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_Historia Crí tica de las Modernizaciones en México

Coordínadores generales de la serie


Nación, Constitución
CLARA GARCÍA AYLUARDO
lcNACIO MARVÁN LABORDE
y Reforma,1821-1908
Coordinadora administrativa
PAOLA VILLERS BARRIGA

Asistente editoria l Coordinadora


ANA LAURA VÁZQUEZ MARTÍNllZ ERIKA PANr

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CIDE -t. ·
(I) • 1 •.t•
IINEHRM
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Primera edición, 2010

11 Pani, Erib (coord.)


Nación, Constitución y Reforma, 1821- 1908 / coord. de Erika Pani. - México: CIDE,
FCE,Conaculta, INEHRM, Fundación Cultural de la Ciudad de Mfxlco. 2010
11 360 p. ; 21 x l◄ cm - (Colee. Historia. Ser. Historia Critica de la.sModemiz.1eionesen
México)
ISBN978-607- 16-0408-8 (volumen 3)
ISBN978-607-16-0◄◄ 2-2 (obra complcu )
l. Historia - México - R~íorrna l. Ser. 11.r.

LC Fln3 Dewey 972.06 P528n Índice


Esta publicaciónforma parte de la~aetividadesque el Gobierno Federalorg;inlZ.1
en conmemoración del Bicentenariodel Inicio del movimiento de Independencia
Nacionaly del Centenario del iniciode la RevoluciónMexicana.
Siglas 9
Distribud6. mundial
Introducción
Revisión editorial: PaolaVillen 11.Jrriga
Erika Pani 11
Diseflo de portada: PaolaÁlvarez llaldil

1magen de portada: Vista de la Ciudad de México y los ~olcanes/ztacc//1uat/ México: una modernización política tardía e incompleta
y Popocatipetl(1879), óleo sobre lienzo a1r.a Salvador Murillo
Museo Soumaya. Fundación Cario• Slim, A. C./ Ciudad de México Luis Medina Peña 21
fotografía: Javier l linojosa
D. R.C 2010, Centro de lnvestlg.1clóny Docencia Económicas La reforma económica. Fina nzas públicas, mercados y tierras
Carretera México-Toluca, 3655 (km 16.5), Lom~ de Santa Fe; 01210 México, D. F.
Aurora Gómez Galvarriato y Emilio Kourí 62
D. R.C 2010, Instituto Nacional de Esrudios Históricos de las Revoluciones de México
i 1 Francisco l. Madero, 1, San Ángel; 01000 México, D. F.
Derecho y garantías: el juicio de amparo y la modernización
D. R. C 2010. Consejo Nacional para la Culrura y las Artes
1 Av.Pa.seode la Reforma, J 75, piso 1◄, Cuauhtémoc; 06500 México, D. F. jurídica liberal
D. R. e 2010. Fondo de Culturo Económica María José Rhi Sausi G. 120
Carretera Picacho-A)usco, 227; 1 ◄738 México, D. F.
Empresa certificada ISO 9001:2008
Indios, pueblos y la cons trucción de la Nación.
Comentarios: editorial<,¡>fondodeculruraeconomica.com
www.fondodeculturacconomica.com
La modernización del espacio rural en el centro
Tel. (55) 5227--4672;fax (55) 5227-4694 de México, 1812-1900
Se prohíbe la reproducción toral o parcial de esta obra , ~ CU2Ifuere Daniela Marino 163
el medio, sin la anuenci;i por escrito del titular de los derechos.

ISBN978-607-16-0408·8
(volumen
3) ¿Convivencia o conflicto? Guerra, etnia y nación
ISBN978-607-16·0442
·2(obracompleta) en el México del siglo XIX
Impreso en México, Printed In Mexlco Guy P.C. Thomson 205

J
Modernización, religión e Ig lesia en México (1810-1910):
vida de rasgaduras y reconstituciones
Brian Connaughton 238

El Porfiriato como Estado -nación moderno: ¿paradigma


o espejismo?
Paul Garner 276 Siglas
Comentario
Josefina Zoraida Vázquez 305 AGN Archivo General de la Nación.
AHMH Archivo Hi stó rico Municipal de Huixquilucan.
Bibliograffa 321 Aris i Asociación de Estudios sobre la Reforma, la In -
tervención Francesa y el Segund o Im perio.
BUAP Benemérita Universidad Autónoma de Puebla.
CEC Centro de Estudios Constitucionales, Madrid.
CEDLA Centro de Estudi os de Latino-América, Amberes.
CEHILA Com isión para el Estudio de la Historia de la
Iglesia en América Latina y el Caribe.
CEMCA Ce ntr o de Estud ios Mex icanos y Centroameri -
canos.
CIDE Centro de Investigación y Docencia Económi -
cas, A. C.
CIESAS Centro de Investigaciones y Estudios Superiores
en Antropología Social.
Colmex El Colegio de México.
Colmich El Colegio de Michoacán, Zamora, Michoacán.
Conaculta Consejo Nacional para la Cultura y las Artes.
Conacyt Consejo Naciona l de Ciencia y Tecnología.
CUP Cambridge University Press.
FCE Fondo de Cultura Económica.
FF)'L Facultad de Filosofía y Letras.
11B Instituto de lnvestigaciones Bibliográficas.
IIFL Instituto de Investigaciones Filológicas.

9

LA REFORMAECONÓMICA 63

glas del juego que idealmente plantea el liberalismo (en un senti-


do filosófico) y la realidad social, política y económica imperante
eran tan grandes, que los obstácu los resultaron insalvables. Éste
fue sin duda el caso de México.
La reforma económica El liberalismo tuvo desde sus inicios un fuerte componente
FINANZAS PÚBLICAS, económico que fue planteado por Adam Smith en su libro La
MERCADOS Y TIERRAS riqueza de las naciones, publicado en 1776. En él se argumenta
que la libre interacción de los individuos genera el mayor bienes-
AURORA GóMEZ GALVARRIATO* tar y progreso económico para la sociedad, siempre y cuando el
EM1uo KouRí** Estado se limite a ejercer solamente unas cuantas tareas: 1) defi-
nir y proteg er la propiedad privada, 2) fomentar la competencia
i¡ económica, y 3) realizar aquellas emp resas que no sería rentable
Introducción para ningún individuo realizar por su cuenta porque, por su pro-
pia naturaleza, no se puede excluir de sus beneficios a quienes no
A partir de fines del siglo xvm y a lo largo del siglo x1x, en Euro- pagan por ellas, tales como seguridad pública, caminos y otras
pa y América Latina algunos grupos políticos se propusieron la obras de infraestructura. Para ser capaz de realizar estas tareas el
tarea de transformar sociedades regidas por las reglas de lo que Estado debe cobrar impuestos, y Smith dedicó parte de su libro a
en Francia se llamó el Antiguo Régimen en sociedades "moder- explicar cuál sería la mejor forma de hacerlo, de forma que perju -
nas:" Estados-nació n fundados sobre una base legal "liberal". Lo dicara lo menos posible la iniciativa individual y el desarrollo de
que significaba constituciones y leyes que acotaran el poder del los mercados.
Estado y otorgaran a los individuos libertad en el ámbito políti- De esta forma el liberalismo estuvo ligado desde sus inicios a
co, religioso y económico, además de plantear la igualdad de los la idea de progreso material, y recomendaba una serie de políticas
ciudadanos ante la ley. públicas que los Estados debían llevar a cabo si deseaban mejorar
Este proceso, que inició en Europa continental con la Revo- el bienestar económico de su población. A lo largo del x1x las
1ución francesa y fue difundido a buena parte de Europa a partir Ideas del liberalismo económico abstracto fueron cristalizándose
de las guerras napoléonicas, en América coincidió con los proce- l"n una serie de políticas económicas concretas que con mayor o
sos de independencia. Si bien en algunos países esta transforma- menor éxito intentaron poner en práctica los gobiernos liberales.
ción se dio de forma relativamente rápida y poco violenta, en En primer lugar estarían las políticas económicas liberales
otros implicó un largo proceso en que los países se vieron en- li~adas a fomentar el desarrollo de los mercados de bienes,
vueltos en guerras civiles recurrentes cuyo desenlace no acabó t·rvicios y de trabajo. En este ámbito encontramos todas aque-
de gestar el Estado "moderno" . Las contradicciones entre las re- llas políticas enfocadas a destruir monopolios y privilegios eco-
* División de Economía, CIDE.
nómicos. Están tamb ién las políticas dirigidas a generar mayor
** Departamento de Historia, Universidad de Chicago. lihertad de int ercambio, tanto en el ámbito nacional, a través de

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64 AURORA CÓMEZ CALVARRIATO Y EMILIO KOURÍ LA REFORMA ECONÓMICA 65

la abolición de los impuestos al comercio entre regiones (las al- piación del Estado. Asimismo, abolieron el derecho a la propie-
cabalas por ejemplo), como en el internacional, a través de la re- dad corporativa, tanto por parte de la Iglesia como de pueblos y
ducción de los aranceles y otras restricciones al comercio exte- comunidades, pues consideraban que este tipo de propiedad li -
rior. Asimismo, con el objetivo de fomentar el desarrollo del mitaba el poder del mercado como fuente de creación de riqueza.
mercado y también de definir de forma más eficaz los derechos En teor ía, en la medida en que una propiedad puede ser compra-
de propiedad, se dio un esfuerzo legislativo por generar códigos da y vendida, aquel que pueda sacar de ella mayor provecho ofre-
que facilitaran el comercio y la formación de empresas al esta- cerá por ella un precio más alto y por tanto, a través del mercado,
blecer un marco legal que permitiera resolver mejor los litigios la tierra quedará asignada en manos de aquellos que la exploten
mercantiles. En el ámbito de fomentar el desarrollo de los mer- de forma más eficiente. A partir de estas ideas varios países se
cados entrarían también los esfuerzos legislativos liberales diri- pusieron a la tarea de "privatizar" la tierra a través de reformas
gidos a abolir la esclavitud y otros sistemas de trabajo coerciti - agrarias,que tenían también la intención política de quitar poder
vos, así como cualquier práctica que interfiriera con la libre a la nobleza y a la Iglesia.
oferta y demanda de trabajo. Ya desde el siglo XVI en In glaterra se había emprendido un
En segundo lugar, la política económica liberal buscaría tam- proceso de desamortización de los bienes monacales como con -
bién generar un sistema fiscal que, sin entorpecer el desarrollo secuencia de la ruptura de la monarquía inglesa con la Iglesia
de los mercados, recaudara los recursos necesarios para que el católica romana. Más adelante, en Inglaterra y Gales se llevó a
gobierno pudiera realizar las labores fundamentales que requiere cabo el proceso de enclosures, o cercamientos o concentraciones
un Estado liberal para su desarrollo económico. Esto significaba parcelarias, que otorgaba títulos de propiedad individuales sobre
buscar fuentes de financiamiento público distintas a las que pre- tierras que si bien anteriormente tenían un propietario, imperaba
valecían en el Antiguo Régimen. Había que sustituir muchas de en ellas un derecho tradicional de ciertos grupos a utilizarlas co-
las prácticas que habían sido anteriormente las principales fuen - munitariam ente. Esto significó el paso de la agricultura de cam -
tes de recursos para el fisco, como los monopolios y las alcabalas, pos abiertos ( open-.field system) o colectivos a una agricultura de
y había que reducir los aranceles. Además, si ahora se considera- campos cerrados y explotación privada. El éxito de estas políticas
ba que todos los individuos eran iguales ante la ley no podían en término s de aumentar la producción agrícola y el grado de
cobrarse impuestos exclusivos a algunos individuos debido a su comercialización de sus productos debió influir en que otros
condición social ni exentarse de impuestos a otros por pertene - países buscaran imitarlas. Tras la Revolución francesa se llevaron
cer a alguna categoría social. Finalmente, si quería hacerse preva- a cabo reformas agrarias similares tanto en Francia como en los
lecer la libertad de religión, habría que evitar toda participación territorios ocupados por las tropas francesas republicanas y na-
del Estado en los impuestos relacionados con la Iglesia. poleónicas (Bélgica, Holanda, norte de Italia), así como en terri -
Finalmente, están todas aquellas políticas ligadas a la cues- torios libres de dicha ocupación pero que decidieron imitarla,
tión de la propiedad privada. Los legisladores liberales incluyeron como Prusia. En España la desamortización fue decretada tanto
en las constituciones artículos que entendían la propiedad priva- por el gobierno bonapartista de José I como por las Cortes de Cá-
da como un derecho natural y la defendían de la posible expro- diz que le darían un carácter más radical. pero no terminó de
1
11( LA REFORMA ECONÓMICA 67
66 AURORA GÓMEZ GALVARRIATO Y EMI LlO KOU RÍ
111

llevarse a cabo sino más adelante con las desamortizaciones de des para sacar adelante su proyecto no fueron las disputas con el
Mendizábal (1836) y Madoz (1855), así como con la desamorti - bando opuesto, sino las que imponían los intereses reales: el po-
zación del subsuelo de 1869. 1 En todos los casos, empezando por der de las élites regionales, el escaso crecimiento económico, el
1111
Inglaterra, el cambio en el régimen de propiedad no tuvo exclu- muy limitado desarrollo de los mercados de capitales y las fre-
1

sivamente una finalidad económica, sino también política, e im - cuentes guerras civiles y externas.
plicó resistencia por parte de quienes perdían sus derechos, lo Charles A. Hale considera que en términos del desarrollo
que conllevó el uso de la violencia para imponer el cambio. económico, resulta más útil distinguir entre la posición doctri-
En México, como en muchos otros países, el liberalismo naria y la pragmática que entre la liberal y la conservadora. Entre
(entendido como un conjunto de ideas que pasaron del ámbito la generación inmediatamente post erio r a 1821, José María Luis
filosófico al político, económico y social) trasciende las divisio- Mora sería el mejor representante del enfoque doctrinario, mien-
nes entre grupos políticos. De esta forma, el liberalismo se filtra tras que Lucas Atamán y Esteban de Antuñano representarían el
al pensamiento y la política tanto de los liberales como de los enfoque pragmático. Ambos grupos, explica Hale, fueron consi-
lli derabl emente tributarios de la teoría económica liberal clásica ,
conservadores a lo largo del siglo XIX. Si bien en algunos aspec -
tos, como el referente a la libertad de culto y la relación entre la así como en grados diversos de la política española del siglo
Iglesia y el Estado, podrían encontrarse diferencias claras entre xvnr. 3 Como veremos a lo largo de este ensayo, en la medida que
ambos grupos, en muchos otros, y particularmente en los rela- fue transcurr iendo el siglo XIX la posición del grupo liberal se fue
cionados con el ámbito económico, resulta difícil hacer una dis- tornando cada vez más pragmática, lo que hace a las categorías
tinción tajante que permitiera identificar al liberalismo exclusi- de conservadores y liberales todaví a menos útiles en la segunda
vamente con el bando liberal. Como dice Charles A. Hale: "La que en la primera mitad del siglo.
relación entre desarrollo económico y el liberalismo en el siglo El continuo choque con la realidad fue dejando claro que la
XIX es por sí misma una cuest ión confusa", y en México es dos única forma de realizar las reformas necesarias para sacar al país
veces más desconcertante. 2 de la crisis crónica era mediar entre los principios del liberalismo
Como veremos a lo largo de este ensayo, en algunos aspectos clásico y los intereses políticos y económicos reales. Al mismo
de la política económica, como el de la tributación, ambos ban - t icmpo, en la medida que fue avanzando el siglo, muchos princi-
dos deseaban una transformación de corte liberal y las diferencia s pios liberal es fueron cuestionados, incluso desde un plano pura-
estaban más bien entre imitar el modelo francés o el estaduni - mente teórico, haciendo cada vez más difícil identificar "moder-
dense. Ambos grupos encontraron que las principales dificulta - nidad" con liberalismo.
En México, el largo proceso que comenzó en 1812 con las
1 Gabriel Tortella, Los orígenes del siglo xx1, Gadir, Madrid, 2005, pp. 21 -23 y 91- 95, y
disputas en torno a la Constitución de Cádiz culminó con las Le-
Francisco Comín y Daniel Díaz Fuentes , "De una hacienda imperial a dos haciendas na-
cionales. Las reformas tributarias en México y España durante el siglo x1x", en Rafael
yt·s de Reforma y la Constitución de 1857. A partir de entonces,
Dobado, Aurora Gómez Galvarriato y Graciela Márquez, México y Espaiia:¿hiscoriaseco- t·I bando liberal logró finalmente constru ir un marco legal y pro-
nómicasparalelas?,FCB, México, 2007 , p. 220 .
2 Charles A. HnJe, El liberalismomexicano en la época de Mora, 1821-1853, Siglo XXI.

