Fascículo

 1  

   

GESTIÓN  LOCAL   CONSEJOS  TERRITORIALES  DE  

EN  CLAVE  DE   PLANEACIÓN  –  DOCUMENTO  EN  
TRANSPARENCIA
 
  CALIDAD  DE  EMBARGO  

Este  documento  se  ha  realizado  con  la  ayuda  financiera  de  la  Comunidad  
Europea.  El  contenido  de  este  documento  es  responsabilidad  exclusiva  de  Foro  
nacional  por  Colombia  y  la  Corporación  Transparencia  por  Colombia  y  en  modo  
alguno  debe  considerarse  que  refleja  la  posición  de  la  Unión  Europea.      
 
 
Foro  Nacional  por  Colombia  -­‐  Transparencia  por  Colombia  
CONTENIDO  

1. Enfoque  
 
1.1 ¿Qué  es  la  corrupción?  
1.2 Sobre  el  fenómeno  de  la  corrupción    
1.3 Caracterización  del  fenómeno  de  la  corrupción      
1.4 Clasificación  de  la  corrupción      
 
2. Que  son  los  Consejos  Territoriales  de  Planeación  
2.1 Algunos  conocimientos  básicos  sobre  planeación  participativa,  plan  de  
desarrollo  y  concepto  del  CTP  
 
2.1.1 La  planeación  participativa  
2.1.2 La  relación  entre  el  Plan  de  Desarrollo  y  los  Programas  de  Gobierno  
2.1.3 La  relación  entre  el  Plan  de  Desarrollo  y  el  Ordenamiento  Territorial  
2.1.4 ¿Qué  es  un  Plan  de  Desarrollo  y  como  elaborar  un  concepto?  
2.1.5 Los  temas  indispensables  en  el  Plan  de  Desarrollo  
2.1.6 Los  Planes  de  Desarrollo  y  la  Construcción  de  Paz  
2.1.7 El  concepto  de  los  CMP  y  los  CDP  
 
3. La  organización  interna  y  la  definición  de  un  plan  de  trabajo  
 
3.1 Entendiendo  el  carácter  del  CTP  y  el  CDP  
3.2 ¿Cómo  organizarse  para  trabajar?  
3.3 La  elaboración  del  plan  de  trabajo  
 
4. Los   Consejos   Municipales   de   Planeación,   los   Consejos   Departamentales   de  
Planeación  y  la  participación  ciudadana  
 
4.1 Enfoque  conceptual  sobre  participación  
4.2 Los  CTP  y  la  participación  ciudadana  
 

5. Como  leer  el  Proyecto  de  Plan  de  Desarrollo  en  clave  de  Transparencia    
 
6. Recomendaciones  para  tener  en  cuenta  en  la  Elaboración  del  Concepto  del  
proyecto  de  Plan  de  Desarrollo  
   
1. ENFOQUE1  
 
1.1  ¿Que  es  la  corrupción?  
 
La  corrupción  es  un  fenómeno  que  afecta  la  legitimidad  y  la  confianza  en  el  Estado,  dado  que  ésta  
señala   una   ruptura   en   el   comportamiento   racional   del   Estado   en   relación   a   la   gestión   de   los  
intereses   colectivos   que   éste   debe   liderar.   La   corrupción   puede   ser   considerada  como   “el   abuso   de  
poder   o   de   confianza   por   parte   de   un   actor   para   obtener   beneficios   personales   o   de   un   grupo  
determinado  de  poder,  en  detrimento  de  los  intereses  colectivos.”2    
 
El  fenómeno  de  la  corrupción  señala  variables  institucionales  de  la  gestión  de  lo  público  e,  incluso,  
de  la  sociedad  en  su  conjunto,  que  se  expresan  en  normas  y  reglamentos,  pero  también  señala  los  
valores  y  prácticas  de  los  individuos.    Por  tal  motivo  cobra  un  especial  interés  la  percepción  y  la  
sanción  que  los  grupos  sociales  hacen  del  fenómeno  y  sus  hechos.    Una  gestión  incorrecta  de  los  
intereses   individuales,   donde   cada   actor   trata   de   optimizar   su   ganancia   sin   importar   las  
consecuencias  sociales  de  esta  acción,  genera  fallos  en  el  desarrollo  social,  político  y  económico  
de   los   países.   Esto   se   ha   demostrado   en   varios   estudios   que   se   han   realizado   desde   diversas  
ciencias   durante   más   de   dos   décadas;   así   se   ha   podido   establecer   cómo   “altos   niveles   de  
corrupción  se  asocian  a  bajos  niveles  de  inversión  y  crecimiento”3  y,  cuando  conviven  el  desarrollo  
económico   y   la   corrupción,   los   “sobornos   introducen   costes   y   distorsiones   (…)   la   corrupción  
reduce  la  inversión  total  (…),  pero  alienta  una  excesiva  inversión  en  infraestructura  pública4.  
 
 
1.2  Sobre  el  fenómeno  de  la  corrupción    
 
La  corrupción  la  entendemos  como  el:  
 
 “abuso  de  posiciones  de  poder  o  de  confianza,  para  el  beneficio  particular  en  detrimento  del  
interés  colectivo,  realizado  a  través  de  ofrecer  o  solicitar,  entregar  o  recibir  bienes  o  dinero  en  
especie,  en  servicios  o  beneficios,  a  cambio  de  acciones,  decisiones  u  omisiones”.5    
 

                                                                                                                       
1
  La   base   de   las   propuestas   conceptuales   y   analíticas   que   se   presentan   en   este   documento   se   encuentran   en:   Restrepo,  
Marcela,   Riesgos   de   Corrupción   Administrativa   y   Pobreza   22   Municipios   capitales   colombianos.   Universidad   del   Valle.  
Facultad  de  Ciencias  Sociales  y  Económicas  Departamento  de  Ciencias  Sociales.  Maestría  en  Sociología,  Bogotá,2010  y  
en   los   documentos   de   metodología   y   resultados   del   Índice   de   Transparencia   Nacional,   Departamental   y   Municipal  
elaborados   por   el   equipo   de   investigación   de   Corporación   Transparencia   por   Colombia   disponibles   en  
www.transparenciacolombia.org.co.    
2
 Adaptación  del  concepto  de  corrupción  presentado  por  la  Corporación  Transparencia  por  Colombia.    
3
  ROSE   –   ACKERMAN,   La   Corrupción   y   los   Gobiernos.   Causa,   Consecuencias   y   Reforma,   Siglo   Veintiuno   de   España  
Editores,  Madrid,  2001.  Pág.  3  
4
 Ídem.  Pág.  4  
5
 Corporación  Transparencia  por  Colombia,  Elementos  para  Fortalecer  el  Sistema  Nacional  de  Integridad.  Bogotá.  2003.  
pág.  5
Este   concepto,   que   orienta   las   investigaciones   de   la   Organización   No   Gubernamental  
Transparencia  por  Colombia,  busca  delimitar  un  fenómeno  que  ha  sido  considerado,  por  algunos  
autores,   como   ambiguo,   ya   que   “se   refiere   a   una   gran   cantidad   de   prácticas   humanas   y   por   este  
motivo  su  estudio  empírico  se  ha  adelantado  a  partir  de  prácticas  tipificadas  penalmente”6.    
 
La   complejidad   del   fenómeno   de   la   corrupción   está   ligada   a   la   diversidad   de   expresiones  
institucionales  y  culturales  que  la  configuran.  Conocemos  por  lo  menos  tres  dimensiones  que  los  
estudios  recientes  diferencian  para  abordar  el  tema:    
 
A. El   primero   de   ellos   revisa     la   amplitud   o   restricción   de   la   conceptualización   de   fenómeno;  
Eduardo  Salcedo,  Isaac  De  León,  Mauricio  Rubio  y  María  Margarita  Zuleta  (2007)  señalan  
dos  enfoques  en  este  orden:    
 
• Concepto  amplio  -­‐  Estudios  culturales:  “la  gente  tiende  a  identificar  la  corrupción  con  
situaciones   de   favoritismo   (…)   incluso   cuando   en   estricto   sentido   no   está   en   riesgo   el  
patrimonio  público”.  Esta  es  una  concepción  amplia  de  corrupción.  “En  este  orden  de  
ideas,  la  corrupción  es  un  tipo  de  comportamiento  antiético  que  no  necesariamente  
afecta  el  patrimonio  público”.7    
 
• Concepto   restringido   “se   refiere   a   lo   que   en   cada   contexto   institucional   se   entiende  
como  corrupción.  Se  reconoce  que  los  patrones  éticos  desde  los  cuales  una  práctica  
puede   considerarse   corrupta   tiende   a   variar   entre   una   sociedad   y   otra,   por   lo   cual  
resulta   útil   interpretar   la   corrupción   desde   la   tipificación   penal   que   cada   sociedad  
hace”.8    
 
B. El   segundo   enfoque   se   concentra   en   qué   tan   común   o   extendidas   son   las   prácticas   que  
una  u  otra  sociedad  ha  determinado  como  corruptas,  así  diferencian  la  corrupción  aislada,  
de  la  sistémica:    
 
• Corrupción   aislada:   “Cuando   son   pocos   los   individuos   los   que   cometen   actos   de  
corrupción   en   una   sociedad,   esta   resulta   extraña   y   relativamente   fácil   de  
identificar  por  las  autoridades.9  
 

                                                                                                                       
6
  Citado   por   SALCEDO   –   ALBARÁN,   Eduardo;   ZULETA,   María   Margarita,   DE   LEON   BELTRÁN,   Isaac;   RUBIO,   Mauricio,  
Corrupción,   Cerebro   y   Sentimientos.   Una   indagación   neuropsicológica   en   torno   a   la   corrupción.   Grupo   Método,   Bogotá,  
2007.  La  afirmación  es  del  Banco  Mundial.    
7
  Johnston,   1968.   Citado   por   Citado   por   SALCEDO   –   ALBARÁN,   Eduardo;   ZULETA,   María   Margarita,   DE   LEON  
BELTRÁN,   Isaac;   RUBIO,   Mauricio,   Corrupción,   Cerebro   y   Sentimientos.   Una   indagación   neuropsicológica   en   torno   a   la  
corrupción.  Grupo  Método,  Bogotá,  2007.  
8
  Meir   y   Holbrook,   1992,   citado   por   SALCEDO   –   ALBARÁN,   Eduardo;   ZULETA,   María   Margarita,   DE   LEON   BELTRÁN,  
Isaac;   RUBIO,   Mauricio,   Corrupción,   Cerebro   y   Sentimientos.   Una   indagación   neuropsicológica   en   torno   a   la   corrupción.  
Grupo  Método,  Bogotá,  2007.  pág.  36  
9
 Ídem.  Pág.44  
 • Corrupción  sistémica:  “…  es  común  y  reconocida  por  las  autoridades  y  la  sociedad  
como   algo   normal.   Cuando   esto   sucede,   y   las   mismas   entidades   de   investigar,  
juzgar  y  sancionar  los  actos  de  corrupción  han  sido  afectadas  por  el  problema,  se  
dice  que  la  corrupción  es  sistémica”.10    
 
C. El  tercer  enfoque  ya  no  hace  referencia  a  la  dimensión  individual  de  la  corrupción,  sino  a  la  
expresión  de  este  fenómeno  en  las  estructuras  sociales  e  institucionales,  así:    
 
• Corrupción   Social:   “Acción   social   ilícita   o   ilegitima   encubierta   y   deliberada   con  
arreglo  a  intereses  particulares,  realizada  vía  cualquier  cuota  de  poder  en  espacios  
normativos   y   estructurados   afectando   deberes   de   función,   intereses   colectivos  
y/o  moral  social.11  
 
• Sistemas   de   corrupción   institucionalizada:   “(…)   estructuras   y   procesos   que   con   el  
tiempo   se   instalaron   en   la   sociedad   como   modalidades   corrientes   de   lograr   de  
manera   continua   beneficios   particulares   a   expensas   de   un   bien   público  
institucional,  organizacional  o  grupal”.12  Así,  se  establece  una  “moral  del  frontera”  
que   favorece   la   mayor   permisividad   social”   –   “todos   lo   hacen”,   lo   que   en   la  
literatura  sociológica  es  denominado  como  una  “técnica  de  neutralización.13    
 
1.3  Caracterización  del  fenómeno  de  la  corrupción      
 
El   fenómeno   de   la   corrupción   se   remite   a   una   práctica   considerada   incorrecta,   partiendo   del  
supuesto   de   que   existe   claridad   sobre   los   límites   de   lo   prohibido   y   lo   permitido,14   por   parte   de  
actores  que  tienen  responsabilidades  públicas,    y  que  va  en  contra  del  bien  común  o  el  patrimonio  
público.    
 
Las   manifestaciones   del   fenómeno   en   la   sociedad   occidental   y   su   expresión   en   las   dimensiones  
económicas,   culturales   y   políticas,   señalan   como   punto   de   partida   una   tensión   entre   los   intereses  
particulares   y   públicos   que   agencian   los   actores,   ya   sean   estos   estatales,   privados   o   ciudadanos15.  
Situación  que  algunos  autores  han  denominado  “la  tensión  entre  el  comportamiento  egoísta  y  los  
                                                                                                                       
10
 Ídem.  Pág.44  
11  
Olivera,  1999,  citado  por  GARAY,  Luis  Jorge,  SALCEDO  –  ALBARAN,  Eduardo,  LEON  –  BELTRAN,  Isaac,  GUERRERO,  
Bernardo   En:   La   captura   y   reconfiguración   cooptada   del   Estado   en   Colombia,   Fundación   Método,   Fundación   Avina   y  
Transparencia  por  Colombia,  Bogotá,  septiembre  de  2008  Pág.  34  
12  
Suarez,   Et.   Al.   (2001),   citado   por   GARAY,   Luis   Jorge,   SALCEDO   –   ALBARAN,   Eduardo,   LEON   –   BELTRAN,   Isaac,  
GUERRERO,   Bernardo,   En:   La   captura   y   reconfiguración   cooptada   del   Estado   en   Colombia,   Fundación   Método,  
Fundación  Avina  y  Transparencia  por  Colombia,  Bogotá,  septiembre  de  2008.    pág.  34  
13
  Groppa   y   Besada,   2001,   citado   por  GARAY,  Luis  Jorge,  SALCEDO   –   ALBARAN,   Eduardo,   LEON  –   BELTRAN,   Isaac,  
GUERRERO,   Bernardo,   En:   La   captura   y   reconfiguración   cooptada   del   Estado   en   Colombia,   Fundación   Método,  
Fundación  Avina  y  Transparencia  por  Colombia,  Bogotá,  septiembre  de  2008,  pág.  35  
14
 Centro  de  Investigaciones  Socio  jurídicas  –  CIJUS,  Acceso  a  la  Justicia  y  defensa  del  interés  ciudadano  en  relación  con  
el  patrimonio  público  y  la  moral  administrativa.  Estudios  ocasionales.    Ediciones  UNIANDES,  Bogotá,  2001.  Pág.,  
15
 Los  argumentos  que  se  señalan  en  este  aparte  se  basan  en  ROSE  –  ACKERMAN,  Susan,  La  Corrupción  y  los  Gobiernos.  
Causas,  Consecuencias  y  Reforma.  Siglo  veintiuno  editores,  Madrid,  2001.    
valores   públicos”.16   Esto   evidencia   como   se   distorsionan   los   mecanismos   que   ha   generado   la  
sociedad  para  regular  la  relación  entre  el  gobierno,  el  sector  privado  y  la  ciudadanía.  El  sistema  de  
precios,   los   trámites   burocráticos,   los   impuestos,   entre   otros,   son   gestionados   por   medio   de  
sobornos,   los   cuales   son   sobrecostos   de   transacción   y   permiten,   además,   la   intervención   del  
crimen   organizado   en   estos   procesos,   al   tiempo   que   también   involucran   a   grandes   grupos  
económicos  y  funcionarios  de  alto  nivel  de  los  gobiernos,  llamada  la  gran  corrupción.  Acceder  a  
información  clasificada,  ser  incluido  en  listas  de  oferentes  y  proveedores  o  ser  seleccionado  como  
contratista   son   algunas   de   las   fases   del   proceso   contractual   o   de   privatización   de   empresas  
estatales   que   se   convierten   en   hechos   de   corrupción.   Según   los   estudios   de   diversos   países  
revisados  por  Rose  –  Ackerman,  esta  situación  no  es  sólo  propia  de  los  países  en  vías  de  desarrollo  
sino  en  los  que  ocupan  el  lugar  más  alto  en  el  índice  de  honradez.17    
 
Las   decisiones   que   toman   de   los   funcionarios   sobre   la   base   de   su   fin   egoísta,   no   sólo   genera  
mayores   costes   sociales   y   económicos,   sino   que   puede   llevar   a   inversiones   públicas  
inconvenientes   o   innecesarias.   La   racionalidad   egoísta,   en   cuyo   principio   esta   el   lucro   personal,  
poco  o  nada  consulta  los  fines  de  la  inversión  pública  en  lo  que  respecta  a  mejores  condiciones  de  
vida.  Y  en  este  proceso  se  evidencia  que  los  hechos  de  corrupción  no  sólo  se  asocian  a  los  altos  
mandos   y   jefes   políticos,   sino   también   al   funcionario   promedio   que   integra   el   aparato  
administrativo  del  Estado.  En  estos  hechos  el  funcionario  burocrático,  aquel  que  en  teoría  de  Max  
Weber    se  basa  en  “…  el  empleo,  en  el  sueldo,  pensión  y  ascenso,  en  la  preparación  profesional  y  
la  división  del  trabajo,  en  competencias  fijas,  en  el  formalismo  documental  y  en  la  subordinación  y  
la  superioridad  jerárquica…”18  nutre  sus  intereses  con  las  ganancias  de  los  hechos  de  corrupción.  
El  funcionario  que  agencia  este  tipo  de  hechos,  la  mayoría  de  las  veces  esta  asociado  a  procesos  
clientelares,   donde   las   lealtades   políticas     señalan   preferencias   en   el   desempeño   del   cargo,  
preferencias   que   premian   a   sus   “amigos”.   Esta   situación   se   hace   más   evidente   en   gobiernos  
autoritarios   y   en   democracias   en   construcción;   en   las   democracias   desarrolladas   se   dan   los   casos,  
pero  en  menor  grado,  puesto  que  son  más  controlados.      
 
Como  se  ha  venido  argumentando,  la  corrupción  plantea  una  tensión  entre  lo  público  y  lo  privado  
y,  a  su  vez,  estas  categorías  tienen  significaciones  que  van  asociadas  a  las  variables  culturales  de  
la   sociedad,   producto   de   procesos   históricos   concretos.   Las   diferencias   entre   el   soborno,   las  
dádivas,   los   regalos   y   los   premios   a   gobernantes,  funcionarios   y   gerentes   de   empresas,   dependen  
de   la   lectura   que   la   sociedad   le   dé   a   éstos.   Son   fronteras   tenues,   que   se   definen   mejor   cuando  
existen  consensos  sociales  e  institucionales  sobre  el  ámbito  público  y  privado.    
 
El   abuso   del   poder   y   de   la   confianza   por   parte   de   los   actores   sociales   tiene   matiz   temporal   y  
cultural.   La   sociología   ha   sido   clara   en   señalar   como   la   corrupción,   su   definición   y   clasificación,  
                                                                                                                       
16
 Ídem.    
17
  Países   escandinavos,   Singapur   y   Nueva   Zelanda   cuenta   con   hechos   de   corrupción   en   la   contratación.   La   autora,  
además  cita  estudios  de  países  latinoamericanos  como  Paraguay,  México  y  Brasil,  entre  otros.  En:  ROSE  –  ACKERMAN,  
Susan,  La  Corrupción  y  los  Gobiernos.  Causas,  Consecuencias  y  Reforma.  Siglo  veintiuno  editores,  Madrid,  2001.    p.  37  y  
ss.      
18
 WEBER,  MAX,  Economía  y  Sociedad.  Fondo  de  Cultura  Económica,  Bogotá.  1944.  Pág.  1057
está   ligada   a   las   normas   y   prácticas   que   la   sociedad   señala   en   un   momento   determinado.   En   este  
sentido,   la   corrupción   aparece   como   un   fenómeno   asociado   a   percepciones,   imaginarios   y  
valoraciones  sociales,  en  las  que  aparecen  diversas  lecturas  sobre  lo  que  es  o  no  es  corrupción,  así,  
por  ejemplo,  se  han  propuesto  algunos  tipos  para  analizar  esta  controversia:    
 
a. “Corrupción  negra:  Incluye  el  conjunto  de  acciones  catalogadas  como  corruptas  tanto  
por   las   élites   del   país   correspondiente   como   por   la   ciudadanía   en   general  
(congruencia   entre   la   ley   y   la   opinión   pública)”.   Todos   aceptan   ciertos   hechos   como  
corruptos”.19    
 
b. “Corrupción   gris:   corresponde   a   aquella   ambigua   situación   donde   no   hay   consenso  
pleno,   pero   donde   sectores   relevantes   de   la   población   –   elite   –   están   a   favor   de   la  
condena  de  este  tipo  de  acciones”.20  
 
c. “Corrupción   blanca:   está   libre   de   oposición   fuerte   por   parte   del   conjunto   de   la  
sociedad.   Ni   la   elite,   ni   la   ciudadanía   en   general   la   condena   abiertamente;   por   el  
contrario,  la  toleran  (aunque  no  totalmente)”.21  
 
Así,   el   fenómeno   de   la   corrupción   señala   variables   institucionales   de   la   gestión   de   lo   público   e,  
incluso,  de  la  sociedad  en  su  conjunto,  que  se  expresan  en  normas  y  reglamentos,  pero  también  
señalan   los   valores   y   prácticas   de   los   individuos.   Por   este   motivo   cobra   un   especial   interés   la  
percepción  y  la  sanción  que  los  grupos  sociales  hacen  del  fenómeno  y  sus  hechos.      
 
