más aún cuando se trata de designar por voto popular al mandatario local o

seccional.
116

Con el voto programático no sólo se inaugura una nueva relación entre el elector y

el elegido, sino también se está haciendo extensivo el principio participativo a

nuevos espacios, ya que no solamente se le está otorgando el mandato a una

persona, es más, se está votando por un programa, un esquema de

administración, del cual dependerá el futuro bienestar de los electores.

3.4.6.2. Fundamentos teóricos. La soberanía reside en el pueblo, quienes al

elegir a aquellas personas que dirigirán sus destinos, les otorgan un mandato

programático e imperativo. En otras palabras, los electores pueden llamar a rendir

cuentas a la autoridad elegida, por sus acciones u omisiones, pudiéndole revocar

el mandato, en caso de que las mismas no cumplan con los compromisos

adquiridos en virtud del proceso electoral.

La revocatoria del mandato es importante en lo que se refiere al control sobre el

ejercicio del poder, pues los ciudadanos pueden fiscalizar permanentemente a

quienes transitoriamente lo detentan, con lo que se establece un nexo de

responsabilidad entre estos y su base electoral.

La revocatoria del mandato, como se ha mencionado, se aplica exclusivamente a

gobernadores y alcaldes, porque sólo de ellos se predica el mandato impuesto por

el elector. Ese fue el sentido que el Constituyente le imprimió a esta figura con el

objeto de no ocasionar una inestabilidad permanente de todas las autoridades,

principalmente del Presidente de la República o Congresistas, quienes a su vez,


117

podrían dejar de desarrollar ciertas políticas impopulares pero necesarias por

temor a la revocatoria.

3.4.6.3. Concepto. La revocatoria del mandato es un derecho político mediante

el cual los ciudadanos que hayan participado en la elección de un alcalde o un

gobernador, dan por terminado el mandato que le han conferido, por estar

insatisfechos con su gestión o por no haber cumplido el programa de gobierno que

registraron ante la Organización Electoral en el acto de inscripción de la

candidatura.

Como se comentó, existen dos motivos para que sea viable la revocatoria del

mandato: a) la insatisfacción general de la comunidad, que constituye una razón

excesivamente amplia y demasiado subjetiva, lo que se puede traducir en la

práctica en un mecanismo más que de control popular de las autoridades públicas,

de persecución política utilizado por el candidato perdedor en contra del ganador;

o b) por incumplimiento del programa de gobierno, y esto se observa

básicamente cuando no se ven reflejadas las propuestas en el plan de desarrollo

respectivo.

Con la revocatoria se busca generar un mayor sentido de pertenencia en los

elegidos respecto de la comunidad que los eligió, y fomentar en los electores la

costumbre de vigilar la gestión de los gobernantes, como una forma de participar

en el ejercicio, conformación y control del poder político.


118

3.4.6.4. Desarrollo normativo. El derecho a revocar el mandato de los elegidos

se constituye en fundamental, y es concedido a todos los ciudadanos, con base en

los artículos 40 y 103 de la Constitución.

El artículo 259 de la Carta consagra el compromiso que asume el elegido de

cumplir y defender el programa de gobierno presentado por él, lo que sin duda da

origen al mandato imperativo, que en nuestro ordenamiento está efectivizado a

través del voto programático.

La Ley 134 de 1994 desarrolla esos preceptos constitucionales, aunque dicho

cuerpo normativo genera muchos interrogantes e inquietudes, sobre todo con

relación a los porcentajes exigidos para la viabilidad de la revocatoria.

3.4.6.5. Condiciones básicas para que prospere la revocatoria. Para revocar

el mandato de un alcalde o gobernador se debe tener en cuenta:

- Que haya transcurrido como mínimo un año de la posesión del funcionario.

- Que las causas que sustentan la revocatoria sean la insatisfacción general de la

ciudadanía o el incumplimiento del programa de gobierno.

- Que se inscriba la convocatoria.

- Que la solicitud de convocatoria provenga de los votantes.


119

- Que sólo participen en la revocatoria los ciudadanos que sufragaron en la

jornada electoral en la cual se eligió al funcionario cuyo mandato se pretende

revocar.

3.4.6.6. Requisitos para convocar la revocatoria del mandato. Para iniciar los

trámites de revocatoria ante los Registradores del Estado Civil, en el caso de los

alcaldes, o ante los Delegados del Registrador Nacional en el caso de los

gobernadores, es necesario cumplir con lo siguiente:

3.4.6.6.1. Constituir el comité de promotores: los promotores de la revocatoria

del mandato deben conformar un comité integrado por nueve miembros, entre

quienes se designará un vocero, el cual podrá hacer parte del comité o ser una

persona ajena a él. Los integrantes del comité deben ser ciudadanos en ejercicio

y contar con el respaldo de por lo menos el cinco por mil de los ciudadanos

inscritos en el censo electoral de la localidad, municipio, distrito o departamento,

dependiendo de la autoridad a la que se le va a revocar el mandato. El formulario

para la recolección de los respaldos e inscripción del comité lo entrega la

Organización Electoral.

De todas formas, en el formulario que suministra la Registraduría Nacional para tal

fin, hay que precisar los motivos por los cuales se solicita la revocatoria del

mandato del respectivo gobernador o del alcalde.

3.4.6.6.2. Inscribir el comité y la convocatoria: comité de promotores y vocero

deberán entregar a los Delegados Departamentales o a los Registradores


120

Distritales o Municipales según el caso, el formulario de inscripción debidamente

diligenciado, junto con las firmas de los respaldos. A dicha inscripción se asignará

un número de radicación, y se indicará la fecha de recepción de los documentos.

Si el comité de promotores representa a una organización cívica, gremial, indígena

o comunal, o a un partido o movimiento político, se deberá anexar certificación

donde se reconozca la personería jurídica, y el acta expedida por el órgano social

donde conste la decisión de adelantar la revocatoria, o en su defecto, la lista con

el nombre, firma y cédula de quienes respaldan el proceso.

3.4.6.6.3. Recolección de apoyos: verificado por parte del funcionario electoral

el cumplimiento de los requisitos para inscribir el comité y la revocatoria, las

autoridades electorales competentes expedirán un certificado en el que conste tal

circunstancia y entregarán dentro de los 15 días siguientes al comité o a su

vocero, el formulario denominado SOLICITUD DE CONVOCATORIA PARA

REVOCAR EL MANDATO y los formatos en los que se deberán recoger las firmas

de los ciudadanos que apoyan la solicitud de convocatoria para revocar el

mandato, en cantidad equivalente al 40% de los votos válidos emitidos el día en

que se eligió al respectivo mandatario. Los promotores cuentan con seis meses

para recolectar los apoyos, que se comenzarán a contar a partir del día en que se

entreguen los formularios. Los ciudadanos que apoyen la revocatoria con su

firma, debieron haber votado en la elecciones en las cuales salió elegido el

funcionario a quien se le pretende revocar el mandato.


121

3.4.6.6.4. Entrega de apoyos: una vez agotada la etapa de recolección de

apoyos, se entregan los formularios a los respectivos funcionarios electorales,

solicitando la convocatoria para la revocatoria del mandato del Gobernador o

Alcalde.

3.4.6.6.5. Revisión de apoyos y certificación: recibidos los apoyos, los

funcionarios electorales competentes deberán anotar la fecha de recepción y la

cantidad de folios presentados. Los respaldos serán verificados de acuerdo con el

procedimiento establecido por el Registrador Nacional del Estado Civil, así:

- Numerar cada una de las hojas que contienen las firmas.

- Determinar el número de firmas recibidas.

- Anular las hojas cuyos datos y firmas se encuentren reproducidos mediante

fotocopia.

- Anular los renglones que presenten las siguientes irregularidades: datos

incompletos, ilegibles o no identificables; firmas o datos consignados por una

misma persona; falta de concordancia entre nombre de la persona y cédula; que

luego de verificado el censo electoral (formularios E – 10 y E – 11), el sujeto no

haya votado en las elecciones en las que se eligió al mandatario cuyo mandato se

pretende revocar.
122

- Verificación grafológica para establecer la posibilidad de suplantaciones,

falsificación de firmas, o firmas y datos consignados por una misma persona.

- Contar las firmas válidas.

Para realizar este procedimiento, el Registrador o Delegado respectivo tienen un

plazo de 30 días, contados a partir de la presentación de la solicitud de

convocatoria, término dentro del cual deberán expedir una constancia donde se

certifique el cumplimiento del requisito referente al número de apoyos.

El Registrador Municipal o Distrital o los Delegados competentes, tienen la

obligación de informar al mandatario, una vez aprobada la solicitud y expedida la

constancia, dentro de los cinco días siguientes, la circunstancia de que se ha

solicitado la revocatoria de su mandato.

