INDECOPI

1.1 Definición

El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad

Intelectual (INDECOPI) fue creado en noviembre de 1992, mediante el Decreto Ley N° 25868.
Tiene como funciones la promoción del mercado y la protección de los derechos de los
consumidores. Además, fomenta en la economía peruana una cultura de leal y honesta
competencia, resguardando todas las formas de propiedad intelectual: desde los signos
distintivos y los derechos de autor hasta las patentes y la biotecnología.
Posee un conjunto de normas que regulan las relaciones de consumo que nacen en la cadena
de comercialización de bienes y servicios entre productores, proveedores y expendedores.

El Código de Protección y Defensa del Consumidor tiene como ámbito de aplicación todas las
relaciones de consumo celebradas o ejecutadas en el territorio nacional. Una relación de
consumo está constituida por tres elementos:
 Un consumidor o usuario final.
 Un proveedor.
 Un producto o servicio materia de una transacción comercial.
Y además abarca los siguientes temas:
 Fallas en un producto o de baja calidad
 Problemas en la prestación de un servicio
 Incumplimiento de incentivos ofrecidos
 Inconvenientes con el precio de un producto o el pago de un servicio
 Financiación de compras

1.2 Optimización en el sistema de protección al consumidor:

1.2.1 Dejar de subsidiar las denuncias

Para denunciar un caso de protección al consumidor sólo se necesita pagar una tasa de
S/.36. ¿Pero es ése el verdadero costo del procedimiento que tendrá que conducir el Indecopi?
Si se toma en cuenta el número de denuncias presentados en el 2010 (3,494), se obtiene un
pago total de tasas por S/.124, 344, un monto que no alcanza para pagar siquiera el sueldo
anual de uno de los tres ejecutivos que trabajan en la Comisión de Protección al Consumidor
(CPC).

De hecho, la sobrecarga dentro de estos órganos del Indecopi es evidente y sigue en

crecimiento. El sistema de protección al consumidor es una burbuja, y los primeros síntomas
de que está próxima a reventar son la pérdida de celeridad y eficiencia en la resolución de los
casos.
1.2.2 Imponer costos a los perdedores

Si el objetivo del sistema es lograr el respeto de los derechos de los consumidores y sancionar
las malas prácticas de los proveedores, entonces se deben generar incentivos para que se
presenten única o principalmente las denuncias que tienen asidero. Para ello es necesario
que se instale la regla de que el perdedor de un litigio debe pagar al ganador los costos
(honorarios de abogados) y costas (gastos administrativos del proceso) en que este último
incurra. Hoy sólo el proveedor puede ser obligado a este pago y nunca el consumidor, razón
por la cual se incrementa el número de denuncias sin fundamento o con poca probabilidad
de éxito, ya que el costo de denunciar es mínimo (S/.36 y sin riesgo de pagar los gastos de la
parte contraria).
1.2.3 Iniciar más casos de oficio
La lógica de tener un procedimiento sancionador y que la CPC pueda iniciar casos de oficio
(sin necesidad del pedido de un consumidor en particular) responde a que, con frecuencia,
se producen afectaciones a un elevado número de consumidores. Esto sucede por ejemplo
con anuncios publicitarios falsos, la venta masiva de productos defectuosos, o las campañas
de marketing engañosas. Éstos son los típicos casos “grandes” a los que debería apuntar el
Indecopi para proteger el interés general de los consumidores. No obstante, entre el 2006 y
el 2010, los casos de oficio representaron apenas el 5.9% del total de casos tramitados en
materia de protección al consumidor. Sólo en el 2010 se tramitaron apenas 40 casos de oficio
en oposición a los 3,454 casos de parte.
Con las dos medidas anteriormente propuestas, se reduciría la carga de los casos de parte
de poca relevancia, y se tendrían más recursos disponibles para destinarlos a unidades de
investigación y persecución de casos de oficio. Un modelo replicable en el Perú puede ser el
de la Oficina de Protección al Consumidor de la Federal Trade Comission de EEUU,
institución que únicamente se dedica a perseguir casos de oficio, y para ello sólo recoge las
quejas de los consumidores como un mecanismo para detectar patrones de infracción a la
ley.
1.2.4 Otorgar indemnizaciones

Con la misma finalidad de perseguir los grandes casos, se puede incentivar que los
consumidores, a través de asociaciones o por medio de class actions, hagan seguimiento y
denuncien infracciones, bajo la expectativa de recibir indemnizaciones que compensen su
inversión. Actualmente hay una limitación para que el Indecopi otorgue indemnizaciones que
podría ser cambiada por una ley (aunque hay quienes discutirían su constitucionalidad). El
sinceramiento de la tasa y la posibilidad de que el denunciante sea condenado al pago de
costas y costos mitigarían el riesgo de las denuncias maliciosas.
Otros organismos reguladores

Antes de la década de los 90, No existían leyes específicas de Protección al Consumidor.