Siguiendo   con   el   aspecto   cultural   de   la   lectura   de   los   hechos   de   corrupción,   juega   un   papel  
fundamental  la  confianza  de  los  ciudadanos  en  la  capacidad  del  Estado  para  resolver  las  “disputas  
con  justicia  y  eficacia”22.  Cuando  el  Estado  no  funciona,  la  sociedad  busca  grupos  y  mecanismos  
alternos   para   tramitarlos.     Rose   –   Ackerman   cita   cómo   el   estudio   de   Diego   Gambetta   señala   la  
principal   causa   del   nacimiento   de   la   mafia   Siciliana:   es   “la   falta   generalizada   de   confianza   en   el  
Estado   Italiano.   23   Un   aumento   de   transacciones   privadas   se   produjo   en   una   época   en   la   que   el  
Estado   carecía   de   capacidad   para   manejar   dichas   transacciones.   El   Estado   no   pudo   ofrecer   un  
método  fidedigno  de  resolver  las  disputas  y  de  gestionar  las  transferencias  privadas  de  propiedad.  
Fue  allá  cuando  surgió  la  mafia  como  sustituto”.24  
 
Así   mismo,   el   fenómeno   de   la   corrupción   se   apoya   en   la   existencia   de   redes   interpersonales  
mucho   más   efectivas   para   gestionar   intereses   de   grupos,   que   el   gobierno   o   la   administración  

                                                                                                                       
19
  Transparencia   Chile,   Acerca   del   concepto   en   español   de   corrupción   postulado   por   Transparencia   Internacional,  
Santiago  de  Chile,  2006.  Documento  Interno.  Pág.  3  
20
 Ídem.  
21
 Ídem.    
22
 ROSE  –  ACKERMAN,  Susan,  La  Corrupción  y  los  Gobiernos.  Causas,  Consecuencias  y  Reforma.  Siglo  veintiuno  editores,  
Madrid,  2001.  Pág.  133  
23
   Ídem.  
24
 Ídem.
pública.   Estas   redes   interpersonales   agilizan   el   intercambio   de   favores   y   pagos   y,   a   su   vez,  
debilitan   la   gestión   pública.   En   cada   sociedad,   de   acuerdo   a   su   tamaño   y   al   desarrollo   de   su  
institucionalidad,   la   incidencia   de   las   redes   interpersonales   –   patrimoniales   y   clientelares   –   es  
diferente;  así,  en  países  donde  la  institucionalidad  pública  no  esta  desarrollada  y  los  valores  de  la  
lealtad  política  tradicional  son  los  que  orientan  el  trámite  regular  de  los  asuntos  colectivos,  estas  
redes   son   muy   eficientes,   mientras   que   en   los   países   donde   se   han   estandarizado   una   serie   de  
normas   y   procedimientos   que   disminuyen   la   acción   discrecional   y   personalista   del   actor,   las   redes  
interpersonales  pierden  reputación  por  su  baja  efectividad.  
 
Finalmente,   la   corrupción   termina   siendo   un   fenómeno   por   medio   del   cual   se   “gestiona   el   auto  
interés”   de   cada   uno   de   los   individuos   y   grupos   sociales   de   los   países,   situación   que   genera   un  
manejo   ineficiente   y,   finalmente   frustrante   de   los   temas   del   desarrollo   y   el   bienestar   de   la  
sociedad.  Este  fenómeno  puede,  en  este  orden  de  ideas,  favorecer  la  inclusión  de  ciertos  sectores  
a   los   procesos   de   desarrollo,   pero   deja   por   fuera   a   altas   capas   de   población,   lo   que   en   últimas  
genera   un   debilitamiento   progresivo   de   la   institucionalidad,   explicado   en   gran   medida   por   la   falta  
de  confianza  en  la  capacidad  del  Estado  para  administrar  el  poder  a  favor  de  todos.  
 
Algunas  de  las  consecuencias  de  este  fenómeno  pueden  estar  relacionadas  con:    
 
i. La   relación   con   la   legitimidad   de   las   instituciones   estatales.   Estas   prácticas   señala   la  
afectación   de   la   legitimidad   y   la   confianza   en   el   Estado,   dado   que     la   corrupción   señala  
una   ruptura   en   el   comportamiento   racional   de   dicha   institucionalidad   en   relación   con   la  
gestión  de  los  intereses  colectivos  que  éste  debe  liderar.    
 
 
ii. La   relación   con   el   acceso   a   los   bienes   públicos.   Desde   el   enfoque   de   los   economistas,   la  
acción   corrupta   de   los   individuos   es   racional   y   está   orientada   a   la   “maximización   del  
beneficio”   por   parte   del   el   o   los   actores   involucrados.   Esta   maximización   puede  
expresarse  en  recursos  económicos,  poder  o  estatus25.    
 
La   acción   egoísta   de   los   corruptos   no   plantea   reparos   morales,   es   decir,   no   se   ve   afectada   por   las  
consecuencias   de   sus   actos   en   términos   del   detrimento   público;   es   más,   “uno   de   los   problemas  
que   predice   la   racionalidad   económica   es   que   unos   pocos   individuos   “altamente   racionales”,  
ubicados   en   cargos   del   Estado,   que   están   tratando   de   aumentar   sus   ganancias,   pueden   ocasionar  
una  profunda  disminución  de  la  calidad  de  vida  de  una  sociedad.  Cuando  esto  sucede,  los  recursos  
para   agua   potable   no   llegan   a   su   destino,   las   campañas   de   vacunación   no   se   realizan   (…)   y   en  
general  disminuye  el  bienestar  que  el  Estado  debe  garantizar  a  toda  la  sociedad”.26    
 

                                                                                                                       
25
   ROSE  –  ACKERMAN,  Susan,  óp.  cit.    
26
 Ídem  
Estas  situaciones  generan  fallos  en  el  desarrollo  social,  político  y  económico  de  los  países.  Esto  se  
ha  demostrado  en  varios  estudios  que  se  han  realizado  desde  diversas  ciencias  hace  más  de  dos  
décadas¨;  así  se  ha  podido  establecer  cómo  “altos  niveles  de  corrupción  se  asocian  a  bajos  niveles  
de   inversión   y   crecimiento”27   y,   cuando   conviven   el   desarrollo   económico   y   la   corrupción,   los  
“sobornos   introducen   costes   y   distorsiones   (…)   la   corrupción   reduce   la   inversión   total   (…),   pero  
alienta  una  excesiva  inversión  en  infraestructura  pública”,28  justo  donde  se  aumentan  los  montos  
de  inversión  del  Estado  y  el  gobierno.    
 
1.4 Clasificación  de  la  corrupción      
 
Se  plantea  en  este  documento  que  la  corrupción,  es  un  fenómeno  que  involucra:  
   
i. Recursos  públicos  (sean  estos  monetarios  o  en  especie);    
ii. Participan   en   la   gestión   de   la   corrupción   diversos   tipos   de   actores   (públicos,   privados,  
legales  o  ilegales);  intervienen  en  diferentes  momentos  y  sobre  la  base  de  diferentes  
motivaciones  y  racionalidades  y,    
iii. El  propósito  de  la  acción  de  los  actores  –  diversos  –  es  la  mayor  acumulación  de  poder  
(de  todo  tipo).    
 
 
De  acuerdo  a  los  alcances  de  los  hechos  de  corrupción  y  al  tipo  de  actores  que  intervienen  en  el  
proceso  se  puede  señalar  la  siguiente  clasificación:    
 
a. Corrupción   administrativa   (CA)     El   proceso   de   gestión   administrativa   de   una   entidad  
pública  señala  la  implementación  de  normas  y  decisiones  –  basadas  en  las  normas  -­‐  de  las  
autoridades  públicas.  Es  lo  que  en  gestión  pública  se  denomina  el  proceso  y  la  generación  
de  productos  orientados  a  mejorar  la  calidad  de  vida  de  la  gente.29    Es  éste  el  escenario  
principal  para  el  flujo  de  recursos  de  todo  tipo  (dinero,  burocracia,  información,  etc.).  En  
él   interviene   un   número   importante   de   actores   e   intereses   que   definen   el   norte   de   la  
inversión   pública.   Este   tipo   de   corrupción   es,   sin   lugar   a   dudas,   la   más   analizada   y  
estudiada  y  fue  la  primera  expresión  del  fenómeno  que  suscitó  el  interés  de  científicos  y  
analistas   en   la   década   de   los   ochenta;30   de   hecho,   un   gran   número   de   definiciones   de  
corrupción  están  ligadas  a  ejercicio  de  la  función  pública  o  del  funcionario  público;  p.e.  el  
Banco   Mundial   señala   que   corrupción   es   el   “abuso,   por   parte   de   un   funcionario   público  

                                                                                                                       
27
 Rose  –  Ackermann,  óp.  cit.
28
 Ídem.  Pág.  4  
29
 En  el  Capítulo  2  del  presente  trabajo  se  desarrolla  en  extenso  el  concepto  de  gestión  pública.    
30
  Estudiosos   del   tema   señalan   que   la   preocupación   de   la   banca   multilateral   por   la   desviación   de   los   recursos   de   crédito  
y   donación   a   los   países,   sobre   todo   en   vía   de   desarrollo,   llevó   a   entidades   como   el   Banco   Mundial   y   el   Banco  
Interamericano   de   Desarrollo   a   realizar   sendos   estudios   y   análisis   sobre   este   fenómeno,   con   el   fin   principalmente   de  
encontrar  las  vías  institucionales  que  podrían  llevar  a  la  solución  de  la  problemática.    
 para   beneficio   privado31;   en   el   aparte   sobre   la   corrupción   privada   se   planteará   como   la  
corrupción  no  es  una  característica  única  de  la  función  pública.    
 
Intervienen   en   este   tipo   de   corrupción   autoridades   públicas,   servidores   públicos,   proveedores   del  
Estado,   contratistas,   gremios   y   ciudadanos   del   común   interesados   en   alterar   procesos  
administrativos  para:    
 
 Apropiarse   de   recursos   públicos,   sobre   todo   de   recursos   económicos   a   través   de   los  
procesos  de  contratación  pública,  especialmente.    
 
 Buscar   favorecimientos   particulares   a   través   de   decisiones   públicas   como   exención   de  
impuestos   y   cobros   (valorizaciones,   plusvalía   urbana,   etc.)   o   ser   beneficiarios   de  
programas  sociales,  sin  cumplir  los  criterios  de  selección  para  los  mismos.      
 
 Vinculación  de  familiares  y  amigos  a  la  burocracia  estatal  evitando  cumplir  los  requisitos  
de  mérito  y  perfil.    
 
 
b. Captura   del   Estado   (CdE)     Mientras   en   la   corrupción   administrativa   los   actores   corruptos  
o   actores   “egoístas”   actúan   sobre   el   proceso   de   gestión,   en   el   caso     de   la   captura   de  
Estado   “la   acción   de   individuos,   grupos   o   firmas,   en   el   sector   público   y   privado,   que  
influyen   en   la   formulación   de   las   leyes,   regulaciones,   decretos   y   otras   políticas   de  
gobierno   para   su   propio   beneficio   como   el   resultado   de   provisiones   ilícitas   y   no  
transparentes   de   beneficios   privados   otorgados   a   funcionarios   públicos   32;   por   lo   cual   el  
diseño   normativo   –   institucional   del   Estado   termina   respondiendo   a   los   intereses   de  
grupos   económicos   nacionales   y   extranjeros,   grupos   políticos   e   incluso   grupos   ilegales   (la  
mayoría  de  las  veces  armado).    
 
La  captura  del  Estado  se  expresa  en:    
 
 Incidencia   en   la   formulación   de   las   leyes   con   el   fin   de   favorecer   empresas   y   negocios  
particulares.  
 
 Incidencia  en  la  formulación  de  leyes  con  el  fin  de  alterar  el  castigo  a  delitos  de  corrupción  
o  de  otro  tipo  como  narcotráfico,  entre  otros.      
 

                                                                                                                       
31 31
  Banco   Mundial,   1997.p.8.   Citado   por     SALCEDO   –   ALBARÁN,   Eduardo;   ZULETA,   María   Margarita,   DE   LEON  
BELTRÁN,   Isaac;   RUBIO,   Mauricio,   Corrupción,   Cerebro   y   Sentimientos.   Una   indagación   neuropsicológica   en   torno   a   la  
corrupción.  Grupo  Método,  Bogotá,  2007.  Citando  al  Banco  Mundial,  1997.  
32
  Banco   Mundial   2000.   Citado     por   GARAY,   Luis   Jorge,   SALCEDO   –   ALBARAN,   Eduardo,   LEON   –   BELTRAN,   Isaac,  
GUERRERO,   Bernardo,   La   captura   y   reconfiguración   cooptada   del   Estado   en   Colombia,   Fundación   Método,   Fundación  
Avina  y  Transparencia  por  Colombia,  Bogotá,  septiembre  de  2008.  Pág.  16  
  Incidencia  en  las  decisiones  de  los   jueces  para  disminuir  la  exposición  a  las  penas,  incluso  
en   las   decisiones   de   los   órganos   de   control   del   Estado   y   las   entidades   encargadas   de  
proteger  los  derechos  humanos  de  los  ciudadanos.  
 
 Incidencia   en   las   decisiones   de   los   jueces   y   en   el   diseño   de   planes   y   políticas   públicas   para  
alterar  la  posesión  de  tierras  o  el  uso  del  suelo.    
 
 Incidencia  en  las  decisiones  del  banco  central.    
 
 Incidencia   en   el   financiamiento   de   las   campañas   políticas   de   personas   que   aspiran   a  
cargos  de  elección  popular  de  la  rama  ejecutiva  y  legislativa  del  poder  público.    
 
 El  rentismo  como  principal  consecuencia.33    
 
Afirma  el  Banco  Mundial,  después  de  estudiar  el  fenómeno  de  la  Captura  del  Estado  en  más  de  23  
países,  que  los  escenarios  más  propicios  para  este  fenómeno  están  dados  por:  grandes  riquezas  
de   una   nación   (riqueza   natural,   de   industria   extractiva   o   con   la   posibilidad   de   ser   útil   para   el  
tránsito  de  recursos  financieros,  narcóticos  o  armas),  la  existencia  de  monopolios  económicos  y  
países  con  precario  desarrollo  institucional.34    
 
Es  esta  una  de  las  expresiones  más  complejas  de  la  corrupción,  en  razón  de:35    
 
i. Para   el   logro   de   los   propósitos   de   la   captura,   no   sólo   las   entidades   de   la   rama   ejecutiva  
son   las   afectadas,   con   el   fin   de   incidir   en   la   formulación   de   leyes   y   disminuir   la  
probabilidad  de  la  sanción  penal,  sino  que  también  afectan  las  otras  dos  ramas  del  poder  
público:   legislativo   y   judicial.   Decisiones   de   legisladores   (congresistas)   y   jueces   son  
manipuladas  por  la  acción  de  los  corruptos.    
 
ii. Así   mismo,   son   capturadas   las   entidades   independientes   encargadas   de   controlar   y  
regular  las  entidades  del  Estado.    
 
                                                                                                                       
33
  “El   logro   de   prebendas   y   rentas   a   favor   de   ciertos   actores   depende   de   su   poder   de   persuasión   e   injerencia   ante   el  
Estado,  su  capacidad  de  organización  y,  en  ocasiones,  de  su  decisión  de  optar  por  otras  vías  de  presión  como  el  soborno  
y  la  coerción”  En:  GARAY,  Luis  Jorge,  SALCEDO  –  ALBARAN,  Eduardo,  LEON  –  BELTRAN,  Isaac,  GUERRERO,  Bernardo,  
La  captura  y  reconfiguración  cooptada  del  Estado  en  Colombia,  Fundación  Método,  Fundación  Avina  y  Transparencia  por  
Colombia,  Bogotá,  septiembre  de  2008.  Pág.  29.  
34
  Word   Bank,   2000.   Citado   por:   GARAY,   Luis   Jorge,   SALCEDO   –   ALBARAN,   Eduardo,   LEON   –   BELTRAN,   Isaac,  
GUERRERO,   Bernardo,   La   captura   y   reconfiguración   cooptada   del   Estado   en   Colombia,   Fundación   Método,   Fundación  
Avina  y  Transparencia  por  Colombia,  Bogotá,  septiembre  de  2008,  Pag.  43  
35
  Los   planteamientos   que   se   presentan   a   continuación   recogen   la   lectura   de:   Capítulo   1.   Definición   de   captura   del  
Estado   aproximación   teóricas   de   referencia.   Capítulo   2.   Características   de   la   Captura   del   Estado;   Capítulo   3.  
Reconsideración  del  enfoque  tradicional  para  la  Captura  del  Estado:  ámbitos  para  enriquecer  el  concepto.  En:  GARAY,  
Luis   Jorge,   SALCEDO   –   ALBARAN,   Eduardo,   LEON   –   BELTRAN,   Isaac,   GUERRERO,   Bernardo,   La   captura   y  
reconfiguración  cooptada  del  Estado  en  Colombia,  Fundación  Método,  Fundación  Avina  y  Transparencia  por  Colombia,  
Bogotá,  septiembre  de  2008.    
 iii. Las  acciones  de  los  individuos  interesados  en  la  captura,  son  acciones  planeadas  (cálculo  
racional)  que  involucran:  i.  altos  niveles  de  conocimiento  sobre  el  proceso  o  institución  a  
capturar;  ii.  conocimiento  técnico  y  jurídico  sobre  los  riesgos  de  la  sanción;  iii.  desarrollo  
organizativo   asociado   a   redes   sociales,   políticas   y   económicas   que   articulan   dinámicas  
legales  e  ilegales.36      
 
iv. Dentro   del   cálculo   racional   de   los   actores,   una   de   las   situaciones   más   revisadas   es   la  
exposición   a   la   pena.   La   probabilidad,   alta   o   baja,   de   ocurrencia   de   sanciones   penales  
ocupa  muchos  de  los  recursos  del  proceso  de  captura.  Ahora  bien,  es  este  un  tema  del  que  
se  ocupan  los  actores  en  cualquier  escenario  de  corrupción  o  de  acto  ilegal;  sin  embargo,  
es  de  destacar  que  uno  de  los  propósitos  de  la  captura  es  la  distorsión  de  las  leyes  para  
evitar  una  alta  exposición.37    
 
v. Además   de   los   costos   penales,   están   los   costos   morales   de   los   hechos   de  corrupción,   la  
baja  sanción  social    -­‐  moral  de  los  hechos  de  corrupción  son  uno  de  los  resultados  de  los  
escenarios   de   captura,   puesto   que   en   este   tipo   de   corrupción   se   persigue   la   legitimidad  
social  de  las  acciones.  
 
vi. Los  actores  involucrados  en  la  Captura  del  Estado  aprovechan  debilidades  institucionales,  
vacios  jurídicos,  diseños  normativos  parciales  y/o  dispersos  que  se  transforman  en  “fallas”  
en  la  administración  del  Estado,  para  desarrollar  y  afianzar  su  acción.    
 
 
c. Reconfiguración  Cooptada  del  Estado  (RCdE)    Avanzando  en  lo  que  Luis  Jorge  Garay  y  
su  grupo  de  investigación  han  denominado  el  “aprendizaje  del  crimen”,  se  ha  propuesto  
un  nuevo  abordaje  del  fenómeno,  este  es  la  Reconfiguración  Cooptada  del  Estado.    
 
Se   entiende   por   RCdE   “…la   acción   de   organizaciones   legales   e   ilegales   que   mediante   prácticas  
ilegítimas,   buscan   modificar,   desde   dentro,   el   régimen   político   de   manera   sistémica   e   influir   en   la  
formación,   modificación   e   interpretación   y   aplicación   de   las   reglas   de   juego   y   de   las   políticas  
públicas   para   obtener   beneficios   sostenibles   y   lograr   que   sus   intereses   sean   validados   política   y  
legalmente   y   legitimados   socialmente   en   el   largo   plazo   aunque   éstos   no   obedezcan   al   interés  

                                                                                                                       
36
 GARAY,  Luis  Jorge,  SALCEDO  –  ALBARAN,  Eduardo,  LEON  –  BELTRAN,  Isaac,  GUERRERO,  Bernardo,  op.  cit,  pág.  23  
plantean   sobre   estas   redes   que,   en   primer   lugar,   estas   son   garantes   de   la   «  confidencialidad   de   los   acuerdos  
económicos,   jurídicos,   políticos   y,   en   segundo   lugar,   su   proceso   de   conformación   es   de   larga   data,   convirtiéndose   en    
“redes  de  aprendizaje  y  gestión  criminal”.    
37
  Es   importante   tener   en   cuenta   que   para   los   estudiosos   de   políticas   anticorrupción   la   existencia   de   instituciones  
débiles   para   sancionar   la   corrupción   es   una   de   las   condiciones   que   propicia   la   ocurrencia   de   más   hechos   de   corrupción.  
Kiltgaard,  et.  Al.  (2001)  “señala  que  las  personas  incurren  en  actos  de  corrupción  cuando  los  riesgos  son  bajos,  cuando  
los   castigos   y   las   multas   son   leves   y   cuando   la   recompensa   es   alta,   pues   en   dichas   condiciones,   la   corrupción   es   un  
mecanismo   eficiente   para   obtener   los   beneficios   sociales   y   políticos”.     Citado   por   GARAY,   Luis   Jorge,   SALCEDO   –  
ALBARAN,   Eduardo,   LEON   –   BELTRAN,   Isaac,   GUERRERO,   Bernardo,   La   captura   y   reconfiguración   cooptada   del   Estado  
en  Colombia,  Fundación  Método,  Fundación  Avina  y  Transparencia  por  Colombia,  Bogotá,  septiembre  de  2008,  pág.  21  
rector  del  bienestar  social”.38  Es  este  el  punto  más  “refinado”  de  la  Captura  del  Estado  y,  al  igual  
que  el  anterior,  puede  ser  liderado  por  grupos  legales,  ilegales  e  incluso  actores  armados.    
 