3.4.6.6.6. Convocatoria y realización de la votación. El funcionario electoral

respectivo, dentro de los dos meses siguientes a la expedición de la constancia,

deberá convocar a los ciudadanos a la votación para que decidan o no revocar el

mandato.

La promoción, divulgación y realización de la convocatoria para la votación se hará

en coordinación con las autoridades civiles del respectivo municipio o

departamento.
123

3.4.6.6.7. Porcentajes requeridos para aprobar la revocatoria. Para que el

mandato del gobernador o alcalde sea revocado, se requiere que se den estas dos

condiciones no excluyentes:

- Que el total de la votación registrada corresponda a por lo menos el 60% del

total de la votación que se dio el día en que salió elegido el mandatario revocado.

- Que los votos a favor de la revocatoria no sean inferiores al 60% de los

ciudadanos que votaron en las elecciones que se llevaron a cabo en virtud de la

revocatoria.

Si como resultado de la votación no se revoca el mandato del gobernador o

alcalde, no podrá volverse a intentar en lo que resta de su período.

La revocatoria del mandato es de ejecución inmediata, y se tendrá que convocar a

nuevas elecciones dentro de los dos meses siguientes para elegir a un nuevo

gobernador o alcalde (Ley 131 de 1994). Es importante hacer claridad sobre este

plazo, ya que la Ley 134 de 1994 fija un término de 30 días. Aquí deben aplicarse

los principios generales de la interpretación normativa. Al tratarse de dos leyes

estatutarias, ambas tienen el mismo rango y jerarquía, por lo tanto, al ser la Ley

134 de 1994 posterior, y además especial frente a la 131 de 1994, en lo que se

refiere a los mecanismos de participación ciudadana, prevalece aquella, debiendo


124

acudir a su articulado, pero en lo que atañe al término para convocar a nuevas

elecciones luego de acaecida la revocatoria del mandato.

En el interregno será designado en calidad de encargado por el Presidente de la

República o el gobernador, según sea el caso, un ciudadano del mismo grupo,

movimiento, sector o partido político del mandatario revocado. Este aspecto fue

un logro importante, producto del fallo de la Corte Constitucional que consideró

inconstitucional que se nombrara en propiedad, así fuera por un período corto, en

todo caso menos de un año, a un alcalde o gobernador que según la Carta es de

elección popular.

En las nuevas elecciones que se convocan, pueden inscribirse como candidatos

todas aquellas personas que reúnan las condiciones legales para ejercer el cargo,

con la excepción del que fue revocado, o del alcalde o gobernador que haya

renunciado al cargo.

También hay que destacar que el gobernador o alcalde que se elija inicia un nuevo

período de tres años. En este último caso, el departamento o municipio elegirá su

alcalde o gobernador en fechas diferentes al del resto del país.

Este aspecto es relevante, ya que el período de los alcaldes y gobernadores es

personal, y no institucional, por lo que su período se extiende por tres años, sin

que se interrumpa, salvo causas legales, y al vencimiento del mismo, deben


125

llevarse a cabo elecciones para designar al reemplazo. Por ello es posible que la

fecha de elección de estos funcionarios no coincida con la fecha de realización de

los comicios generales.

3.4.6.7. Mayoría calificada?. Son discutibles las razones por las que el

legislador fijó una mayoría calificada respecto de la revocatoria del mandato,

perjudicando notablemente la eficacia de dicho mecanismo, ya que es posible que

una minoría impida a la mayoría revocarle el mandato a quien consideran no ha

cumplido con el programa, dejando condicionado este instrumento a la decisión de

una minoría, que puede no estar obrando en beneficio de la colectividad,

tornándose en difuso el "poder de las mayorías", en el sentido de hacer prevalecer

su voluntad.

Esto, claro está, es consecuencia de la exigencia legal de un mayor respaldo a la

revocatoria, lo que en la práctica hace improbable que se logre el número de votos

requeridos para la eficacia de este instrumento, acentuada esta desigualdad con la

circunstancia de que sólo participan quienes votaron en la elección original.

Es lógico que la Ley 134 de 1994 exija como requisito de validez de la revocatoria

que el número de sufragios depositados no sea inferior al 60% de la votación

registrada el día que se eligió el mandatario. Pero lo que resulta inaceptable es

que la ley contradiga sin justificación constitucional la regla general de la mayoría

simple y establezca una fórmula de mayoría calificada para la aprobación de la

revocatoria por los ciudadanos. Además, el artículo 69 no se contenta con el


126

establecimiento de la mayoría absoluta puesto que consagra que la revocatoria

deberá ser aprobada por el 60% de los votantes.

La Constitución se fundamenta en una democracia basada en el juego de las

mayorías y sólo incorpora excepcionalmente el sistema de mayoría cualificada.

Es cierto que la Constitución puede excepcionar el principio de mayoría simple y

efectivamente lo hace en varias ocasiones; así, para la aprobación de las leyes

orgánicas y estatutarias (Constitución Política artículos 151 y 153), se exige

mayoría absoluta de los miembros de ambas Cámaras; igual mayoría se requiere

para la aprobación en segundo periodo de una reforma constitucional por el

Congreso (art. 375 Constitución) o para que ese cuerpo representativo convoque

una Asamblea Constituyente que deberá ser aprobada cuando menos por una

tercera parte del censo electoral (art. 376 CP); para la concesión de indultos o

amnistías para delitos políticos, la Constitución exige una mayoría de dos tercios

de los votos de los miembros de una y otra cámara (art. 150 ord. 17 CP); también

para la elección de Presidente en primera vuelta la Constitución exige mayoría

absoluta (CP. art. 190).

Entonces, cuando la Constitución no establece una excepción al principio de

mayoría simple, la ley no puede hacerlo de manera injustificada12.

___________________
12 Al ser la Constitución norma de normas, sus disposiciones prevalecen, por ende, si nada menciona respecto al
tema de las mayorías, le ley no puede excepcionar, pues se violaría el esquema normativo kelseniano.
127

4. ORGANIZACIONES CIVILES Y VEEDURÍAS CIUDADANAS

Mal podría pensarse en la efectividad del estatuto de los mecanismos de

participación ciudadana (Ley 134 de 1994), si el Estado no dota a la sociedad civil

organizada de mecanismos e instrumentos. Es pues, necesario que promocione

las asociaciones cívicas y comunitarias a que hace alusión el artículo 103 de dicha

ley, con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de participación,

concertación, control y vigilancia de la gestión pública.

Por su parte el artículo 100 consagra las denominadas veedurías ciudadanas o

juntas de vigilancia a nivel nacional y territorial, constituidas por organizaciones

civiles, con el objeto de vigilar la gestión pública, sus resultados y la prestación de

los servicios públicos, las cuales ejercerán su vigilancia en aquellos ámbitos,

aspectos y niveles en los que en forma total o mayoritaria se empleen recursos

públicos.

Los preceptos citados confieren a los ciudadanos la atribución de establecer las

formas y sistemas de participación que les permita vigilar la gestión pública que se

cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados13.

___________________
13 Esta labor debería hacerse en coordinación con los distintos órganos de control (Ministerio Público y Contraloría).
128

5. PUBLICIDAD Y FINANCIACIÓN DE LAS CAMPAÑAS

Es importante que los mecanismos de participación ciudadana sean amplia y

equitativamente difundidos entre la comunidad.

La Ley señala que los promotores de cualquiera de las iniciativas populares

podrán contratar publicidad para promover la recolección de firmas, la

participación ciudadana y una determinada posición frente al tema de la iniciativa.

En todo caso, deberá indicarse el nombre de quien financie los anuncios.

Los promotores también podrán recibir contribuciones de los particulares para

financiar el proceso de recolección de firmas. Además, cualquier persona podrá

solicitar que se haga público el nombre de quienes hayan financiado la iniciativa,

en dinero o en especie, por un valor superior a un salario mínimo mensual.

Para el caso de los referendos y el plebiscito, hay una regulación más específica

respecto de la utilización de espacios gubernamentales en los medios masivos de

comunicación para la divulgación de las propuestas de los promotores a favor o en

contra de la iniciativa y sobre las campañas propiamente institucionales que debe

realizar la Registraduría Nacional del Estado Civil y sus dependencias a nivel

territorial.
129

No cabe duda de que con ello se puede ampliar mucho más el conocimiento de

estos instrumentos en cuanto a los efectos y utilización se refiere, a personas que

no cuentan con los medios adecuados para informarse.

La ley establece que cuando se trate de un referendo de carácter nacional

(constitucional o legal) o de un plebiscito, los promotores a favor o en contra de la

iniciativa, así como los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,

tendrán derecho durante los 30 días anteriores a la fecha de la votación, a por lo

menos dos espacios institucionales en cada canal nacional de televisión, cuya

duración y utilización serán reglamentados. El Gobierno Nacional dispondrá de

tres espacios en cada canal para que presente su posición sobre la materia.

