Persiguiendo La Calidad: Los Diagnósticos de Calidad de Los Servicios Municipales

UNIVERSIDAD DE SANTIAGO DE CHILE
FACULTAD DE ADMINISTRACION Y ECONOMIA

Departamento de Gestión y Políticas Públicas
Persiguiendo la calidad: El caso de los Diagnósticos de Calidad de los

Servicios Municipales 2010, 2013 y 2015.
Xavier Enrique Ariztía Fischer
Profesor Guía: Bernardo Navarrete Yañez
Tesis para optar al Grado Académico de

Magíster en Gerencia y Políticas Públicas
Santiago – Chile
2017
© Xavier Enrique Ariztía Fischer, 2017
Algunos derechos reservados. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-
NoComercial-SinDerivadas Chile 3.0. Sus condiciones de uso pueden ser revisadas en:
http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/
Resumen
El fortalecimiento municipal iniciado en la década de los 90 ha derivado en la aplicación de los
Diagnósticos de Calidad de Gestión Municipal a partir de 2010. Este trabajo busca identificar la
relación entre el puntaje de estos diagnósticos, entendido como una medida de desempeño y los
resultados electorales, entendidos como una medida de percepción ciudadana de la gestión. Este
supuesto se basa en que los ciudadanos valoran una buena gestión del candidato incumbente al
momento de las elecciones y que el puntaje total de los diagnósticos estaría relacionado con la
capacidad de los alcaldes para ser reelectos. Para identificar la relación, se estima una ecuación
de Regresión Logística de Probabilidad Acumulada y se obtiene como resultado que no existe
relación significativa entre el resultado de la elección y el puntaje obtenido en los Diagnósticos de
Calidad. Esto solo abre la puerta para futuras investigaciones en el campo.
Palabras clave: Evaluación del desempeño, Gobierno Local, Encuestas Autorreportadas y

Elecciones.
i
Abstract
Municipal strengthening initiated at 90 decade has developed into the application of Municipal
Quality Management Assessment since 2010. This work tries to identify relations between the
assessment score, understood as a performance measure and electoral results, understood as a
citizen perception of management. This assumption is based on the citizen values of past good
performance of incumbent candidate at elections time and total score of the quality assessment
would be related whit mayor’s capacity for reelection. To assess this relations, a Logistic
Accumulate Probability Regression has been estimated and the results show there is no significant
relation between election results and the score of Quality Assessment. It’s only open the door for
further investigations in the field.
Key Words: Performance measurement, Local Government, Self-report Questionnaires and

Elections.
ii
Dedicatoria
A la memoria de Enrique “Kiko” Martin Ariztía.
iii
Agradecimientos
Quiero agradecer por contribuir al desarrollo de este trabajo a la familia Abed Chehab,
especialmente a Alice y Adel por su paciencia al escuchar mis ideas y nutrirme con sus
comentarios. Merece toda mi gratitud el profesor Dr. Bernardo Navarrete por la orientación en el
desarrollo de esta investigación, nada de los errores que puedan encontrar acá son atribuibles a
sus consejos, solo a mi impericia. Quiero agradecer especialmente a los funcionarios y
profesionales de SUBDERE por su colaboración, la buena disposición para facilitar datos, así
como para responder a mis cuestionamientos, ellos han sido fundamentales para el desarrollo de
esta investigación. Mi gratitud al profesor Dr. Gonzalo Martner por sus consejos, su ánimo y su
amistad a lo largo de mi vida universitaria. Agradecer a Rafael Díaz por sus comentarios, a Rosa
Roco y Francis Saravia por soportar un estudiante tan disperso.
iv
Tabla de Contenido
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................... 1
1 JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN ......................................................................... 2
2 MARCO DE REFERENCIA ................................................................................................... 8
2.1 ¿QUÉ ES EL DESEMPEÑO Y CÓMO SE EVALÚA EN EL SECTOR PÚBLICO? .......................................... 8
2.1.1 El uso de cuestionarios para medir el desempeño. ............................................................... 9
2.2 ¿EXISTE ALGUNA DIFERENCIA ENTRE EL DESEMPEÑO DEL GOBIERNO CENTRAL Y DEL GOBIERNO
LOCAL? .................................................................................................................................................... 11
2.3 ¿CÓMO SE EVALÚA EL DESEMPEÑO DE UN GOBIERNO LOCAL EN CHILE?..................................... 11
2.3.1 Los Diagnósticos de Calidad de la Gestión Municipal ....................................................... 14
2.3.2 Descripción general los Informes de Evaluación de la Gestión de Calidad Municipal ...... 15
2.4 ¿QUÉ RELACIONES SE PUEDEN ESTABLECER ENTRE EL DESEMPEÑO Y LA CAPACIDAD DE SER
ELECTO? ................................................................................................................................................... 17
3 MARCO METODOLÓGICO ................................................................................................ 20

3.1 PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN Y OBJETIVOS ............................................................................... 20
3.1.1 Pregunta de investigación ................................................................................................... 20
3.1.2 Objetivos específicos ........................................................................................................... 20
3.2 MÉTODO DE INVESTIGACIÓN ........................................................................................................ 20
3.2.1 Supuestos ............................................................................................................................. 21
3.2.2 Los datos ............................................................................................................................. 21
3.3 MODELO ESTADÍSTICO ................................................................................................................. 23
4 DESARROLLO ..................................................................................................................... 28
4.1 ELEMENTOS DESCRIPTIVOS DE LOS DATOS ................................................................................... 28
4.2 RESULTADOS DE LAS ESTIMACIONES. ........................................................................................... 33
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .............................................................................. 39
CONCLUSIONES GENERALES Y NUEVAS PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN .................................................. 39
RECOMENDACIONES AL PROGRAMA......................................................................................................... 41
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................................... 43
ANEXOS ...................................................................................................................................... 47
ANEXO 1. TABLA COMPARATIVA COMISIÓN ASESORA Y OECD .............................................................. 47
ANEXO 2. ILUSTRACIONES SOBRE EL MODELO DE CALIDAD DE GESTIÓN MUNICIPAL. ............................ 52
ANEXO 3. MEDIDAS DE RELACIÓN MÁS RELEVANTES ENTRE PUNTAJE TOTAL Y ELEMENTOS AJENOS A LA
ENCUESTA. ............................................................................................................................................... 53
ANEXO 4. ENTREVISTAS........................................................................................................................... 55
ESTRUCTURA ........................................................................................................................................... 55
MATRIZ DE ANÁLISIS ............................................................................................................................... 55
APÉNDICES ................................................................................................................................ 70
CONSENTIMIENTOS INFORMADOS. ........................................................................................................... 70
Modelo Consentimiento....................................................................................................................... 70
Documentos ......................................................................................................................................... 72
v
Índice de Tablas
Tabla 1. Principales reformas legislativas y programas administrativos sobre descentralización

en Gobiernos Locales. 4
Tabla 2. Propuestas de descentralización que contienen elementos de evaluación del
desempeño según Comisión Asesora Presidencial y OECD (Tabla más detallada en Anexo). 6
Tabla 3. Mediciones sobre municipios en Chile ligadas al desempeño 13
Tabla 4. Objetivos del Diagnóstico de Calidad de Gestión de Servicios Municipales 15
Tabla 5. Métodos de análisis de los Diagnósticos de Calidad de Gestión 2010, 2013, 2015 16
Tabla 6. Cobertura de los Diagnósticos de calidad. 22
Tabla 7. Códigos de variable ideol. 23
Tabla 8. Medidas arrojadas en la estimación de logit en STATA. 26
Tabla 9. Ecuaciones a estimar mediante modelo LOGIT planteado. 27
Tabla 10. Elementos descriptivos del puntaje total, años 2010, 2013 y 2015 (n=259 cada año).
28
Tabla 11. Medidas descriptivas de puntaje total según ideología, años 2010, 2013, 2015. 30
Tabla 12. Medidas descriptivas de Puntaje Total según resultados de reelección (reel) años
2010, 2013, 2015. 32
Tabla 13. Agrupación de Municipios según tramo de puntaje y resultado de la reelección en
años 2010, 2013 y 2015. 32
Tabla 14. Tabla resultados del modelo LOGIT para distintas ecuaciones planteadas. 36
Tabla 15. Tabla de contingencia para predicciones del modelo y resultado en elección 2016 a
partir del puntaje total del Diagnóstico de Calidad 2015. 38
Tabla 16. Medidas de relación más relevantes entre puntaje total y elementos ajenos a la
encuesta. 53
Índice de Gráficos
Gráfico 1. Distribución Densidad de Probabilidad Puntaje Total años 2010, 2013 y 2015. 29
Gráfico 2. Distribución de Densidad de Probabilidad Puntaje Total, agrupados años 2010, 2013
y 2015, según ideología. 31
Gráfico 3. Distribución Densidad de Probabilidad Puntaje Total, según resultado de reelección,
años 2010, 2013 y 2015. 33
Gráfico 4. Distribución de municipios y curva de Regresión Logarítmica de Reelección, años
2010 y 2013 juntos para Ecuación 1. 35
Gráfico 5. Distribución de municipios y curva de Regresión Logarítmica de Reelección, a partir
de Ecuación 1, estimación para 2010, 2013 y 2015, cada uno por sí solo. 37
vi
Índice de Ilustraciones
Ilustración 1. Esquema del Modelo de Gestión de Calidad Municipal. 52

Ilustración 2. Esquema del Modelo de Mejoramiento Progresivo de la Calidad de Gestión
Municipal. 52
Índice de Ecuaciones
Ecuación 1 18
Ecuación 2 18
Ecuación 3 18
Ecuación 4 24
Ecuación 5 24
Ecuación 6 24
Ecuación 7 24
Ecuación 8 25
Ecuación 9 25
Ecuación 10 25
Ecuación 11 27
vii
Introducción
La política de descentralización ha derivado en instrumentos de diagnóstico de gestión municipal
que requieren atención. Este estudio pretende relacionar los resultados del Diagnóstico de
Calidad de la Gestión Municipal de los años 2010, 2013 y 2015, como una medida del
desempeño de los gobiernos locales con la posibilidad de los alcaldes de ser reelectos.
La justificación se basa en que el fortalecimiento municipal ha sido un tema de constante atención

política, pese a no estar en la agenda pública y el Programa de Fortalecimiento Progresivo de la
Calidad es el heredero de esa tradición, por lo tanto, requiere atención académica para
cuestionar su pertinencia.
Se plantea un marco de referencia donde se pueda identificar lo que se entiende por desempeño,
su medición, su especificación en el gobierno local. Conocer la evaluación del desempeño
municipal en Chile e identificar las investigaciones que relacionan la gestión con la capacidad de
ser electo.
Para lo anterior se especifica un modelo estadístico de Regresión Logística de Probabilidad

acumulada que permita predecir la capacidad de reelección de los alcaldes tomando como
variable independiente los Diagnósticos de Calidad, así identificar el grado en que éstos se
correlacionan con la percepción ciudadana de buena gestión, bajo el supuesto que eso es
reflejado en la elección.
Se concluye que no hay relación entre los resultados de los diagnósticos y la capacidad de los
alcaldes de ser reelectos.
1
1 Justificación de la investigación
Una vez retomada la democracia en 1990 muchos desafíos fueron bosquejados por el sistema
político en torno a la gestión del Estado, en particular sobre los municipios. De hecho, en un
reciente informe sobre el proceso de descentralización chileno, la Organización para la
Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD por sus siglas en inglés) (2017) sistematiza los
esfuerzos realizados, señalando que este proceso comenzó como un “medio de re-democratizar
el país y reformar el Estado” (p. 60). La descentralización ha sido una más de las reformas
modernizadoras del Estado que se ha llevado a cabo desde la recuperación de la democracia
(Araya & Cerpa, 2009) (Morales, 2014) (Olavarría, Navarrete, & Figueroa, 2011).
La política de modernización en materia de descentralización ha considerado intervenciones

institucionales (legales) y administrativas en los gobiernos locales y regionales. El caso de los
gobiernos locales, la tarea inicial del gobierno de Aylwin, era democratizar y dotar de mayores
recursos a los municipios, también se definió a las municipalidades como instituciones
autónomas, además se dejó implementado el Programa de Fortalecimiento Municipal (PROFIM)
desde la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), que tenía por objeto
“desarrollar las capacidades municipales para enfrentar y resolver sus problemas e incrementar
su autonomía”, sin embargo, su cobertura no superó los 25 municipios (Dascal, Ropert, & Díaz,
1999, pág. 1). Durante gobiernos sucesivos se intentó fortalecer las finanzas municipales, por
medio de modificaciones a la Ley de Rentas Municipales, la creación del Fondo Común Municipal
(FCM). En materia de información administrativa, se creó el Sistema Nacional de Información
Municipal (SINIM), a la vez que se perfeccionó el PROFIM, también se avanzó en
democratización con la modificación de la forma en que se eligen alcaldes y concejales y en
transparencia1.
Siguiendo la línea administrativa de reformas, en 2006 se crea el Programa de Fortalecimiento a

la Gestión Subnacional, heredero del PROFIM, cuyo objetivo principal era que “Los Municipios
mejoran la calidad de prestación de sus servicios y productos a la comunidad” (Arenas, Pemjean,
& Reyes, 2010, pág. 7). Éste derivó en el Programa de Mejoramiento Continuo de la Calidad
(PMCC), que al igual que el PROFIM, tampoco tuvo una elevada cobertura, solo 35 municipios
participaron de él y considerando otros factores, el programa se descontinuó y dio origen, en
2010, al Programa de Mejoramiento Progresivo de la Calidad de los Servicios Municipales. Este
último, tiene por propósito “fortalecer la gestión a través de instrumentos que permitan identificar
el estado de la calidad de la gestión de las municipalidades y apoyar su mejoramiento por medio
de asesoría técnica y aporte financiero” (SUBDERE, 2012a, pág. 9). En este marco se
1 Un resumen más completo del proceso de descentralización se encuentra en el último informe de la OECD en la
materia sobre Chile (OECD, 2017).
2
implementan los Diagnósticos de Calidad de la Gestión Municipal, una medición estandarizada
que intenta abarcar la totalidad de los municipios para medir su calidad de gestión y servicio. La
Tabla 1 resume los principales contenidos de políticas públicas en materia de descentralización
y fortalecimiento del nivel municipal, en términos de modificaciones legales e iniciativas
administrativas.
3
Tabla 1. Principales reformas legislativas y programas administrativos sobre descentralización en
Gobiernos Locales.
Año Leyes Programas
Ley N° 19.130, modifica Ley 18.695 Orgánica
Constitucional (LOC) de Municipalidades, define
1992 municipalidades como corporaciones autónomas
y detrmina la eleccion de alcaldes, entre otras
materias.
Inicio del Programa de Fortalecimiento de la
1994
Gestión Municipal (PROFIM).
Ley N° 19.388, modifica leyes sobre rentas
municipales, impuesto territorial y LOC de
1995
Municipalidades y crea el Fondo Común Municipal
(FCM).
1998 Término del PROFIM.
Ley N° 19.602, modifica LOC de Municipalidades
para fortalecer municipios en sus funciones y
atribuciones e incorpora elementos de
1999
participación ciudadana. A partir de esta Ley se
crea el Sistema Nacional de Información
Municipal. Inicio del PROFIM II.
Ley N° 19.737, establece elecciones separadas de
2001
Alcaldes y Concejales.
2004 Término del PROFIM II.
2005
Municipalidades y agrega un aporte estatal al
FCM.
Inicio del Programa de Fortalecimiento a la
2006
Gestión Subnacional.
Ley Nº 20.237, modifica leyes sobre rentas Implementación del Programa de Mejoramiento
2007
municipales, LOC de Municipalidades y FCM. Continuo de la Calidad de la Gestión Municipal.
2008 Municipalidades.
Ley Nº 20.285, sobre probidad administrativa y
acceso a la información pública.
Ley Nº 20.346, modifica la Constitución y
establece el asociativismo municipal.
Ley Nº 20.355, extiende el procedimiento
2009
administrativo de contratos de conseción y mejora
la seguridad laboral de los trabajadores de las
consecionarias.
Ley Nº 20.417, crea el Ministerio de Medio
2010 Ambiente y extiende las responsabilidades Pilotaje Programa de Mejoramiento Progresivo de
municipales en el área. Calidad de la Gestión Municipal.
Ley Nº 20.527, modifica LOC de Municipalidades Inicio Programa de Mejoramiento Progresivo de la
y regula el asociativismo municipal. Gestión Municipal.
2011 Ley Nº 20.500, sobre asociaciones y participación
ciudadana en la gestión pública, crea los Consejos
de Organizaciones de la Sociedad Civil (COSOC).
Término Programa de Mejoramiento Continuo de
2012
la Calidad de la Gestión Municipal.
Ley Nº 20.742, fortalece la transparencia
2014
municipal y la fiscalización del Concejo Municipal.
Ley Nº 20.922, modifica ley de plantas municipales
y atribuciones de SUBDERE en orden a dotar de
mayor flexibilidad administrativa a los municipios.
Ley Nº 20.958, establece un sistema de aportes al
2016
financiamiento de espacios públicos por parte de
privados.
Ley Nº 20.965, permite la creación de consejos y
planes comunales de segurdiad pública
Fuente: Elaboración propia a partir de OECD (2017), Arenas, Pemjean, & Reyes (2010),
Dascal, Ropert, & Díaz (1999), Milovic (2015), Ruz, Fernandez, & Silva (2005) y SUBDERE
(2012a).
4
Del cuadro anterior se puede observar que la actividad legislativa relativa a la descentralización
municipal ha sido bastante intensa, particularmente desde el año 2007. Las acciones
administrativas de fortalecimiento municipal emprendidas por SUBDERE han sido consistentes
durante los años.
Durante el último gobierno de Bachelet (2014-2018), se convocó una comisión asesora

presidencial para descentralización y desarrollo territorial, con aportes del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID)2, la cual elaboró un informe con numerosas propuestas (Gobierno de Chile,
2014). El gobierno, definió una Agenda de Descentralización 3, en la que destacan cuatro
proyectos de ley y cinco programas pilotos (la mayoría relacionados con la administración de
ciudades). Tres de estos proyectos han sido publicados (Ley 20.990, Ley 21.074 y Ley 20.922),
mientras que el proyecto sobre elección de Gobernadores Regionales y modificación de la LOC
de Gobierno y Administración Regional, se encuentra aprobado, pero no publicado.
En paralelo, la OECD (2017) entregó propuestas en materia de gobierno local, considerando los
resultados de la comisión y los proyectos de ley ingresados por el Gobierno. La Tabla 2 expone
los desafíos en materia de descentralización, en particular, de evaluación del desempeño
generada por la comisión asesora presidencial y la OECD4.
2 Crédito por un monto de U$380.000 en programa “Apoyo al Comité Presidencial de Descentralización” CH-T1147.
3 Ver, http://www.descentralizacion.subdere.gov.cl/index/index.php, visto por última vez el 26 de febrero de 2018.
4 Una diferencia entre los informes es que el de la Comisión Asesora se refiere tanto a GORES como municipios,
mientras que el informe de la OECD se refiere solamente a municipios.
5
Tabla 2. Propuestas de descentralización que contienen elementos de evaluación del desempeño
según Comisión Asesora Presidencial y OECD (Tabla más detallada en Anexo).
Comisión Asesora Presidencial para OECD
Descentralización
Descentralización Fiscal-Económica: El desafío Fiscal: Desarrollando las

capacidades financieras y de rendición de
Sistema de Servicios Municipales cuentas:
Garantizados que permita exigir “resultados
concretos y medibles de impacto social de los Rendición de cuentas municipales
programas”, lo que implica “Estandarizar consolidada que incluya las asociaciones y
mínimos de gestión municipal” (Gobierno de organizaciones dependientes de la
Chile, 2014, pág. 65). municipalidad y se pretende asegurar la
calidad de información financiera mediante
mejor control.
Fortalecimiento de Capacidades Locales y El desafío de gestión: Fortaleciendo las