México, 1972, p. 255. ' Jbidem,p. 256.


68 AURORAGÓMEZ GALVARRIATOY EMILIO KOURÍ LA REFORMA ECONÓMICA 69

mover una serie de polít icas públicas fundadas en el liberalismo, Vallarta argumentaba que no podía defender la libertad absoluta
lo que resultaría duradero a partir del triunfo liberal de 1867. El de comercio exterior, a pesar de ser su partidario, puesto que:
propósito de este trabajo es analizar en qué medida dichas refor-
mas -las nuevas leyes y las nuevas políticas públicas- contri- la sola alteración mercantil que tal disposición produjera, ya es un
buyeron o no a gene rar un mayor crecimiento económico. Esto mal de suyo grave: la destrucción de nuestra hacienda en bancarro -
es, en qué medida las ideas liberales pudieron realmente ponerse ta hace más inminente el peligro; la muerte segura de nuestra in-
en práctica, de qué forma lograron o no hacerlo, y hasta qué pun- dustria que con tal flujo y reflujo de importaciones no podría de-
to generaron los resultados esperados. rramarse por nuevos canales, aumenta los riesgos; y el transtorno
El trabajo se dividirá en tres apartados que, como hemos des- general del país, política, económica y mercantil, me obligan a des-
crito, a nuestro juicio expresan los cambios fundamentales que echar una idea que hoy miro como irre:ilizable.5
perseguía el liberalismo económico y que fueron incluidos en las
Leyes de Reforma y/o en la Constitución de 185T las reformas H acia fines de la década de 1850 los liberales habían dejado
en materia de comercio, de impuestos y de propiedad territorial. atrás la posición doctrinaria hacia el comercio exterior que preva -
leció durante los primeros años posteriores a la Independencia.
Esta posición se expresó en el decreto del 15 de diciembre de
El comercio 1821, que abría los puertos del México independiente a los bar-
cos de toda las naciones y a los artículos extranj eros con un
a) La libertad de comercio arancel uniforme de 25% ad valorem. 6 Sus efectos tanto en tér -
mino s fiscales como en relación con la producción manufactu -
Ignacio Vallarta, en la sesión del 8 de agosto de 1856 del Congre- rera nacional habían sido desastrosos, por lo que dicho decreto
so Constituyente, argumentaba: pronto tuvo que ser modificado.
Una larga disputa entre aquellos que defendían políticas pro-
La libertad de comercio [...] la considero como la realización completa teccioni stas de distinta naturaleza y quienes propugnaban por la
de la civilización humanitaria del género humano. Como la verdad libertad de intercambio, los así llamados librecambistas, llevó a
encarnada de la unidad en la especie humana; como la aplicación una serie de modificaciones en las leyes arancelarias. Entre 1824
más absoluta de la máxima económica de la necesidad de la división y 1857 la política gubernamental, con sus altas y bajas, se tornó
del trabajo: como una esperanza del gran día en que la humanidad en términos generales más proteccionista. No se trató únicamen -
será una sola familia compuesta de muchas naciones hermanas. 4 te de un debate teórico sino de una lucha entre los intereses reales.
En la ciudad de Puebla, en donde hacia 1803 más de la mitad
Sin embargo, Vallarta era consciente de las limitaciones que de la población se dedicaba al hilado y tejido de algodón, el des -
existían en el país para poner en práctica la libertad de comercio. contento popular que provocaron las medidas librecambistas
5
• Francisco Zarco, llistoria de1Congreso Consricuyentede 1857,Senado de la Repúbli- Jdem.
6
ca, México, 2007, p. 72. Charles A. Hale, op. cit., p. 260.
' 1
70 AURORA GÓMEZ GALVARRIATO Y l:MIUO KOURÍ LA REFORMA ECONÓMICA 71

liil I desencadena ron dos graves motines populares en diciembre de


1828 que motivaron al gobierno de Vicente Guerrero a fortalecer
doctrinaria en materia de comercio exterior resultaba inviable.
A partir de 1856, los liberales emprendieron una política comer -
el régimen de prohibición a las importaciones. 7 cial menos proteccionista, que si bien moderada fue sustantiva.
El surgimiento de una industria textil mecanizada a partir de Como se ve en el cuadro 1, en materia arancelaria los liberales
1835, gracias a las políticas de promoción industrial llevadas a cabo llevaron a cabo una importante reducción en los aranceles a los
por Lucas Alamán durante el gobierno de Anastasia Bustamante, productos de algodón así como al algodón en rama, que eran
complicaban la posición librecambista, que ya no iría en contra los principales productos que figuraban en el debate proteccio -
de una producción artesanal arcaica como la que prevalecía en nista-librecambista del siglo x1x. La reducción a los aranceles de
los veinte, sino de unas manufacturas relativamente modernas. la hilaza no afectó la producción industrial pues su efecto fue
Según lo indica Charles A. Hale: "El punto de vista doctrinario, contrapesado por la decisión simultánea del gobierno de levantar
como lo habían expresado anteriormente Ortiz de la Torre, Za- la prohibición a la importación de algodón en rama, que había
vala o Mora, tenía que modificarse en la era de la posguerra". 8 sido un serio freno a la producción textil desde los cuarenta. La
Los constituyentes de 1856- 1857 seguían siendo adversos al industria textil mexicana resultó en realidad beneficiada, en cuanto
proteccionismo, como deja claro el discurso de Vallarta: a su protección efectiva (arancel al producto final menos aran-
cel a los insumos) con la disminución liberal a los aranceles. 10
Desde que Qucsnay proclamó su célebre principio de "dejad hacer, Además, la necesidad del gobierno de obtener ingresos adua-
dejad pasad", hasta que Smith dejó probada la máxima económica nales resultó en una política arancelaria mucho menos liberal que
de la "concurrencia universal" [ ...) el principio de concurrencia ha la que el gobierno liberal hubiera deseado por cuestiones ideoló-
probado que toda protección a la industria ineficaz es fatal; que gicas. Si bien las tarifas se redujeron en 1856 y se eliminaron las
la ley no puede ingerirse en la producción; que la economía políti- prohibiciones (véase cuadro 1), los artículos que debían pagar im-
ca no quiere del legislador más que la remoción de toda traba, has- puestos aumentaron de 293 en 1845 a 524 en 1856 y 775 en 1872.11
ta las de protección; que el solo interés individual, en fin, es el que Otro tema fundamental que ocupó a los constituyentes de
debe crear, dirigir y proteger toda especie de industria , porque sólo 1857 fue el de las restricciones al comercio interior que genera-
él tiene la actividad, vigilancia y tino para que la producción de la ban las alcabalas cobradas al tránsito de mercancías naciona les y
riqueza no sea gravosa. 9 extranjeras entre estado y estado. En relación a las alcabalas, al
igual que en torno al comercio exterior, los constituyentes se
Sin embargo, tan to ellos como los gobiernos liberales que les mostraban conscie ntes de las limitaciones que la realidad impo-
siguieron tenían claro que una vuelta hacia la posición liberal nía sobre los ideales. La Comisión del Constituyente, a la que
7
Cuy P.C. Thomson, Puebla de los Ángeles. Industria y sociedad dt una ciudad mex1 '"Dawn Kercm1ts1s, La industria textil mexicana ni el siglo XIX, SEl', México. 1973,
cana, 1700 1850, BUAP/Gobiemo del Estado de Puebla / UtA Puebla /Instituto Mora , pp. 41 -42; Aurora Gómez Galvarriato, "Fragilidad in\titucional y subdesarrollo: la indus-
México, 2002, pp. 290- 293. t ria textil mexicana en el siglo x.1x",en Aurora Gómcz Galvarriato (coord.), La i11dustria
8
Charles A. Hale , op. cit., p. 290. textil tn México, Instituto Mora /Co lmich /Colmex / 1111,UNAM,México, 1999, p. 166.
1 Daniel Co~ío Villegas, l,a cuesrjón ara nula ria en Mlxico, JI/. l lisroria de la política
• Franci~co Zarco, Congrrso Extraordinario Constituyente 1856-1857, Segob, México,
1979, p. 455 - aduana/, Mijares y l lermano, México, 1932, p. 30.
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74 AURORA CÓM EZ CALVARRIAT O Y EMILIO KOURf LA REFORMA ECONÓM ICA 75

del come rcio no podía ser punto omi so en un a co nstitución que b) El código de come rcio
derivaba del Plan de Ayutla. 14 En el mismo sentido, Francisco
1
· 11 Zarco explicó que existía "otra gravísima consid eración que es de Una de las grandes innovaciones en materia de comerc io que
,. la moralidad política para el partido progresista"; decía que el promovier on los gobiernos liberales a lo largo del siglo x1x fue
Plan de Ayutla prometió su abolición y para eso llamó al pueblo a la promulgaci ón de códigos de comercio que otorgaran mayor
apoyarlo y que ahora le tocaba cumplir su promesa: "si no, el par- certeza a las transacciones mercantile s así como a la constitu-
tido liberal queda con la mancha de impostor". 15 ción y disoluc ión de las empresas. Dichos códigos buscaban
Todos los const ituyente s estaban de acuerdo en que era de- transitar de un derecho subjetivo a uno objetivo, en el que los
seable abolir las alcabalas, pero alguno s se opusieron a incluir su comerciante s no fueran considerados per se en su calidad de
supresión en el texto constitucional por considerar lo inviable. miembros de un consulado, sino que lo relevante fueran los ac-
De esta forma, José Antonio Gamboa argumentaba que "hay di- tos de comercio voluntarios, imperso nales y anó nimo s. 19 Este
ficultades gravísimas para reemplazarlo , y el Congre so no puede proceso comenzó con la promulgación del Código de Comercio
decir fiat para realizar un prodigio. Si se quiere que la Constitu- napoleónico en 1807, cuyos principio s fundamentales fueron re-
ción contenga grandes promesas aunque no se cum plan , pónga - tomados por la mayor parte de los códigos que adoptaron los
se un artículo que diga que no habrá carreteras sino ferrocarr iles, países atlánt icos en el transcurso del siglo xrx.
y ¿qué se logrará con esto?" 16 En México la regulación de las actividades comerciales con-
Al final, la propuesta de incluir la abolición de las alcabalas tinuó basándose después de la Ind ependencia en las leyes que se
en la Constitución ganó por un voto mayoritario , de forma que en habían heredado de España, las más impo rtantes de las cuales
el artículo 124 se establecía que para "el 1º de junio de 1858 que- eran las Ordena nzas de Bilbao de 1737 y las Siete Partida s. Asi-
darán abolidas las alcabalas y aduanas interiores de toda la Repú- mismo, entre las leyes heredadas de los tiempo s de la Colon ia
blica". Pero tenían razón quienes consideraban que se trataba de estaban las regulaciones emi tidas por los consula dos de Vera-
11 un deseo imposible de poner en práctica en tan corto plazo. Las cruz, Guadalajara y Puebla, así como las Ordenanzas del Cons u-
alcabalas siguieron vigentes en la mayor part e de la República, y ladode México y las Ordenanzas de Minería. 20 Los consulados
en el decenio de 1880 representaban 34.5% de los ingresos de 20 eran asociaciones de comerciantes organ izadas para la promo-
estado s de la República.17Fue en 1896 cuando la situación fiscal ción del comercio y la defen sa del interés de sus miembros ; est a-
¡;¡ y política hizo viable abolirlas. Sin embargo, incluso entonces fue banintegr ados por comerciantes locales y actuaban como cortes
difícil lograrl o por completo y sólo se consigu ió hacerlo de for-
11 ma gradua l. 18 19
María Jos¿ Rhi Sausi, "El derecho mercantil mexkano durante la segunda mí1ad del
1
llglox1x". mimeo, :ioo8,p. 3; Marcello Cannagnani, "ln\tituciones financieras nacionales
1
14
Tbidem.p. 893. e Internacionales dd orden liberal mexicano, 1868 1920•. en Marcello Carmagnani
11 15
Ibídem. p. 896. (comp.). Constitucionalismoy orden liberal. América /,atina, 1850- 1920. Otto Editore,
lb Ibídem. p. 897. 1\ir{n, 2000, p. 3 •7.
¡ 17 Francisco Comín y Daniel Díaz Fuentes, op. cit .. p. 221. 20
Jorge Barrera Graf, "Historia del derecho de so ciedades en México". en José Luis
11 Lui~ Aboites Aguilar, "Alcabalas posporfirianas. Modernización tributaria y sobera - lobt-ranes Fem ándcz (coord.). Memoria del 111Co11greso de Historia del DerechoMexi-
nía estatal". Historia Me,:icana.vol. LI. núm. 2 (octubre -diciembre de 2001). pp. 363 393. """º· 111. UNAM, Méxíro, 1984, p. 129.
LA REFORMA ECONÓMICA 77
AURORA GÓMEZ GALVARRlATO Y EMlLIO KOURÍ
76

de arbitraje para resolver las disputas entre sus miembros. Las los Elementos de jurisprudencia mercantil y El Febrero Reforma-
disputas eran dirimidas usando el cuerpo de la ley de usus merca- do de Eugenio Tapia.24Este último libro fue publicado en México
torium y las normas escritas que prevalecían en cada consulado. como El Nuevo Febrero Mexicano y con tenía una serie de ma-
Anualmente se elegían entre los miembros del consulado dos o chotes sobre el tipo de sociedades que se usaban en la práctica,
tres jueces (cónsules) y el administrador (el prior) para dirigir- aun cuando éstas no estaban reguladas por ningún código espe-
t lo.21 Si bien la estructura consular dotaba a sus miembros de una cífico en México.25El Febrero Reformado incluía tres tipos de
reglamentación que los protegía frente a eventualidades en los sociedades: personal, colectiva y comanditaria, y mostraba dife-
~I intercambios, ésta no era general para toda la población. Además, rentes maneras de limitar la responsabilidad (sobre todo a favor
los comerciantes carecían de personalidad jurídica para negociar del socio comanditario), así como varios arreglos sobre la distri -
como individuos, debiendo ser representados por su corporación bución de ganancias y pérdidas y de restricción de la competen-
'11! 22 cia de algunos socios sobre aspectos determinados de las socie-
al negociar con las distintas instancias gubernamentales.
1

