FINANZAS Y DERECHO FINANCIERO – FOLCO

BOLILLA I: FINANZAS. NOCIONES PRELIMINARES

1. Concepto de finanzas. Finanzas públicas y finanzas privadas. El financiamiento de las funciones del
Estado y de los servicios públicos. Las necesidades públicas: evolución paralela a las concepciones del
Estado.

1.1. Concepto de finanzas.

Si bien el término finanzas equivale a finanzas públicas1, en un sentido amplio podría definirse como todos
aquellos medios o recursos con los que cuentan tanto las personas físicas como las jurídicas (Estado) para
aplicar al gasto (privado o público).

El derecho financiero, entonces, es la disciplina que tiene por objeto el estudio sistemático del conjunto de
normas que reglamentan la recaudación, la gestión y la erogación de los medios económicos que necesitan
el Estado y otros órganos públicos para el desarrollo de sus actividades, y el estudio de las relaciones jurídicas
entre los poderes y los órganos del Estado, entre el contribuyente y el Estado y entre los mismos
contribuyentes, que derivan de la publicación de esas normas. En este aspecto, el derecho financiero
comprende la actividad económica en su totalidad, la obtención de recursos y el gasto de ellos, derivándose
de él tanto el derecho tributario o fiscal, como el derecho presupuestario, que se encarga del gasto público.
En cuanto al origen de la palabra "finanzas", unos autores creyeron en su procedencia germánica
relacionándola con la palabra inglesa "fine" (pago de tasas a los señores feudales) o con el término alemán
"finden" (encontrar). Otros investigadores te atribuyeron procedencia latina y la hicieron derivar de "finis"
(postura correcta). A la ciencia de las finanzas (o finanzas públicas) suele también denominársela —
especialmente por los tratadistas españoles— ciencia de la hacienda (o de la hacienda pública). En
consecuencia, tomaremos los términos y expresiones mencionados (finanzas, finanzas públicas, hacienda,
hacienda pública) como sinónimos y les asignaremos idéntico significado.

A su vez, la debida comprensión del significado conceptual de las finanzas públicas requiere recurrir a cuatro
nociones fundamentales íntimamente vinculadas entre sí: necesidad pública, servicio público, gasto público
y recurso público; los cuales iremos estudiante conforme avance la materia.

1.2. Finanzas públicas y finanzas privadas.

A la voz "finanzas" suele adicionársele la palabra "públicas", con idéntico significado, aunque tal vez con el
deliberado propósito de distinguir las finanzas estatales de las privadas.

En tal sentido, los autores anglosajones establecen una nítida diferencia entre las finanzas públicas (public
finance), que tienen por objeto examinar cómo el Estado obtiene sus ingresos y efectúa los gastos, y las
finanzas privadas (private finance), expresión esta última que hace referencia a problemas monetarios,
cambiarios y bancarios en general.

Las diferencias son las que siguen:

 Por el objeto: las públicas buscan la consecución de recursos públicos, mientras que las privadas se
refieren a la problemática del sector bancario y la economía de los particulares.
 Por los medios que utiliza: las finanzas públicas recurren al poder de imperio del estado para imponer
coercitivamente impuestos y tributos2, poder que no posee el sector privado.
 Por los fines perseguidos: las finanzas públicas persiguen fines inmateriales (ej., defensa, servicio de
justicia, educación, etc.); las privadas, en cambio, se desenvuelven siempre en un ámbito de finalidad
de lucro.

1
Villegas.
2
En esencia, el tributo es un recurso que el Estado obtiene por medio de la coerción que nace de su poder de imperio.
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 Por las necesidades que satisfacen: las finanzas públicas buscan satisfacer necesidades públicas3, las
cuales tienen su origen y justificación en la Constitución Nacional y se van modificando y aumentando
conforme su evolución, mientras que las necesidades privadas son satisfechas por los particulares
por sí mismos.
 Por la naturaleza de su gestión: el estado no gestiona a su libre albedrío, sino que su actividad
financiera se encuentra reglada4 (ej. Ley de Administración Financiera y Control del Sector Público
Nacional Nº 24.156); en las finanzas privadas, por el contrario, el particular puede escoger libremente
el modo de gestionar sus finanzas (siempre sin contrariar a la ley obviamente).

Pero pese a las diferencias apuntadas, ambos tipos de finanzas se encuentran estrechamente vinculadas por
lazos que influyen a las unas y las otras. Así, tanto las finanzas públicas como las privadas recurren al mercado
de capitales para financiarse, por ejemplo.

1.3. El financiamiento de las funciones del Estado y de los servicios públicos.

Para lograr cumplir con sus funciones (ejecutiva, legislativa y judicial) y hacer frente a los servicios públicos
(educación, seguridad social, salud, transporte, etc.), un Estado moderno necesita hacerse de recursos, los
cuales obtendrá de diferentes fuentes. El concepto de recurso público ha sufrido una profunda
trasformación, tal como sucedió con el gasto público y la ciencia financiera en general. Ello se debe a que el
concepto sobre las funciones estatales se ha ido ampliando y hoy se admite que el Estado debe intervenir en
la economía nacional, tratando de asegurar el bienestar social y el desarrollo económico.