Retomando  a  Norbert  Elías,  Garay  et.  al.,  encuentran  el  “terreno  propicio”  para  la  ocurrencia  de  la  
RCdE:   “Cuando   no   se   ha   perfeccionado   la   separación   de   poderes,   no   se   ha   garantizado   el   imperio  
de  la  ley,  no  se  ha  concentrado  el  monopolio  de  la  fuerza  y  de  las  finanzas  públicas,  entonces  el  
Estado   es   un   actor   adicional   que   también   participa   en   la   disputa   con   grupos   decisivos   (ELIAS,  
1989),   por   el   dominio   del   aparato   estatal:   los   órganos   del   poder   público,   la   fuerza   pública   y   las  
finanzas  públicas”.39    
 
Así   que   además   de   las   características   ya   mencionadas   en   el   apartado   que   trata   la   CdE,   la  
Reconfiguración  cooptada  es  un  “paso  adelante”  en  razón  de:    
 
1. Los   actores   que   participan   de   este   proceso   pueden   ser   legales   e   ilegales;   sin   embargo,  
aumenta  la  presencia  de  los  últimos.  Ahora  bien,  la  sofisticación  de  la  RCdE  ha  señalado  la  
articulación  de  actores  legales  e  ilegales  para  el  logro  de  sus  propósitos.    
 
2. Se   persigue   que   el   beneficio   que   se   logre   sea   sostenible   en   el   tiempo.   Es   decir,   que   las  
mayores   rentas   económicas   y   políticas   no   dependan   de   cambios   en   los   círculos   de   poder,  
ni  en  las  autoridades  públicas.    
 
3. Otro   beneficio   es   evitar   la   sanción   penal,   pero   de   delitos   de   mayor   envergadura   (p.e.  
narcotráfico,  terrorismo,  subversión).  
 
4. Aumenta  la  gama  de  entidades  capturadas;  además  del  legislativo,  entidades  de  la  rama  
judicial   y   el   ejecutivo   son   capturadas,   así   como     órganos   autónomos   de   investigación  
penal   (p.e   Fiscalía   General   de   la   Nación)   y   órganos   de   seguridad   e   inteligencia   (p.e.  
Departamento  Administrativo  de  Seguridad).    
 
5. Los   partidos   y   movimientos   políticos   son   uno   de   los   medios   más   importantes   para  
gestionar  este  tipo  de  corrupción,  no  sólo  capturándolos40  sino  asumiendo  la  creación  de  
estas  instituciones,  con  el  fin  de  utilizar  vías  legales  para  transformar  normas  y  decisiones  
gubernamentales  y  estatales  a  la  luz  de  los  propios  intereses.    
 

                                                                                                                       
38
 GARAY,  Luis  Jorge,  SALCEDO  –  ALBARAN,  Eduardo,  LEON  –  BELTRAN,  Isaac,  GUERRERO,  Bernardo,  La  captura  y  
reconfiguración  cooptada  del  Estado  en  Colombia,  Fundación  Método,  Fundación  Avina  y  Transparencia  por  Colombia,  
Bogotá,  septiembre  de  2008,  pág.  96  
39
 Ídem,  pág.  52  –  53.  La  cita  de  Elías  es  tomada  de:  Elías,  Norbert.  (1989)  El  proceso  de  civilización.  México.  Fondo  de  
Cultura  Económica.    
40
 Este  fenómeno  se  conoce  como  la  captura  instrumental  de  los  partidos  políticos.  Ver:  GARAY,  Luis  Jorge,  SALCEDO  –  
ALBARAN,   Eduardo,   LEON   –   BELTRAN,   Isaac,   GUERRERO,   Bernardo,   La   captura   y   reconfiguración   cooptada   del   Estado  
en  Colombia,  Fundación  Método,  Fundación  Avina  y  Transparencia  por  Colombia,  Bogotá,  septiembre  de  2008,  pág  96  
 6. Se  complejizan  las  técnicas  y  mecanismos  de  la  corrupción;  además  del  soborno  (nacional  
y  trasnacional)  y  el  cohecho,  aparecen  otras  como:    
 
• Uso  de  la  posición  aventajada  de  poder  del  captor  en  la  estructura  económica,  
política,  social.  
 
• Intimidación,  acciones  violentas  para  influir  en  los  funcionarios,  en  los  
gobernantes  y  en  el  votante.    
 
7. Hay  una  organización  criminal  que  dispone  de  diversos  actores  que  asumen  roles  en  torno  
a  la  “empresa”:41    
 
• Protección  a  los  riesgos  penales,  por  lo  general  en  manos  de  servidores  públicos  
ligados  a  la  rama  judicial.  
 
• Los  encargados  de  la  gestión  (negocian  y  recaudan).    
 
• Los  encargados  de  la  amenaza  y  la  intimidación.  
 
• Los  encargados  de  legalizar  los  dineros  y  propiedades  conseguidas  en  el  marco  de  
esta  acción.    
 
En   este   escenario   adquiere   una   gran   centralidad   el   tema   de   la   Corrupción   Política,   sin   lugar   a  
dudas,   una   de   las   manifestaciones   de   la   RCdE   que   más   efectos   negativos   puede   tener   en   la  
institucionalidad  de  un  país.  
 
Y  es  que  en  los  escenarios  democráticos  son  dos  los  procesos  definitivos  para  la  estructuración  del  
poder,   sus   formas   de   actuación   y   sus   resultados;   el   primero,   es   el   proceso   de   definición   de   los  
actores  que  van  a  ostentar  el  poder,  con  el  fin  de  administrar  el  Estado  y  satisfacer  las  necesidades  
y   expectativas   del   desarrollo   de   los   ciudadanos;   en   este   momento   se   dan   hechos   de   corrupción  
relacionados   con   alteraciones   al   procero   electoral,   manipulación   de   los   resultados,   del   escrutinio,  
amenaza   al   votante,   amenaza   a   los   candidatos;   incluso   hoy   día,   uno   de   los   temas   de   reciente  
análisis   e   investigación   en   este   ámbito   es   el   de   la   financiación   de   campañas   políticas,   tanto   por  
actores   legales   como   monopolios   y   oligopolios   económicos,   como   por   actores   ilegales  
(narcotraficantes,  grupos  armados  al  margen  de  la  ley,  etc.).42    
 
                                                                                                                       
41
  Suárez,   et   al   2001.   Citado   por:   GARAY,   Luis   Jorge,   SALCEDO   –   ALBARAN,   Eduardo,   LEON   –   BELTRAN,   Isaac,  
GUERRERO,   Bernardo,   La   captura   y   reconfiguración   cooptada   del   Estado   en   Colombia,   Fundación   Método,   Fundación  
Avina  y  Transparencia  por  Colombia,  Bogotá,  septiembre  de  2008,  pág.  83  
 
42
  Ver:   Departamento   de   Criminología   de   la   Universidad   de   Estocolmo,   Transparencia   por   Colombia.  Encuesta   sobre   la  
financiación   de   las   campañas   electorales   y   la   corrupción   política   en   Colombia.   Bogotá,   2009.   En:  
www.transparenciacolombia.org.co  
El   segundo   momento   vital   es   la   gestión   del   poder   político   por   parte   de   las   autoridades   públicas  
elegidas  en  el  marco  de  las  elecciones,  tanto  a  los  cargos  de  la  rama  ejecutiva,  como  de  la  rama  
legislativa.   Si   bien   los   cargos   de   elección   popular   se   configuran   en   administradores   públicos,  
cumplen   una   función   fundamental   a   través   del   control   político   en   el   establecimiento   de   los   pesos  
y   contrapesos   que   definen   el   equilibrio   y   el   control   al   poder   en   la   garantía   de   los   procesos  
democráticos.   En   este   aspecto   los   hechos   de   corrupción   están   ligados   a   los   acuerdos  
“extraoficiales”   que   se   establecen   entre   representantes   de   la   rama   ejecutiva   (p.e.   Alcalde,  
Presidente)   y   con   representantes   de   la   rama   legislativa   o   de   las   Corporaciones   Públicas   a   nivel  
regional   o   local   (p.e.   Congresistas,   Concejales   Municipales,   Diputados   Departamentales),   para  
favorecer   con   sus   decisiones   intereses   particulares   propios   o   de   terceros,   sean   éstos   últimos  
actores  legales  o  ilegales  ligados  a  dinámicas  económicas,  armadas  y/o  políticas.  
   
En  este  sentido,  la  corrupción  política  esta  ligada  al  rol  de  los  actores  políticos  en  una  democracia  
y  es  definida  como  “…  el  abuso  del  poder  confiado  a  los  líderes  políticos  para  satisfacer  intereses  
particulares  (propios  o  de  terceros),  en  detrimento  del  interés  colectivo.  La  corrupción  política  no  
sólo  supone  que  el  dinero  cambie  de  mano  sino  que  puede  tomar  la  forma  de  tráfico  de  
influencias  o  la  concreción  de  favores  que  envenenan  la  política  y  amenazan  a  la  democracia”.43      

   

                                                                                                                       
43
  Concepto   elaborado   por   la   Corporación   Transparencia   por   Colombia.   En:  
http://www.transparenciacolombia.org.co/Portals/0/Skins/tabid/transparencia/tabid/66/Default.aspx    
2.1  algunos  conocimientos  básicos  sobre  planeación  participativa,  plan  de  desarrollo  y  
concepto  
 

2.1.2 La  planeación  participativa  

 

Para  introducir  el  tema  de  la  planeación  podemos  partir  reflexionando  sobre  la  siguiente  historia  
de  Alicia  en  el  País  de  las  Maravillas:    

Va  perdida  Alicia  por  el  bosque  y  llega  a  un  cruce  de  caminos.  Se  queda  pensativa  y  ve  de  pronto  
al   Conejo   y   le   pregunta:   “¿Señor   Conejo,   cual   de   estos   caminos   es   el   mejor?”   El   Conejo   le  
contesta:   “¿Para   donde   va   la   señorita?”.   Alicia   contesta   desolada:   “En   realidad,   no   lo   sé”.   Y   el  
Conejo  le  replica:  “Entonces  tome  cualquiera.  Si  no  sabe  para  donde  va,  cualquiera  le  sirve”44.  

Contrario   a   lo   narrado   en   el   cuento,   la   planeación   establece   un   camino,   para   llegar   al   sitio   a  

donde   queremos   ir.   De   esta   forma   la   planeación   puede   entenderse   como   el   procedimiento  
mediante  el  cual  se  seleccionan,  ordenan  y  diseñan  las  acciones  que  deben  realizarse  para  el  logro  
de  determinados  propósitos,  procurando  una  utilización  racional  de  los  recursos  disponibles.  

En  este  sentido  la  planeación  supone:  

• Definir  propósitos.  
• Establecer  mecanismos  para  el  logro  de  estos    propósitos.  
• Diseñar  acciones.  
• Conocer  los  probables  resultados  de  las  acciones.  
Cuando  nos  referimos  a  la  planeación  del  desarrollo  estamos  haciendo  referencia  a  un  proceso  
social,   continuo,   permanente   y   sostenido   que   busca   identificar,   valorar   y   orientar   las  
transformaciones   en   un   territorio,   con   el   fin   de   alcanzar   objetivos   como   el   crecimiento  
económico,   el   bienestar,   la   paz,   la   democracia,   etc.   Esto   es   precisamente   lo   que   buscarían   los  
planes  de  desarrollo  a  formular  en  los  próximos  meses.  En  este  sentido  la  planeación  al  desarrollo  
puede  concebirse  como  un  puente  que  enlaza:  

                                                                                                                       
44
Adaptación libre de parte del cuento “Alicia en el país de las maravillas”. Tomado de Programa de Cooperación entre Estado y
Sociedad Civil para el Desarrollo del Paz, Cercapaz, GTZ.
  

Ahora  bien,  la  mejor  manera  de  entender  la  planeación  participativa  es  haciendo  contraste  con  un  
modelo    tradicional  de  planeación,  tal  y  como  se  muestra  en  el  siguiente  cuadro:  

Aspectos   Modelos  de  planeación  

Tradicional   Participativo  
Concibe   la   realidad   como   una   Parte   de   la   noción   de   problema,  
suma   de   partes,   de  sectores,  que   antes   que   de   la   de   sector.   Los  
establecen   relaciones   externas,   problemas   son   síntesis   de   diversos  
NOCIÓN  DE  REALIDAD   contingentes,   entre   sí.   Mirada   aspectos   y,   en   consecuencia,   cruzan  
mecanicista  de  la  realidad.   los   sectores.   Noción   integral   de   la  
realidad.  

Es   determinística:   se   supone   que   Es   probabilística.   Los   procesos  

las   relaciones   sociales   son   sociales   son   creativos,   en   parte  
RELACIONES  ENTRE  
sistemas   repetitivos   en   los   que   regidos   por   el   azar.   La   planeación  
FENÓMENOS  DE  LA  
operan   nexos   necesarios   y   produce   resultados,   si   se   den   ciertas  
REALIDAD  
universales,   por   tanto,   condiciones   y   el   plan   es   consistente.  
predecibles.     Se  prevé,  no  se  predice.  
El   plan   libro,   el   cual   contiene   La   identificación   de   acciones  
pautas   normativas   y   predicciones   concretas   para   resolver   los  
PRODUCTO  
acerca   de   cómo   será   la   realidad   problemas   y   de   las   condiciones   para  
una  vez  aplicado  el  Plan.     su  realización.  
Elaboración   de   diagnósticos;   La   explicación   se   hace   en   términos  
estos   son   explicaciones   objetivas   situacionales,   es   decir,   teniendo   en  
EXPLICACIÓN  DE  LA  
(en  términos  de  relaciones  causa-­‐ cuenta   la   posición   de   los   distintos  
REALIDAD  
efecto)  de  los  fenómenos.     actores  involucrados  en  un  problema.  
Es  una  explicación  relativa.    
El   planificador   es   quien   tiene   la   La   realidad   social   es   producto   de   la  
última   palabra.   Los   puntos   de   acción   de   actores   sociales.   Sus  
ACTORES   vista   de   los   demás   actores   son   puntos  de  vista  e  intereses  deben  ser  
excluídos   del   análisis   y   de   las   tenidos   en   cuenta   en   el   momento   de  
propuestas  finales.   planificar.    
No   tiene   en   cuenta   los   La   planeación   es   un   proceso  
condicionantes   políticos   de   la   esencialmente   político   en   el   que   se  
planificación.   Aparece   como   una   confrontan   intereses   y   se   toman  
ENTORNO  POLÍTICO  
planificación   "neutral“,   decisiones  que  los  afectan  de  manera  
esencialmente  técnica.   diferencial.   En   ese   cruce   de   acciones  
  se  desarrollan  relaciones  de  poder.  
Parte   del   supuesto   de   que   el   Son   varios   los   recursos   escasos:   el  
único   recurso   escaso   es   el   económico,   la   información,   el   poder,  
RECURSOS  
económico.   la   experiencia,   la   capacidad  
institucional,  la  organización.    
Es   fundamentalmente   físico-­‐ Es   integral:   al   trabajar   sobre  
urbanística.   Supone   que   problemas   los   mira   a   través   de   sus  
CARÁCTER  DE  LA   regulando   los   aspectos   físicos   de   componentes   (físico-­‐urbanísiticos,  
PLANEACIÓN   un   territorio   (región,   municipio,   sociales,   político-­‐administrativos,  
localidad,   etc.)   se   modifican   las   culturales,   ambientales,   etc.).   Busca  
relaciones  sociales.     la  solución  en  todos  los  ámbitos.  
 
De  los  puntos  anteriores  se  deriva  que  la  planeación  participativa  es    un  proceso  complejo  en  el  
que   intervienen   diversos   actores,   cada   uno   con   su   propia   mirada   de   la   realidad,   portadores   de  
intereses   -­‐a   veces   antagónicos-­‐,   de   aspiraciones   y   de   proyectos   de   vida.   En   este   proceso   un  
elemento  clave  es  buscar  el  equilibrio  entre  las  conveniencias  particulares  y  el  bienestar  colectivo.    
Este   último   es   importante   en   tanto   la   planeación   participativa   es   un   esfuerzo   colectivo   de  
construcción  de  bienestar.  

La   planeación   participativa   debe   ser   entendida   como   una   forma   de   ejercicio   de   la   ciudadanía,   es  
decir  una  posibilidad  de  que  los  sujetos  de  la  planeación  actúen  como  sujetos  de  derecho  y,  por  
tanto,  como  sujetos  políticos,  es  decir,  como  parte  de  una  comunidad  política  que  los  habilita  para  
participar  en  las  decisiones  colectivas.  Es,  por  tanto,  un  proceso  político  por  naturaleza,  pues  tiene  
que  ver  con  la  adopción  de  decisiones  que  afectan  al  conjunto  de  la  colectividad  socio-­‐territorial.  

GRÁFICO  4.  PLANEACIÓN  PARTICIPATIVA  PROCESO  Y  ESCENARIO  

PLANEACION
PARTICIPATIVA

Proceso Escenario
 

  Dinámicas  sociales  y  políticas  en   Espacio  de  encuentro    entre  

torno  a  la  identificación  de   voces  interesadas  en  construir  
 
problemas  y  potencialidades  del   consensos  sobre  metas  
  presente  y  a  la  formulación  de   compartidas  y  sobre  los  
apuestas  de  futuro   medios  para  alcanzarlas.  
 
   
La  Planeación  participativa  une  dos  lógicas  distintas:  

• La  de  la  Planeación:  que  implica  una  cierta  racionalidad  en  la  definición  de  metas  y  en  
la  identificación  de  los  medios  y  las  condiciones  para  el  logro  de  esas  metas.    
• La  de  la  Participación:  que  coloca  cara  a  cara  a  actores  que  buscan  llegar  a  consensos  
a  partir  de  intereses  y  racionalidades  distintas.  
 
Finalmente,   es   necesario   tener   en   cuenta   que   para   que   la   planeación   participativa   se   dé,   se  
requiere:  

UN  ENTORNO  POLÍTICO  FAVORABLE   SUJETOS  DE  LA  PARTICIPACIÓN  

• Apertura   del   sistema   político   a   las   • Identidades:   estrategias   de   articulación   al  
demandas  ciudadanas.   entorno.  
•  Marco   normativo   y   diseño.   institucional   •  Recursos:   económicos,   técnicos,   de  
para  la  participación.   organización,   de   información,   de   tiempo,   de  
•  Clima   de   libertades   y   de   respeto   a   los   conocimiento,  logísticos.  
derechos.   •  Motivaciones:   egoístas,   altruistas,   de  
•  Capacidad  institucional  del  Estado.   convicción.  
• Definición  de  políticas  pro  participación.   •  Confianza  
 
 

2.1.2 La  relación  entre  el  Plan  de  Desarrollo  y  los  Programas  de  Gobierno  
 

La  constitución  y  las  leyes  colombianas  contemplan  la  figura  del  voto  programático,  según  la  cual  
alcaldes  y  gobernadores  se  comprometen  con  los  electores  con  un  programa  de  gobierno,  cuyo  
incumplimiento  puede  ser  base  para  promover  iniciativas  de    revocatoria  del  mandato.    Según  la  
ley   152   de   1994   (numeral   1,   artículo   39),   “el   alcalde   o   gobernador   elegido   impartirá   las  
orientaciones  para  la  elaboración  de  los  planes  de  desarrollo  conforme  al  programa  de  gobierno  
presentado  al  inscribirse  como  candidato”.    Aunque  el  programa  de  gobierno  tiene  una  relación  
importante   con   el   plan   de   desarrollo,   en   la   medida   en   que   el   primero   es   la   base   para   la  
formulación  del  segundo,  existen  importantes  diferencias  entre  ellos.  