Una vez que México obtuvo su independencia en 1821, ante dades.26


¡1
la ausencia de una legislación nacional, la regulación colonia l, Las Ordenanzas de Bilbao, como toda ley comercial tradicio -
lejos de ser abolida, continuó siendo aplicada, y las nuevas leyes nal, "era una ley sobre las transacciones comerciales, preocupada
españolas en materia comercial, como el Código de Comercio exclusivamente sobre el flujo de bienes y servicios entre entida-
español de 1829, y la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1855, eran des económicas independientes; las relaciones económicas al in -
frecuentemente invocadas por los abogados mexicanos en las terior de las organizaciones eran ignoradas casi por completo".27
23 Si bien regulaban a las asociaciones mercantiles, sus provisiones
Cortes como parte de su argumentación legal.
La regulación comercial en México anterior al Código de se preocup aban principalmente por las relaciones legales externas
Comercio no era muy distinta en la práctica de la forma como de las compañías, tales como su responsabilidad sobre deudas.
funcionaba en los países de sistemas de derecho consuetudinario Dado que las sociedades mercantiles en México eran típicamente
(common law) debido a que los abogados y los jueces estructura - pequeñas, la transferencia de recursos internos no representaba
ban sus argumentos no con base en los artículos de las Ordenan - un problema importante. El único sector en el que las compañías
zas de Bilbao o de cualquier otro código, sino en la jurispruden - eran más grandes y complejas era la minería, pero las Ordenan -
cia que se había construido por décadas acerca de casos similares, zas de Minería de la Nueva España tomaban cuenta expresamen -
lo que conformaba una vasta cultura legal escrita en varios ma- te de la forma de sociedad por acciones (barras) y establecían

nuales y tratados. En la práctica los jurisconsultos mexicanos y rrglas en relación con su organización interna.
los jueces estaban influidos ampliamente por los tratados legales El 16 de octubre de 1824 fue ordenada la supresión de los
escritos en España, como la Curia Pliilipica de Hevia Bolaños y ·'4 Jorge Barrera Craf, "Historia del derecho ...", op. cir., p. 139.
" Mariano Galván Rivera, Nuevo FebreroMexicano. Obm completade jurisprudencia
21 Óscar Cruz Barney, "Para una historia de la jurisdicción mercantil en México: el
Decreto de Organi zación de las Juntas de Fomento y Tribunales Mercantiles de 1841", 11·tirico-práctica, impreso por Santiago Pérez, México, 1851.
11' Jorge Barrera Graf. "Historia del derecho ...", op. cit., p. 142.
Anuario Mexicano de f-lisroriadel Derecho,11¡,UNAM,México, 2003, p. 409.
27 Robert C. Meaos, "Mexican Commercia l Law, l854 - 1884", Boston Collegefotema -
22 María José Rhi Sausi, "El derecho mcrcanril...", op. cit., p. 4.
2i Jorge Barrera Graf, "Historia del derecho ...", op. cit., pp. 139-141.
111111al &' ComparativeLaw Review,vol. 2, núm. 2 ( 1979), pp. 320-321.

1
11I
AURORA GÓMEZ GALVARRIATO Y EMI LTOKOURf LA REFORMA ECONÓMICA 79
78

consulados de comerciantes, determinándose que a partir de en- tiempo, puesto que en la propia España el Código de Comercio
tonces los pleitos mercantiles se llevarían a cabo ante alcaldes o de 1829 había sido modificado en 1848 para incluir el requisi-
jueces de letras. Sin embargo, esta disposición no fue acatada y to de la aprobación gubernamental para la incorporación de so-
los tribunales mercantiles siguieron funcionando en muchos es- ciedades anónimas, debido a una crisis en la bolsa de valores du-
tados, como el de Veracruz.28 En noviembre de 1841 Antonio rante ese año. 31
López de Santa Anna emitió un decreto para organizar las Junta s Sin embargo, el Código de Lares fue derogado sólo 15 meses
de Fomento y los Tribunales Mercantiles, a modo de que rem- después de ser emitido, al tomar los liberales el poder. Éste fue
plazaran a los consulados. El decreto establecía nuevos tribunales uno de los ámbitos en que las ideas liberales doctrinarias preva-
mercantiles además de reconocer los que ya existían. Los Tribu - lecieron sobre las pragmáticas. Si en el resto del mundo fueron
nales Mercantiles regían sobre todas las disputas comerciales y los liberales quienes promulgaron los códigos de comercio como
obligaban a las compañías y a los comerciantes a registrar sus parte de su programa de ampliación de los mercados y del co-
negocios en las juntas locales de fomento. 29 De acuerdo con este mercio, en México los liberales vieron en el Código de Comercio
decreto, las Ordenanzas de Bilbao regirían sobre todos los demás de 1854 una reinstauración de los odiados fueros.
asuntos mercantiles hasta que el Congreso emitiera un código En 1860, cuando los conservadores tomaron el control bre-
de comercio nacional. vemente de la Ciudad de México, el Código fue nuevamente apli-
Como la mayor parte de los países latinoamericanos, México cado, así como durante el Segundo Imperio (1863-1867). Pero
codificó sus leyes comerciales a mediados del siglo xrx. En mayo cuando la República fue restaurada en 1867, de nuevo se decretó
de 1854 Santa Anna, de nuevo en el poder, promulgó el primer su nulidad. Debido a que la legislación comercial era materia que
Código de Comercio, conocido como el Código Lares pues fue el correspondía a los estados y no a la Federación de acuerdo con la
ministro de Justicia Teodosio Lares el encargado de su redac- Constitución de 1854, varios estados decidieron adoptarlo, entre
ción. El código mexicano estuvo profundam ente influido por el ellos Puebla, el Estado de México, Guanajuato, Veracruz, Aguas-
Código de Comercio español de 1829, que si bien estaba basado calientes, Hidalgo y Morelos, pero no la Ciudad de México.32
en el Código de Comercio francés de 1807 era más avanzado en Tomó casi 17 años para que se emitiera un nuevo código de co-
r,
muchos aspectos, como permitir la incorporación de sociedades mercio, lo que ocurrió a finales de 1883. Esto hizo de México el

( anónimas sin mayor requisito que el que fueran aprobados sus


estatutos por el tribunal local de comercio. 30 Esto hacía del Có-
digo de Comercio mexicano uno de los más avanzados de su
último país en América Latina que continuó siendo regido por
las Ordenanzas de Bilbao, puesto que Honduras, el penúltimo ,
emitió su código de comercio en 1881. 33

211María José Rht Sausi, "El derecho mercantil...", op. cir., p. 6.


29 Enrique Orozco, La Evolución de la LegislaciónMerca,nil en la Repúblicadesde la ' • Yoram Keinan, Jan Kleinhistcrkamp, Katharina Pistor y Mark D. West, ·The Evolu
fecha de la Proclamaciónde la IndependenciaNacional hasta nuestrosdías, Tip. de la Viu- th,n of Corporate Law: A cross counrry comparison", Journal of lnrernational Economic
da de F. Diaz de León, sucs., México, 191i, pp. 94-95, y Óscar Cruz Barney, op. cit. /,,1w. vol. 23, núm. 4 (invierno de 2002), p. 842.
1
' Jorge Barrera Graf, "Historia del derecho ...", op.cir.,pp. 144-145, y Robert C. Means,
mi io Jorge Barrera. Graf, "Evolución del derecho mercantil en México en el siglo x1x
hasta el código vigente de 1890". en Beatriz Berna! (coord.), Memol'iasdel IV Congresode t•r•cit., p. 307.
11
Historia del Derec/¡oMexicano, IIJ, UNAM, México, 1988, p. 138. Robert C. Means, op. cit., p. 307.
1 I
11
AURORA GÓMEZ GALVARRlATO Y EMILIO KOURÍ LA REFORMA ECONÓMICA 81
80

Los impuestos La transición de un sistema de Antiguo Régimen a una ha-


cienda liberal fue especialmente lenta y difícil para México. Si
Un componente importante del ideario liberal en materia eco- bien a lo largo del siglo xrx se fueron dando ciertos cambios ten -
nómica incluía la adopción de un régimen fiscal basado en los dientes a realizar este proceso, en realidad no acabó de darse por
siguientes principios: 1) la reserva de ley, o principio de legalidad completo incluso hacia fines del Porfiriato, cuando comenzó la
fiscal, que establecía que el Congreso o el Parlamento debía apro- Revoluciónmexicana y se plantearían nuevos objetivos para la trans-
bar anualmente todas las cuestiones presupuestarias y tributarias formación de la hacienda.
a fin de mermar la arbitrariedad fiscal del Poder Ejecutivo (o del México heredó del régimen colonial un sistema tributario de
monarca); 2) la atribución al Estado del monopolio fiscal que Antiguo Régimen en el que no había generalidad personal en la
quitaba a la Iglesia y a los particulares la capacidad de cobrar im- legislación fiscal pues los estamentos noble y eclesiástico conta -
puestos; 3) la unificación territorial del tratamiento fiscal y la bancon privilegios fi.scales.Los impuestos directos sólo eran pa-
generalización personal de la obligación de contribuir, lo que gados por las comunidades indígena s bajo la forma de tributo,
significaba acabar con los privilegios y exenciones fiscales de los que era recaudado por las oligarquías locales. La hacienda real no
estamentos noble y eclesiástico; 4) la equidad liberal, que dictaba tenía un monopolio fiscal pues existían poderes fiscales paralelos
que la carga fiscal debía distribuirse proporcionalmente a los in- al de la monarquía, fundamentalmente el de la Iglesia, que paga-
gresos que los contribuyentes obtuvieran de sus propiedades o baal Estado el noveno. Muchos impuestos eran recaudados por
actividades; 5) el principio presupuestario de suficiencia, que los ayuntamientos, por los gremios o por los consulados de co-
exigía que el presupuesto general del Estado había de cerrarse mercio. Como no había separación de poderes, cualquier arbitra -
equilibrado en todos los ejercicios, lo cual implicaba que el Esta- riedad fiscal era posible, como las levas sobre el capital, los se-
do no podría emitir deuda sin la autorización del Congreso; 6) el cuestros de bienes y los donativos "forzosos".36
principio de economía en la imposición que exigía que los tribu - Después de las reformas borbónicas del siglo xvm la recau-
tos habían de ser fáciles y económicos de cobrar; 7) el principio dación de los impuestos coloniales en la Nueva España era super-
de neutralidad, que señalaba que las contribuciones del Estado avitaria y alcanzaba para financiar los gastos administrativos y
no habían de distorsionar los precios, y 8) la sistematización y militares en el propio virreinato, las transferencias (situados)
simplificación de los impuestos para evitar la sobrecarga fiscal parala defensa y los gastos de otras colonias españolas en el Ca-
y doble tributación. 34 En la práctica estos ideales se tradujeron en ribe y Filipinas y para enviar remesas a la tesorería general de
"la insistencia sobre el libre comercio, la aversión absoluta hacia Madrid. Las principales fuentes de recaudación fiscal eran 1) los
las alcabalas, la esperanza puesta en las contribuciones directa s Impuestos directos ., constituidos por el tributo indígena (7.6%
[... ] y un afán justiciero - o por lo menos igualitario-" por par- de los ingreso s ordinarios) , 2) los impuestos sobre la producción
te de los "hacendistas" mexicanos del siglo xrx. 35 minera, principalmente el diezmo y derecho de amonedación

i< Francisco Comín y Daniel Díaz Fuentes, op. cit., pp. 225 - 226. l•uregui, Penuria sin fin. Historia de los impuestosen México, siglos xv111
-xx , Institul o
,s María José Rhi Sausi, "¿Cómo aventurarse a perder lo que existe?: Una reflexión Mora, México, 20 05 , p. , 16. .

sobre el voluntarismo fiscal mexicano del siglo x1x", en Luis Aboites Aguilar y Luis "Francisco Comfn y Daniel Díaz Fuentes , op. cir., p. t88.

11:1'
~
''·" 82 AURORACÓMEZ GALVARRIATOY EMILIO KOURÍ LA REFORMA ECONÓMICA 83

(26%), 3) los impue stos indirectos, como las alcabalas y Losim- fuerte reducción de los ingresos del Estado y la aparición del dé-
puestos sobre pulques (24%), y 4) los monopolios fiscales, como ficit público. Así. desde los primeros meses de 1822, a menos
el del tabaco (30 por ciento). 37 de un año de alcanzada la independencia, el gobierno tuvo que
Durante la Guerra de Independencia la situación fiscal em- pedirpréstamos que terminaron siendo forzosos, y recurrió a la
peoró de forma progresiva. Los gastos militar es aumentaron y emisión del papel moneda con alcances limitados. 39
fue difícil reuni r nuevos préstamos en parte debido a Lasenor- Como consecuencia de las guerras y de las reformas llevadas
mes deudas coloniales que se habían acumulado desde finales del a cabo a principios de la década de 1820, la estructura tributaria
siglo xvm. La hacienda colonial se fue desint egrando porque las colonial fue radicalmente transformada , debilitando las fuentes
tesorerías locales cortaron el envío de fondos a la tesorería de la de ingreso en general, pero sobre todo las del gobierno federal.
capital, base del gobierno virreinal. 38 A partir de entonces la ges- Se abolieron el tributo indígena (que había sido restablecido en
tión de la administración, del ejército y de la hacienda se regio- 1814) y el diezmo minero, figuras que habían suministrado casi
nalizó, quedando en poder de funcionarios, militares y políticos 30% de los ingresos antes de su supresión. Otros impuestos co-
locales, algunos de los cuales incluso crearon sus propias casas loniales no fueron abolidos sino transferidos a los gobiernos es-
de moneda. Además, las guerras de independencia generaron un tatales, como los impuestos sobre el comercio interno (alcabalas
fuerte descenso en la producción minera y por tanto una dismi - y pulques), que se convirtieron en la fuente más importante de
nución en la recaudación de los impuest os sobre la misma. recursos para los estados. 40
!J111 Los primeros intentos de llevar a cabo reformas tributarias A partir de la caída de Iturbide la desintegración de la hacien-
liberales en México se dieron a partir de la normativa establecida dapública se profundizó. El Plan de Casa Mata establecía que al
en las Cortes de Cádiz. Los principios tribut arios liberales de las triunfo del pronunciamiento las provincias se harían cargo de su
Cortes de Cádiz trajeron consigo la derogación del tributo indí- administra ción interna. Así, a partir de 1823 en las provincias se
gena en 1810 por el virrey de la Nueva España. Asimismo, la con- dio un movimiento político que en algunos casos las llevó al auto -
tribución directa en 1813 se intentó aplicar en México. Después gobierno y la separación de cualquier vínculo con la capital.41
de la Independ encia, en 1821 y 1822, aunque no se establecieron El nuevo marco institucional de la restructuración fiscal y
principios tributarios liberales, el gobierno de Iturbide buscó li- financiera fue ratificado por la Constitución de 1824, que esta-
berar el comercio y l.aproducción de gravámenes: se redujeron bleció una jurisdicción política similar a la de los Estados Uni-
las tasas impositiv as de las alcabalas, de las aduanas y los impues- dos, en la que el gobierno federal coexistía con los gobiernos es-
tos sobre la producción de oro y plata. El problema fue que los tatales, cada uno con sus recursos impositivos. 42 La nueva
impuestos que se eliminaron o disminuyeron no se remplazaron Constitución otorgó a los estados la mayor parte de los recursos:
por otros, lo que trajo graves consecuencias en términos de una ,. Luis Jáuregui , "Los orígenes de un malestar crónico. Los ingresos y los gastos pú
blicos de México , 1821-1855 ", en Luis Aboites Aguilar y Luis Jáuregui, Penuria sin.fin.
37 Carlos Marichal, "Una difícil rransición fiscal. Del régimen colonial al México in- Historia de los impuestosen México, siglos xvm-xx. lnstiluto Mora, México, 2005, p. 80.
10
dependiente, 1750-1850", en Carlos Marich.11y Daniela Marino (comps.), De colonia a Carlos Marichal, op. cit., pp. 45-46.
1
Nación. Impuestosy politicaen México, 1750- 1860, Colmcx, México, 2001, pp. 23-27. • Luis Jáurcgui, op. cit., p. 81.
8 • 2 Carlos Marichal, op. cit., p. 44.
' Ibídem, p. 41.
84 AURORA GÓMEZ GALVARRlATO Y EMILIO KOURJ LA REFORMA ECONÓM ICA 85