Denominaremos5 recursos a todos los ingresos en las arcas estatales, sea cual fuere el concepto por el cual
los fondos ingresan. Estos recursos suelen clasificarse en:

a) Originarios: los el Estado obtiene de fuentes propias de riqueza, sea que posean un patrimonio
fructífero, sea que ejerzan una industria o un comercio.
b) Derivados: los que el Estado se procura mediante contribuciones provenientes de las economías de
los individuos pertenecientes a la comunidad.

En la antigüedad, puede decirse que las necesidades financieras eran cubiertas mediante prestaciones de los
súbditos y de los pueblos vencidos, con rentas patrimoniales y por medio de monopolios estatales; se nota,
sin embargo, un neto predominio de los ingresos patrimoniales provenientes de bienes del dominio
particular del monarca, tales como minas y tierras. Sucede que en esas épocas remotas no se distinguía, por
lo general, entre patrimonio del Estado y patrimonio particular del soberano. Sin embargo, existieron en esas
épocas rudimentos de tributación. Así, se afirma que los griegos conocían una especie de impuesto
progresivo sobre la renta y que los egipcios tenían gravámenes sobre los consumos y los réditos. En cuanto
a Roma, nos encontramos con diferentes tributos importantes, que incluso han servido como antecedente
para formas impositivas actuales.

Durante la Edad Media, el patrimonio del Estado continuó confundido con el del soberano y era la principal
fuente de recursos, ya que los tributos perdieron toda importancia y se convirtieron en fuentes excepcionales
de ingresos. En ese período histórico se desarrolló el sistema de regalías, que consistían en contribuciones
que debían pagarse al soberano por concesiones generales o especiales que el rey hacía a los señores
feudales (por ejemplo, el derecho de acuñación de moneda o el derecho de utilización de agua). También se
difundieron las tasas, que los súbditos debían pagar a los señores feudales por determinados "servicios" que

3
Primarias o absolutas (defensa, seguridad, justicia, etc.) y secundarias o relativas (jubilación, salud pública, asistencia
social, transporte, comunicaciones, etc.).
4
En los Estados modernos de Derecho, el poder coercitivo estatal se ejerce a través de la ley. La administración fiscal
posee poderes discrecionales y la ley determina precisamente cuando, en cuales casos y en cual medida ella puede
recaudar el tributo sobre la riqueza privada.
5
Villegas.
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éstos le prestaban. Así, los vasallos debían pagar tributos para que los señores les permitieran ejercer
profesiones o empleos, para transitar ciertas rutas o cruzar los puentes, por utilizar las tierras del señor
feudal, etc.

La formación gradual de los grandes Estados motivó profundas trasformaciones en el sistema del ingreso
público. El rey, para restaurar su poder venido a menos en la época feudal, utilizó ante todo los privilegios
feudales. Como señor percibía rentas de sus tierras. Después utilizó el sistema de "ayudas" para reclamar a
sus vasallos el derecho de percibir rentas en sus respectivos dominios; en lugar de ser pagada por el señor,
la "ayuda" era percibida por el rey directamente de los habitantes de los diversos dominios señoriales. Este
sistema de ayudas feudales hizo surgir la concepción del impuesto moderno.

Como vemos, primitivamente el impuesto se fundamentaba sólo en la soberanía absoluta del rey.
Predominaba una concepción autoritaria y, por lo general, arbitraria con respecto al impuesto.

Con posterioridad a la Revolución Francesa, esta concepción se modificó sensiblemente. Surgieron las ideas
liberales que repudiaban la discrecionalidad y el autoritarismo, y que querían encontrar justificativos éticos
en el impuesto considerándolo como un precio que se paga al Estado por los servicios generales que éste
presta. Ganó terreno también la idea de graduar ese precio según la potencialidad económica de los
ciudadanos. En el siglo XIX el Estado obtenía la mayor parte de sus ingresos de los recursos tributarios. Pero
en el siglo XX es dable observar un resurgimiento de los recursos patrimoniales vinculado al cambió en la
concepción del Estado. El Estado moderno asume ciertas actividades económicas e industriales, antes
desconocidas, y la empresa pública pasa a constituirse en fuente de ingresos.

En cuanto a los servicios públicos, hemos visto que estos constituyen las actividades que el Estado
(representado por el gobierno) realiza en procura de la satisfacción de las necesidades públicas y pueden
clasificarse en:

a) esenciales: son inherentes a la soberanía del Estado, puesto que sólo pueden ser prestados por él en
forma exclusiva e indelegable, haciendo uso de todas las prerrogativas emanadas de su poder de
imperio, o sea, del poder de mando que como suprema autoridad pública se ejerce sobre quienes
están sometidos a su jurisdicción soberana.
b) no esenciales: tienden a satisfacer necesidades públicas vinculadas al progreso y bienestar social, no
se consideran inherentes a la soberanía, por cuanto para su prestación no es ineludible la utilización
de las prerrogativas emanadas del poder de imperio.

