Universidad de Buenos Aires

Facultad de Ciencias Económicas

Notas de Clase
Microeconomía I

Cátedra: Martín Rossi

Curso: Ignacio Apella

Auxiliares: Juan Martín Berridi y Sebastián Bauer

Año 2015

Tema:

Bienes Públicos y Externalidades1

1. Bienes Públicos

1.1 Introducción
Los bienes públicos representan una importante falla de mercado, y su
tratamiento ha suscitado importantes debates entre los economistas especialistas en
teoría del sector público desde que Paul Samuelson escribiera el primer paper al
respecto (The Pure Theory of Public Expenditure, 1953).
Para que un bien sea considerado como un bien público puro es necesario que
tenga dos propiedades: debe ser no rival y no excluyente. Estas dos características
tienen como consecuencia que el bien en cuestión no sea provisto de manera privada a
través de un mecanismo de mercado, razón por la cual usualmente es el Estado el que
termina encargándose de la provisión del mismo.
A continuación examinaremos en detalle estas dos propiedades especiales de los
bienes públicos – una de las cuales tiene como corolario el problema del free-rider o
polizón, al que estudiaremos por separado. A su vez, también analizaremos las críticas a
la teoría de los bienes públicos puros desarrolladas a partir del trabajo de Samuelson, y
las diferentes categorías de bienes públicos impuros que surgieron de dicha crítica.
Por último, haremos un breve comentario sobre un tipo particular de bienes
públicos, los bienes públicos globales, cuyo estudio es relativamente reciente dentro del
campo de la economía del sector público, pero que sin embargo tienen una enorme
relevancia a la hora de analizar los problemas más graves que la humanidad deberá
enfrentar en las próximas décadas.

1
Nota de clase preparada por: Sebastián Bauer
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1.2 No rivalidad, no exclusión y el problema del polizón

Que un bien sea no rival implica que el consumo de una persona no impide el
consumo de esa misma cantidad por parte de otra(s) persona(s). Dicho de otro modo, el
coste marginal de proveer el bien a una persona es nulo o cercano a nulo. Como
resultado, impedir o restringir el acceso al bien resulta económicamente ineficiente, ya
que el coste de proveer el bien es el mismo sin importar la cantidad de consumidores.
Un ejemplo clásico de un bien no rival es la defensa nacional. El coste de mantener un
ejército es el mismo sin importar la cantidad de personas que vivan en el territorio.
Ahora bien, un bien como las manzanas sí es rival, ya que si uno consume una manzana
nadie más puede consumir esa misma manzana, y proveer manzanas a cantidades
crecientes de personas tiene un costo asociado.
Por otro lado, un bien es considerado no excluyente si resulta imposible (o muy
costoso) impedir el acceso a los beneficios derivados de su consumo. Esto quiere decir
que no es económicamente rentable evitar que alguien consuma el bien, debido a que
los costes asociados a la prohibición son demasiado altos. Como ejemplo de la no
exclusión podemos mencionar los servicios que presta un faro a los barcos que pasan
por un estrecho: resulta prácticamente imposible discriminar entre barcos para encender
o apagar el faro, y además los costes de operar dicho esquema de control son
extremadamente altos. Si volvemos a nuestro ejemplo de las manzanas, podemos ver
claramente que es muy sencillo excluir a alguien del consumo de las mismas.
De esta última característica – la no exclusión – se deriva el llamado problema
del free rider o polizón. Dado que no es posible excluir a nadie del consumo del bien,
tampoco resulta posible cobrar una tasa de uso. Esto es así debido a que sin importar la
tarifa que se cobre por el bien, los consumidores tendrán incentivos a no pagar por su
consumo y consumir a costa de otros – es decir, a comportarse como polizones. Como
resultado, nadie o casi nadie pagará por el consumo del bien. Esta es la principal razón
por la cual el sector privado no tiene incentivos de proveer el bien público y en
consecuencia, de no mediar intervención estatal, el bien es provisto de manera
subóptima o directamente no es provisto.
Los bienes públicos puros cumplen estas dos características, y debido al
problema del polizón son casi siempre provistos por parte del Estado, que usualmente
no cobra por el suministro del bien, y financia los costos asociados a la provisión a
través de impuestos. Como estos impuestos usualmente generan ineficiencias en la
economía, las que a su vez llevan a una menor producción de bienes privados, se suele
argumentar que la provisión de bienes públicos esta inversamente relacionada con la
provisión de bienes privados. Encontrar el nivel “adecuado” de provisión de un bien
público es entonces una tarea sumamente importante, pero a la vez extremadamente
difícil de realizar.

