F05001233100020000301801 Ayb PDF

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA
. CONSEJERO PONENTE: ALBERTO YEPES BARREIRO
Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación Número: 05001-23-31-000-2000-03018-01
Actor: TOPCO S.A.
Demandado: CORPORACiÓN AUTÓNOMA REGiONAL DE ANTIOQUiA -

CORANTiOQUiA
Asunto: Nuiidad y restabiecimiento dei derecho - Palio de Segunda instancia
La Sala resuelve el recurso de apelación oportunamente interpuesto por

la parte demandante contra la sentencia de! 10 de mayo de 2013,
proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró
probada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda y, en
consecuencia, se declaró inhibido de emitir un pronunciamiento de fondo
frente a la legalidad de los actos de trámite demandados.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda
Topeo S.A. -Topeo en io sucesivo-, por medio de apoderado y en

ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo -en
adelante C.C.A.- presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de
Antioquia, con el objeto de que se declarara la nulidad parcial de los
actos proferidos por Corantioquia, que le impusieron la obligación de
realizar obras y actividades como medidas preventivas y de aplicación
de los principio de precaución, dentro del trámite sancionatorio que se
adelanta en su contra por presuntas violaciones de la ley ambiental.
1.1. Al respecto, formuló las siguientes pretensiones:
‘‘PRIMERA PETICIÓN PRINCIPAL

Actor: TORCO S.A.
Demandada: CORANTIOQUIA
Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho -Sentencia de segunda instancia
Declárese con base en todos los fundamentos que han sido debidamente
identificados en el aparte FUNDAMENTOS DE DERECHO, NORMAS VIOLADAS Y
CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN, o con base en uno cualquiera de ellos, la nulidad
de los Actos Administrativos y Resoluciones que se relacionan a continuación como
Acto Administrativo complejo, por medio de los cuales la CORPORACIÓN
AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA, impuso la obligación de
realizar obras y actividades tanto como medidas preventivas como medidas en
aplicación del principio de precaución, dentro del trámite sancionatorio que adelanta
por presuntas violaciones de la ley ambiental de conformidad con los artículos 197 y
siguientes del Decreto 1594 de 1978 y artículos 83 y 70 de la Ley 99 de 1993.
SON ENTONCES LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS:
Acto Administrativo U110/36 de agosto 17 de 1999 mediante el cual la Subdirección

de Recursos Naturales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de
Antioquia, decide notificara Topeo S.>A. la continuación de la investigación por queja
iniciada desde el mes de abril, de 1994 contra Áridos de Antioquia y Triturados de
Medellín. (...)
Acto Administrativo H110/37 de Agosto 25 de 1999 por el cual la Subdirección de

Recursos Naturales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia,
decide abrir investigación contra Topeo S.A. y Triturados Medellín Ltda., por la
presunta afectación del Río Medellín debido a la construcción de jarillones (dique de
protección) (...)
Acto Administrativo #3025 de agosto 30 de 1999 por medio de la cual la Subdirección

de Recursos Naturales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de
Antioquia, resuelve imponer a las Sociedades Topeo S.A., Áridos de Antioquia S.A.
y Triturados Medellín Ltda. algunas medidas preventivas. (...)
Acto Administrativo #3062 de octubre 4 de 1999 expedida por la Subdirección de

por medio de la cual se impone a Topeo S.A., Áridos de Antioquia S.A. y Triturados
Medellín Ltda., la construcción de obras en algunos inmuebles vecinos. (...)
Resolución #3124 de noviembre 26 de 1999 expedida por el Director General de la

Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por la cual se confirma la
Resolución 3025 de agosto 30 de 1999 para Topeo S.A. en lo relativo a la
obligatoriedad de una de las medidas impuestas y declara acatadas las otras. (...)
Resolución #3234 de marzo 9 de 2000 expedida por el Director General de la

Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por medio de la cual se
modifica parcialmente la Resolución 3062 de octubre 4 de 1999. (...)
Acto Administrativo #110-65 de Mayo 30 de 2000, expedido por el Director General

de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por medio de la cual
amplía el tiempo para los estudios y da otras instrucciones. (...)
PRIMERA PETICIÓN SUBSIDIARIA
Que en el evento de que no se declare la nulidad de las resoluciones y los actos

administrativos que se relacionan en la petición principal, los que se demanda como
Acto Administrativo complejo, se declare la nulidad de los siguientes actos:
Resolución #3062 de octubre 4 de 1999 expedida por la Subdirección de Recursos