Tanto los servicios públicos esenciales como los no esenciales, son prestados por el Estado, pero mientras los
inherentes a la soberanía sólo pueden ser suministrados por él en forma directa (no resultaría tolerable que
empresas privadas se encargasen de la administración de justicia, de la seguridad pública o de la organización
del ejército para la defensa nacional), los restantes servicios públicos pueden ser atendidos, en principio, en
forma indirecta y mediante la intervención de particulares intermediarios o concesionarios bajo control
estatal.

Podría considerarse a papel prensa si fuera 100% estatal.

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1.4. Las necesidades públicas: evolución paralela a las concepciones del Estado.

Las necesidades públicas son aquellas que nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante la actuación
del Estado. El hombre, desde tiempos pretéritos, tiende a vivir en sociedad, y esta vida colectiva engendra
necesidades distintas de las que tiene el individuo en su consideración aislada. Vemos, así, que cuando el ser
humano resuelve integrarse en una colectividad, esa reunión de individualidades supone diversos ideales
comunes que primariamente son el de defenderse recíprocamente, crear normas de convivencia que regulen
una interdependencia armoniosa y velar por su acatamiento, así como buscar el medio de resolver las
controversias y castigar las infracciones con el mayor grado de justicia. Estos ideales dan lugar a las
necesidades públicas. Como esas necesidades son de imposible satisfacción debida, mediante esfuerzos
aislados de las individualidades, el ser humano asociado tiende a buscar a alguien que aúne esos esfuerzos.
Podemos agruparlas según el siguiente esquema:

6
Podría considerarse Papel Prensa si fuere 100% estatal.
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Las teorías liberales tradicionales sostuvieron que las funciones estatales debían reducirse a la defensa
exterior, orden interno y justicia, mientras que en los otros órdenes debía limitarse a disciplinar la iniciativa
privada cuando lo requiriera el carácter especial de ciertas actividades.

No obstante, surgieron una serie de fenómenos económicos y sociales (principalmente las crisis cíclicas y la
desocupación) que debilitaron en los hechos los esquemas individualistas clásicos y requirieron de una mayor
actuación del ente público para apuntalar la economía nacional y obrar como factor de equilibrio. Se pasó de
la neutralidad estatal al intervencionismo del Estado moderno.

Estas ideas intervencionistas hicieron irrupción en el mundo occidental a partir de la segunda guerra mundial,
y la actuación estatal se extendió cada vez más, tanto cuantitativamente como cualitativamente.

Durante aproximadamente 40 años, prácticamente todos los gobiernos occidentales (aun guiados por
partidos de distinto signo) compartieron una ideología más o menos similar, inspirada en una misma teoría,
el keynesianismo, que pretendió justificar de manera científica las intervenciones del Estado como garantía
de empleo y crecimiento. Tampoco por ese camino fue alcanzado el ideal, y después de ciertos períodos de
bonanza volvieron a acentuarse las crisis, el subdesarrollo y principalmente el cáncer de la inflación, que todo
lo pervierte y desestabiliza.

Se operó entonces el retorno a las ideas liberales, aunque ajironadas y pragmatizadas, mediante el
reconocimiento de que es necesario un cierto grado de intervencionismo estatal y la debida satisfacción de
algunas necesidades públicas relativas, principalmente educación y salud.

Tipos de Inflación:

- De demanda: exceso de demanda global frente a oferta. Tiene su origen en el déficit fiscal, suben los
precios porque hay poco de ese producto. El Estado emite dinero para que los ciudadanos gasten.
- De costos: aumento de precios de forma unilateral al margen de la producción. (se aumenta por que
se quiere, refiere a posiciones monopólicas u oligopólicas. Tamberos vs supermercados.
- Estructural: disminuye la oferta de un bien determinado. En nuestro caso el dólar, no se puede
autoproducir. Por ello puedo definirse como cambiaria.

2. El fenómeno financiero: aspectos político, económico, jurídico y técnico. Ciencia de las finanzas. Política
financiera. Economía financiera. Derecho financiero. Desarrollo histórico del pensamiento financiero.

2.1. El fenómeno financiero: aspectos político, económico, jurídico y técnico.

Los ingresos estatales y las erogaciones que el Estado efectúa son fenómenos financieros, que considerados
dinámicamente y en su conjunto conforman la actividad financiera. Pero tales fenómenos revisten un
carácter complejo, por lo cual su debido estudio sólo puede llevarse a cabo con los elementos que los
integran: elementos políticos, económicos, jurídicos, sociales y administrativos:

 Aspecto económico: la ciencia de las finanzas trasporta el concepto de valor de la economía privada
al campo de la economía pública e investiga las condiciones en que debe desenvolverse la actividad
productora del Estado a fin de que la selección de los servicios públicos, su cuantía, el reparto de su
costo, etc., tenga lugar conforme a ese concepto de valor, es decir, mediante el mínimo gasto posible
de riqueza privada para la máxima satisfacción de necesidades colectivas. La diferencia consiste en
que en vez de ser el individuo quien actúa, lo hace el Estado, y en vez de tratarse de necesidades
individuales, se trata de necesidades colectivas. Todo conocimiento profundo relativo a la ciencia
financiera es imposible sin referirse de continuo a los principios de la ciencia económica.
 Aspecto político: la materia de las finanzas es una de las situadas en la línea que separa la economía
política de la ciencia política. Si bien las finanzas son una ciencia de medios (aspecto económico)
existe una clara conexión de tal actividad con los fenómenos estrictamente políticos. Las medidas
financieras son formas particulares de la autoridad pública, disposiciones especiales del poder del
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Estado. Solamente comprendiendo el aspecto político dentro de las finanzas, se la puede

comprender en su totalidad. En definitiva el fenómeno financiero es el resultado de aplicar el criterio
político a una realidad económica determinada.
 Aspecto jurídico: tanto la elección de los medios (aspecto económico), como la de los fines (aspecto
político) es llevada a cabo mediante la creación y aplicación de normas. Las medidas de tipo
financiero aparecen normalmente bajo forma de leyes y se refieren a hechos jurídicos, de lo cual se
desprende que no puede comprenderse la naturaleza y función de la ciencia de las finanzas sin
referirse a lo jurídicamente existente.
 Aspecto técnico: se trata de todos aquellos aspectos vinculados a la debida organización
administrativa de la actividad financiera, a la contabilidad financiera, a las medidas de control y
fiscalización del correcto desempeño de la administración fiscal, a los procedimientos tributarios de
liquidación, a la mecanización de la función financiera, etc.

2.2. Ciencia de las finanzas. Política financiera. Economía financiera. Derecho financiero.

La ciencia de las finanzas públicas es una disciplina económico-política. Es decir, se encarga del estudio de los
medios (aspecto económico) y de los fines (aspecto político)7.

No debe confundirse a la ciencia de las finanzas con el derecho financiero ya que si bien ambas disciplinas
examinan el mismo hecho (la obtención y el empleo de los medios económicos necesarios para que el Estado
cumpla sus fines), lo consideran desde dos puntos de vista totalmente diferentes.

El derecho financiero se encarga del estudio del aspecto jurídico del fenómeno financiero, es decir, de la
norma financiera (aspecto formal). El estado no gestiona a su libre albedrío, sino que su actividad financiera
se encuentra reglada, y el derecho financiero precisamente se encarga del estudio de las normas que regulan
la actividad financiera del Estado -su formación, interpretación y aplicación-.

Por otro lado, la política financiera se encarga del estudio y análisis del aspecto político de la actividad
financiera, es decir, de los fines de la actividad financiera del Estado o, dicho en otras palabras, del empleo
de los recursos obtenidos.

El destino de los recursos es claramente una decisión de política fiscal, que variará de acuerdo a las distintas
concepciones de Estado. Los estudios específicos sobre política financiera se ocupan de determinar la
elección de los gastos públicos a realizarse y de los recursos públicos a obtenerse para sufragar a aquéllos,
en circunstancias de tiempo y lugar determinados.

La economía financiera abarca el estudio del aspecto económico (material) de la actividad financiera, es decir,
de lo que hace a la obtención de los medios (recursos) que utilizará el Estado para hacer frente a los fines
(funciones y servicios públicos).

Los investigadores de la economía financiera encaminan sus pasos a analizar el fenómeno financiero desde
el punto de vista económico, examinando especialmente sus efectos, tanto en el plano individual como
social.

2.3. Desarrollo histórico del pensamiento financiero.

En su desenvolvimiento histórico, los estudios financieros han sufrido grandes oscilaciones. Mientras en
algunas épocas se consideró que lo financiero era parte de la política general del Estado, en otras se pensó
que era un sector de la actividad económica. Si bien la ciencia financiera concluyó por independizarse y
comenzó a ser tratada en forma autónoma por diversos autores, siempre se percibió la pugna de inclinar su
campo de acción hacia lo económico o lo político, no faltando quienes, como Jéze, intentaron darle un matiz
predominantemente jurídico.

7
Obtención de medios como su empleo (recursos y gastos públicos)
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Debe tenerse en cuenta, especialmente, que en los Estados de la antigüedad la riqueza se obtenía mediante
la guerra y la conquista de otros pueblos, es decir, en forma muy distinta del proceso económico actual. Suele
mencionarse prácticas financieras en Egipto, Grecia y Roma, pero nada en cuanto a teoría, ya que la
omnipotencia del Estado no permitía la discusión de los asuntos públicos.

Durante la Edad Media rigieron las llamadas finanzas patrimoniales, en las cuales los bienes del Estado
estaban indiferenciados con relación a los bienes de los soberanos y de los señores feudales. Es decir que en
todo este período histórico nos encontramos con un régimen político-social que en nada se parece al del
Estado moderno, y de allí la imposibilidad de extraer antecedentes útiles para la ciencia financiera.