Durante lo década de los 90 en el Perú se promulgaron diversos dispositivos legales.
Lo que se debe regular:
 Los estándares técnicos y operativos de los operadores y de sus operaciones.
 Los estándares de calidad del producto y/o servicio que ofrecen.
 Los precios.

2.1 El rol del estado a través de los entes reguladores:

Los Entes Reguladores son estructuras estatales creadas a lo largo de la década del 90 en el
contexto del proceso de privatizaciones inaugurado a fines de los años 80 con la Ley de
Reforma del Estado. Esta norma disponía, entre otras cosas, la privatización de la mayoría
de las empresas y sociedades pertenecientes al Estado, tanto las prestadoras de servicios
públicos (electricidad, agua, gas teléfonos) como las empresas de carácter industrial o
comercial (puertos, elevadores de granos, empresas de defensa, siderurgia, etc.). En
consecuencia, el cambio de reglas de juego hacía necesaria la redefinición de las propias
funciones de la estructura estatal, no así su fin último: el bien común.
Por ello consideramos de suma importancia abordar el análisis de los Entes Reguladores
como manifestación de la responsabilidad del Estado respecto de su cometido histórico,
concentrado en tres grandes puntos:
Mantener el más bajo nivel de conflicto social frente a la expectativa de una adecuada
provisión de servicios públicos eficaz y eficiente;
Lograr un adecuado equilibrio entre lo público y lo privado
Desplegar acabadamente su rol estabilizador administrando lo público y posibilitando que lo
privado tenga eficacia individual y social para que la sociedad logre mejores satisfacciones de
sus necesidades.

2.2 Ley de Protección al Consumidor (DL 716) – 1991.

Ley 25868 que creó el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de

la Propiedad Intelectual, INDECOPI, encargado entre otras cosas de la protección al
consumidor – 1992.

La Constitución Política del Perú, reformada en 1992, dio rango institucional a

los derechos de los consumidores. En su artículo 65 señala que el Estado defiende
el interés de los consumidores y usuarios.

Mediante Ley Orgánica 26520 se creó y puso en funcionamiento la Defensoría del Pueblo -
1993.
Mediante diversas leyes se crearon asimismo los siguientes Organismos Reguladores:
 OSINERG (Ley 26734 - 1996)
 SUNASS (Decreto Ley 25965 - 1992)
 OSIPTEL (Decreto Ley 702 - 1991)
2.3 Organismos gubernamentales involucrados en la de defensa de los consumidores.
2.3.1 Definición
Son instituciones públicas de carácter técnico que han sido creadas para vigilar alguna
actividad de la economía. El objeto de los reguladores es proteger los intereses de los
consumidores de los servicios públicos.
Sus funciones son las de supervisión, regulación, fiscalización y sanción, además de la
solución de controversias y reclamos.

2.3.2 Organismos reguladores

 Osiptel. (1991): Organismo Supervisor de inversión Privada en Telecomunicación.
 Sunass. (1992): Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento.
 Osinerg. (1996): Organismo Supervisor de la Inversión de Energía.

OSIPTEL

Tiene por objetivo general, regular, normar, supervisar y fiscalizar, dentro del ámbito
de su competencia, el desarrollo del mercado de servicios públicos de
telecomunicaciones y el comportamiento de las empresas operadoras, con las otras
empresas y con los usuarios; garantizando la calidad y eficiencia del servicio; regulando
el equilibrio de las tarifas y facilitando al mercado un uso eficiente de los servicios
públicos de telecomunicaciones.
Incrementar la competencia en los mercados de telecomunicaciones.

Mejorar la satisfacción del usuario con los servicios de telecomunicaciones. Mejorar la

gestión institucional buscando niveles de excelencia.
SUNASS
La Sunass es un organismo público descentralizado, creado por Decreto Ley N° 25965,
adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con personería de derecho público y
con autonomía administrativa, funcional, técnica, económica y financiera; cuya
función es normar, regular, supervisar y fiscalizar la prestación de los servicios de
saneamiento, cautelando en forma imparcial y objetiva los intereses del Estado, de los
inversionistas y del usuario.