Para las campañas de referendo de carácter regional y local, únicamente en las

capitales de los departamentos, las partes involucradas podrán contar por lo

menos con tres espacios institucionales de televisión en los canales regionales.

Adicionalmente, para el referendo de carácter nacional, el Registrador Nacional

del Estado Civil ordenará tres publicaciones del texto del proyecto sometido a

referendo, al comienzo, en el intermedio y al final de la campaña, en dos diarios de

circulación nacional. Lo mismo se hará en los niveles regionales.

Independientemente de las campañas que adelanten los distintos grupos por el SI

o por el NO, a través de los medios de comunicación, la Organización Electoral

será responsable de ambas campañas en los medios de comunicación, para dar


130

una orientación objetiva al debate, e invitar a la ciudadanía a participar del

referendo (art. 93 Ley 134 de 1994). En todo caso, deberá cuidarse de no

expresar juicio alguno sobre el texto que será votado.

No se puede desconocer que es importante la reglamentación para la publicidad

de las campañas de referendo y la participación en espacios de televisión tanto

para quienes están a favor de una determinada propuesta como para quienes

están en contra. Además la ley establece claramente que cuando se trate de

publicidad contratada, los medios de comunicación deberán ofrecer las mismas

condiciones a todos los grupos y las partes que intervengan en el debate, con el

fin de garantizar igualdad de condiciones. Se debe tener en cuenta la

reglamentación que al respecto de las campañas emita la Comisión Nacional de

Televisión y el Consejo Nacional Electoral para que no sean espacios perdidos

dentro de la programación o queden enfrentados con programas de alta sintonía.

También habrá que esperar que los intereses políticos y económicos que en

muchos casos recortan la ecuanimidad en los medios de comunicación permitan

un equitativo acceso a la publicidad en ellos.

En la iniciativa popular legislativa y en la revocatoria del mandato no se

especifican los medios e instrumentos a través de los cuales se harán las

campañas publicitarias, salvo en el artículo 93 de la Ley que señala de manera

general que se podrá contratar en cualquiera de los procesos de participación


131

reglamentados por ella, publicidad para promover las campañas; además

menciona las sanciones a que será sometido quien difunda informaciones falsas o

difamatorias.

Con respecto a las contribuciones, el monto máximo de dinero privado que podrá

ser gastado en cada una de las campañas relacionadas con los mecanismos de

participación ciudadana regulados en la Ley 134 de 1994, será fijado por el

Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada año mediante acto

administrativo que tendrá en cuenta el aumento en el índice de precios al

consumidor.

Es claro que la efectividad de los mecanismos de participación ciudadana estaría

en tela de juicio, si no se desarrolla un proceso de divulgación, promoción y

capacitación en todo lo relacionado con la participación ciudadana14.

___________________
14 Proceso que debe iniciarse en los planteles educativos, con el fin de ir forjando el espíritu democrático a los
jóvenes y evitar actitudes apáticas que se manifiestan hoy en el creciente abstencionismo.
132

6. AFINIDAD CON OTRAS FUENTES NORMATIVAS

La Constitución avanza, con la Ley 130 de 1994, en el terreno de la participación

política, al reconocer a las organizaciones de tipo coyuntural, e incluso, a grupos

significativos de ciudadanos la posibilidad de participar en los eventos electorales.

Entonces, la participación política va más allá de la representación por vía de los

partidos políticos; se reconoce tácitamente la existencia de múltiples formas de

intervención. Los movimientos y organizaciones sociales están en auge, tomando

la iniciativa de actuar como agentes intermediarios entre la sociedad civil y el

Estado, propendiendo por la consecución de objetivos sociales más acordes con

la época actual.

De hecho, las organizaciones sociales han ganado un nuevo status toda vez que

ha sido plenamente reconocido su derecho a participar e intervenir no solamente

en las esferas donde había venido desarrollando su actividad, sino también a

manifestarse y a participar en los eventos políticos, canalizando de este modo otra

serie de intereses ciudadanos que no habían encontrado cabida en la estructura

tradicional de los partidos.


133

Ha sido creciente la intervención de los sectores sociales en la vida pública por

fuera de lo que tradicionalmente ha sido considerado como la esfera de lo privado.

Un ingrediente fundamental para la ampliación de la democracia real, es que la

participación vaya más allá de lo político.

En las democracias latinoamericanas no cabe duda del papel preponderante que

han jugado las organizaciones civiles en el desarrollo de las condiciones de vida

de la población y en la promoción de instancias y escenarios por fuera del Estado,

con diversos fines, de los cuales cabe destacar el de la participación en los

distintos niveles de organización del Estado.

Las veedurías ciudadanas se han convertido en la manifestación más evidente de

la injerencia de las comunidades en el desarrollo de la gestión pública, sus

resultados y el manejo de los recursos que ello implica. La Constitución establece

esta facultad de los ciudadanos de vigilar la conducción y ejecución de los

programas estatales.

El artículo 100 de la Ley 134 de 1994 estipula que de conformidad a los preceptos

constitucionales y legales, las organizaciones civiles podrán constituir veedurías

ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional, departamental, municipal,

distrital o local, con el objeto de vigilar la gestión pública, sus resultados y la

prestación de los servicios públicos.


134

Un aspecto importante de la vigilancia por parte de veedores se observa en el

proceso de contratación estatal, en todas sus etapas, con el propósito de que la

gestión sea la adecuada, y no se vulneren la normatividad y el interés general.

Es necesario mencionar que existen leyes que contemplan dentro de su

preceptiva diversas formas de participación. Aquí se denota claramente el

enfoque participativista consagrado en nuestra Carta Política, siendo inherente al

Estado Social y Democrático de Derecho.

La Ley 80 de 1993 establece que todo contrato que celebre una Entidad Estatal

estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano.

La Ley 99 de 1993 prevé la participación ciudadana respecto de la protección del

medio ambiente, principalmente a través de acciones populares y de

cumplimiento.

La Ley 100 de 1993 contempla la intervención de la comunidad en la organización,

control, gestión y fiscalización de las instituciones y del sistema de seguridad

social en su conjunto.

La Ley 136 de 1994, modificada parcialmente por la Ley 617 de 2000 consagra la

iniciativa popular para la creación de juntas administradoras locales; la

participación ciudadana en el ejercicio de las funciones, la prestación de servicios


135

o la ejecución de obras públicas; juntas de vigilancia encargadas de velar por la

gestión y prestación de los servicios públicos; y vinculación de la comunidad a los

organismos de control de la gestión fiscal.

La Ley 649 de 2001, entre tanto, reglamenta el artículo 176 incisos 3 y 4, en el

aspecto relacionado con la creación de una circunscripción especial para asegurar

la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos

(comunidades negras e indígenas), minorías políticas y colombianos que se

encuentren o residan en el exterior.


136

7. DECLARATORIA DE ELECCIÓN. INFORMACIÓN ESTADÍSTICA

Es importante aclarar que el Consejo Nacional Electoral o el Registrador del

Estado Civil correspondiente, según el caso, en lo que se refiere a la celebración

de las elecciones fruto de la convocatoria de los diversos mecanismos de

participación estudiados, declarará oficialmente el resultado de la votación y lo

comunicará a todas las autoridades que tengan competencia para tomar

decisiones o adoptar medidas relacionadas con lo decidido.

Además, según el artículo 108 de la Ley 134 de 1994, la Registraduría Nacional

del Estado Civil llevará un archivo en el que se especificarán los mecanismos de

participación ciudadana utilizados, y las principales estadísticas en torno a ellos.


137

8. LA PARTICIPACIÓN EN EL DERECHO COMPARADO

Lo relacionado con la participación política (ciudadana) y comunitaria (social), se

encuentra en diversos ordenamientos jurídicos, tanto americanos como europeos.

En Argentina se prevé como una competencia del Ministerio de Asistencia Social,

la de promover la participación de la comunidad organizada con relación a los

planes sanitarios nacionales, provinciales y municipales (ley 14.439 de 1958 art.

14.23).

En Paraguay, la Carta Fundamental de 1992 establece la posibilidad del

referendo legislativo, decidido por ley, el cual podrá ser o no vinculante (art. 120);

también es posible acudir a la iniciativa popular legislativa para la presentación de

proyectos de ley al Congreso (art. 122).

La Constitución de Uruguay de 1966 precisa que la ley, por mayoría absoluta de

votos del total de componentes de cada Cámara, reglamentará el referéndum

como recurso contra los decretos de las juntas departamentales (art. 305), al igual

que es viable la iniciativa popular ante los órganos del gobierno departamental.
138

En la Carta Fundamental del Ecuador (1997) se permite la consulta popular

prevista en la Constitución y sus decisiones son obligatorias (art. 35).