Más tarde surgió una corriente de política económica denominada mercantilismo, que aparece ante la
necesidad de consolidar los Estados modernos por medio de sus tesoros nacionales, y que en los Estados
alemanes y en Austria recibió el nombre de camerálismo. Si bien existían esbozos de una teoría financiera,
se notaba un marcado predominio del aspecto político.

Durante el siglo XVIII se operó una profunda trasformación en la concepción de lo que debía ser el aspecto
financiero de la actividad general del Estado. Primero con los fisiócratas, inspirados en Francois Quesnay, con
su tesis de que la riqueza proviene de la tierra, y con sus postulados, que aunque nunca fueron integralmente
aplicados, tuvieron la virtud de presentar el primer esquema orgánico de una teoría económica. Luego advino
la escuela clásica inglesa, fundada por Adam Smith, que significó el comienzo de estudios sistematizados con
relación a los recursos y gastos del Estado, aunque concibiéndolos como integrantes de una economía
pública, que no era sino parte de la economía general.

Pero si bien estas corrientes doctrinales brindan importantes aportes científicos a las finanzas, contribuyeron
a su total absorción por la economía, por lo cual la primera siguió careciendo de contenido propio. Fue en el
siglo XIX que la ciencia de las finanzas comenzó a sistematizarse como disciplina autónoma. Surgieron
grandes tratadistas que efectuaron estudios específicamente financieros. Llegamos así a la ciencia financiera
tal como es concebida en la actualidad. Prevalece la opinión de considerar que la ciencia de las finanzas no
es una sección más de la ciencia política ni una rama de la ciencia económica. Es una disciplina específica con
contenido propio.

3. La actividad financiera del Estado. Concepto, sujetos y fines. Escuelas y teorías sobre su naturaleza. El
poder financiero.

3.1. La actividad financiera del Estado. Concepto, sujetos y fines.

a) Concepto:

La actividad financiera del Estado consiste en una serie de entradas (ingresos públicos) y salidas (gastos
públicos) de dinero en la Caja del Estado.

Las entradas de dinero constituyen los ingresos públicos, que son trasferencias monetarias (coactivas o
voluntarias) realizadas en favor de los organismos públicos. Merced a estas trasferencias, las entidades
estatales pueden disponer de los medios de pago necesarios para realizar las funciones encomendadas.

Una característica fundamental de la actividad financiera es su instrumentalidad. Esto es así, porque ninguna
actuación del Estado sería posible, si no hubiese obtenido previamente los fondos necesarios para solventar
su actividad en procura de satisfacer necesidades públicas.

La actividad financiera está integrada por tres actividades parciales diferenciadas, a saber:

a) la previsión de gastos e ingresos futuros materializada generalmente en el presupuesto financiero;

b) la obtención de los ingresos públicos necesarios para hacer frente a las erogaciones
presupuestariamente calculadas;
c) la aplicación de esos ingresos a los destinos prefijados, o sea, los gastos públicos.
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b) Sujetos:

El Estado es el único y exclusivo sujeto de la actividad financiera8. Éste dirige la actividad financiera hacia la
provisión de los recursos necesarios para el logro de los fines colectivos. Tanto los intereses individuales
como los colectivos se coordinan para la obtención de los fines superiores, unitarios y duraderos del Estado,
diferentes de los fines efímeros y perecederos de los individuos que lo componen. Así como el Estado es el
sujeto de la actividad financiera, se hallan sometidas a su autoridad las personas y entidades nacionales y
extranjeras vinculadas por razones de pertenencia política, económica y social, y que por diferentes medios
contribuyen a proporcionar ingresos al Estado.

3.2. Escuelas y teorías sobre su naturaleza.

 Escuelas económicas: tienden a definir la actividad financiera sobre la base de conceptos

económicos:
- Algunos autores9, han considerado que la actividad financiera es un caso particular de cambio,
por lo cual los tributos vienen a resultar las retribuciones a los servicios públicos.
- Por su parte, ciertos economistas de la escuela clásica10 y algunos autores franceses11, tienden a
considerar la actividad financiera como un acto de consumo colectivo y público, por lo cual los
gastos públicos deben considerarse consumos improductivos de riqueza. Es decir que el Estado
sustrae bienes a los particulares que los utilizarían mejor y más productivamente
- Economistas más modernos consideraron que la actividad financiera es el resultado de una
acción cooperativa de producción que producía bienes públicos y los traspasaba a sus miembros.
- Otra teoría incluida dentro de las económicas es la de Sax sobre la utilidad marginal. Sax recurre
a la noción del valor. Cada individuo realiza una valoración de sus necesidades creando una escala
en orden de importancia. Del mismo modo, el Estado realiza una valoración de los servicios
públicos para saber qué parte de sus riquezas es justo que entreguen los particulares, según el
propio valor subjetivo que éstos asignan al servicio público.

Critica: las teorías de la escuela económica descuidan la diferencia de situación en que se hallan los
hombres cuando desarrollan su actividad económica y cuando están sometidos a la soberanía del
Estado. La actividad económica de los particulares se desarrolla según relaciones de derecho privado,
por lo cual cada uno es libre de producir, intercambiar y consumir la riqueza conforme a sus propios
criterios y de manera de alcanzar su propia utilidad máxima. La actividad financiera, en cambio, se
desarrolla según relaciones de derecho público, por las cuales la demanda de los servicios públicos
generales es presunta y la interpretan los representantes de los ciudadanos en las asambleas
políticas.

