CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA

DECIMOSEXTO JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sede Alzamora Valdéz Esq. Av. Abancay y Av. La Colmena Cercado de Lima - Piso 20
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SENTENCIA

Expediente : 13661-2015
Demandante : INVERSIONES Y REPRESENTACIONES POLO SAC
Demandado : SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA - SAT
Matéria : NULIDAD DE RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA

RESOLUCIÓN NÚMERO DIEZ

Lima, 20 de octubre de 2017.

I. ANTECEDENTES

VISTA la demanda contenciosa administrativa interpuesta por la INVERSIONES Y

REPRESENTACIONES POLO SAC contra el SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN
TRIBUTARIA-SAT; con el Expediente Administrativo acompañado en autos, y de
conformidad con el Dictamen Fiscal corriente de folios 118 a 122.

Pretensión del Proceso:

Resulta de autos que, mediante escrito de demanda de folios 16 a 35, Inversiones y
Representaciones SAC, interpone demanda contenciosa administrativa a fin de que se
declare la Nulidad Total de la Resolución de Gerencia Central de Normativa N° 179-
158-00065267 de fecha 15 de junio de 2015.

Fundamentos de la demanda:
El demandante sostiene:

1. Con fecha 09 de julio de 2014, el recurrente presento su descargo en contra del

Acta de Control C523520 de fecha 11 de abril de 2014, con código de infracción
N 61.
2. Refiere que se ha vulnerado el principio de continuación de infracciones y el
principio de non bis in ídem, previsto en el numeral 7 del artículo 230 de la Ley Nº
27444, pues conforme es de verificarse, existe una pluralidad de comportamientos
“supuestamente” infractores reunidos por un elemento subjetivo común, por tanto
la administración se encuentra impedida de iniciar un nuevo procedimiento
administrativo sancionador hasta que haya recaído resolución firme sobre el
primer procedimiento que permita romper la unidad de la conducta infractora.
3. La administración no ha aparejado a su Resolución informe o fotografía alguna
que acrediten el cumplimiento de las formalidades exigidas, a fin de tener
mínimamente certeza de la intervención en hora y fecha señalada.
4. Asimismo señala que se ha vulnerado principios como al debido procedimiento, al
derecho de recibir una resolución motivada, así como el principio de verdad
material.

Tramitación:

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Por resolución Nº Uno, obrante a folios 36 a 38, se admite a trámite la demanda

debiendo entenderse contra el Servicio de Administración Tributaria-SAT, corriéndose
el traslado respectivo. Por escrito de folios 46 a 49, se apersona al proceso el
apoderado de la SAT y contesta la demanda negando y contradiciéndola en todos sus
extremos, con los argumentos que allí se indican. Mediante Resolución Nº Ocho de
fecha 12 de mayo de 2017, a fojas 114 a 115, se declara saneado el proceso, se fija
los puntos controvertidos, se admiten los medios probatorios ofrecidos por las partes,
prescindiéndose de la audiencia de pruebas, y se ordena remitir los actuados al
Ministerio Público. Tramitada la causa según su naturaleza, se expide sentencia.

II. FUNDAMENTOS

Fines del Proceso Contencioso Administrativo.

1. Conforme a lo previsto en el artículo 1° del Texto Único Ordenado de la Ley N°
27584, aprobado por Decreto Supremo N° 013-2008-JUS, la Acción Contencioso
Administrativa (Proceso Contencioso Administrativo) a que se refiere el artículo
148° de la Constitución Política del Perú tiene por finalidad, de un lado, el control
jurídico por el Poder Judicial de la legalidad y constitucionalidad de las
actuaciones de la Administración Pública sujetas al derecho administrativo; de
otra parte, busca una efectiva tutela de los derechos e intereses de los
administrados.

Carga de la prueba.
2. El Artículo 33 del Texto Único Ordenado de la Ley 27584, establece que, salvo
disposición legal diferente, la carga de la prueba corresponde a quien afirma los
hechos que sustentan su pretensión. Sin embargo, si la actuación administrativa
impugnada establece una sanción o medidas correctivas, o cuando por razón de
su función o especialidad la entidad administrativa está en mejores condiciones
de acreditar los hechos, la carga de probar corresponde a ésta.