En la Constitución de Guatemala se establece la consulta popular, que sólo podrá

convocarse para decidir sobre temas de trascendencia nacional. Al sector

universitario se le toma mucho en cuenta, sobre todo a la hora de que participe en

la convocatoria de una iniciativa legislativa.

En Venezuela se le ha dado mucha importancia a la participación de las minorías,

a las que se les debe garantizar su intervención. Así mismo, en lo que atañe a la

iniciativa popular legislativa, se requiere de apenas 20.000 firmas de ciudadanos

acreditados ante el Registro para convocarla.

En Cuba es importante la revocatoria del mandato. Sin embargo, ésta sólo se

predica de los diputados a la Asamblea Nacional. Esto es notable, si se tiene en

cuenta las restricciones a la democracia que existen en ese país.

En lo que estos países latinoamericanos concuerdan es en la “inviolabilidad de

opinión” de los congresistas, a quienes no se les podrá molestar por sus

convicciones políticas personales.


139

La Constitución de España (1978), la Ley Orgánica 2ª de 1980 y la Ley Orgánica

3 de 1984, regulan las distintas modalidades de referéndum, siendo una

competencia del Rey su convocatoria a través de un real decreto, que contendrá el

texto íntegro del proyecto de disposición o, en su caso, de la decisión política

objeto de la consulta; señalará claramente la pregunta o preguntas que ha de

responder el cuerpo electoral convocado y determinará la fecha en que haya de

celebrase la votación (art. 3.1), cuyo texto debe ser publicado en el Boletín Oficial

del Estado y en los boletines oficiales de todas las provincias y comunidades

autónomas (regiones). El referéndum se decidirá por sufragio universal y el

sufragio deberá contener las tres opciones (si, no, en blanco), y hay que

establecer el número de electores, el de votantes, el de sufragantes en pro y en

contra del texto sometido a consulta, el de votos en blanco y el de votos nulos. El

escrutinio final le corresponde a las juntas electorales provinciales y, luego, a la

Junta Electoral Central, quien será la encargada de comunicar los resultados

oficiales al Presidente del Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado.

Respecto de la iniciativa popular legislativa, la ley orgánica que la regula exige un

mínimo de 500.000 firmas acreditadas.

La iniciativa no procederá cuando tenga por objeto temas tributarios, de derecho

internacional o lo relativo a la prerrogativa de gracia.


140

En los procesos de autonomía regional la participación popular es determinante,

como que se exige la mayoría en el 66 % de los municipios que hacen parte de la

provincia, con el fin de que se adopten medidas trascendentales en ellas.

Para reformar la Carta Política en lo que se refiere a los principios fundamentales

que estructuran el Estado, será necesaria no sólo la revisión de las Cortes

Generales, sino también la ratificación popular. Cuando la reforma verse sobre

materias no sustanciales, después de la aprobación por las Cortes Generales, no

es obligatorio el referendo, salvo que el 10 % de los miembros de cualquiera de

las dos Cámaras lo solicite.

Los poderes públicos en España tienen el compromiso de promover la igualdad

real y efectiva entre los ciudadanos, entendiendo a los ciudadanos no sólo desde

su órbita individual, sino también haciendo parte de grupos sociales.

Esta igualdad debe traducirse en la facilidad del conglomerado social para

participar en la vida política, económica, cultural y social.

La participación en la vida política es la más común, observándose esto

básicamente en la intervención del pueblo en los distintos procesos electorales

que acaecen en la península (Cámaras Legislativas y corporaciones territoriales

locales).
141

Por la importancia que tiene la Constitución española de 1978, a continuación se

transcribirán algunos de sus artículos que tratan el tema de la participación

ciudadana. (ESPAÑA. Constitución: 1978).

“Artículo 1: 1. España se constituye en un Estado social y democrático de

Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la

libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.

2. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los

poderes del Estado.

Artículo 6 : Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la

formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental

para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres

dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y

funcionamiento deberán ser democráticos.

Artículo 9: 1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la

Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la

libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y

efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la


142

participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y

social.

Artículo 23: 1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos

públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en

elecciones periódicas por sufragio universal.

Artículo 48: Los poderes públicos promoverán las condiciones para la

participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social,

económico y cultural.

Artículo 51: 1. Los poderes públicos garantizarán la defensa de los

consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la

seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos.

2. Los poderes públicos promoverán la información y la educación de los

consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oirán a éstas en las

cuestiones que puedan afectar a aquellos, en los términos que la ley establezca.

3. En el marco de lo dispuesto por los apartados anteriores, la ley regulará el

comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales.


143

Artículo 52: La ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a

la defensa de los intereses económicos que les sean propios. Su estructura

interna y funcionamiento deberán ser democráticos.

Artículo 92: 1. Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser

sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos.

2. El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente

del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados.

3. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas

modalidades de referéndum previstas en esta Constitución.

Artículo 129: 1. La ley establecerá las formas de participación de los interesados

en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos cuya función

afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general.

2. Los poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de

participación en la empresa y fomentarán, mediante una legislación adecuada, las

sociedades cooperativas. También establecerán los medios que faciliten el

acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción.”


144

La Constitución de Francia hace énfasis en las disposiciones que regulan lo

concerniente al referendo, que puede ser legislativo o constitucional.

En el primero, la participación popular se centra en proyectos de ley que tratan

asuntos tales como la organización de los poderes públicos, las decisiones de las

comunidades en los departamentos de Ultramar (p.e. Martinica y Guadalupe), y

las relaciones internacionales. (BUENAHORA J. La Democracia en Colombia. 1995. 97).

Este referendo es convocado por el Presidente de la República, a petición del

Gobierno durante los períodos de sesiones, o a propuesta conjunta de las dos

asambleas. Se someten a referendo los proyectos de ley que se refieran a los

temas mencionados. Cuando el referendo sea favorable, el Presidente adoptará y

promulgará el proyecto de ley.

El segundo se utiliza para reformar la Constitución. La iniciativa de la reforma

corresponde concurrentemente al Presidente de la República, a propuesta del

primer ministro, y a los miembros del parlamento. La propuesta de reforma será

votada por las dos Asambleas, y debe al final, ser aprobada mediante referendo.

La forma republicana de gobierno no puede ser objeto de reforma, así como el

aspecto atinente al menoscabo del territorio.


145

En la Constitución alemana, el referendo es importante para efectos de

organización territorial. Este instrumento de participación se utiliza sólo para que

las regiones alemanas decidan, con base en sus características económicas,

sociales y culturales, a qué Land o estado federal quieren pertenecer, evitando así

cualquier división territorial artificial y antidemocrática.

En el derecho Italiano, son importantes las disposiciones sobre la iniciativa

popular legislativa y el referendo constitucional. En la primera, para su aprobación

se requiere un porcentaje del 0.076%, porcentaje muy bajo si se compara con la

densidad de población, y con otros países. El segundo tiene lugar cuando,

después de aprobada una reforma por las Cámaras, lo solicita la quinta parte de

los miembros de una de ellas, o 500.000 ciudadanos que equivalen al 0.76% del

censo electoral, o cinco consejos regionales. Con todo, no hay lugar a referendo

cuando en las Cámaras la reforma haya obtenido el voto favorable de las dos

terceras partes.

Constitución de Austria. Para la iniciativa popular legislativa, se exigen 200.000

firmas acreditadas, que equivalen aproximadamente al 1.8% de la población total;

junto a las firmas debe adjuntarse el proyecto de ley con su articulado.

El referendo legislativo no ha sido muy utilizado en este país. Sólo se usó en

1978, y fue con el fin de que el pueblo se pronunciara en torno a la entrada en

servicio de la central nuclear de Zwetendorf, localizada cerca de Viena. Como es


146

común en estos casos, el pueblo se pronunció en contra. Este referendo no

reemplaza la facultad presidencial de sancionar las leyes, o expedir actos

administrativos.

El referendo constitucional sólo es procedente en los casos de reformas parciales

de la Constitución, siempre y cuando parte del parlamento lo solicite. En los casos

de reforma integral de la Carta, la refrendación popular es obligatoria.

Constitución de Suiza: en ella es importante el referendo legislativo, entendido

como el pronunciamiento del pueblo frente a las leyes y los decretos federales de

alcance general, para lo cual es suficiente la autoconvocatoria popular con 50.000

firmas de ciudadanos acreditados.

Para las reformas totales de la Constitución, se acude al referendo constitucional,

reforma que puede ser solicitada por una Asamblea Federal o por 100.000

ciudadanos con derecho al sufragio.

