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CONSEJO DE ESTADO
SECCIÓN PRIMERA
Asevera que, como solución temporal, se construyó una estación de bombeo en las
instalaciones del aeropuerto, solución que si bien no es definitiva sí mitiga la
situación, pues con su operación las aguas bajan de nivel, permitiendo el tránsito
menos peligroso por dicha zona. Agrega que la Aeronáutica Civil opera las bombas
de impulsión, pero que éstas fueron dotadas por el Departamento; sin embargo, ante
los frecuentes daños que presentan, ninguna de dichas autoridades quiere asumir la
responsabilidad de su operación.
2.1. La acción popular fue presentada el día 24 de febrero de 2016 1 y admitida por
auto del 15 de marzo del mismo año, proferido por el Tribunal Administrativo de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina. En esta providencia se dispuso notificar la
demanda a los representantes legales del Departamento y de la Unidad
Administrativa de la Aeronáutica Civil y comunicar a la Defensoría del Pueblo2.
1
Folios 1 a 41. C1.
2
Folios 53 a 55. C1.
3
Folios 96 a 100. C1.
4
Folios 112 y 113. C1.
5
Folios 118 a 121. C1.
III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
Indicó que se demostró que en el sector Swamp Ground – Barrio School House no
hay la adecuada prestación del servicio de alcantarillado sanitario, y que si bien
existen obras que se encuentran en construcción, éstas no han finalizado, lo que
permitió determinar la vulneración del derecho colectivo de acceso a los servicios
públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
Precisó que la ausencia de ese servicio público afecta la salubridad pública porque
no hay una adecuada disposición de aguas residuales, situación que se agrava
con las lluvias, pues se terminan mezclando con aguas negras que quedan
estancadas, lo que propicia la proliferación de vectores y roedores, en detrimento
del derecho colectivo al goce de un ambiente sano.
Agregó que las acciones emprendidas por la Gobernación no han resultado ser
una solución definitiva, y que ésta sólo se logrará con la construcción del
alcantarillado sanitario y pluvial, así como con la construcción y mantenimiento de
la vía, de manera que se eliminen las condiciones de insalubridad que se vienen
presentando.
Señaló que, mientras se efectúan las obras que solucionen de manera definitiva la
problemática, la Aeronáutica deberá hacer entrega al Departamento de la estación
de bombeo, para que la opere en caso de presentarse una situación de inundación
y/o estancamiento de aguas en el sector, sin perjuicio de que lo realice
directamente la Aeronáutica en una eventualidad extrema.
Así mismo, aseveró que el término de diez (10) meses para los estudios y diseños
es muy reducido, habida cuenta que a la fecha están gestionando los recursos
ante el Ministerio de Vivienda, por lo que solicita que el término se cuente desde
que aprueben los recursos6. Al respecto, señaló lo siguiente:
Afirmó que está de acuerdo con la decisión de primera instancia, pues las órdenes
impuestas a su representada son las que siempre se buscaron; es decir, poder
entregar la estación así como su operación y mantenimiento a la Gobernación8.
7
Folio 265 C1.
8
Folios 270 y 271 C1.
9
Folios 273 a 282 C1.
Respecto del argumento de la falta de recursos públicos para cumplir las órdenes
emitidas en los numerales cuarto, quinto y sexto de la sentencia, alega que no se
probó dentro del expediente tal situación y, por el contrario, cuando se revisan las
órdenes dispuestas en el fallo cuestionado, se encuentra que están claramente
delimitadas, son pertinentes y otorgan un plazo razonable.
6.1 COMPETENCIA
6.2. HECHOS
6.2.2. En el sector colindante a dicha vía, denominado School House, los moradores
vierten aguas residuales domésticas que se acumulan en la calle, y ante la
inoperancia de los canales se generan taponamientos.
6.2.3. La vía se encuentra sin pavimentar y con un gran número de huecos en donde
se represan las aguas, generando un riesgo para quienes transitan por ella.
6.2.4. En el interior del aeropuerto Gustavo Rojas Pinilla se construyó una estación
de bombeo con el fin de reducir los niveles de estancamiento de las aguas; sin
embargo, su operación es intermitente y presenta daños de manera frecuente.
3. Indicar cuál o cuáles son las fuentes de los recursos por medio de los cuales
se van a financiar dichas obras y su actual estado en el ciclo presupuestal de
la entidad.