Regionales: capacidades humanas y las herramientas de
gestión de los municipios:
“Institucionalizar los actuales Sistemas de
Acreditación de la Gestión de Calidad” en Considera un modelo de servicios
GORES, como en municipios, mediante un municipales, con estándares de calidad,
organismo autónomo creado por ley que mediante garantías de derecho, que incluya
integre la participación de actores públicos y gobernanza, participación ciudadana, manejo
privados. de recursos y planificación, consolidando sus
datos en el SINIM al principio, luego migrando
a un sistema más amplio de servicios
municipales. Considera también, la creación
de una institución de coordinación y
fiscalización y el fortalecimiento de
SUBDERE como encargado de definir
estándares y apoyar en gestión
El desafío de la participación: Fortaleciendo la

gobernanza local participativa:
Reafirma la idea de una sola plataforma de

información y la de implementar sistemas de
medición del desempeño municipales que
abarquen iniciativas en ejecución
Fuente: Elaboración a partir de Gobierno de Chile (2014) y OECD (2017)
Respecto de las propuestas, lo primero es que la Comisión Presidencial genera propuestas en

materia de descentralización regional y municipal, mientras que el informe de la OECD solo se
refiere a materias municipales. Otro elemento a considerar es que el Informe de la OECD
incorpora las propuestas de la Comisión Presidencial dentro de los lineamientos sugeridos.
Considerando los avances en las propuestas mencionadas, es posible concluir que el Gobierno
se encuentra muy lejos de cumplir con las sugerencias, lo único en que se ha avanzado es en
Servicios Municipales Garantizados, sin embargo, hasta ahora apenas se han definido
6
estándares de calidad (SUBDERE, 2016a) y priorizado siete servicios municipales (SUBDERE,
2018), los que no se encuentran garantizados.
La evolución institucional y normativa, ha intentado dotar a los municipios de mayores recursos,

mientras aumenta sus capacidades y responsabilidades. La evolución del apoyo entregado por
el gobierno central a través de programas ejecutados por la SUBDERE, ha perfilado los
Diagnósticos de Calidad de la Gestión Municipal del Programa de Mejoramiento Progresivo como
un instrumento capaz de medir y comparar el desempeño de los municipios. Lo anterior tiene
importantes consecuencias prácticas, tomando en consideración las propuestas entregadas por
la OCDE, poniendo énfasis en un sistema de servicios con estándares de calidad y mecanismos
de rendición de cuentas.
De ahí el interés teórico en los diagnósticos, para perfeccionarlos en orden a que cumplan sus
objetivos. Este estudio busca explorar la relación que existe entre los Diagnósticos de Calidad
de Gestión Municipal, en tanto medidas del desempeño y el resultado de las elecciones, en tanto
capacidad del alcalde y medida de percepción de la calidad del gobierno local. Esto resulta útil
para enfocar el posible interés de un alcalde de incorporarse al Programa de Mejoramiento
Progresivo, atendiendo la preocupación de ser reelecto, también para determinar si el
instrumento para medir el desempeño es adecuado o incluso puede servir para cuestionarse si
una buena gestión (desde una perspectiva administrativa) es algo que efectivamente los votantes
valoran.
7
2 Marco de referencia
El propósito es encontrar la relación entre el desempeño de un municipio y la capacidad de un

alcalde de ser reelecto, pero antes de eso ¿Qué es el desempeño y cómo se evalúa en el sector
público? ¿Existe alguna diferencia entre el desempeño del gobierno central y el del gobierno
local? ¿Cómo se evalúa el desempeño de un gobierno local en Chile? ¿Qué relaciones se
pueden establecer entre el desempeño y la posibilidad de ser electo?
Se buscaron referencias bibliográficas a través de fuentes digitales disponibles5. Se realizó una

búsqueda que incorporara los conceptos de medición (measure) y de calidad (quality) o
desempeño (performance) en los títulos de artículos académicos dentro del campo de la
Administración y las Políticas Públicas. El volumen de resultados es imposible de analizar en el
marco de este trabajo, para lo cual fueron seleccionados e incorporaron los artículos más
pertinentes.
2.1 ¿Qué es el desempeño y cómo se evalúa en el sector público?
Es ampliamente reconocido que desempeño es un fenómeno complejo con diferentes

dimensiones vistas desde la perspectiva de diversos actores y determinantes que han sido
tratados mediante múltiples medidas alternativas (Amirkhanyan, Kim, & Lambrigth, 2013).
En su forma tradicional, desempeño es una medición sistemática de la operación, resultados e

impactos de un programa, política pública o institución, en comparación con estándares implícitos
o explícitos deseados. Se puede clasificar según su objeto de evaluación (políticas, programas,
gestión y resultados o desempeño individual), el propósito (información para la toma de
decisiones, para perfeccionamiento, una mezcla), los mandantes (externas, internas) y la etapa
de intervención (ex-ante, ex-dure, ex-post). Se basa en indicadores cuantitativos, gestionados
(mayormente) por agencias centrales de Gobierno, los que se pueden clasificar según su ámbito
de desempeño (insumos, procesos, productos e impacto) y según sus dimensiones de
evaluación (eficacia, eficiencia, economía y calidad). Estos indicadores deben cumplir con
criterios como: pertinencia, relevancia, homogeneidad, independencia, costo, confiabilidad,
simplicidad y comprehensividad, oportunidad, no-redundancia, focalización en áreas
controlables y participación (Bonnefoy & Armijo, 2005, pág. 59).
5 Véase el Catálogo de Bases de Datos Digitales de la Universidad de Santiago de Chile en

http://biblioteca.usach.cl/biblioteca-digital. También las bases de datos de libre acceso como Scielo y Redalyc.
8
Se ha señalado que existen múltiples visiones del desempeño, dependiendo de quién sea el
evaluador. Amirkhanyan y otros (2013) estudiaron cómo distintos actores (padres, profesores,
directores y fiscalizadores) perciben la relación de varios determinantes con el desempeño
organizacional. Tomando el caso de un prorgama de contratos de cuidado infantil en Ohio,
concluyen que los involucrados ubicados en la entrega del servicio, prestan menos atención a lo
que ocurre tras bambalinas de la gestión, descubren que las relaciones contractuales que
involucran confianza, metas compartidas y comunicación clara empoderan a los directores y
mejoran su satisfacción con el desempeño organizacional, al tiempo que mayores
especificaciones en contratos, disminuyen la satisfacción de los directores con el desempeño. El
comportamiento de la raza es ambigüo, por ejemplo, donde hay mayor diversidad hay peor
percepción del desempeño, pero donde hay predominio blanco hay mayores reclamos por
incumplimiento de normativas.
Los “servicios de calidad”, corresponden a una dimensión del desempeño, que muchos países
de la OECD han implementado iniciativas desde los noventa, también el enfoque principal
sugerido por la institución para Chile. Es complejo definir “calidad del servicio público” porque se
encuentra en el ojo de quien se beneficia del servicio, un servicio público tiene múltiples fines
(expresos e implícitos) y existen resultados esperados distintos según el nivel de servicio (micro,
meso y macro). En la evaluación se considera una serie de actores (stakeholders), sin embargo,
el foco de medición es el usuario e incorporarlo se ha convertido en una buena práctica (Riper &
Mayne, 1998).
En Latinoamérica, Cejudo y otros (2009) han desarrollado el debate teórico sobre la calidad de
gobierno considerando tres enfoques: prescripción, efectos esperados y estándares. Sugieren
que una definición sólida de calidad de gobierno debe dejar fuera el marco de efectos esperados
(relacionado con la eficiencia en la entrega de servicios), debe centrarse en mecanismos del
ejercicio del poder y concentrarse en atributos identificables de la actividad gubernamental.
Aún existen tensiones en la evaluación, relacionadas con el horizonte (largo o corto plazo), la
definición de calidad, el interés de los individuos y el interés de los profesionales que aplican el
estándar (Riper & Mayne, 1998). Para este trabajo se interpreta el desempeño en un sentido
amplio, es decir, más allá de su definición tradicional, considera los elementos relacionados con
la calidad del servicio y la percepción del usuario sobre el rendimiento de las organizaciones
públicas.
2.1.1 El uso de cuestionarios para medir el desempeño.
El desempeño puede considerar datos administrativos, obtenidos de archivos institucionales o

datos derivados de la percepción. En Chile se utilizan datos fundamentalmente de la percepción
9
para generar evaluaciones del desempeño en los municipios, usando cuestionarios
autorreportados, con lo cual resulta útil establecer algunas ventajas y desventajas de su uso.
La ventaja es que pueden hacer preguntas más emotivas, el entrevistado/a puede responder
más relajado y permite una mejor selección de perfil socioeconómico (Hernández, Fernández, &
Baptista, 2006, pág. 331). Puede resultar menos costosa que cuestionarios personales. Las
dificultades se asocian a la fiabilidad de los datos, debido a los valores y normas vigentes, la
percepción sobre un grupo social o la incomprensión de las preguntas (Mayntz, Holm, & Hübner,
1993). Otra dificultad, es que el entrevistado no tiene asistencia para llenar el cuestionario
(Azofra, 2000). Además, las devoluciones son menores respecto de los cuestionarios orales y no
existe garantía de sinceridad en las respuestas (Mayntz, Holm, & Hübner, 1993) (Hernández,
Fernández, & Baptista, 2006).
En el comportamiento organizacional existen controversias sobre la capacidad de los datos

autorreportados para realizar inferencias, debido a que no son indicadores objetivos del entorno
y sus respuestas poseen alta variabilidad. El fenómeno de la “Afección negativa” al lugar de
trabajo generaría sesgos de las respuestas en estudios organizacionales de corte transversal.
Muchos errores pueden corregirse en estudios longitudinales y estas cuestionarios deben ser
cuidadosamente utilizadas ya que no dan respuestas a preguntas asociadas a, por ejemplo,
medidas de impacto (Spector, 1994).
En los gobiernos locales Kelly y Swindell (2002) estudian la relación entre medidas
administrativas y percepción del desempeño por los usuarios. Argumentan que existe una falta
de consenso en torno al uso de cuestionarios (autorreportados o no) como medidas del
desempeño, a diferencia de la amplia aceptación de las medidas administrativas, a pesar de sus
cuestionamientos. A través del uso de datos en secciones cruzadas, intentan establecer una
correlación entre medidas administrativas del desempeño y la satisfacción de los usuarios en
treinta casos y comparando cuatro servicios (policía, emergencias médicas y bomberos,
mantenimiento de caminos, parques y recreación). Concluyen que hay medidas que se
correlacionan y otras que no, sin embargo, a pesar de ser sustantivas e ir en la dirección
esperada, las correlaciones son bajas. Pese a ello, los autores consideran que la importancia de
los cuestionarios a ciudadanos es evidente para la evaluación de programas, pues está
relacionada con la experiencia del servicio y los gestores públicos deberían desarrollar variadas
mediciones para evaluar la efectividad del servicio (Kelly & Swindell, 2002, pág. 619).
10
2.2 ¿Existe alguna diferencia entre el desempeño del gobierno central y
del gobierno local?
La evaluación del desempeño en el gobierno local es un poco más difícil de definir puesto que
existe un amplio rango de dimensiones del desempeño disponibles para rastrear y un gran
número de actores (stakeholders) que se interesan por los logros. Además debe considerar la
entrega de servicio en mayor medida que en el gobierno central, debido a que es la primera cara
del Estado a los ciudadanos y la forma como ellos lo experimentan día a día. En torno al uso de
medidas basadas en información de archivo o en la percepción, se reconoce que puede haber
sobrestimación de las relaciones entre gestión y dimensiones del desempeño si ambas
categorías se miden en una misma encuesta. La mayoría de quienes miden el desempeño en
gobiernos locales prefieren datos de archivo, sin embargo, para establecer las relaciones entre
gestión y desempeño no hay una preferencia definida, aunque la mayoría de los estudios
consultados se inclinan por un tratamiento conjunto de datos (Walker & Andrews, 2013).
También se ha estudiado si la burocracia representativa, entendida como la identificación de las

organizaciones públicas con demandas ciudadanas de la población a la que prestan servicios,
está relacionada con mayor desempeño organizacional en el gobierno local. Para el caso de
Inglaterra se concluye que no existe tal relación, incluso existe un fuerte componente de raza en
la percepción del desempeño, organizaciones más diversas son percibidas con peor gestión. Se
observa que elementos estratégicos de gestión influyen en la percepción del desempeño.
Finalmente cabe señalar que organizaciones con estratégias activas, aprovechan las ventajas
de la diversidad en la fuerza de trabajo y logran disminuir la relación negativa entre la burocracia
representativa y la percepción del desempeño (Andrews, Boyne, Meier, O'Toole Jr., & Walker,
2005).
2.3 ¿Cómo se evalúa el desempeño de un Gobierno Local en Chile?
Junto con el desarrollo de los programas fortalecimiento municipal se fueron probando distintas
formas de medición de los resultados municipales o comunales. En 1999 se crea el Sistema
Nacional de Información Municipal (SINIM) que sistematiza información administrativa producida
por todos los municipios de Chile en una plataforma pública digital. Este sistema ha sido valorado
por la OECD, pues “incrementa la transparencia, la rendición de cuentas y el escrutinio público
de las actividades económicas y financieras de las municipalidades” (OECD, 2017, pág. 63) y
también es objeto de mejoras en las propuestas revisadas.
La Tabla 3 a continuación, resume otros esfuerzos en materia de evaluación municipal,

identificando el indicador, la propiedad del estudio, la fuente de información según sea de archivo
11
(origen administrativo) o de percepción (encuestas), la muestra estudiada y los años de
ejecución.
Es posible considerar los Diagnósticos de Calidad de Gestión Municipal como el único, aunque
deficitario, instrumento que actualmente mide el desempeño de los municipios en Chile,
principalmente porque es aplicado de forma central, transversal e independiente de los
municipios, considera una serie de ámbitos que se asocian al desempeño, a pesar que su foco
sea la entrega de servicios y, a diferencia del SINIM, analiza y compara a los municipios entre
sí, constituyéndose como el elemento que lo distingue como evaluación del desempeño.
12
Tabla 3. Mediciones sobre municipios en Chile ligadas al desempeño
Nombre Propiedad Fuente de Muestra Años
Información
(Comunas)
Funciones de costo por tipo Pública- Archivo y 332 1998

de provisión de servicio SUBDERE percepción
SINIM Pública- Archivo 346 2001-2017

SUBDERE
Índice de aislamiento Pública- Archivo y 299 1999-2007

SUBDERE percepción
Índice de demanda de Pública- Archivo 331 2007

servicios. SUBDERE
Índice de competitividad Pública- Archivo y 101 2013

SUBDERE Percepción
Percepción sobre Pública- Percepción 14 2000

utilización del PLADECO MIDEPLAN
Tipologías Comunales. Pública- Archivo y 341 2015

SUBDERE Percepción
Percepción sobre servicios Pública- Percepción 16 2007

municipales SUBDERE
Requerimientos de Pública- Percepción 15 2009

participación ciudadana SUBDERE
Indicador de Calidad de Privado-PUC y Archivo y 67-93 2002-2018