Naturales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por medio
de la cual se impone a Topeo S.A., Áridos de Antioquia S.A. y Triturados Medellín
Ltda., la construcción de obras en algunos Inmuebles vecinos. (...)
Actor TOPCO S.A.
Resolución U3234 de marzo 9 de 2000 expedida por el Director General de la

modifica parcialmente la Resolución 3062 de octubre 4 de 1999. (...)
Acto Administrativo #í 10-65 de Mayo 30 de 2000, expedido por el Director General

de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por medio de la cual
amplia el tiempo para los estudios y da otras instrucciones. (...)
PETÍCÍONES CONSECUENCIALES DELAS PRIMERA PRETENSIÓN PRINCIPAL

Y PRIMERA SUBSIDIARIA
PRIMERA PETICIÓN CONSECUENCIAL
Que como consecuencia de la anulación de las Resoluciones y Actos Administrativos

demandados, se declare que Topeo S.A. no se encuentra obligada a ejecutar las
obras y a realizarlos estudios de que tratan la Resolución #3234 de marzo 9 de 2.000
y el Acto Administrativo #110-65 de Mayo 30 de 2.000.
SEGUNDA PETICIÓN CONSECUENCIAL
Que como consecuencia de la anulación de los actos administrativos demandados y

a titulo de restablecimiento del derecho se ordene:
Que se vincule a las entidades Departamento de Antioquia (...), Municipio de

Medellín (...), Área metropolitana (...) y a la Corporación Autónoma Regional del
Centro de Antioquia (...), con el objeto de que realicen el estudio integral del río
Medellín, con intervención de todos los propietarios riberanos (...).
Que se vincule a las entidades Departamento de Antioquia (...), Municipio de

Medellín (...), Área Metropolitana (...) y a la Corporación Autónoma Regional del
Centro de Antioquia (...), para que ejecuten las obras contra las Inundaciones como
lo prevé la ley.
TERCERA PETICIÓN CONSECUENCIAL
Que como consecuencia de la anulación de los actos administrativos, bien sea de

los enunciados en el numeral 2.1. o en el numeral 2.2. y de conformidad con el
peritazgo técnico que se solicita dentro del presente proceso, se ordene a la
Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia que atienda los conceptos
técnicos de este peritazgo para solucionar los efectos que se pretenden.
OTRAS PETICIONES SUBSIDIARIAS Y SUS CONSECUENCIALES
De no ser procedentes la Primera Petición Principal y la Segunda Principales (sic),

procédase a hacer las siguientes declaraciones:
SEGUNDA PETICIÓN SUBSIDIARIA
De no ser procedentes la primera petición principal y la primera petición subsidiaria,

solicito que se declare la nulidad de las Resoluciones 3062 de octubre 4 de 1999 y
3234 de marzo 9 de 2000, así como el acto administrativo 110/65 de mayo 30 de
2000, en la parte que establece que su fundamento consiste en la reparación de un
daño causado a la propiedad de terceros particulares, es decir aclarando que la
realización de las obras no se asume con fundamento en responsabilidad civil alguna
sino en virtud de los principios que rigen la actividad administrativa en función del
medio ambiente.
SOLICITUD DE CONDENA AL PAGO DE PERJUICIOS

Radicación Número: 05001-23-31‘000-2000-03018-01
Actor TORCO S.A.
Declárese que la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE

ANTIOQUIA, en el evento de prosperar todas o algunas de las peticiones de la
presente demanda, está obligada a cancelar a TOPCO S.A. a titulo de daño
emergente, todos los costos y gastos que ha tenido y tendrá que sufragar en el
evento de tener que ejecutar las obras impuestas por Corantioquia al igual que los
costos y gastos en que se ha incurrido con ocasión de los estudios que se han
realizado.
CONDENA EN COSTAS
Que en el evento de prosperar todas o algunas de las peticiones solicitadas se

condene a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia al pago de las
costas del presente proceso".
1.2. En apoyo de sus pretensiones, el demandante señaló, en síntesis,

los siguientes hechos:
Que Topeo, de acuerdo con su objeto social, ejecuta actividades

comerciales y que, en desarrollo del mismo, tomó en arriendo un lote de
propiedad de Triturados de Medellín Ltda., ubicado en la vereda La
Palma, km26 del municipio de Girardota, para ser explotado en
actividades mineras, entre ellas, una planta de asfalto, una de trituración
y la explotación de una cantera.
Agregó que Corantioquia admitió el plan de manejo ambiental

presentado por la sociedad para dichas actividades, mediante la
Resolución No. 1464 del 16 de julio de 1997.
Adujo que el INDERENA (ya liquidado) resolvió abrir la investigación No.

49328 en contra de Topeo, a raíz de una queja de la comunidad por
inundación de predios. Que, posteriormente, Corantioquia elaboró el
informe técnico No. AB 99-00653 del 19 de marzo de 1999, en el que
vinculó al demandante y a las sociedades Áridos de Antioquia S.A. y
Triturados Medellín S.A..
Que, luego, el 13 de julio de 1999, Corantioquia elaboró un nuevo

informe técnico, con el No. 99-01498, en el que recomendó efectuar un
estudio integral del Río Medellín para determinar las causas de las
inundaciones.
Expuso que, mediante el acto 110/31 del 11 de agosto de 1999, la

Subdirección de Recursos Naturales de Corantioquia solicitó la
ampliación del informe técnico mencionado, pues con anterioridad,
mediante la Resolución No. 033 del 8 de febrero de 1996, había
Actor: TORCO S.A.
Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho -Sentencia de segunda Instancia
dispuesto medidas preventivas de manejo ambienta! contra Áridos de

Antioquia S.A. y la construcción de un dique a orillas del río Medellín, sin
la debida autorización.
Dijo que a través del acto 110/36 del 17 de agosto de 1999, la

Subdirección de Recursos Naturales de Coraníioquia decidió acumular
las actuaciones adelantadas contra Áridos de Antioquia S.A. y Triturados
Medellín Ltda., notificado a Topeo, habida cuenta de que ya estaba
realizando obras en la zona.
Que, posteriormente, mediante el acto 110/37 del 25 de agosto de 1999

la demandada inició proceso sancionatorio contra Triturados Medellín
Ltda., Áridos de Antioquia y Topeo y expidió la resolución No. 3025 en
la que ordenó una serie de medidas ambientales a las investigadas.
Que, inconforme, presentó recurso de reposición, que fue negado
mediante la Resolución No. 3124 del 26 de noviembre de 1999.
Manifestó que, mediante la Resolución No. 3062 del 4 de octubre de

1999, Corantioquia impuso otra serie de medidas ambientales a las
investigadas, acto que también fue recurrido en reposición, resuelta
negativamente mediante la Resolución No. 3234 del 9 de marzo de
2000.
Sostuvo que, el 14 de febrero de 2000, Topeo y Áridos de Antioquia S.A.

hicieron entrega del estudio técnico solicitado por Corantioquia, pero que
el 30 de mayo siguiente Corantioquia profirió el acto 110/65, en el que le
solicitó a las investigadas ampliar el estudio hidrológico del río, para el
que les concedió 30 días y exigió que, en el plazo de 8 días, presentara
los diseños para la finca La Manuela y la construcción inmediata de las
obras, orden que fue acatada el 12 de junio de 2000.
En cuanto a los informes técnicos de Corantioquia, dijo que estos

arrojaron como hallazgos inundaciones de predios, erosión y socavación
de las orillas, frente a los que estimó que no existía relación entre la
existencia de los jarillones y los problemas detectados en el río,
fundamentada en que la inundación era causada por una presión urbana
que modificaba la hidrógrafa de la creciente.
Negó que los jarillones aportaran sedimentos al río por el fenómeno

erosivo de sus taludes, y que, por el contrario, en cumplimiento del plan
Radicación Número: OS001-23-31-000-2000-03018-01
Actor: TORCO S.A.
de manejo ambiental, efectuó una serie de medidas de conservación y