DIFERENCIAS  PROGRAMA  DE  GOBIERNO  Y  PLAN  DE  DESARROLLO45  

PROGRAMA  DE  GOBIERNO   PLAN  DE  DESARROLLO  
• Tiene  una  intencionalidad  política,  en  tanto   • Tiene  una  intencionalidad  administrativa  “al  
se   constituye   en   un   manifiesto   estratégico   de   señalar   las   orientaciones   que   se   le   dará   a   la  
los   compromisos   que   los   alcaldes   y   gestión  pública  por  quienes  sean  elegidos”.  
gobernadores   adquieren   con   la   ciudadanía.      
Constituyen  la  visión  futura  del  desarrollo    que  
el  candidato  tiene  de  la  entidad  territorial.   • “Es   el   instrumento   de   planificación   que  
  orienta  el  accionar  de  los  diferentes  actores  del  
territorio   durante   un   periodo   de   gobierno;   en  
• El   programa   de   gobierno   puede   ser   este  se  expresan  los  objetivos,  metas,  políticas,  
igualmente   una   estrategia   para   ganar   programas,   subprogramas,   y   proyectos   de  
seguidores   y   un   documento   base   para   los   desarrollo,   los   cuales   no   solo   son   el   resultado  
debates  electorales.   de   un   proceso   de   concertación,   sino   que  
                                                                                                                       
45
  Tomado   de:   PNUD.     Herramientas   para   construir   un   programa   de   gobierno.   Guía   para   aspirantes   a   alcaldías   y   gobernaciones.  
Bogotá:  PNUD,  2011.  
   responden  a  los  compromisos  adquiridos  en  el  
Programa   de   Gobierno   y   a   las   competencia   y  
• Debido   a   su   carácter   propositivo   para   la   recursos   definidos   tanto   por   la   Constitución  
campaña  electoral,  no  se  pueden  confundir  con   como  por  la  Ley”46    
el  diagnóstico  del  municipio  o  departamento  o  
una  línea  de  base.    
 

a. La  relación  entre  el  Plan  de  Desarrollo  y  el  Ordenamiento  Territorial  

 

Es  importante  también  tener  en  cuenta  el  tema  de  la  planeación  del  ordenamiento  territorial,  que  
debe   estar   articulado   a   la   planeación   al   desarrollo.   Al   respecto   el   marco   normativo   está  
contemplado   en   la   Ley   388   de   1997   que   establece   el     “conjunto   de   principios,   instrumentos   y  
disposiciones   sobre   planificación   y   gestión   territorial,   que   deben   ser   utilizados   por   las  
administraciones   locales,   en   coordinación   y   concurrencia   con   los   departamentos,   áreas  
metropolitanas  y  nación,  con  el  fin  de  lograr  un  ordenamiento  físico  –  territorial  que  promueva  
el   desarrollo   socio   –   económico   en   armonía   con   la   naturaleza,   garantizando   el   acceso   a   los  
diversos  sectores  poblacionales,  a  los  servicios,  vivienda,  infraestructuras,  suelo,  equipamientos,  y  
la  plena  realización  de  los  derechos  ciudadanos,  de  tal  forma  que  se  eleve  la  calidad  de  vida  y  se  
alcance  un  desarrollo  sustentable”.      

La  Ley  388  de  1997    tiene  como  objetivos:  

• Complementar   la   planificación   socioeconómica   con   la   planificación   y   gestión   físico-­‐

espacial,  integrando  los  aspectos  urbanos-­‐rurales  y  regionales.  
• Lograr   la   armonía   entre   las   diversas   formas   de   ocupación   del   territorio   y   el   proceso   de  
desarrollo  económico,  con  el  objeto  de  elevar  la  calidad  de  vida  de  la  población.  
• Establecer   las   reglas   para   concertar   los   usos   y   ocupación   del   suelo,   atendiendo   la  
prevalencia  del  interés  general.  
• Establecer   un   proceso   de   planificación   y   gestión   territorial   permanente,   con   visión   de  
futuro.    
 

Los   Planes   de   Ordenamiento   Territorial   (POT)   son   establecidos   para   municipios   de   más   de  
100.000   habitantes,   mientras   que   aquellos   con   población   entre   100.000   y   30.000   deben   diseñar  
Planes   Básicos   de   Ordenamiento   (PBO)   y   los   menores   de   30.000   habitantes,   Esquemas   de  
Ordenamiento   Territorial   EOT.   Allí   deben   estar   contenidas   el   conjunto   de   objetivos,   directrices,  
políticas  y  normas  para  orientar  y  administrar  el  desarrollo  físico  de  los  territorios.  

El  ordenamiento  territorial  contempla  la  intervención  de  los  pobladores  y  las  organizaciones  que  
habitan   un   territorio   específico   para   lograr   la   concertación   entre   los   intereses   sociales,  
económicos   y   urbanísticos.   La   participación   podrá   desarrollarse   mediante   el   Consejo   Consultivo  
                                                                                                                       
46
 Ibid.  Tomado  de:  DNP,  ESAP,    Ministerio  de  Cultura.  El  proceso  de  planificación  en  las  entidades  territoriales.  El  plan  de  desarrollo  y  
sus  instrumentos  para  la  gestión  2008  –  2011.  Bogotá,  octubre  de  2007,  pág.  21.  
de  Ordenamiento  Territorial  y  el  uso  de  mecanismos  como  el  derecho  de  petición,  la  celebración  
de   audiencias   públicas   o     el   ejercicio   de   la   acción   de   cumplimiento   en   los   procesos   de  
otorgamiento,  modificación,  suspensión  o  revocatoria  de  las  licencias  urbanísticas.  

Esta  es  la  única  manera  de  que  el  municipio  puede  construir  una  plataforma  territorial  mediante  la  
cual   garantice   mayor   productividad   económica,   mejor   y   más   equitativa   prestación   de   servicios  
públicos  y  mayor  cobertura  social  junto  con  mayor  sostenibilidad  ambiental.  Para  su  ejecución,  se  
deben   incorporar   los   programas   y   proyectos   definidos   en   cada   uno   de   sus   componentes   a   los  
planes   de   desarrollo,   a   través   de   los   programas   de   ejecución   y   este   debe   articularse   con   el  
respectivo  plan  plurianual  de  inversiones.  

2.1.4. ¿Qué   es   un   Plan   de   Desarrollo   y   como   elaborar   un   concepto  

sobre  el?  
 

Para   entender   el   papel   de   la   planeación   es   necesario   relacionarlo   con   el   tema   de   la   gestión  

pública,   en   tanto   ésta   se   puede   definir   como     la   organización   y   manejo,   por   parte   de   las  
autoridades   públicas,   de   un   conjunto   de   recursos   institucionales   -­‐materiales,   económicos,  
técnicos,  humanos  y  jurídicos-­‐  con  el  objetivo  de  brindar  a  la  población  bienes  y  servicios  públicos  
destinados   a   mejorar   sus   condiciones   de   vida   y   propiciar   el   desarrollo   integral   y   sostenible   del  
territorio.  

 Tal   y   como   se   muestra   en   el   gráfico   presentado   a   continuación,   para   obtener   este   tipo   de  
resultados  relacionados  con  el  mejoramiento  de  la  calidad  de  vida  o  el  desarrollo,  se    requiere  de  
una  serie  de  recursos  de  diverso  tipo  (humanos,  económicos,  técnicos,  de  información,  jurídicos,  
políticos,  etc.)  y  de  productos  intermedios  y  finales,  dentro  de  los  cuales  la  planeación  ocupa  un  
lugar  central.  

 
 GRÁFICO  5.  LA  GESTIÓN  PÚBLICA  

RECURSOS PRODUCTOS RESULTADOS

Humanos INTERM EDIO S • Mejoramiento de

Económicos la calidad de vida
Desarrollo Institucional
de la población.
Técnicos

De Información Planeación • Potenciación de

la vocación del
Jurídicos territorio.
Eficiencia
Políticos Eficacia Efectividad
FINALES

Seguimiento
Bienes y Servicios Públicos Evaluación  

La   gestión   pública   cuenta   con   dos   dimensiones.   Una  técnica,  que   puede   ser   entendida   como  el  
conjunto   de   procedimientos   e   instrumentos   utilizados   en   la   realización   de   las   actividades   por  
medio  de  las  cuales  se  ejecuta  el  plan  de  desarrollo,  y  otra  política  vinculada  con  el  conjunto  de  
actores  e  intereses  económicos,  sociales  y  políticos  que  entran  en  juego  en  el  momento  de  la  toma  
de  decisiones.  

Es   importante   también   contextualizar   la   formulación   del   plan   de   desarrollo,   dentro   del   ciclo   de   la  
planeación,   tal   y   como   se   mostró   al   principio   de   este   texto,   en   el   gráfico   1.     Al   respecto   se   pueden  
mencionar  las  siguientes  fases:  

FASES  DEL  CICLO  DE  PLANEACIÓN  

FASE   ¿QUÉ  IMPLICA?  
Valorar   la   situación   respecto   de   la   cual   se   va   a   realizar   el   ejercicio   de  
Caracterización  
planeación.  
Relacionar  y  describir  las  propuestas  y  estrategias  inherentes  al  alcance  del  
Formulación  
instrumento  de  planeación.  
Acoger   y   aprobar,   mediante   acto   administrativo,   las   decisiones   que   guiarán  
Adopción  
la  acción.  
Desarrollar  las  estrategias  y  actividades  contempladas  en  el  instrumento  de  
Ejecución  
planeación.  
Vigilar   el   cumplimiento   de   las   actividades   y   compromisos   contemplados   en  
Seguimiento  
cada  instrumento.  
Evaluación   Medir  el  impacto  de  las  acciones  realizadas.  
Introducir   los   cambios   requeridos   en   función   del   seguimiento   y   la  
Ajuste  
evaluación.    
 
El  Plan  de  Desarrollo  Municipal  o  departamental  puede  ser  considerado  como    “un  instrumento  
(de   la   gestión   pública)   mediante   el   cual   el   Estado   y   la   sociedad   acuerdan   los   lineamientos   del  
futuro  colectivo  en  el  marco  de  una  unidad  territorial  para  el  mediano  y  largo  plazo.  Este  futuro  
colectivo  tiene  que  ver  con  la  definición  de  objetivos,  estrategias  y  metas  que  definen  el  ritmo  y  la  
orientación   del   bienestar   para   todos   los   habitantes   de   la   unidad   territorial”.47   En   este   sentido   el  
Plan  de  Desarrollo:  

• Es   un   conjunto   coherente   de   acciones   destinadas   a   promover   el   desarrollo   del  

municipio   o   el   departamento   en   sus   diversas   dimensiones,   incluida   la   paz   y   la  
convivencia.  
• Es   un   instrumento   guía   para   la   acción   de   las   instancias   públicas   y   privadas   del  
municipio.    
• Refleja   el   compromiso   que   adquirieron   los   alcaldes   y   gobernadores   electos   en   su  
programa  de  gobierno  
• Expresa   los   resultados   de   un   proceso   de   planeación   que,   en   lo   ideal,   es   fruto   de   la  
concertación  entre  los  diversos  sectores  de  la  población  local.      
 

De   acuerdo   a   la   planteado   en   la   Ley   152   de     1994,   el   plan   debe   ser   estructurado   teniendo   en  
cuenta  una  parte  estratégica  y  otra  que  contiene  el  plan  de  inversiones  a  largo  plazo,  tal  y  como  se  
presenta  en  el  gráfico  6.  

GRÁFICO  6.  ESTRUCTURA  DEL  PLAN  DE  DESARROLLO  

 
                                                                                                                       
47
Tomado de “El Plan de Desarrollo Municipal y la Política Social”, Fundación Foro, Corporación Viva la Ciudadanía, Bogotá, marzo
de 2004.
 Tomado  de:  DNP,  ESAP,    Ministerio  de  Cultura.  El  proceso  de  planificación  en  las  entidades  territoriales.  El  plan  de  
desarrollo  y  sus  instrumentos  para  la  gestión  2008  –  2011.  Bogotá,  octubre  de  2007.  

El  plan  debe  partir  de  un  diagnóstico  general  del  municipio  o  departamento,  el  cual  permitirá:48  

• “Entender  cómo  llego  la  entidad  territorial  a  ser  lo  que  es  hoy,  responde  a  la  pregunta  ¿De  
dónde  venimos?  
• Identificar  y  cuantificar  por  medio  de  indicadores  los  problemas  prioritarios  que  afronta  la  
entidad  territorial.  
• Conocer   la   capacidad   de   desarrollo,   las   oportunidades   y   potencialidades,   así   como   los  
recursos  disponibles  para  ello.  
• Indicar   cómo   se   va   a   actual   para   solucionar   los   problemas   y   para   aprovechar   esas  
potencialidades  y  oportunidades”.  
 

Con   base   en   este   diagnóstico,   el   plan   debe   tener   en   cuenta   los   siguientes   aspectos,   en   su  
estructura,  según  se  expone  en  la  última  de  las  cartillas  desarrollada  por  Planeación  Nacional  para  
orientar  la  elaboración  de  los  planes  de  desarrollo  municipal  y  departamental:  

Parte estratégica Plan de inversiones de

Mediano y corto plazo

*Visión compartida de desarrollo *Proyección de los recursos financieros

disponibles para su ejecución y su armonización
con los planes de gasto público.
*Objetivos estratégicos de mediano y corto plazo

*Síntesis de los principales programas y

*Metas estratégicas de mediano y corto plazo subprogramas, con indicación de sus objetivos y
metas nacionales, regionales y sectoriales y los
proyectos prioritarios de inversión.
*Estrategias y políticas para alcanzar los objetivos
y metas estratégicas de mediano y corto plazo
*Los presupuestos plurianuales mediante los
cuales se proyectarán en los costos de los
Descripción de los principales programas y programas más importantes de inversión pública
subprogramas, con indicación de sus objetivos y contemplados en la parte general.
metas y los proyectos prioritarios de inversión

*La especificación de los mecanismos idóneos

Descripción de los medios o instrumentos de para su ejecución.
vinculación y armonización de la planeación de
las entidades territoriales con la planeación
nacional, sectorial, regional y de las entidades
territoriales indígenas y de aquellas otras
entidades territoriales que se constituyan en
aplicación de las normas constitucionales.
 
Tomado  de:  DNP,  ESAP,  USAID,  UNFPA.  Planeación  para  el  desarrollo  territorial  de  las  entidades  territoriales.  El  
plan  de  desarrollo  2012-­‐2015.  Guía  para  la  Gestión  Pública  Territorial  No.  4.  Bogotá,  2012.  

                                                                                                                       
48
 Tomado  de    DNP,  ESAP,  USAID,  UNFPA.  Planeación  para  el  desarrollo  territorial  de  las  entidades  territoriales.  El  plan  de  desarrollo  
2012-­‐2015.   Guía   para   la   Gestión   Pública   Territorial   No.   4.   Bogotá,   2012.   Para   la   ampliación   del   tema   consultar   esta   y   otras   guías  
publicadas  por  el  DNP  sobre  los  planes  de  desarrollo  territoriales.  
  

Veamos  cómo  puede  entenderse  cada  una  de  esas  partes  y  componentes  del  plan:  

• La  parte  estratégica  del  plan.  

 

La  Visión  compartida  de  desarrollo.  “Es  una  idea  fuerza  que  moviliza  a  diferentes  actores  fuerzas  
vivas  de  la  entidad  territorial,  hacía  una  imagen  del  futuro  deseable  y  posible,  basada  en  principios  
ideales  y  valores  compartidos  por  todos  y  todas”49.  Esta  visión  compartida  de  desarrollo  integral:  

− Señala  un  norte  al  proceso  de  desarrollo.  

− Es  compartida  por  los  actores  y  fuerzas  vivas.  
− Genera  identidad  y  fortalece  el  tejido  social.  
− Es  probable  y  posible  de  lograr.  
 

Esta   visión   debe   ser   compatibilizada   con   la   visión   que   exista   en   los   planes   de   ordenamiento  
territorial.  

• Los  Objetivos  y  las  metas  estratégicos  de  mediano  y  largo  plazo.  

 

Con   base   en   el   programa   de  gobierno   del   alcalde   y   en   un  diagnóstico   de   las   áreas   problemáticas  
y   de   las   potencialidades   del   municipio,   el   PDM   debe   formular   los   objetivos   estratégicos   o  
generales,  los  objetivos  y  metas    sectoriales  y  territoriales.  

TIPO  DE  
DEFINICIÓN   EJEMPLOS  
OBJETIVOS  
Son   resultados   que   el   Municipio   o   Lograr   mejores   condiciones   de   vida   para   la  
el  departamento  esperan    alcanzar   población.  
en   el   largo     plazo,   a   través   de  
acciones   que   le   permitan   cumplir   Promover   el   desarrollo   económico   y   la  
con  su  misión.     creación   de   empleo   permanente   en   el  
Estratégicos   municipio.    
 
Propiciar   las   condiciones   para   el   logro  
gradual   de   la   paz   y   la   convivencia   en   el  
municipio.  

Centran   a   nivel   de   sector   o   de   Facilitar   la   creación   de   nuevas   empresas  

componente   temático   los   agrícolas  y  agroindustriales  en  el  municipio.  
Específicos   propósitos   que   permiten   que   el  
sector  o  el  componente  contribuya   Facilitar   la   reincorporación   de   los  
efectivamente   al   logro   de   los     desmovilizados   a   la   vida   civil   a   través   de   la  
objetivos   estratégicos   de   manera    

                                                                                                                       
49
Ibid. Pág.48
 articulada.     creación  de  fuentes  de  empleo.  

Las   estrategias   son   los   cursos   de   acción   y   los   mecanismos   para   ponerlos   en   marcha,   que  
posibilitan   alcanzar   los   objetivos   estratégicos.   Surgen   de   diferentes   alternativas   para   alcanzar  
dichos  objetivos  

A   cada   objetivo   puede   corresponder   una   o   varias   estrategias,   como   se   advierte   en   el   siguiente  
ejemplo:  

OBJETIVO  ESTRATÉGICO   ESTRATEGIA  

Propiciar  las  condiciones  para  el  logro   El   municipio   puede   pensar   en   asociarse  
gradual   de   la   paz   y   la   convivencia   en   con   el   sector   privado   para   desarrollar  
el  municipio.     programas   de   reinserción   a   la   vida   civil  
de  los  desmovilizados.  
 
 

GRÁFICO  7.  ESQUEMA  DE  LA  PARTE  ESTRATÉGICA  

Metas
Objetivo estratégico

Objetivos específicos

Indicadores

Estrategias
Proyectos
Programas

Inducción - Deducción  

 
  

El  gráfico  7  presenta  el  esquema  de  la  parte  estratégica  del  plan.  Como  se  observa  éste    incluye  
programas  y  proyectos,  las  cuales  traducen  las  estrategias  en  acciones  coherentes  y  encadenadas  
hacia  un  fin  concreto,  así  como  metas  e  indicadores  que  permitirán  constatar  posteriormente  los  
avances   en   la   ejecución.     Se   definen   a   continuación   cada   uno   de   estos   elementos   con   sus  
correspondientes  ejemplos:  

  DEFINICIÓN   EJEMPLOS  
Es  una  unidad  lógica  de  acciones  (proyectos)  dirigidas   Programa   de   vacunación  
PROGRAMA   al  logro  de  un  objetivo.   infantil.  
“Es  un  conjunto  de  actividades  cuya  realización  en  un   Dotación   con   textos  
tiempo   determinado,   con   una   combinación   de   literarios   a   20   escuelas  
recursos   humanos,   físicos   y   financieros,   y   con   costos  
PROYECTO   veredales.  
definidos,  busca  producir  un  cambio  en  el  municipio  (o    
departamento)  que  permita  alcanzar  uno  o  más  de  los  
50
objetivos  formulados  en  el  plan”  
Son   propósitos   que   permiten   alcanzar   un   objetivo   y   Aumentar   en   un   10%   la  
que  son  claramente  medibles.  Permiten  medir  eficacia   cobertura   escolar   en   el  
en  el  cumplimiento  de  un  programa  o  proyecto  en  un  
tiempo  determinado  y  con  los  recursos  disponibles.  Se   área   rural   del   municipio  
deben  tener  en  cuenta  tres  tipos  de  metas:  de  gestión,   (Meta  de  resultado).  
de  producto  y  de  resultado.      
 
Construcción   de   10   aulas  
Las   metas   de   gestión   están   referidas   a   la   calidad   del  
proceso   que   se   ha   adelantando   para   obtener   los   educativas   (Meta   de  
productos   esperados.   La   pregunta   clave   es   ¿Cómo   Producto).      
hacemos?      
 
La   capacitación   en  
Una  meta  de  gestión  tiene  como  propósito  mejorar  los  
procesos   eminentemente   organizacionales   en   materia   mecanismos   de   riego   al  
METAS   de   calidad,   eficiencia,   eficacia   y   economía.   Pero   20%  de  los  agricultores  del  
también   es   claro   que   el   cumplimiento   está   municipio   (Meta   de  
relacionado,   de   manera   estrecha,   con   las   acciones   que  
Producto).    
se   despliegan   en   el   nivel   interno   de   la   organización   y  
no   con   el   ambiente   externo   de   la   organización.   Es  
otras   palabras,   se   busca   mejorar   la   gestión   de   la  
institución  y  organización  interna.  
 
Según  el  DNP:  
 
Una   meta   de   resultado   “responde   directamente   a   la  
cuantificación   del   objetivo   específico   o   sectorial.   En   su  
planteamiento  se  requiere  conocer  la  situación  actual  
para   poder   evaluar   el   cambio   o   la   modificación  
51
lograda”.  
                                                                                                                       
50
 DNP,  Planificación:  Base  de  la  gestión    municipal,    Lineamientos  generales  para  la  formulación  del  Plan  de  Desarrollo  Municipal  2004-­‐
2007.    Cursivas    añadidas.  