alcabalas, derechos sobre la producción minera, papel sellado, cimonónico y la ausencia de un pacto entr e el poder central y las
impuestos sobre la venta de cigarros y puros y las llamadas "con- élites locales hicieron mucho más lent a y complicada que en otros
tribuciones direct as". Además, les asignó todas las rentas que, sin países la insta lación de una hacienda liberal en México. La nueva
ser de la Federación, quisieran cons ervar, por lo que el tributo configuración fiscal otorgó a las élites mexicanas "un medio mu y
indígena fue restablecido en algunos estado s durante los año s oportuno para liberarse de sus altas obligaciones fiscales y para
veinte.H Al gobierno federal la Constitución dejó sólo los im - evitar las deman das de recursos del gobierno nacional, ya que en
puestos aduanero s, los cobros por amon edación de plata y los este sistema se delimitaban con rigor las esferas de jurisdicci ón
monopolios de la pólvora, las salinas, el cor reo y la lotería, así fiscal del gobierno nacional y las rent as de donde obtendrían sus
como el producto de la venta o arrendami ento de los bienes de la lngresos".46Las élites locales se opusieron a la formación de un
nación y las renta s de los territorios de Tlaxcala y Baja Califor - gobierno federal fuerte y esto hundi ó al país en un círculo vi-
nia. Dado que los recursos que se asignaban a la Federación eran cioso. La debilidad de la hacienda federal impidió la financi ación
insuficientes, el Co ngreso creó un impue sto al que se le llamó deun ejército lo suficientem ente fuerte para impedir las invasio-
"contingente ", que la Federación cobraba anualmente a los esta - nes extranjera s y las guerras intern as, y la inestabilid ad polít ica
dos. Desde 1826 el gobierno federal consiguió quedarse además hacía difícil realizar una reforma tr ibutaria global.47
con las alcabalas y el impuesto del pulque de la Ciudad de México. La persi stente falta de recurso s junto con la ausencia de so-
De esta forma se instauró un sistema fiscal federal, que en la beranía fiscal por parte del gobierno federal impedía la aplicación
práctica era más bien confedera! pues los estados se quedaron dl'cualquier reforma liberal en materia fiscal a lo largo de todo el
con la prerrogativa de recaudar todos los impuestos en sus terri - país. Las reformas tributarias llevadas a cabo en cada uno de los
torios.44 El gobierno federal carecía de competencias fiscales en estados fueron muy diferentes y dispersas en el tiempo. Todavía
los estados pero en cambio éstos debían de enviar a la Federación hacen falta estudios sobre el desarrollo del sistema tributario en
parte de lo recaudado. En un principi o el conti ngent e aportó im- los distinto s estados que no s permitan formar una imagen más
portantes sumas al gobierno federal pero éstas fueron disminu - cabaldel proceso, pero por lo que hasta ahora se sabe podemos
yendo y a partir de la década de 1830 estos ingresos cayeron no- decir que si bien las haciendas de los diferentes estados fueron
tablcmente. 45 El sistema comenzó a resquebrajarse, dejando sin Incorporand o nuevos tributos liberales tanto directos como in -
recursos al gobierno federal, que acabó dependiendo casi exclu- dirl'ctos , mantuvieron también mu chos de los impuestos del
sivamente de los ingresos de las aduanas exter iores, variables y Antiguo Régimen .48
difíciles de gestionar debido a la lejanía de la capital de los puer- El fracaso del experimento federalista (1824-1835) llevó a
tos y de las fronteras. Intentar sustituirlo por un régimen centralista (1835 -1845) , pero
La estructura confedera! del régim en político mexicano de-
.., losé Antonio Serrano, "Tensiones entre potestades fiscales: las élites de Cuanajua10
41 Francisco Comín y Daniel Díaz Fuentes. op. cir., p. 208. rl gobit-rno nacional. 1825- 1835", en Ernest S:ínchez Santiró, Luis Jáuregui y Antonio
H Marcello Carmagnani , "Finanzas y Estado en México, t820 - 1880", en Luis Jáurcgui lb~,r.1, Finanzasy política en el mundo iberoamericano.Del A,1tíguoRégimen a las nacio-
y José Antonio Serrano Ortega (coords .), Las finan.zas públicas en los siglos xv111-x1x, wdependientes,
111·1 1754-1850, UAEM/Instituto Mora/uNAM, Morelos. 2001. pp. 276 277.
Instituto Mora /Co lmi ch /Colmcx/ JIH, UNAM,México, 1998, p. 139. • francis co Comín y Daniel Díaz l"uentes , op. cit., pp. 199 - 200.
45 Carlos Marichal, op. cit., p. 47. '' Ibídem,p. 206.

lirn
86 AURORA GÓMEZ GALVARRIATO Y CMILIO KOURJ LA REFORMA ECONÓMICA 87

éste tampoco tuvo mucho éxito. Durante la primera República déficit toda vez que también aumentaron los gastos tanto admi-
centralista se planteó una reforma tributaria de corte liberal ba- nistrati vos como militares. 52 La guerra de Texas de 1836 y la in-
sada en las contribuciones directas que imitaba el modelo fran- terven ción frJncesa de 1838 aumentaron sustancialmente estos
cés, que se había difund ido por algunos países del continente últim os y contribuyeron de forma importante al fracaso de la
europeo. Los estados perdieron sus competencias y se convirtie- reforma . La guerra con los Estados Unidos dejaría a la hacienda
ron en departamentos sometidos al gobierno cen tral. públic a en una situación todavía más precaria. "De hecho , en tér-
Como resultado de la reforma se buscaba eliminar las alcaba- mino s nominales el nivel del ingreso público de 1843, el más ele-
las y demás impuestos a la circulación interior a partir del 1° de vado de toda la primera mitad del siglo x1x, no se volvió a rebasar
enero de 1837.49 Sin embargo, esto no pudo realizarse pues los sino hasta el año fiscal de 1882-1883."51
resultados de la reforma fueron decepcionantes. La razón detrás Ante la bancarrota del gobierno, el ministro de hacienda Piña
11,i'i1I de su fracaso se debió en parte a que en la administración de las y Cuevas hizo en 1851 una propuesta que significaba la federali -
nuevas instituciones fiscales se mantuvo a los políticos y funcio zación de varias contribuciones, y la creación de otros impuestos
narios de los antiguos estados y que la Secretaría de Hacienda no directo s que también debían ir a la Federación. Los gobernadores
cambió sus métodos de cobranza. Las principales reformas se se opusieron tajantemente a estas reformas que consideraban in
centraban en nuevos impuestos sobre la propiedad y actividad constitucionales. Para ellos el problema no radicaba en la falta de
come rcial, pero ante el desconocimiento de las bases tributarias, recurso s del gobierno central sino en el abuso y el despilfarro
la ausencia de un catastro de la propiedad rústica y urbana y la que hacían de ellos sus administradores. Los gobernadores des-
ausencia de una administración tributaria eficiente, el gobierno conocieron además la facultad del Congreso general de aplicar
pudo obtener muy pocos ingresos de ellos. 50 Impuestos en los estados. 54 Esta disputa mostraba, una vez más,
Las deudas acumuladas en la década de 1820 y la imposibili - la falta de voluntad política de las élites regionales por otorgar
dad de obtener nuevos préstamos extranjeros después de la sus- más recursos al gobierno central.
pensión de pagos de la deuda externa en 1827, obligó a las auto - Si bien las guerras civiles y extranjeras, la ineficiencia admi-
ridades a contraer créditos con prestamistas locales ~da vez más nistrati va y el desacuerdo político llevaron al fracaso financiero
poderosos que exigían fuertes garantías fiscales y disminuían el de los gobiernos federalistas y cent ralistas durante la primera
flujo de ingresos gubernamen tales en los años siguientes. Esto mitad del siglo x1x, también éste se debió a la debilidad de los
generó un círculo vicioso que llevó al Estado a la virtual banca - mercad os de capital locales y de la economía en su conjunto. La
rrota.51 recaudación fiscal era insuficiente e irregu lar por lo que las ad-
El estab lecimiento del centralismo incrementó los ingreso s ministracion es eran incapaces de cubrir sus deudas y se veían
del gobierno general pero no de forma suficiente para aliviar el obligadasa emprender operaciones de refinanciamiento a corto
plazoo a suspender los pagos de la misma. Los ministros de fi-
" Luis J:luregui, op. cit., p. 91.
'° Franci ~co Comín y Daniel Díaz Fuentes, op.cit., pp. 109 -111. 51
Lui1 Jáuregul, op.cit., p. 90.
'' Barbara Tencnbaum, México en la época de los agíotistas, 1821-1857, rce, Mé "lbideni, pp. 99-100.
5• fbideni, p. 103,
xico, 1985.
AURORA GÓMEZ GALVARRJATO Y EMJl,10 KOURÍ LA REFORMA ECONÓMICA 89
88

nanzas eran forzados a aceptar las altas tasas demandadas por el anículo 120, que buscaba otorgar al gobierno federal todos los
oligopolio de prestamistas. 55 impuestos indirectos y el producto de la enajenac ión de terreno s
La Constitución de 1857 tuvo cierta importancia en la cons - baldíosy dejaba para los estados las contribuciones directas. La
trucción de una hacienda liberal, pues estableció la separación de discusión en torno a esta propuesta ilustra las distintas ideas que
poderes en el control de los gastos y de los ingresos del Estado los constituyentes tenían sobre el tema.
(artícu lo 72, inciso VI). Este precepto fue reforzado por el artícu- Para Espiridión Moreno, diputado por Jalisco, el artículo de-
lo 119, que indicaba que no podría hacerse ningún pago que no bfair todavía más lejos, aboliendo de una vez las contribuciones
estuviera comprendido en el presupuesto o determinado por ley indirectas. Moreno opinaba que el artículo debía declarar además
posterior. 56 Mediante estos preceptos se buscaba cumplir con el quetodo ciudadano tiene la obligación de contr ibuir proporcio-
principio liberal de legalidad fiscal. nalmente a los gastos públicos (lo que acabó plasmado en el ar-
11111
El constituyente decidió también incluir los principios libe- tículo 31) y debía dar a los estados total libertad para arreglar sus
rales de equidad y proporcionalidad impositiva en la Constitu- contribuciones como les pareciera conveniente. Sin embargo, no
ción al aprobar el artículo 31, que establece como obligación de explicaba cómo, de aceptarse su propuesta, se financiaría el go-
todo mexicano "cont ribuir para los gastos públicos, así de la Fe- bierno federal.
deración como del Estado y Municipios en que resida, de la ma- A partir de la intervención de Moreno la discusión se centró
nera proporcion al y equitativa que dispongan las leyes".57 Ade - en torno a las bondades relativas de los impuestos directos e in-
más, como ya hemos visto, los diputados decidieron incluir en el directos y se desvió del tema crucial de definir las competencias
texto constitucional la abolición de las alcabalas, lo que iba a fa- federales y estatales sobre los mismos. Guillermo Prieto coinci-
vor del principio liberal de unificación territorial. Sin embargo, día con Moreno sobre las ventajas del impuesto directo, al que
no establecieron los mecanismos para lograr estos objetivos. consideraba más proporcional, más fijo y más moral, al contrario
Pero la Constitución de 1857 entorpeció el avance hacia una delindirecto, que conllevaba gran desigualdad. Sin embargo, ar -
hacienda liberal al dejar muy pocos recursos en manos de la Fe- aumentó que era necesario mantener en la República un sistema
deración. Los impuestos que asignó al gobierno federal eran mixto y, por la eficiencia del texto constitucional, no introducir
prácticamente los establecidos en la Constitución de 1824: los reformas que debían ser graduales para no producir la ruina del
derechos aduaneros, las rentas de los servicios públicos (correos, erar io.58 Por su parte, José María Mata expuso que no considera-
loterías) y las rentas patrimoniales ( tierras de la hacienda públi- bacorrectas las innovaciones repentinas pues aun en los países
ca). A los estados otorgaba todos los impuestos directos y los más adelantados se habían hecho de forma gradual. Defendió que
indirectos sobre el come rcio interno. habíade conservarse el impuesto indirecto por su facilidad de
Durante la sesión del 12 de noviembre de 1856 se discutió en recaudación al no requerir de inqui siciones fiscales. Abogó, por
el Congreso Constituyente la propuesta de la Comisión sobre el tanto, por mantener un sistema mixto y defendió la propuesta de
laComisión para que el impuesto indirecto perteneciera a la Fe-
55 CarlosMari chal, op. cir.. pp. 53-57.
56 Francisco Zarco, / listoria del Congreso..., op. cit., p. 868.
57 [bidem,p. 933. "Franc isco Zarco, CongresoExtriwrdínario ..., op. cir., p. 760.