 Escuelas sociológicas: esta tendencia tiene su inspirador en Wilfredo Pareto. Según Pareto, y dada la
heterogeneidad de las necesidades e intereses de los componentes de la colectividad, los juicios de
los individuos quedan en realidad subordinados al criterio y voluntad de los gobernantes, que
establecen su orden de prelación según criterios de conveniencia propia. El Estado es sólo una ficción
en cuyo nombre se impone a los contribuyentes todos los gravámenes posibles, y luego se gastan
para cubrir no ya sus pretendidas necesidades, sino las infinitas de la clase dominante y de sus
pretorianos. No es el Estado el que gobierna efectivamente y decide las elecciones en materia de
gastos y de ingresos públicos, sino las clases dominantes que imponen sus intereses particulares. El

8
Concibiendo el término "Estado" en sentido lato y comprensivo, por tanto, del ente central (Nación) y de los entes
federados (provincias), así como de los municipios.
9
Bastiat y Sénior.
10
Adam Smith, David Ricardo, John Stuart Mill.
11
Juan Bautista Say.
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Estado —según Pareto— no es un ente superior y distinto de los individuos que lo componen, sino
tan sólo un instrumento de dominación de la clase gobernante.

 Escuelas políticas: fue Griziotti quien convencido de la insuficiencia de las teorías económicas y
encontrando serias objeciones en la tesis sociológica de Pareto, orientó sus enseñanzas hacia un
concepto integral de las finanzas, pero con neto predominio del elemento político. Afirma el maestro
italiano que "teniendo presente que el sujeto de la actividad financiera es el Estado y que son los
fines del Estado los que se satisfacen con la actividad financiera, debe aceptarse que esta actividad
tenga necesaria y esencialmente una naturaleza política". Los procedimientos de los cuales se vale
el Estado para procurarse recursos son en su mayor parte coercitivos y están guiados por criterios
políticos, así como son políticos los criterios de repartición de la carga tributaria entre los
particulares.

3.3. El poder financiero.

El poder de imperio, en cuya virtud se ejerce la actividad financiera, es la autoridad que tiene el Estado para
exigir contribuciones coactivas a los particulares que se hallan bajo su jurisdicción (potestad tributaria), pero
ésa no es su única manifestación.

En efecto, cuando el Estado planifica su actuación financiera decidiendo qué gastos van a efectuarse, cómo
se repartirán en el espacio y en el tiempo, mediante cuáles fuentes se lograrán ingresos, qué medidas
financieras serán adoptadas, así como cuando concretamente procede a obtener ingresos y a emplearlos en
sus destinos, está también ejerciendo su poder financiero. Es decir, está utilizando el poder de mando que le
ha sido conferido por la comunidad para atender debidamente las necesidades, que según la concepción del
Estado moderno son consideradas como públicas.

El poder financiero en un Estado de derecho se encuentra consagrado en sus constituciones.

4. Política fiscal. Concepto y evolución. Efectos macroeconómicos de la política presupuestaria.

Estabilización e inflación. Multiplicadores fiscales y efectos de gastos e impuestos.

4.1. Política fiscal: concepto y evolución.

Muchos autores utilizan los términos "política financiera" y "política fiscal" con similar significado. Sin
embargo, derecho tributario y derecho fiscal hacen referencia a los recursos tributarios, y derecho financiero
abarca jurídicamente toda la actividad financiera del Estado, o sea, tanto recursos en general, como gastos
públicos.

En consecuencia, la política fiscal es la actividad estatal desplegada únicamente mediante los recursos
tributarios (excluyendo el resto de los recursos).

En cuanto a su evolución, la noción de política fiscal ha atravesado dos momentos: clásicos y modernos.

 Etapa clásica: el gasto público no tenía otro sentido y efecto que el de atender a las necesidades más
elementales que debe satisfacer el Estado (defensa de las fronteras ante los ataques exteriores,
seguridad interna, garantía jurisdiccional del ejercicio de los derechos individuales). En cuanto al
recurso público, su única finalidad y justificación era la de proporcionar a las arcas estatales los
fondos necesarios para que el Estado cubriese las necesidades primordiales arriba mencionadas,
reservando todas las demás actividades a la iniciativa privada. La actividad financiera debía limitarse
a suministrar los recursos necesarios para satisfacer las funciones encomendadas, sin fines
extrafiscales de ninguna naturaleza (neutralismo financiero). Basados en estas premisas, los clásicos
sentaron varios dogmas para ellos irrebatibles:
- Uno de ellos consistió en sostener que los gastos públicos debían ser reducidos al mínimo.
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- Otro dogma de la escuela clásica es el del equilibrio presupuestario. Un presupuesto es

equilibrado cuando los ingresos y egresos totalizan sumas iguales. Un Estado con presupuesto
equilibrado inspiraba confianza, tanto en la colectividad como en el ámbito internacional, y esa
confianza le era imprescindible para desarrollar normalmente sus funciones. Además, y como
también ya vimos, se sostenía que toda situación de déficit presupuestario era causante de
inflación y otros efectos no menos nocivos que debían evitarse a toda costa.