51
Ibid. Pág.45
  
Una   meta   de   producto   “responde   directamente   a   la  
cuantificación   de   los   objetivos   programáticos,   los  
52
cuales  se  logran  a  través  de  subprogramas”  
Son   puntos   de   referencia   que   permiten   observar   y   Tasa   de   homicidios   en   el  
medir   el   avance   en   el   logro   de   un   resultado   esperado.   municipio:   número   de  
Se   construyen   para   determinar   el   grado   de  
cumplimiento   de   una   meta,   que   a   su   vez   materializa   homicidios   por   100.000  
un  objetivo.  También  son  empleados  para  determinar   habitantes   en   un   año  
niveles   de   eficiencia,   eficacia   y   efectividad.   Es   determinado.    
necesario   identificar   un   valor   inicial   como   línea   de  
 
base   y   establecer   aquel   que   se   espera   lograr   (meta)   en  
un  periodo  limitado  de  tiempo  como  consecuencia  de  
las  acciones.  
 
Si   se   quiere   medir   la   evolución   del   indicador,   se  
requieren   como   mínimo   dos   momentos   para   la  
INDICADORES   medición  (por  ejemplo  2011  y  2015).  
 
Un   indicador   de   resultado   “mide   los   efectos  
inmediatos   o   a   corto   plazo   generados   por   los  
productos   sobre   la   población   directamente   afectada…  
es   un   punto   de   referencia   que   permite   observar   y  
medir   el   avance   en   el   logro   de   una   meta   de  
53
resultado”.  
 
Un  indicador  de  producto  “es  un  punto  de  referencia  
que  permite  observar  y  medir  el  avance  en  el  logro  de  
una   meta   de   producto,   porque   refleja   los   bienes   y  
servicios  cuantificables  producidos  y/o  aprovisionados  
54
por  una  determinada  intervención”  
 
El  plan  de  inversiones.  

“Es   un   ejercicio   que   aterriza   la   planeación   del   desarrollo   local     al   ajustarla   a   la   disponibilidad  
presupuestal”.55  

El   Plan   Plurianual   de   Inversiones   contiene   los   programas   y   proyectos   del   PDM,   con   la  
identificación   precisa   de   su   costo   y   de   los   recursos   que   se   les   asignará   durante   cada   uno   de   los  
cuatro  años  de  su  vigencia.  

El   Plan   Operativo   Anual   de   Inversiones   traduce   en   anualidades   el   plan   plurianual.   Es   un  

elemento   integral     del   sistema   presupuestal,   que   tiene   por   objeto   determinar   los   programas,  

                                                                                                                       
52
Ibid, pág.45.
53
Ibid. Pág. 45
54
Ibid. Pág. 45.
55
 DNP,  ESAP,  USAID,  UNFPA.  Op.  Cit.    
subprogramas   y   proyectos   de   inversión   por   ejecutar   durante   una   vigencia   fiscal   (contado   el   año   a  
partir  del  1  de  enero  hasta  el  31  de  diciembre).  

2.1.5 Los  temas  indispensables  en  el  Plan  de  Desarrollo  

 

En   términos   de   contenidos   un   Plan   de   Desarrollo   debe   contemplar   diversos   aspectos,   como   los  
compromisos   que   el   Estado   colombiano   ha   suscrito   ante   la   comunidad   internacional   y   las  
iniciativas  del  gobierno  nacional  que  se  reflejan  en  las  entidades  territoriales.  

En   el   plano   de   los   compromisos   adquiridos   a   nivel   internacional   es   fundamental   mencionar   los  

Objetivos  de  Desarrollo  del  Milenio  (ODM),  los  cuales  ratifican  la  responsabilidad  de  los  Estados  
de   garantizar   los   derechos   fundamentales   de   las   personas,   luchando   contra   la   pobreza   y  
promoviendo   el   desarrollo   humano   de   sus   habitantes.   Estos   objetivos   son   esenciales   para   la  
formulación  de  los  Planes  de  Desarrollo  Departamentales  y  Municipales.  

En  cuanto  a  las  iniciativas  del  gobierno  nacional  pueden  mencionarse,  entre  otras,  la  aplicación  de  
la   Ley   1098   de   2006   (Código   de   Infancia   y   Adolescencia),   donde   se   reconoce   como   “sujetos  
titulares  de  derechos  a  todos  las  niñas,  niños  y  adolescentes  menores  de  diez  y  ocho  años”,  y  la  
cual   tiene   como   principal   objetivo   establecer   normas   para   la   protección   integral   mediante   el  
ejercicio  pleno  de  sus  derechos  y  libertades,  así  como  el  restablecimiento  de  los  mismos  en  caso  
de   amenaza   o   vulneración.   También   puede   mencionarse   la   Política   de   Agua   Potable   y  
Saneamiento   Básico   que   tiene   por   objeto   actualizar   los   planes   departamentales   de   agua  
(articulándolos   con   las   políticas   de   vivienda   social)   y   la   Ley   1448   de   2011   (Ley   de   víctimas   y  
Restitución   de   Tierras),   cuya   finalidad   es   que   las   entidades   territoriales   diseñen   e   implementen  
programas   de   prevención,   asistencia,   atención,   protección   y   reparación   integral   a   las   víctimas   del  
conflicto  armado.  

Adicionalmente,   deben   tenerse   en   cuenta   las   iniciativas   regionales   de   desarrollo   y   las  

competencias   propias   de   los   departamentos   y   municipios,   donde   se   involucren   retos  
considerados   importantes   para   los   respectivos   territorios.   En   este   apartado   se   destacan   las  
Comisiones   Regionales   de   Competitividad   (CRC   -­‐   Documento   Conpes   3439   y   Decreto   2828   de  
2006),  las  cuales  son  espacios  e  instancias  de  articulación  regional  público-­‐privada  para  discutir  y  
validar   las   decisiones   que   se   necesitan   para   aumentar   la   productividad   y   así   mejorar   la  
competitividad  de  las  regiones.  

De   gran   relevancia   también   es   la   articulación   de   esfuerzos   entre   los   planes   de   desarrollo  

territoriales   (nacional,   departamental   y   municipal)   pues   permite   consolidar   el   proceso   de  
descentralización   para   el   cumplimiento   de   los   objetivos   estatales.   En   el   caso   de   los   municipios  
que   hacen   parte   de   aéreas   metropolitanas,   deben   tenerse   en   cuenta   también   estas   instancias  
para  lograr  una  mayor  y  mejor  integración  entre  sí.  

 
Los   temas   mencionados   con   anterioridad   –citados   como   ejemplo-­‐   son   importantes   y   deben   ser  
parte  de  la  lectura  que  se  haga  del  plan,  sin  excluir  otros  tantos.  Sin  embargo,  en  el  presente  texto  
se   profundiza   en   aquellos   sectores   en   los   cuales   el   proyecto   va   a   realizar   sus   acciones:   salud,  
educación   y   agua   potable.   A   continuación   se   presentan   las   competencias   sectoriales   más  
relevantes   de   los   municipios   y   los   departamentos   en   los   temas   mencionados,   teniendo   como  
principal  referente  la  Ley  715  de  2001.56  

SECTOR   COMPETENCIAS  DEPARTAMENTALES   COMPETENCIAS  MUNICIPALES  

Dirigir,   coordinar   y   vigilar   el   sector   salud   y   Dirigir   y   coordinar   el   sector   salud   y   el  
el  Sistema  General  de  Seguridad  Social  en   Sistema   General   de   Seguridad   Social  
Salud  en  su  territorio.   en  Salud  en  sus  competencias.  
   
Asistencia   técnica   y   asesoría   a   los   Afiliar   a   la   población   pobre   al   régimen  
municipios   e   instituciones   públicas   que   subsidiado.  
prestan  servicios  de  salud.    
  Formular  y  ejecutar  el  Plan  Nacional  de  
Prestar   los   servicios   de   salud   a   la   Salud   Pública   ajustado   al   perfil  
población  pobre  no  cubierta  con  subsidios   epidemiológico  del  municipio.  
a  la  demanda.    
  Vigilar   la   calidad   del   agua   (Decreto.   475  
Implementar   la   política   de   salud   pública   de  1998).  
formulada   por   el   Gobierno   Nacional,   en   lo    
57 que   corresponda   a   su   competencia   y   Vigilancia   y   control   sanitario   a   la  
Salud  
según  las  condiciones  epidemiológicas  del   distribución   y   comercialización   de  
departamento.   alimentos   y   a   establecimientos  
  gastronómicos,   así   como   al   transporte  
Vigilancia   y   control   sanitario   de   la   asociado   a   estas   actividades   en   los  
distribución   y   comercialización   de   distritos   y   los   municipios   de   categorías  
alimentos   y   de   establecimientos   1,   2,   3   y   especiales   (Ley   1122   de   2007,  
gastronómicos,   así   como,   del   transporte   Artículo  34).  
asociado   a   las   actividades   (Ley   1122   de    
2007,  Artículo  34).   El   plan   territorial   de   salud   definirá  
  acciones   y   asignará   recursos   para  
El   plan   territorial   de   salud   definirá   prevenir  la  violencia  contra  las  mujeres  
acciones  y  asignará  recursos  para  prevenir   como   un   componente   de   las   acciones  
la   violencia   contra   las   mujeres   como   un   de   salud   pública   (Ley   1257   de   2008,  
componente   de   las   acciones   de   salud   Parágrafo  único,  Artículo  13).  
pública   (Ley   1257   de   2008,   Parágrafo  

                                                                                                                       
56
Tomado de: Guías para la gestión pública territorial No. 4. Planeación para el desarrollo integral en las entidades territoriales. El
plan de desarrollo 2012-2015. Departamento Nacional de Planeación (DNP). Bogotá, 2011. pág. 216 - 220.
57
  También   es   importante   consultar   la   Ley   1122   de   2007  –   Artículo   33.   Plan   Nacional   de   Salud   Pública.   Por   la   cual   se   hacen   algunas  
modificaciones  en  el  Sistema  General  de  Seguridad  Social  en  Salud  y  se  dictan  otras  disposiciones.  El  Gobierno  Nacional  definirá  el  Plan  
Nacional   de   Salud   Pública   para   cada   cuatrienio,   el   cual   quedará   expresado   en   el   Plan   Nacional   de   Desarrollo.   Su   objetivo   será   la  
atención   y   prevención   de   los   principales   factores   de   riesgo   para   la   salud,   al   igual   que   la   promoción   de   condiciones   y   estilos   de   vida  
saludables.   El   parágrafo   2   dice   que   las   EPS   y   las   entidades   territoriales   presentarán   anualmente   el   Plan   Operativo   de   Acción,   cuyas  
metas  serán  evaluadas  por  el  Ministerio  de  la  Protección  Social,  de  acuerdo  con  la  reglamentación  expedida  para  el  efecto.  Ibíd.  pág.  
71.  
 único,  Artículo  13).  
 
   
Frente  a  los  municipios  en  general:   Municipios  certificados:  
   
Prestar   asistencia   técnica   educativa,   Dirigir,   planificar   y   prestar   el   servicio  
financiera   y   administrativa   a   los   educativo   en   los   niveles   de   preescolar,  
municipios,  cuando  haya  lugar  a  ello.   básica   y   media,   en   sus   distintas  
  modalidades,   en   condiciones   de  
Certificar   a   los   municipios   que   cumplen   equidad,  eficiencia  y  calidad.  
los  requisitos.    
  Mantener   la   actual   cobertura   y  
  propender  a  su  ampliación.  
Frente  a  los  municipios  no  certificados:    
  Ejercer   la   inspección,   vigilancia   y  
Dirigir,   planificar   y   prestar   el   servicio   supervisión   de   la   educación   en   su  
educativo   en   los   niveles   de   preescolar,   jurisdicción.  
básica   y   media   en   sus   distintas    
Educación   modalidades,   en   condiciones   de   equidad,   Municipios  no  certificados  
eficiencia  y  calidad.    
  Administrar  y  distribuir  los  recursos  del  
Mantener  la  cobertura  actual  y  propender   Sistema  General  de  Participaciones  que  
a  su  ampliación.   se   le   asignen   para   el   mantenimiento   y  
  mejoramiento   de   la   calidad   educativa.  
Ejercer   la   inspección,   vigilancia   y   (Ley  715  de  2001)  
supervisión   de   la   educación   en   su    
jurisdicción,   en   ejercicio   de   la   delegación  
que  para  tal  fin  realice  el  Presidente  de  la  
República.  
 
Organizar   la   prestación   y   administración  
del   servicio   educativo   en   su   jurisdicción  
(Ley  715/01).  
 
 
Concurrir   a   la   prestación   de   los   servicios   Garantizar   la   provisión   de   los   servicios  
públicos   de   agua   potable   y   saneamiento   de  acueducto,  alcantarillado  y  aseo.  
básico   promoviendo   la   implementación    
Agua  Potable  y  
de   programas   de   fortalecimiento   Asegurar   que   se   presten   a   sus  
Saneamiento  
58 institucional   o   transformación   habitantes,   de   manera   eficiente,   los  
Básico  
empresarial   de   las   personas   prestadoras,   servicios   domiciliarios   de   acueducto,  
procurando  un  esquema  regional.   alcantarillado   y   aseo,   por   empresas   de  
  servicios   públicos   de   carácter   oficial,  

                                                                                                                       
58
 Política  de  Agua  Potable  y  Saneamiento  Básico.  El  Ministerio  de  Vivienda,  Ciudad  y  Territorio  a  través  del  Viceministerio  de  Agua  y  
Saneamiento   Básico   viene   apoyando   la   estructuración   e   implementación   del   Programa   “Agua   para   la   Prosperidad”   que   optimiza   los  
antiguos  planes  departamentales  de  agua,  buscando  la  articulación  con  las  políticas  de  vivienda  social,  con  énfasis  en  proyectos  de  gran  
impacto  que  permitan  obtener  resultados  a  corto  plazo  y  enfocados  a  las  familias  más  pobres  de  las  zonas  urbanas  y  rurales  del  país.  
Este  Programa  y  sus  estrategias  apuntan  al  incremento  de  las  coberturas  y  el  mejoramiento  de  la  gestión  y  calidad  de  los  servicios  de  
acueducto,  alcantarillado  y  aseo,  mediante  adopción  de  esquemas  regionales  de  prestación  de  los  servicios,  optimización  en  el  uso  de  
las   fuentes   de   financiación   con   transparencia   y   eficiencia   en   el   uso   de   los   recursos   públicos   y   recuperación   de   la   confianza   en   las  
instituciones.  Óp.  Cít.  Pág.  199.  
 Promover,   coordinar   y/o   cofinanciar   privado   o   mixto,   o   directamente   por   la  
proyectos   que   obedezcan   a   un   proceso   de   administración   central   del   respectivo  
planeación  integral  y  a  una  ejecución  de  la   municipio   en   los   casos   previstos   por   la  
infraestructura   que   procure   proyectos   de   ley.  
costo   eficientes   y   que   resulten   de   un    
análisis   de   la   totalidad   de   la   Asegurar   el   otorgamiento   de   los  
infraestructura   de   prestación   disponible   subsidios  a  las  personas  de  los  estratos  
en   los   municipios,   dando   prioridad   a   bajos,   de   tal   forma   que   se   garantice   la  
aquellas   intervenciones   que   generen   sostenibilidad   en   la   prestación   de   los  
mayor  impacto  en  términos  de  población   servicios.  
beneficiada   y   criterios   de   priorización    
acordes  con  la  normatividad.   Definición   y   cumplimiento   de   las   metas  
  de   cobertura,   continuidad   y   calidad   de  
Eficiencia   en   el   uso   de   los   recursos   del   los   servicios   de   acueducto,  
Sistema   General   de   Participaciones   de   alcantarillado  y  aseo.  
conformidad  con  las  actividades  elegibles    
establecidas  por  la  ley.   Asegurar   la   eficiencia   en   el   uso   de   los  
  recursos   del   Sistema   General   de  
Asegurar  que  se  preste  a  los  habitantes  de   Participaciones  de  conformidad  con  las  
los   distritos   o   municipios   no   certificados   actividades   elegibles   establecidas   por  
en  agua  potable  y  saneamiento  básico,  de   la  ley.  
manera   eficiente,   los   servicios   públicos   de    
agua  potable  y  saneamiento  básico,  en  los   Dar   cumplimiento   de   los   requisitos  
términos  de  la  Ley  142  de  1994.   establecidos   en   la   normatividad   para  
  certificarse   y   poder   administrar   los  
Administrar   los   recursos   del   Sistema   recursos  del  SGP-­‐APSB.  
General   de   Participaciones   con    
destinación   para   agua   potable   y   Garantizar  que  las  áreas  que  se  definan  
saneamiento   básico   de   los   distritos   y   como   de   desarrollo   prioritario   en   los  
municipios  no  certificados,  con  excepción   planes   de   ordenamiento   territorial,  
del  Distrito  Capital  de  Bogotá.   cuenten   con   viabilidad   de   servicios  
públicos   domiciliarios,   en   especial  
aquellas  destinadas  a  vivienda.  
 
 

2.1.6 Los  Planes  de  Desarrollo  y  la  Construcción  de  Paz  

 

La  construcción  de  paz  en  Colombia  es  una  tarea  que  concierne  tanto  al  gobierno  nacional  como  a  
los   gobiernos   regionales   y   locales,   quienes   de   la   mano   con   la   sociedad   civil,   los   gremios   y   la  
ciudadanía   –por   citar   algunos   actores   importantes   para   tal   fin-­‐   pueden   incidir   en   la   resolución   del  
conflicto  armado  que  afecta  el  país.  

“El   trabajo   para   la   construcción   de   paz   es   un   imperativo   ético   en   sociedades   vulnerables   o  

propensas   a   los   conflictos   armados.   La   paz   va   más   allá   del   cese   de   hostilidades   o   de   acciones  
violentas   en   una   confrontación.   El   logro   de   una   paz   sostenible,   estructural   o   integral,   pasa   por  
entenderla   como   una   tarea   de   largo   plazo,   en   la   que   es   fundamental   apropiar   los   elementos   de  
una   cultura   de   paz   y   respeto   a   los   derechos   humanos   por   parte   de   toda   la   sociedad.   La  
construcción  de  paz  depende  de  dos  aspectos:  
  

•  La  construcción  de  estructuras  de  paz.  

•  La  desactivación  de  las  estructuras  de  la  violencia.”59  
 

En   este   sentido,   las   alternativas   para   lograrlo   pasan   desde   los   acuerdos   de   paz   -­‐competencia  
exclusiva   del   gobierno   nacional-­‐   hasta   las   múltiples   acciones   que   se   deben   desarrollar   en   los  
niveles  departamental  y  municipal  para  generar  condiciones  que  permitan  un  ambiente  propicio  
para  la  paz,60  como  lo  son  aquellas  medidas  orientadas  hacia  el  mejoramiento  de  las  condiciones  
socioeconómicas  de  los  ciudadanos,  así  como  de  la  gobernabilidad,  la  justicia,  la  democracia  y  la  
participación.   Igualmente,   deben   buscar   la   consolidación   del   Estado   Social   de   Derecho   y   el  
respeto  de  los  Derechos  Humanos,  fortaleciendo  las  instancias  de  paz,  sociales  y  comunitarias.61  

El   escenario   de   formulación   de   los   Planes   de   Desarrollo   es   la   oportunidad   para   que   los   programas  
y  proyectos  allí  contemplados  se  conviertan  en  herramientas  que  permitan  avanzar  hacia  la  paz.  
En  primer  lugar,  porque  afianzan  la  legitimidad  y  la  gobernabilidad  en  los  territorios  a  través  de  la  
práctica   de   principios   de   participación,   inclusión,   equidad,   eficiencia   y   transparencia,   y  
fortaleciendo   a   la   sociedad   civil;   y   adicionalmente,   porque   acerca   al   Estado   y   a   la   ciudadanía,  
generando   confianza   en   la   institucionalidad   y   profundizando   en   la   democracia,   aspectos   claves  
para  la  construcción  de  paz.  Formular  un  Plan  de  Desarrollo  que  contribuya  a  la  paz  incluye:  

• Analizar  los  factores  que  agudizan  o  minimizan  los  conflictos  en  el  municipio  y  su  efecto  
sobre  hombres  y  mujeres.  
• Aplicar   una   metodología   que   permita   una   amplia   deliberación   entre   todos   los   sectores  
sociales,  grupos  e  instancias  públicas  y  privadas.  
• Construir  espacios  de  deliberación  y  construcción  de  consensos.  
• Definir  mecanismos  para  establecer  compromisos  que  aporten  a  la  construcción  de  paz.  
• Disponer   de   la   información   necesaria   sobre   las   finanzas   del   municipio   para   dimensionar  
las  posibilidades  de  inversión  a  futuro.  
• Desarrollar   mecanismos   de   priorización   que   permitan   orientar   adecuadamente   los  
recursos  con  criterios  de  inclusión,  equidad  social  y  de  género  y  contribución  a  la  paz  y  la  
convivencia.  
 