La Constitución de Suecia consagra el referendo consultivo. Además, establece,

con relación a reformas a la Carta Política, un sistema de dos vueltas o

legislaturas. Sólo que la segunda discusión se da con un Parlamento nuevo,

elegido por el pueblo con conocimiento de que tendrá que avocar justamente esa

reforma constitucional. La ciudadanía expresará su intención frente a la reforma

en las urnas.
147

En Grecia, el referendo es una potestad del Presidente de la República.

Con relación a la revocatoria del mandato, la Constitución de la antigua Unión

Soviética la consagraba, y consideraba de gran importancia el vínculo entre

electores y elegidos, siendo un mandato imperativo. Los diputados debían rendir

cuentas de su gestión y de la labor del Soviet a los electores, y también a aquellas

colectividades u organizaciones que apoyaron su candidatura. Esto es totalmente

diferente en Alemania, Francia, Suiza y Dinamarca, donde no existe este

mecanismo. (BUENAHORA, J. La Democracia en Colombia. 1995).

8.1. Descentralización y Participación. Es relevante la afirmación del

investigador uruguayo José Arosena15, en el sentido de que la interrelación

existente entre la descentralización y la participación en los Estados del área

andina es importante, más si se tiene en cuenta que los procesos de

democratización que viven muchos países latinoamericanos han puesto de relieve

la problemática de la participación ciudadana en los sistemas de decisión que se

van construyendo.

El perfeccionamiento de estos sistemas supone la mayor proximidad posible entre

las instancias de decisión y el ciudadano.

___________________
15 AROSEMA, José. Algunas dimensiones del concepto de descentralización. Descentralización política y
consolidación democrática.
148

En este supuesto, los procesos descentralizadores deberían constituirse en una

herramienta de inmenso valor puesta al servicio de una democracia de

participación.

8.2. Programas de la Organización de Estados Americanos para promover la

democracia.

8.2.1. La UPD. La Unidad para la Promoción de la Democracia (UPD) es la

principal entidad de la Secretaría General de la OEA a cargo de las actividades de

apoyo a los procesos de consolidación democrática en los Estados miembros. La

Unidad fue creada con el objetivo principal de prestar asesoramiento y apoyo a los

Estados miembros para fortalecer sus instituciones y procedimientos

democráticos.

8.2.2. Fortalecimiento Institucional. Actualmente, la mayoría de los órganos

electorales manifiestan un claro interés en ejecutar acciones concretas para

lograr desarrollar su estructura funcional y organizativa, mediante el

fortalecimiento del régimen electoral y, consecuentemente, alcanzar la

consolidación democrática de su país. Este interés se ha puesto de manifiesto

con la formalización de solicitudes hechas por varios Estados miembros de apoyo

técnico en el área de fortalecimiento institucional de la autoridad electoral de su

país, las cuales consistirán en la toma de medidas de carácter administrativo y

funcional que permitan a la autoridad brindar un servicio moderno, eficaz y

eficientemente diseñado.
149

La OEA tiene programado trabajar en: Bolivia, Ecuador, Guatemala, Honduras,

Paraguay, Santa Lucía, Las Granadinas y Grenada.

El área de asistencia técnica electoral mantiene y promueve un acompañamiento

a las autoridades electorales de estos países con la finalidad de lograr la

concreción de acciones y estrategias que estén dirigidas a desarrollar la función

de supervisión y vigilancia, hasta hacer más eficientes los procesos y

procedimientos establecidos para los servicios que brindan de manera directa al

ciudadano.

Dicha actividad se lleva a cabo con la elaboración, en primer lugar, de

diagnósticos a cargo de expertos en la materia con que cuenta la UPD y

posteriormente, con el acompañamiento en la ejecución de planes y programas

dirigidos a fortalecer las instituciones electorales

8.2.3. Modernización de los sistemas electorales. Las labores que atañen a la

autoridad electoral en la actualidad no se circunscriben únicamente al área de

organizar elecciones periódicamente. También deben realizarse una serie de

actividades de manera permanente que resultan ser la base fundamental para

lograr procesos electorales exitosos, tanto desde su perspectiva organizativa

como en la cantidad y pluralidad de sus índices de participación ciudadana.

Para lograr el éxito en su función electoral, es primordial encaminar acciones

dirigidas a optimizar y modernizar el censo electoral, como aquel instrumento que


150

permite conocer quienes son los ciudadanos de un país que se encuentran

habilitados para ejercer el libre derecho al sufragio.

Se tiene programado trabajar en: Belice, Ecuador, Guatemala, Honduras,

Nicaragua y Paraguay.

Existe coincidencia en todas las autoridades electorales de dichos países en

otorgar al censo electoral su importancia como el instrumento electoral donde

reposa en gran medida la transparencia del proceso electoral, y en la necesidad

de que este documento se encuentre actualizado, completo, depurado y

principalmente que el proceso de inscripción de ciudadanos sea ágil y eficiente,

aunado al hecho de que permita a todos los nacionales, sin restricción alguna,

acudir a registrarse y contar con la capacidad jurídica para ejercer de manera libre

el voto.

Adicionalmente, y como respuesta a la preocupación que han manifestado las

autoridades electorales de la región de comprometer recursos y esfuerzos en

apoyar la participación ciudadana y disminuir los índices de abstencionismo

electoral, el área ha diseñado un programa de asistencia técnica en materia de

cartografía electoral que tiene la finalidad de ofrecer herramientas que faciliten

iniciar los procesos de descentralización de juntas receptoras de votos (mesas

electorales), instrumentar el voto domiciliario, y en general otorgar facilidades al

elector no sólo para que puede ejercer el sufragio sin mayores limitaciones, sino
151

que además pueda tener oportuno acceso al servicio electoral en su propia

comunidad. Este programa se está ejecutando en Guatemala.

8.2.4. Promoción de la participación ciudadana en el proceso electoral. Para

que las elecciones sean un medio eficaz de hacer realidad los derechos cívicos y

políticos, los organismos electorales deben lograr, por los medios pertinentes, una

cadena de resultados y opciones que se reflejen en todo el sistema electoral

nacional. Autoridades electorales de varios Estados miembros han solicitado

asistencia técnica para generar acciones que logren promover y divulgar el

ejercicio del derecho a elegir y ser elegido mediante votación universal y directa,

sin distinción de sexo, raza, o credo para todos los ciudadanos, tanto de las zonas

rurales y urbanas, en igualdad de condiciones.

Así mismo, se intenta reforzar la idea de que el régimen electoral es un elemento

básico del sistema democrático, y que es indispensable la educación cívica, la

divulgación y la difusión para generar en la ciudadanía las facilidades que le

permitan al elector ejercer su derecho.

La UPD continúa trabajando con los programas que en esta materia mantiene en

Guatemala y planea iniciar actividades en Honduras y Nicaragua. Igualmente, se

promoverá en otros Estados miembros la posibilidad de apoyarlos en los

esfuerzos dirigidos a superar los problemas del abstencionismo y ausentismo

electoral.
152

9. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU RELACIÓN CON LA

PARTICIPACIÓN

La evolución social emerge del dinamismo del individuo y de las organizaciones y,

a la vez, influye en ellos.

El acceso a la educación secundaria y la demanda elevada y creciente de estudios

superiores se une a la multiplicidad de entornos no formales de educación y

formación, de cultura y comunicación, que promueven la formación de ciudadanos

más preparados, mejor informados y más reflexivos, lo que redunda en beneficio

de la democracia.

Se conforma así un ciudadano más maduro, mejor conocedor de sus derechos,

dispuesto a cumplir con sus obligaciones democráticas y a asumir sus

compromisos; pero también mucho más exigente en sus relaciones con

instituciones y organizaciones tanto públicas como privadas.

El resultado de esa evolución compleja es que el ciudadano no sólo está en mejor

disposición para un más amplio ejercicio de la democracia sino que, de un modo

tácito o expreso, lo reclama.


153

Emerge así una concepción renovada de la participación democrática que

sobrepasa los aspectos más tradicionales de la vida política para alcanzar nuevos

ámbitos entre los cuales aparece, como elemento indiscutible, el mundo de las

relaciones entre el Estado y los ciudadanos a través de las Administraciones

Públicas16.

En este nuevo pacto social, el ciudadano adquiere una mayor capacidad de acción

y de decisión frente a la Administración, y demanda también una mayor

participación en la actividad administrativa con el fin no sólo de que aquella

atienda sus peticiones, sino también de asegurarse la mejor calidad de los

servicios que recibe.

La articulación cabal de diferentes formas de cooperación y de diálogo entre la

Administración y los ciudadanos constituye uno de los desafíos, en el plano

político, con los que se enfrentan todas las sociedades maduras en esta época.