Vida Urbana CChC Percepción
Índice nacional de Privado- Percepción ND 2003-2017

satisfacción al cliente ProCalidad
IDH comunas Público- Archivo y 334 1994, 2003

MIDEPLAN y Percepción
PNUD
Estándares Básicos de Público- Archivo y 16 2016

Calidad de Servicios SUBDERE Percepción
Municipales Garantizados
Diagnóstico de Calidad de Público- Percepción 331, 280, 324, 2010, 2013,

la Gestión Municipal SUBDERE 325, (Aún no 2015, 2016,
se publica 2017
2017)
Fuente: Elaboración propia a partir de SUBDERE (2005) (2007) (2008) (2009) (2012) (2013)
(2016) (2016a), Irarrázaval (2001), MIDEPLAN (2000) (2006), ProCalidad (2018) y Valdebenito
(2007)
13
2.3.1 Los Diagnósticos de Calidad de la Gestión Municipal
En 2006 se crea el Programa de Mejoramiento Continuo de la Calidad (PMCC) en conjunto con

dos asociaciones municipales nacionales, la Asociación Nacional de Empleados Municipales de
Chile (ASEMUCH), el Centro Nacional de Productividad y Calidad (ChileCalidad) y dependiendo
de la Unidad de Mejoramiento de la Gestión Municipal . El programa tiene por objetivo “contribuir
al mejoramiento de la gestión de las municipalidades, específicamente de los servicios que éstas
prestan a la ciudadanía, apoyándolas, guiándolas e incentivándolas para que inicien y se
mantengan en un camino de mejoramiento de su gestión y resultados” (Milovic, 2015) y define
un Sistema de Calidad Municipal con cuatro componentes:
1) Modelos de Gestión de Calidad para la Gestión Municipal
2) Instrumentos de Autoevaluación de la Calidad de la Gestión
3) Sistema de Apoyo Técnico para el desarrollo de Planes de Mejora
4) Sistema de Acreditación de los Servicios Municipales:
Consideró una serie de principios que atraviesan 7 criterios, compuestos de 25 sub criterios que
contienen, a su vez, 101 elementos o prácticas específicas de gestión (ver ilustración en Anexo).
Los problemas de cobertura y costos derivaron en la modificación del programa, llamándose
ahora Programa de Mejoramiento Progresivo de Calidad de la Gestión Municipal (PMPC). Éste
considera un instrumento de diagnóstico (autoevaluación) mediante cuestionario autorreportado
electrónico que se basa en el principio de “fe pública” (respuestas sinceras), consta de 78
preguntas de selección simple6, cada una con cuatro alternativas de 0 a 3 puntos, distribuidas en
12 ámbitos7. Este cuestionario debe ser respondido por el/la Alcalde/sa, su equipo directivo y
representantes de las asociaciones de funcionarios El resultado de estos cuestionarios es lo que
se conoce como el Diagnóstico de Calidad de la Gestión Municipal. La participación en el
diagnóstico determina el ingreso al PMPC, el que obliga a los municipios a conformar un Comité
de Mejora, un Plan de Mejora, ahora más simple que el del Programa de Mejoramiento Continuo
y SUBDERE apoyará la implementación del plan con recursos. El propósito es “alcanzar los
niveles de calidad que instalen las competencias organizacionales que permitan a los municipios
6 A diferencia de la autoevaluación, que incluye preguntas abiertas.
7 Estrategia, liderazgo, competencias de las personas, capacitación, bienestar y seguridad en el trabajo, ingresos
municipales, presupuesto municipal, recursos materiales, satisfacción de usuarios y usuarias, comunicación con
usuarios y usuarias, procesos de prestación de servicios municipales y procesos de apoyo a la prestación de servicios
municipales.
14
iniciar el camino hacia la excelencia” (SUBDERE, 2012a). Los objetivos de cada Diagnóstico de
Calidad considerado en este estudio se encuentran en la Tabla 4.
Tabla 4. Objetivos del Diagnóstico de Calidad de Gestión de Servicios Municipales

2010 2013 2015
“Medir los niveles de gestión Se orienta a permitir que los Se asemeja al del estudio
en los municipios y, a partir de municipios sistematicen “sus precedente, puesto que “no
ello, construir una línea base procesos y resultados de sólo [permite] reorientar y/o
que constituya el insumo para gestión, identificando sus focalizar la política pública de
orientar la política pública […] fortalezas y sus debilidades, fortalecimiento institucional
en materia de fortalecimiento definiendo así los planes y subnacional, sino servir de
de la gestión municipal”, este acciones de mejora de sus insumo para las propias
propósito se encuentra nudos críticos”. Esto municipalidades y otras
enmarcado en el objetivo de entregará “un insumo al instituciones […] en el
“promover el desarrollo Estado central para que éste proceso de mejoramiento de
municipal en Chile y, a través defina políticas de apoyo y servicios que otorgan”
de éste, impulsar la corrija las existentes” (SUBDERE, 2016, pág. 4)
descentralización” (SUBDERE, 2014, pág. 3).
(SUBDERE, 2012, pág. 4).
Fuente: Elaboración propia con base en SUBDERE (2012, 2014 y 2016)
2.3.2 Descripción general los Informes de Evaluación de la Gestión de Calidad

Municipal
La Tabla 5 contiene el tipo de análisis de cada diagnòstico, los años de cada estudio y las
variables analizadas en los documentos. El análisis descriptivo usa medidas de tendencia central,
distribución y dispersión. El análisis de relación considera el coeficiente de correlación lineal (𝑟),
regresiones multivariadas (𝛽𝑛 ) y pruebas de independencia (para obtener el valor-p de las
relaciones) comparando variables exógenas a la encuesta. Finalmente, el análisis longitudinal
considera la comparación de promedios y cruces con distintas variables.
El análisis descriptivo observó las principales variables del estudio, en 2013 y 2015 se tabularon
los puntajes totales por ámbitos, con variables exógenas al cuestionario, como las tipologías de
la SUBDERE, dependencia del Fondo Común Municipal o pobreza. Sólo en 2013 y 2015 existe
un análisis longitudinal, usando las mismas variables y distribuciones de este tipo de análisis.
15
Tabla 5. Métodos de análisis de los Diagnósticos de Calidad de Gestión 2010, 2013, 2015
Tipo de análisis 2010 2013 2015
Descriptivo - Puntaje total - Puntaje total y Ámbitos - Puntaje total y Ámbitos

de gestión según: de gestión según:
- Ámbitos de gestión región, macro-zona, tipología SUBDERE,
dependencia del FCM, programa de calidad,
- Nivel de respuesta.
pobreza, tipología enfoque de género y
SUBDERE. tipos de pregunta
(procesos y resultados)
- Prácticas de gestión
- Prácticas de Gestión
- Nivel de respuesta.
- Niveles de respuesta
Relación Puntaje total No aplica. Puntaje total

relacionado con otras relacionado con otras
variables exógenas. variables exógenas.
Longitudinal No aplica Sobre las mismas - Puntaje Total

variables del análisis
descriptivo. - Ámbitos de gestión
- Nivel de respuesta
- Tipología SUBDERE
- Programa calidad
- Enfoque de género
Fuente: Elaboración propia a partir de SUBDERE 2012, 2014 y 2016
El análisis de relaciones se aplicó en 2010 con veintiún variables y 2015 con catorce variables
exógenas. En ambos casos se modelaron regresiones multivariadas y cálculos de
independencia. En el estudio de 2010 se consideraron variables de orden político en el análisis
de independencia, como periodos reelectos del alcalde desde 1992 y 1996, encontrando
evidencia de asociación, aunque no se obtuvo el coeficiente de correlación lineal con el puntaje
total, pese a ser una variable cuantitativa, sí se incluyó periodos reelectos desde 1996 en la
determinación del coeficiente de regresión final. El resumen de medidas de relación para las
variables exógenas más relevantes se encuentra en la Tabla 16 (ver anexo 3). La regresión
multivariada más significativa del 2010, que usa variables de la Tabla 16, arrojó un coeficiente
de determinación (𝑟 2 ) de 0,423. Para el año 2015 se ingresaron en la tabla los valores 𝛽 del
modelo más significativo calculado, con un coeficiente de determinación de 0,308. De las
variables relacionadas en 2010, aquellas sobre las cuales SUBDERE puede establecer políticas
son: entrenamiento en gestión de calidad, ingresos propios permanentes y N° de profesionales
por municipio (SUBDERE, 2012, pág. 27). En 2015 no se establece una relación entre las
correlaciones y horizonte de políticas.
16
Se puede observar en los estudios un aumento inercial del 9% en el puntaje total promedio. Cada
vez menos municipios obtienen puntajes menores a 100 (de un total de 234). La evolución por
ámbitos de gestión va en la misma línea, pero en 2015 el ámbito Recursos Materiales presenta
un menor valor que en 2013. Los ámbitos mejor evaluados de los tres estudios son: Liderazgo,
Ingresos municipales, Presupuesto municipal y recursos materiales. Mientras que los peor
evaluados son: Capacitación, Procesos de prestación de servicios municipales, Estrategia y
Bienestar y Seguridad en el trabajo.
En cuanto a las tipologías SUBDERE8, el puntaje promedio y la homogeneidad entre municipios

decrece mientras aumenta la tipología. Pese a ello, los mayores avances fueron en las tipologías
2, 3 y 5. Las mayores brechas entre tipologías se aprecian en los ámbitos de Liderazgo, Ingresos
municipales y Bienestar y seguridad en el trabajo, mientras que las menores se dan en Prestación
de servicios municipales y Apoyo a la prestación de servicios. Los municipios (20) que han
participado en el PMCC mostraron mejores logros que sus tipologías y tienen resultados más
homogéneos por ámbito. Los resultados de este grupo son explicados por la adopción de una
“metodología y herramientas que guían los procesos de mejora de gestión institucional y que se
han aplicado de manera continuada en el tiempo” (SUBDERE, 2016, pág. 37), estos datos se
presentan como prueba del impacto del PMCC.
2.4 ¿Qué relaciones se pueden establecer entre el desempeño y la

capacidad de ser electo?
La experiencia latinoamericana más adecuada con el objeto estudiado es el trabajo de Moreno

(2012). Él estima teórica y empíricamente la relación entre la calidad de gobierno local y la
democracia electoral bajo teoría de la democracia electoral de rendición de cuentas, en la que
los electores votan retrospectivamente evaluando si el desempeño previo de la autoridad amerita
su reelección. Señala Moreno que un sistema democrático competitivo sirve como un mecanismo
vertical de rendición de cuentas, que las elecciones son insuficientes como promotores de la
calidad de gobierno y se necesita un sistema horizontal de rendición de cuentas, y que la calidad
del gobierno no depende únicamente de la democracia formal como elemento de rendición de
cuentas, sino que es necesario considerar la cooperación de ciudadanos en cuestiones públicas.
También enumera razones que no permitirían una relación virtuosa entre democracia y calidad:
los ciudadanos tienen asimetría de información sobre lo que hacen los gobiernos o en las
condiciones que actúan; las preferencias de los ciudadanos no siempre son consistentes en el
tiempo; y es posible que los gobernantes sigan el modelo de representación anticipada, donde
diseñan políticas y acciones públicas pensando en los votantes de la elección siguiente, lo que
8 En la que 1 son grandes municipios urbanos y 5 pequeños municipios rurales.
17
favorece el clientelismo. La correlación planteada por el autor, utiliza la competitividad electoral
(variedad de partidos) para explicar la reglamentación de procedimientos y el nivel educacional
de los altos funcionarios (como calidad del gobierno local), sin embargo, los resultados no
encuentran una relación elevada.
En los 70, desde la economía, provienen intentos más formales de relacionar medias del
desempeño con elecciones. Un exponente activo de ese campo es Ray Fair (1978) (1988) (1996)
(1996) (2009), a partir de su estudio sobre el comportamiento de los votantes desde 1978.
La teoría fundamental, derivada del modelo racional económico, es que el votante evalúa en las
elecciones el desempeño pasado de los partidos en competencia, de esto surge una expectativa
de utilidad futura frente a cada partido y vota por el que ofrece mayor utilidad esperada. Las
discrepancias fundamentales se relacionan con la medida del desempeño económico utilizada,
el tamaño del error de estimación y si los votantes valoran en igual medida al partido en el poder
que a su opositor (Fair, 1978). El modelo planteado, una regresión logística de probabilidad
acumulada, estima que se elegirá un demócrata o un republicano en función de la percepción de
su desempeño actual y pasado, lo que se expresa en las siguientes ecuaciones:
Ecuación 1
1 𝑠𝑖 𝑞𝑡 > ∅𝑖
𝑉𝑖𝑡
0 𝑠𝑖 𝑞𝑡 < ∅𝑖
Con ∅𝑖 como suma del error en preferencias por cada partido, distribuido:
Ecuación 2
0 𝑝𝑎𝑟𝑎, ∅𝑖 < 𝑎 + 𝛿𝑡
∅𝑖 − 𝑎 − 𝛿𝑡
𝐹 ∅𝑖 ) = 𝑝𝑎𝑟𝑎, 𝑎 + 𝛿𝑡 ≤ ∅𝑖 ≤ 𝑏 + 𝛿𝑡
𝑏−𝑎
1 𝑝𝑎𝑟𝑎, ∅𝑖 > 𝑏 + 𝛿𝑡
Donde 𝑎 < 0 y 𝑏 > 0, coeficientes constantes para todas las elecciones y 𝛿𝑡 específico para la
elección t.
Ecuación 3
−𝑎 1 𝑀𝑡𝑑 1 1 𝑀𝑡𝑑 2 1 𝑀𝑡𝑟 1
𝑞𝑡 = + 𝛽1 𝑡−𝑡𝑑
+ 𝛽2 𝑡−𝑡𝑑
− 𝛽3
𝑏 − 𝑎) 𝑏 − 𝑎) 1 + 𝜌) 1 𝑏 − 𝑎) 1 + 𝜌) 2 𝑏 − 𝑎) 1 + 𝜌)𝑡−𝑡𝑟2
1 𝑀𝑡𝑟 2 −𝛿𝑡
− 𝛽 +
𝑏 − 𝑎) 4 1 + 𝜌)𝑡−𝑡𝑟2 𝑏 − 𝑎)
Con:
td1=Última elección desde t que el partido d estuvo en el poder.
td2=Penúltima elección desde t que el partido d estuvo en el poder.
Tr1= Última elección desde t que el partido r estuvo en el poder.
tr2=Penúltima elección desde t que el partido r estuvo en el poder.
18
𝑀𝑗 =Medida del desempeño económico de los partidos en el poder durante últimos cuatro años.
𝜌=Ratio de descuento
t=Periodo de la elección
𝛽=Parámetro a estimar
La ecuación anterior considera tres supuestos:
1) Los coeficientes 𝛽1−4 y 𝜌, son iguales para los votantes, éstos usan la misma medida del
desempeño y las diferencias entre votantes se reflejan solamente en ∅.
2) ∅ está equitativamente distribuido según la Ecuación 2.
3) Existe un infinito número de votantes en cada elección.
Fair concluye que los eventos económicos en el año de la elección, medidos por el cambio real
en la actividad económica, por el PIB per cápita real o la tasa de desempleo, generan efectos
importantes en la votación para presidente. A pesar de lo anterior, no es posible identificar qué
cuarto del año de la elección los votantes valoran más. Se considera verdadera la hipótesis de
Kramer (1971) por la cual el votante solo evalúa al partido incumbente. El trabajo de Fair (2009)
se ha refinado al punto de intentar determinar cuáles son los estados en que los partidos deberían
invertir más ya que, considerando elementos ambientales y encuestas en el día de la elección,
serían los que definen el resultado de una elección presidencial.
19
3 Marco Metodológico
3.1 Pregunta de investigación y Objetivos
3.1.1 Pregunta de investigación
¿Cómo contribuyen los Diagnósticos de Calidad Municipal a predecir el rendimiento electoral de

los alcaldes?
3.1.2 Objetivos específicos
i. Identificar la posible relación entre una medida de desempeño del Gobierno Local
con la capacidad de los alcaldes de ser reelectos.
ii. Identificar si existen algunas diferencias en las posibles relaciones, según el
posicionamiento ideológico de los Alcaldes.
iii. Identificar si existen algunas diferencias en las posibles relaciones, según la tipología
municipal a la que pertenecen los Alcaldes.
3.2 Método de investigación
Este trabajo es una investigación cuantitativa, de carácter exploratoria (Hernández, Fernández,

& Baptista, 2006). Esto debido a que la relación entre las medidas de desempeño en los
gobiernos locales y la capacidad de reelección de los alcaldes, se considera un campo poco
investigado en Chile. Primero, porque hace poco existen medidas de desempeño sistemáticas,
como los datos del SINIM o los Diagnósticos de Calidad. Segundo, porque no se identificaron
trabajos que relacionen empíricamente medidas de desempeño del Gobierno Local con la
capacidad de los alcaldes de ser reelectos. Además, se considera que esta línea de estudio abre
el espacio para más preguntas de investigación relevantes para entender la relación entre un
buen gobierno local y la elección de sus autoridades.
Este trabajo es un estudio de caso porque responde a preguntas “cómo” o “por qué”, el
investigador tiene escaso control de los eventos y éstos son contemporáneos. La fortaleza del
método radica en el uso amplio de variables, múltiples fuentes de información y el respaldo de
teoría previa para recolección de datos y análisis. Destaca en la investigación de ciencia política
y administración pública, particularmente en evaluaciones, porque puede ilustrar
descriptivamente asuntos en una evaluación e iluminar situaciones en que la intervención a
evaluar no es clara (Yin, 2009, págs. 2-23). Es pertinente, pues solo se utiliza un indicador,
producto de un programa de Gobierno y no se comparan todas las medidas posibles, además
solo se utilizan tres de cuatro estudios publicados. El estudio contempla algunas entrevistas.
20
El análisis cuantitativo utiliza medidas descriptivas como promedio, desviación estándar de
algunos datos recolectados, pero fundamentalmente estima una ecuación de Regresión de
Distribución Logística (acumulativa) de Probabilidad, inspirada en el modelo de Fair (1978), que
intenta medir cómo una variable independiente afecta una variable dependiente de carácter
cualitativo, que numéricamente se puede expresar en términos binarios (0/1).
3.2.1 Supuestos
Además de los supuestos señalados por Fair (1978) y considerando una estimación de carácter
exploratoria más básica y aplicada al gobierno local, se formulan los siguientes supuestos para
la ecuación a calcular:
1) Los votantes consideran el desempeño administrativo para definir si un alcalde continua

o no en el cargo.
2) Los votantes consideran la información del desempeño de los últimos cuatro años de
forma conjunta.
3) El resultado electoral es visto como una medida de satisfacción de usuario
Estos supuestos se plantean por la simplicidad del modelo y por algunos problemas
metodológicos derivados de los datos disponibles para realizar las estimaciones, que se analizan
a continuación.
3.2.2 Los datos
Se realizaron tres entrevistas semiestructuradas a dos funcionarios y un ex directivo (Estructura

general, matriz de análisis y consentimientos informados en Anexo), con el objeto de generar
una referencia al programa y los documentos oficiales que permitieran entender el contexto de
su aplicación. Funcionarios de SUBDERE, facilitaron las bases de datos de los estudios
definidos. Además se consideraron los informes de Diagnósticos de Calidad, disponibles en la
web institucional9.
Algunas limitaciones
La primera es que no fue posible utilizar todas las versiones de los Diagnósticos de Calidad.
Porque la redacción de preguntas y respuestas sufrió una modificación en la edición 2016 que
se mantuvo en 2017 y hacen más compleja la equivalencia de las preguntas y en definitiva los
puntajes. Por eso se decidió trabajar con las versiones 2010, 2013 y 2015 que, al mantener una
9 Véase, http://calidadmunicipal.subdere.gov.cl/biblioteca-digital, visto por última vez el 28 de marzo de 2018.
21
redacción uniforme en preguntas y respuestas, ofrecen mayor número de observaciones y
permiten incorporar tres elecciones de alcaldes para comparar.
La segunda limitación es la ocurrencia temporal de las elecciones y la ejecución de las encuestas.