3. Indicar cuál o cuáles son las fuentes de los recursos por medio de los
cuales se van a financiar dichas obras y su actual estado en el ciclo
presupuestal de la entidad.
R/ Los recursos con los cuales se pretende financiar el proyecto son con los
fondos presupuestales del Ministerio de Vivienda y Desarrollo territorial y en la
actualidad estas no se encuentran en el ciclo presupuestal de la entidad debido
a que el proyecto no ha sido viabilizado.
10
https://kiterritorial.co, “Manual para la formulación de planes de desarrollo de las entidades
territoriales”, “Unidad 0: Introducción”.
La Ley 152 de 1994, “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo”, consagra los procedimientos y mecanismos para la elaboración,
aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los PDT.
11
https://kiterritorial.co, “Manual para la formulación de planes de desarrollo de las entidades
territoriales”, “Unidad 2: Parte Estratégica”
12
https://kiterritorial.co, “Manual para la formulación de planes de desarrollo de las entidades
territoriales”, “Unidad 3: Plan de Inversiones”
13
Artículo 33 de la Ley 152 de 1994.
Dentro de los primeros cuatro (4) meses del período de Gobierno se debe someter
a consideración del Concejo Municipal o Asamblea Departamental el proyecto de
plan de desarrollo territorial para su correspondiente aprobación.
En este punto, se debe precisar que el sistema presupuestal se rige, entre otros
principios, por el de anualidad, el cual establece que el año fiscal comienza el 1°
de enero y termina el 31 de diciembre de cada año, por lo que las asambleas
departamentales y los concejos municipales solamente pueden aprobar el
presupuesto para una vigencia.
Así mismo, se advierte que el presupuesto deberá contener la totalidad del gasto
público que se espera realizar durante la vigencia fiscal respectiva; en
consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos o erogaciones
con cargo al Tesoro que no figuren en el presupuesto. Lo anterior es lo que se
denomina principio de Universalidad, el cual está consagrado en el artículo 15 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto y exige por parte de la administración efectuar
una juiciosa y acertada programación presupuestal pues, a pesar de que el
presupuesto es susceptible de modificaciones, no debe someterse a constantes
ajustes consecuencia de la falta de planeación.
14
Decreto 111 de 1996, “Estatuto Orgánico del Presupuesto”. Artículo 10. “La ley anual sobre el
Presupuesto General de la Nación es el instrumento para el cumplimiento de los planes y
programas de desarrollo económico y social.”
15
https://portalterritorial.dnp.gov.co/kit-financiero, documento elaborado por el Departamento
Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público denominado “Protocolo”.
16
Restrepo, Juan Camilo, Derecho Presupuestal Colombiano, Segunda Edición 2014, p.137. En el
lenguaje presupuestal “Apropiación” es sinónimo de autorización de gasto.
17
Artículo 18 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto.
diferente para el cual fue autorizado en el presupuesto 18.
Elaboración y Aprobación del Presupuesto Anual de las ET. Ahora bien, para
elaborar el prepuesto se requiere lograr coherencia entre los sistemas de
planeación y presupuestal, ya que, como se indicó, este último es un instrumento
para la materialización de los objetivos y metas estipulados en el PDT. En esa
medida las ET deberán armonizar el presupuesto que está en ejecución y la
programación presupuestal anual con el nuevo PDT durante todo el periodo de
gobierno.
28
Decreto 111 de 1996, artículo 71 y Decreto 568 de 1996, artículos 19 y 20.
29
Ibídem, artículo 73.
gastos no contemplados en el presupuesto inicial, el cual requiere contar con el
recurso que lo va a financiar y que se apruebe por medio de Ordenanza o Acuerdo
para tales efectos; ii) reducciones y aplazamientos: se presenta en aquellos
eventos en que la ET o alguna de sus entidades, requiere reducir o posponer la
apropiación de un gasto, cuando los ingresos resultan ser menores a los previstos
y, por tanto, se requiere mantener el equilibrio presupuestal. iii) traslados (créditos
y contracréditos): propiamente no es una modificación, ya que consiste en
proporcionar a una apropiación insuficiente o agotada recursos sobrantes, en la
que, dependiendo de las partidas que se afecten, requerirá autorización por la
autoridad o dependencia correspondiente 30.
30
Guía de Presupuesto Público Territorial, Auditoria General de la República, 2012.