___________________
16 Intermediación estatal para facilitar la participación, sobre todo política, del conglomerado social, sin que se
convierta en intervensionismo desmedido.
154

10. CONCLUSIONES

La democracia participativa en Colombia ha encontrado un ambiente propicio para

desarrollarse íntegramente. Con la consagración constitucional y legal de los

mecanismos que la materializan, se le ha dado a los ciudadanos los instrumentos

necesarios para cogobernar, para intervenir en los diversos asuntos que en mayor

o menor medida los afectan.

Sin embargo, este principio participativo no ha encontrado en el Estado al ideal

divulgador y promotor de los principios que lo fundan. Es supremamente grande

el temor de quienes detentan el poder político de dejar que el individuo común y

corriente intervenga en asuntos que, hasta antes de la Constitución de 1991,

habían sido de conocimiento exclusivo de ellos.

Con esta investigación se ha puesto de relieve la enorme importancia que tienen

los mecanismos de participación ciudadana en nuestra actual coyuntura de

violencia, corrupción, desempleo, entre otros temas que aquejan a la Nación. A

quien más sino a los directamente afectados les corresponde opinar y decidir

sobre estos problemas. Quien más sino el pueblo soberano para

“autogobernarse”, pero sin exceder los límites del orden, la justicia y la equidad.
155

Empero, nuestra normatividad, en vez de facilitar su utilización, los convierte en

figuras decorativas, cuya eficacia se ve mermada por ese reglamentarismo

excesivo que caracteriza al legislador.

Es conveniente que se realice una reforma de fondo, modificar radicalmente el

procedimiento, disminuir las exigencias legales para acceder a su uso, y así de

una vez por todas, lograr que el pueblo participe, pero de manera real y efectiva, y

que esas decisiones tomadas en virtud de tales procesos sean respetadas por

todas las instancias estatales.

Existe el medio, sólo hace falta voluntad, tanto de nuestros gobernantes para

convertirse en verdaderos estandartes de la democracia, como de los ciudadanos,

dejando a un lado la apatía y el desinterés por intervenir en el destino de la

generalidad.

Sin lugar a dudas, con la inclusión de instituciones tales como la revocatoria del

mandato y el cabildo abierto se quiso acercar el gobierno a los individuos,

dándoles la posibilidad de controlar directamente la actuación de los dirigentes.

Pero como siempre, nuestro legislador fue temeroso a la hora de reglamentar tales

figuras, sobre todo la revocatoria, e implícitamente la restringió sustancialmente,

con el establecimiento de unos porcentajes demasiado altos, con lo que es

impensable considerar que alguna vez pueda revocársele el mandato a un alcalde

o gobernador que incumple su programa de gobierno.


156

En cuanto a la consulta popular, el referendo, la iniciativa legislativa y normativa y

el plebiscito, si bien es más factible su aplicabilidad, hace falta la promoción y

divulgación suficientes. Todos los sectores de la población, sin distingo, deben ser

destinatarios de las políticas educativas que persigan ese fin.

Se deben ampliar los escenarios de participación, incentivar la creación de

espacios donde los ciudadanos intervengan libre y democráticamente, sin ningún

tipo de condicionamiento político, económico, social, religioso o cultural.

Colombia ha demostrado que quiere cruzar el umbral democrático representativo,

que otrora época constituía la base del pensamiento constitucional.

Los poderes públicos deben instituir medidas que propugnen por un mejoramiento

de las condiciones socio políticas actuales (educación, empleo, eficiencia estatal,

reorganización de los partidos y movimientos políticos, reorientación del esquema

gobierno oposición para darle cabida a las minorías, optimización del uso de los

instrumentos democráticos a nivel local y así desarrollar los del nivel nacional).

Con esto se estaría preparando el camino para crear en los individuos una

conciencia participativa y un sentimiento de pertenencia e interés respecto del

tema de la intervención ciudadana.

Es función de la Organización Electoral corregir las falencias que tiene el censo

electoral, sobre todo en lo que se refiere a su actualización (todo lo concerniente a


157

cancelaciones por muerte, dadas de baja por pérdida de derechos políticos y

dadas de alta cuando se recupera el ejercicio de tales derechos). Con esto se

lograrían evitar las suplantaciones y la participación de ciudadanos inhabilitados.

Este aspecto técnico es de vital relevancia para la eficacia de los mecanismos de

participación ciudadana, ya que el voto es el instrumento mediante el cual estos

mecanismos cobran vida jurídica. Pero sólo vota quien está registrado en el

censo, y si este presenta fallas, directamente se estaría afectando el normal

desarrollo de los procesos participativos.

En concordancia con lo anterior, es imperativo que se modifique lo referente al

ejercicio del derecho al sufragio en el aspecto relacionado con su validez (a través

de cédula laminada), pues esta situación altera la eficacia del mentado derecho,

teniendo en cuenta además, que muchas veces la cédula no es entregada por

negligencia de la Administración, culpa que no puede imputársele al particular.

Por ello debe la norma interpretarse de manera diferente a como se hace en la

actualidad, en el sentido de preferir la que dé validez al voto, y no la que haga

nugatorio su ejercicio.
158

BIBLIOGRAFÍA

FUENTES DOCTRINALES

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Constitución Española de 1978.

2. Legales.

Ley 39 de 1961.

Decreto 2241 de 1986 (Código Electoral).


160

Ley 130 de 1994 (por la cual se dicta el estatuto de los Partidos y Movimientos
Políticos).

Ley 131 de 1994 (por la cual se reglamenta el voto programático).

Ley 134 de 1994 (por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación
ciudadana).

Ley 136 de 1994 (Régimen Municipal).

Ley 163 de 1994.

Ley 617 de 2000 (Modificó Ley 136 de 1994).

Ley 649 de 2001 (Circunscripción Nacional Especial para Cámara).

3. Jurisprudenciales (Corte Constitucional).

Sentencia C – 011 de 1994.

Sentencia C - 089 de 1994.

Sentencia C - 180 de 1994.

Sentencia C - 103 de 1996.

Sentencia C – 339 de 1998.

4. Conceptos Consejo de Estado.

Radicado No. 1131 del 6 de agosto de 1998. CP. César Hoyos Salazar.

5. Conceptos Consejo Nacional Electoral.

Radicado No. 1488 del 24 de mayo de 2000. CP. Jaime Araujo Rentería.

Radicado No. 1418 del 28 de junio de 2000. CP. Martha Lucía López.

Radicado No. 3585 de octubre 25 de 2000. CP. Gustavo Adolfo García.


161

Radicado No. 823 del 16 de mayo de 2001. CP. Marco Tulio Gutiérrez.

Radicado No. 1142 del 13 de junio de 2001. CP. Edgar Castellanos González.

7. Actos administrativos – resoluciones Consejo Nacional Electoral.

Resolución No. 309 del 3 de mayo de 2000.

Resolución No. 432 del 28 de junio de 2000.

Resolución No. 027 de 2001.

8. Aporte institucional.

Centro de Estudios, Investigación y Capacitación Electoral (documentos


informativos acerca de los mecanismos de participación ciudadana referendo y
revocatoria del mandato; modelos de formularios).

Archivos Estadísticos de la Dirección Electoral de la Registraduría Nacional del


Estado Civil.
162

ANEXOS

Datos estadísticos sobre realización de Mecanismos de Participación

Ciudadana en Colombia desde la vigencia de la Ley 134 de 199417.

___________________
17 Datos suministrados por las Direcciones de Censo y de Gestión Electoral de la Registaduría Nacional.
163

REVOCATORIAS DEL MANDATO AÑO 1996

FECHA CENSO VOTACION 30 DE MINIMO DE VOTACION


DEPTO MUNICIPIO REVOCAT. ELECTORAL OCTUBRE/94 * MESAS VOTANTES REVOCATORIA ABSTENCION
REVOCATORIA
Boyacá Iza 5-mayo 1.775 769 2 461 235 70%
No procedió
Atlántico Puerto 2 –junio 16.966 9.523 26 5.713 2.341 76%
Colombia No procedió
Bolívar Mahates 9-junio 11.134 7.072 22 4.243 1.823 75%
No procedió
Atlántico Tubara 21-jul 4.499 3.409 11 2.045 954 69%
No procedió
Magdalena Pedraza 1-sep 7.971 6.059 17 3.635 1.628 76%
No procedió

*La votación del 30 de octubre de 1994 constituye el censo electoral para la revocatoria
164

REVOCATORIAS DEL MANDATO AÑO 1999

Departamento Municipio Fecha Votación 26 Mínimo de RESULTADO Votación


Octubre-97 votantes Revocatoria
ANTIOQUIA PEÑOL JUNIO 27 118 70 SI 51 59
NO 6 No Procedió
CALDAS VICTORIA AGOSTO 29 4.838 2.902 SI 804 869
NO 25 No procedió
ANTIOQUIA DABEIBA SEPTIEMBRE 12 2.322 1.393 SI 376 410
NO 11 No Procedió

La votación de la elección de alcalde anterior constituye la base para el censo electoral.