Para el caso de los estudios 2010 y 2013, la elección municipal ocurre en 2008 y 2012
respectivamente, por lo que el diagnóstico considera las respuestas de alcaldes recientemente
electos (podría existir un sesgo sobre la gestión anterior en nuevos alcaldes). En cambio para el
diagnóstico 2015 se considera la elección 2016, donde considera la respuesta de equipos que
enfrentarán una elección. Esto hace que una comparación directa sea cuestionable entre los tres
años.
Pese a lo anterior, el puntaje total del año 2015 será el elemento que permitirá predecir el valor
de la reelección 2016. Lo que será fácilmente comparable con el resultado real porque ha sido
incluido de forma deliberada en la variable reelección en el año 2015.
Cobertura
Como se observa en Tabla 6, la cobertura de los diagnósticos varía, 2013 fue el año con menos
participantes. Debido a las diferencias muestrales, la comparabilidad es cuestionable, por eso se
decidió trabajar con un panel de datos que incorpore municipios que aparecen en los tres
Diagnósticos de Calidad, generando una base de datos con 259 municipios por cada año,
logrando una base total de 777 observaciones.
Tabla 6. Cobertura de los Diagnósticos de calidad.
Año 𝑛 Cobertura
2010 331 96,2%
2013 280 81,2%
2015 324 93,9%
Fuente: Elaboración propia a partir de SUBDERE 2012, 2014 y 2016

Variables políticas exógenas
Con datos del Servicio Electoral de Chile (SERVEL) se generaron dos variables que representan
el proceso político: reelección (reel) e ideología (ideol). A los datos del diagnóstico 2010 se les
asoció resultados electorales de alcaldes en 2008, a los resultados de 2013 la elección en 2012
y a los resultados 2015 la elección 2016. La variable reel es de carácter binaria 0: no reelecto y
1: reelecto. La variable ideol representa una escala de Likert de cinco categorías del espectro
político. La Tabla 7 resume la agrupación de alcaldes electos según ideología a partir de las listas
que los representaron en las elecciones.
22
Tabla 7. Códigos de variable ideol.
Nº Ideología (Código) Categorías que agrupa.
1 Izquierda (Izq.) Independientes en lista de Partido Comunista (PC) y Partido

Humanista (PH) (Elección 2008), Independientes en lista de
PH y Movimiento Amplio Social (MAS), Alcaldes militantes
del MAS, Militantes del PC.
2 Centro Izquierda (C.Izq.) Partido Ecologista (PE), Independientes en lista de

Concertación, Independientes en lista del Partido
Progresista (PRO), militantes del PRO, Partido por la
Democracia (PPD), Partido Radical Social Demócrata
(PRSD), Partido Socialista (PS)
3 Centro Independientes, Partido Demócrata Cristiano (PDC)
4 Centro Derecha (C.Dhc.) Independientes en lista de Alianza por Chile, Independientes

en lista del Partido Regionalista Independiente (PRI),
Militantes del PRI
5 Derecha (Dch) Renovación Nacional (RN), Unión Demócrata Independiente

(UDI).
Fuente: Elaboración propia.
3.3 Modelo estadístico
La estimación del modelo estadístico se inspira en el trabajo de Fair (1978), sin embargo, dado
su carácter exploratorio es más simple, puede considerarse, en el mejor de los casos, un primer
paso para estimar el modelo de predicción completo. El uso de modelos de regresión estadística,
es extendido en las ciencias sociales, particularmente en la economía, la sociología, políticas
públicas y administración. Una regresión se puede definir como:
“El estudio de la dependencia de una variable (variable dependiente)

respecto de una o más variables (variables explicativas) con el objeto de
estimar o predecir la media o valor promedio poblacional de la primera en
términos de valores conocidos o fijos (en muestras repetidas) de las
segundas” (Gujarati & Porter, 2010, p. 15)
Estos análisis no son deterministas, están sujetos a un error, pues la relación entre dos variables
en la vida real no se encuentra aislada de relaciones con otros elementos. La técnica más usual,
es el modelo de regresión lineal con una o más variables, como indica su nombre, supone que
la relación de las variables es lineal, más específicamente, asume que los parámetros son
lineales. Se puede expresar como:
23
Ecuación 4
𝝐(𝒀𝒊 |𝑿𝒊 ) = 𝒇(𝑿𝒊 )
Ecuación 5
𝒀𝒊 = 𝜷𝟏 ± 𝜷𝟐 𝑿𝒊 + 𝝁𝒊
Lo anterior está expresado en términos de una muestra, por esa razón se denota 𝜖(𝑌𝑖 |𝑋̂𝑖 ) como
la esperanza condicional de que el verdadero valor de Y se encuentre en 𝑋̂𝑖 y se exprese en una
función lineal, donde 𝑌̂𝑖 es la variable dependiente sujeta a un número 𝑖 de observaciones, 𝑋̂𝑖 es
la variable independiente, 𝛽̂1 el parámetro que denota el intercepto de la función, 𝛽̂2 el parámetro
que denota la pendiente de la función (en definitiva el grado de la relación) y 𝜇̂ 𝑖 representa el
error de la estimación o los elementos que influyen en 𝑌̂𝑖 no incluidos en el modelo.
Para la pregunta de investigación los modelos de regresión lineal clásicos no son aplicables,
debido a que no expresan correctamente relaciones que integran una variable dependiente
ordinal (ordenes de jerarquía) o nominal (categorías) como una reelección (reelecto o no). Para
estas preguntas es útil un modelo de regresión de respuesta cualitativa, existen al menos tres,
el Modelo Lineal de Probabilidad (MLP), el Modelo Distribución Logística (acumulativa) de
Probabilidad (LOGIT) y el Modelo de Distribución Acumulativa de Probabilidad (PROBIT)
(Gujarati & Porter, 2010, págs. 540-590).
El MLP, tiene problemas para estimar 𝑌̂𝑖 dentro del rango definido entre 0 y 1, además supone la
probabilidad de que 𝑌̂𝑖 llegue a 1.aumenta de forma linear, algo no ajustado a la realidad. Por
eso se necesita un modelo probabilístico donde el valor esperado de 𝑌̂𝑖 aumente (o disminuya)
en la medida que aumenta (o disminuye) 𝑋̂𝑖 , pero no se escape del intervalo entre 0 y 1 y además,
donde la relación entre el valor esperado de 𝑌̂𝑖 y 𝑋̂𝑖 , no sea lineal (Gujarati & Porter, 2010). Por
esa razón se utiliza un modelo de LOGIT (𝑳𝒊 ) para determinar la posibilidad de salir reelecto o
no. La esperanza condicional de predecir un valor medio de 𝑌̂𝑖 se expresa en la probabilidad 𝑃̂𝑖
que ese valor sea 1:
Ecuación 6
𝒆 𝒆 𝒁𝒊
𝑷𝒊 = 𝝐(𝒀𝒊 = 𝟏|𝑿𝒊 ) = =
𝟏 + 𝒆−𝒁𝒊 𝟏 + 𝒆𝒁 𝒊
con
𝒁𝒊 = 𝜷𝟏 + 𝜷𝟐 𝑿𝒊
Expresándose la no reelección como:
Ecuación 7
24
𝒆
𝟏 − 𝑷𝒊 =
𝟏 + 𝒆 𝒁𝒊
Al considerar la razón de las probabilidades anteriores y simplificando, se obtiene:

Ecuación 8
𝑃̂𝑖 1 + 𝑒 𝑍̂𝒊
= = 𝑒 𝑍̂𝒊
𝟏 − 𝑃̂𝑖 1 + 𝑒 𝑍̂𝒊
Aplicando logaritmo natural a Ecuación 8 se obtiene:

Ecuación 9
𝑃̂𝑖
𝑳𝒊 = log = 𝛽̂1 + 𝛽̂2 𝑋̂𝑖 + 𝜇̂ 𝑖
𝟏 − 𝑃̂𝑖
Esta ecuación representa el modelo LOGIT para identificar la razón en que 𝑋̂𝑖 afecta la
probabilidad de 𝑌̂𝑖 . La estimación de los parámetros se realiza mediante el método de Máxima
Verosimilitud para los valores de 𝑌̂𝑖 de forma individual10. La función de verosimilitud se obtiene
a partir de una función de densidad de una variable normalmente distribuida con media y varianza
dadas, ésta asume que se conocen los valores de 𝑌𝑖 , pero no se conocen los 𝛽̂1 , 𝛽̂2 ni la varianza
(𝜎 2 ) y es el logaritmo de esta función el que debe maximizarse y calcularse individualmente por
cada par de datos, en distintas iteraciones.
Ecuación 10
2
1 1 (𝑌̂𝑖 − 𝛽̂1 − 𝛽̂2 𝑋̂𝑖 )
𝑓(𝑌̂𝑖 , … 𝑌̂𝑛 |𝛽̂1 + 𝛽̂2 𝑋̂𝑖 , 𝜎 2 ) = 𝑛 𝑒𝑥𝑝 −
𝜎 2 ( 2𝜋) 2 𝜎2
Para realizar los cálculos, se trabajó con el programa estadístico STATA 15, utilizando el
comando logit, con las variables Alcalde reelecto (reel) (0/1) como dependiente 𝑌, y puntaje total
del Diagnóstico de Calidad, en porcentaje (tot_p), como independiente 𝑋. El sumario estadístico
arrojado por STATA al estimar la ecuación de LOGIT es el siguiente:
10
Más detalles en Gujarati & Porter (2010), capítulos 4 y 15.
25
Tabla 8. Medidas arrojadas en la estimación de logit en STATA.
Medida Nombre Descripción
Resultado de la estimación del parámetro que señala el grado

Estimador
β₁ en el que la variable X afecta Y, se deben considerar los
parámetro de X
demás componentes de la ecuación.
Medida de precisón: Corresponde a la desviación estándar de

Err. Std. Error Estándar la distribución muestral de un estimador. El error con el que se
estima el valor poblacional.
Estadístico de prueba que sigue una distribución normal,

Estadístico de debido a la cantidad de observaciones, el estadístico utilizado
Z
Prueba es Z y no t (T-Student, para pocas observaciones). Su función
es la de encontrar el valor de los intervalos de confianza.
La probabilidad mínima que permita aceptar la hipótesis nula,

P>|Z| P-Valor es decir, la hipótesis que plantea que no existe significancia
estadística en el valor del estimador. Es una medida del error.
Calculado a partir del valor del Estimador, el error estándar y

Intervalo Conf. Intervalo de el estadístico de prueba. Informa que en 95% de las veces
95% confianza (asumiendo un 95% de confianza) el valor poblacional del
parámetro estimado se encontrará en el intervalo definidio.
n Muestra Cantidad de observaciones que se utilizaron en la estimación.
Estadístico de prueba para estimar la bondad de ajuste de un

modelo calculado a partir del logaritmo de la razón de
Ratio-
RP Chi^2(1) verosimilitudes de la función verosimilitud estimada.
Verosimilitud
Distribuye en 𝑐ℎ𝑖 2 y se utiliza para estimar el P-Valor de la
prueba conjunta.
P-Valor de prueba Probabilidad mínima que permita aceptar la hipótesis nula que
Prob>Chi^2
conjunta todos los estimadores en conjunto no son significativos.
Medida que estima la bondad de ajuste del modelo, es

2 análogo al coeficiente de determinación 𝑅2 que ilustra sobre
Pseudo R^2 Pseudo-𝑅
la proporción de datos que es explicada por el modelo. Sin
embargo, carece de esa precisión estima el ratio de la func
Corresponde al logaritmo de la Función de Máxima

Verosimilitud donde se maximiza la función. Con lo cual
Logaritmo de
Log. Max Ver permite la estimación de los coeficientes de regresión
máxima
(Final y 𝐼0 ). (parámetros de la función). 𝐼0 Corresponde a la iteración base
verosimilitud
de la Función de Verosimilitud y Final corresponde a la
iteración que encuentra el mejor ratio de verosimilitud.
Fuente: Elaboración propia a partir de Gujarati & Porter (2010) y StataCorp LP (2011).
De acuerdo a lo planteado, la ecuación general del LOGIT para el caso de la variable dependiente
reelección (reel) y la variable independiente puntaje total (tot_p) del Diagnóstico de Calidad de la
Gestión Municipal, es la siguiente:
26
Ecuación 11
𝑒
𝑃̂𝑖 = 𝜖 𝑟𝑒𝑒𝑙𝑖 = 1|𝑡𝑜𝑡_𝑝𝑖 ) = + 𝜇̂ 𝑖
1 + 𝑒 −𝛽1 +𝛽2 𝑡𝑜𝑡 _𝑝 𝑖
Doce son las ecuaciones a estimar, todas relacionando posibilidad de reelección (𝑌̂𝑖 ) y puntaje
total del diagnóstico (𝑋̂𝑖 ), sin embargo, se estiman por categorías, por ejemplo, ser de izquierda
o de derecha, pertenecer a alguna tipología definida por SUBDERE, incluyendo la condición de
haber participado del programa de Mejoramiento Continuo de la Calidad (que ya no se ejecuta).
El modelo se plantea para años distintos de 2015 en todos los casos.
Tabla 9. Ecuaciones a estimar mediante modelo LOGIT planteado.
Nº Variable Y Variable X Condición 𝑛

1 ≠2015 518
2 =Tipología 1 68
3 =Tipología 2 58
4 =Tipología 3 86
5 Probabilidad =Tipología 4 148
6 de ser Puntaje Total =Tipología 5 158
7 reelecto (Fue (%) =Izq. 9
8 reelecto o no) =C.Izq. 149
9 =Centro 140
10 =C.Dch. 56
11 =Dch. 164
12 = Calidad 36
Se podría haber estimado un modelo de regresión logarítmica con datos agrupados, dado que
se trabaja con duplicados (el municipio “i” en el año “2010, 13 y 15”). Sin embargo, el número de
observaciones se reduce y algunas pruebas realizadas mostraron un sesgo muy grande a la
reelección, lo que la vuelve menos confiable. Para privilegiar mayor cantidad de observaciones,
se calcula la ecuación considerando datos de 2010 y 2013, como si fueran observaciones
distintas, lo que implica un error consiente.
Dado el carácter exploratorio del ejercicio y el intento de demostrar la asociación general que
existe entre la reelección y el puntaje de la autoevaluación, estas restricciones pierden su
importancia. Al momento de querer estimar la relación entre la reelección y los diagnósticos de
calidad, como en el modelo de Fair (1978), la distinción de los años y muchas otras
consideraciones, son fundamentales.
27
4 Desarrollo
4.1 Elementos descriptivos de los datos
Tal como se aprecia en la Tabla 10, el promedio de cada medición no supera el 45% de logro,
con una desviación que no supera 15𝜎, lo que permite muestra un grado importante de diferencia
en los puntajes. Otra cosa que se puede apreciar es el aumento del puntaje mínimo de las
mediciones, el que pasó de 7,7 a 15,8 en cinco años.
Tabla 10. Elementos descriptivos del puntaje total, años 2010, 2013 y 2015 (n=259 cada año).
Año 𝑋 𝜎2 𝜎 𝑚𝑎𝑥 𝑚𝑖𝑛

2010 35,32 188,95 13,75 97,01 7,69
2013 38,02 191,494 13,84 93,16 11,11
2015 42,14 226,31 15,04 96,15 15,81
Lo anterior también se aprecia en el Gráfico 1. La curva con líneas representa la distribución de

probabilidades del puntaje total de los 259 municipios considerados en 2010, también se observa
una mayor concentración entre el 20% y 40% de logro, cuestión que se mantiene en la curva de
puntos asociada a 2013, finalmente en 2015, la curva con líneas y puntos, existe una mayor
dispersión de los datos, aunque se concentran entre el 20% y 50%. También es posible apreciar
que las colas menores (izquierda) se desplazan cada vez más hacia la derecha, reflejando el
aumento del puntaje mínimo. Por último, se distingue que la curva de 2015 tiene una mayor
concentración de municipios entre el 50% y 80% de logro. Esto es precisamente lo que explica
el aumento de la desviación estándar ese año.
28
Gráfico 1. Distribución Densidad de Probabilidad Puntaje Total años 2010, 2013 y 2015.
.04
.03
.02
.01
0
0 20 40 60 80 100
x
2010 2013
2015
Se analizaron medidas de estadística descriptiva para los alcaldes electos, agrupados según
ideología, en los años considerados. El análisis da cuenta el resultado de las elecciones, después
de la elección 2008 se observa un mayor número de municipios de derecha (Dch.), seguido por
municipios de centro y de centro izquierda (C. Izq.). Luego de la elección 2012, hay más
municipios de centroizquierda, seguidos por los de centro y al final los de derecha. La elección
2016 dará un nuevo vuelco, donde la derecha vuelve a tener la mayoría de municipios, seguidos
por el centro y la centroizquierda. La izquierda (Izq.) no tiene más de cinco municipios y la
centroderecha (C. Dch.), nunca llega a los treinta, con lo cual se convierten en sectores
marginales en términos de alcaldes electos.
Los promedios por sector se estrechan conforme avanzan los estudios. En 2010 la diferencia
superaba los 10 puntos entre la izquierda y la derecha, en 2013 la diferencia es de diez puntos,
pero esta vez entre la derecha y la centro derecha, por último en 2015 la diferencia más amplia
no llega a los cinco puntos esta vez se da entre la izquierda y la centro derecha. En todos los
casos ha existido una constante evolución en los puntajes promedio, sin embargo, destaca el
caso de la izquierda, quien aumentó su puntaje promedio casi veinte puntos. Luego, el menor
aumento se da en el centro, solo 5 puntos.
29
Tabla 11. Medidas descriptivas de puntaje total según ideología, años 2010, 2013, 2015.
Año Medida Izq. C. Izq. Centro C. Dch. Dch.

