GESTIÓN DE OBRAS

PÚBLICAS

Un enfoque de procesos

Frank Alomías Mauricio Morales

Lima - Perú

ECITEC S.A.
 352.77 Mauricio Morales, Frank Alomías
M29 Gestión de obras públicas: Un Enfoque de Procesos / Frank
Alomías Mauricio Morales. Lima: ECITEC, 2015.
263 p. : il.; 21 cm.
Bibliografía: p. 263
D.L. 2015-04925
ISBN: 978-612-45924-9-2

1. Obras públicas Perú Planificación 2. Obras públicas

Perú Auditoría 3. Inversiones públicas Perú 4.
Administración de proyectos 5. Administración pública Perú
I. Título

BNP: 2015-006 S-06369

Primera edición: mayo 2015.

Es propiedad intelectual del autor. Todos los derechos reservados conforme a

ley. Queda terminantemente prohibido la reproducción total o parcial de este
libro por cualquier método o formas electrónicas, incluyendo en sistema de
fotocopias sin autorización escrita del autor.

© Frank Alomías Mauricio Morales.

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2015-04925.

Impresión:
Educación, Ciencia, Investigación y Tecnología S.A. - ECITEC S.A.
Vilcahuara 352 San Miguel. Teléfono: 6237895.
Sitio web: www.ecitec.net
E-mail: correo@carlosaliaga.com

Impreso en Lima, Perú.