Puntos controvertidos.
3. En el caso de autos, en concordancia al punto controvertido fijado en la
resolución número ocho de autos, la cuestión a dilucidar consiste en: Determinar
si corresponde declarar la Nulidad de la Resolución de Gerencia Central de
Normativa Nº 179-158-00065267 de fecha 15 de junio del 2015, que desestimó
el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución de Sanción Nº 176-
056-00337457 emitida por el Acta de Control Nº C523520.

Expediente administrativo
4. En el caso de autos obra los siguientes documentos:

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 Con fecha 11 de abril de 2014, se emite el Acta de Control N° C523520 en el

cual señala como infracción de código N-61, indicándose en los casilleros de
datos del intervenido "no se identifico”, vehículo de placa de rodaje F3J 928, el
lugar de la infracción, la persona autorizada a prestar el servicio, el código de
ruta, los datos del inspector, indicando como observación “Se intervino con
pasajeros, se negó a entregar documentos en las labores de control y
fiscalización”. Firma del inspector y el encargado del operativo, obrante a folios
21.
 A folios 03 a 06 de fecha 11 de julio de 2014, el demandante presentó su
descargo contra el Acta de Control Nº C523520.
 Mediante el Dictamen de la Gerencia de Impugnaciones Nº 267-189-00058280
de fecha 15 de agosto de 2014 a folios 11, se declaró infundado el descargo
contra el Acta de Control Nº C523520.
 Mediante escrito ingresado el 29 octubre de 2014, a folios 15 a 17 el
demandante presentó recurso de apelación contra la Resolución de Sanción Nº
176-056-00337457.
 Mediante Resolución de Gerencia Central de Normativa Nº 179-158-00065267
de fecha 15 de junio de 2015, a folios 23, se declara desestimado el recurso de
apelación y da por agotada la vía administrativa.

Análisis del caso.

5. Que, el artículo 40° de la Ley N° 27972 – Ley Orgánica de Municipalidades;
establece que: “Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales,
en la materia de su competencia, son las normas de carácter general de mayor
jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se
aprueba la organización interna, la regulación, administración y supervisión de
los servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene
competencia normativa. Mediante ordenanzas se crean, modifican, suprimen o
exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los
límites establecidos por ley”; en ese sentido es de verse que el artículo 46° de
este mismo cuerpo normativo, estipula que: “Las normas municipales son de
carácter obligatorio y su incumplimiento acarrea las sanciones correspondientes,
sin perjuicio de promover las acciones judiciales sobre las responsabilidades
civiles y penales a que hubiere lugar. Las ordenanzas determinan el régimen de
sanciones administrativas por la infracción de sus disposiciones, estableciendo
las escalas de multas en función de la gravedad de la falta, así como la
imposición de sanciones no pecuniarias. Las sanciones que aplique la autoridad
municipal podrán ser las de multa, suspensión de autorizaciones o licencias,
clausura, decomiso, retención de productos y mobiliario, retiro de elementos
antirreglamentarios, paralización de obras, demolición, internamiento de
vehículos, inmovilización de productos y otras”.

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6. Es pertinente, también, señalar lo dispuesto en la Ordenanza 1599 1- Ordenanza

que regula la prestación del Servicio de Transporte Público Regular de Personas
en Lima Metropolitana, en cuyo artículo 86 indica sobre el Levantamiento del
Acta de Control:

86.1 El Inspector Municipal de Transporte cuando realice la Fiscalización de

Campo ordenará al conductor del vehículo que se detenga. Posteriormente,
se acercará a la ventanilla del conductor, le solicitará su credencial, licencia de
conducir, TC, tarjeta de propiedad o de identificación vehicular, certificado de
inspección técnica vehicular, SOAT o CAT, la póliza de seguros por
responsabilidad civil frente a terceros, entre otros dispuestos por las autoridades
competentes.