                                                                                                                       
59
 FCM,  GTZ,  “Una  nueva  agenda  estratégica  para  los  gobiernos  locales  2008-­‐2011,  Bogotá  D.C.  

60
Es inminente e inaplazable que los departamentos y municipios asuman la transformación de la gestión pública como una tarea para
lograr cambios en los factores que alimentan la conflictividad en el territorio, que va más allá de la confrontación armada. La inequidad,
la exclusión, la debilidad de la participación en los asuntos locales, la poca visibilidad y efectividad de las acciones de gobierno, el
clientelismo, el aprovechamiento para beneficio particular de los recursos públicos, la corrupción y la falta de cohesión de la sociedad
civil, entre otros factores, contribuyen a exacerbar el conflicto. Documento de Trabajo. Guía para la formulación de planes de desarrollo
municipales hacia la construcción de paz. Programa Cooperación entre Estado y Sociedad Civil para el Desarrollo de la Paz- Cercapaz-
GTZ. 2008. Bogotá D.C.
61
Reconciliación Local. Agenda Estratégica 2008-2011. Documento en PDF. GTZ-FCM. 2007
Por   último,   es   clave   que   durante   este   proceso   también   se   establezcan   principios   tales   como   la  
equidad,   la   inclusión,   la   transparencia,   la   participación,   la   convivencia   y   la   reconciliación,   los  
cuales  deben  ser  orientadores  de  los  programas  y  proyectos  que  conforman  el  Plan.  

Principios  para  la  construcción  de  paz  a  incluir  en  el  Plan  de  Desarrollo 62  

Es   fundamental   para   asegurar   el   buen   gobierno,   fortalecer   la   democracia   y  

mejorar   la   confianza.   También   permite   prevenir   y   manejar   los   conflictos.   Esta  
debe   contemplar   el   respeto   y   cumplimiento   de   los   acuerdos   logrados   en   los  
Participación   espacios   de   participación,   el   desarrollo   de   las   capacidades   de   la   sociedad   civil  
desde  la  perspectiva  de  construcción  de  paz,  el  fortalecimiento  de  los  espacios  e  
instancias   de   participación   en   la   gestión   local,   y   la   corresponsabilidad   de   la  
ciudadanía.  
Este  principio  implica  la  necesidad  de  tener  en  cuenta  las  propuestas  de  grupos  
tradicionalmente   excluidos   como   los   indígenas,   los   afrodecendientes,   las  
mujeres,   los   jóvenes,   las   personas   con   discapacidad   y   los   adultos   mayores,   así  
Inclusión  
como   adoptar   medidas   necesarias   para   su   adecuado   acceso   a   servicios   y   bienes  
básicos  que  mejoren  su  calidad  de  vida.  La  inclusión  de  la  diversidad  social  es  un  
paso  imprescindible  para  la  construcción  de  paz.  
Se   centra   en   la   disminución   de   las   brechas   económicas,   políticas   y   sociales  
existentes   entre   la   sociedad   y   también   en   la   redistribución   de   beneficios   y  
Equidad  Social   creación   de   más   oportunidades   para   los   grupos   más   pobres   y   vulnerables.   Es   un  
principio   no   solo   de   derechos   sino   también   un   medio   para   el   desarrollo   y   la  
construcción  de  paz.  
El   reconocimiento   de   las   desigualdades   económicas,   sociales,   culturales   y  
políticas  entre  hombres  y  mujeres,  es  la  base  para  identificar  el  impacto  de  las  
Equidad  de  Género   diferencias   de   género   en   los   orígenes   y   dinámicas   de   los   conflictos,   las   formas  
en  que  participan  y  son  afectados,  así  como  en  las  estrategias  de  prevención  y  
resolución.  
Es   la   optimización   del   manejo   de   los   recursos   con   el   objetivo   de   prestarle   de  
mejor  manera  servicios  a  la  comunidad  que  cubran  sus  necesidades  básicas  en  
Eficiencia  
condiciones   de   cantidad,   calidad   y   oportunidad.   Así   mismo,   es   condición   para  
ofrecer  mayores  oportunidades  de  acceso  a  estos  bienes  y  servicios.  
Es   requisito   indispensable   para   la   construcción   de   paz   en   los   territorios.   Permite  
aumentar  la  confianza  de  la  sociedad  civil  hacia  el  Estado.  El  Plan  de  Desarrollo  
debe   contemplar   acciones   que   le   permitan   a   la   ciudadanía   acceder   a   la  
información   sobre   las   actuaciones   gubernamentales,   los   recursos   destinados  
Transparencia   empleados   para   la   ejecución   de   programas   y   proyectos,   y   en   general   sobre   la  
ejecución   del   presupuesto   municipal.   Los   trámites   para   acceder   a   beneficios  
(cupos   en   educación,   régimen   subsidiado,   subsidios   de   servicios   públicos,   etc.)  
también   deben   ser   de   conocimiento   de   toda   la   población   para   otorgarles   a   toda  
la  comunidad  las  mismas  condiciones  de  acceso  a  ellos.  
 

                                                                                                                       
62
Documento de Trabajo. Guía para la formulación de planes de desarrollo municipales hacia la construcción de paz. Programa
Cooperación entre Estado y Sociedad Civil para el Desarrollo de la Paz- Cercapaz-GTZ.
De   igual   manera,   los   objetivos,   programas   y   proyectos   del   Plan   de   Desarrollo   deben   garantizar  
son:  

•  El  respeto  por  los  derechos  humanos  de  hombres  y  mujeres.  

•  El  logro  de  una  mayor  equidad  social  y  de  género.  
•  La  inclusión,  para  que  diferentes  grupos  poblacionales  accedan  a  bienes  y  servicios.  
•  La  atención  integral  a  la  población  pobre  y  a  las  personas  desplazadas.  
•  El  acompañamiento  a  las  víctimas  del  conflicto  para  dar  paso  a  la  reconciliación.  
• El   desarrollo   de   mecanismos   y   estrategias   de   reinserción   a   la   vida   civil   de   los  
desmovilizados.  
•  La   promoción   de   la   participación   alrededor   de   valores   como   la   solidaridad   y   el  
predominio  del  bien  común.  
•  El   fortalecimiento   de   sistemas   de   representación   social   y   de   espacios   y   mecanismos   de  
participación  ciudadana  que  permitan  una  mayor  incidencia  de  la  gente  en  las  decisiones  
públicas.    
 

En  este  contexto,  la  implementación  de  la  Ley  de  Víctimas  y  Restitución  de  Tierras  (1448  de  2011)  
se   presenta   como   uno   de   los   retos   estratégicos   más   importantes   a   los   que   se   enfrentan   los  
gobiernos  locales.  Teniendo  en  cuenta  que  su  objetivo  es  el  diseño  e  implementación  -­‐por  parte  
de   las   entidades   territoriales-­‐   de   programas   de   prevención,   asistencia,   atención,   protección   y  
reparación  integral  a  las  víctimas  del  conflicto  armado;  la  construcción  de  los  Planes  de  Desarrollo  
debe   tener   como   uno   de   sus   referentes   lo   estipulado   en   dicha   ley   para   la   definición   de   sus  
estrategias   de   paz.   Estos   programas   deben   contar   con   las   asignaciones   presupuestales  
correspondientes   dentro   de   los   respectivos   Planes   de   Desarrollo   y   deben   ceñirse   a   los  
lineamientos   establecidos   en   el   Plan   Nacional   para   la   Atención   y   Reparación   Integral   a   las  
Víctimas.  

La   Unidad   de   Atención   y   Reparación   Integral   a   las   Víctimas,   debe   diseñar   con   base   en   los  
principios   de   coordinación,   concurrencia   y   subsidiariedad   establecidos   en   la   Constitución   Política,  
una   estrategia   que   permita   articular   la   oferta   pública   de   políticas   nacionales,   departamentales,  
distritales   y   municipales,   en   materia   de   ayuda   humanitaria,   atención,   asistencia   y   reparación  
integral  que  tenga  atienda  a  las  condiciones  diferenciales  de  las  entidades  territoriales  (capacidad  
fiscal,  índice  de  necesidades  básicas  insatisfechas  e  índice  de  presión,  entendido  este  último  como  
la   relación   existente   entre   la   población   víctima   por   atender   de   un   municipio,   distrito   o  
departamento  y  su  población  total),  y  también  las  condiciones  particulares  de  cada  territorio  en  
relación  con  la  atención  de  víctimas.  

La  Ley  1448  tiene  una  relación  directa  para  su  implementación  con  los  ámbitos  territoriales.  Sin  
embargo,   a   continuación   se   presentan   dos   artículos   claves   que   deben   ser   tenidos   en   cuenta   al  
momento  de  la  formulación  de  los  Planes  de  Desarrollo  Municipales  y  Departamentales.  

 
 2.1.7 El  concepto  de  los  CMP  y  los  CDP  
 
¿Qué  es?  

Es   un   documento   de   análisis   del   plan,   en   el   cual   se   expresa   el   punto   de   vista   del   Consejo  
Territorial   de   Planeación   sobre   la   propuesta   de   PDM   entregada   por   el   Alcalde     o   del   PDD  
entregado   por   el   gobernador   (aspectos   positivos   y   negativos,   omisiones,   etc.)   y   se   formulan  
propuestas   que,   a   juicio   del   Consejo,   deben   hacer   parte   del   texto   final   del   Plan.   Es   importante  
anotar   que   el   concepto   debe   ser   elaborado   con   participación   ciudadana,   lo   cual   significa   que   el  
CTP  respectivo  definirá  la  estrategia  adecuada  para  lograr  la  intervención  de  la  ciudadanía  en  la  
discusión  del  plan  y  en  la  elaboración  de  propuestas.    

Algunas  recomendaciones  para  su  presentación  incluyen:  

• El  concepto  debe  ser  didáctico  y  constructivo.  

• Debe  tener  uno  o  dos  planteamientos  centrales  que  organicen  las  ideas  y  las  propuestas  y  
le  den  unidad  al  texto.  
• Debe  servir  de  instrumento  de  información  y  análisis  para  los  ciudadanos  interesados  en  
el  proyecto  de  plan  de  desarrollo.  
• Debe   aportar   al   gobierno   municipal   elementos   de   interés   de   la   ciudadanía,   no  
contemplados  en  el  Plan.  
• Debe  ser  corto  y  sustantivo  (referirse  a  temas  de  interés  del  municipio).  
 

¿Cuándo  debe  ser  presentado?  

De  acuerdo  a  la  normatividad  el  alcalde  o  gobernador  cuentan  con  dos  meses  desde  la  fecha  de  su  
posesión   para   presentar   el   proyecto   de   plan   de   desarrollo   consolidado,   es   decir   que   a   más   tardar,  
el  1  de  marzo  debería  ser  entregado  tanto  al  Consejo  Territorial  de  Planeación,  como  al  Concejo  
municipal     o   Asamblea   departamental.     A   partir   de   ese   momento   en   CMP   o   el   CDP   cuenta   con   un  
mes  para  la  elaboración  de  su  concepto,  es  decir  que  el  mismo  debe  ser  entregado  el  31  de  marzo.  
Debe   contemplarse   que   en   ese   mes   se   deben   realizarse     también   las   tareas   relacionadas   con   la  
socialización,  discusión  y  recolección  de  propuestas  ante  sectores  representativos  de  la  sociedad.  

Si   el   alcalde   o   gobernador   no   entregué   el   proyecto   al   CTP   y   el   plan   se   apruebe,     podría  

considerarse  nulo,  por  vicios  de  procedimientos  en  caso  de  una  eventual  demanda.  Si  el  consejo  
no  elabora  el  concepto  y  no  se  pronuncia,  se  entenderá  surtido  el  requisito,  por  lo  cual  el  plan  no  
se  consideraría  nulo.    

Es   de   señalar   que   ni   los   alcaldes   o   gobernadores   ni   los   concejos   o   asambleas   están   obligados   a  
incluir   el   concepto   del   Consejo   Territorial.     Los   gobernantes   incluyen   las   recomendaciones   que  
consideren   pertinentes.   La   inclusión   de   algunas   de   las   propuestas   o   sugerencias   dependerá   del  
ejercicio   de   incidencia   que   se   realice   con   estas   autoridades   territoriales.   Por   lo   tanto,   es  
fundamental  que  las  acciones  de  cabildeo  se  realizan  tanto  con  las  administraciones  municipales  
o   departamentales   y   con   el   Concejo   o   Asamblea   Departamental.   En   todo   caso,   es   conveniente  
que  la  administración  explique  al  respectivo  consejo,  los  motivos  en  los  cuales  se  basó  para  acoger  
o  rechazar  las  recomendaciones  presentadas.  

La   administración   pública   tiene   un   mes   más,   es   decir   hasta   el   30   de   abril,   para   presentar  
formalmente   el   proyecto   del   plan   ante   la   corporación   pública   (concejo   o   asamblea)   y   ésta   deberá  
aprobarlo  antes  del  31  de  mayo.  Si  no  lo  hace,  pese  a  que    el  gobernante  cumplió  el  cronograma  
establecido  por  la  ley,  el  plan  puede  ser  adoptado  por  decreto.  

¿Qué  pasos  se  deben  seguir  para  su  elaboración?  

GRÁFICO  8.  PASOS  PROPUESTAS  PARA  LA  ELABORACIÓN  PARTICIPATIVA  DEL  

CONCEPTO  POR  PARTE  DEL  CTP  

1.  Lectura  y  análisis  
del  Proyecto  de  
Plan  de  Desarrollo  

7.  Presentación  
pública  del   2.  Definición  de  la  
estrategia  de  
concepto  del  CTP  
consulta  ciudadana  
administración  

Elaboración  
del  
6.  Presentación  del   concepto  
documento  en  un   3.  Desarrollo  de  
eventos  y  foros  
evento  ciudadano  
ciudadanos  
para  su  aprobación  

5.  Elaboración  
propiamente  dicha   4.  Sistemagzación  
de  propuestas  y  
del  concepto  del  
recomendaciones.  
CTP  

 
¿Cómo  han  sido  los  conceptos  elaborados  hasta  el  momento?  

Según   el   DNP,   la   mayor   parte   de   los   conceptos   elaborados   hasta   el   momento   han   seguido   las  
siguientes  tendencias:    

“En   algunos   casos   el   concepto   es   un   documento   que   califica   al   proyecto   de     plan   de   desarrollo  
como   favorable   o   desfavorable   para   el   desarrollo   económico   y   social   de   la   entidad   territorial,   al  
tiempo  que  formula  observaciones  y  sugerencias  sobre  las  políticas  y  objetivos  del  plan  desde  el  
punto  de  vista  de  la  sociedad  civil  y  los  gremios  que  integran  el  CTP.  

En  otros  casos  el  concepto  puede  también  señalar  aspectos  concretos,  como  que  es  incoherente  
la  estructura  del  plan  de  desarrollo  con  el  diagnóstico  o  con  la  parte  financiera;  que  las  metas  no  
son  medibles  ni  cuantificables;  que  no  es  clara  la  organización  de  la  parte  estratégica  del  plan  de  
desarrollo,   que   los   programas   y   subprogramas   no   guardan   relación   entre   sí   con   respecto   a   la  
estructura   del   plan;   que   al   forma   como   está   concebido   no   permitirá   hacerle   seguimiento,   etc.;  
adicionalmente   en   ocasiones   estos   conceptos   presentan   propuestas   para   corregir   las   fallas  
detectadas.    

Además,   debido   a   que   los   miembros   del   CTP,   son   miembros   de   sectores   determinados,   las  
recomendaciones   u   observaciones   incluidas   en   el   concepto   técnico   pueden   referirse   a   los  
beneficios  e  inconvenientes  que  reporta  el  plan  a  tales  sectores  o  grupos”.63  

¿De  qué  depende  el  contenido  del  concepto?  

También   tomando   como   referencia   las   experiencias   recopiladas   por   el   DNP   en   el   documento  
citado   anteriormente,   se   plantea   que   la   profundidad   y   objetividad   que   el   CTP   le   imprima   al  
concepto  depende  de  varios  factores  entre  los  que  vale  la  pena  señalar:  

• El  grado  de  compromiso  de  los  consejeros  con  el  proceso  de  formulación  del  plan  de  
desarrollo.  
• El   tipo   de   relación   política   entre   la   administración   de   la   entidad   territorial     con   el  
concejo  municipal  o  la  asamblea  departamental  y  con  el  CTP.  
• El  nivel  de  conocimiento  sobre  el  funcionamiento  de  la  administración  de  la  entidad  
territorial    y  sobre  conceptos  básicos  en  materia  de  planeación.  
• El  grado  de  participación  de  los  miembros  del  CTP  en  el  ejercicio  de  formulación  del  
plan   de   desarrollo,   a   través   de   mesas   de   trabajo,   foros,   comités,   ejes,   frentes   o  
cualquier  otro  tipo  de  organización.    
 
                                                                                                                       
63
 DNP  Recopilación  de  preguntas  frecuentes.  Dirección  de  Desarrollo  Territorial  Sostenible.  S.F.  101-­‐102  
  

¿Cuál  puede  ser  el  contenido  sugerido  para  el  concepto?  

Teniendo   en   cuenta   lo   planteado   hasta   el   momento   el   contenido   sugerido   para   este   concepto  
podría  ser  como  sigue:  

• Introducción  explicativa  del  contenido  del  texto.  

• Análisis  y  recomendaciones  sobre  el  diagnóstico.  
• Resumen  de  los  principales  aspectos  positivos  y  negativos  del  plan  en  sus  estrategias,  
programas  y  proyectos.  
• Recomendaciones.  
• Anexos  (listado  de  eventos  públicos  y  de  las  organizaciones  sociales  y  ciudadanos  que  
participaron   en   la   discusión,   listado   organizado   de   propuestas   ciudadanas;  
información  útil  para  la  versión  definitiva  del  plan).  
 

¿Qué  analizar  en  el  plan?  A  manera  de  guía  general  

El   concepto   debe   expresar   la   mirada   de   los   consejeros   sobre   los   aspectos   centrales   del   plan   de  
desarrollo   señalados   líneas   arriba.   Para   avanzar   en   este   proceso   se   propone   interrogar   el   plan  
haciéndole  una  serie  de  preguntas.      En  primer  término  estas  preguntas  pueden  darse  a  manera  
de  balance  general,  como  se  plantea  a  continuación:  

• ¿Responde  adecuadamente  el  plan  a  las  exigencias  de  ley?  

• ¿Se  trata  de  un  plan  que  efectivamente  define  un  rumbo  para  la  gestión  del  municipio?    
• ¿Parte  de  un  diagnóstico  adecuado  y  actualizado?  
• ¿Contribuye  a  los  procesos  de  construcción  de  paz  en  el  municipio?  
• ¿Cuáles  son  los  aspectos  positivos?  
• ¿Cuáles  son  los  aspectos  negativos?  
• ¿Cuáles  son  las  recomendaciones  que  se  pueden  realizar?  
 

3 La  organización  interna  y  la  definición  de  un  plan  de  trabajo  

 

3.1 Entendiendo  el  carácter  del  CTP  y  el  CDP    

 

Ya  se  mencionó  que  los  CTP  y  los  CDP  son  espacios  de  representación  social,    foros  de  discusión  
y  fuente  de  propuestas.  En  cuanto  a  su  conformación  y  estructura  hay  varios  aspectos  que  deben  
conocerse:  
 
• “Los   Consejos   territoriales   de   planeación   tienen   como   finalidad   la   representación   de   la  
comunidad;  por  lo  tanto  no  pueden  hacer  parte  de  dichos  consejos  los  funcionarios  de  la  
 Administración,   ni   los   concejales   o   diputados.   Los   consejeros   territoriales   de   planeación  
no   reciben   remuneración   y   no   tienen   ningún   vínculo   laboral   con   la   administración”64.    
Aunque  esta  es  la  situación  ideal,  no  siempre  se  presenta.    En  la  práctica  se  ha  encontrado  
que  en  los  consejos  departamentales  se  incluyen  alcaldes  y  en  muchos  de  los  acuerdos  y  
ordenanzas  de  los  consejos  municipales  han  sido  incluidos  funcionarios  o  concejales.65    
 
• Los   CMP   y   los   CDP   serán   designados   para   un   período   de   tiempo   doble   del   de   los  
respectivos   gobernantes.   De   acuerdo   al   Acto   Legislativo   02   de   2002,   el   período   de   los  
alcaldes  y  gobernadores  se  amplía  a  4  años  por  lo  que  los  CTP  se  designan  por  un  período  
de  8  años.    
 
• La  mitad  de  los  miembros  de  los  Consejos  serán  renovados  cada  cuatro  años.  
 
• Los  CMP  y  los  CDP  no  tienen  personería  jurídica,  ni  poseen  autonomía  administrativa  ni  
patrimonial.   Por   ello     no   pueden   captar   recursos   ni   contratar   a   su   nombre   para   el  
desarrollo  de  sus  actividades.  
 
• La   ley   152   de   1994   establece   que   las   Oficinas   de   Planeación   de   los   municipios   o  
departamentos,   o   sus   equivalentes,   deben   garantizar   los   recursos   requeridos   por   los  
respectivos   Consejos   para   realizar   su   labor.   Ese   aspecto   fue   corroborado   mediante   la  
Sentencia   C-­‐524   de   2003,   de   la   Corte   Constitucional.   Es   necesario   considerar   que   estos  
recursos   no   deben   restarle   autonomía   a   los   Consejos,   sino   que   se   trata   solamente   de   una  
medida  que  crea  las  condiciones  favorables  para  su  funcionamiento.  
 