de control del jarillón, que no habla sufrido alteraciones por las
crecientes.
Señaló que sí se habían constatado los efectos de la socavación, que

se producía por la contaminación de las aguas con residuos sólidos
suspendidos y por el aumento del caudal del río, y que el vertimiento de
Topeo no era significativo en el caudal medio.
1.3. La parte actora dijo que los actos demandados violaron lo dispuesto
en los artículos 29, 83 y 84 de la CP; artículos 2, 36, 38, 46 y 62 del
C.C.A., artículos 2341, 2357 y 2358 del CC¡ 31 y 85 de la Ley 99 de
1993; 5 del Decreto 1122 de 1999; 197 y ss. del Decreto 1594 de 1984
y 1, 2 y 3 del CP.
Como sustento de las pretensiones de nulidad, la parte demandante

explicó el alcance del concepto de la violación en cargos por vulneración
a las normas superiores y al debido proceso, que a continuación se
resumen:
A juicio del demandante, las resoluciones atacadas le vulneraron el

debido proceso, pues Corantioquia desconoció e ignoró los estudios
realizados por Topeo y Áridos de Antioquia S.A.
Adujo que el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, en concordancia con el

Decreto 1594 de 1984, establece las sanciones y las medidas
preventivas que las autoridades ambientales pueden imponer. Y,
agregó, que si bien la legislación ambiental guarda silencio frente a la
forma en que deben imponerse las medidas preventivas del artículo 85
ib., ni explica el procedimiento para la toma de decisiones en desarrollo
del principio de precaución establecido en el numeral 6 del artículo 1 de
la ley 99 mencionada. Que, por ende, debe entenderse que, en subsidio,
debe atenderse lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 1768, que remite
a las reglas del CCA, en particular, el artículo.
Adujo que debió consultarse previamente a la comunidad y a los

presuntos infractores de las normas ambientales, con el objeto de
discutir los informes técnicos que sirvieron de base para imponer las
medidas preventivas.
Actor: TOPCO S.A.
Adujo que se vulneró el artículo 46 del CCA, porque Corantioquia ordenó

obras en predios de terceros, sin su consentimiento.
Que también le fue violado el principio de la buena fe, al no tener en

cuenta los argumentos que demostraban que no existía ni culpa ni dolo
ni mala fe en la construcción de las barreras de protección autorizadas
legalmente y que habían sido presentadas con el plan de manejo
ambiental, por lo que consideró que la demandada no podía expedir una
medida sancionatoria, así se denominara previa, y de forma
desproporcionada.
Expuso que, conforme con el artículo 38 del CCA, en concordancia con

el artículo 2348 del CC, las autoridades disponen de un término de tres
años para la imposición de las sanciones y que los jarillones habían sido
construidos cuatro años antes de la vinculación de Topeo a la
investigación ambiental.
Resaltó que Corantioquia contaba con un informe del INDERENA,

realizado con ocasión de una visita efectuada el 12 de mayo de 1994, lo
que indica que tardó más de cuatro años en iniciar el proceso
sancionatorio, y recalcó que los jarillones construidos no amenazaban al
río Medellín ni eran la causa de la socavación, sedimentación e
inundaciones denunciadas.
Dijo que, pese a que las Resoluciones 2062 y 3264 del 9 de marzo de
2000 estaban en firme, la Administración expidió el acto 110/65 del 30
de mayo de 2000, en el que cambió las medidas impuestas y agregó a
las obras la construcción de jarillones. A continuación, cuestionó que la
demandada se pronunciase a favor de tres particulares denunciantes y
ordenara a Topeo obras en predios de estos, que debían ser realizadas
por entidades públicas, pues es claro que los daños en el río no
obedecen a actuaciones de la demandante.
2. Admisión de la demanda
Actor: TORCO S.A.
Proceso de nuiidad y restablecimiento dei derecho -Sentencia de segunda instancia
Mediante auto del 2 de noviembre de 2000 (folios 439 y 440), el Tribunal