2010 𝑋 24,68 33,41 36,34 33,14 37,04
𝜎 6,32 11,80 14,05 10,72 15,50
𝑚𝑖𝑛 15,38 14,10 10,68 7,69 13,68
𝑚𝑎𝑥 29,48 64,53 85,04 57,26 97,01
𝑛 4 65 68 29 93
2013 𝑋 37,69 37,42 38,08 31,03 41,32
𝜎 6,37 11,75 12,69 11,19 17,30
𝑚𝑖𝑛 29,06 14,52 15,81 11,11 18,80
𝑚𝑎𝑥 46,15 73,93 75,64 51,70 93,16
𝑛 5 84 72 27 71
2015 𝑋 44,53 40,93 41,73 40,07 43,74
𝜎 4,77 13,46 14,40 12,19 17,56
𝑚𝑖𝑛 37,17 17,52 15,81 18,80 16,23
𝑚𝑎𝑥 49,57 70,94 79,48 73,50 96,15
𝑛 5 59 84 23 88
Considerando la dispersión de los puntajes, la izquierda, con sus cinco municipios, es cada vez
más homogénea disminuyendo su desviación típica hasta 4,8. La centro izquierda y derecha
tienen una dispersión similar en todas las versiones y en ambos casos aumenta la dispersión
mientras se avanza en los diagnósticos. Por último, la derecha y el centro son los que tienen la
mayor dispersión de puntajes, también aumenta mientras avanzan los estudios. El análisis
anterior se puede identificar observando el Gráfico 2 que expresa la distribución acumulada
según el puntaje de los 259 en los tres años del estudio, con lo cual es la distribución de 777
observaciones. Del gráfico también se puede desprender que la derecha la que dirige los
municipios con mayor puntaje, luego el centro, la centro izquierda, centro derecha y la izquierda.
Por otro lado, los peores municipios son dirigidos por la centroderecha y el centro, luego todos
empiezan en un puntaje mínimo similar.
30
Gráfico 2. Distribución de Densidad de Probabilidad Puntaje Total, agrupados años 2010, 2013 y
2015, según ideología.
.04
.03
.02
.01
0
0 20 40 60 80 100
x
Izquierda Centro Izquierda

Centro Centro Derecha
Derecha
La Tabla 12 muestra medidas descriptivas para el caso de alcaldes reelectos y no reelectos. En

todos los años se puede apreciar que el puntaje promedio de los alcaldes reelectos es mayor
que los no reelectos, brecha que aumenta levemente con las ediciones del diagnóstico. Por otro
lado, también se observa que la dispersión es mayor en los reelectos, aunque se empareja hacia
el 2015. También se distingue equivalencia entre alcaldes reelectos y no reelectos, tanto en 2010,
como en 2013, mientras que en 2015 (elección de 2016) la cantidad de alcaldes reelectos
aumenta considerablemente.
La Tabla 13 muestra el resultado de la reelección según el tramo de puntaje total en que se

encuentran los municipios, por cada año. Este es el primer paso para responder la pregunta
planteada. No se pueden identificar diferencias sustanciales en cuanto a la capacidad de ser
reelecto, salvo en los casos de puntajes altos. En el quintil inferior, al menos los años 2010 y
2013, no existe una diferencia significativa en la capacidad de ser reelecto, solo en 2015 (cuando
ya hay muy pocos municipios en ese quintil) es posible observar una tendencia en la que esos
alcaldes no son reelectos. Donde sí es posible apreciar una diferencia importante, es en puntajes
superiores al 60% de logro, en esos casos los municipios son sistemáticamente reelectos, lo que
se acentúa hacia 2015. Un elemento a resaltar, el tramo de 21% a 40% no presenta una
tendencia clara, por ejemplo, en 2010 eran más los municipios no reelectos, aunque con una
brecha menor, en 2013 la brecha aumenta en favor de los no reelectos, sin embargo, en 2015
son más los reelectos, lo que es un contrasentido bajo los supuestos mencionados en un inicio.
31
Tabla 12. Medidas descriptivas de Puntaje Total según resultados de reelección (reel) años 2010,
2013, 2015.
Año Medida No reel. Reel.

2010 𝑋 33,53 37,12
𝜎 11,67 15,40
𝑚𝑖𝑛 11,54 7,69
𝑚𝑎𝑥 78,63 97,01
𝑛 130 129
2013 𝑋 34,62 41,44
𝜎 11,52 15,12
𝑚𝑖𝑛 11,11 16,23
𝑚𝑎𝑥 81,62 93,16
𝑛 130 129
2015 𝑋 38,79 44,02
𝜎 14,71 14,94
𝑚𝑖𝑛 15,81 18,80
𝑚𝑎𝑥 96,15 91,45
𝑛 93 166
Tabla 13. Agrupación de Municipios según tramo de puntaje y resultado de la reelección en años
2010, 2013 y 2015.
Año 2010 2013 2015

Tramo/Reel. No Si No Si No Si
0-20% 15 14 9 8 5 1
21-40% 86 72 92 60 53 78
41-60% 26 34 26 45 29 61
61-80% 3 7 2 14 5 23
81-100% 0 2 1 2 1 3
𝑛 130 129 130 129 93 166
Fuente: Elaboración Propia
Lo anterior también se expresa en el Gráfico 3. Se observa en todas las ilustraciones que a partir
del 60% de logro, la curva de puntos (reelección) supera la curva de líneas (no reelección). Efecto
que se acentúa en el año 2013, debido a que los municipios no reelectos se concentran
fuertemente en el tramo hasta el 40% de logro. La mayor cantidad de reelectos en 2015 se
expresa en el desplazamiento de la curva de puntos hacia la derecha.
32
Gráfico 3. Distribución Densidad de Probabilidad Puntaje Total, según resultado de reelección, años
2010, 2013 y 2015.
2010 2013
.01 .02 .03 .04
0
0 50 100
2015
.01 .02 .03 .04
0
0 50 100
x
No reelecto Reelecto
Hay tres elementos que se pueden desprender. El primero, los datos de panel extraídos de los
Diagnósticos muestran que no existen diferencias sustanciales en términos de un análisis
descriptivo, basado en promedios y dispersiones. El segundo elemento, da cuenta que no existe
una relación entre el resultado de los diagnósticos y la ideología del alcalde en ejercicio, la única
diferencia posible, es que los alcaldes de derecha tienen un mayor promedio, sin embargo, eso
se debe también a que dirigen comunas con mayores recursos del país. Finalmente, el análisis
descriptivo muestra que no existe una relación directa, al menos evidente, entre el puntaje total
y la capacidad de ser reelecto. La única relación evidente, ocurre a partir del 60% de logro del
puntaje total, donde la mayoría de los alcaldes son reelectos, sin embargo, no es posible
establecer una relación directa, menos causal, entre el puntaje total y la capacidad de ser
reelecto.
4.2 Resultados de las estimaciones.
La Tabla 14 entrega resultados de las estimaciones realizadas a través de STATA. Lo primero a

destacar es que ninguna ecuación entrega como resultado un estimador cuyo valor sea relevante
para responder la pregunta de investigación. En el mejor de los casos, el estimador más alto
expresa que la variable puntaje total (tot_p) afecta apenas un 6% el resultado de la elección,
tomado como la reelección del alcalde incumbente.
33
Hay tres medidas que permiten identificar la bondad de ajuste de las ecuaciones estimadas, el
Error Estándar, el P-Valor y el P-Valor de prueba conjunta. Considerando estas medidas, la
mayoría de estimaciones poseen un buen nivel de ajuste, con la excepción de las ecuaciones N°
7, 10, y en menor media, las N° 3, 4, 6 y 11. Considerando la medida Pseudo-𝑅2 para evaluar la
capacidad explicativa de las ecuaciones, ninguna es capaz de explicar de buen grado el resultado
electoral, sin embargo, las ecuaciones con mayor poder explicativo son las N°2, 9 y 12. Además
éstas son, junto con la número 3, las que tienen el estimador más alto, 6% de dependencia de la
variable capacidad de ser reelecto sobre puntaje total.
La ecuación N° 1, concentra el mayor número de observaciones y a su vez es la que tiene el

menor error de estimación, prácticamente cero, sin embargo, el valor del estimador es muy bajo,
no llega a 0,03. De todas formas, a través de STATA, se especificó el Gráfico 4 de predicción del
modelo LOGIT para la ecuación N°1. Se ve que la curva de predicción no tiene las características
usuales del modelo LOGIT, es decir, que vaya entre 0 y 1 como una semi “S”, sino que tiene una
forma similar a las curvas de producto marginal de microeconomía. Se puede afirmar que la
posibilidad de reelección no depende necesariamente de la calidad de la gestión medida a partir
de los Diagnósticos de Calidad, la curva muestra que en bajos puntajes es posible la reelección,
posibilidad que desciende en la medida que aumenta el puntaje hasta un 25% de logro, donde
comienza a aumentar. A partir del 60% de logro las probabilidades de ser reelecto aumentan
sobre 50% y en efecto, sobre el 70% de logro, las posibilidades de ser reelecto son prácticamente
100%.
34
Gráfico 4. Distribución de municipios y curva de Regresión Logarítmica de Reelección, años 2010 y
2013 juntos para Ecuación 1.
3
2
1
0
-1
0 20 40 60 80 100
tot_p
Curva de Predicción de Reelección Municipios
35
Tabla 14. Tabla resultados del modelo LOGIT para distintas ecuaciones planteadas.
Log Max Ver. Log. Max Ver

Nº Condición β₁ Err. Std. Z P>|Z| Intervalo Conf. 95% n RP Chi^2(1) Prob>Chi^2 Pseudo R^2
Final.
1 ≠2015 0,0287 0,0069 4,18 0,000 0,0153 0,0427 518 18,87 0,000 0,0263 -359,0464 -349,6129
2 =Tipología 1 0,0366 0,0173 2,11 0,034 0,0027 0,0705 68 5,08 0,0242 0,0542 -46,8690 -44,3292
3 =Tipología 2 0,0409 0,0231 1,77 0,076 -0,0043 0,0862 58 3,38 0,0659 0,0421 -40,1680 -38,4763
4 =Tipología 3 0,0371 0,0203 1,83 0,067 -0,0026 0,0769 86 3,57 0,0587 0,0302 -59,2380 -57,4510
5 =Tipología 4 0,0327 0,0148 2,21 0,027 0,0037 0,0618 148 5,38 0,0204 0,0264 -101,7192 -99,0295
6 =Tipología 5 0,0268 0,0151 1,78 0,076 -0,0028 0,0563 158 3,24 0,0719 0,0149 -108,8961 -107,2766
7 =Izq. 0,0422 0,0814 0,52 0,605 -0,1174 0,2018 9 0,28 0,5975 0,0225 -6,1827 -6,0433
8 =C.Izq. 0,0296 0,0146 2,03 0,043 0,0010 0,0583 149 4,31 0,0378 0,021 -102,7111 -100,5542
9 =Centro 0,0426 0,0142 3,01 0,003 0,0148 0,0704 140 10,06 0,0015 0,052 -96,6832 -91,6516
10 =C.Dch. 0,0028 0,0279 0,1 0,921 -0,0519 0,0575 56 0,01 0,9209 0,0002 -32,5425 -32,5376
11 =Dch. 0,0198 0,0104 1,91 0,056 -0,0005 0,0401 164 3,89 0,0485 0,0173 -112,4536 -110,5070
12 = Calidad 0,0598 0,0293 2,03 0,042 0,0022 0,1174 36 5,00 0,0253 0,1005 -24,8977 -22,3961
Fuente: Elaboración propia
36
La forma poco habitual del Gráfico 4, llevó a plantear el modelo LOGIT para los años 2010, 2013
y 2015 por si solos, relacionando el puntaje total y la capacidad de ser reelecto y trazando curvas
de predicción, lo que dio como resultado las ilustraciones del Gráfico 5.
Como se observa, solo el año 2013 posee una curva de predicción similar a la habitual del modelo
LOGIT, sin embargo, 2010 presenta la forma gráfica similar a la estimación de la ecuación N°1.
2015 incluso presenta una curva de otro tipo, en la cual la posibilidad de ser reelecto supera el
50% en un porcentaje de logro del Diagnóstico de Calidad cercano al 40%.
Gráfico 5. Distribución de municipios y curva de Regresión Logarítmica de Reelección, a partir de

Ecuación 1, estimación para 2010, 2013 y 2015, cada uno por sí solo.
2010 2013
3
2
2
1
1
0
0
-1
0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100
Puntaje Total Puntaje Total
Curva de Predicción de Reelección Municipios Curva de Predicción de Reelección Municipios
2015
1
0
-1
-2
-3
20 40 60 80 100
Puntaje Total
Curva de Predicción de Reelección Municipios
A partir del resultado de la Ecuación N°1, mediante el comando predict de STATA, se proyectaron
los resultados electorales 2016, utilizando el puntaje total del Diagnóstico de Calidad Municipal
2015. Para verificar la capacidad de estimación se incorporó la Tabla 15, comparando los
resultados predichos con los resultados reales de la elección 2016, luego se estimó la precisión
37
de la proyección11. Los resultados arrojan un 59% de precisión en la predicción total, 47% en la
predicción de los no reelectos y 66% en la predicción de los reelectos. Naturalmente, dada la
baja capacidad explicativa de la ecuación, no es posible asegurar que los resultados predichos
se deban exclusivamente al puntaje total de los Diagnósticos de Calidad.
Tabla 15. Tabla de contingencia para predicciones del modelo y resultado en elección 2016 a partir
del puntaje total del Diagnóstico de Calidad 2015.
No reel Reel Total

P. No reel 44 57 101
P. Reel 49 109 158
Total 93 166 259
Precisión 59,07%
11 𝑃𝐶1+𝑃𝐶2)
Precisión: 𝑃𝑅 = ∗ 100
𝑃1+𝑃2+𝑃3+𝑃4)
38
Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones generales y nuevas preguntas de investigación
La evaluación del desempeño es un fenómeno complejo, multidimensional y que depende de la

perspectiva de los actores involucrados. En su forma tradicional corresponde a una evaluación
sistemática de la operación, resultados e impactos de algún programa, política o institución. La
calidad es una de las dimensiones del desempeño centrada fundamentalmente en el usuario, la
que debe considerar elementos del ejercicio del poder, así como atributos identificables de la
actividad de gobierno. El desempeño puede medirse a través de datos administrativos o de datos
derivados de la percepción, por ejemplo, mediante el uso de cuestionarios autorreportados. El
uso de este tipo de cuestionarios, sin embargo, tiene algunas limitantes relacionadas con la
verosimilitud y sinceridad de las respuestas, sobre todo cuando se intenta medir el desempeño.
El desempeño en un gobierno local debe considerar en mayor medida la dimensión de la calidad
pues se constituye como la primera cara del Estado a los ciudadanos.
A su vez han existido diversos intentos de explicar el desempeño, relacionando éste con variados
criterios. Como se vio, el intento de valorar el desempeño en función de distintos actores
involucrados en el proceso de prestación del servicio mostró que distintos actores valoran
diferentes dimensiones. También al comparar el desempeño con la burocracia representativa se
mostró que no existe necesariamente una relación. En los dos casos mencionados, sin embargo,
existe un componente racial que determina la percepción del desempeño. Cuando se intentó
comparar medidas administrativas del desempeño con la percepción de los usuarios, se observó
que no existe una relación potente entre ambas medidas.
También existen intentos significativos de relacionar medidas del desempeño con la capacidad
de los políticos para ser electos, considerando como supuesto que el elector, al momento de
votar valora el desempeño previo del incumbente y vota para premiarlo (o a su partido) o
castigarlo. Mediciones sobre variables económicas agregadas del desempeño y elecciones
presidenciales en EE.UU. muestran que existe una relación entre la electividad y cambios en el
ingreso real per cápita y el desempleo en el año electoral. En México se intentó comparar la
competitividad electoral con el desempeño de los gobiernos locales mostrando que no existe
relación.
El propósito de este trabajo fue contribuir a la discusión sobre la relación entre las medidas del
desempeño (calidad) con la capacidad de los alcaldes de ser reelectos, tomando esto último,
como una medida de satisfacción del usuario.
¿Cómo contribuyen los Diagnósticos de Calidad Municipal a predecir el rendimiento electoral de

los alcaldes? El ejercicio realizado permite concluir que no existe una contribución significativa
de los Diagnósticos de Calidad de la Gestión de Servicios Municipales para predecir el
39
rendimiento electoral de los alcaldes en ejercicio. La relación identificada, es positiva y la
ecuación tiene poco error, sin embargo, el parámetro estimado no llega a 0,0287, con lo cual no
es posible considerar que exista una relación significativa. Pese a lo anterior la ecuación
planteada permite establecer que sobre el 60% de logro en el Diagnóstico de Calidad la
reelección es prácticamente inminente, así como que la predicción realizada a partir del
parámetro estimado logra un pronóstico correcto del 59% sobre las elecciones de 2016.
Respecto del posicionamiento ideológico, tampoco existe alguna relación muy significativa. Pese
a ello hay cinco fenómenos identificados:
1. Las diferencias de puntajes entre sectores políticos se estrechan en la medida que