11
90 AURORAGÓMEZ GALVARRIATOY EMILIO KOURÍ LA REFORMA ECONÓMICA 91

deración y el directo a los estados, que a su parecer tenían más nuó siendo deficitaria y el tesoro federal siguió dependiendo ex-
medios para establecerlo. Mata consideraba que al incluir estos cesivamente de los derechos aduaneros, que crecieron más entre
preceptos en la Constitución se lograría suprimir el contingente, 1867y 1880 que los ingresos ordinarios de la hacienda federal, de
"semillero de discordias en la época anterior de la federación en manera que en t88o acabaron representando 70.2% de los ingre -
que se vio que el Gobierno quedaba sin recursos o los Estados sos.61 El resto de los recursos del gobierno central provenían del
sufrían el embargo de sus rentas". 59 Sin embargo, el diputado Distrito Federa l y de las aportaciones de los estados a través de la
oaxaqueño Juan N. Cerqueda impugnó el artículo, considerando contribución federal que sustituyó al contingente a partir de
muy peligroso obligar a los estados a reformar en un día su siste;- 1861.De acuerdo con la ley del 16 de diciembre de 1861, los esta -
ma de hacienda, se levantó la sesión y quedó el tema pendiente dos debían recargar en 25% la tr ibutación estatal y municipal
de debate, pero jamás se retomó. paratransferir esos recursos al erario federal. 62
De haberse aprobado la propuesta de José María Mata, la Después de 1867 también aumentaron mucho los ingresos
Constitución de 1857 habría generado un gran avance en la cons- patrimoniales gracias a la venta de los recursos naturales de la
trucción de una hacienda liberal, al permitir el nacimiento de un Federación y de los bienes desamortizados de la Iglesia. Con este
poder central con recursos suficientes para defender militar- proceso los gobiernos liberales buscaban, por un lado, poner los
mente y desarrollar económicamente al país. El no incluir este factores de la producción en manos de la iniciativa privada, y por
punto crucial en la Constitución reflejaba, una vez más, la resis- otro obtener recursos. Además, gracias a estas políticas se espe -
tencia de las élites regionales a ceder la soberanía fiscal a la Fede- rabapoder aumentar de forma sostenida las contribuciones pre -
ración para recaudar los impuestos indirectos, que son los que diales, algo que en la práctica se logró de forma muy limitada,
en los sistemas fiscales federales se suelen dejar en manos del incluso hasta nuestros días. "La imposición directa, traducida
gobierno central. La Constitución de 1857 "estaba impregnada principalmente en el gravamen a la propiedad, era un recurso
todavía de una concepción confedera!, al menos en la cuestión con el que la mayo ría soñaba contar. Sin embargo, la gran traba
tributaria, puesto que no delimitaba bien las competencias tribu- que conllevaba obtener datos fidedignos acerca de la propiedad
tarias de los estados que [ ... ] podrían establecer contribuciones raíz obstaculizaba su realización." 63
sobre la circulación mercantil, erigiendo barreras arancelarias Las dificultades para transformar la devastada hacienda pú -
internas". 60 blica eran enormes y resultaba claro que los cambios habían de
La Guerra de Reforma (1857-1861), la Intervención francesa darse de forma gradual. Al llegar Matías Romero a la Secretaría
( 1862-1863) y el Segundo Imp erio (1864-1867) hicieron que los de Hacienda en enero de 1868 se propuso en primer lugar resol -
preceptos presupuestarios de la Constitución de 1857 no fueran ver los problemas más urgentes; "por ahora, sólo procuraré cui -
puestos en práctica sino hasta que se restau ró la República en
• 1 Graciela Márquez, "Aranceles a la importación y finanzas públicas: del Pomriat o a
1867. Los avances que se dieron a partir de entonces en materia lacrisis de 1929", en Luis Aboites Aguilar y Luis )áuregui, Penu.-iasin.fin. Historia de los
tributaria fueron sumamente lentos. La hacienda pública conti- impuestosen México, siglosxv111-xx,Instituto Mora, México, 2005, p. 145.
61
Graciela M:lrquez, "El proyecto hacendario de Matfas Romero", en Leonor Ludlow
59 lbidem, p.761. (coord.), Los secretariosde liaciendaY.sus proyecros,UNAM, México, 2002, p. 128.
"'Francisco Comín y Daniel Díaz Fuentes, op. cit., p. 213. "María José Rhi Sausi, "¿Cómo aventurarse a perder...?", op. cit., p. 127.
97 AURORA GÓMEZ GALVARRIATO Y EMILIO KOURf LA REFORMA ECONÓM ICA 93

dar con el mayor empeño, que se recauden todas las rentas de la Se trataba de modificar las principales fuentes de ingreso con
Federación y que se distribuyan con equidad y pureza". 64 impuestos más eficientes tanto en términos de recaudación como
11I Sin embargo, Romero tenía claro el camino por el que se de- de promoción al desarrollo económico. Para remediar los proble -
bería seguir para transitar hacia una hacienda liberal que permi- mas que generaba la enorme dependencia del erario público en
tiera al país alcanzar su soberanía y el progr eso económico. La los ingreso s aduanales había que aumentar la recaudación prove-
reforma propuesta por Romero en 1869, y reformulada en la Me- niente de fuentes internas. Su propuesta para lograrlo fue la in -
moria de Hacienda de 1870, definió por primera vez de forma troducción del impuesto del timbre, que no sólo sustituiría al
1
coherente y realista el proyecto liberal de reforma de la hacienda. papel sellado, sino que también ampliaría la base gravable. 69
Sus ideas, si bien no se llevaron a cabo totalmente, sirvieron de Mientras el impuesto del papel sellado gravaba principalment e
'I 1
base para las transformaciones fiscales que se darían en las si- docum entos de transacciones mercantiles y judiciales, el im-
1
guientes décadas. El sistema fiscal que proponía reflejaba "los puesto del timbre era en realidad un impuesto indirecto que in-
111 fundamentos esenciales de un Estado liberal: un Estado que ejer- troducía gravámenes a productos específicos como tabacos , bebi-
ce regulación indirecta de la economía y la regulació n directa de dasalcohólicas, medicinas, textiles, etc., que se fueron ampliando
los intereses individuales o de grupo que pueden perjudicar los con el tiempo .
de otros individuo s o grupos". 65 Sus objetivos eran elevar la re- Otro eje de su estrategia fiscal era la abolición de las alcaba-
caudación interna para equilibrar las finanzas públicas, estimular las, que si bien, como hemos visto, habían sido abolidas por la
la actividad económica, mejorar la administración de los recur- Constitución de 1857, a partir de 1858 en realidad seguían vigen -
sos y dar solución a la deuda pública, con lo que se podría conso- tes. Matías Romero proponía que se elim inar a la obligación de
lidar el crédito nacional y afianzar la paz. 66 Los mayores ingreso s aportar una contribuc ión federal a los estados que la abolieran,
del Estado permitirían realizar algunos de los principales objeti- generando así un incentivo a los estados para hacerlo. Además,
vos del Estado liberal, "garantizar la conservación de la tranquili- propuso do s impuestos más, uno sobre las sucesio n es y otro so-
dad pública" y lograr que sus leyes "sean obedecidas por todos brela propied ad raíz no explotada. Por ot ro lado, a modo de fo-
los habitantes de la República, incluyendo por supuesto, las au- mentar la actividad económica proponía eliminar todos los gra -
toridades de los estados". 67 La adecuada administración de las vámenes a la actividad minera y crear en su lugar un impuesto
rentas permitiría además "cimentar bajo bases sólidas y estables, de 5% a las utilidades líquidas, así como eliminar todos los im -
las instituciones que el país se ha dado libremente". 68 puestos a la exportación con excepción de los referentes al oro y
04 Archivo Matías Romero, doc. núm. 2t9, citado en Graciela Márquez, "El proyecto
plataamonedados. 70
1111
hacendario ...", op. cit., p. u 1. A pesar de la congruencia de la propuesta de Romero, el
65 Marcello Carmagruni, "El liberalismo, los impue~tos 1n1cmos y el esiado federal mexi-
Cong reso rechazó todas estas iniciativas en abril de 1869. No
cano, 1857-1911", Historia Mexicana,vol. XXXVIII,núm. 3 (enero-marzo de 1989), p. 475.
"'G raciela Márquez, "El proyecto hacendario ..:·, op. cit., p. 125.
obstante, haciendo uso de las facultades extraordinarias con-
67 México, Memoria del minisrrode Hacienda, 1868, pp. 7-12, cirado en Marccllo Car - cedidas al Ejecutivo en diciembre de 1871, Romero decretó el
magnani, "El liberalismo ...", op. cit., pp. 474-475.
68 Archivo Marías Romero, doc. núm. 2198, citado en Graciela Márquez, "El proyec- .. Graciela Márqucz. "El proyecto ...", op. cir., p. 127.
to ...", op. cit., p. 114. '" Ibídem, pp. 129-130. .
94 AURORA GÓMEZ GALVARRJATO Y EMILIO KOURÍ LA REFORMA ECONÓMICA 95

impuesto del timbre en sustitución del papel sellado y expidió impuestos al comercio exterior contribuyeron al erario en 57%,
una nueva Ordenanza de Aduanas Marítimas y Fronterizas que en el periodo 1893-1910 éstos representaron 44% de los ingresos
eliminaba los impuestos sobre exportación de bienes nacio - totales de la Fcderación. 74 Esta cifra, sin embargo, seguía siendo
nales.71 muy alta desde una perspectiva internacional; en España, por
La falta de presupuesto para invertir en la maquinaria que ejemplo, los ingresos aduaneros eran solamente 15% de los in -
impidiera la falsificación de los timbres retrasó la puesta en prác- gresos totales entre 1898 y 1914.75
tica de la ley del timbre, pero el 28 de marzo de 1876, siendo se- El arreglo de la deuda externa que se alcanzó con la llamada
cretario de Hacienda Francisco Mejía, se implantó de forma defi- conversión Dublán de 1886 permitió a México retornar, despu és
nitiva el nuevo impuesto. Muy pronto su recaudación superó la de casi seis décadas, al mercado de capitales externo para obtener
del papel sellado, pasando a lo largo de las siguientes décadas de nuevos empréstitos. El nuevo panorama financiero permitió al
representar apenas 2.6 millones de pesos en 1876-1877, a casi 30 gobierno de Porfirio Díaz reducir el sesgo fiscal de la política
millones en 1902-1903. Además, a partir de la administración de arancelaria, para otorgar a los nuevos aranceles, a partir de 1891,
Mejía, la Secretaría de Hacienda realizó grandes esfuerzos por característica s qu e favorecían la sustitución de importaciones al
uniformar las noticias que las oficinas de Hacienda debían remi- mismo tiempo que en lo general se liberaba el comercio. 76 Ade -
i,I tir al ministerio, por mejorar la contabilidad fiscal. y reforzar la más, gracias al arreglo de la deuda externa y al desarrollo de los
1,
vigilancia contable. 72 mercados de capital locales el gobierno pudo por fin romper el
A pesar de todos estos esfuerzos modernizadores el gobierno círculo vicioso de la deuda que había sufrido a lo largo de casi
federal siguió dependiendo de los impuestos aduanales que con - todo el siglo. A partir de 1892 se consiguieron en México supe-
tinuaron siendo su principal fuente de ingresos. El gran peso de rávits presupuestarios continuados hasta 1907, cuando la crisis
los ingresos de aduanas en la hacienda de la Federación, que re- económica volvió a provocar un déficit. Finalmente, en 1896 Li-
presentaba alrededor de 50%, es una mu est ra del atraso de la fis- mantour pudo cumplir el anhelado objetivo liberal de eliminar
calidad en México durante el siglo xrx. Sin embargo, gracias a las las alcabalas con lo que pudo alcanzarse por fin la unidad econó-
reformas fiscales y sobre todo al crecimiento que experimentó la mica de la nación.
economía mexicana en las últimas décadas del siglo xrx, los im - "Aun así - de acuerdo con Francisco Comín y Daniel Díaz
puestos al comercio exterior fueron perdiendo importancia. El Fuentes- el siglo xrx acabó en México sin que se hubiese con-
crecimiento a largo plazo de los ingresos por comercio exterior seguido realizar una reforma tributaria liberal coherente con el
fue menor que el de los ingresos totales: la divergencia entre am- modelo francés o con el anglosajón." 77 El gobierno nunca pudo
bos se inicia a principios de la década de 1880 y se amplía sustan - recaudarmontos relevantes a través de impuestos sobre la pro-
cialmente desde 1892.73 Mientras en el periodo 1868-1892 los S.:s1on 55: uThe moderniiation of tax systems in Latín America and the lberian Penin -
71
lbidem, p. 134. 1ulA:a cornparative pcrspective", mimeo, p. 19.
n María José Rhi Sausi, "¿Cómo aventurarse a perder ...?".op. cit., pp. 122-124. '' Graciela Márquez, "Aranceles a la importación ..:•,op. cit., pp. 146-149.
73 Juan Pan-Montojo, "Los ingresos aduaneros y la formación de los Estados naciona " francis co Comín y Daniel Díaz Fuentes, op. cit., p. 238.
1
les: España, Argentina, Perú y México en el siglo x1x", artículo presentado en el XIV In • Graciela M.írqucz, "Aranceles a la importación ...", op. cit., pp. 147- 148.
7
tcrnational Economic l listory Congress (Helsinki, Finlandia, 21-25 de agosto de 2006). francisco Comín y Daniel Díaz Fuentes, op. cit., p. 243.
96 AURORAGÓMEZ GALVARRIATOY EMILIO KOURÍ LA REFORMA ECONÓMICA 97
l:
piedad raíz.78 Mientras que en España a partir de 1845 la contri - ,raciones eclesiásticas -ig lesias , conventos, monasterios, ca-
bución territorial llegó a representar 20% de los ingresos ordina - Uanías,escuelas, hospitales, etc.- alcanzaron a acumular una
rios del Estado, en México la agricultura nunca aportó monto s ·ensa gama de bienes raíces, algunas por mercedes y compras,
significativos. Tampoco los impuestos directos que gravaban los chas otras producto de donaciones y de transacciones credi-
rend im ientos de la producción lograron nunca representar un :ias. Poseían, además, numerosas hipotecas; según Lucas Ala -
porcentaje importante de la recaudación. 79 A la altura de 1910, la • para fines del siglo xvm la mitad de todas las propiedades
relación ingresos del Estado/renta nacional era en México de uebles en la Nueva España estaban hipotecadas por la Iglesia.
3.1%, en comparación con 8.9% en Argentina y 8.3% en España , alba de la república, parte considerable de la propiedad inmue -
lo que significaba una presión fiscal relativamente baja y que se (sobre todo la urbana) estaba en manos de institucione s reli -
traducía en una hacienda pobre y una insuficiencia de los ingre- sas. En palabras del historiador Robert J. Knowlton, "la Iglesia
sos públicos para hacer frente a las demandas crecientes de ser- el propietario más rico de México". 81
vicios públicos por parte de la sociedad. 8º Por otro lado, los centenares de pueblos de raíz indígena que
ron reconocidos o constituidos bajo la legislación española al
1
nsumarse la Conquista obtuvieron sus títulos de propiedad en
11 Propiedad de la tierra ,rmacolectiva, tanto sus terrenos originarios (ejidos, montes,
lterrasde común repartimiento) como los que pudieron adquirir
Instrum ento fundamental para la tran sformación progresista de 1cesivamentc (por ejemplo, propios, tierras de la cofradías).
la vida económica y la reorganización civilizadora de las relacio - s corporaciones propietarias sobrevivieron sin mayores alte -
nes sociales, la reforma de la estructura legal de la propiedad te- :iones a las luchas y los trastornos que cu lminaron en la Inde-
rritorial por medio de la desamortización fue sin duda una de las 1dencia. Desde principios del siglo XIX, los liberales mexica -
piezas clave del ideario liberal decimonónico. Los esfuerzos por ,spugna ron constantemen t e por La abolición de estas antiguas
imponer una nueva regulación a la tenencia de la tierra produje - ,rmasde tenencia a perpetuidad y por el traspaso de esos bienes
ron graves conflictos y desembocaron en una guerra civil, pero a dueños indi viduales. Sus ideas y razones se fundaron en el pen -
pesar de que finalmente lograron, a partir de 1859, la expropia - iento liberal que surgió de la Ilu stración e inspiró el refor -
ción de los numerosos bienes del clero, las reformas al régimen lsmo económico en la España de los Borbones.
de propiedad no surtieron los efectos deseados (e imaginados ) El prec epto básico fue que la propiedad individual era un de -
por la mayoría de los liberales que las impulsaron. ,acho natural derivado del trabajo de cada persona. Precedía a la
México heredó de la Nueva España una tenencia de la tierr a autoridad de los gobiernos y por tanto no podía estar sujeto a
marcada por el predominio de la propi edad corporativa. Por un tita. El concepto lo elaboró John Locke a fines del siglo xvn y lo
lado, a lo largo de varios siglos de dominio virreinal diversas cor - 1ustentaron , con argumentos diferentes, tanto David Hume
78 Marcello
to mo los utilitaristas británicos. El derecho natural de los indí -
Carmagnani, "El liberalismo ...", op. cit., p. 491.
n Francisco Comín y Danie l Díaz Fuentes, op. cit., p. 235. 11 Robert J. Knowlton, Los bienes del clero y la Reforma mexicana, 1856- 1910, FC'P.,
soJuan Pan- Montojo, op. cit., pp. z3-z4. Mlxlco, 1985, pp. 31-32.
9R AURORAGÓMEZ GALVARRIATOY EMILIO KOURf LA REFORMA ECONÓMJC:A 99