Administrativo de Antioquia admitió la demanda, ordenó las
notificaciones de rigor y solicitó a la parte demandada aportar los
antecedentes administrativos que originaron los actos demandados.
3. Contestación
Corantioquia se opuso a la prosperidad de las pretensiones y condenas

solicitadas por la parte actora, en consideración a los siguientes
argumentos;
Señaló que en esta oportunidad la demanda no fue interpuesta contra

un acto complejo, sino contra una serie de actos simples, que no
requerían de la concurrencia de varias voluntades para su configuración
ni constituían una unidad de contenido. Y agregó que el hecho de que
una actuación estsea susceptible de recursos no la convierte en un acto
complejo, como pretende hacerlo ver la demandante.
Indicó que, mediante el acto 110/36 del 17 de agosto de 1999 se dispuso

notificar al Topeo, no como continuación de la investigación de la queja
de 1994, sino como medida tendiente a la acumulación de expedientes
y que tal decisión era un acto de trámite, como también lo eran los actos
110/37 de 1999 y 110/65 de 2000. En lo que respecta a las Resoluciones
3025 y 3062, precisó que si bien se había concedido recurso de
reposición contra estas, como garantía del debido proceso, tampoco
constituían actos definitivos dentro de la actuación adelantada para
investigar si Topeo incurrió en una infracción ambiental.
Adujo que los actos demandados fueron expedidos conforme con el

marco normativo aplicable, en virtud de la autonomía de las
corporaciones ambientales y que contra ellos no procedía recurso de
apelación.
Finalmente, dijo que al expedirse la Resolución No. 3025 del 30 de

agosto de 1999 se tuvo en cuenta el principio de precaución establecido
en el numeral 6 del artículo 1 de la Ley 99 de 1993, ante la posibilidad
de un daño grave e irreversible del medio ambiente, medida preventiva
de inmediata ejecución, frente a la que no procedían recursos y que no
debía ser expedida con mayores formalismos.
Actor: TORCO S.A.
4. Fundamentos de la sentencia recurrida
En sentencia del 10 de mayo de 2013, el Tribunal Administrativo de

Antioquia declaró probada la excepción de ineptitud sustancial de la
demanda y, en consecuencia, se declaró inhibida de emitir un
pronunciamiento de fondo frente a la legalidad de los actos de trámite
demandados, con fundamento en los razonamientos que pueden
resumirse así:
En primer lugar, el Tribunal explicó en qué consistía el acto

administrativo complejo, del que dijo constituía un solo acto
administrativo, que integra la declaración de voluntad de dos o más
autoridades u organismos en ejercicio de la función administrativa, con
unidad de contenido y de fin para su perfeccionamiento.
A continuación, detalló cada uno de los actos demandados y advirtió que

estos tenían carácter autónomo e independiente, proferidos en la etapa
inicial de un proceso administrativo sancionatorio ambiental, que no
guardan unidad de contenido y de fin.
Advirtió que las decisiones cuestionadas se expidieron como parte de la

fase inicial del proceso sancionatorio ambiental adelantado por
Corantioquia contra Topeo, que no definen una situación jurídica
individual y concreta, en tanto no culminan la actuación administrativa ni
hacen imposible su continuación, por lo que no podía pronunciarse sobre
el fondo de la Litis, en la medida en que un pronunciamiento sobre el
particular resultaría inocuo, ineficaz y no tornaba nulo el acto definitivo.
5. Fundamentos del recurso de apelación
La parte demandante manifestó su inconformidad con la sentencia del

Tribunal, mediante escrito del 31 de mayo de 2013 (Folios 588 a 590) y
señaló que la sentencia apelada omitió el análisis de los actos
demandados dando prevalencia a la forma frente al contenido de los
mismos.
Dijo que, en relación con la pretensión, era necesario el estudio de fondo

de la demandada, pues las medidas impuestas en el proceso
sancionatorio vulneran los derechos de la demandante. Y que, si bien la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha acogido la postura encaminada
Radicación Número: 05001-23-31-000-2000-0301B-01
Actor: TORCO S.A.
a decir que los actos de trámite no son susceptibles de control por parte
de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la Corte
Constitucional, en la sentencia T-1012 de 2010, permitió la procedencia
de la tutela cuando estos vulneren los derechos fundamentales.
Por lo anterior, pidió que se revocara la decisión de primera instancia y

que, en su lugar, se anularan los actos demandados.
6. Trámite en segunda instancia
El recurso propuesto fue admitido por la Sección Primera de esta