OSINERGMIN
Es el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería, una institución
pública encargada de regular y supervisar que las empresas del sector eléctrico,
hidrocarburos y minero cumplan las disposiciones legales de las actividades que
desarrollan.

Se creó el 31 de diciembre de 1996, mediante la Ley N° 26734, bajo el nombre de

OSINERG. Inició el ejercicio de sus funciones el 15 de octubre de 1997, supervisando
que las empresas eléctricas y de hidrocarburos brinden un servicio permanente, seguro
y de calidad.
A partir del año 2007, la Ley N° 28964 le amplió su campo de trabajo al subsector
minería y pasó a denominarse OSINERGMIN. Por esta razón, también supervisa que las
empresas mineras cumplan con sus actividades de manera segura y saludable.

2.3.3 Funciones de Organismos Reguladores

Comprende la facultad exclusiva de dictar en el ámbito de su competencia, reglamentos,
directivas y normas de carácter general aplicables a intereses, obligaciones o derechos de las
Empresas Prestadoras o actividades bajo su ámbito o de sus usuarios. Asimismo, comprende
la facultad de dictar mandatos u otras disposiciones de carácter particular. También,
comprende la facultad de tipificar infracciones por incumplimiento de obligaciones
establecidas en normas legales, normas técnicas y aquellas derivadas de los contratos de
concesión bajo su ámbito

 F. Reguladora

 F. Normativa

 F. Fiscalizadora y Sancionadora

 F. Tipificación de Sanciones

 F. Solución de Reclamos de Sanciones

 F. Solución de Controversias

 F. Supervisora
¿Cuáles son las funciones de los organismos reguladores?
Dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, los Organismos Regulares ejercen las
siguientes funciones:

a) Función supervisora: comprende la facultad de verificar el cumplimiento de las

obligaciones legales, contractuales o técnicas por parte de las entidades o actividades
supervisadas, así como la facultad de verificar el cumplimiento de cualquier mandato o
resolución emitida por el Organismo Regulador o de cualquier otra obligación que se
encuentre a cargo de la entidad o actividad supervisadas;

b) Función reguladora: comprende la facultad de fijar las tarifas de los servicios bajo su
ámbito;

c) Función normativa: comprende la facultad exclusiva de dictar, en el ámbito y en

materia de sus respectivas competencias, los reglamentos, normas de carácter general y
mandatos u otras normas de carácter particular referidas a intereses, obligaciones o derechos
de las entidades o actividades supervisadas o de sus usuarios;

d) Función fiscalizadora y sancionadora: comprende la facultad de imponer sanciones

dentro de su ámbito de competencia por el incumplimiento de obligaciones derivadas de
normas legales o técnicas, así como las obligaciones contraídas por los concesionarios en los
respectivos contratos de concesión;

e) Función de solución de controversias: comprende la facultad de conciliar intereses

contrapuestos entre entidades o empresas bajo su ámbito de competencia, entre éstas y sus
usuarios o de resolver los conflictos suscitados entre los mismos, reconociendo o
desestimando los derechos invocados; y,
f) Función de solución de los reclamos de los usuarios de los servicios que regulan.
Estas funciones serán ejercidas con los alcances y limitaciones que se establezcan en sus
respectivas leyes y reglamentos.

INDECOPI Y LOS ORGANISMOS REGULADORES

La CIDEF ha analizado a un grupo de instituciones nuevas, nacidas durante los años

noventa, para cumplir funciones de promoción de la libre competencia y de regulación del
mercado. Se trata del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de
la Propiedad Intelectual, INDECOPI y los dos entes reguladores de mayor antigüedad,
OSIPTEL y OSINERG, ubicados en Telecomunicaciones y Energía respectivamente.
Estos organismos fueron creados durante los noventa al calor de las privatizaciones, con el
común propósito de promover la competencia en el mercado peruano, conceptuado como
pequeño y de alta concentración monopólica. Como entes reguladores cuya importancia
política y económica en sí es menor, no fueron penetrados por la mafia de forma tan radical
como las dos instituciones ya mencionadas. En realidad, aquí no se registra un control y
reversión de fines tan profundo como en los casos anteriores, donde sí se constata la
contradicción entre la correcta misión institucional y el curso impreso por la mafia. Por el
contrario, estos organismos promotores de la libre competencia y reguladores del mercado
registran otro tipo de problemas de menos magnitud.

