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JUSTICE - Les institutions

Prise de vue
Il était une fois l'injustice... Ainsi faudrait-il commencer par présenter la justice, car c'est par son contraire que la justice se laisse d'abord saisir.

Serments trahis, partages iniques, punitions injustifiées tissent dès l'enfance ce sentiment d'injustice que ressent l'homme adulte au spectacle
quotidien des injures et des inégalités qui enlaidissent la société des hommes. C'est sur ce terreau que naît pourtant le sens de la justice.

L'indignation pourrait certes engendrer la vengeance et le mal répondre au mal, la souffrance à la souffrance. Mais l'indignation est d'abord
appel à l'aide, espoir d'une parole, parole consolatrice peut-être, parole réparatrice surtout, cette parole qui fait advenir le sujet et qui est seule
susceptible de redonner à chacun le sien, à chacun son bien, à chacun le Bien ( suum cuique tribuere, selon la formule du jurisconsute romain

Ulpien recueillie par le Digeste, D. 1,1,10). La violence ne vient qu'après, dans le silence ou le déni de justice. La grande conquête de
l'humanité est dans cette substitution de la justice à la vengeance, du Bien au Mal. Ainsi que l'écrit Paul Ricœur, « au court-circuit de la

vengeance, la justice substitue la mise à distance des protagonistes ». La justice suppose un conflit et un tiers pour départager les intérêts qui
se heurtent. La justice est dans cette « médiation » du tiers, réputé impartial, situé à juste distance des protagonistes et qui crée la juste

distance entre les protagonistes. Le triangle est le symbole de la justice, si trois (2 + 1) est le chiffre du procès.

Le reste n'est que littérature, histoire du droit et droit comparé dont cette étude ne donnera qu'un aperçu. Disons simplement que la
manière dont la justice est rendue n'est pas partout la même et ne se présente pas toujours de la même façon dans le temps. La parole

départageante du tiers, qui peut être multiple (la justice est collégiale aussi bien qu'à juge unique), est tantôt parole qui compose, tantôt parole
qui tranche, phénomène de conciliation ou phénomène d'autorité. Le tiers qui départage est parfois un tiers qui fait profession de juger (
magistrats de carrière), parfois un tiers requis de juger dans un cas particulier (arbitre) ou pour un temps déterminé, plus ou moins long (juges

consulaires, jurés d'assises). Protéiforme est également le litige qui appelle jugement, conflit opposant des intérêts privés entre eux (c'est le
champ de la justice civile) ou les opposant à la puissance publique, soit à l'initiative de cette dernière (ainsi va la justice pénale), soit à
l'initiative du justiciable (d'où naît le contentieux dit administratif). Ajoutons surtout qu'il y a parfois loin de l'idéal à la réalité, de la justice
annoncée, comme la Bonne Nouvelle, à la justice prononcée.

Par principe, la justice apparaît ainsi, indissociablement, dans sa double dimension éthique et juridique, morale et légale, justice au grand

J, justice au petit j. Élément fondamental du pacte social, elle se révèle sans doute à travers les juges et les tribunaux, les justiciables et leurs
avocats, les demandes et les jugements, ce que l'on nomme l'institution judiciaire. Mais on aurait tort de n'y voir que cette architecture
juridictionnelle et cette mécanique processuelle. Le service public de la justice n'a de sens qu'au service de la Justice qui est d'abord « une
idée et une chaleur de l'âme », selon la belle expression de Camus. Et le juriste Gérard Cornu d'ajouter : « Ce qui est positivement juste »,

c'est-à-dire « ce à quoi chacun peut légitimement prétendre (en vertu du droit) », doit tendre vers « ce qui est idéalement juste », c'est-à-dire « 

ce qui est conforme aux exigences de l'équité et de la raison ». Quand raison dort, justice est mal gardée, dit le proverbe. À trop séparer ces
deux sens de la justice, on court un double risque. Celui, d'abord, de ne plus voir dans l'administration de la justice qu'une administration
comme une autre, sommée, au nom de la concurrence, de répondre à des exigences d'efficacité et de rentabilité, bref un objet de marché
comme un autre. Celui, aussi, de réduire la justice à une vertu personnelle, une pratique solitaire, bref à une simple question d'éthique