 Contenido

PARTE I: FUNDAMENTOS DE LA GESTIÓN DE OBRAS PÚBLICAS ...........1

CAPÍTULO 1: OBRA PÚBLICA....................................................................... 5
Origen de la Obra Pública ................................................................ 5
¿Qué es Obra Pública? ..................................................................... 9
La Obra como proceso ................................................................... 10
Obra Pública y Sistema Nacional de Inversión Pública .................. 14
CAPÍTULO 2: GESTIÓN DE OBRAS PÚBLICAS ................................................. 25
Marco conceptual .......................................................................... 25
Objetivos ........................................................................................ 31
Roles en la Gestión de Obras ......................................................... 34
Problemática.................................................................................. 40
RESUMEN DE LA PARTE I........................................................................... 45
Preguntas de discusión .................................................................. 45
PARTE II: PROCESO DE PLANIFICACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS............. 47
CAPÍTULO 3: LA OBRA PÚBLICA EN SU FASE DE PRE INVERSIÓN ........................ 51
Estudios de pre inversión ............................................................... 51
La declaratoria de la viabilidad del PIP .......................................... 53
CAPÍTULO 4: LA OBRA PÚBLICA EN SU FASE DE INVERSIÓN.............................. 55
Planeamiento de obra: el Expediente Técnico ............................... 55
Contenido del Expediente Técnico ................................................. 57
Elaboración del Expediente Técnico............................................... 62
 Aprobación del Expediente Técnico ............................................... 66
Consistencia del Expediente Técnico.............................................. 67
Planeamiento de la Ejecución de Obra .......................................... 68
Planeamiento de la logística de la Ejecución Presupuestaria
Directa ........................................................................................... 69
Planeamiento de la logística de la Obra por Contrata................... 72
RESUMEN DE LA PARTE II.......................................................................... 79
Preguntas de discusión .................................................................. 80
PARTE III: PROCESO DE EJECUCIÓN DE LA OBRA PÚBLICA.................. 81
CAPÍTULO 5: EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA ................................................. 85
Ejecución presupuestaria directa ................................................... 85
Ejecución presupuestaria indirecta ................................................ 85
Aspectos relevantes en ambas modalidades de ejecución ............ 86
CAPÍTULO 6: EJECUCIÓN DE OBRA POR CONTRATA ....................................... 87
Actividades previas a la ejecución ................................................. 88
Aseguramiento de la Calidad ......................................................... 88
Gestión de la Seguridad de Obra ................................................... 89
Actividades durante la ejecución ................................................... 91
Aspectos de tratamiento especial durante la ejecución de obra ... 96
CAPÍTULO 7: EJECUCIÓN DE OBRA POR ADMINISTRACIÓN DIRECTA ................ 101
Asunción de riesgos ..................................................................... 101
Normativa base ........................................................................... 102
CAPÍTULO 8: EJECUCIÓN DE OBRAS POR IMPUESTOS ................................... 109
Descripción del mecanismo.......................................................... 109
Aspectos procedimentales ........................................................... 111
 CAPÍTULO 9: LA OBRA EN SU FASE DE POST INVERSIÓN ................................ 113
Operación y mantenimiento ........................................................ 113
Evaluación ex post ....................................................................... 115
RESUMEN DE LA PARTE III....................................................................... 117
Preguntas de discusión ................................................................ 118
PARTE IV: PROCESO DE CIERRE DE LA OBRA .................................... 119
CAPÍTULO 10: CIERRE DE OBRA Y CIERRE DE PROYECTO................................ 123
Recepción de obra........................................................................ 123
Distinción entre cierre de obra y cierre de proyecto .................... 126
CAPÍTULO 11: RECEPCIÓN Y LIQUIDACIÓN DE OBRAS .................................. 127
Recepción y Liquidación de Obra en la Administración Directa ... 129
Recepción de Obra en la Contrata ............................................... 130
Liquidación de Obra ..................................................................... 132
CAPÍTULO 12: LA OBRA EN LA EVALUACIÓN EX POST .................................... 135
Definición de evaluación ex post.................................................. 135
Aspectos relevantes de la evaluación ex post .............................. 135
CAPÍTULO 13: LECCIONES APRENDIDAS ..................................................... 137
El caso del sector producción ....................................................... 137
RESUMEN DE LA PARTE IV ...................................................................... 139
Preguntas de discusión ................................................................ 140
PARTE V: PROCESO DE MONITOREO Y CONTROL DE OBRAS............ 141
CAPÍTULO 14: MARCO CONCEPTUAL DEL MONITOREO Y CONTROL ................ 145
Control de los gestores de Obras ................................................. 145
Control como función del Sistema Nacional de Control ............... 148
CAPÍTULO 15: MONITOREO Y CONTROL POR LA ENTIDAD............................. 149
Funciones típicas de la unidad encargada de las obras ............... 149
Administración de contratos de obra y de supervisión ................ 151
CAPÍTULO 16: MONITOREO Y CONTROL POR EL INSPECTOR Y SUPERVISOR
DE OBRA .............................................................................................. 153

Actividades previas a la ejecución de obra .................................. 156