“[…] TERCERO: ORDÉNASE al DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE
SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA la terminación de la
construcción del alcantarillado sanitario para los sectores de School
House y Swamp Ground, que hacen parte del distrito 4 de alcantarillado
sanitario; para lo cual se concede un término de seis (6) meses, contados a
partir de la ejecutoria de la sentencia. A la finalización de la obra se deberá
enviar informe a esta Corporación debidamente documentado acompañado
por el informe de interventoría. […]”
Sobre el particular, la Sala advierte que no obra prueba en el plenario que permita
concluir la terminación de las obras de construcción del alcantarillado sanitario así
como tampoco su correcto funcionamiento; por el contrario, del informe
presentado por la sociedad Proactiva Aguas del Archipiélago S.A. E.S.P. 31,
allegado con el escrito de sustentación del recurso de apelación formulado por la
entidad territorial demandada, se puede inferir que dichas obras para el año 2017
aún no habían finalizado y que incluso se solicitó una prórroga del contrato para
concluirlas. En efecto, del citado documento se puede observar:
Así las cosas, la Sala confirmará la orden impuesta por el juez de instancia ante la
ausencia de pruebas que permita corroborar la finalización y puesta en
funcionamiento del sistema de alcantarillado en los sectores School House y
Swamp Groundse, con el cual se pretende garantizar la protección de los
derechos colectivos de la comunidad, teniendo en cuenta que, por tratarse de una
obra en ejecución, debe tener la disponibilidad presupuestal correspondiente.
31
Folios 246 a 252 C.1
una vez obtenidos, permitirán iniciar los trámites administrativos y técnicos
correspondientes a planos, estudios y presupuestos, pues sin los mismos no es
posible ejecutar las obras32.
En este contexto, es pertinente recordar que, tal como se ha señalado por esta
Corporación33, la falta de recursos públicos no es impedimento para proteger los
derechos e intereses colectivos garantizados por la Constitución, ya que su
efectividad requiere de una atención preferente por parte de las autoridades
administrativas. Sin embargo, en el caso concreto no es posible desconocer que la
32
Folios 242 a 245. C1.
33
Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 22 de enero de 2015, Radicación número:
18001-23-31-000-2011-00256-01(AP), Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, Actor: Alejandro
Bahamon Cuenca.
entidad territorial aún no cuenta con los recursos necesarios para llevar a cabo la
construcción del alcantarillado pluvial para el distrito 4, pues el proyecto con el
cual se pretendía obtener dichos dineros, no fue aprobado por el Gobierno
Nacional, según informó el Departamento.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la consecución de los recursos requiere
adelantar nuevamente los trámites y las gestiones administrativas
correspondientes, para la Sala resulta procedente modificar el numeral cuarto de
la parte resolutiva de la sentencia, en el sentido de ordenar al Departamento que,
a más tardar en el término de la presente vigencia fiscal (año 2019), y en el marco
de sus competencias constitucionales y legales en materia de planeación y
presupuesto, realice las acciones administrativas y presupuestales necesarias
ante las autoridades territoriales y nacionales que correspondan, para que se
obtengan los recursos necesarios para ejecutar la construcción del alcantarillado
pluvial para los sectores de School House y Swamp Ground, que hacen parte del
Distrito 4 y, una vez aprobados los recursos, se contabilice el término de dieciocho
(18) meses para ejecutar la respectiva obra. Este término es inexcusable e
improrrogable, pues advierte la Sala que el Departamento, no obstante haberse
abstenido de ejecutar las órdenes de primera instancia por carecer de recursos en
el año 2016, nada hizo para obtener las apropiaciones pertinentes en los años
sucesivos, desconociendo de manera negligente el deber que tiene de proteger
los derechos colectivos.
Sobre este punto, la Sala advierte que la orden se expidió por el a quo como una
medida provisional que permita la transitabilidad de la vía mientras se ejecutan las
obras de alcantarillado sanitario y pluvial, obras que por estar en ejecución o
prontas a ejecutar impidieron dar la orden de pavimentación definitiva de la vía,
pero que facilitan provisionalmente superar la vulneración de los derechos
colectivos amparados. En ese sentido, no se observa en qué yerro pudo incurrir el
juez de instancia al proferir la orden en cuestión, así como tampoco la
imposibilidad de su cumplimiento, en la medida en que ésta no depende de la
asignación o consecución de recursos adicionales diferentes a los recursos
destinados al mantenimiento de la malla vial.
FALLA
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por
la Sala en la sesión