avanzan las mediciones.
2. El sector político que más aumenta su puntaje y donde hay menos desviación es la
izquierda. Lo que puede significar que tienen una autopercepción similar de su trabajo
sin importar la comuna o bien que sus prácticas permiten un nivel de gestión similar.
3. El mayor promedio se encuentra en la derecha, aunque también la mayor desviación, lo
que se puede explicar porque ese sector gobierna los municipios con mayores recursos
en el país, aunque también municipios pobres o de ingresos medios. Los municipios
gobernados por la derecha de mayor puntaje son Las Condes, Puente Alto, Vitacura y
Linares. Las Condes y Vitacura son los municipios más ricos del país.
4. Los municipios de centro izquierda y centro derecha son los que concentran los puntajes
promedio menores.
5. Los partidos de centro son los más sensibles al resultado de los diagnósticos para
determinar la reelección de los alcaldes, logrando un valor de 0,0426 en el estimador, lo
que tampoco es particularmente relevante.
Respecto de las tipologías municipales y la capacidad de ser reelecto se observa que la Tipología
2 presenta un estimador mejor que el modelo general, sin embargo, apenas llega a 0,0426, lo
que no es particularmente alentador. Por otro lado, la tipología Calidad obtiene un estimador
0,0598, el más alto de las ecuaciones calculadas, con un error muy bajo pese a las pocas
observaciones, lo que sugiere que la participación en el programa de Mejoramiento Continuo de
la Calidad repercute, aunque muy marginalmente, a la capacidad de reelección del alcalde
incumbente.
Pese a lo anterior, lejos de ser un fracaso, el resultado obtenido invita a responder otras
preguntas y profundizar en más temas. Sobre todo considerando el supuesto que los votantes
evalúan una buena gestión al momento de la elección. El supuesto es cuestionable, pues la
mayoría de los individuos no juzgan racionalmente, más aún cuando hay consideraciones
subjetivas de por medio, como la simpatía (Kahneman, 2003) o cuando se han identificado
componentes clientelistas en la relación del alcalde con los vecinos (Arriagada, 2013).
40
Considerando el carácter exploratorio, aún queda por establecer la relación entre la capacidad
de ser reelecto con otras medidas del desempeño, de carácter administrativas, y si éstas afectan
la votación. Avanzar en la estimación de un modelo más completo, como el de Fair (1978), pero
adecuado al contexto municipal, parece ser el siguiente paso.
Además de lo anterior, queda por descubrir cómo se relaciona la percepción ciudadana del
desempeño con una medida objetiva, pues uno de los elementos más cuestionables del
Programa de Mejoramiento Progresivo de la Calidad y de los Diagnósticos de Calidad como
medidas de calidad o desempeño del servicio, es que no incorporan la perspectiva del usuario.
En el fondo utilizan una metodología para la evaluación de calidad, enfocada en el usuario, para
diseñar un instrumento que evalúa el desempeño administrativo desde una perspectiva interna,
típicamente basada en datos administrativos.
Si consideramos la reelección de un alcalde como la validación de gestión del gobierno local,

entonces una medida del desempeño debería explicar en mayor medida el resultado electoral,
así como las variaciones en el ingreso real del año electoral explican los resultados
presidenciales en EE.UU.
Recomendaciones al programa
El rol de los Diagnósticos de Calidad, en establecer una línea de base sobre la cual medir la
gestión de los municipios en Chile, ha marcado un hito en términos de un instrumento que permita
comparar a los municipios e identifique espacios de mejora. Sin embargo, existen importantes
problemas metodológicos pues el instrumento utiliza un método inadecuado para los fines que
persigue, usa datos de percepción para medir niveles de gestión. Esto se ha modificado en las
últimas dos ediciones de los Diagnósticos de Calidad (2016 y 2017) donde se han incorporado
módulos sobre la percepción del funcionamiento de servicios específicos, nuevamente desde el
interior del municipio, y módulos que requieren el envío de información administrativa para la
formulación de datos objetivos. Considerando la evolución reciente del programa se formulan las
siguientes recomendaciones:
1. Reducir la frecuencia de aplicación de diagnósticos. El objetivo sería aplicar diagnósticos

más completos, pero más espaciados en el tiempo, cada 2 años parece ser una
frecuencia razonable.
2. Mantener el módulo original de percepción, pues es el que tiene mayor registro de datos.
Pese a ser un mecanismo insuficiente para medir el desempeño, tampoco es
innecesario.
3. Incorporar mecanismos de medición de la percepción del usuario. Se reconoce que el
costo de esta información es mucho más alta, más aún si se quiere medir la totalidad de
41
municipios. Sin embargo, este elemento es fundamental si lo que se espera es medir la
calidad del servicio entregado.
4. Además de la percepción de los usuarios, sería útil considerar la evaluación de los
propios funcionarios, no directivos, lo que en términos de costo y considerando una
aplicación digital, sería marginal. De esa forma se puede obtener la percepción de otro
actor.
5. Sería razonable fusionar el Programa de Mejoramiento Progresivo de la Calidad con el
SINIM en un programa u organismo que se encargue de evaluar el desempeño municipal
de una forma comprehensiva, sistemática y rigurosa, donde se combinen datos
administrativos y de percepción.
42
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46
Anexos
Anexo 1. Tabla comparativa Comisión Asesora y OECD

Descentralización
1. Descentralización Política 1. El desafío Fiscal: Desarrollando las
capacidades financieras y de rendición de
Elección de gobernadores y mayor
cuentas.
autonomía política, administrativa y
fiscal del Gobierno Regional. Cambio Presentar una rendición de cuentas
de “Estado Unitario” a “Estado consolidada en el nivel municipal, que
Descentralizado” y distinguir las incluya sectores, asociaciones y
funciones de “Gobierno Regional” corporaciones. Asegurar que las
(GORE) y “Gobierno Interior”. responsabilidades descentralizadas
Elecciones regionales y municipales estén financiadas para evitar déficit.
en distintas fechas que las Estimar de forma más precisa y
nacionales, primarias obligatorias transparente las expectativas de
para determinación de candidatos y ingresos para el año, mediante guías
limitar reelección. Representación de nacionales para la evaluación.
pueblos originarios en órganos Mejorar las reglas de equilibrio
colegiados y creación estatuto presupuestario para evitar
especial y reconocimiento de variaciones en los años futuros.
plurinacional a la Región de la Definir reglas de endeudamiento,
Araucanía. Derecho a referéndum consolidando información a través del
revocatorio de normas y autoridades, SINIM, generando alertas por no
creación o fusión de comunas y cumplimiento, utilizando instrumentos
regiones justificada racionalmente y de calificación de riesgo y monitorear
validada participativamente. el nivel de solvencia y
endeudamiento. Reforzar el control y
la rendición de cuentas mediante el
aseguramiento información financiera
de calidad, estableciendo sanciones
para el no cumplimiento de reglas
fiscales, extendiendo las
capacidades de las asambleas
municipales en rendición de cuentas
financiera.
2. Descentralización Administrativa 2. El desafío de la Equidad
Transferencia de competencias, Pueden existir mecanismos de
programas y servicios a las equidad horizontal para reducir las
direcciones regionales creadas disparidades fiscales municipales.
(incluso relaciones internacionales). Modificar las reglas de asignación del
Sistema de Administración de Áreas FCM, revisando las medidas de
Metropolitanas en conjunto GORES y inequidad en términos de carga,
Municipios. Adecuar plantas y ingresos y contribución y revisando el
estructura orgánica de los GORES y algoritmo de distribución del FCM,
municipios de forma autónoma y sus indicadores y pesos relativos.
categorizar municipios en función de Revisar el horizonte de intervención
sus necesidades. del FCM, reducir la población objetivo
del instrumento e ajustar los criterios
de asignación del FCM con un
enfoque regionalizado.
47
Descentralización
3. Descentralización Fiscal-Económica 3. El desafío de gestión: Fortaleciendo las
capacidades humanas y las herramientas
Creación de Ley de Rentas
de gestión de los municipios.
Regionales, traspaso de impuestos
Pigouvianos, administración Mejoramiento de los servicios
autónoma de impuestos y recursos y municipales mediante modelo de
capacidad de endeudamiento. gestión de servicios municipales.
Potenciar mayores ingresos propios Asegurar un piso de servicios de
permanentes tanto en GORES como calidad para reducir disparidades
municipios. Creación de Fondo de territoriales, una garantía de
Convergencia para apoyo de “Zonas derechos. Integrar estándares de
Rezagadas”. Mayor transparencia en gobernanza, participación ciudadana,
decisión de inversión regional del manejo de recursos y planificación,
nivel central, presupuesto consolidando datos en el SINIM, pero
regionalizado, eliminar gasto en el largo plazo debe migrar a un
condicionado, agregar criterios amplio Sistema de Servicios
regionales al Sistema Nacional de Municipales. Generar las condiciones
Inversiones y Chile Compras. Control necesarias para mejorar los servicios
de bienes públicos y suelo. Subsidios municipales, mediante un
convergentes en electricidad, agua y compromiso del Gobierno Central en
transporte. Financiamiento “espejo” ayudar a implementar la gestión de
en trenes y metro. Incorporación de los servicios garantizados mediante
Servicios municipales garantizados la provisión de recursos financieros y
(Ver pertinencia y representarla más humanos, se debe integrar al GORE
abajo). Modificar el FCM. Establecer y al Gobierno central en el proceso de
denominaciones de origen y sellos de garantías para facilitar su
calidad. cumplimiento y complementarlo con
gobierno electrónico y procesos
simples. Tender a la
institucionalización de la Gestión de
Servicios Públicos, formar un
organismo de fiscalización con
capacidades de coordinar y, por otro
lado, fortalecer el rol de SUBDERE en
la definición de estándares y apoyo
en mejoras de gestión.
4. Fortalecimiento de Capacidades Locales 4. El desafío de la participación:
y Regionales Fortaleciendo el gobierno local
participativo.
Crear Sistemas Regionales de
Gestión del Capital Humano, Fortalecer las instituciones de
formación con pertinencia regional, gobierno participativo y marcos
estímulos para renovación y legales Modificar la ley 20.500 y
reconversión de capital humano en generando un Consejo Nacional de
regiones y comunas. Crear Sistema Participación, dotando de mayor
Regional de Gestión del poder de fiscalización a la sociedad
Conocimiento, mediante civil y generando incentivos
institucionalidad de Ciencia, financieros para municipios que
Tecnología e Innovación, crear implementen exitosamente
Centros de Pensamiento Regionales, mecanismos participativos
fortalecer vínculos con Educación (Presupuestos participativos y Planes
Superior. Fortalecimiento institucional Comunales de Desarrollo). Optimizar
mediante contratos regionales de el número de instituciones
servicios desconcentrados, fiscalizadoras, de comités de
institucionalizar los actuales Sistemas participación ciudadana y clarificar
48
Descentralización
de Acreditación de la Gestión de sus propósitos a nivel nacional y
Calidad en GORES y Municipios y local, expandiendo un enfoque de
Sistemas Integrados de Información participación transversal a nivel
Territorial. nacional (central). Fortalecer las
funciones del concejo municipal,
mediante un balance de poderes con
el alcalde, permitiendo mayor
responsabilidad en gestión.
Fortaleciendo el rol del COSOC en la
municipalidad, perfeccionando su
reglamento para definir mejor sus
acciones, los métodos de elección,
posibles conflictos de interés y
generando instancias regulares de
encuentro con el Concejo Municipal.
Reducir la fragmentación de
relaciones y actividades de las
organizaciones de la sociedad civil.
Ajustar las técnicas de transparencia
para que incluyan la rendición de
cuentas.
Hacer la información más accesible y
asegurarse que sea relevante,
estableciendo solo una plataforma
para la información, incorporando
mecanismos de compromiso
ciudadano, teniendo los datos
actualizados y la capacidad para
responder en persona. Incorporar las
preferencias ciudadanas de
búsqueda (canales e información)
para determinar la información más
útil, mejorar la comunicación entre el
gobierno central y local antes de la
implementación de programas e
integrar la opinión de la sociedad civil
local. Mejorar las prácticas de
Gobierno Abierto a nivel nacional y
sub-nacional. Generar una mayor
rendición de cuentas de autoridades
locales a ciudadanos, apoyando a las
autoridades municipales en la
implementación de sistemas de
medición del desempeño, más aún
sobre iniciativas en ejecución.
Implicar a los ciudadanos en el
proceso temprano de planificación,
mediante consulta o bien implicación
en la definición de metas.
Mejorar las prácticas de compromiso
ciudadano a nivel local.
Entregar a los funcionarios un mejor
conocimiento sobre compromiso
ciudadano, mediante la distribución
49
Descentralización
de Guías de Participación y generar
las capacidades para los funcionarios
de establecer compromisos con
ciudadanos. Promover la
participación proactiva más que
reactiva, antes de la decisión de
política, mejorando las instancias de
participación de jóvenes y
aglutinando recursos entre
comunidades. Asegurarse que los
funcionarios municipales tienen las
capacidades, recursos y
conocimiento adecuado para los
objetivos de participación del
Gobierno, a través de talleres para
compartir buenas prácticas, foros de
diálogo entre el COSOC, el concejo y
otros representantes locales en
función de retos municipales e incluir
módulos de participación ciudadana
en la Academia para Administración
Pública.
5. Participación Ciudadana y Control 5. Fortaleciendo la coordinación estratégica
Democrático a través y en conjunto con los distintos
niveles de gobierno.
Democratización mediante creación
de partidos políticos regionales, Construir un marco institucional
garantizar renovación en los cargos multinivel acorde.
de representación e instaurar control Manejar la fragmentación institucional
programático. Participación directa en a nivel nacional, mediante la
asuntos de interés regional y local, coordinación horizontal para
mediante plebiscitos revocatorios de establecer políticas regionales,
normas y autoridades, la creación de fortaleciendo el rol de SUBDERE
una Asamblea de Organizaciones de como coordinador regional,
la Sociedad Civil Regional, lograr reforzando la autoridad de la reciente
decisiones vinculantes en materia de Comisión Interministerial de Ciudad,
ordenamiento territorial, evaluación Vivienda y Territorio y tomando
ambiental y de proyectos, a través de ventaja del actual proceso de
Ley de Asociatividad y garantizar descentralización para pensar la
constitucionalmente el derecho a redistribución de responsabilidades.
participar en todos los niveles del Manejar la fragmentación institucional
Estado. Institucionalizar educación al nivel sub-nacional, fortaleciendo el
ciudadana participativa y rol del futuro gobernador electo como
multicultural, fortalecer medios de coordinador de políticas, definir
comunicaciones regionales y locales, adecuadamente el rol del futuro
institucionalizar la consulta de leyes delegado presidencial para coordinar
que impacten a regiones. servicios estatales, mejorando la
coordinación institucionalizada en las
SEREMI, servicios y el GORE e
reforzando al GORE para tener
municipios más eficientes y fuertes.
Reforzar el dialogo y la coordinación
multinivel.
50
Descentralización
Asegurar la coordinación a través de
instrumentos de planificación
coherentes entre los niveles
regionales y locales, mediante mejor
articulación en el proceso de
planificación estratégica y territorial,
fortaleciendo las EDR para que los
PLADECO se adecuen a ellas,
asegurando la interacción de estos
instrumentos con los planes
reguladores y los PROT, mejorando
las capacidades institucionales y
técnicas para integrar las EDR y los
PLADECO en las definiciones de
iniciativas, mejorando la planificación
y presupuestación para mudar a
presupuestos por programas y
perfeccionar el ARI y el PROPIR.
Integrar a los gobiernos
subancionales en la coordinación de
foros y plataformas. Promover el
dialogo con actores privados clave,
ciudadanos y universidades.
Fomentar el rol de los municipios
en instrumentos de
cofinanciamiento.
Apoyar la colaboración entre
municipalidades.
Fomentar la cooperación
intermunicipal, mediante el
reconocimiento de aquellos que
presentan buenas prácticas de
gestión a través del tiempo,
desarrollar incentivos para
asociaciones municipales, generar
asistencia técnica en colaboración,
generar fondos para postulación
exclusiva de asociaciones
municipales y el financiamiento
conjunto de proyectos entre
asociaciones municipales y el
gobierno. Mejorar el gobierno de las
áreas metropolitanas, desarrollando
un modelo de gobierno metropolitano
flexible con autoridad para decidir,
buscando pilotos para desarrollar por
el GORE, asegurando un enfoque
consultivo desde la base,
proveyéndole de un adecuado
financiamiento, promoviendo la
solidaridad a través de impuestos
metropolitanos y promoviendo
arreglos contractuales apuntando a
las áreas metropolitanas.
51
Anexo 2. Ilustraciones sobre el Modelo de Calidad de Gestión Municipal.
Ilustración 1. Esquema del Modelo de Gestión de Calidad Municipal.
Gestión Global Municipal
1. Liderazgo y 2. Compromiso y 3. Recursos 7a Resultados de

planificación desarrollo de las financieros y Gestión
estratégica personas materiales Municipal
Gestión de Servicios Municipales
4. Relación con 5. Prestación de 7b Resultados de