Actividades durante la ejecución de la obra ................................ 156
Actividades para el cierre de la ejecución de obra ....................... 160
Informes de la Supervisión ........................................................... 160
CAPÍTULO 17: CONTROL INTERNO DE OBRAS A CARGO DE LOS FUNCIONARIOS .. 163
Sistema de Control Interno .......................................................... 164
Implementación del Sistema de Control Interno.......................... 166
CAPÍTULO 18: CONTROL EXTERNO PREVIO DE LAS OBRAS PÚBLICAS ................ 167
Prestaciones adicionales de obra con incidencia acumulada
mayor de 15% .............................................................................. 167
Otros casos de prestaciones adicionales de obra ........................ 170
CAPÍTULO 19: CONTROL SIMULTÁNEO DE OBRAS ....................................... 173
Acción Simultánea ....................................................................... 174
Orientación de Oficio ................................................................... 174
Visita de Control........................................................................... 174
CAPÍTULO 20: EL CONTROL CIUDADANO DE OBRAS ..................................... 175
El aplicativo INFOBRAS ................................................................ 175
RESUMEN DE LA PARTE V ....................................................................... 177
Preguntas de discusión ................................................................ 178
PARTE VI: PROCESO DE AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS ................ 181
CAPÍTULO 21: CONTROL POSTERIOR DE OBRAS .......................................... 185
Servicios de control posterior....................................................... 186
CAPÍTULO 22 ¿QUÉ ES AUDITAR? ........................................................... 187
Proceso de la Auditoría ................................................................ 191
Ciclo de la Auditoría. .................................................................... 192
Conceptos esenciales de Auditoría .............................................. 194
Evidencia de Auditoría ................................................................. 194
Muestra ....................................................................................... 197
Materialidad ................................................................................ 198
Riesgo de Auditoría...................................................................... 198
Técnicas y Herramientas de Auditoría ......................................... 199
Papeles de Trabajo....................................................................... 200
CAPÍTULO 23: AUDITORÍA DE OBRAS PÚBLICAS .......................................... 203
¿Por qué Auditamos Obras? ........................................................ 203
Objetivos de la Auditoría de Obras .............................................. 204
¿Quiénes hacen la Auditoría de Obras? ....................................... 206
¿Qué formación requieren los auditores?.................................... 207
CAPÍTULO 24: PLANEAMIENTO DE LA AUDITORÍA DE OBRAS ......................... 209
Objetivo General de la Auditoría de Obra.................................... 210
Planeamiento Específico .............................................................. 211
Planteamiento de los Objetivos Específicos ................................. 212
Procedimientos de Auditoría........................................................ 213
Programa de Auditoría ................................................................ 214
 CAPÍTULO 25: EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA DE OBRAS................................ 217
Recolectar evidencias de Auditoría .............................................. 218
Muestra de Auditoría................................................................... 218
Elaboración de Cédulas de Trabajo.............................................. 219
Auditoría de la Obra en su fase de Pre Inversión ......................... 220
Auditoría de la Obra en su Fase de Inversión............................... 220
Auditoría de la Obra en su Fase de Post Inversión ....................... 222
Evaluar la evidencia recolectada ................................................. 223
Documentar el trabajo realizado ................................................. 223

la auditoría .................................................................................. 224

CAPÍTULO 26: INFORME Y SEGUIMIENTO POST AUDITORÍA .......................... 227
Informe de Auditoría.................................................................... 227
Seguimiento Post Auditoría ......................................................... 229
RESUMEN DE LA PARTE VI ...................................................................... 231
Preguntas de discusión ................................................................ 232
CASO INTEGRAL PARA DISCUSIÓN.................................................... 235
ANEXOS............................................................................................ 241
REFERENCIAS.................................................................................... 263
Acerca del Autor
Frank Alomías Mauricio Morales tiene 25 años de experiencia
progresiva en formulación, gestión, control y auditoria de
Proyectos en el sector privado y el sector público.
Desarrolla su labor profesional en el sector Control
Gubernamental, donde ejerce la supervisión técnica de acciones de
control; tiene experiencia en el control y auditoría de diversos
tipos de entidades públicas, así como en la gestión de un portafolio
de proyectos de infraestructura, tecnologías de información y
mejoramiento de procesos misionales con financiación del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BM).
Asimismo posee experiencia como Jefe de Proyecto, en proyectos
de mejoramiento de procesos críticos de la organización bajo el
enfoque del PMI y en análisis de negocios para proyectos de
mejora organizacional así como en el diseño e implementación de
una Project Management Office (PMO) con su respectivo
programa de entrenamiento complementada con la configuración y
despliegue del Project Server 2010 como soporte del portafolio.
En la práctica privada, laboró como ingeniero proyectista y de
control de costos de obras civiles en el sector agropecuario y como
jefe de Estudios y Obras en un Gobierno Local de Lima
Metropolitana.
Es articulista frecuente en temas de gestión pública y es profesor
contratado a tiempo parcial en Gestión de Obras Públicas, Gestión
Pública, Sistema Nacional de Inversión Pública-SNIP y Gestión
por Procesos, Gestión y Auditoría de Proyectos en centros de Post
Grado de primer nivel así como en la Escuela Nacional de Control.
 Dedicatoria
A GLADYS, mi esposa, por todo su amor y sobre todo paciencia
para dejarme pasar tiempo escribiendo este libro, impulsándome
día a día para no desmayar en el intento de terminarlo.