Las dificultades de los reguladores derivan de su posición muy disminuida con respecto a las
grandes empresas transnacionales, las mismas que han dominado el mercado peruano
después de las privatizaciones. Esta debilidad las ha postrado a tal grado que muchas veces
han sido presa de los intereses y las necesidades de las grandes empresas reguladas. En el
caso específico de OSIPTEL, la influencia de Telefónica se habría hecho sentir de muchas
maneras, incluyendo la contratación de miembros de la alta dirección del regulador que
pasaban a integrar el staff del regulado. Estos procedimientos han provocado la sensación de
que OSIPTEL funciona a favor de Telefónica y en contra tanto de los consumidores como de
sus empresas rivales. Esta sensación se formó después de múltiples resoluciones de OSIPTEL
que parecen ser definidamente en pro de Telefónica. El caso más importante viene siendo la
tarifa de interconexión para el servicio de telefonía fija, donde se halla el grueso del negocio.
Se ha argumentado que la tarifa de interconexión sería mantenida por OSIPTEL más allá del
precio competitivo. De este modo, algunos competidores han argumentado que algunas
resoluciones muy discutibles del regulador permiten que Telefónica prolongue en forma
artificial el monopolio del que disfrutó en un comienzo.
El Organismo Supervisor de la Inversión en Energía, OSINERG, por su parte tiene una
historia diferente porque fue conformado tiempo después de la privatización y no
inmediatamente antes, como había sido el caso de OSIPTEL. Sin embargo, ha tenido una
batalla legal en contra de la concentración del mercado eléctrico habiendo sostenido fuertes
contradicciones con INDECOPI por este motivo. Por otro lado, OSINERG viene actuando en
forma decidida para vigilar el cumplimiento de los contratos de inversión previstos en las
privatizaciones. En el caso de ENDESA y otras concentraciones eléctricas, la actitud de
INDECOPI ha sido de extrema flexibilidad para aceptar que los monopolios son naturales en
economías pequeñas como la peruana. Inclusive la ley ha definido que el problema no es el
monopolio en sí, sino el posible abuso de dominio del mercado ejercido por monopolios u
otras asociaciones entre empresarios. Por ello, estos organismos no disponen de consistencia
y enfrentan constantemente un debate sobre su misión y naturaleza.

Sucede que estos organismos poseen amplios poderes para resolver el contencioso
administrativo, aunque sus decisiones son susceptibles de ser apeladas ante el Poder
Judicial. Así, este poder es ejercido por vocales, quienes son personalidades que registran
escasa independencia y dedicación. Por ejemplo, los vocales no se dedican a tiempo completo,
mantienen vínculos regulares con el mundo empresarial y son tentados por sus importantes
conexiones en el área de su dominio. Por todo ello, el contencioso administrativo ha sido
objeto de frecuentes denuncias, y sacudido por más de un escándalo periodístico, como un
área donde se produce con frecuencia trato de influencias.

De este modo, al realizar el balance entre las instituciones revisadas, podemos señalar que
en el caso de las reguladoras encontramos un patrón de corrupción distinto a los dos casos
anteriores, porque no se haya evidencia de conexiones a una red vinculada directamente por
el núcleo en control del aparato del estado. En los casos de CGR y SUNAT, sí tenemos la
convicción de que existían vínculos regulares ejercidos por personas específicas que servían
a Palacio de Gobierno y al SIN por encima de sus jefes jerárquicos; estos se encargaban de
hostigar a los miembros de la oposición democrática. No obstante, en las reguladoras
encontramos registro de una corrupción más clásica, de mayor raigambre y antigüedad en
las prácticas históricas del Estado y la alta sociedad peruana. Esto es, una costumbre
empresarial de movilizar influencias en el Estado para obtener ventajas privadas; a cambio
de favores, préstamos y posiciones para quienes toman las decisiones dentro del Estado.

Finalmente, para continuar con la investigación sobre las instituciones de control, regulación
y fiscalización, se ha iniciado el análisis de la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) y
de la Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores (Conasev). Ambas instituciones
son importantes en la medida que controlan y regulan el mercado financiero.

Como hemos visto, en paralelo, se vienen realizando investigaciones sobre las operaciones de
salvataje bancario, las que muestran algunas responsabilidades por omisión de parte de los
institutos de control y que hacen del estudio una fuente proveedora de información sobre la
corrupción.