1.3 Bienes públicos impuros

La noción de bien público puro es desde luego una visión idealizada de la
realidad. En su trabajo de 1977 Equal access vs selective access: a critique of public
goods theory el economista estadounidense Kenneth Goldin realizó un análisis
exhaustivo de los principales bienes administrados por el Estado, demostrando como en
la mayor parte de los casos la exclusión era posible (aunque usualmente muy costosa) y
el coste de proveer una unidad adicional del bien distaba de ser cero. Actualmente se
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considera que son pocos los bienes públicos que cumplen estrictamente las condiciones
de no rivalidad y no exclusión. La defensa nacional es uno de los pocos ejemplos que
suele mencionarse como un bien público puro.
Sin embargo, sí es posible encontrar una gran variedad de bienes que no
cumplen totalmente las condiciones de no rivalidad o no exclusión, o que cumplen una
de las condiciones pero no la otra. O inclusive es posible que un bien que no cumpla las
dos condiciones de bien público puro a nivel nacional lo haga cuando uno se traslada a
un nivel de análisis subnacional. Todas estas situaciones corresponden a bienes públicos
impuros, y muchas veces la provisión estatal sigue siendo necesaria o deseable.
Los bienes que cumplen la condición de no exclusión pero no la de no rivalidad
se suelen denominar bienes de uso común, y suelen ser particularmente problemáticos,
ya que dado que no puede cobrarse por su uso pero que sin embargo los costos
marginales son mayores a cero, suele haber un consumo excesivo del bien. Los recursos
pesqueros de un lago o las calles del centro de una ciudad son ejemplos de este tipo de
bien. Usualmente el Estado suele regular las actividades en torno a estos bienes, para
tratar de evitar el consumo excesivo.
Por otro lado, existen bienes que cumplen únicamente la condición de no
rivalidad, pero cuyo consumo puede impedirse. Estos bienes son usualmente
denominados bienes club o bienes artificialmente escasos. El desarrollo de la teoría
concerniente a este tipo de bienes suele ser atribuida al economista norteamericano y
premio Nobel de economía James Buchanan, quien escribió el paper de 1965 An
economic theory of clubs. En él, Buchanan demuestra que una gran variedad de bienes
que dentro de un rango presentan costos marginales nulos pueden ser provistos
eficientemente a través de un acuerdo de las partes involucradas en el consumo del
mismo, que pagarán una membresía para poder acceder al bien, con el fin de limitar el
número de consumidores a un nivel en el que los costos marginales sean iguales o
similares a 0. Las instalaciones de un club privado son el ejemplo más corriente de
dichos bienes. Otro ejemplo podrían ser los lugares comunes de un edificio (pasillos,
hall de entrada, etc.). Es común encontrar bienes que en un cierto intervalo presenten
costos marginales nulos, pero que sin embargo sean objeto de un mecanismo de
exclusión vía precio. Esto se hace con la finalidad de evitar consumos no necesarios y
mantenerse en la zona de costos marginales nulos, ya que la imposición de un precio
confronta al consumidor con el costo de su decisión de consumir.
Por último, hay varios bienes que pueden no ser públicos en un territorio amplio,
como una nación, pero que bien pueden cumplir las características de no rivalidad y no
exclusión a nivel local. Estos bienes se denominan bienes públicos locales, y por su
naturaleza suelen ser provistos eficientemente por una autoridad supranacional. El
alumbrado público constituye un ejemplo muy claro de este tipo de bienes. Un poste de
luz que ilumine la esquina de Córdoba y Junín excluye a todas las personas que no
pasen por la zona de sus beneficios, pero sin embargo cualquier persona que pase por la
zona no puede ser excluida de los mismos. Por otra parte, también es posible que un
bien cumpla las características de un bien público en ciertas localidades, pero no en
otras. Los servicios de los bomberos son un ejemplo de esto. Mientras que su consumo
es excluible en localidades rurales de muy baja densidad poblacional (a través de tarifas
de cobertura), resulta imposible o extremadamente costoso realizar una exclusión en
ciudades densamente pobladas, debido a la naturaleza expansiva del fuego (los
bomberos deberían apagar un incendio de una persona no asegurada por temor a que el
fuego se expanda a las casas de las personas aseguradas).
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1.4 Bienes públicos globales