viduos contrastaba con el de las asociaciones o corporaciones, lascomunidades y de otras "manos muertas", argumentando que
cuyos derechos de propiedad eran de naturaleza civil, y por tanto • ta causaba grandes perjuicios a la sociedad y que la Corona te-
estaban sujetos a la regulación de la autoridad legítima. La idea afa las facultades necesarias para ponerle fin.83
tomó vuelo en el pensamiento reformista de la Ilustración es- Años después, en su Informe en el expediente de ley agraria
cocesa (en particular, con Adam Smith) y de los fisiócratas fran - (1795), Melchor Gaspar de Jovellanos incluyó las razones de
ceses acerca de las causas del crec imiento económico de las na - pomanes dentro de un estudio crítico más amplio en el que
ciones. En ambos casos, aunque con matices políticos muy propuso mostrar que los diversos tipos de vinculaciones de
diferentes (uno liberal, el otro no), la liberación del potencial 1lenes raíces causaban el empobrecimiento de la agricultura y
productivo de los individuos (motivado por el interés propio) se 4e las condiciones de vida de la población rural. Para Jovellanos,
concibió como el verdadero generador de la riqueza y prospe - el que las tierras amortizadas permanecieran fuera del mercado
ridad de las sociedades, y por ende debería ser el objetivo de la ·auno de los principales "estorbos" que impedían el progreso
política pública ilustrada. 82 Entre los obstáculos más sobresa - ·1 campo. La estructura de la propiedad frenaba sistemática-
lientes al desarrollo de la libre competencia entre productore s nte el cabal desarrollo de aquellos vastos recursos y del po-
emprendedores se encontraban los monopolios y demás privile - cial productivo de quienes los trabajaban. Además de los bie-
gios corporativos o aristocráticos heredados de los antiguos re- .-rscorporativos eclesiásticos y de los pueblos, los mayorazgos
gímenes. dela nobleza constituían una buena parte de la propiedad vincu -
En la España de Carlos III estas ideas sirvieron para generar ~a a perpetuidad en España, y a éstos les dedicó Jovellanos al-
un análisis crítico de la estructura institucional de la propiedad p nas de sus más agudas críticas. 84 Había que poner fin a la
de la tierra (y de sus consecuencias socioeconómicas), en el cual 1amortización civil y eclesiástica; sin la libre circulación de la pro-
se fueron identificando múltiples deficiencias. Quizás debido a la :fle dadterritorial, el campo jamás superaría su atraso.
preponderante influencia de la fisiocracia francesa, según la cual Los avances reales fueron pocos y modestos durante el reí-
la agricultura era la única fuente real de la riqueza productiva, los lo de Carlos IV (Godoy expropió algunos bienes eclesiásticos
reformistas españoles pusieron un empeño particular en la nece - ·a financiar la guerra), pero el liberalismo imperante en las
sidad de reorganizar la propiedad agraria como medio de fomen - ortes de Cádiz le daría nuevos aires a la reforma institucional
tar la economía. A partir de 1760, Pedro Rodríguez de Campo - régimen de propiedad. En 1813 se decretó la privatización a
manes y Pablo de Olavide impulsaron la privatización de las .titulo individual de los terrenos de los pueblos (con excepción
tierras de las comunidades, incluyendo los ejidos y los propios , ,. sus ejidos), pero la ley no tuvo efecto. Y en 1820, al comienzo
bajo el argumento de que la propiedad particular traería grande s
11
ventajas, tanto económicas como fiscales. No tuvieron mucho Pedro Rodrígu ez de Campomanes , Tratado de la regalía de amortiZJU:iim, Imprent a
,a.¡ de la Gaceta , Madrid, 1765; Richard Herr, Tire Eighreenth Century Re\>olution in
éxito. Campomanes publicó además un importante tratad o 4'Nln.Princeton Universiry Press, Princeton, Nueva Jersey, i 958, y Charles A. Hale,
(1765) en contra de la amortización de los bienes de la Iglesia, de fl, rlt., p. 225.
14
Melchor Gaspar de Jovellanos, Informe de la Sociedad Económica de esta Corte al
IHI y Supremo Consejo de Castilla en el expediente de ley agraria, Imprenta de Sancha,
82 Para mayor discusión, véase Charles A. Hale, op. cit .. cap. 5. Madrid,1795.
100 AURORA GÓMEZ GALVARRJATOY 1:MTLIOKOURf LA REFORMA ECONÓMJCA 101

del "trienio liberal", se legisló la supresión de numerosos con- así a las corporaciones indígenas y a los latifundios en manos de
ventos, monasterios, colegios y hospitales pertenecientes a las particulares (au nque no a las propiedades de la Iglesia) como los
órdenes religiosas y militares, disponiendo la desamortización mayores obstáculos al crecimiento económico y al progreso so-
de sus propiedades en beneficio del fisco. Al mismo tiempo, se cialdel campo. La población indígena permanecía aislada en sus
suprimieron todas las vinculaciones, "todos los mayorazgos , fi- pueblos "po r unos privilegios de protección, que si le fueron úti-
deicomisos, patronatos y cualquier otra especie de vinculaciones les en el momento de la opresión comenzaron a ser le nocivos
de bienes raíces".85 A pesar de que el colapso del poder liberal desde el instant e mismo que cesó, que ha estado y está imposibi-
puso fin (por el momen to) a estas leyes, los proyectos de Cádiz litada de tratar y contrata r y mejorar su fortuna, y por consi-
circularon amp liamente por las provincias americanas, y adquiri- &uiente envilecida en la indigencia y la miseria".87 El remedio
rían allí vida propia a partir de sus independencias. consistía en desamortizar las tierras de los pueb los y facilitar ju-
A fines del siglo xvm se discutía ya en la Nueva Espafía la rídicamente el acceso a - o incluso la adquisición de- terrenos
necesidad de reformar la propiedad de la tierra. Destacaron aquí incultos, tanto baldíos (reale ngos) como privados, lo que propi -
las temp ranas propue stas de Manuel Abad y Queipo, futuro obis- ciaría el surgimiento de una clase de propietarios indígenas y
po de Michoacán . Pese a su invest idura clerical y a su férrea de- mestizos libres, prósp eros y progresistas. En estas representacio-
fensa de los antiguos privilegios eclesiásticos, Abad y Queipo nes (recopiladas y publicadas posteriormente por Mora) , alcanzó
adoptó (y adaptó) parte del ideario liberal formulado por Cam- Abady Queipo a trazar lo que constituiría uno de los dos princi-
pomanes y Jovellanos, ent re otros. En un escr ito dirigido al rey pales lineamientos del pensamiento y la política agraria liberal
en 1799, abogó por la "división gratuita de todas las comunida - del siglo x1x: la titulación individual de los terrenos comuna les y
des de indios entre los de cada pueblo", por la "división gratuita baldíos.
de todas las tierras realengas entre los indios y las castas" y por Al consumarse la Independencia , varios estados (Veracruz,
una ley agraria "que permita al pueblo la apertu ra de tierra s in- México y Jalisco, entre otros) discutieron -y en algunos casos
cultas de los grandes propietarios". Seis años después, en otra decretaron- el reparto de las tierras amortizadas de los pueblos,
carta "a nombre de los labradores de esta ciudad y provincia (Va- de acuerdo con los principios establecidos en las leyes de Cádiz.
lladolid)", Abad y Queipo explicó que "la indivis ibilidad de las Si bien -con ciertas excepciones- los resultados inmediatos
haciendas, dificultad de su manejo y falta de propiedad en el pue- fueron prácticamente nulos, estas iniciativas gubernamentales
blo, produjeron y aún producen efectos muy funestos a la agri- 1entaron un precedente importante. Surgió entonces por prime-
cultura misma , a la población y al Estado en gene ral".86 Identificó ravez un debate acerca del mejor modo de instrumentar las poli-
ricas liberales de desamortización laica en el particular contexto
as Hay urua d,fc~ncia importante entre la desvinculación y la dc,,amorriución. La social y cultural del México rural. Algunos legisladores, más ape-
desvinculación \Impl e mente elimina la prohibicíón de vender o dividir el pat ñmoni o
(suprime, por e1emplo, el derecho de mayorazgo), pero permite que su titular manteng a
la propiedad. Es una reforma al sistema jurídico de sucesión de cierras instituciones. La Jo.¿María Luis Mora, Obrassueltas, t. I, Librería de.-Rosa, París, 1837. p. 6o; Manuel Abad
desamortiución prohíbe la tenencia corporativa y prescribe ~u conversión (por diverso, r Queípo , "Representación a nombre de los labradom, y comerciantes de Valladolid de
medios) en propiedades a título individual. M1choacan", en Jo~~ María Lui, Mora, op. c,t., pp. 87 -1!8.
17
86 Manuel Abad y Qucipo, "Representac ión sobre la inmunidad personal del clero", en Manuel Abad y Qucipo, "Rcpresenración a nombre ...", op. cit., p. 88.

-- -----------::hil
102 Al/RORA GÓMEZ GALVARRJATOY EMILlO KOURf LA REFORMA ECONÓMICA 103

gados a una interpretación estricta de los preceptos liberales (de respecto, y no sería sino hasta el Porfi riato -a partir de las leyes
acuerdo con la ley gaditana de 1813), abogaron por la privatización federales de 1875 (de colonización), 1883 y 1894- que se pon -
directa, por dar derechos de propiedad absolutos a los nuevos drían en práctica tales deslindes y titulaciones. Pero habría más,
parcelarios. En el Congreso Constituyente del Estado de México, pues las propuestas de Abad y Queipo excluyeron dos de los ele-
José Maria de Jáuregui argumentó que la privatización individual mentos constitutivos de la agenda liberal trasatlántica para reor-
convertiría a los indios en "verdaderos ciudadanos que no estén denar la propiedad territorial que habría de concretarse en Cádiz.
bajo la tutela de nadie [ ...] que es cabalmente lo que apetecen El primero, la abolición del mayorazgo y demás vinculaciones
con mayor empeño". Otros pensaban que era más prudente adju- aristocráticas (decretada inicialmente en Cádiz en 1820), se apro-
dicar las parcelas inicialmente en arrendamiento pagable al ayun- bóy se comenzó a instrumentar en México sin mayores contra -
1
tamiento, no sólo para fortalecer las finanzas de las municipali - tiempos en 1823, poco después del colapso del Imperio de Itur-
dades, sino también para proteger a los indios de sus propias bide.Fueron pocos los afectados, pues la nobleza en México era
debilidades y de la rapacidad de los hacendados colindantes. No escasa. En esa temprana ley republicana no se incluyeron, sin
los consideraban preparados para asumir la responsabilidad y apro- embargo, las vinculaciones eclesiásticas , cuya supresión formaba
vechar la oportunidad de convertirse en propietarios, y temían parte de la legislación gaditana en que se fundó. 89 La desamorti -
que acabarían enajenando sus terrenos en favor de los hacenda - zaciónde esos bienes clericales fue el segundo elemento del pro-
dos, lo que desvirtuaría los propósitos originales de la reforma. 88 yecto reformista excluido -y en este caso, explícitamente re-

l~ii
1

Cómo lograr conjugar la aplicación del programa reformista li-


beral con la obligación tutelar del Estado frente al "atraso" mate -
chazado- por Abad y Queipo. Y en contraste con el mayorazgo,
Institución de muy débil arraigo en México, las propiedades en
rial y cultural de la población indígena sería tema de múltiples "manos muertas" del clero eran muchas y -en conjunto- su-
debates a lo largo del siglo XIX y principios del xx. Casi un siglo mamente valiosas. Pese a los argumentos esgrimidos en su con-
después de las primeras discusiones, en el Congreso Constitu - tra por Abad y Queipo (y poste riormente por dos generac iones
yente del Estado de México, la disputa sobre el modo más ade- defiguras conservadoras), la enajenación de los bienes del clero
cuado de dividir la propiedad comunal seguía vigente cuando habría de ser el otro gran lineamiento (y por mucho el más im-
Andrés Molina Enríquez escribió Los grandes problemas nacio- portante) de la reforma liberal al régimen de propiedad durante
nales (1909), en cuyo análisis crítico de las historia de las des- el prim er medio siglo de gobierno posvirreinal.
amortizaciones decimonónicas desempeña un papel fundamental. En esto, las ideas de Mora sentarían la pauta. En palabras de
La otra gran reforma territorial indicada por Abad y Queipo , Charles A. Hale, "el ensayo que en 1831 escribió José María Luis
el reparto de los terrenos baldíos, no suscitó mucho interés. Más Mora sobre la sociedad eclesiástica puede considerarse como
de medio siglo después (en 1863) se legislaría por primera vez al punto de partida del anticlericalismo decimonónico en México".90
Ensu Disertación sobre la naturaleza y aplicación de las rentas y
88 Véase Charles A. ! !ale, op. cit., pp. 232 - 240; Emilio Kourí, A Pueblo Divided: Busi-
19
ness, Property, and Community in Papantla,Mexico , Stanford University Press, Stanford , José María Luis Mora, Obr11S
..., op. cit., pp. 3 10-314; Charles A. Hale, op. cit.,
2004, pp. 129 - 130; y Congreso Constituyente, Actas del congresoconstituyente del estado pp.121-123.
libre de México, ,o vols., México /Toluca, 1824-1831. "°Charles A. Hale , op. cit., p. 136.
104 AURORA GÓMEZ GALVARRIATOY EMILIO KOURÍ LA REFORMA ECONÓMICA 105