Corporación, mediante auto de 15 de agosto de 2013 (folio 4, cdno
apel).
7. Alegatos de segunda instancia
7.1. De Corantioquia
En escrito del 25 de octubre de 2013 (folios 8 a 19, cdno apel), la parte

demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la
demanda y pidió que se confirmara la decisión de primera instancia.
7.2 De Topeo
La demandante no alegó de conclusión.
8. Concepto del agente del Ministerio Público en segunda

instancia
En esta etapa procesal el Ministerio Público guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta

Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por Topeo S.A.
contra la sentencia dictada el 10 de mayo de 2013 por el Tribunal
Administrativo de Antioquia, en los términos del artículo 129 del C.C.A.,
10
Actor: TORCO S.A.
Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda Insúmela
en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión No.

357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y
Quinta de esta Corporación.
2. Actos demandados
El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de los siguientes

actos:
Acto No. 110/36 de agosto 17 de 1999 mediante el cual la Subdirección de Recursos

Naturales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, decide
notificar a Topeo S.A. la continuación de la investigación por queja iniciada desde el
mes de abril, de 1994 contra Áridos de Antioquia y Triturados de Medellín.
Acto No. 110/37 de Agosto 25 de 1999 por el cual la Subdirección de Recursos

Naturales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, decide abnr
investigación contra Topeo S.A. y Triturados Medellín Ltda., por la presunta
afectación del Rio Medellín debido a la construcción de Jarillones (dique de
protección).
Acto No. 3025 de agosto 30 de 1999 por medio de la cual la Subdirección de

resuelve imponer a las Sociedades Topeo S.A., Áridos de Antioquia S.A. y Triturados
Medellín Ltda. algunas medidas preventivas.
Acto No. 3062 de octubre 4 de 1999 expedida por la Subdirección de Recursos

Naturales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por medio
de la cual se impone a Topeo S.A., Áridos de Antioquia S.A. y Triturados Medellín
Ltda., la construcción de obras en algunos inmuebles vecinos.
Resolución No. 3124 de noviembre 26 de 1999 expedida por el Director General de

la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por la cual se confirma
la Resolución 3025 de agosto 30 de 1999 para Topeo S.A. en lo relativo a la
obligatoriedad de una de las medidas impuestas y declara acatadas las otras.
Resolución No. 3234 de marzo 9 de 2000 expedida por el Director General de la

modifica parcialmente la Resolución 3062 de octubre 4 de 1999.
Acto No. 110-65 de Mayo 30 de 2000, expedido por el Director General de la

Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por medio de la cual amplía
el tiempo para los estudios y da otras instrucciones.
3. Problema jurídico
Conforme con lo expuesto por la demandante en el recurso de

apelación, corresponde a la Sala determinar si procede confirmar,
modificar o revocar la sentencia de primera instancia proferida por el
Tribunal Administrativo de Antioquia que (i) declaró probada la
excepción de ineptitud sustancial de la demanda y (ii) se declaró inhibida
11
Actor: TORCO S.A.
para emitir un pronunciamiento de fondo frente a la legalidad de los actos

de trámite demandados.
4. Caso concreto
Descendiendo al caso concreto, la Sala considera que los argumentos

planteados por la apoderada de Topeo en realidad no constituyen
reproches a la ratio decidendi del fallo de primera instancia, en tanto no
expuso ninguna razón concreta para controvertir los fundamentos que
tuvo el a quo para inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre
las pretensiones de la demanda, por dirigirse contra unos actos de
trámite.
Como se trascribió en el acápite correspondiente, la apoderada judicial

de Topeo se limitó a decir que el Tribunal dio prevalencia a la forma
frente al contenido de los actos demandados y a manifestar que la Corte
Constitucional, mediante sentencias de tutela, ha amparado derechos
fundamentales vulnerados por actos de trámite, sin en realidad
controvertir las razones de la decisión del a quo o justificar la
procedencia del estudio de fondo de las pretensiones del caso.
La sustentación del recurso de apelación, como instrumento jurídico