REVOCATORIAS DEL MANDATO AÑO 2000

Departamento Municipio Fecha Votación 26 Mínimo de Votación RESULTADO


Octubre-97 votantes Revocatoria
CORDOBA MONTELIBANO ENERO 9 18.997 11.398 4.304 SI 3993
No Procedió NO 95
CAUCA PIAMONTE MARZO 5 646 388 151 SI 132
No procedió NO 11
ATLANTICO POLONUEVO 15 OCTUBRE 5.857 5.857 1.530 SI 1.429
No Procedió NO 65

La votación de la elección de alcalde anterior constituye la base para el censo electoral


165

CONSULTAS POPULARES

1. AGUACHICA (CESAR): Votación 27 de agosto de 1995.

Pregunta: Rechaza usted la Violencia y está de acuerdo en convertir a Aguachica


en un municipio modelo de paz?

Resultado:
SI 10.460
NO 42
VOTOS EN BLANCO 17
VOTOS NULOS 51
TOTAL VOTACIÓN 10.570

CENSO ELECTORAL 33.075


ABSTENCIÓN 69%

2 . SANTA MARTA (MAGDALENA): Votación 29 de Octubre de 1995.

Se realizaron dos consultas el mismo día.

Preguntas:

1- ¿ Desea Usted que el Distrito de Santa Marta se convierta en modelo nacional


de paz?

Resultado:

SI 19.201
NO 875
VOTOS EN BLANCO 2.430
VOTOS NULOS 3.424
TOTAL VOTACIÓN 25.930

CENSO ELECTORAL 147.169


ABSTENCIÓN 83%
166

2- ¿ Desea usted que se preserve la Sierra Nevada de Santa Marta como


patrimonio común de la humanidad, garantizando la autonomía de sus
comunidades indígenas tradicionales, la conservación de su biodiversidad, la
protección de sus cuencas hidrográficas y prohibiendo las fumigaciones con
herbicidas peligrosos para el ecosistema?

Resultado:

SI 18.101
NO 2.131
VOTOS EN BLANCO 2.537
VOTOS NULOS 3.573
TOTAL VOTACIÓN 26.342

CENSO ELECTORAL 147.169


ABSTENCIÓN 82%

3. BARRIO EL ESFUERZO (Jurisdicción Malambo y Soledad – Atlántico)


Fecha Votación: 27 de agosto de 1996.

Pregunta : ¿Desean pertenecer al municipio de Malambo o Soledad ?

Resultado:

MALAMBO 4
SOLEDAD 566
VOTOS EN BLANCO 1
VOTOS NULOS 27
TOTAL VOTACIÓN 598

4. PUERTO TEJADA- INSPECCIÓN DE POLICIA ZANJÓN RICO (CAUCA)-


Votación 20 de octubre de 1996.

Pregunta: ¿Quieren los ciudadanos residentes en las localidades de Zanjón Rico


y Cañas México, que la Asamblea Departamental del Cauca determine, que la
línea limítrofe entre los Municipios de Puerto Tejada y Miranda sea la que se
señale a continuación, para que se precise que se encuentran en el territorio del
Municipio de Puerto Tejada?
167

Resultado:

SI 71
NO 28
VOTOS EN BLANCO 1
VOTOS NULOS 7
TOTAL VOTACIÓN 107

CENSO ELECTORAL 265


ABSTENCIÓN 60%

5. DUITAMA ( BOYACÁ). Fecha Votación : 15 de diciembre de 1996.

Se realizaron dos consultas el mismo día.

Primera Pregunta: ¿Considera Usted, Si o No, que el colegio “ Francisco de


Paula Santander” deba construirse en el lote adquirido por el municipio de
Duitama, en el sector de San Lorenzo de Abajo, frente al club campestre de la
ciudad?.

Resultado:

SI 5.646
NO 461
VOTOS EN BLANCO 116
VOTOS NULOS 116
TOTAL VOTACIÓN 6.339

CENSO ELECTORAL 47.417


ABSTENCIÓN 87%

Segunda Pregunta: ¿Está usted de acuerdo, Si o No, que el municipio de


Duitama adquiera el inmueble ubicado en la calle 22 No. 37A-61 en donde
funcionó antiguamente el Ministerio de Obras Públicas - zona de carreteras- para
que allí sea ubicado el nuevo terminal de transporte para pasajeros?”

Resultado:

SI 5.014
NO 925
168

VOTOS EN BLANCO 221


VOTOS NULOS 163
TOTAL VOTACIÓN 6.323

CENSO ELECTORAL 47.417


ABSTENCIÓN 87%

6. CÓRDOBA (QUINDÍO). Fecha Votación : 2 de marzo de 1997.

Pregunta: ¿Quiere usted que el municipio de Córdoba se retire de la Empresa


Sanitaria del Quindío S.A. E.S.P. o ESAQUIN S.A. E.S.P.?

Resultado:

SI 1.219
NO 32
VOTOS EN BLANCO 12
TOTAL VOTOS VÁLIDOS 1.263
VOTOS NULOS 37
TOTAL VOTOS 1.300

7. EL ROBLE (SUCRE). Fecha Votación: septiembre 7 de 1997.

Pregunta: ¿Está usted de acuerdo y aprueba la creación del municipio del Roble?

Resultado:
SI 1.219
NO 32
VOTOS EN BLANCO 12
VOTOS NULOS 37
TOTAL DE VOTOS 1.300

8. GALAPA – ATLÁNTICO. Fecha votación : 26 de julio de 1998

Pregunta: ¿Quiere usted que el municipio de Galapa haga parte del área
metropolitana de Barranquilla?
169

Resultado:

SI 6.056
NO 91
VOTO EN BLANCO 28
VOTOS NULOS 44
TOTAL VOTACIÓN 6.217

9. CONFORMACIÓN ÁREA METROPOLITANA DE VALLEDUPAR, CESAR.


Fecha de la votación: 8 de marzo de 1998.

En esta Consulta participan los municipios de Valledupar, Agustín Codazzi, La


Paz, Manaure Balcón del Cesar y San Diego.

Resultado:

SI 67.649
NO 5.429
VOTOS EN BLANCO 4.351
VOTOS NULOS 931
TARJETAS NO MARCADAS 16.997
TOTAL VOTACIÓN 95.537

10. CONFORMACIÓN ÁREA METROPOLITANA DE CARTAGENA (Participaron


los municipios de Cartagena, Arjona, Clemencia, Mahates, Maria la Baja, San
Estanislao, Santa Catalina, Santa Rosa, Turbaco y Villanueva).
Fecha Votación: 29 de noviembre de 1998.

Pregunta: ¿Desean formar parte del área metropolitana de Cartagena?

Resultado:

SI 21.157
NO 7.368
TARJETAS NO MARCADAS 2.954
VOTOS NULOS 316
TOTAL DE LA VOTACIÓN 30.895
170

11. GUADALUPE – HUILA. Fecha de la Votación : Julio 11 de 1999.

Pregunta: ¿Quiere que el día de mercado en la zona urbana de Guadalupe –


Huila, sea el día sábado?

Resultado:
SI 1.502
NO 973
VOTOS NULOS 16
TARJETAS NO MARCADAS 5
TOTAL VOTACIÓN 2.496

12. CONSULTA EN SUCRE – CAUCA. Fecha de la Votación : Julio 18 de 1999.

Pregunta: ¿Quieren los ciudadanos residentes en el Paraíso y Sucre, hacer


parte del municipio de Sucre?

Resultado:

SI 979
NO 5
VOTOS NULOS 5
TARJETAS NO MARCADAS 2
TOTAL VOTACIÓN 991

13. TOLÚ – SUCRE. Fecha de la Votación : 18 de Julio de 1999.

Pregunta: ¿Está usted de acuerdo y aprueba la creación del municipio de


Coveñas?
171

Resultado:

SI 1.877
NO 29
TARJETAS NO MARCADAS 2
VOTOS NULOS 19
TOTAL DE VOTOS 1.927

14. BALBOA – RISARALDA – Fecha votación : octubre 31 de 1999.

Pregunta: ¿Desea usted que el municipio de Balboa haga parte del área
metropolitana Centro Occidente?

Resultado:
SI 668
NO 1.253
VOTOS NULOS 36
TARJETAS NO MARCADAS 10
TOTAL DE VOTOS 1967

15. VILLANUEVA, SAN JUAN DEL CESAR Y FONSECA – GUAJIRA.


Fecha votación: 19 de diciembre de 1999.