individuelle. L'implosion de la société est au bout de ce délitement du lien social. Ce risque est loin d'être théorique. La crise de la justice dont
on parle tant n'en est-elle pas la traduction, en France comme ailleurs, crise du sens avant que d'être insuffisance de moyens ? Bien qu'il soit

fondamentalement injuste d'imputer à la justice une situation dont elle n'est pas responsable (ce n'est pas la justice qui crée le contentieux),
l'avenir n'est sans doute plus au « tout judiciaire ». Les voies amiables de solution des conflits (Alternative Dispute Resolution, dans la

terminologie anglo-saxonne, cf. MÉDIATION) sont explorées et développées. L'hymne aux modes alternatifs de règlement des conflits qu'on

entonne à droite comme à gauche se nourrit très aisément dès dysfonctionnements, réels ou supposés, de l'institution judiciaire.

De la justice ainsi conçue, doivent être présentées les fondations et l'architecture qui lui donnent corps, les tensions et les tendances qui

l'animent.

I -  Fondations
Dans les États modernes, la justice est un service public ; elle est donc mise en œuvre, en principe, par des juges qui ont reçu le pouvoir de
juger du souverain et qui l'exercent en conformité avec la loi. Mais il n'en a pas toujours été ainsi. Dans les sociétés primitives d'hier et

d'aujourd'hui, le respect du droit est secondaire ; l'administration de la justice (comme on le dit d'un médicament) est prise en main par ceux

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qui se jugent lésés, et la société se borne à exercer un certain contrôle sur des réactions qui risquent d'être plus passionnelles que

raisonnables, c'est-à-dire justes. Dès qu'il s'affirme, le prince apparaît dès lors comme un justicier : c'est là sa première fonction dans des

sociétés où le problème fondamental est de faire régner la paix, ce qui suppose de faire accepter l'ordre. On conçoit au surplus fort bien que le

souverain ne soit pas, par essence, un législateur. Le droit peut être regardé comme un dépôt sacré dont il est le serviteur et qu'il n'est pas

habilité à modifier : c'est la conception de l' Islam et, même dans l'ancien droit français, le droit pour les rois de changer de Droit, de prendre
des édits et des ordonnances contraires aux coutumes et usages, n'a été admis qu'avec beaucoup de réserves. En Grande-Bretagne, il

demeure encore aujourd'hui des traces visibles de cet état d'esprit ancien : les lois ne sont toujours pas regardées comme le seul mode

normal d'expression du droit. Conquête du pouvoir et conquête du droit ont donc eu partie liée, et la conquête de la justice a été un des

instruments de cette alliance en faisant du pouvoir de juger un des attributs de la puissance étatique. Le problème est alors de savoir comment

cet attribut s'articule aux autres fonctions étatiques, celle de faire les lois (pouvoir législatif), celle surtout de les exécuter (pouvoir exécutif) :
juger, n'est-ce pas appliquer la loi ? C'est toute la question de la place du « pouvoir » judiciaire qui est ainsi posée. La France lui a donné une

réponse particulière à travers ce que l'on appelle la conception française de la séparation des pouvoirs, que traduit le principe du dualisme

juridictionnel.

La question du pouvoir judiciaire


Le principe de séparation des pouvoirs, affirmé à la suite plus ou moins fidèle de Montesquieu par la science politique du XIXe siècle,

reconnaissait l'existence de trois pouvoirs, dont l'équilibre était nécessaire pour assurer un bon gouvernement. À côté du pouvoir législatif et
du pouvoir exécutif, les tribunaux étaient appelés à participer au « gouvernement » de la nation ; ils constituaient ce que l'on appelait le « 
pouvoir judiciaire ».

La place éminente que Montesquieu  a assignée aux tribunaux dans l'organisation des pouvoirs publics s'expliquait par les circonstances
de l'époque. Le rôle joué dans la France de l'Ancien Régime par les parlements, et plus encore celui qu'ils avaient l'ambition de jouer,
expliquent que Montesquieu, lui-même conseiller au parlement de Bordeaux, ait pu considérer qu'il existait, qu'il dût exister un « pouvoir
judiciaire ». Cette manière de voir était d'autant plus naturelle que le droit français n'était alors pas codifié ; la loi ne jouait pas le rôle primordial
qu'elle a reçu depuis ; c'est aux juges que, dans une très large mesure, il appartenait de créer le droit. Enfin, les magistrats, titulaires d'offices

de judicature qui apparaissaient comme leur propriété personnelle, constituaient un corps entièrement distinct des commis et autres agents de
l'administration ; il paraissait naturel, sinon légitime, de reconnaître l'autonomie de ce corps, qui affirmait son indépendance, et d'y voir un
véritable pouvoir, distinct du législatif et de l'exécutif.