En años recientes ha habido un creciente interés en el estudio de un tipo
particular de bienes públicos: los bienes públicos globales. El término fue acuñado por
la economista alemana Inge Kaul, y desarrollado ampliamente en el libro Global Public
Goods: international cooperation in the 21st century, publicado en 1999. En dicho
trabajo se los define como bienes que, además de tener las dos características clásicas de
los bienes públicos – no exclusión y no rivalidad -, se encuentran disponibles en mayor
o menor medida de manera global. El ejemplo más evidente de este tipo de bienes es la
solución a problemas como el calentamiento global, o la conflictividad militar. Los
beneficios de solucionar estos problemas se reparten de manera igual para todos los
habitantes del planeta, y no es posible excluir a nadie de los mismos.
El desafío adicional que presentan los bienes públicos globales es que frente a
ellos no solo los individuos tienen incentivos a comportarse como polizones, sino
también los estados nacionales. Esto se debe a que a nivel global ningún Estado tiene el
mismo poder coercitivo que un Estado individual posee dentro de sus fronteras. A raíz
de esto, ninguna administración nacional puede ni proveer los bienes públicos globales,
ni recaudar los impuestos globales necesarios para financiarlos. Por lo tanto, los estados
nacionales terminan replicando a nivel global el comportamiento que los individuos
tienen a nivel nacional.
Esto permite explicar por qué los problemas más graves del siglo XXI son
también los más difíciles de resolver. En un mundo crecientemente globalizado, la
cantidad de bienes públicos globales solo puede aumentar, con lo cual encontrar
soluciones a los problemas vinculados a dichos bienes es de capital importancia para el
futuro de la humanidad.
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2. Externalidades

2.1 Introducción
En la sección anterior hemos hablado extensamente sobre como el Estado
usualmente se encarga de proveer los bienes públicos. Sin embargo, el estado provee
también un montón de otros bienes, que si son rivales y excluyentes, como por ejemplo
la Salud o la Educación. Existen varias razones por las cuales esto es así, pero uno de
los motivos frecuentemente esgrimidos es que en la provisión de Salud o Educación se
genera beneficios sociales que no son tenidos en cuenta por el productor privado. A su
vez existen varias situaciones en las que se produce el fenómeno inverso: el productor
de una fábrica de aceite industrial que vierte sus residuos al río no tiene en cuenta a la
hora de definir el nivel de producción los perjuicios sociales que genera.
Estos son distintos ejemplos de externalidades económicas. Una externalidad
ocurre cuando por el resultado de una acción de uno o más individuos se produce un
costo o un beneficio que afecta a terceros que no participaron de dicha acción. Cuando
el accionar produce un costo en terceros, se dice que se ha producido una externalidad
negativa, mientras que cuando se produce un beneficio para terceros, el resultado es una
externalidad positiva.
En las siguientes secciones estudiaremos ambos tipos de externalidades,
analizando que consecuencias tienen y de que maneras se las puede solucionar, tanto
privada como públicamente.

2.2 Externalidades positivas y negativas

Siempre que una persona o empresa realice una acción que afecte a terceros, los
cuales no pagan ni son pagados por dicha acción, estamos en presencia de una
externalidad. Las externalidades son un fallo de mercado muy importante, y es usual
que ante la presencia de una externalidad muy grande el mercado se vea severamente
afectado en su asignación de recursos, ya que la producción de bienes será excesiva (en
el caso de las externalidades negativas) o insuficiente (en el caso de las positivas)
respecto al equilibrio eficiente.
El principal motivo de esta ineficiencia radica en la diferencia entre costes
individuales y costes sociales, lo que se puede observar en las Figuras 1.a y 1.b. Frente a
una externalidad negativa, tal como el caso de la fábrica de aceite que vierte sus
deshechos al río, el coste individual del productor es menor al coste social. En términos
concretos, a la hora de producir, el fabricante únicamente ve los costes directos de
materia prima y mano de obra. Pero hay un tercer coste (la contaminación del río) que el
productor no ve, ya que recae sobre los habitantes de las orillas del río. Por lo tanto, el
conjunto de la sociedad Productor-Habitantes del río tiene los costes asociados tanto a la
contaminación como a la materia prima y la mano de obra, mientras que el coste
individual del productor solo incluye a los últimos dos factores.
Por otro lado, en las externalidades positivas el beneficio individual es menor
que el beneficio social (o bien que el coste individual es mayor que el coste social). Un
ejemplo clásico de este tipo de externalidades es el caso del apicultor y el productor de
manzanas. Las abejas necesitan del polen de las flores de los manzaneros. Por lo tanto,
el productor de manzanas está beneficiando al apicultor sin quererlo. Por otra parte, el
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productor de manzanas necesita abejas para que polinicen sus flores. Aquí también el
apicultor está beneficiando al productor de manzanas sin quererlo. En ambos casos, los
beneficios individuales que recibe el productor por su actividad son menores a los
beneficios sociales que su actividad genera dentro de la sociedad apicultor-productor de
manzanas.
Si tomamos esta diferencia entre costes sociales y costes privados como
definición fundamental de externalidad, podemos ver claramente que los bienes
públicos constituyen en realidad un caso extremo de externalidad: el coste privado del
consumo de un bien público es nulo, por lo cual todo el costo de dichos bienes es de
carácter social.