• Según   Planeación   Nacional,   existen   diversas   modalidades   para   el   apoyo   que   prestan   las  
entidades   territoriales:   i.   otorgando   el     transporte   a   los   consejeros   para   su  
desplazamiento,   ii.   Dejando     un   rubro   dentro   del   presupuesto   destinado   al  
funcionamiento   del   CTP,   iii.   Solicitando     la   presentación   de   un   proyecto   que   se   incluye   en  
el  presupuesto  y  al  cual  se  le  incluyen  recursos  anualmente,  iv.  Mediante  capacitaciones  y  
talleres,   v.     Entregando   equipos   de   oficina   o   material   de   trabajo.   En   todo   caso   el   tema   del  
apoyo   y   la   garantía   para   el   funcionamiento   de   los   CTP   sigue   siendo   uno   de   los   problemas  
que  se  afrontan  para  la  participación  en  todo  el  ciclo  de  la  participación.  
   
 

3.2 ¿Cómo  organizarse  internamente  para  trabajar?  

 

Al  respecto  es  necesario  tener  en  cuenta  la  definición  de  acuerdos  de  funcionamiento  interno  
que  le  permitan  al  consejo  cumplir  sus  actividades  y  tareas.  Ello  incluye:  

                                                                                                                       
64
DNP, ESAP, op.cit. pág. 52.
65
Ver Velásquez F. y González E. La planeación Participativa, El Sistema Nacional de Planeación y los Presupuestos participativos
en Colombia. Bogotá, s.f. p.p. 40-47
 • Conformar   la   mesa   directiva   definiendo     presidente(a),   vicepresidente(a),   y  
Secretario(a)  general    y  definir  sus  atribuciones  y  periodos.  
• Definir    grupos  de  trabajo  o  comisiones  de  acuerdo  a  las  actividades  que  se  vayan  a  
desarrollar.   Para   ello   es   importante   aprovechar   los   conocimientos,   perfiles  
profesionales,  y  experiencias  de  los  diferentes  consejeros    
• Acordar  mecanismos  democráticos  de    toma  de  decisiones.  
• Concretar  mecanismos  para  manejar  la  comunicación  interna.      
• Acordar   la   forma   como   se   manejarán     las   relaciones   con   diferentes   actores   (alcadía,  
gobernación,  concejo,  asamblea,    organizaciones  sociales,  medios  de  comunicación,  
etc.).  
 

Los   acuerdos   pueden   irse   consignando   en   actas   de   las   reuniones   realizadas   o   compilarse,   en   lo  
que  sea  pertinente,  en  el  reglamento  de  trabajo  de  la  instancia.    

3.3 La  elaboración  del  plan  de  trabajo  

 

Para   garantizar   que   el   consejo   alcance   sus   propósitos   y   logre   impacto   es   importante   la   definición  
de   un   Plan   de   Trabajo     o   Plan   de   Acción   donde   se   precisen   objetivos,   actividades,   cronogramas,   y  
recursos.  Se  propone  que  en  esta  primera  fase  el  plan  contemple  actividades  de  carácter    interno,  
como  la  formación  de  los  consejeros  o  el  garantizar  la  operatividad  del  Consejo,  y  actividades  de  
carácter  externo,  tendientes  a  la  incidencia  en  relación  con  el  concepto  y  el  debate  sobre  el  plan  
de  desarrollo.    

Se   propone   igualmente   que   el   plan   de   acción   en   esta   primera   fase   contemple   las   actividades   a  
desarrollar   hasta   el   momento   de   aprobación   del   plan   por   parte   del   concejo   municipal     o   la  
asamblea   departamental   el   31   de   mayo   del   presente   año,   según   se   presentan   en   el   cuadro   que   se  
incluye  a  continuación.  Es  decir,  el  tiempo  del  plan  de  acción  a  elaborar  cubriría  solamente  los  dos  
primeros  momentos  incluidos  en  el  cuadro,  dejando  para  más  adelante  la  definición  de  acciones  a  
realizar  en  los  momentos  de  ejecución  y  de  seguimiento  y  evaluación.  

Momentos  en  los  que  pueden  participar  los  CMP  y  los  CDP  después  de  la  entrega  del  concepto  

Desarrollar  acciones  que  permitan  dar  a  conocer  públicamente  el  concepto  

del  CMP.  
 
Reformulación  
Participar   activamente   en   los   eventos   convocados   por   la   administración  
del  Plan  por  
municipal  para  la  reelaboración  del  Plan  de  Desarrollo.  
parte  de  la  
 
administración  
Mantener  canales  de  comunicación  con  la  administración  para  sustentar  las  
propuestas  e  iniciativas  del  CMP.  
 
 Realizar  acciones  de  cabildeo  con  el  Concejo  Municipal.  
Participar  activamente  en  los  eventos  convocados  por  el  Concejo  Municipal    
Aprobación  por   para   la   aprobación   del   Plan   de   Desarrollo   (audiencias,   mesas   de   trabajo,  
parte  del   discusiones  públicas  en  comisión  y  en  plenaria).  
Concejo    
Municipal   Mantener  canales  de  comunicación  con  el  Concejo  Municipal  para  sustentar  
las  propuestas  e  iniciativas  del  CMP  sobre  el  texto  del  Plan  de  Desarrollo.  
Difundir   el   Plan   de   Desarrollo   en   el   municipio   a   través   de   diversos  
mecanismos  (cartillas,  foros  ciudadanos,  uso  de  internet,  etc.).  
 
Iniciar  el  seguimiento  a  la  ejecución  del  Plan  de  Desarrollo  de  acuerdo  al  plan  
de  trabajo.  
 
Ejecución  
Establecer   mecanismos   de   información,   consulta   y   comunicación  
permanentes   con   la   administración   municipal,   la   ciudadanía   y   las  
organizaciones  sociales,  gremiales  y  políticas.    
 
Definir   y   articular   el   trabajo   con   otras   instancias   de   participación   del  
municipio.  
Desarrollar   el   trabajo   de   seguimiento   y   evaluación   del   Plan   de   Desarrollo  
(acopio,   sistematización   y   análisis   de   información;   reuniones   y   eventos   de  
discusión  y  análisis  sectorial,  etc).  
 
Realizar   seguimiento   semestral   a   las   metas   anuales   y   para   el   período   de  
gobierno  de  continuidad,  cobertura  y  calidad  en  la  prestación  de  los  servicios  
definidos  en  los  respectivos  planes  sectoriales;  emitir  concepto  semestral  y  
formular  los  ajustes  y  las    recomendaciones  del  caso.  
Seguimiento  y    
Evaluación   Elaborar  los  informes  de  evaluación  del  PDM.  
 
Presentar  los  informes  de  seguimiento  y  evaluación  del  CMP  al  alcalde  y  su  
equipo  de  gobierno.  
 
Efectuar  eventos  de  presentación  (Foros  Ciudadanos)  para  dar  a  conocer    los  
informes  de  evaluación  y  seguimiento  del  PDM.  
 
Publicación  de  los  informes  de  seguimiento  y  evaluación.  
 
− Elaborando  el  plan  de  acción  
 

El   plan   de   acción   es   entonces   el     conjunto   integrado   y   coherente   de   propuestas   de   acción   que  

apuntan   al   logro   de   unas   metas,   cuya   realización   permite   alcanzar   los   propósitos   que   se   ha  
trazado   una   empresa,   organización   o   grupo.   El   Plan   de   Acción   permite   organizar,   planificar,  
ejecutar,   evaluar   y   corregir   situaciones   prioritarias   que   están   relacionadas   con   la   misión   de   una  
entidad,  grupo  u  organización.  La  siguiente  matriz  presenta  una  forma  de  presentación  del  plan  
de  acción  que  puede  ser  útil  para  el  Consejo.  
  

Matriz  para  el  plan  de  acción  

Objetivos   Actividades   Metas   Responsables   Recursos   Cronograma  

           

           

           

           

           

           

           

A  continuación  se  describen  y  se  presentan  ejemplos  de    los  principales  componentes  incluidos  en  
la  matriz:    

• Objetivo:    
Enuncia   el   propósito   que   se   debe   lograr   para   resolver   un   problema   identificado   o   alcanzar   unos  
resultados  esperados.  El  objetivo  debe  ser  claro,  conciso  y  susceptible  de  medición.  

Ejemplo:  “Promover  la  articulación  y  coordinación  entre  el  gobierno  local  y  la  comunidad  para  
avanzar  en  la  construcción  de    paz  y  de  una  cultura  democrática  en  el  municipio”.  

• Actividades  
Conjunto  de  acciones  que  desarrollan  los  objetivos  del  Plan  de  Acción.  Son    tareas  que  pretenden  
alcanzar  esos  propósitos  en  un  tiempo  determinado.  

Ejemplo:“Desarrollar  3  eventos  de  concertación  entre  la  administración  y  las  organizaciones  

sociales,  políticas  y  gremiales  del  municipio  para  la  formulación  de  un  diagnóstico  sobre  la  paz  
y  la  cultura  democrática”  

• Metas  
Son  los  resultados  esperados  de  la  acción.    Deben  ser  medibles  para  saber  si  la  actividad  al  final  
reportó  lo  esperado.    Sirven  para  hacer  seguimiento  a  la  ejecución  del  Plan.    Son  generalmente  
meta  de  proceso,  aunque  también  pueden  ser  incluidas  metas  de  producto.    

 
 Ejemplos:“3   reuniones   entre   la   administración   y   las   organizaciones   sociales   para   la  
formulación  del  diagnóstico  municipal  sobre  paz  y  cultura  democrática  realizadas”.  
“Diagnóstico  municipal  sobre  paz  y  cultura  democrática  formulado”.  
 
• Responsables  
Se   refiere   a   los   actores   responsables   dentro   del   grupo,   organización,   empresa   que   tienen   la  
responsabilidad   de   desarrollar   un   conjunto   de   acción   que   les   permitirá   alcanzar   los   objetivos  
propuestos  a  través  de  resultados  concretos.    

Ejemplo:  “Alcalde(sa)  y  Secretario(a)  de  Gobierno”.  

“Secretario  de  Gobierno,  CMP  y  Asociación  de  Juntas  de  Acción  Comunal”.  
 
• Recursos  
Son  los  medios  de  diversa  índole,  de  los  cuales  dispone  el  CMP  para  ejecutar  las  actividades.    

Tipo  de  Recursos  

• Humanos:   Alude   al   personal   calificado   que   se   necesita   para   la   ejecución   de   las  

actividades.  
• Financieros:   Se   refiere   al   monto   de   los   recursos   económicos   requeridos   para   la  
ejecución  de  las  actividades.  
• Materiales:   Son   los   objetos   o   instrumentos   necesarios   para   llevar   a   cabo   las  
actividades  (sede,  papelería,  refrigerios,  etc.).  
 

• Cronograma  
Es   el   tiempo   que   tardará   la   realización   de   las   actividades   para   alcanzar   las   metas.     Las   tareas  
deben  tener  tiempos  específicos,  fechas  de  inicio  y  fechas  de  finalización.    

Ejemplo:“Dos  meses  a  partir  del  1°  de  abril”;  “Febrero  26  a  Marzo  10”.  

Finalmente,   es   importante   señalar   que   el   plan   de   acción   elaborado   por   el   Consejo   debe   estar  
sujeto   a   ejercicios   de   Seguimiento   y   Evaluación   (S   y   E),   entendiendo   por   tales,   acciones   que  
permiten   establecer   los   avances   logrados   en   la   ejecución   del   plan   de   acción,   e   introducir   los  
correctivos   necesarios   para   el   cumplimiento   de   los   objetivos   y   las   metas.   El   seguimiento   y  
evaluación   da   cuenta   de   las   actividades   y   las   metas   no   cumplidas   y   permite   la   corrección   del  
rumbo  para  que  no  se  vea  afectado  el  objetivo  en  las  fechas  planeadas.  Implica  la  vigilancia  sobe  
la  realización  de  actividades  y  el  logro  de  productos  y  metas.    

 
4 LOS  CMP  y  LOS  CDP  Y  LA  PARTICIPACIÓN  CIUDADANA  
 

4.1 Enfoque  Conceptual  Sobre  Participación  

 

Para  poder  orientar  el  proceso  de  intervención  de  los  CTP  y  de  otras  instancias  y  organizaciones  
que   se   vinculen   al   proyecto   es   conveniente   contar   con   un   marco   conceptual   que   permita   ubicar   el  
tema   de   la   participación   ciudadana.     A   continuación   se   presentan   una   serie   de   elementos   que  
pueden  contribuir  a  dar  herramientas  para  realizar  este  proceso.  

• Democracia  representativa  y  democracia  participativa  

 

El   tema   de   la   participación   ciudadana   puede   ser   ubicado   en   el   marco   de   la   existencia   de   dos  

grandes  modelos  de  democracia,  que  esquemáticamente  pueden  ser  definidos  como  sigue:  
 
Democracia  Directa  o  participativa   Democracia  Liberal  o  representativa  
Sistema   de   toma   de   decisiones   sobre   los   Sistema   de   personas   elegidas   según   reglas  
asuntos   públicos   en   el   cual   los   ciudadanos   predeterminadas,   que   tienen   el   encargo   de  
están  directamente  involucrados   ‘representar’   los   intereses   y/o   los   puntos   de  
vista  de  los  ciudadanos  dentro  del  esquema  de  
un  régimen  legal.  
 
Algunos   autores   como     Boaventura   de   Sousa   Santos   y   Leonardo   Avritzer   plantean   que   estos  
modelos   corresponden   a   nociones   hegemónicas   y   contra-­‐hegemónicas   de   democracia66.     Tal   y  
como  se  fue  consolidando,  el  modelo  de    la  democracia  representativa  no  fue  diseñado  para  que  
la   ciudadanía   gobernara   directamente.   El   sistema   representativo   parte   del   supuesto   de   que   la  
élite   de   elegidos   es   capaz   de   identificar,   a   través   de   procesos   deliberativos,   el   interés   común.   Los  
representantes   deben   competir   por   el   voto   ciudadano   en   una   especie   de   “mercado   político”   en   el  
que  los  agentes  políticos  hacen  ofertas  programáticas  y  los  ciudadanos  eligen  a  quienes  creen  que  
mejor  los  representarán  en  las  instancias  de  toma  de  decisión.  Los  representantes  actúan  como  
“productores”  de  la  actividad  pública  y  los  ciudadanos  como  “consumidores”.  
 

Los   representantes   son   responsables   ante   el   público,   por   lo   que   están   sometidos   al   escrutinio  
ciudadano   a   través   de   elecciones   periódicas.   Estas   operan   como   un   sistema   de   sanciones   y  
recompensas   para   los   elegidos,   lo   que   los   obliga   a   ser   abiertos   y   receptivos   a   las   demandas   del  
electorado,   responder   por   sus   actos   a   través   de   la   rendición   de   cuentas   y   estar   dispuestos   a   ceder  
su  lugar  si  los  electores  lo  deciden.  

                                                                                                                       
66
SANTOS, Boaventura de Sousa y AVRITZER, Leonardo, “Introdução: para ampliar o cânone democrático”, en SANTOS, Boaventura
de Sousa (org.), Democratizar a Democracia. Os caminhos da democracia participativa, Río de Janeiro, Civilização Brasileira, 2002, pp.
39-82. Las páginas que siguen se acogen a la argumentación de estos autores.
Esta     “concepción   hegemónica”   de   la   democracia,     se   extendió   rápidamente   en   el   mundo   durante  
el   siglo   XX,   pero   generó   una   situación   paradójica:   a   medida   que   ganaba   terreno   experimentaba  
una  crisis  de  participación  y  representación  política  que  se  expresó  en  varios  ámbitos:67  
 
Los   partidos   mostraron   tendencias   hacia   la   oligarquización   y   la  
Las  formas  de  
clientelización.   Esto   condujo   a   una   pérdida   de   confianza   de   los  
mediación  política  
ciudadanos  en  las  organizaciones  políticas  y  en  sus  agentes.  
Las   elecciones   constituyen   cada   vez   menos   un   instrumento   idóneo  
para   que   el   ciudadano   castigue   o   premie   a   los   representantes  
La  rendición  de   políticos,   pues   cuenta   con   herramientas   cada   vez   más   débiles   para  
cuentas   asegurar   que   los   elegidos   cumplan   su   deber.   No   existe   ningún  
mecanismo   de   control   que   impida   a   los   representantes   cambiar   sus  
fórmulas  programáticas  y  sus  promesas  electorales.    
La   heterogeneidad   de   la   sociedad   ha   producido   un   efecto   negativo  
La  representatividad   en   la   medida   en   que   los   sistemas   de   representación   política   son   cada  
de  los  elegidos   vez   menos   capaces   de   abarcar   el   espectro   total   de   intereses   vigentes  
en  la  sociedad.    
La   representación   desestimuló   la   participación   de   la   ciudadanía   en  
La  participación  en  los  
los   asuntos   públicos,   bajo   el   supuesto   de   que   estos   últimos   eran  
asuntos  públicos  
responsabilidad  de  los  representantes  y  no  del  elector.  
La   burocracia   derivada   del   modelo   de   representación   genera   dos  
problemas:   la   incompatibilidad   de   sus   esquemas   universales   con   la  
El  papel  de  la  
diversidad  de  intereses  y  demandas  que  circulan  en  la  sociedad;  y  su  
burocracia:  
incapacidad  para  manejar  la  compleja  información  relacionada  con  la  
gestión  pública.    
 
 
4.2 Los  CTP  y  la  Participación  Ciudadana  
 

El  marco  conceptual  planteado  en  el  numeral  anterior,  contribuye  a  ubicar  la  tarea  que  en  materia  
de   participación   cumplen   los   CTP.   Ellas   son   formas   institucionales   en   las   que   la   ciudadanía   se  
expresa   a   través   de   representantes.   En   esta   medida   los   CMP   y   los   CDP     “son   espacios   de  
participación   ciudadana,   para   la   interacción   social   con   los   gobernantes,   para   la   planeación   del  
territorio  y  para  el  control  social  de  las  políticas  públicas”.68  

Teniendo   en   cuenta   lo   anterior   se   entiende   que   ellos   mismos   deben   considerar   el   proponer  
espacios  y  mecanismos  que  permitan  una  amplia    participación  de  la  ciudadanía  en  el  desarrollo  
de   sus   labores.   Así   mismo   es   importante   que   conozcan   “los   intereses,   programas   y   proyectos   que  
la  comunidad  y    sus  respectivos  sectores,  anhelan  ver  realizados  (…)  lo  cual  implica  una  función  

                                                                                                                       
67
Velásquez, Fabio. Democracia, Participación y Control Social a la Gestión Pública: Guía para la Formación de servidores públicos.
Bogotá: Veeduría Distrital - Universidad del Valle Octubre de 2005.
68
 DNP,  ESAP,  USAID,  UNFPA.  Planeación  para  el  desarrollo  territorial  de  las  entidades  territoriales.  El  plan  de  desarrollo  2012-­‐2015.  
Guía  para  la  Gestión  Pública  Territorial  No.  4.  Bogotá,  2012.  Pág.  25.  
permanente   y   activa   de   recepción,   debate   y   evaluación   de   las   propuestas   provenientes   de   los  
diferentes  sectores  en  relación  con  los  alcances  y  contenidos  de  los  planes  de  desarrollo”.69  

Durante   la   fase   de   elaboración   del   concepto.   Su   acción   debe   caracterizarse   por     la     inclusión,   la  
equidad,  el  diálogo,  el  consenso,  la    concertación.  Todo  ello  le  permitirá    lograr  legitimidad  ante  la  
comunidad   frente   al   proceso   que   está   desarrollando   y   poder   contar   con   aliados   que   podrían  
eventualmente  prestar    apoyo  para  su  trabajo  en  el  futuro.  

En   este   sentido   en   este   momento   de   inicio   del   ciclo   de   la   planeación,   se   propone   realizar   las    
siguientes  actividades:    

• Identificar     organizaciones     de   la   sociedad   civil   y   otras     instancias   de   participación  

existentes   en   el   municipio   (consejos   de   política   social,   de   desarrollo   rural   etc.)   para  
articular   el   trabajo   y   para   que   participen   y   realicen   aportes   en     las   reuniones   y   para  
enviarles  la  información  que  produce  los  CMP  y  los  CDP.  
• Buscar   aliados   estratégicos   en   el   sector   educativo,   universidades   y   medios   de  
comunicación.  
• Definir  estrategias  de  consulta  ciudadana.    
• Organizar  debates  para  el  análisis  y  la    recolección  de  propuestas  con  miembros  de  los  
sectores   y   territorios   representados   en   los   CMP   y   los   CDP   y   de   otros   que   se  
consideren  indispensables  en  el  municipio.  
• Organización   de   eventos   de   socialización   del   borrador   del   plan   de   desarrollo  
presentado   por   el   alcalde   o   gobernador   y   recolección   de   propuestas   y   del   concepto  
del  CMP  y  los  CDP  
• Participación  en  mesas  de  trabajo,  foros,  comités  y  otros  espacios  creados  a  propósito  
del  plan.  
• Presentación  del  concepto  en  un  evento  ciudadano  para  su  aprobación.  
• Establecer   mecanismos   de   información,   consulta   y   comunicación   permanentes   con   la  
administración   municipal,   la   ciudadanía   y   las   organizaciones   sociales,   gremiales   y  
políticas.    
• Acciones   de   cabildeo   y   seguimiento   a   las   propuestas   presentadas   sobre   el   proyecto  
del   Plan   de   Desarrollo   tanto   en   el   seno   de   la   administración   municipal   o  
departamental  y  en  el  Concejo  y  Asambleas  respectivas.    
 