 Etapa moderna: Bajo el influjo de estas ideas clásicas, el mundo vivió épocas de relativa tranquilidad,
pero ya en los años que precedieron a la guerra de 1914, surgieron acontecimientos que obligaron a
rever ciertas concepciones entonces tenidas como verdaderos "dogmas". Comenzaron a producirse
desequilibrios económicos y sociales. Se sucedieron grandes oscilaciones en la economía, y los países
pasaban —sin explicación racional posible siguiendo el esquema clásico— de períodos de gran auge
a peligrosos períodos de depresión, y viceversa. Se practicaron, entonces, varios cambios a la noción
de política financiera:
- POLÍTICA FINANCIERA INTERVENCIONISTA: la intervención estatal puede realizarse de muy
distintas formas: puede utilizar medidas coactivas, como cuando toma injerencia en el
mercado mediante control de precios, salarios o calidades, y puede el Estado actuar aún más
directamente, asumiendo él mismo una actividad económica mediante nacionalizaciones,
para de esta manera conducir directamente los más fundamentales y estratégicos sectores
de la economía. Pero también puede el Estado regular los mecanismos económicos mediante
medidas financieras, que permiten una actividad estatal menos coaccionadora y más
respetuosa de la libertad de los individuos.

- POLÍTICA FINANCIERA LIBERAL-PRAGMÁTICA: ha sido la inflación la que ha dado la voz de

alerta sobre las exageraciones en que incurrió el intervencionismo. Una cosa es admitir que
la intervención del Estado en el campo económico se torna imprescindible, pero otra muy
distinta es que, valido de ese intervencionismo, el Estado crezca desmesuradamente y se
proponga hacerlo todo por sí mismo. El incremento indebido del papel paternalista llevó a
un incesante aumento de gastos públicos no compensados por los correlativos aumentos de
ingresos. Esta dolorosa comprobación ha llevado al retorno de las ideas liberales adaptadas
a la nueva realidad en que les toca vivir.

- POLÍTICA FISCAL O TRIBUTARIA: para las finanzas modernas, la importancia principal de los
tributos (el impuesto) no sólo debe tenerse en cuenta desde el punto de vista de los ingresos
que proporciona al fisco, sino también desde el aspecto del intervencionismo. El impuesto,
cuya finalidad es obtener fondos para cubrir las erogaciones estatales, puede ser, además,
un instrumento que permita al Estado tomar injerencia en la actividad nacional,
orientándola.

4.2. Efectos macroeconómicos de la política presupuestaria. Estabilización e inflación. Multiplicadores

fiscales y efectos de gastos e impuestos.

El Estado puede influir en la economía pública y privada por medio de su política de gastos y recursos. Incluso
puede cumplir, mediante el uso de esos instrumentos financieros, fines de política social. Vemos, así, que en
virtud de los gastos públicos el Estado puede actuar sobre la renta nacional adicionando fondos al ingreso
nacional, alentando los consumos, reactivando o desalentando la producción, asegurando el pleno empleo
de los recursos disponibles, influyendo sobre el nivel de precios, etc.

Del mismo modo, y mediante los recursos públicos, el Estado puede actuar sobre la redistribución de la renta,
el aumento o disminución de los consumos, la reactivación o desaliento del ahorro, de la capitalización o de
la inversión.
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La inflación es un grave obstáculo para que una política de desarrollo económico consiga sus fines. Objetivos
vitales como la capitalización, no pueden lograrse sin una estabilización previa indispensable para asegurar
el deseado incremento de inversiones, que sólo se producirá si se logra asegurar al inversor un panorama tal
que le permita formular previsiones y programas con certidumbre acerca del futuro, y no bajo la acechanza
de la continua pérdida de poder adquisitivo del dinero.

La inflación tiene consecuencias lamentables que se olvidan demasiado a menudo:

a) erosión del dinero,

b) destrucción de los ahorros,
c) empobrecimiento de ciertas clases sociales (asalariados, titulares de otros ingresos fijos).

Ello acentúa la injusta desproporción de ingresos, ya que los salarios siempre marchan detrás de las subas de
precios. Además, se desorganiza la estructura de la producción ante el estímulo del consumo, que se
intensifica y que se dirige hacia artículos suntuarios.

Por otra parte, la inflación produce aumento de importaciones y disminución en las exportaciones, trayendo
como lógica consecuencia un saldo desfavorable de la balanza de pagos y la consiguiente devaluación de la
moneda.

Las inversiones se efectúan cada vez a más corto plazo, preferentemente en la adquisición de bienes raíces;
los recursos dejan de emplearse en aquellas actividades que más los requieren; las operaciones crediticias
tienden a concertarse cada vez a menor plazo y con más altos intereses, y los ahorros se emplean en la
compra de oro y de divisas extranjeras, alejándose de las actividades productivas.