Figuras 1.a (izquierda) y 1.b (derecha)

Cuando el costo privado marginal supera al costo social marginal, estamos en presencia de una
externalidad positiva; cuando el costo privado marginal es menor que el costo social marginal, nos
encontramos ante una externalidad negativa.

2.3 Soluciones privadas: internalización y el teorema de Coase

Existen algunas circunstancias en las cuales el accionar de los mercados
privados puede resolver externalidades, sin recurrir a la mediación del Estado. En esta
oportunidad estudiaremos dos de estas posibilidades: la internalización de las
externalidades y el teorema de Coase.
Es posible que una externalidad pueda solucionarse por medio de la formación
de unidades productivas lo suficientemente grandes como para incorporar el coste (o
beneficio) de la externalidad dentro de las mismas. De este modo la externalidad es
internalizada, y el productor de la nueva unidad productiva expandida podrá encontrar
el nivel óptimo de producción teniendo en cuenta los nuevos costes internalizados. Para
ilustrar mejor este mecanismo, supongamos el caso de una empresa productora de
cueros que vierte sus solventes en un lago. En dicho lago opera una pesquera, cuya
producción se ve afectada por el nivel de contaminación existente en el lago. Si ambas
empresas operan por separado, se genera una externalidad, ya que la fábrica de cueros
no tiene en cuenta el coste que cada unidad adicional de cuero impone sobre la
pesquera. Sin embargo, si la fábrica y la pesquera decidieran fusionarse, la nueva
empresa fusionada podrá definir el nivel de cueros (y contaminación) necesario para
maximizar conjuntamente las producciones de cuero y pescados. La externalidad ha
sido internalizada.
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La otra posibilidad de solucionar una externalidad de manera privada que

analizaremos fue desarrollada por el economista estadounidense y premio Nobel de
economía Ronald Coase, en su paper de 1960 The problem of social cost. En este
trabajo se expone el posteriormente llamado “Teorema de Coase”, que sostiene que una
externalidad siempre podrá ser resuelta entre privados si no existen costos de
transacción entre las partes y los derechos de propiedad sobre los activos que se vean
afectados por la externalidad sean debidamente asignados. Esta solución será alcanzada
sin importar a quien sean asignados los derechos, ya que los agentes intercambiarán
esos derechos del modo más eficiente.
Veámoslo a través de un ejemplo: supongamos el caso de una planta de energía
a carbón que contamina el aire de un pueblo cercano. Si un juez determina cuál de las
dos partes involucradas (la planta de carbón o el pueblo) tiene los derechos de propiedad
sobre el aire, ambas partes podrán alcanzar un equilibrio eficiente. Observemos como
este equilibrio es alcanzado sin importar a quien sea asignado el derecho de propiedad
del aire. Asumiremos que existe un nivel intermedio de polución que es eficiente, en el
que se maximiza el bienestar conjunto de la planta eléctrica, los consumidores de
energía y los habitantes del pueblo. Si los derechos de propiedad son asignados al
pueblo, la planta eléctrica puede pagar a los habitantes del pueblo una suma tal que sea
mayor o igual al daño ocasionado por la contaminación, y así producir en el nivel
eficiente. Del mismo modo, frente a un fallo favorable para la empresa, los habitantes
del pueblo pueden pagarle a la misma para que reduzca sus emisiones hasta el nivel
económicamente eficiente.
La gran crítica que recibe este teorema, incluso esbozada por el propio Coase, es
que los costes de transacción entre privados rara vez son nulos, por lo cual en muchas
circunstancias resulta imposible llegar a una solución privada del tipo anteriormente
descripta.