bienes eclesiásticos, y sobre la autoridad a que se hallan sujetos en amortizar (es decir, la enajenación forzosa de los bienes del cle-
cuanto a su creación, aumento, subsistencia o supresión, Mora se ro, pagadera - en principio- al dueño original). Sus propuestas
propuso demostrar, con argumentos jurídicos e históricos, que concretas, sin embargo, fueron más allá. Para resolver los graves
los bienes del clero estaban sujetos a la regulación del Estado. problem as de crédito público que enfrentaba el nuevo Estado,
Mientras la propiedad individual era un derecho natural, por Mora abogó no sólo por la desamortización, sino además por la
tanto inviolable, la propiedad de las corporaciones eclesiásticas "ocupación " de dichos bienes -en efecto, su expropiación sin
tenía su verdadero fundamento en el derecho civil. Dichas cor - indemni zación-. "La nación, agobiada con el enorme peso de
poraciones, como personas morales, eran en realidad "comuni - un crédito exorbitante -escribió Mora en 1833-, no puede ya
dades políticas". "El derecho de adquirir que tiene el particular sostener su reputación financiera si ha de atenerse a las entradas
-escribió- es natural, anterior a la sociedad [ ...] por el contra- ordinari as de sus rentas". Por tal razón, era necesario "usar de los
rio, el derecho de adquirir de una comunidad es puramente civil, recurso s extraordinarios que se haUan a la disposición de la So-
posterior a la sociedad, creado por ella misma y por consiguiente ciedad, y consisten en ocupar los bienes consignados a ciertas
sujeto a las limitaciones que por ésta quieran ponérsele." Y "la instituciones de puro lujo", como "los cuantiosos que poseen el
Iglesia como poseedora de bienes temporales no es otra cosa[ ...] Clero y los monacales de ambos sexos".92 La expropiación de di-
que una comunidad política; luego es cierto que puede ser priva- chos bienes, destinados "a servir de hipoteca de la deuda pública,
da de la administración y propiedad de ellos cuando así lo exija la y al pago de sus réditos", garantizaría la solvencia fiscal de la jo-
conveniencia pública".91 ven nación. 93
Para Mora, la desamortización eclesiástica era sin lugar a du- Las principales figuras liberales de la época favorecían esta
das una "conveniencia pública" apremiante. Sus razones eran "ocupación". El debate (en la Cámara de Diputados) se centraría
múltiples y contundentes. En términos económicos, era necesa- en el modo de ponerla en marcha. Lorenzo de Zavala propuso la
rio promover la libre circulación de la propiedad territorial, sin la expropiación inmediata de los bienes eclesiásticos y su venta en
cual no podía progresar la agricultura. En México, las "manos subasta pública, a lo que se opusieron Gómez Farías, Mora y va-
muertas" clericales eran el principal obstáculo. En términos jurí- rios de sus colegas. Mora argumentó que tales subastas no sólo
dicos, los privilegios de las corporaciones carecían de justifica- arruinarían a los actuales arrendatarios y tenedores de hipotecas
ción y atentaban contra el principio republicano de la igualdad de clericales, quienes no tendrían posibilidades reales de competir
derechos. Urgía abolirlos. En términos políticos, la propiedad in- en los remates, sino que también producirían valores muy bajos,
dividual era el cimiento de la responsabilidad cívica y del orden reduciendo así la recaudación fiscal. Con subastas, sólo se bene-
social republicano; sin propietarios, era imposible constituir una ficiarían los agiotistas. Propuso en cambio un sistema de adjudi-
verdadera ciudadanía. Había por tanto que privatizar la tierra. caciones a los actuales arrendatarios, quienes asumirían hipote-
Con estos argumentos fundamentó Mora la exigencia de des- cas pagaderas al Estado, cuyo valor total se fijaría con base en las
91
rentas corrientes, de tal modo que el monto de los pagos anuales
José María Luis Mora, "Disertaci ón sobre la naturaleza y aplicación de las renta s y
bienes eclesiásticos, y sob re la autoridad a que se hallan sujetos en cuanto a su creación, n Jbidem, p. 268; Charles A. Hale, op. cit., p. 137.
aumento, subsistencia o sup resión", en José María Luis Mora, op. cit., pp. 177-2 50. 9
i José María Luis Mora, '"Proyecto de ley", en José María Luis Mora, op. cit., p. 277.
106 AURORAGÓMEZ GALVARRJATOY EMILIO KOURÍ LA REFORMA ECONÓMICA 107

no sufriera aumento. Los tenedores de créditos (censualistas) pueden dar providencias directas - apuntó Mora- para dismi -
tramitarían nuevas hipotecas (ahora con el Estado), y las gran - nuir estas inmensas posesiones." 96 Eso, en todo caso, correspon -
des fincas rústicas ocupadas serían divididas en parcelas indivi - día únicamente a las fuerzas del mercado. Esta paradójica pasivi-
duales hipotecadas de la misma manera. De esta forma, escribió dad del reformismo liberal frente a la realidad del latifundismo
Mora, se asegurarían tanto "las ventajas de la división de la pro- (arraigada además por el hecho de que no pocos liberales eran
piedad" como las urgentes necesidades del fisco.94 Ante la férrea también hacendados) sería una constante -con pocas excepcio-
oposición de la Iglesia y sus aliados políticos, la iniciativa no nes- a lo largo del siglo XIX.
prosperó. Dos décadas después, tras el regreso de los liberales al poder,
Para Mora, la desamortización civil se justificaba por las mis- la Reforma buscaría finalmente instrumentar la anhelada res-
mas razones que la eclesiástica. Los pueblos eran, en efecto, mo- tructuración del régimen de propiedad. La Ley de Desamortiza -
nasterios de indios. "En todo esto -señaló, refiriéndose a la or - ción de 25 de junio de 1856 (Ley Lerdo) ordenó que "todas las
denación jurídica de las corporaciones indígenas - se ve la mano fincas rústicas y urbanas que hoy tienen o administran como
e influjo del clero regular que quiso instituir la sociedad civil sin propietarios las corporaciones civiles o eclesiásticas de la repú-
su base fundamental que es la propiedad, y fundar en América blica,se adjudicarán en propiedad a los que las tienen arrendadas,
otros tantos monasterios cuantos eran los pueblos o congregacio - por el valor correspondiente a la renta que en la actualidad pa-
nes de sus neófitos." 95 Sólo que en este caso no era preciso ocupar gan, calculada como rédito al 6% anual" (artículo 1°). Se le con -
las propiedades de las corporaciones, sino meramente desamor- cedían al arrendatario tres meses para tramitar la adjudicación;
tizarlas en beneficio de sus miembros, potenciando así el surgi - cumplido el plazo, las fincas todavía sin desamortizar podrían ser
miento de ciudadanos propietarios con efectiva igualdad jurídica. denunciadas y puestas en subasta pública, otorgándole una octa -
De esa noción de la prioridad -y por ende inviolabilidad- va parte del precio al denunciante. Quedaban exceptuados única -
absoluta del derecho individual a la propiedad se deriva la pecu - mente los edificios vinculados directamente a la función de la
liar posición de Mora (y de la mayoría de sus correligionarios) corporación en cuestión (por ejemplo, iglesias, conventos, hos -
con respecto a los latifundios en manos particulares. Si bien pitales), así como los ejidos de los pueblos.
Mora apreciaba la importancia de aumentar el número de pro- No era ésta la "ocupación" anticlerical que había propuesto
pietarios (de ahí la idea de subdividir las fincas rústicas del clero Mora (expropiación sin indemnización alguna), sino meramente
en pequeñas propiedades y también su entusiasmo por la coloni- una desamortización. Las corporaciones afectadas recibirían los
zación agrícola), y a pesar de que reconocía los múltiples perjui - pagos de las hipotecas adjudicadas y podrían en lo sucesivo in-
cios causados por el latifundismo, le parecía impensable que el vertir sus capitales en propiedades a título individual o en accio-
Estado interviniese en las propiedades de los hacendados, ni si- nes empresariales, pero no "adquirir para sí ni administrar nin -
quiera en las más enormes, aun si eran improductivas. "No se guna propiedad raíz" (artículos 25 y 26). La Iglesia seguiría

94
siendo rica, mas ya no terrateniente. En palabras de Miguel Ler-
Tbidem, pp. 263-292.
95 Tosé María
Luis Mora, Méjico y sus revoluciones, tomo l. Librería de Rosa, París,
1836, p. 198. •••VéaseCharles A. Hale, op. cit., pp. t83- 186.
lOR AURORACÓMEZ GALVARRIATOY EM!LlO KOURÍ LA REFORMA ECONÓMICA 109

do de Tejada, entonces ministro de Hacienda, dos eran los (vie- había contemplado convertir en propietarios. Miguel Lerdo de
jos) propósitos de esta nueva ley: "el primero como resolución Tejada estimó que en la segunda mitad de 1856, apenas comen-
tendiente a movilizar la propiedad raíz, y el segundo, como me- zado el proceso, el valor de las propiedades clericales adjudicadas
dida fiscal con objeto de normalizar los impuestos". 97 Para lo se- o subastadas ascendía ya a más de 20 millones de pesos. Pero los
gundo, la ley impuso una alcabala de 5% a la traslación de domi - principales agrac iados parecen haber sido especuladores. comer -
nio (además del costo de la titulación), procurando así que el ciantes y hacendados. 98
compeler la "libre circulación" de la propiedad le inyectase am- Ya en medio de la llamada "Guerra de los Tres Años", el go-
plios recursos al fisco. La Constitución expedida a principios de bierno de Juárez se vio forzado a radicalizar su postura. Desde
1857 ratificó la Ley Lerdo, aunque eliminó la exención que ésta Veracruz, el 12 de julio de 1859 expidió la Ley de Nacionalización
había concedido a los ejidos. de Bienes Eclesiásticos, de acuerdo con la cual "entran al domi -
Pese a la relativa moderación de sus propósitos, la Ley Lerdo nio de la nación, todos los bienes que el clero secular y regular
no produjo los resultados esperados, en buena parte por la acé- ha estado administrando con diversos títulos, sea cual fuere la
rrima oposición de la Iglesia (en México y en el Vaticano), pero clase de predios, derechos y acciones en que consistan, el nom -
también debido a una serie de deficiencias en su diseño. Muchos brey aplicación que hayan tenido" (artículo 1°). Se suprimieron
de los arrendatarios no se acogieron a los beneficios de la ley, al- además las órdenes de los religiosos regulares. El fin inmediato
gunos por los altos costos del trámite (sobre todo la traslación era quitarle a la Iglesia y a los conservadores los recursos -bie -
de dominio), otros ya bien por simpatía con la postura del clero, nes raíces y de capital- con que financiaban la guerra, apropián -
o amedrentados por la excomunión decretada por la Iglesia a los dolos en beneficio de la causa liberal. La ley mandó una "ocupa-
que pretendieran adquirir sus propiedades. No faltaron las adju- ción" como la que había pedido Mora, incluso más extensa, pero
dicaciones simuladas, a través de prestanombres. Por otro lado, parasu aplicación se adoptó el modelo de subastas expeditas pro-
el sistema de denuncios (con sus jugosos incentivos) atrajo a puesto por Lorenzo de Zavala 36 años antes. "Se procederá a ven-
toda clase de especuladores, y las subastas con frecuencia les fa- der en subasta pública -precisó la ley reglamentaria- todas las
vorecieron. En el campo, las fincas enajenadas por lo general no fincas que con diversos títulos ha administrado el clero regular y
fueron subdivididas de antemano (como lo había propuesto Mora) , aecular; y que a la fecha de la publicación de esta ley no hayan
sino que se adjudicaron enteras, quedando así fuera del alcance tldo desamortizadas, porque no se haya formalizado ni pedido la
de los pequeños agricultores. adjudicación de ellas conforme a la ley de 25 de junio de 1856"
La aplicación de la desamortización eclesiástica fue pronto (artículo 20). En dichas almonedas, las cuales debían ser realiza-
interrumpida por los graves conflictos generados por la nueva das en plazos muy breves, se requeriría una tercera parte del ava-
Constitución. No obstante, se inició entonces una significativa lúo en efectivo, y al menos otra tercera parte en créditos de la
redistribución de la propiedad raíz, aunque ésta no favoreció en deuda nacional, pero "también podrá el gobierno en todos los
su mayoría a los pequeños arrendatarios a quienes la legislación casos en que lo juzgue conveniente", convertir el requerimiento

¡' 97 Lucio Mendieta y Núñez, El problema agrario de M éxico, 6' cd .. Porrúa, México,
1954.p. 11 l.
.. Robert J. Knowlton, op. cit.; Jan Bazant, Los bienes de la Iglesia en México (1856-
11175),2' ed., Colmex, México, 1977.
110 AURORAGÓMEZ GALVARRIATOY EMILIO KOURÍ LA REFORMA ECONÓMICA ll l

del pago en numerario en hipotecas de cinco a nueve años (artícu - adjudicacionesestipuladas por la Ley Lerdo impusieron requisi-
lo 10 reglamentario). Se ampliaron además los privilegios otor - tos pecuniarios fuera del alcance de la mayoría de los pobladores
gados a los denunciantes, quienes ahora podrían adquirir tales delcampo, los términos de los remates que dieron curso a la na-
fincas ("por el valor declarado para el pago de contribuciones") cionalización fueron aún más excluyentes. En consecuencia, la
sin pasar por subasta pública, "entregando el setenta por ciento ,mayoría de los cuantiosos bienes del clero -urbanos y rurales,
en créditos (deuda nacional) y el treinta en numerario", esto úl- 1uebles e inmuebles- fueron a parar en manos de agiotistas ,
timo dividido en 40 mensualidades (artículo 28 reglamentario). líticos, comerciantes y terratenientes latifundistas.
Finalmente, para facilitar más aún las ventas, se eliminó el pago Por el convulsionado momento político en que se produjo,
de derechos (incluyendo la alcabala por traslación de dominio) enajenación de la propiedad eclesiástica fue un proceso caótico,
en estas transacciones (artículo 21 reglamentario). 99 Todo esto 1
lagado de irregularidades que llevaría largo tiempo resolver. 100
propició que muchos agiotistas y otros poseedores de deuda pú - :l gobierno de Juárez aceleró las ocupaciones tras su regreso a la
blica adquiriesen propiedades clericales con muy poco o ningún 1pital en enero de 1861, pero la paz fue muy breve. Durante
costo en efectivo. Las hipotecas en manos del clero (incluyend o Intervención, Maximiliano intentó poner orden en el proceso ·
aquellas recién establecidas por medio de la Ley Lerdo) fueron :enparte por motivos fiscales), mas no detuvo ni revirtió su
también nacionalizadas y -en ciertos casos- puestas en venta. curso, lo que causó gran consternación a la Iglesia. En el corto
Lo urgente era expropiar, ante todo para privar al enemigo de sus plazo,las desamortizaciones y nacionalizaciones anticlericales
fuentes de apoyo y al mismo tiempo generar -en la medida de tene raron nuevos fondos para el fisco, pero no lograron resolver
lo posible- nuevos ingresos para sostener al gobierno en guerra. losproblemas crónicos de la hacienda pública. El monto de los
Si bien el viejo ideal liberal de fomentar el desarrollo de la tngresosfue de 1083611 pesos en 1856, 10094 184 pesos en 1861,
pequeña propiedad figuró prominente en los propósitos de la Ley 1250000 pesos en 1865-1866, y 1027911 pesos en 1867-1868.
Lerdo (con todo y que su instrumentación fue defectuosa), en la isteriormente, las recaudaciones anuales por este concepto no
Ley de Nacionalización pasó a un plano muy secundario. La sub- ,lverían a alcanzar el millón de pesos. Según los cálculos de Ro-
división de las fincas rústicas expropiadas se menciona en un irt J. Knowlton, entre 1856 y 1910 el Estado mexicano obtuvo
solo artículo, que señala el procedimiento a seguir donde hubo rededor de 23 millones de pesos derivados de las ventas de los
desamortizaciones simuladas, en las cuales los arrendatarios be- .enes del clero. El mismo historiador ha estimado "el valor de
¡¡11
neficiados conforme a la Ley Lerdo le devolvieron los terrenos al .1 propiedades afectadas por las leyes -bienes raíces, hipotecas,
clero (artículo 26 reglamentario). Por lo demás, en los numero - llficios eclesiásticos- en una cantidad cercana a 15omillones
sos traspasos de propiedades rurales -por remate o denuncio - • pesos".1º1 El resto, más de cinco sextas partes del valor total,
impulsados por esta ley, no se contempló la subdivisión de los ·pesóa ser propiedad de particulares.
predios en parcelas accesibles a los pequeños productores. Si las
100
Producto de una masiva y apresurada traslación de dominio, las titulaciones de fec-
99
"Ley de nacionaliza ción de bienes eclesiásticos " y "Reglamento de la ley de 12 de i\lous y los continuos denuncios (a menudo doloso s) generaron por varias décadas gran
julio de 1859", en Manuel Fabila, Cinco siglos de legislación agraria e,i México ( 1843 lnleguridaden la tene ncia de la tierra ..
1940), t. l. Banco Nacional de Crédito Agrícola, S. A .. México, 1941, pp. 119- 129. 101
Robert J. Knowlton, op. cit., p. 267 y apéndices 1- 111.