Montesquieu
Charles-Louis de Secondat, baron de Montesquieu (1689-1755), portrait, 1728. École française d'après la médaille conçue par le graveur suisse Jacques-Antoine
Dassier qui réalisa une série de médailles sur le thème des grands réformateurs. Huile sur toile (H. 0,63 m ;.L. 0,52.m). Musée national du château de Versailles.

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L'évolution qui s'est produite à partir de la Révolution française a conduit à réviser ces conceptions. La codification napoléonienne a fait
prévaloir l'idée que la source normale du droit était la loi ; elle nous a habitués à voir dans le juge un simple organe d'application des lois,

chargé de les interpréter ; le juge n'a plus eu à découvrir ni à créer le droit. La patrimonialité des offices a été abolie et, de ce fait, les juges ont
été rapprochés des fonctionnaires, leur nomination, leur promotion aussi, étant désormais réglées par le pouvoir exécutif. Les tâches de

l'administration se sont, de plus, multipliées et, dans l'État-providence, la fonction de rendre la justice n'apparaît plus comme la fonction

principale, indiscutée, de l'État. Toute une hiérarchie nouvelle de juridictions s'est enfin constituée, au sein même de l'administration, et
l'importance prise par ces juridictions administratives ne permet plus de voir dans les tribunaux ordinaires – ceux de l'ordre judiciaire – les

détenteurs d'un pouvoir comportant une exclusivité dans le domaine de la justice. Les magistrats sont ainsi venus peu à peu à être considérés
dans l'opinion publique comme des fonctionnaires, voués simplement à des tâches particulières et dotés d'un statut propre. L'idée qu'ils

constituent un véritable pouvoir, au même titre que le pouvoir législatif ou le pouvoir exécutif, s'est évanouie. On prétend généralement que la

Constitution de 1958, dans son titre IV, aurait ajusté la terminologie à la réalité en ne parlant plus que de l'« autorité judiciaire ». L'opinion est
sans doute inexacte car l'expression, retenue à la suite d'une observation du Conseil d'État lors de l'élaboration de la Constitution de 1958,

visait simplement à exprimer le fait que ces dispositions ne s'appliquaient pas à la justice administrative mais à la seule justice judiciaire. Elle
est inexacte, mais elle est communément répandue.

Faut-il en conclure que l'idée d'un pouvoir judiciaire est une relique du passé ? Il est permis d'en douter. Dans nombre de pays,

préoccupés de justice et soucieux de se prémunir contre l'arbitraire des gouvernants, l'idée demeure, et tend même à s'affirmer à nouveau,
qu'il est sage de développer le rôle des tribunaux jusqu'à en faire, sous certains cieux, un troisième pouvoir. L'existence d'une justice

indépendante par rapport aux autres pouvoirs publics est assurément la condition nécessaire de l'État de droit, qui exprime non seulement
l'idée de garantie des libertés individuelles mais surtout celle de la soumission de l'État au droit. Aussi, au-delà du contrôle judiciaire de
l'administration qui, dans la période contemporaine, a été considérablement étendu, ramifié aussi avec le développement de la décentralisation

qui a accru l'autonomie des pouvoirs exécutifs locaux, la prééminence du droit et son contrôle par le juge tendent à s'affirmer, en France
comme ailleurs, par l'admission du contrôle de la constitutionnalité des lois. La formule retenue ne conduit pas nécessairement ni même
ordinairement, comme aux États-Unis, au « gouvernement des juges ». Le pouvoir judiciaire peut se trouver concentré ou non dans une cour
spéciale (Cour suprême), alors que les autres juridictions, sans participer à ce pouvoir, se bornent à exécuter une tâche d'« administration de
la justice ». Le pouvoir peut être reconnu ou non aux citoyens de faire juger de la constitutionnalité des lois, ce qui n'est pas encore le cas en