2.4 Soluciones públicas: impuestos pigouvianos y regulación

Existen muchas situaciones en las cuales los agentes privados no pueden
alcanzar un resultado eficiente en presencia de externalidades. Varios son los motivos
por los cuales ocurre esto. Primeramente, se puede argumentar que varias externalidades
implican la provisión de un bien público (como el aire o el agua), por lo que varios de
los problemas para la provisión de bienes públicos mencionados anteriormente también
se aplican para la resolución de externalidades. Además, los problemas de información
asimétrica y de costes de transacción elevados llevan a que existan agentes privados que
puedan usar las ventajas informativas o económico-jurídicas que poseen para maximizar
su beneficio individual, dejando sin resolver las externalidades.
En consecuencia, por estos y otros motivos, la intervención estatal puede resultar
necesaria para lograr un resultado eficiente. Muchos son los métodos que el Estado tiene
para intentar resolver una externalidad; en esta oportunidad analizaremos uno de estos
métodos, el impuesto pigouviano (nombrado así en honor al economista británico
Arthur Pigou), además de realizar algunos comentarios complementarios sobre la
regulación directa de los mercados con externalidades.
La solución más sencilla que el Estado puede implementar para solucionar una
externalidad es introducir un impuesto pigouviano. Dado que el principal problema que
lleva a la existencia de externalidades es la diferencia existente entre el costo individual
del productor de la externalidad y el costo social, si el estado cobra al productor un
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impuesto igual a esa diferencia entre costos, estará alineando los intereses individuales y
sociales. El productor y los consumidores verán entonces el verdadero costo de sus
acciones, y la externalidad quedará internalizada vía impuestos.
Existen sin embargo algunos problemas respecto a esta solución. Usualmente no
resulta tan fácil medir el valor de la externalidad, ni la diferencia entre los costes
individuales y sociales. Pero incluso en los casos en los que estos valores pueden
estimarse con un buen grado de aproximación, persiste la dificultad de que la
administración de un sistema de impuestos conlleva un costo, y muchas veces el tamaño
de la externalidad generada no justifica la incursión en dicho costo administrativo.
El otro aspecto que abarcaremos en este curso es el de la regulación de un
mercado afectado por externalidades. La cuestión de la regulación de mercados ya fue
tratado en clases anteriores, pero en el caso de las externalidades existe un aspecto
particular que mencionaremos brevemente: la dicotomía entre la regulación por
resultados y la regulación por factores.
Frente a una externalidad, la autoridad estatal puede elegir regular directamente
el mercado. Sin embargo debe elegir si regulará el resultado final (la generación de la
externalidad) o los medios para llegar a este resultado. Si tomamos el ejemplo de una
planta generadora de energía eléctrica, la regulación por resultados implicaría imponer a
la planta un límite de emisión de contaminantes, mientras que la regulación por factores
sería equivalente a hacer obligatoria la introducción de un filtro en las chimeneas, a
modo de disminuir las emisiones.
Si bien la diferencia parece sutil, las implicaciones económicas son de gran
magnitud. La imposición de una regulación por resultados lleva a que la empresa
busque el modo más eficiente de reducir sus emisiones, lo cual incentiva la innovación
tecnológica. La regulación por factores, por otro lado, pone el foco en el lugar
equivocado. Esto se debe a que, dado que la empresa deberá colocar el filtro de una u
otra manera, ésta buscará minimizar el costo del mismo, por lo cual la innovación de la
empresa apuntará hacia ese objetivo. Sin embargo, la regulación por factores tiene la
ventaja de que es más fácil de observar que la regulación por resultados, por lo cual
usualmente conlleva menores costos para el Estado.

2.5 Un comentario final sobre las externalidades y el nivel óptimo de contaminación

El problema de las externalidades (particularmente las externalidades negativas)
genera pasiones encontradas. Durante toda esta segunda parte estuvimos analizando
distintos ejemplos de métodos por medio de los cuales podían resolverse las
externalidades. Planteamos por qué la contaminación de un lago, un río o el aire podían
ser un problema desde el punto de vista económico y ensayamos soluciones que
llevaran a un equilibrio eficiente. Es importante destacar que ese equilibrio eficiente
implica necesariamente algún tipo de contaminación. El objetivo de la resolución de
externalidades es encontrar el punto en el cual una unidad adicional de contaminación
genera una desutilidad social igual al coste social de evitar la producción de esa unidad
adicional de contaminación. En ese punto el mercado estará funcionando
eficientemente, y habremos llegado al nivel óptimo de contaminación.
Si bien resulta tentador argumentar que la contaminación debe eliminarse
totalmente, es importante observar las consecuencias generales de dicha afirmación: los
costes de llegar a un nivel nulo de contaminación serán usualmente muy grandes y es
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muy probable que la sociedad no esté dispuesta a incurrir en ellos, puesto que implicaría
desatender otras necesidades humanas.
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Bibliografía

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