Pregunta: ¿Rechaza usted que sigan involucrando a la población civil en la


guerra, y está de acuerdo en hacer de estos municipios modelos de convivencia
pacífica?
172

Resultado:

FONSECA SAN JUAN CESAR VILLANUEVA


SI 5.262 2.169 3.399
NO 19 14 17
VOTOS BLANCOS 17 7 11
TARJ. NO MARCADAS 0 0 67
VOTOS NULOS 6 11 6
TOTAL 5.304 2.201 3.500

16. CORREGIMIENTO SAN BERNARDO - TAMALAMEQUE – CESAR Elección


en el año 2000.

Pregunta: ¿Como miembro de la comunidad, está usted de acuerdo a que el


territorio del corregimiento de San Bernardo, sea segregado del municipio de
Tamalameque y se anexe al municipio de Pelaya?

Resultado:

SI 310
NO 9
TARJETAS NO MARCADAS 6
VOTOS NULOS 0
TOTAL VOTOS 325

CENSO : 596
TERCERA PARTE: 198

17. CORREGIMIENTO SAN JUAN DEL CESAR – GUAJIRA. Elección en el año


2000.

Pregunta: ¿Desea usted que las veredas Farias, Los Tamacos , El Carmen, El
Voladorcito, Torcuatopinto, San Benito, El Capuchino y Copos de Nieve, hoy
pertenecientes al municipio de San Juan del Cesar en el departamento de la
Guajira, se anexen o pasen a pertenecer al municipio de El Molino.
173

Resultado:

SI 340
NO 1
TARJETAS NO MARCADAS 0
VOTOS NULOS 0
TOTAL VOTOS 341

CENSO : 563
TERCERA PARTE 187

18. YARUMAL (ANTIOQUIA) – Elección en el 2001.

Pregunta: ¿Es usted partidario de que se autorice el funcionamiento de la


operación de los juegos de suerte y azar, como son las máquinas tragamonedas o
pagamonedas, en el municipio de Yarumal?

Resultado:

SI 275
NO 2.836
TARJETAS NO MARCADAS 18
VOTOS NULOS 28
TOTAL VOTOS 3.157

CENSO : 24.293
TERCERA PARTE 8.097

19. TURBACO, BOLÍVAR. AÑO 2001.

Pregunta: ¿Desea usted que el barrio San José de los Campanos pertenezca al
distrito de Cartagena de Indias?

Resultado:

SI 2.232
NO 22
VOTOS VÁLIDOS 2.254
TARJETAS NO MARCADAS 14
174

VOTOS NULOS 9
TOTAL VOTOS 2.277

CENSO ACTUAL 2.838


TERCERA PARTE DEL CENSO 946

20. SOPETRÁN, ANTIOQUIA. AÑO 2001.

Pregunta: ¿Está usted de acuerdo con la construcción de la obra denominada


"disposición final de los residuos sólidos de Medellín y el área metropolitana” en la
vereda tafetanes del municipio de Sopetrán?

Resultado:

SI 87
NO 4.892
VOTOS VÁLIDOS 4.979
TARJETAS NO MARCADAS 35
VOTOS NULOS 61
TOTAL VOTOS 5.075

CENSO ACTUAL 12.214


TERCERA PARTE DEL CENSO 4.072
175

INICIATIVAS LEGISLATIVAS

1. Por la cual se dicta el régimen especial para los Distritos: Turístico y Cultural de

Cartagena de Indias; Turístico, cultural e Histórico de Santa Marta e Industrial y

Portuario de Barranquilla.

*Quedó oficialmente inscrito el comité ante la Organización Electoral

Se venció el término para la recolección del 5% de apoyos del Censo electoral

2. Por medio de la cual se implementa una nueva política para la solución al

problema del narcotráfico.

Quedo oficialmente inscrito el comité de promotores ante la Organización

Electoral.

Se vencieron los términos para la recolección del 5% de apoyos del censo

electoral
176

REFERENDOS

Referendo constitucional

1. Colombianos por el referendo.

Para reformar la Constitución Política, convocatoria a nuevas elecciones de

Congreso y Presidente

No cumplieron con el requisito del cinco por mil del censo electoral para

constituirse en comité de promotores.

Referendo derogatorio

1. Para derogar el Acto Legislativo No. 01 de 1997, mediante el cual se

restableció la Extradición de Nacionales Colombianos, que modificó el artículo 35

de la Constitución Política de Colombia.

Se constituyo el comité.

Concluyó el término para presentación de firmas y no presentaron el mínimo de

ley.
177

REFERENDOS POR CREACIÓN DE MUNICIPIOS 1995

DEPTO MUNICIPIO FECHA SEGREGADO DE


BOLIVAR Altos del Rosario 14-May-95 Barranco de Loba
BOLIVAR Cantagallo 14-May-95 San Pablo
BOLIVAR Cicuco 14-May-95 Talaigua Nuevo
BOLIVAR Hatillo de Loba 14-May-95 San Martín de Loba
BOLIVAR Montecristo 14-May-95 Achí
BOLIVAR Tiquisio 14-May-95 Pinillos
LA GUAJIRA Hato Nuevo 7-May-95 Barrancas
BOLIVAR Clemencia 5-Nov-95 Santa Catalina
C/MARCA Granada 5-Nov-95 Soacha

REFERENDOS POR CREACIÓN DE MUNICIPIOS 1996

DEPTO MUNICIPIO FECHA SEGREGADO DE


LA GUAJIRA Distracción 1-Mar-96 Fonseca
LA GUAJIRA Dibulla 3-Mar-96 Riohacha
BOLIVAR Regidor 17-Mar-96 Río Viejo
BOLIVAR San Cristóbal 17-Mar-96 Soplaviento
BOLIVAR El Peñón 17-Mar-96 San Martín de Loba
SUCRE Corregimiento* 5-May-96
Puerto Franco
MAGDALENA Pijiño del Carmen 23-Jun-96 Santa Ana
MAGDALENA El Reten 28-Jul-96 Aracataca
BOLIVAR El Arenal 28-Jul-96 Morales
TOLIMA Palocabildo 17-Nov-96 Falan

* Por cambio de cabecera municipal

REFERENDOS POR CREACIÓN DE MUNICIPIOS 1997

DEPTO MUNICIPIO FECHA SEGREGADO DE


CAUCA PIAMONTE 16 –Feb Santa Rosa
CAQUETA Solita 2 – Marzo Valparaíso
ANTIOQUIA La Pintada 16– Marzo Santa Bárbara
CORDOBA Cotorra 29 – Junio Lorica
CHOCO Atrato 27 de Julio Quibdo
BOLIVAR San Jacinto del Cauca 27- Julio Achí
CORDOBA La Apartada 24- Agosto Montelíbano
C/MARCA El Rosal 5- Octubre Soacha
178

REFERENDOS POR CREACIÓN DE MUNICIPIOS 1998

DEPTO MUNICIPIO FECHA SEGREGADO DE


BOLIVAR Arroyo Hondo 8 de febrero Calamar
CALDAS San José 15 de marzo Risaralda

REFERENDOS POR CREACIÓN DE MUNICIPIOS 1999

DEPTO MUNICIPIO FECHA SEGREGADO DE


CAUCA Villa Rica Febrero 7 Santader de Quilichao
NARIÑO El Peñol Abril 11 El Tambo
LA GUAJIRA Hato Nuevo Mayo 2 Barrancas
CHOCÓ Medio Baudó Julio 25 Bajo Baudó
CHOCO Río Quito Julio 25 Quibdó
CALDAS Norcasia Agosto 15 Samaná
ANTIOQUIA Medio Atrato Septiembre 12 Quibdó
MAGDALENA Algarrobo Septiembre 12 Fundación, Ariguaní y
Pivijay.
MAGDALENA Concordia Septiembre 12 Cerro de San Antonio y
Pedraza.
MAGDALENA Sabana de San Angel Septiembre 12 Ariguaní, Pivijay, Chivolo y
Plato.
MAGDALENA Zona Bananera Octubre 10 Ciénaga
CHOCÓ La Unión Panamericana Octubre 24 Istmina y Tadó

REFERENDO POR CREACIÓN DE MUNICIPIOS 2000

DEPTO MUNICIPIO FECHA SEGREGADO DE


LA GUAJIRA Albania Marzo 19 Maicao
CHOCO Certegui Agosto 27
CHOCO * Belen de Bajira Agosto 27
CHOCO Río Iro Octubre 15 Rio Sucio
CHOCO Medio San Juan Octubre 15 Istmina
CHOCO Carmen del Darien Diciembre 17 Río Sucio
MAGDALENA Nueva Granada Julio 30
MAGDALENA Zapayan Julio 30
MAGDALENA Santa Barba de Pinto Julio 30

* Belén de Bájira no procedió


179

REFERENDO POR CREACIÓN DE MUNICIPIOS 2001

DEPTO MUNICIPIO FECHA SEGREGADO DE


NARIÑO Nariño Febrero 4 Pasto