legalmente autorizado para impugnar las sentencias de primera
instancia de los tribunales administrativos (Art 181 CCA), fue incluida
entre los requisitos que, para su interposición, previó el artículo 352 del
CPC a título de carga procesal del apelante, cuyo incumplimiento genera
la sanción legal de declaratoria de desierto, según se lee:
"(■■■)
PARÁGRAFO 1o. El apelante deberá sustentar el recurso ante el juez o

tribunal que deba resolverlo, a más tardar dentro de la oportunidad
establecida en los artículos 359 y 360, so pena de que se declare desierto.
Para la sustentación del recurso, será suficiente que el recurrente exprese, en
forma concreta, las razones de su inconformidad con la providencia."
De esta manera, el legislador sujetó el requisito de sustentación a un

contenido de suficiencia que asoció exclusivamente a la concreción de
las razones de inconformidad del apelante respecto de la providencia
objeto del recurso, como detentador del interés para recurriría en lo que
la misma le haya sido desfavorable (art. 350 ibídem).
12
Radicación Número: 05001-23-31-000-200(M3018-01
Actor: TORCO S.A.
Esa restricción material del recurso a los aspectos desfavorables, se

pone nuevamente de presente en el artículo 357 ejusdem que limitó la
competencia del superior a lo desfavorable al apelante, con las
excepciones que allí se contemplan (apelaciones conjuntas, adhesivas
o contra sentencias inhibitorias), y permiten advertir en dicho adjetivo -
el de la desfavorabílidad - una condición sustancial para la alzada.
Así pues, la eficacia de la sustentación de los recursos interpuestos por

los apelantes únicos, parte de razones específicas y concretamente
dirigidas a refutar o contradecir los apartes de los fallos que consideraren
adversos o perjudiciales a sus individuales intereses dentro de la
relación jurídico-procesal.
En el caso concreto, como se dijo, la sentencia recurrida se inhibió de

estudiar de fondo los actos demandados, por tratarse de actos de
trámite.
Para adoptar la decisión, el a quo partió de analizar qué era un acto

complejo, habida cuenta que la demandante, en el escrito introductorio,
alegó que las actuaciones demandadas ostentaban dicha naturaleza y,
a continuación, aclaró que cada actuación demandada era
independiente y no definía una situación jurídica concreta.
En ese contexto y atendiendo específicamente al alegato de la actora

encaminado a justificar la procedencia de la acción materia de estudio
con un pronunciamiento de tutela, sin dirigir argumentos contra el dicho
del Tribunal, la Sala se limitará a aclarar que la naturaleza de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho es distinta de la naturaleza de
la acción de tutela, y que los fundamentos para declarar la nulidad de un
acto administrativo también difieren de los que llevan al juez de tutela a
amparar derechos fundamentales. En todo caso, el estudio de fondo de
las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
está condicionado a que se dirija contra actos administrativos
propiamente.
En consonancia con lo anterior, la Sala considera que no son claros los

motivos de contradicción, oposición o inconformidad frente al dicho del
Tribunal en la sentencia apelada y, por lo mismo, carecen de aptitud
sustancial para reproducirse como sustento del recurso de apelación
impetrado. En consecuencia, se confirmará la decisión de primera
13
'iíTsr-

Actor: TOPCO SA.
instancia que se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto

de las pretensiones incoadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso

Administrativo - Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley,
III. FALLA
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 10 de mayo de 2013,

proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones
expuestas.
SEGUNDO: RECONÓCESE personería a la abogada Regina Tatiana

Urán Navarro para actuar como apoderada de Corantioquia, en los
términos del poder conferido en el folio 33 del cuaderno de apelación.
TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
ROCIO ARAUJO ON
V . Presidente A
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera
14
Actor: TORCO S.A.
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero
PES BARREIRO
Consejero
k._____ _
ú
Cr O
___ ____
tSO 9001
o NTCGP
1000
SC5780-6-1 GPOse-e-1
15

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

. CONSEJERO PONENTE: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018)

Radicación Número: 05001-23-31-000-2000-03018-01

Actor: TOPCO S.A.