86.2 Luego de recibidos los documentos informará al conductor del vehículo el

motivo de la intervención y, de detectarse la infracción, levantará el acta de
control, la cual será notificada en el mismo acto, de manera conjunta con la
devolución de los documentos solicitados, de ser el caso. El acta de control
deberá ser firmada por el conductor, cuando corresponda; en caso de negativa el
inspector dejara constancia de este hecho.

86.3 En caso que el conductor no cumpla con realizar las indicaciones

dadas por el Inspector Municipal de Transporte de detenerse, o
deteniéndose se niegue a proporcionar la documentación señalada en el
numeral,1 del presente artículo, el inspector dejará constancia del hecho en el
acta levantada, a fin de que la SFT, inicie el procedimiento sancionador
correspondiente, sin que ello invalide la acción de control.
[…]

Es de verse de la Tabla de Infracciones, sanciones y Medidas Preventivas a los

Conductores y/o Cobradores de la Ordenanza 1599-MML indica lo siguiente:

Código Infracciones Calificación Sanción Responsab

le solidario
N-61 No permitir las acciones de control y Muy Grave 1 UIT y Empresa
fiscalización incumpliendo las indicaciones de suspensión de autorizada
la autoridad administrativa, darse a la fuga o la credencial
negarse a entregar documentación por 10 días

De lo señalado por el código de infracción imputado es el responsable

administrativo el conductor y/o cobrador del vehículo.

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Publicada el 19 de abril de 2012

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Asimismo el artículo 100 de la mencionada Ordenanza en su numeral 100.1

establece que “Las empresas autorizadas son responsables solidarias por el
pago de las multas impuestas por las infracciones o contravenciones cometidas
por sus conductores y/o cobradores“, y el numeral 100.5 señala “En los casos
que no se logre identificar al conductor o cobrador intervenido se
establecerá la responsabilidad presunta de la empresa autorizada. La
responsabilidad presunta será determinada mediante la respectiva emisión
y notificación de la Resolución de Sanción”.

En este caso al no haberse identificado al conductor del vehículo por la negativa

a entregar sus documentos, el responsable por la comisión de la infracción es la
empresa concesionaria (responsable administrativo), apreciándose que por tal
motivo se ha emitido la resolución de sanción a la empresa demandante.

7. Que, conforme a lo dispuesto en el artículo 33°, del Texto Único Ordenado de la

Ley N° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, señala:
Salvo disposición legal diferente, la carga de la prueba corresponde a quien
afirma los hechos que sustentan su pretensión. Sin perjuicio de lo anterior, si la
actuación administrativa impugnada establece una sanción, la carga de probar
los hechos que configuran la infracción corresponde a la entidad administrativa.
Asimismo, conforme al artículo 197° del Código Procesal Civil, aplicable
supletoriamente, todos los medios probatorios son valorados por el Juez en
forma conjunta, utilizando su apreciación. Sin embargo, en la resolución serán
expresadas las valoraciones esenciales y determinantes que sustente su
decisión.

8. La empresa demandante alega que se ha vulnerado principios como el principio

de continuación de infracciones, del non bis in ídem, al debido procedimiento así
como el principio de verdad material, además señala que no se ha aparejado
muestra fotográfica alguna que acredite la intervención.

9. Que, es de verse del Acta de Control N° C523520, que el inspector Municipal,

dejó constancia en el rubro de observaciones “Se intervino con pasajeros, se
negó a entregar documentos en las labores de control y fiscalización”; no
habiéndose identificado al infractor, dejando constancia de ello, firmando el
inspector y el encargado del operativo. Asimismo se efectuó la muestra
fotográfica el cual obra a fojas 08 del acompañado, en el cual se observa el
vehículo de placa FEJ-928, día y hora de intervención, habiendo cumplido el
inspector municipal con lo señalado en el artículo 87 de la Ordenanza 1599-MML
que establece “En el caso que el conductor intervenido, ante la solicitud del Inspector