J
112 AURORAGÓMEZ GALVARRIATOY EMILIO KOURf LA REFORl\,!AECONÓMICA 113
111
.
La extensa reorganización del régimen de propiedad puesta Con respecto a la desamortización de los bienes de las cor-
en marcha durante la década de 1850 acabó con el poder terrate - poraciones laicas, la Ley Lerdo tuvo -en estos años - un im-
niente de la Iglesia, mas no contribuyó a resolver el antiguo pro- pacto significativamente menor. Algunos pueblos -por lo gene-
blema de la desigualdad en la distribución de la tierra. Los ha- ral aledaños a las ciudades- privatizaron sus tierras, pero
cendados, y no los pequeños propietarios, fueron los grandes muchos otro s -l a mayoría- simplemente ignoraron la nu eva
beneficiarios de la Reforma. Esto se explica no sólo por las difíci- ley (como lo habían hecho anteriormente, en varios estados, con
les circunstancias políticas en las que se realizó la desamortización las leyes de desamortización locales) o se opusieron abierta-
eclesiástica, o por la enorme debilidad fiscal y administrativa del ment e. Se vislumbraba un proceso costoso, potencialmente con-
Estado que la implementó, sino también, a fin de cuentas, por las flictivo y de incierta utilidad. ¿Cuáles serían los beneficios? ¿Y si
convicciones ideológicas de la mayoría de los reformadores libe- latierra era ya de ellos, en comunidad, por qué pagar ahora por
,... :1
rales. La noción de la primacía del derecho natural a la propiedad ella?Convencido de que "la subdivisión de la propiedad rústica"
individual (sin límites de orden filosófico), herencia liberal de la (al menos la de los pueblos) habría "de favorecer a las clases más
Ilustración, quedó de manifiesto en la primera oración del mu y desvalidas" , y ante la falta de resultado s favorables, el gobierno
breve artículo 27 de la Constitución de 1857= "La propiedad de federalemitió en octubre de 1856 una circular disponiendo
las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino
por causa de utilidad pública y previa indemnización". En el Con - que todo terreno cuyo valor no pase de 200 pesos conforme a la
greso extraordinario que dio vida a esa Constitución, la "utilidad base de la ley de 26 de junio, se adjudique a los respectivos arrenda -
pública" de una distribución más equitativa de la propiedad terri - tarios r...
J sin que se les cobre alcabala ni se les obligue a pagar de-
torial, si bien fue ampliamente reconocida, no condujo a la adop- recho alguno, y sin necesidad tampoco del otorgamiento de la es-
ción de ninguna medida concreta en contra del latifundio. Inclu - critura de adjudicación, pues para consti tuirlos en dueños y
so Ponciano Arriaga, presidente de la comisión redactora del propieta rios [ ... ] bastará el título que les dará la autoridad política.
artículo 27, quien en su voto particular denunció enérgicamente
los abusos de los latifundistas y las funestas consecuencias so- Se eliminó además, "para los indígenas y demás labradores
ciales y económicas de "la mala distribución de la propiedad te- menesterosos", la obligación de realizar las adjudicaciones en un
11
rritorial en la República", tuvo a bien señalar que "en el estado plazomáximo de tres meses, y por ende el mecanismo de subas-
presente, nosotros reconocemos el derecho de propiedad y lo re- tas y denuncios marcado por la Iey.103 Sin embargo, estas exen-
1 conocemos inviolable", añadiendo que "si su organización en el otones surtieron muy poco efecto, pues la oposición a la des-
país presenta infinitos abusos, convendrá desterrarlos", pero eso, amortización no era meramente fiscal. Carentes de incentivos y
evidentemente, tendría que esperar. 102 Ubresde las presiones de un Estado tan incapaz de forzar por sí
10 10 la implementación de esta ley como temeroso de perder su
1º2 Ponciano Arriaga, "Voto particular sobre el derecho de propiedad", en Francis co
IJasede apoyo en el campo, los pueblos por lo general hicieron
Zarco, Historia del Co11greso Extraordinario Constituyente de 1856y 1857. t. l, Impre nta
de Ignacio Cumplido, México, 1857, pp. 546- 570; Jesús Silva Herzog, El agrarismo mexi- 'º'"Circular sobre fincas de las coi:poraciones" (9 de octubre de 1.856), en Mnnucl
canoy la reforma agraria, 2 1 cd., FCE, México, 1964, pp. 67-73. Mlla, Cinco siglos de legislaciónagraria..., op. cit., t. 1, pp. u 5-116.
114 AURORAGÓMEZ GALVARRIATOY EMILIO KOURf LA REFORMA ECONÓMICA 11S

caso omiso. Con dos guerras de por medio, la cuestión de las porobra directa del Estado, sino por medio de compañías deslin -
tierras comunales quedaría en suspenso hasta finales de la déca - dadorasautorizadas por el Ejecutivo "para la habilitación de terre -
da de 1860. nos baldíos con las condiciones de medición, deslinde, fraccio -
Aunque inicialmente los resultados fueron también casi nu - namientoen lotes, avalúo y descripción". La ley del 15 de diciembre
los, el gobierno de Juárez publicó por esos años una ley sobre de 1883 facultó a estas compañías privadas para realizar todas las
la ocupación y enajenación de los terrenos baldíos. Otorgaba a la diligencias relativas al deslinde de dichos terrenos, ofreciéndo -
ciudadanía el derecho a denunciar hasta 2 500 hectáreas de tie - les "en compensación" por sus gastos "la tercera parte de los te -
rrenos que habiliten, o de su valor". 104 Fue un incentivo poderoso
11~ rras no tituladas, pagaderas en efectivo y en abonos de la deuda
pública. Los compradores estarían obligados a mantener pobla - y sin duda eficaz, en parte porque se dio en un momento en que
dos sus terrenos por un periodo de 10 años. El decreto perseguía el potencial económico de la agricultura comercial en muchas
1,1 dos fines: fomentar la colonización agrícola del territorio nacio - partes de la República iba en claro aumento. El vínculo expreso
1 nal y -como siempre- aumentar las recaudaciones fiscales . entre la adjudicación de terrenos baldíos y el fomento a la coloni -
Expedida en San Luis Potosí el 22 de julio de 1863, ya en plen a ación rural se mantuvo vigente en la legislación hasta 1894, año
:·¡ invasión francesa, la ley fue más que nada la expresión, aún trun - en que una nueva ley (ante el evidente fracaso de tales iniciati -
ca, de un viejo anhelo liberal. cuya realización tendría que espe - vas) le puso fin a ese infructuoso requerimiento.

~I rar mejores tiempos por venir.


Cuando Porfirio Díaz llegó a la presidencia, en 1877, una par -
De esta manera, el Estado porfiriano promovió la privatiza -
ción de grandes extensiones de tierra sin tener que invertir re -
te sustancial de la agenda liberal para extender el dominio de la cursos públicos, acrecentando al mismo tiempo la recaudación
1/¡ hacendaría. Evitó así también involucrarse directamente (como
propiedad privada individual había sido ya prácticamente com -
pletada. Quedaba todavía pendiente la privatización a título per - ,estor principal) en los inevitables conflictos que habrían de ge-
sonal de las tierras comunales y baldías. Durante las siguient es nerar los denuncios y deslindes, sobre todo cuando había posee -
décadas, la estabilidad política, el desarrollo de una moderna in - dores actuales de por medio. Eso le tocaría a las compañías des -
fraestructura ferrocarrilera, el notable crecimiento de la econo - lindadoras o a los denunciantes particulares. El Ministerio de
mía -inversiones, exportaciones, producción agrícola e indus - Fomento (a cargo de regular el proceso) intervendría únicamen -
trial- y la consolidación del aparato del Estado le dieron un te en una segunda instancia, dirimiendo administrativamente las
nuevo impulso a la reforma de la propiedad. A lo largo del Porfi- •savenencias entre las partes en disputa. Por mucho tiempo se
riato, casi 39 millones de hectáreas de terrenos baldíos fueron pensó que en la cuestión de los baldíos el gobierno porfirista fa-
deslindadas y adjudicadas a favor de propietarios particulares. N o voreció descaradamente las ambiciones rapaces de las compañías
pocos poseedores de facto de predios no titulados (excedencia s, deslindadoras, pero un estudio reciente ha demostrado que en la
demasías y terrenos baldíos) regularizaron de este modo sus de- mayoría de los conflictos de que se tiene noticia, el ministerio
rechos de propiedad. Muchos más adquirieron nuevas propied a- lentenció a favor de los reclamantes locales (no pocas veces,
des por medio de denuncios. Buena parte de la masiva transf e- 104
"Decreto sob re Colonización y Gompafüas Deslindadoras'", en Manuel Fabila, Cin
rencia de terrenos públicos al sector privado se llevó a cabo no 1lg/osde legislaci6nagraria..., op. cit., t. I, pp. 183- 189.
111\ AURORAGÓMEZ GALVARRJATOY EMILIO KOURf LA REFORMAECONÓMICA ll7

pueblos) y no de las compañías. 105 No obstante, lo cierto es que te conflictivos, a veces violentos) provino no de la Ley Lerdo,
la política de baldíos del Porfiriato contribuyó a fortalecer el lati- 1ino de las diversas leyes de desamortización estatales (a menu -
fund ismo. do con fines primordialmente fiscales) que comenzaron a ser ex-
En cuanto a las tierras comunales, el Porfiriato también sig- pedidasa partir de la caída del Imperio de Maximiliano.
nificó grandes cambios. Se piensa comúnmente que en esos años Al inicio del nuevo siglo , eran dos los principales problemas
el gobierno finalmente logró poner en marcha la Ley Lerdo, lo del régimen de propiedad rural trabajosamente forjado por los
que acabó con la propiedad colectiva de los pueblos y -acto se- liberales: la notoria inequidad en la distribución de la tierra y
guido- resultó en la usurpación de los terrenos privatizados por los agravios acumulados a lo largo de la lucha - tod avía incon-
parte de las haciendas coli ndante s. En realidad, el panorama pa- clusa- por el control del patrimonio de los pueblos. Ambos fi-
rece haber sido mucho más complejo y diverso, y requiere toda- 1uraríanprominentemente en la Revolución.
vía de más investigación. Si bien no cabe duda de que tanto la
desamortización forzosa como la posterior enajenación de los
predios ex comunales (muchas veces de modo tramposo) fue Conclusión
una de las vertientes importantes del proceso, también es cierto
que muchos pueblos -en las sierras de Oaxaca, por ejemplo - Estaapretada relación pretende mostrar los principales rasgos de
lograron mantener sus tierras indivisas (a pesar de la ley), y que lastransformaciones que a lo largo del siglo xrx se dieron en la
otros las subdividieron más o menos voluntariamente. Donde esfera económica, en los ámbitos comercial, fiscal y de la propie -
hubo repartos, los hacendados (y el gobierno) no fueron siem - dadde la tierra. De ella cabe resaltar la complejidad, la pluralidad
pre sus únicos promotores. El notable (aunque desigual) des- y el carácter a veces contradictorio de los procesos concretos de
arrollo del potencial comercial de la agricultura y la ganaderí a modernización económica, producto a fin de cuentas no de la
durante el Porftriato tuvo un gran impacto también al interior de imposición de una visión particular - la propagación del evan-
los pueblos. Surgió entonces (o, en algunos casos, se consolidó ) gelio de Adam Smith, o la sacralización de la propiedad priva-
una clase media agraria de comuneros y rancheros con derecho s da- sino de una complicada interacción de intereses y necesi -
comunales que llegó a ver con buenos ojos la privatización de los dadescoyunturales.
bienes comunales y que -en su momento- decidió impulsarla . El estudio de las reformas económicas liberales llevadas a
Fueron ellos, junto con los hacendados, los principales benefi - cabodurante el siglo x1x en México en materia de comercio, de
ciarios de esta última fase de la gran privatización de la propie - Impuestos y de propiedad territorial sugiere que éstas fueron
dad territorial ideada por los liberales decimonónicos. Falta to- menos exitosas de lo que sus proponentes esperaban, en térmi -
davía un esquema claro de cómo, cuándo , por qué y para quiéne s nos de generar un mayor crecimiento económico. El principal
se desincorporó la tierra comunitaria en las diferentes partes de problema con las políticas liberales relacionadas con el comercio
la República. El marco jurídico de estos procesos (frecuentemen - y los impuestos no fue que estuvieran mal planteadas, sino que
'º5Robert H. llolden, Mexico and the Survey of l'ub(ic Lands: The Management of fueron sumamente difíciles de poner en práctica tanto por los
Modernization, 1876- 1911,Northern Jllinois University Press, DeKalb, 1993. gobiernos liberales como por los conservadores a lo largo del si-
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glo xrx, al ir en contra de grupos de interés poderosos que de- tierra y las políticas comerciales y fiscales aquí analizadas. En to-
fendían el statu quo. La debilidad del gobierno federal y su cróni - dos los casos, las necesidades imperiosas de recursos que provo -
co déficit fiscal fueron causa y consecuencia de esta incapacidad, caron las guerras internas y externas llevaron a decisiones que
que mantuvo al país en el atraso económico durante la mayor favorecieron la aparente solución de los problemas de corto pla-
parte del siglo. Además el liberalismo comercial a ultranza en zo sobre los de largo plazo, y que en la cuestión de la tierra con -
términos de comercio exterior iba en contra del desarrollo de la dujerona renunciar a la búsqueda de una estructura de propiedad
industria nacional y era demasiado costoso en términos fiscales. más equitativa. Asimismo, fue sólo durante el gobierno de Porfi-

' Había que encontrar salidas pragmáticas que permitieran gene-


rar incentivos al desarrollo de la industria doméstica, sin que eso
implicara eliminar por completo la competencia externa, y ade-
rio Díaz cuando pudo darse cabal consecución a las políticas que
en materia agraria se concibieron en la Constitución de 1857 y en
lasLeyes de Reforma.

l más encontrar ingresos fiscales alternativos. Ese equilibrio, como


es claro hasta nuestros días, nunca ha sido sencillo de alcanzar.
Fue sólo durante el gobierno de Porfirio Díaz cuando resultó po-
sible comenzar a poner en práctica muchos de los ideales libera-
No se habían terminado de poner en práctica las reformas
liberales planteadas a lo largo del siglo XIX cuando -a principio s
del xx- cambiaría sustancialmente el tenor de la agenda moder-
nizadora, en parte como respuesta a las contradictorias transfor -
les tanto en términos de comercio interior - al abolir las alcaba- maciones económicas, sociales y políticas generadas por dichas
las- como de comercio exterior - al racionalizar y disminuir reformas. Quedaría así inconclusa - por el momento- la mo -
los aranceles - , así como en materia impositiva - con la gradual dernización económica de corte liberal que definió el primer si-
disminución de la dependencia fiscal en el comercio exterior-. glo de vida nacional.
Sin embargo, no puede decirse que incluso a fines del Porfiriato
la reforma liberal se hubiera dado en México de forma completa
en estos ámbitos , o que ésta fuera comparable a la ocurrida en
los países de la Europa occidental y en los Estados Unidos.
En cuanto al reparto territorial el problema fue algo distinto,
pues se trató no sólo de la gran dificultad que enfrentaron los li-
berales a lo largo del siglo al tratar de implementar su ideal de
eliminar la propiedad corporativa de la tierra y asignarla a pro-
pietarios individuales, sino también de un problema en la teorí a
111
liberal misma. Al no dar mayor importancia al problema del lati-
fundismo y al considerar la propiedad privada individual com o
un derecho natural, condujeron con sus políticas a una mayor
concentración de la tierra, provocando así nuevos conflictos que
desembocarían en la Revolución. Sin embargo, hay también si-
militudes entre las políticas relacionadas con la tenencia de la