   

                                                                                                                       
69
Ibid. Pág. 25.
 5. Como  leer  el  Proyecto  de  Plan  de  Desarrollo  en  clave  de  Transparencia    

  CRITERIOS        PREGUNTAS  ORIENTADORAS   SI   NO   Observaciones  

Balance  General   Correspondencia   1   ¿Responde  a  los  compromisos  adquiridos  en    el  programa  de  gobierno              
del  Plan  de   inscrito  por  el  actual  alcalde    o  a  la  gobernador?  
Desarrollo  
Orientado  a   2   ¿Se  encuentra  articulado  o  muestra  evidencias  de  como  ser  articulará  a              
resultados   los  planes  de  desarrollo  con  los  municipios  vacios,  con  el  departamento  
o  con  la  Nación?  
Armonización   3   ¿Incluye,   políticas,   programas   y   estrategias     para   sectores   o   grupos              
poblacionales   en   la   búsqueda   de   propósitos   comunes   de   bienestar   y  
desarrollo  del  municipio  y  del  departamento?  
Articulación   4   ¿Garantiza   la   articulación   y   armonía   entre   el   diagnóstico,   los   objetivos,              
metas,   programas,   subprogramas,   proyectos   y   recursos   del   plan   de  
desarrollo?  
Evaluabilidad   5   ¿Define  indicadores  de  resultado  y  de  producto  que  permitan  realizar  el              
seguimiento   y   la   evaluación   a   la   gestión   adelantada   por   la  
administración  e  cumplimiento  del  plan  de  desarrollo?    
Viabilidad   6   ¿Las   metas   establecidas   se   puede   realizar,   es   decir   están   respaldadas              
con   recursos   legales,   humanos,   administrativos,   tecnológicos   y  
financieros?  
Transparencia,   7   ¿Identifica,   cuantifica   y   propone   acciones   para   solucionar   los              
Integridad,  cultura  de   problemas  de  corrupción  que  afronta  la  entidad  territorial?  
la  legalidad  y  lucha  
contra  la  corrupción   8   ¿Las   metas   establecidas     en   temas   de   transparencia   y   lucha   contra   la              
corrupción   se   puede   realizar,   es   decir   están   respaldadas   con   recursos  
legales,  humanos,  administrativos,  tecnológicos  y  financieros?  

Diagnóstico       9   ¿Incluye  un  balance  de  la  gestión  realizada  por  el  gobierno  anterior?              
Incluye  los  temas  relacionados  con    transparencia  y    lucha  contra  la  
corrupción    
10   ¿Presenta  un  balance  de  los  tipos,  niveles  y  factores  de  conflicto  en  el              
municipio?  
11   ¿Contiene  una  línea  de  base,  es  decir,  datos,  estudios  o  estadísticas              
recientes,  que  permitan  conocer  o  reconocer    las  situaciones  y  
problemas  del  municipio  o  departamento?  
12   ¿Identifica  cuáles  son  las  causas  o  factores  que  inciden  en  cada  uno  de              
los  problemas?  
 13   ¿Establece  prioridades  con  respecto  a  los  temas  por  abordar?              
14    ¿Incluye  compromisos  en  relación  con  los  Objetivos  del  Milenio?              
15   ¿Identifica  cuáles  son  las  causas  o  factores  que  inciden  en  la  corrupción              
del  municipio?  
16   ¿Establece  dentro  de  las  prioridades    para  abordar  la  lucha  contra  la              
corrupción  y  la  transparencia?  
17    ¿Explica  las  decisiones  que  se  propone  tomar  con  respecto  a  la  lucha              
contra  la  corrupción,  transparencia,  integridad  y  cultura  de  la  
legalidad?  
Estrategias  de   Visibilización  de  la   18   El  plan  establece  objetivos,  políticas,  programas,  metas  e  indicadores              
Plan  de   Gestión   que  permiten  hacer  visible  la  gestión  de  la  administración?    Por  
Desarrollo    en   ejemplo  sistema  de  gestión  documental  que  le  permita  la  producción  y  
clave  de   entrega  de  información  pública  a  la  ciudadanía;  creación,  
Transparencia   fortalecimiento  o  modernización  de  los  sistema  de  información  del  
municipio;  fortalecimiento  de  la  página  web,  sistema  de  conectividad  
para  el  gobierno  en  línea?  
19   ¿El  plan  establecer  objetivos,  políticas,  programas,  metas  e  indicadores              
que  le  permitan  consolidar,  modernizar  o  desarrollo  de  mecanismos  y  
medios  de  entrega  de  información  a  la  ciudadanía,  por  ejemplo  
actualización  del  sitio  web,    sistemas  de  atención  al  ciudadano,    
simplificación  de  trámites,  creación  de  dependencias  especializadas  
para  la  atención  a  los  ciudadanos?  
20   El  plan  establece  objetivos,  políticas,  programas,  metas  e  indicadores              
que  le  permitan    consolidad,  modernizar  o  desarrollar  mecanismos  de  
comunicación  e  información  sobre  los  bienes  y  servicios  a  los  que  tiene  
derecho  los  y  las  ciudadanas,  por  ejemplo  el  tipo  de  subsidios  ofrecidos,  
requisitos  para  acceder  a  ellos,  sistemas  de  calificación,  procesos  y  
procedimiento  establecidos,  dependencias  encargadas,  listado  
públicos  de  beneficiarios?  
21   Otro?  Cual?              
Cumplimiento  de   22   El  plan  establece  objetivos,  políticas,  programas,  metas  e  indicadores              
Normas  y  Estándares   para  el  fortalecimiento  de  la  gestión  institucional,  por  ejemplo  reforma  
administrativa,    estructuras  salariales,    profesionalización  de  las  plantas  
de  personal,    procesos  de  capacitación  y  formación  de  los  y  las  
funcionarias,  mejoramiento  de  procesos  y  estandarización?  
23   El  plan  establece  objetivos,  políticas,  programas,  metas  e  indicadores              
para  la  elaboración  anual  de  la  estrategia  de  lucha  contra  la  corrupción,    
la  cual  debe  contener  como  mínimo  el  mapa  de  riesgos  de  corrupción  
del  municipio  o  departamento,  las  medidas  concretas  para  mitigar  los  
riesgos,  la  estrategia  anti  trámites?  (Obligatorio  cumplimiento  del  
Estatuto  Anticorrupción).  
24   ¿El  plan  establece  acciones  para  garantizar  la  Declaración  y              
visibilización  de  Conflicto  de  Intereses,  declaraciones  de  bienes  y  
rentas;    perfiles  y  hojas  de  vida  de    asesores,  secretarios  de  despacho,  
contratistas,  interventores,  tesoreros  y  demás  funcionarios  con  
responsabilidades  misionales  y  manejo  financiero  del  departamento  o  
del  municipio?  
25   ¿El  plan  establece  objetivos,  políticas,  programas  o  proyectos  para  el              
acciones  para  garantizar  la  visibilización  de  la  Declaración  de    Conflicto  
de  Intereses  de  alcaldes,  gobernadores,  asesores,  secretarios  de  
despacho,  contratistas,  interventores,  tesoreros  u  otros  funcionarios  
del  departamento  o  del  municipio?  
26   Otro?  Cual?              
CONTRATACIÓN  PÚBLICA  
27   ¿El  plan  establece  objetivos,  políticas,  programas  o  proyectos  para              
garantizar  la    transparencia  durante  la  contratación  de  bienes  y  
servicios,  por  ejemplo:    ajuste  institucional  para  la  contratación,  
sistemas  de  seguimiento  y  control  al  proceso  contractual,  creación  de  
grupos  interdisciplinarios  para  el  análisis  del  proceso  contractual,  
oficinas  técnicas  especializadas  para  la  maduración  de  proyectos,  
contratación  de  proyectos  que  cuentan  con  la  viabilidad  técnica,  
financiera,  ambiental  y  social,  sistemas  de  sanciones  y  multas  a  los  
contratistas  e  interventores;    publicación  de  las  personas  naturales  y  
jurídicas  sancionadas?  
28   ¿El  plan  establece  objetivos,  políticas,  programas  o  proyectos  para              
adelantar  procesos  de  Rendición  de  Cuentas  Públicas  sobre  el  proceso  
de  contratación?  
29   ¿Otro?  ¿Cual?              
EMPLEO  PÚBLICO  
30   ¿El  plan  establece  objetivos,  políticas,  programas  o  proyectos  para              
adelantar  procesos  de  meritocracia  para  el  nombramiento  en  cargos  de  
responsabilidad  misional  y  financiera?  
 31   ¿Otro?  ¿Cual?              
 RENDICIÓN  DE  CUENTAS      
32   ¿El  plan  establece  objetivos,  políticas,  programas  o  proyectos  que              
garanticen  la  Rendición  Pública  de  Cuentas,  por  ejemplo  promoción  de  
eventos  poblacionales,  territoriales  o  sectoriales;    publicación  de  la  
información  previa  al  evento;  capacitación  a  los  ciudadanos  sobre  el  
proceso  de  rendición-­‐  petición  de  cuentas?  
33   ¿Otro?  ¿Cual?              
Pesos  y  contrapesos   34   ¿El  plan  establece  objetivos,  políticas,  programas  o  proyectos  para  la              
a  la  gestión  pública   Promoción  de  escenarios  de  participación  para  la  discusión  y  
concertación  de  las  políticas,  programas  ,  proyectos  y  recursos  de  la  
administración,  por  ejemplo  ejercicios  de  planeación  y  presupuestación  
participativas;    elaboración,  discusión  y  actualización  de  políticas  
públicas;  construcción  de  Escenarios  de  Diálogo  Ciudadano  en  donde  
se  reflexionan  sobre  la  problemática  local;  apertura  a  las  minorías,  
promoción  de  la  consulta  previa?  
35   ¿El  plan  establece  objetivos,  políticas,  programas  o  proyectos  para  la              
Promoción,  formación,  capacitación  y  acción  de  las  organizaciones  
sociales  y  ciudadanos,  por  ejemplo  en  temas  de  participación  
ciudadana,  control  social,  veeduría  ciudadana,    resolución  de  conflictos,  
fortalecimiento  organizacional,  procesos  establecidos  en  la  ley  para  la  
participación  de  las  minorías?  
36   Otro?  Cual?              
Cultura  de  la   37   El  plan  establece  objetivos,  políticas,  programas,  metas  e  indicadores              
transparencia  e   que  promuevan  la  cultura  de  la  legalidad,  por  ejemplo  procesos  que  
integridad  asociada  a   promueva  la  ética    pública  de  los  funcionarios,  de  los  contratistas  y  
la  cultura  de  la   demás  personas  al  servicio  de  la  administración;    cultura  ciudadana  y  
legalidad   cultura  democrática,    metodologías  de  trabajo  con  jóvenes  y  niños,  
procesos  educativos?  
38   Otro?  Cual?              
Medidas   39   El  plan  establece  objetivos,  políticas,  programas,  metas  e  indicadores              
Anticorrupción   que  promueven  la  creación  de  canales  y  mecanismos  para  la  denuncia  y  
la  protección  de  denunciantes?  
40   Otro?  Cual?              
Temas  claves   Recursos  Financieros   41   El  plan  de  inversiones  establece  con  claridad  las    fuentes  de  recursos,  la              
que  garantizan   situación  fiscal  y  financiera;  criterios  para  la  asignación  de  los  montos  
la  ejecución  del   de  inversión  a  políticas,  programas,  proyectos;    cupos  de  
plan  de   endeudamiento?  
desarrollo       42   ¿Se  presentan  los  recursos  asignados  a  las  políticas,  programas,              
proyectos  y  metas  en  los  temas  relacionados  con  la    transparencia  y  
lucha  contra  la  corrupción?  
TOTAL              

 
 6. Recomendaciones  para  tener  en  cuenta  en  la  Elaboración  del  Concepto  del  proyecto  de  Plan  de  Desarrollo  

Plan  de  desarrollo   CRITERIOS   SUGERENCIAS  PARA  LA  ELABORACION  DEL  CONCEPTO  
Correspondencia   El  plan  de  desarrollo  deberá:  
Orientado  a  resultados  
Coherencia  
Estratégico  
Armonización   Dar  respuesta  a  las  exigencias  de  la  ley;  definir  un  rumbo  para  la  gestión  del  municipio;  contribuir  a  
Balance  General  del   los  procesos  de  construcción  de  paz;  proponer  acciones  para  solucionar  los  problemas  prioritarios  
Articulación  
Plan  de  Desarrollo   de  los  y  las  ciudadana;  garantizar  la  articulación  y  armonización  de  recurso  humanos,  financieros,  
Evaluabilidad   administrativos  y  técnicos  para  garantizar  el  cumplimiento  de  las  políticas,  programas,  planes  y  
Viabilidad   proyectos  y  el  trabajo  coordinado  con  los  municipios  vecinos,  el  departamento  y  la  Nación.  
Transparencia,  Integridad,  
cultura  de  la  legalidad  y  lucha  
contra  la  corrupción  
  El  plan  de  desarrollo  debe:  

Responder  a  lo  establecido  en  el  plan  de  gobierno;  contar  con  la  información  o  línea  de  base  de  los  
sectores,  territorios  o  poblaciones  en  los  cuales  se  adelantarán  las  principales  acciones  del  plan;  
Diagnóstico   reconocer  los  avances  previos  sobre  los  diferentes  sectores;    contar  con  un  balance  de  los  tipos,  
niveles,  factores  de  conflictividad  del  municipio  y  de  la  región;  priorizar  los  sectores,  territorios  y  
poblaciones  a  intervenir;    determina  el  panorama  financiero  y  fiscal  del  municipio;    identifica  los  
factores,  causas  problemas  de  corrupción.  

El  plan  de  desarrollo  debe  incluir  acciones  que  garanticen:  

Estrategias  de  Plan    

de  Desarrollo    en   1.  Un  marco  normativo  y  constitucional  que  promueve,  estimula,  premia  y/o  castiga  la  publicidad  
Visibilización  de  la  Gestión   del  proceso  de  la  gestión  de  las  autoridades  públicas.  
clave  de  
Transparencia  
   
2.   La   capacidad   de   las   entidades   para   producir   y   gestionar   información   pública   (   por   ejemplo:  
 gestión  documental,  de  archivos,  sistemas  de  información  y  capacitación  para  instalar    capacidades  
técnicas   y   del   recurso   humano   en   lo   concerniente   al   acceso   a   la   información   pública)   tanto   de   la  
gestión  administrativa  como  de  la  gestión  misional.  

 
3.   Información   suficiente,   oportuna   y   veraz   sobre   la   gestión   administrativa   y   la   gestión   misional  
(por  ejemplo  :  administración  y  fortalecimiento  de  las  páginas  web,  sistemas  de  información  que  
garanticen  el  acceso  ciudadano).  

 
4.  Información  suficiente,  oportuna  y  veraz  sobre  los  bienes  y  servicios  que  ofrece  la  entidad  a  los  
ciudadanos   (por   ejemplo:   tipos   de   subsidios,   condiciones   para   acceder   a   los   bienes   y   servicios,  
publicadas  a  cerca  de  quienes  son  beneficiados  con  los  bienes  y  servicios.    

 
5.  Disponer  de  canales  y  medios  para  recibir  las  peticiones  de  información  y  entregar  la  información  
de   manera   proactiva   y   por   demanda   (por   ejemplo:   creación,   fortalecimiento   y   publicada   del  
sistema   Único   de   Atención   al   Ciudadano;   publicación   de   la   información   para   la   Rendición   de  
Cuentas).  

     
7.   Disponer   de   canales,   mecanismos   e   instancias   que   permitan   el   encuentro,   la   interlocución   y   la  
deliberación   entre   organizaciones   de   la   sociedad   civil,   ciudadanía   y   autoridades   públicas   (por  
ejemplo:  Promoción  de  escenarios  de  "Diálogo  Ciudadano",  promoción  de  escenarios  de  encuentro  
con   los   beneficiarios   de   los   servicios   y   bienes)  
 

Cumplimiento  de  Normas  y   El  plan  de  desarrollo  debe  incluir  acciones  que  garanticen:  
Estándares   1.  Un  marco  normativo  que  defina  las  funciones  y  competencias  de  las  entidades  y    dependencias  
de  la  administración  (por  ejemplo:  reforma  administrativa,  actualización  de  manuales  de  funciones  
y  cargos  de  la  administración,  establecimiento  de  proceso  de  meritocracía)  ..  Se  espera  que  el  
marco  normativo  sea  de  público  conocimiento  y  cumplimiento.    
 
2.La  existencia  de  procesos  y  procedimientos  para  la  gestión  reglados  y  normados(por  ejemplo:  
actualización  de  los  manuales  de  procedimientos,  manual  de  contratación  e  interventoría,  creación  
de  Comisiones  de  Trabajo,  entre  otros).  Estos  además  deben  contar  con  responsables,  insumos,  
recursos,  propósito  y  tiempos.    Se  espera  que  el  marco  normativo  sea  de  público  conocimiento      
 
3.La  existencia  de  herramientas  e  instrumentos  para  la  gestión  pública  (por  ejemplo:    sistemas  de  
control,  gestión  e  información;    planes  operativos,  de  acción,  de  compras,  presupuestales;    
Instancias  de  dirección,  coordinación,  evaluación,  selección)  
 
4.  La  existencia  en  el  proceso  de  sistemas  de  control,  seguimiento  y  monitoreo  a  los  proceso,    
orientados  a  prevenir  el  incumplimiento  de  los  procesos  y,  por  ende,  el  no  logro  de  sus  resultados  
(por  ejemplo  fortalecimiento  del  control  interno,  fortalecimiento  del  control  interno  disciplinario,  
cumplimiento  de  los  planes  de  mejoramiento)  
 
Pesos  y  contrapesos  a  la   El  plan  de  desarrollo  debe  incluir  acciones  que  garanticen:  
gestión  pública   1.  Un  entorno  normativo  favorable  a  la  participación  ciudadana  en  la  gestión  (por  ejemplo:  
procesos  de  planeación  y  presupuestación  participativa,  rendición  -­‐  petición  de  cuentas)  
 
2.  Promoción  y  fortalecimiento  de  las  instancias  y  mecanismos  de  participación  ciudadana  (por  
ejemplo  procesos  de  formación  en  temas  de  control  social,    fortalecimiento  de  los  consejos  de  
juventud,  mujeres,  comunidades  afro  descendientes.  Recursos  destinados  para  tal  fin  en  los  planes  
plurianuales).    
 
3.  Promoción  y  fortalecimiento  del  Control  Social  y  la  Veeduría  Ciudadana  
 
4.  Entrega  de  información  de  manera  proactiva,  oportuna,  clara  y  veraz  a  organizaciones  sociales  e  
instancias  de  participación  ciudadana  que  intervienen  en  procesos  de  gestión  local  (por  ejemplo:  
iniciativas  de  control  social,  co-­‐producción  de  políticas  públicas,  conceptualización  o  consultas  
sobre  planes  y  políticas,  presupuestación  participativa,  entre  otros).  
 
5.  Responder  de  manera  positiva  al  control  político(or  ejemplo  :  entrega  de  informes  de  
actividades,  participación  de  miembros  del  gabinete  en  jornadas  de  control  político,;  acatar  los  
resultados  del  control  político).  
 
6.  Respuesta  positiva  al  control  institucional  por  parte  de  entidades  como  la  Contraloría  General  de  
la  Nación,  la  Contraloría  Territorial,  la  Procuraduría  General  de  la  Nación,    las  Procuradurías  
provinciales  y  la  Contaduría  General  de  la  Nación.  
 
El  plan  de  desarrollo  debe  incluir  acciones  que  garanticen:  
1.  Promoción  o  diseño  de  guías,  manuales  y  mecanismos  de  implementación  y  seguimiento  de  
lineamientos  de  ética  del  servidor  público.    
 
Cultura  de  la  transparencia  e   2.  Diseño  de  ambientes  institucionales  probos  e  íntegros  con  ambientes  eficientes  de  regulación  y  
integridad  asociada  a  la   control  (por  ejemplo:      control  institucional,  auto  regulación  de  los  procesos  y  procedimientos,  
cultura  de  la  legalidad   rendición  de  cuentas  a  la  ciudadanía  y  visibilidad  y  acceso  a  la  información  sobre  las  acciones  y  
decisiones  de  la  gestión  pública).  
 
3.  Existencia  de  campañas  y  mecanismos  de  sensibilización  y  capacitación  a  servidores  públicos,  
contratistas  y  ciudadanos  sobre  la  cultura  de  la  legalidad  y  la  ética  del  servidor  público.  
 
 El  plan  de  desarrollo  debe  incluir  acciones  que  garanticen:  
1.  Identificación  de  la  corrupción  como  un  fenómeno  social  
 
2.  Existencia  de  políticas  públicas  y  programas  orientados  a  luchar  contra  la  corrupción  de  manera  
directa.    
Medidas  Anticorrupción    
3.  Existencia  de  canales  y  mecanismos  para  la  denuncia  y  la  protección  a  denunciantes.    
 
4.  Existencia  en  las  oficinas  de  control  interno  de  gestión  y  disciplinaria  de  mecanismos  especiales  
para  identificar  y  tramitar  denuncias,  investigaciones  y  trámite  a  organismos  de  investigación  y  
sanción  competentes.