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Municipal de Transporte interviniente, se negara a entregar la documentación solicitada,

el inspector deberá: 87.1 Tomar una vista fotográfica en la que se aprecie la placa
del vehículo intervenido. En el formato fotográfico deberá aparecer hora y fecha de la
intervención, los cuales deberán coincidir con los consignados en el acta de control
respectiva. 87.2 Luego, en el acta de control, dejará constancia de la negativa y
señalará el documento o documentos que el intervenido se negó a entregar.
Finalmente, señalará en el acta el nombre de la persona encargada del operativo,
procediendo ambos a suscribirla”; debiendo tener presente que el Acta de control
es un medio probatorio que sustenta la infracción conforme lo indica el numeral
90.1 del artículo 90 de la aludida Ordenanza que indica “90.1 Las actas de
control, los informes que contengan el resultado de la fiscalización de gabinete o
campo, las imputaciones de cargo, los informes de las Auditorías Anuales de
Servicios y las actas, constataciones e informes que levanten y/o realicen otros
órganos de la MML u organismos públicos, darán fe, salvo prueba en
contrario, de los hechos en ellos recogidos, sin perjuicio que,
complementariamente, los inspectores o la GTU, actuando directamente o
mediante entidades certificadoras, puedan aportar los elementos probatorios que
sean necesarios sobre el hecho denunciado y de las demás pruebas que
resulten procedentes dentro de la tramitación del correspondiente procedimiento
sancionador”.

10. De lo expuesto, el Inspector Municipal tiene la potestad de verificar el

cumplimiento del Reglamento del Servicio de Transporte Público, asumiendo a
su vez la competencia para imponer las sanciones que correspondan, siendo por
tanto que el Acta de Control que expide constituye un documento público
idóneo que acredita la comisión de la infracción; por tanto, en el caso de
autos, del Acta de Control N° C523520 al momento de la intervención se dejó
constancia de lo siguiente: “Se intervino con pasajeros, se negó a entregar
documentos en las labores de control y fiscalización”, medio probatorio que
resulta suficiente para acreditar la comisión de la infracción de Código N-61 y
determinar la responsabilidad del conductor del vehículo intervenido;
encontrándose comprobada la sanción con la vista fotográfica la cual se adjunta
al Acta de Control Nº C523520.

11. Debiendo señalarse que, la observación del inspector municipal quien detectó la
infracción es un documento válido, debiendo el actor probar hecho en contrario,
sin embargo el actor en el procedimiento administrativo y judicial no ha adjuntado
medio de prueba alguno que argumente lo contrario conforme lo indica el artículo
902 numeral 90.2 de la aludida Ordenanza.

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Artículo 90.- Valor probatorio de las actas e informes

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12. Respecto a la alegación de la empresa demandante en cuanto señala que se ha

vulnerado el principio de continuación de la infracción y del non bis in idem, esto
a razón a que al existir una pluralidad de comportamientos, la misma conducta
por el mismo infractor, la administración se encuentra impedida de iniciar un
nuevo procedimiento administrativo sancionador hasta que haya recaído en
resolución firme sobre el primer procedimiento que permita romper la unidad de
la conducta infractora, es decir se habrían impuesto más de una sanción por la
infracción N 61. Conforme se observa de los actuados administrativos y
judiciales, el accionante no ha adjuntado medio de prueba que acredite la
sanción por otra infracción similar. Por lo que, dicha vulneración al principio de
continuación de infracciones y el principio de non bis in ídem debe desestimarse.

13. En cuanto lo alegado por el demandante, respecto a que se habría vulnerado el

principio verdad material, se tiene que conforme a lo señalado por el numeral 9
del artículo 230 de la Ley 27444 dispone “9. Presunción de licitud.- Las
entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus
deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.”

Asimismo debemos señalar que en aplicación del artículo 30° de la Ley N° 27584,
en el procedimiento sancionador, la carga de la prueba respecto al hecho infractor
se invierte a la entidad demandada; por lo que atendiendo a los dispositivos
mencionados en el párrafo precedente, está determinado que el Inspector
Municipal resulta competente para llevar a cabo la fiscalización de la prestación
del servicio público de transporte regular de personas a través de medios
electrónicos, computarizados u otro tipo de mecanismos tecnológicos; infiriéndose
de ello que el Acta de Control de Infracción constituye un documento idóneo para
acreditar los hechos materia de sanción; y atendiendo a que la demandante no ha
presentado medio de prueba que desvirtúe la infracción que se le imputa, por lo
que en aplicación del artículo 188° del Código Procesal Civil, este extremo debe
desestimarse.