France, pas même par voie d'exception. L'idée de pouvoir judiciaire, en tout cas, n'est pas une idée désuète. Avec prescience, René David, en
1971, écrivait, dans la précédente édition de cet article : « il peut bien se faire au contraire que, dans les décennies à venir, elle connaisse un
renouveau, dans l'intérêt bien conçu de la justice et de la liberté ». L'histoire est en train de donner raison à ce grand comparatiste. Seulement,
ce pouvoir-là ne saurait être en France un pouvoir politique comme le sont le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif : le pouvoir de juger est un
pouvoir de contrôle et non un pouvoir d'action, tiers pouvoir, plus que troisième pouvoir, pouvoir à part, plus que pouvoir concurrent ; la notion

d'autorité, en définitive, lui sied bien et n'est pas si péjorative qu'on a bien voulu le dire. En outre, la justice, qui doit veiller au respect du droit,

ne saurait elle-même échapper au droit. L'indépendance de la justice a un prix qui est celui de la responsabilité des juges. Le principe doit en
être affirmé avec force. Quant aux formes qu'elle peut prendre, c'est affaire de culture nationale. En France du moins, le pouvoir judiciaire
n'étant pas un pouvoir politique, la responsabilité des juges ne saurait être une responsabilité politique comme elle peut l'être, par exemple,
aux États-Unis, où les juges sont élus. Mais dans la gamme des responsabilités juridiques dont elle relève alors, bien des variantes sont

envisageables : civile, disciplinaire, pénale, garantie ou non par l'État. Ce chantier où s'édifie la justice française du III e millénaire est largement
ouvert.

La question du dualisme juridictionnel


La conception française de la séparation des pouvoirs s'incarne exemplairement dans le principe dit du dualisme juridictionnel. L'organisation
juridictionnelle de la France se présente en effet à la manière d'un diptyque avec, d'un côté, les juridictions dites de l'ordre judiciaire,

hiérarchisées sous l'autorité de la Cour de cassation, et de l'autre, les juridictions dites de l'ordre administratif, organisées sous l'autorité du

Conseil d'État. Ce dualisme plonge ses racines dans le terreau de la Révolution. Pour éviter le retour aux errements de l'Ancien Régime,
marqué par l'importance excessive prise par les parlements, singulièrement celui de Paris, l'une des premières décisions adoptées par la

Constituante (loi des 16 et 24 août 1790, titre  II, art. 13) avait été de séparer les fonctions administratives et judiciaires. Il s'agissait de
soustraire l'administration au contrôle des juridictions judiciaires en la soumettant à un contrôle spécifique assuré par l'administration

elle-même : « juger l'administration, c'est encore administrer » selon la formule de René Chapus. En cas de litige avec l'administration,

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l'administré ne disposait que d'un recours auprès du supérieur hiérarchique de l'auteur de la décision (recours dit hiérarchique) et, en définitive,

auprès du ministre compétent qui était ainsi juge et partie (théorie dite de l'administrateur-juge). Il faudra toutefois attendre l'institution du

Conseil d'État et des conseils de préfecture, en 1800 (Constitution du 22 frimaire an VIII pour le premier, loi du 28 pluviôse an VIII pour les

seconds), puis, surtout, la loi du 24 mai 1872 pour que le dualisme juridictionnel prenne vraiment corps. Cette loi reconnaissait en effet au

Conseil d'État un pouvoir autonome de juridiction et marquait ainsi le passage d'une justice retenue à une justice déléguée qui ne laissait plus
le dernier mot à l'exécutif (le Conseil d'État concrétisera l'abandon définitif de la théorie de l'administrateur juge dans le célèbre arrêt Cadot, en

1899). Il est d'ailleurs remarquable que le Tribunal des conflits ait été créé par la même loi, composé en nombre égal de membres de la Cour

de cassation et de membres du Conseil d'État, à l'effet de régler les conflits de compétence qui pourraient survenir entre les deux ordres de

juridictions.