Demandado: CORPORACiÓN AUTÓNOMA REGiONAL DE ANTIOQUiA -

Asunto: Nuiidad y restabiecimiento dei derecho - Palio de Segunda instancia

La Sala resuelve el recurso de apelación oportunamente interpuesto por

Topeo S.A. -Topeo en io sucesivo-, por medio de apoderado y en

1.1. Al respecto, formuló las siguientes pretensiones:

‘‘PRIMERA PETICIÓN PRINCIPAL

SON ENTONCES LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS:

Acto Administrativo U110/36 de agosto 17 de 1999 mediante el cual la Subdirección

Acto Administrativo H110/37 de Agosto 25 de 1999 por el cual la Subdirección de

Acto Administrativo #3025 de agosto 30 de 1999 por medio de la cual la Subdirección

Acto Administrativo #3062 de octubre 4 de 1999 expedida por la Subdirección de

Resolución #3124 de noviembre 26 de 1999 expedida por el Director General de la

Resolución #3234 de marzo 9 de 2000 expedida por el Director General de la

Acto Administrativo #110-65 de Mayo 30 de 2000, expedido por el Director General

PRIMERA PETICIÓN SUBSIDIARIA

Que en el evento de que no se declare la nulidad de las resoluciones y los actos

Resolución #3062 de octubre 4 de 1999 expedida por la Subdirección de Recursos

Resolución U3234 de marzo 9 de 2000 expedida por el Director General de la

Acto Administrativo #í 10-65 de Mayo 30 de 2000, expedido por el Director General

PETÍCÍONES CONSECUENCIALES DELAS PRIMERA PRETENSIÓN PRINCIPAL

PRIMERA PETICIÓN CONSECUENCIAL

Que como consecuencia de la anulación de las Resoluciones y Actos Administrativos

SEGUNDA PETICIÓN CONSECUENCIAL

Que como consecuencia de la anulación de los actos administrativos demandados y

Que se vincule a las entidades Departamento de Antioquia (...), Municipio de

Que se vincule a las entidades Departamento de Antioquia (...), Municipio de

TERCERA PETICIÓN CONSECUENCIAL

Que como consecuencia de la anulación de los actos administrativos, bien sea de

OTRAS PETICIONES SUBSIDIARIAS Y SUS CONSECUENCIALES

De no ser procedentes la Primera Petición Principal y la Segunda Principales (sic),

SEGUNDA PETICIÓN SUBSIDIARIA

De no ser procedentes la primera petición principal y la primera petición subsidiaria,

SOLICITUD DE CONDENA AL PAGO DE PERJUICIOS

Declárese que la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE

Que en el evento de prosperar todas o algunas de las peticiones solicitadas se

1.2. En apoyo de sus pretensiones, el demandante señaló, en síntesis,

Que Topeo, de acuerdo con su objeto social, ejecuta actividades

Agregó que Corantioquia admitió el plan de manejo ambiental

Adujo que el INDERENA (ya liquidado) resolvió abrir la investigación No.

Que, luego, el 13 de julio de 1999, Corantioquia elaboró un nuevo

Expuso que, mediante el acto 110/31 del 11 de agosto de 1999, la

dispuesto medidas preventivas de manejo ambienta! contra Áridos de

Dijo que a través del acto 110/36 del 17 de agosto de 1999, la

Que, posteriormente, mediante el acto 110/37 del 25 de agosto de 1999

Manifestó que, mediante la Resolución No. 3062 del 4 de octubre de

Sostuvo que, el 14 de febrero de 2000, Topeo y Áridos de Antioquia S.A.

En cuanto a los informes técnicos de Corantioquia, dijo que estos

Negó que los jarillones aportaran sedimentos al río por el fenómeno

de manejo ambiental, efectuó una serie de medidas de conservación y

Señaló que sí se habían constatado los efectos de la socavación, que

Como sustento de las pretensiones de nulidad, la parte demandante

A juicio del demandante, las resoluciones atacadas le vulneraron el

Adujo que el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, en concordancia con el

Adujo que debió consultarse previamente a la comunidad y a los

Adujo que se vulneró el artículo 46 del CCA, porque Corantioquia ordenó

Que también le fue violado el principio de la buena fe, al no tener en

Expuso que, conforme con el artículo 38 del CCA, en concordancia con