5. Los nuevos terrenos de la política fiscal. Finanzas públicas y redistribución de la renta y la riqueza.

Para las finanzas modernas, la importancia principal de los tributos (el impuesto) no sólo debe tenerse en
cuenta desde el punto de vista de los ingresos que proporciona al fisco, sino también desde el aspecto del
intervencionismo.

El impuesto, cuya finalidad es obtener fondos para cubrir las erogaciones estatales, puede ser, además, un
instrumento que permita al Estado tomar injerencia en la actividad nacional, orientándola.

Y una de las modalidades que ha adoptado el intervencionismo moderno es el llamado “intervencionismo

por redistribución”. En esta forma de intervencionismo El Estado no sólo amputa parte de la riqueza de los
contribuyentes mediante el impuesto, sino que además lo redistribuye, ya sea mediante subvenciones u otra
clase de ayudas a las clases de bajos ingresos. Adolfo Wagner.

Los impuestos no sólo tienen fines fiscales (es decir, de cobertura de gastos públicos), por el contrario, estos
tributos ejercen funciones reguladoras de la distribución de los ingresos y del patrimonio nacional.

6. Finanzas públicas en las economías socialistas.

En la Unión Soviética, los dos núcleos esenciales de ingresos tributarios son:

a) el impuesto sobre las ventas de las empresas estatales,

b) el impuesto sobre los beneficios –ganancias- de esas mismas empresas,
c) el impuesto general sobre el gasto o consumo, y
d) el impuesto progresivo sobre las rentas privadas.

Con respecto al primer tributo, que es un impuesto general al gasto, se lo incorpora al precio del producto
final, cuya venta se realiza a los precios imperativamente fijados por el Estado; este impuesto se percibe
directamente de las empresas de propiedad del Estado, pero recae en realidad sobre la población, por ser
los consumidores quienes en definitiva satisfacen el impuesto que va incorporado al precio del artículo. Por
ello, a pesar de ser el Estado soviético el dueño de la economía, no consigue obtener directamente los
 FINANZAS Y DERECHO FINANCIERO – FOLCO

recursos necesarios para financiar sus gastos, y se ve obligado —como los países occidentales— a alimentar
esencialmente el presupuesto con ingresos de naturaleza impositiva, entre los cuales se destaca el
mencionado impuesto general sobre el gasto o consumo.

En cuanto al impuesto a los rendimientos industriales –ganancias-, cabe advertir que no son en realidad
verdaderos impuestos, ya que no se nutren de las rentas de una economía extraña, sino de las rentas de una
economía propia, dado que las empresas son de propiedad del Estado. Por ello, en realidad, este impuesto
sólo implica la trasferencia de fondos de un sector a otro de la economía estatal.

De mucho menos volumen es el impuesto progresivo sobre las rentas privadas, con el cual las autoridades
soviéticas intentan, dentro de ciertos límites, corregir los desniveles de tipo económico que el principio de
diferenciación de sueldos y salarios ha creado entre diversos sectores de la población.

Cabe señalar que los gravámenes de este tipo significan aproximadamente sólo el 7% de los ingresos
tributarios generales. Los restantes ingresos tributarios de la Unión Soviética son impuestos agrícolas sobre
los beneficios de las organizaciones cooperativas y de los koljoses, y representan un coeficiente sumamente
pequeño dentro del cuadro general de ingresos tributarios soviéticos.

Anexo escuelas.

La actividad económica y las ideas económicas son antiquísimas y su desarrollo se da en conjunto con el
hombre y modifican al Estado.

- Escuela mercantil: el Estado se beneficiaba con más ingresos que gastos. Llevar las cuentas públicas.
La moneda era oro o plata (la acumulación de éstos es la fuente de la riqueza.
 Cameralísmo.
 Concesiones a los mercaderes.
 Tributos aduaneros.
- Escuela fisiológica: Quesney, era médico. La economía es como la sangre. La fuente de la riqueza era
la producción agrícola.
- Adam Smith: promulgaba el libre intercambio, romper las barreras aduaneras. Escribe de manera
descriptiva explicando los distintos procesos de producción (como un naturalista).
- Keynesiana: la actividad del Estado de manera agresiva, frente al Estado Pasivo de A. Smith. Para ello
necesita gastos y por ello mayores ingresos. Fuerte base impositiva. Se preocupaba por la inflación y
la desocupación. (años ´30 a 71/3).
Con Keynes hubo un auge del derecho administrativo.
El modelo de Keynes servia para la inflación por escases (de demanda) pero no por costo.
Estanflación (inflación y escases juntos.
Rotura del tratado de Breton Wood (Chau respaldo de la moneda).
Manejo de los tipos cambiarios.
- Escuela de Chicago: solo se ocupa de la inflación.
Teoría monetarista (equilibrar gastos e ingresos) y mantener presupuestos equilibrados.
´70 mundo bipolar-mundo unipolar-mundo tripolar (Rusia, EEUU, China).