Est-ce à dire, pour autant, que le dualisme juridictionnel soit acquis pour toujours ? Beaucoup le croient, qui n'ont pas manqué d'opiner de

la sorte lors de la commémoration du bicentenaire de la loi des 16 et 24 août 1790. Il est vrai que les raisons en ce sens ne manquent pas.
Depuis l'arrêt Blanco rendu par le Tribunal des conflits le 8 février 1873, les juridictions administratives se sont vu reconnaître la connaissance

exclusive des litiges impliquant l'administration. Sous l'autorité du Conseil d'État s'est ainsi développé un droit propre à l'administration, le droit
administratif, construit par des juges proches de l'administration, ce qui est la garantie d'une justice adaptée aux contentieux de l'administration

, donc un facteur d'efficacité juridictionnelle. Pour autant, la juridiction administrative a su s'émanciper de ses origines et acquérir une

indépendance à l'égard du pouvoir exécutif, ce qui a permis au Conseil constitutionnel de l'assimiler, à juste titre, à l'autorité judiciaire du point
de vue de la garantie des libertés individuelles. Les réformes les plus récentes sont allées encore plus avant dans cette voie, avec la

consécration, au profit du juge administratif, d'un pouvoir d'injonction à l'encontre de l'administration. Mais si elle n'est plus un danger politique
pour le justiciable, l'existence de la dualité juridictionnelle est une source de complications pratiques aujourd'hui inutiles, qu'il s'agisse de
l'incertitude ou de l'incohérence de la définition des compétences juridictionnelles respectives ou des contrariétés de jurisprudence qui peuvent
en résulter : faire l'économie du Tribunal des conflits et des questions préjudicielles ne serait pas négligeable. La gestion des juridictions
administratives est d'ailleurs assurée, depuis 1990, par le ministère de la Justice et non plus par le ministère de l'Intérieur. Au demeurant, si un

juge spécialisé est toujours nécessaire à l'administration, celle-ci n'a plus besoin de « son » juge, car le justiciable est devenu un acteur à part
entière de la scène juridictionnelle ; ses intérêts ne sont pas sécables et son droit au juge ne doit pas s'exercer différemment selon la nature
du litige auquel il est partie. En outre, juridictions judiciaires et juridictions administratives sont de plus en plus soumises à des règles
communes, d'origine constitutionnelle pour les unes, de source internationale pour les autres, qui sont autant de facteurs d'homogénéisation
des sources du droit privé et du droit administratif. Cette unification éliminerait enfin ces anomalies que constituent aujourd'hui les

compétences partagées, depuis la juridiction de l'expropriation jusqu'au contentieux des pensions, ou encore la compétence dérogatoire de la
cour d'appel de Paris, qui connaît des recours formés à l'encontre de certaines décisions prises par les autorités administratives spécialisées
en matière de Bourse (Commission des opérations de Bourse, Conseil des marchés financiers), de concurrence (Conseil de la concurrence)
ou de télécommunications (Autorité de régulation des télécommunications).

II -  Architecture
La manière dont l'État cherche à faciliter aux plaideurs l'accès des tribunaux et à leur assurer des juges compétents et impartiaux varie

beaucoup d'un pays à l'autre. Des facteurs multiples contribuent à cette diversité : les dimensions du pays, son caractère fédéral ou unitaire,

son degré de civilisation et le rôle aussi qui est dévolu au droit parmi les procédés de régulation sociale, certaines traditions historiques, des

données politiques ou économiques, voire religieuses, enfin la nature et la plus ou moins grande complexité des rapports qu'il y aura lieu de
juger. L'organisation juridictionnelle française, qui nous paraît rationnelle parce que nous y sommes habitués, ne saurait convenir à tous les

pays. Policée par l'ouvrage des ans, elle répond à un certain nombre d'exigences qu'illustre la façon dont les juridictions sont composées,
spécialisées et hiérarchisées.

Composition des juridictions


Les juridictions, conçues comme organes investis du pouvoir juridictionnel, se composent de juges. Encore faut-il déterminer leur nombre et

leur qualité.

Juger seul ou à plusieurs ?

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Pour le nombre, le droit français consacre le principe de la collégialité. La collégialité des juridictions est le principe : la décision ne peut être

rendue que si un certain nombre de juges, trois en général, ont assisté aux débats et participé au délibéré. Les avantages de ce système sont

multiples. Tout d'abord, la collégialité garantit l'impartialité et la qualité de la justice : la délibération à plusieurs doit normalement permettre

d'approfondir les difficultés, d'éclairer la réflexion, d'éviter les préjugés et les partis pris ; elle prolonge, en quelque sorte, la discussion

contradictoire des termes du litige entre les parties. La collégialité concourt également à garantir l'indépendance de la justice puisque la
responsabilité du jugement est partagée sous le sceau du secret le plus absolu, ce qui peut être précieux dans certains contentieux, comme le

contentieux administratif qui, avec l'État, met en cause une partie particulièrement puissante. C'est pourquoi le droit français est attaché à

l'anonymat de la sentence collégiale et à la prohibition des opinions dissidentes admises dans le système anglo-saxon : les juges sont ainsi

protégés indirectement contre les menaces, les rancunes et les représailles. Pourtant, le système opposé de l'unicité n'est pas sans vertus. La

juridiction à juge unique cultive assurément, chez les magistrats, le sens de la responsabilité et, en démultipliant l'activité juridictionnelle, allège
les charges de l'appareil judiciaire, ce qui va nécessairement dans le sens des intérêts des justiciables (et de l'État !).