6. Información y
usuarios y servicios Calidad de
análisis
usuarias municipales Servicios
Fuente: Elaboración propia a partir de web Calidad Municipal.
Ilustración 2. Esquema del Modelo de Mejoramiento Progresivo de la Calidad de Gestión Municipal.
Usuarios y Usuarias
Servicios
Recursos
Personas
Estrategia y liderazgo
Fuente: Elaboración propia a partir de web Calidad Municipal.
52
Anexo 3. Medidas de relación más relevantes entre puntaje total y
elementos ajenos a la encuesta.
Tabla 16. Medidas de relación más relevantes entre puntaje total y elementos ajenos a la encuesta.
2010 2015
Variable 𝑟 𝑣𝑎𝑙𝑜𝑟 𝑝 𝛽 Variable 𝑟 𝑣𝑎𝑙𝑜𝑟 𝑝 𝛽
Nº de
Nº de
0,5167 <0,001 S/D profesionales 0,4056 <0,001 N/A
profesionales
(planta y contrata)
Ingresos Ingresos
0,5074 <0,001 S/D 0,4642 <0,001 0*
Municipales Municipales
Ingresos Propios 7,50E- Ingresos propios N/A
0,4893 S/D 0,4312 <0,001
Permanentes 07 permanentes
- Distancia a capital - N/A
Capital regional S/D 0,014 0,083
17,963 regional 0,1031
Densidad de Densidad de N/A
0,3199 <0,001 -0,001 0,2706 <0,001
población población
Dependencia del - Dependencia del N/A
S/D S/D 0,2869 <0,001
FCM 0,4036 FCM
Fondo incentivo al
Número de
S/D 0,012 3,811 mejoramiento de 0,5495 <0,001 0*
periodos (1996)
gestión
Grado del Alcalde S/D <0,001 -2,725 Nº funcionarios de N/A
planta 0.4497 <0,001
profesionales
Nº habitantes por 0,2312 <0,001 4,76E- Gastos N/A
profesionales 05 municipales en 0,4313 <0,001
gestión interna
Población total 0,4463 <0,001 7,97E- % de ingresos 0,2522 <0,001 N/A
estimada 05 propios
Población Rural - <0,001 -0,102 Nivel de - 0,007 N/A
0,3489 profesionalización 0,1525
(Intercepto) N/A N/A 133,14 (Intercepto) N/A N/A 4,014
4
-
Tipología 212 Tipología 2 0,057
37,622
-
52,068
-
Tipología 4 N/A <0,001 Tipología 4 N/A N/A 0,248
51,887
-
44,787
-
Tipología 6 Tipología Calidad 0,253
48,425
En entrenamiento % de gasto en N/A
4.067 0,0605 0,278
1 capacitación
N/A 0,003
En entrenamiento % de gastos en - N/A
16,909 0,070
2 gestión interna 0,2193
12 Las tipologías municipales definidas por la SUBDERE van de 1 a 6 donde 1 son grandes comunas metropolitanas de
alto desarrollo y 6 son comunas semiurbanas y rurales de bajo desarrollo. En la base de datos suministrada por
SUBDERE solo se definen cinco tipologías, incluyendo el año 2010, pero mantienen la misma lógica.
53
En entrenamiento Ingreso por fondo N/A
33,961 0,3405 <0,001
3 común municipal
S/D: sin dato
N/A: No aplica. Nº Plantas
0,4497 <0,001 N/A
*El dato es presentado sin decimales en el profesionales
informe
Fuente: Elaboración propia a partir de SUBDERE (2012) y (2016).
54
Anexo 4. Entrevistas.
Estructura
1. ¿Por qué surge la necesidad de ocuparse de la calidad de los servicios municipales y cómo se formuló el Programa de Mejoramiento de
Calidad?
2. ¿Qué incentivos tienen los municipios para participar del programa?
3. ¿Cómo evaluaría el rendimiento del programa?
4. Uno de los componentes del programa es el Diagnóstico de Calidad de Gestión de los Servicios municipales, aplicado mediante encuesta
autorreportada, ejecutándose desde 2010 a 2017 ¿Ustedes han considerado este instrumento como una herramienta de evaluación del
desempeño de municipio?
5. ¿Lograron identificar otros sistemas de evaluación del desempeño en los municipios, al margen del control presupuestario?
6. ¿Por qué se decidió evaluar el desempeño mediante el uso de encuestas autorreportadas?
7. ¿Cómo ha ido evolucionando el instrumento en su composición y sus resultados?
8. ¿Han percibido una mejora a partir de la aplicación de los diagnósticos?
9. ¿Qué situaciones, realidades podrían afectar los juicios u opiniones de quienes responden?
10. ¿Cómo visualiza el funcionamiento de este instrumento en 8 años más?
Matriz de análisis
Categoría Sub- Funcionario 1 Funcionario 2 Ex Directivo

.Categoría
PMCC Origen El Fortalecimiento municipal se El Programa de Calidad: Surge ante el Esto partió en el 2007 porque hay una
trabaja desde 1992, en esa ocasión diagnóstico, a un conjunto de petición de establecer algún tipo de
mediante acuerdo de cooperación con municipios que hacían una mecanismos que permitiese apoyar a
el Banco Mundial. “Ahí se trabajó en autoevaluación, en base a un modelo los municipios en lograr mejorar sus
recursos humanos, en planificación, de gestión y distintas etapas como en estándares de calidad fuera de los
en equipamiento informático, en los modelos de mejoramiento cánones tradicionales. Más allá de
asociativismo municipal, etcétera” continuo. (2:15) transferencias de recursos sobre
(12:48) La calidad tiene que ver con mejorar demandas, sino generar un
La encuesta Pro Calidad (aplicada en la atención de los usuarios, peto mecanismo que interviniera los
zonas metropolitanas) situó también tiene que ver con una buena municipios de manera integrar sobre
consecutivamente a los municipios en gestión del municipio. (9:29) la base de identificar un conjunto de
último lugar. (12:48) áreas estratégicas para que fueran
55
.Categoría
“Claudia Serrano que el año 2006, en intervenidos mediante la mejora
el gobierno de Bachelet 1, propuso continua (1:22).
entonces definir una metodología y un Del 90 en adelante estaba el
modelo de referencia sobre el cual los (Programa de Fortalecimiento
municipios pudieran medirse y así Municipal) PROFIM que había dotado
mejora la gestión de las lograr a los municipios de
municipalidades, en particular se equipamiento, asesorías,
llamó Mejoramiento de los Servicios capacitaciones, pasaba el tiempo y
Municipales” (12:48) seguían demandando las mismas
“Nuestra colaboración fue con necesidades (2:08)
ChileCalidad que en ese momento era Cómo establecer un Programa que
la organización que promovía en permita construir una línea de base de
Chile, en la empresa privada en la gestión municipal (2:20)
realidad, el modelo chileno de Había que generar dispositivos
excelencia. Entonces el trabajo que internos en los municipios que
nos encomendó Claudia Serrano en permitiesen orientar la organización
su momento fue diseñar un modelo, a en función de metas estratégicas,
partir del modelo chileno excelencia, pero señalando claramente cuáles
algo para el nivel municipal, el que se son sus déficits de gestión, porque en
llamó Modelo de Gestión de Calidad general asumen que es un tema
de los Servicios Municipales, se aplicó financiero (2:49).
progresivamente en grupos de Nos pareció, con la ayuda de
municipios” (12:48) ChileCalidad y otros municipios,
“el foco fue servicios municipales, generar un programa basado en el
para cual si es un estudio demanda modelo Malcom Baldrige de calidad
servicios municipales que dio un en la excelencia de servicios y
ranking los servicios, son alrededor de adaptarlo sistema municipal chileno
cien, un poco más, los que se (3:57).
entregan y nosotros tomamos los 14 Había un tema de gestión política con
primeros” (12:48) los municipios y al mismo tiempo una
La OCDE acaba de hacer un estudio gestión técnica que no fue fácil,
sobre municipios en Chile, que porque para poder aplicar el modelo
también habla especialmente del este se requería un instrumento de
programa en un capítulo y lo autoevaluación (4:54)
56
.Categoría
recomienda continuar y ampliar. Dos problemas fundamentales, para
Cuestión que nosotros si hicimos el tema de la gestión 1) el municipio
porque tu viste que hubo modificación ha aumentado su complejidad con
de las preguntas, de los ámbitos que nuevos perfiles que no estaban
se preguntan, pasaron de 2 a 14, se necesariamente dentro de la
incluyó la participación ciudadana, el estructura formal. Por lo tanto, había
desarrollo económico local, la que levantar los perfiles nuevos y
gobernanza municipal. (12:48)º tradicionales, del punto de vista de las
competencias.
2) El tema de la capacitación. ¿Cómo
los capacitamos, cuál es el nivel de
capacitación actual que tienen?
¿Cómo se estructura una línea de
capacitación permanente para que se
haga cargo de estos perfiles? (7:21)
El Programa [original] Acreditación de
Calidad, porque pensábamos generar
una instancia pública autónoma como
funciona el Sistema de Acreditación
Universitario, una vez que cada
municipio pudiera acreditar los
estándares exigidos por el modelo
(10:15).
El programa original tenía los
siguientes componentes:
1) El instrumento de autoevaluación
2) El programa de mejora,
intervención
3) Programa de mejoramiento
progresivo
57
.Categoría
Programa de mejoramiento
progresivo porque sabíamos que los
municipios pequeños iban a salir
deficitarios en sus indicadores
[Programa original] (11:26).
El programa requería primero una
autoevaluación, luego una validación
de esa autoevaluación por
consultores externos del premio
chileno a la calidad, después se
establecía el plan de mejora, que era
evaluado por los asesores externos y
la SUBDERE entregaba un marco
presupuestario para ejecutar mejoras.
Un año después se volvía a evaluar
(13:50).
Rendimie Nosotros como equipo tenemos una Se consideró que era una cobertura Ese diseño no logró operar porque el
nto valoración muy alta del programa y de insuficiente para poder "instalar un gobierno que entró no le dio prioridad
sus herramientas, sin embargo, enfoque de mejoramiento de gestión a eso, quería hacer cosas mucho más
encontramos que tiene muy bajo en los municipios". Además, era rápidas, porque este es un proceso
impacto a nivel de las políticas complicado contratar consultorías o muy lento (15:22).
públicas. (Ej. Impacto del Programa hacer acompañamiento a todos los La idea original era buena, había
de capacitación). Para los gobiernos municipios para que pudieran hacer la voluntad política, había un buen
“el objetivo es cuántas personas se autoevaluación. Entonces hay un marco presupuestario y se conformó
capacitan y no la calidad de lo que se tema de recursos y cobertura del una buena alianza con Chile Calidad.
está entregando”. (22:45) programa. Lo negativo es que faltó tiempo
Pero hay una diferencia, cuando tú le En su diseño original, los municipios (18:31)
aplicas mejoramiento de la gestión a que participaban del programa, no Otro déficit del programa es la baja
municipalidades que se mantienen en lograban aumentar sus puntajes, visibilidad, incluso entre los
ese sistema, ellos tienen mejor “había una dificultad de acceso”, municipios (21:03)
resultado que todos los otros, de sus todos los que se autoevaluaban Este mecanismo de evaluación nos
tipologías. Entonces, cuál es la tenían malos puntajes y los que permitió generar una línea base que
conclusión, de que hay una tendencia antes no existía antes (22:05)
58
.Categoría
natural, que es ésta que te dije yo entraban al programa eran los peores En la primera etapa del programa los
anteriormente, que solo se rompe entre ellos (2:28). municipios sintieron mejora, porque
cuando tú intervienes el mejoramiento El programa no ha tenido continuidad hubo mucho apoyo económico detrás
de la gestión. (28:23) y ha sido evaluado por cada (37:02).
Hemos tenido otra dificultad enorme Administración y se han modificado
con la diferencia político técnica sus componentes (10:18).
también que es muy grave y grande y Han existido 20 municipios constantes
es que los modelos de excelencia son en el programa que han mejorado Con
muy largos en su instalación en una ellos podemos acreditar que el
institución, muy largos y que duran programa si ha tenido una
mucho más que un periodo de contribución específica en el
gobierno, cualquiera sea este, más de mejoramiento de la calidad de su
4 años, 8 años y quizás 12 sería más gestión” (10:36).
razonable. Ningún gobierno va a Han existido problemas de
aceptar eso (36:51) continuidad de los municipios, porque
creen que están listos o porque no
cumplen.(11:04)
El programa si ha permitido construir
un espacio de reflexión para el
municipio, en el sentido que se
convierta en Gobierno comunal y un
prestador de servicios, pero como
prestador de servicios no es un bueno
(15:39)
Todavía los municipios trabajan desde
la contingencia, son proto-
organizaciones, porque no existe
independencia de la parte
administrativa de la política, no
manejan los elementos básicos de
gestión (presupuestos, etc.) (23:25).
Modificaci Fíjate que este gobierno partió con un Debido a lo anterior, se diseñó el Luego el gobierno [de Piñera] hizo
ones error. Dijo -se van a garantizar los Programa de Mejoramiento algo abominable, fue subir el
servicios municipales- y nosotros Progresivo, más simple, que apuntaba instrumento de autoevaluación y que
59
.Categoría
dijimos inmediatamente […]-no va a a evaluar ciertas dimensiones de la el municipio se lo aplicara, pero se
ser posible- entonces -ustedes están gestión, básicas. Las que una vez rompió la lógica del proceso (16:32).
contra nosotros- no le decimos que es cumplidas, se podría acceder al Hoy día haría unos cambios, no puedo
irrealizable. ¿Cuánta plata trae este Programa de Calidad. dejar servicios clave fuera del análisis.
programa para financiar los servicios En la actualidad ambos programas se Segundo, tiene que ir asociado a la
municipales garantizados? Cero integraron en el programa de servicios instalación de ISO pues permite
¿Entonces qué vas a garantizar? municipales estandarizados (5:39). darles trazabilidad a todos los
Logramos que dejaran de decirle El programa, desde el punto de vista procesos internos, eso fue porque a
garantías y se llamaran teórico está bien pensado. Pero ChileCalidad no le gustaban las ISO
estandarizados y estandarizados debería tener un soporte distinto, hace (19:41). Tercero es que debería
tienen el error que ya te dije, no es falta crear capacidades críticas en el lucharse contra el déficit estructural
posible estandarizar. (36:51) municipio que sean capaces de financiero que tienen los municipios
gestionar la calidad. Lo hemos podido (20:10). Algo que escapa al programa.
establecer en algunos municipios,
pero no en todos. (11:33).
El aumento de la demanda ciudadana
por servicios y de la calidad (Ej.: áreas
verdes acceso, seguridad,
mantenimiento) ha generado la
necesidad de estándares. (13:48).
El programa ha tenido que salir de las
oficinas de los funcionarios a
plantearse el tema de la gobernanza
de los servicios (14:22) que se ha
incorporado a la calidad ¿cómo se
responsabilizan los usuarios, la
comunidad?
Es necesario que los municipios
adopten un sistema de mejora
continua de gobernanza, lo que
implica preocuparse de su auto-
financiamiento (15:52)
Existe interés demostrado en la
Calidad, pero falta la cobertura para
60
.Categoría
generar planes de mejora, hoy son 60
financiados directamente por
SUBDERE (27:13) Nos falta buscar la
metodología, publicamos una Guía
Metodológica de Servicios
Municipales Garantizados. Pero hay
que trabajar con el municipio, nos
obliga a ver como mejoramos la
cobertura técnica (27:45).
Otras [Certifican ISO como medida de Hay unos 20 al menos que tienen la Habían referentes en buenas
prácticas marketing] práctica de estar evaluando su prácticas, pero no en evaluación del
de Solo hemos conocido municipios que desempeño desde el punto de la desempeño (32:35)
evaluació han trabajado en ISO calidad. El resto del 96% de los que
n Nosotros no estamos en contra de responden el municipio, no lo tienen
ISO, lo que nosotros decimos es - de forma permanente. [Se refiere al
aplique el modelo de excelencia, vea programa Calidad]. (20:51), porque
sus oportunidades de mejora, antes de la participación en el
intervéngalas y cuando las tenga programa no tenían la práctica de
aseguradas, puede certificar ISO avaluar.
cuando estén aseguradas. (41:35)
Encuesta ¿Por qué A esto se le agregó el diagnóstico que El Diagnóstico Nacional se realiza No teníamos como decir si un alcalde
encuesta fue una novedad muy importante, inicialmente para determinar quién lo hace bien o lo hace mal, para eso tú
autorrepor porque tiene una cosa que es muy ingresa al PMPC. Porque la meta del tienes que tener indicadores objetivos
tada? relevante, que tú vas a entender al Gobierno eran 100 municipios. En el (22:33) y esos indicadores duros
tiro. Nosotros tenemos muy poca camino se vieron más ventajas: tienen que ver con la satisfacción que
plata, relativa, y trabajamos con muy 1) Tenía aplicación nacional tiene la ciudadanía sobre los servicios
pocos municipios. El Diagnóstico tiene 2) Medio de socialización del que está prestando el municipio y esto
el gran mérito que se hace a nivel enfoque de calidad lo medía (23:13) Por eso el
nacional, se le oferta a Chile entero si 3) Obtener información en instrumento de autoevaluación del
usted quiere conocer su gestión aquí temas desconocidos programa de calidad derivó en el
tiene un cuestionario, que tiene el A diferencia de la autoevaluación Diagnóstico de Calidad.
gran mérito, 1 es que nacional que les establecía preguntas cerradas y no Eso fue una decisión política, del
oferta a los 345 municipios y 2 que abiertas y era de más fácil aplicación. Gobierno de Piñera, básicamente por
tiene una significación enorme, que en razones de eficiencia. Ellos dejaron de
61
.Categoría
la autoevaluación tú tienes que Los programas de excelencia son lado el tema de la acreditación de los
redactar evidencia, en cambio aquí las mejoramiento continuo son de servicios (33:15).
evidencias están propuestas y tú autoevaluación [...] incorporar el tema
tienes que sólo seleccionar. (12:48) de los estándares significó una
Esto nos permite, entre otras cosas, innovación, pero significaba financiar
difundir masificar, porque nosotros consultorías que validaran (25:45). En
tenemos que hacer talleres y el caso de los que están en el
capacitación, imprimimos los programa además tienen una
facsímiles, el formulario, tenemos la consultoría de apoyo.
página web, el portal, etcétera. Nosotros no le pedimos evidencia a
Entonces, hay cada vez más interés los municipios cuando hacemos el
en el mejoramiento de la gestión y en diagnóstico, salvo cuando se refiere a
la medición de la calidad de la gestión los estándares porque ahí ellos tienen
por servicios. (12:48) que ir hacia su fuente de información
“partimos con diseñar un modelo (29:28)
municipal, tomando como referencia La posibilidad que ellos [los
el Modelo Chileno de Excelencia, eso municipios] no tengan que gastar
exige una autoevaluación que es muy plata en hacer un instrumento ha
larga. Los municipios que hicieron permitido que tengamos esa
autoevaluación se demoraban entre 3 cobertura (29:38)
y 8 meses en hacerla, o sea es La desventaja es ir al siguiente paso,
impracticable”. Como nos dimos usar es información para hacer
cuenta que la autoevaluación era tan proyectos de mejora. (29:46)
engorrosa y larga, y muy difícil de
aplicar, sobre todo para los municipios
medianos y chicos, que son la
mayoría en Chile, dicho sea de paso,
empezamos a buscar una forma de
abreviar, simplificar, cosa que las
municipalidades pudieran tener
acceso a la evaluación de sus. Lo que
se nos ocurrió en ese momento, fue
en 2009 cuando se nos ocurrió esta
62
.Categoría
idea, es este modelo con preguntas y
respuestas predefinidas. (37:32)
No me acuerdo por qué se decidió una
encuesta autorreportada. Creo que
había el ejemplo de otro servicio
público, no sé si fue la JUNJI u otro”
(42:24). Creo que ese fue el origen.
Para hacer operativo el modelo
original de calidad de servicios “se
diseñó el modelo progresivo, que le
sacamos los servicios, lo
simplificamos y le pusimos solamente
la parte global” (43:10). En ese
proceso se quiso hacer muy ejecutiva,
“de pronta respuesta”, pensamos en
la parte informática, “queríamos salvar
esa etapa”, además que los
municipios entraran al programa, que
se diversificó en niveles básico, medio
y avanzado, para que todos pudieran
entrar (esto es en el Gobierno de
Piñera). Entonces se pensó en
hacerla a todos. (44:57)
“La gracia que sea un CENSO, es que
los máximos y los mínimos se anulan
y queda un estándar medio que es
más o menos real”. (52:28)
Incentivos Otorga puntos al Fondo de Incentivo a Hay un incentivo que tiene que ver Recursos económicos
la Gestión Municipal FIGEM, es uno con estar dentro de los evaluados
de los indicadores para tener (25:45) A la SUBDERE es muy difícil negarse
participación de este fondo, que si tú El 2016 se incorporó como requisito la respuesta a un instrumento,
no lo sabes yo te lo cuento, tiene para el FIGEM (26:003), si fuera solo independiente que no haya un recurso
pedido en 5 pequeños fondos, 1 por eso respondería la mitad nomás. de corto plazo, podría haber apoyo en
cada tipología municipal. (12:48) otras áreas (34:59)
63
.Categoría
Hay dos incentivos: 1) Que los Hay un interés por evaluarse que se
municipios entren al programa y ha mantenido (26:47).
obtengan asistencia técnica,
capacitación y recursos para financiar
planes de mejora. 2) Incentivo
indirecto, “mejora la calidad del
entorno de los servicios que se estén
interviniendo…. sillas del personal
que trabaja, las mesas de trabajo, las
computadoras, las redes, el entorno
físico o sea tienes calefacción o no,
tienes aire acondicionado o no, tienes
sistema de pasar números atención,
(18:50)
“Además, eso se suma a conocer los
procesos, los tiempos en que se
entregan los servicios que se están
ofertando por la municipalidad y el
conocimiento que tienen las personas
de los procesos permite también
tranquilizar, agilizar y de simplificar y
hacer, más corto por supuesto el
tiempo de entrega de los servicios.”
(18:50)
“En general es una oportunidad única
[…] que los equipos municipales se
juntan a conversar de gestión interna”
(57:05)
¿Cómo Nuestro objetivo es una foto puntual Acotando el concepto de desempeño, Del desempeño organizacional, como
evaluació de la gestión municipal en las distintas porque en el sector público se organización, claro (25:20).
n del áreas en que uno está entiende como una evaluación Es un instrumento de medición y
desempeñ desempeñándose. Nuestro primer particular del funcionario (17:31). Los evaluación. Ahora, políticamente en
o? objetivo es no rankear los resultados, municipios asocian el desempeño a lo Chile, es muy complejo hacer ranking,
porque las municipalidades son todas financiero. de hecho, la SUBDERE se niega
64
.Categoría
distintas, tienen todas realidades El instrumento evalúa la calidad de la permanentemente porque los alcaldes
diferentes y es imposible comprar. gestión. Más que para sancionar o no quieren que se hagan rankings
(28:23) establecer ranking, está pensado para municipales (26:21).
no se trata de medirlos, se trata de identificar las mejores prácticas y
que reconozcan su realidad y que estándares para luego compartirlos y
tengan la voluntad mejorar, nada más especialmente que compartan la
(28:23) importancia que tiene instalar un
la calidad no es medir por medir, sino sistema de mejoramiento continuo
que medir en función de lo que la para lograr los desempeños que
persona que tú tienes que atender tienen (18:17).
necesite (28:23) Sin duda evalúa la calidad y en alguna
Lo que me importa es que tengas 25% medida el desempeño, pero no pone
de logro y en realidad tú deberías una nota en términos de bueno o
tratar de llegar a 35% de logro, no sé malo, sino que establece un nivel de
qué puntaje tiene, no me importa, pero logro. No tiene un fin sancionatorio,
el logro es mejorar la gestión a través sino que para identificar
de ciertos indicadores. (28:23) oportunidades mejoras. Así si puede
Existe una resistencia a estandarizar ser considerado como evaluación del
servicios o al menos resultados de desempeño (19:20)
esos servicios debido a las diferencias
entre comunas (Ej. Áreas verdes en
Temuco y Arica, gasto en basura
Temuco, Padre las casas). (36:51)
Modificaci Una de las cosas que cambió fue que En el Gobierno de Piñera se decidió
ones partimos teniendo un modelo de tenía aplicar bianualmente y en el Gobierno
una lectura de la gestión general, de Bachelet 2014 “se decidió hacerlo
global que le llamamos, y una por anualmente, como instalar un
servicios. Así partió el modelo, gestión instrumento de medición anual”
global, 3 criterios y resultados, gestión (4:32).
por servicios 3 criterios y resultado. En Al integrarse los programas en el de
la etapa 2 se hizo un modelo Servicios estandarizados, se
progresivo que se llamó, que no tenía incorporan estándares objetivos,
servicios, era modelo sólo global porque originalmente eran datos
general y ahora pasamos a gestión, derivados del consenso de los
65
.Categoría
tanto general, pero eso tu no lo viste funcionarios, pero no había un
[la he visto, pero no la he trabajado, parámetro objetivo.
incluye datos de servicios] Incluye 7 La incorporación de parámetros
servicios, los 7 servicios que fueron objetivos ha permitido identificar que
priorizados por la administración los municipios muchas veces no
actual y que hacen parte de los 14 tienen conciencia de los gastos que
más demandados. (12:48). incurren en la prestación del servicio,
Cuando se pone enfoque de género un cálculo de costo unitario (6:50), de
los puntajes disminuyen mucho. Los mantenimiento. La calidad de servicio
municipios reclamaron, con lo cual tiene que ver con un buen servicio,
hay que ajustar. Eso sí, hay que pero uno sustentable (8:35).
mantener el criterio de enfoque de [En relación al involucramiento del
género en un sentido amplio (de usuario] Lo que se hizo fue trabajar
derechos) (48:31). cartas de servicios. Se focaliza el
La licitación actual de análisis requiere esfuerzo, que a partir de un servicio
una propuesta de validación a los en particular, el municipio se juntara
diagnósticos próximos, para tener con la comunidad, evaluara ese
valores más cercanos a la realidad. servicio y se comprometiera a hacerle
(53:08) mejoras y con esas mejoras suscribir
una carta de servicios que fuera
evaluada posteriormente por los
usuarios, pero ha sido interrumpido
por los cambio de Gobierno (32:37).
Futuro En la versión 2017 se amplió a los Si el alcalde hoy no tiene la capacidad Asociarlo a planes de acción, dado
servicios, hacemos análisis de de acercarse a su usuario y tener él un que el objetivo es integrarlo en una
calidad, cantidad y costos, además de instrumento que le permita saber cuál política integral (49:51).
estándares e indicadores […] entre es la real situación de su servicio, Se ha exportado a los gobiernos
las obligaciones para hacer cada vez más se dan cuenta que es regionales demostrando datos
seguimiento entre periodos de una debilidad de ellos, eso también ha abominables (50:16)
gobierno, entonces está bien. ido cambiando. (34:11)
(1:04:03). Hay ciertas cosas que ya están
Hay que mejorar los indicadores y comprobadas y que tenemos que
estándares que no son bien logrados. profundizar, como el tema de las
ampliar la parrilla de servicios. 2do. finanzas (59:53), cambiar preguntas,
66
.Categoría
Mejorar el incentivo económico enfocarlas a gestión, más que
FIGEM, el peso del diagnóstico más administración.
importante. Más incentivos de calidad. Hay que pasar de los diagnósticos a la
Retomar los sellos de calidad. formulación de proyectos, debe
Incentivos a las personas: Pasantías, contemplarse mecanismos de
capacitaciones, diplomados, cursos verificación, debe actualizarse para
universitarios. Validar el diagnóstico que el municipio lo utilice
para mantener la fe pública, pero darle efectivamente como herramienta. Hay
más fiabilidad a los resultados que incorporar otras áreas, como la
(1:06:56). informática. (1:02:25)
Resultado En general ha sido sobre el 92% La causa de las brechas que se Retratan la característica esencial del
s respuestas en los municipios lo cual presentan en el diagnóstico es lo que sistema municipal chileno, que está
da una buena perspectiva de lo que, nos interesa ir averiguando e ir con problemas serios de gestión
de la difusión y la masificación qué se superando, pero eso depende mucho estratégica, por su puesto eso
puede hacer al conocimiento de los del municipio (19:36) repercute en otras áreas de servicios
niveles de gestión. (12:48). Claramente hay una mayor de calidad municipales. Pero el tema
El crecimiento es inercial (22:45) preocupación por la atención de los fundamental es la falta de reforma al
Hay una mejora que se requiere que usuarios (35:01) Ej.: Los canales de sistema municipal y eso es del punto
es urgente (53:08). atención, SUBDERE ha invertido en de vista financiero (35:40)
eso. Los resultados son coherentes con lo
Los municipios que están en el que tradicionalmente uno sabe sobre
programa calidad están una o dos la cultura organizacional (38:46)
categorías más arriba de las que les El dato es mejor a decir que el
correspondería (35:50) municipio es bueno o malo por olfato
Lo que ha ido complicando el proceso (39:16)
es la alta rotación de los funcionarios
en municipios (36:27)
Este es un tema de perseverancia, en
algunos casos, con los cambios de
alcalde y principales gestores, se han
desplomado los municipios. (36:53)
67
.Categoría
Defecto En el concepto de calidad, todo es [No considera al usuario] Está Tiene un problema, lo llenan las
mejorable, lo hemos mejorado ahora y detectado [que no se considera al autoridades de los municipios, es por
puede seguir siendo mejorado usuario] y la idea es ir cambiando eso. eso que el indicador más significativo
(48:31). Pero hay que partir de una realidad, es liderazgo (24:31).
Nosotros utilizamos el principio de la hoy el municipio está recién [participación del usuario] La única
"Fe Pública", es decir, cada identificando a sus usuarios. La manera que contemplaba ese
municipalidad responde lo que gestión del usuario es un tema que se momento la medición de la calidad de
responde, nosotros no validamos está recién trabajando (31:38) los usuarios era a través de la OIRS,
nada de sus respuestas. Si él dice que Cada vez hay más conciencia que si pero el ciudadano no participa.
tiene el máximo puntaje, bien, si él el modelo de calidad no incorpora a su Porque ningún modelo hablaba en
dice que tiene muy poco puntaje, bien. usuario, en el fondo simplemente se esa época de involucrar a los usuarios
[…] Entonces lo que se requiere es transforma un modelo que los en tomar decisiones (52:29), no
validar (51:25). funcionarios están utilizando para obstante la, SUBDERE ya había
En vez de hacer 7 servicios, pueden mejorar más bien su condición interna desarrollado las cartas ciudadanas
ser 14, que se fortalezca la (32:56). (53:05)
capacitación, que aumente el No todas las mejoras terminan en
porcentaje del diagnóstico en el mejorar el nivel de satisfacción con los
FIGEM, más estudios publicables. usuarios, porque todavía nos falta
Que la política púbica lo considere enlazar mejor con instrumentos de
(50:09). evaluación de la satisfacción este
modelo (33:27).
Ha existido una preocupación política
al respecto [involucrar al usuario]
porque a veces se hacen cercano a
las elecciones, los mismos alcaldes
tienen miedo a veces, pero cada vez
se les está quitando más el miedo
(33:39)
Elementos Que una sola persona responda es El conjunto de lo que reportan es La información desde el interior del
que fatal (creo que ha pasado solo una coherente, en general lo que dicen es municipio puede estar muy
afecten el vez). “Nuestro objetivo es que verdad (37:40) fragmentada, dado que no es
juicio mientras más personas respondan, se Hemos detectado que el área de respondido por todos (37:48)
liderazgo hay que repensarla. Porque
68
.Categoría
va a acercar más a la realidad el funcionario, al evaluar las Invisibilidad los problemas más serios
municipal” (53:58) cualidades de los directivos o que tienen que ver con transparencia,
“que el alcalde o la alcaldesa esté alcaldes, se ven frente a frente y no corrupción, falta de liderazgo, aunque
presente […] presionan mucho, siempre responden lo que deben no se sabe (38:20)
entonces hay que hacerlo todos (38:00).
juntos” (54:43) Ningún alcalde quiere quedar mal
[Podría haber sesgo pro alcalde] Es evaluado por sus propios funcionarios
posible (55.06). (38:22).
El cuestionario se basaba mucho en la
opinión de los funcionarios respecto a
ciertas prácticas. Lo que descubrimos
con los estándares fue que muchos
municipios no están gestionando los
datos que tienen, eso ha llevado a
repensar el área de finanzas (39:08).
69