90.1 Las actas de control, los informes que contengan el resultado de la fiscalización de
gabinete o campo, las imputaciones de cargo, los informes de las Auditorías Anuales de Servicios y las
actas, constataciones e informes que levanten y/o realicen otros órganos de la MML u organismos
públicos, darán fe, salvo prueba en contrario, de los hechos en ellos recogidos, sin perjuicio que,
complementariamente, los inspectores o la GTU, actuando directamente o mediante entidades
certificadoras, puedan aportar los elementos probatorios que sean necesarios sobre el hecho denunciado
y de las demás pruebas que resulten procedentes dentro de la tramitación del correspondiente
procedimiento sancionador.

90.2 Corresponde a los presuntos infractores o aportar los elementos probatorios que enerven
el valor probatorio de los indicados documentos.

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14. Siendo ello así, se concluye que la entidad demandada ha actuado conforme a
sus atribuciones conferidas por ley y que el recurrente ha ejercido su derecho de
contradicción al realizar su descargo e interponiendo sus recursos impugnatorios
que le franquea la ley como parte de su derecho de defensa, con lo que no ha
habido violación al debido procedimiento administrativo o la debida motivación,
pues la resolución administrativa impugnada se pronuncia sobre los argumentos
de agravio de su recurso de apelación.

15. De lo expuesto queda acreditado que la Sanción ha sido impuesta por el

funcionario autorizado, como es el Inspector Municipal, tal como lo dispone el
artículo 62° de la Ordenanza N° 1599. Asimismo, está acreditado que la
infracción y consecuente sanción se encuentran expresamente regulados por la
Ordenanza N° 1599, que regula la Tabla de Infracciones y Sanciones y Medidas
Accesorias, de esto se colige que la entidad demandada se ha ceñido dentro del
Principio de Legalidad estipulado en el artículo 230° inciso 1 de la Ley N°
27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General 3, y consagrado en
el literal “d” del inciso 24) del artículo 2° de la Constitución Política del Perú,
mediante la siguiente fórmula: “Nadie será procesado ni condenado por acto u
omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley,
de manera expresa e inequívoca, como infracción punible (...)”. Asimismo,
ha sido recogido por la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo
11°, numeral 2), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo
9°) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 15°). El
Tribunal Constitucional en el Expediente Nº 2050-2002-AA, ha precisado que el
principio de legalidad debe ser aplicado no sólo en el ámbito penal sino también
a un procedimiento administrativo, toda vez que: “los principios de
culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios
básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del
derecho penal sino también en el del derecho administrativo sancionador,
…. Una de esas garantías es, sin lugar a dudas, que las faltas y
sanciones de orden disciplinario deban estar previamente tipificadas y
señaladas en la ley.

16. Conforme lo señalado precedentemente, está acreditado que la demandada al

emitir las Resolución materia de impugnación no ha incurrido en lo
dispuesto en el artículo 10 de la Ley N° 27444 – Ley del

3
Artículo 230° inciso 1 de la Ley N° 27444- Ley del Procedimiento Administrativo General.- “
Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente
previsión de las consecuencias administrativas que a titulo de sanción son posibles de aplicar a aun
administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de la libertad”.

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Procedimiento administrativo General, por cuanto la demanda no debe ser

amparada.

Por tales consideraciones, administrando justicia a nombre de la Nación, conforme a la

Constitución Política del Estado y a la ley; y de conformidad con lo opinado por el
Ministerio Público:

III. DECISION

FALLO: Declarando INFUNDADA la demanda interpuesta por INVERSIONES Y

REPRESENTACIONES POLO SAC contra el SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN
TRIBUTARIA – SAT. Archívese los autos, consentida y ejecutoriada que sea la
presente sentencia. Notifíquese a las partes y al Ministerio Público.-
YFM/map.