A la memoria de mi PADRE, por el ejemplo de amor a su familia

y trabajo emprendedor e incansable. Sé que donde estés te
encantará saber que el libro del que te conté innumerables veces
salió a la luz.

A mi MADRE, no sólo por su amor y vocación de madre, sino por

alentarme siempre que lo que haga lo haga bien y con respeto a los
demás.

A mis hermanos, primos, sobrinos, cuñados por la gran familia

que somos por el inmenso cariño que recibo de ellos.

A mis colegas.

A mis alumnos.
 Agradecimientos

Agradecemos a todos aquellos colegas, alumnos y amigos que de

una u otra forma ayudaron a desarrollar los conceptos vertidos en
este libro y a las instituciones donde el ejercicio de la docencia
contribuyó a validarlos.
 Prefacio
Tanto el desarrollo económico como el social de nuestro país están
altamente condicionados a que el Estado provea las facilidades de
infraestructura para que las actividades económicas se desarrollen
y así se tengan mejores condiciones de vida y beneficios a la
sociedad en su conjunto de ahí que desarrollo económico e
infraestructura resultando conceptos indesligables.
En ese contexto, la Obra Pública es la base para la dotación de
infraestructura requerida para el desarrollo, de ahí su importancia
y por ello la asignación de una parte considerable del presupuesto
de la República. Precisamente el volumen de los recursos públicos
involucrados, las expectativas de la población usuaria, los
beneficios directos e indirectos de la construcción hacen que las
obras públicas sean de especial interés para la gestión pública.
Esas expectativas llevaron a escribir este libro el cual es una
introducción a la gestión de obras públicas con énfasis en las
decisiones que deben adoptar los gestores de obras públicas para el
logro de sus objetivos en el marco del uso de los recursos
públicos.
El libro se desarrolló con la intención de contar con un texto que
pueda usarse no sólo en el contexto académico sino como una guía
para los gestores públicos y ciudadanía en general, habiéndose
tenido especial cautela en fijar conceptos sobre la base de la
ciencia administrativa y la arquitectura e ingeniería.
Si bien los conceptos aquí expuestos se ajustan la normativa
aplicable, se deja constancia que para los fines oficiales de la
gestión pública, el lector deberá remitirse a las disposiciones que
emitan órganos rectores de los sistemas administrativos que tengan
relación con el tema.
 Incluido en este libro
La primera parte es una introducción que proporciona una base
conceptual de la obra pública y el panorama general del campo de
la gestión de las obras públicas que sirve para el desarrollo
posterior de los diversos temas inmersos en la gestión.
La segunda parte cubre la planificación de obras consignándose
los conceptos y criterios de la obra pública durante la fase de pre
inversión y la inversión con la tarea de elaboración del expediente
técnico.
La ejecución de la obra en sus modalidades de ejecución
presupuestaria directa (administración directa), contrata y obras
por impuestos es abordada en la tercera parte del libro.
Asimismo, el cierre de obra, la recepción y la posterior liquidación
se desarrollan en la cuarta parte.
El monitoreo y control de obras públicas, tanto a cargo de los
propios funcionarios y servidores de la entidad así como las
actividades de inspección y servicios de supervisión de obra, el
control simultáneo y el control ciudadano se discuten en la quinta
parte.
En la sexta y última parte se trata el tema de la Auditoría de Obras
en sus fases de planificación, ejecución e informe, dejando
constancia que para los fines de conceptos y procedimientos
formales, se debe recurrir al ente rector, la CGR.
Cada una de estas seis partes está dividida en capítulos e incluye
un resumen y preguntas de discusión con la intención de reforzar
en el lector su comprensión de los principales temas de dichos
capítulos.
Por último, se presentan un caso integral de discusión, anexos que
contienen modelos referenciales de aspectos importantes tratados a
lo largo de libro y referencias bibliográficas.