Persiguiendo La Calidad: Los Diagnósticos de Calidad de Los Servicios Municipales

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UNIVERSIDAD DE SANTIAGO DE CHILE

FACULTAD DE ADMINISTRACION Y ECONOMIA

Persiguiendo la calidad: El caso de los Diagnósticos de Calidad de los

Xavier Enrique Ariztía Fischer

Profesor Guía: Bernardo Navarrete Yañez

Tesis para optar al Grado Académico de

Palabras clave: Evaluación del desempeño, Gobierno Local, Encuestas Autorreportadas y

Key Words: Performance measurement, Local Government, Self-report Questionnaires and

A la memoria de Enrique “Kiko” Martin Ariztía.

3 MARCO METODOLÓGICO ................................................................................................ 20

Tabla 1. Principales reformas legislativas y programas administrativos sobre descentralización

Ilustración 1. Esquema del Modelo de Gestión de Calidad Municipal. 52

La justificación se basa en que el fortalecimiento municipal ha sido un tema de constante atención

Para lo anterior se especifica un modelo estadístico de Regresión Logística de Probabilidad

La política de modernización en materia de descentralización ha considerado intervenciones

Siguiendo la línea administrativa de reformas, en 2006 se crea el Programa de Fortalecimiento a

Durante el último gobierno de Bachelet (2014-2018), se convocó una comisión asesora

3 Ver, http://www.descentralizacion.subdere.gov.cl/index/index.php, visto por última vez el 26 de febrero de 2018.

Descentralización Fiscal-Económica: El desafío Fiscal: Desarrollando las

Fortalecimiento de Capacidades Locales y El desafío de gestión: Fortaleciendo las

El desafío de la participación: Fortaleciendo la

Reafirma la idea de una sola plataforma de

Fuente: Elaboración a partir de Gobierno de Chile (2014) y OECD (2017)

Respecto de las propuestas, lo primero es que la Comisión Presidencial genera propuestas en

La evolución institucional y normativa, ha intentado dotar a los municipios de mayores recursos,

El propósito es encontrar la relación entre el desempeño de un municipio y la capacidad de un

Se buscaron referencias bibliográficas a través de fuentes digitales disponibles5. Se realizó una

2.1 ¿Qué es el desempeño y cómo se evalúa en el sector público?

Es ampliamente reconocido que desempeño es un fenómeno complejo con diferentes

En su forma tradicional, desempeño es una medición sistemática de la operación, resultados e

5 Véase el Catálogo de Bases de Datos Digitales de la Universidad de Santiago de Chile en

2.1.1 El uso de cuestionarios para medir el desempeño.

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En el comportamiento organizacional existen controversias sobre la capacidad de los datos

También se ha estudiado si la burocracia representativa, entendida como la identificación de las

2.3 ¿Cómo se evalúa el desempeño de un Gobierno Local en Chile?

La Tabla 3 a continuación, resume otros esfuerzos en materia de evaluación municipal,

Funciones de costo por tipo Pública- Archivo y 332 1998

SINIM Pública- Archivo 346 2001-2017

Índice de aislamiento Pública- Archivo y 299 1999-2007

Índice de demanda de Pública- Archivo 331 2007

Índice de competitividad Pública- Archivo y 101 2013

Percepción sobre Pública- Percepción 14 2000

Tipologías Comunales. Pública- Archivo y 341 2015

Percepción sobre servicios Pública- Percepción 16 2007

Requerimientos de Pública- Percepción 15 2009

Indicador de Calidad de Privado-PUC y Archivo y 67-93 2002-2018

Índice nacional de Privado- Percepción ND 2003-2017

IDH comunas Público- Archivo y 334 1994, 2003

Estándares Básicos de Público- Archivo y 16 2016

Diagnóstico de Calidad de Público- Percepción 331, 280, 324, 2010, 2013,

En 2006 se crea el Programa de Mejoramiento Continuo de la Calidad (PMCC) en conjunto con

1) Modelos de Gestión de Calidad para la Gestión Municipal

2) Instrumentos de Autoevaluación de la Calidad de la Gestión

3) Sistema de Apoyo Técnico para el desarrollo de Planes de Mejora

4) Sistema de Acreditación de los Servicios Municipales:

6 A diferencia de la autoevaluación, que incluye preguntas abiertas.

Tabla 4. Objetivos del Diagnóstico de Calidad de Gestión de Servicios Municipales

2.3.2 Descripción general los Informes de Evaluación de la Gestión de Calidad

Tipo de análisis 2010 2013 2015

Descriptivo - Puntaje total - Puntaje total y Ámbitos - Puntaje total y Ámbitos

Relación Puntaje total No aplica. Puntaje total

Longitudinal No aplica Sobre las mismas - Puntaje Total