C'est vraisemblablement cette dernière considération, toute pragmatique, qui explique le développement contemporain de la juridiction à

juge unique. En effet, si l'organisation juridictionnelle française a toujours fait cohabiter juridictions collégiales et juges uniques (des juges
uniques, il en est de fort anciens, que ce soit en matière civile, avec le juge des référés, le juge-commissaire, le juge aux ordres, le juge de

paix, puis le tribunal d'instance, ou en matière pénale, avec le juge d'instruction et le juge de simple police), la juridiction à juge unique s'est

incontestablement accrue dans la période récente. Cet accroissement est avéré en matière civile, ainsi qu'en témoigne l'institution du juge des
enfants (1945), du juge de l'expropriation (1958), du juge des tutelles (1964), du juge de l'exécution (1972-1991), du juge aux affaires

matrimoniales (1975), remplacé par le juge aux affaires familiales (1993), sans parler de l'attribution croissante de pouvoirs juridictionnels
propres aux chefs de juridiction, singulièrement au président du tribunal de grande instance. Le contentieux pénal n'a pas échappé à la
tendance puisqu'a été institué, outre le juge des enfants, le juge de l'application des peines (1958) et organisé la compétence à juge unique du
tribunal correctionnel pour un nombre importants de délits (1972-1995). Le contentieux administratif lui-même, qui passait pour être rétif à
l'extension du « royaume du juge unique » (Roger Perrot), a fini par consacrer en son sein de nombreuses hypothèses de jugement à juge

unique, ou par un juge statuant seul, comme le disent plus facilement les administrativistes : juridiction des référés (1955), pouvoir accordé aux
chefs de juridiction de prononcer certaines décisions provisoires (1990), voire de trancher le litige sur le fond dans un nombre important de
matières qui relevaient, jusque-là, de la formation collégiale de la juridiction (1995). Il est notable que les juges statuant comme juge unique
sont, à de rares exceptions près, des juges de métier, ce qui conduit à un autre aspect de la composition des juridictions.

Juger : un métier ou un mandat ?


Deux conceptions sont envisageables quant à la qualité des juges. La justice peut être rendue par des juges professionnels, qui en font leur
métier, ou par des juges occasionnels, qui en reçoivent le mandat pour un temps. Le système français repose sur la prééminence des juges de
métier, mais fait une assez large place aux juges d'occasion pour des raisons qui tiennent à l'histoire et que renforcent souvent d'impérieux

soucis d'économie budgétaire.

Plusieurs règles d'organisation judiciaire traduisent cette prééminence. D'abord, s'il arrive que les juges professionnels soient totalement
exclus de la composition d'une juridiction d'exception (ainsi le tribunal de commerce), ils réapparaissent nécessairement en qualité de juges du
recours exercé à l'encontre des décisions rendues par cette juridiction (cour d'appel ou Cour de cassation). Au demeurant, l'exclusion n'est

parfois que partielle. Ainsi le conseil de prud'hommes ne comporte-t-il pas, en principe, de magistrat de carrière mais, lorsque les membres de
cette juridiction paritaire ne parviennent pas à se départager, celle-ci se réunit sous la présidence d'un juge professionnel, appelé juge

départiteur, qui est un magistrat du tribunal d'instance. Dans certains cas, il y a même échevinage, la juridiction étant composée de juges
occasionnels mais présidée, d'emblée, par un juge professionnel qui en est membre permanent : ainsi les tribunaux des affaires de Sécurité

sociale, les tribunaux paritaires des baux ruraux, les juridictions pour mineurs ou la cour d'assises.

D'une certaine manière, les modalités de recrutement illustrent également la distinction des magistrats de carrière et des juges
temporaires. Pour les juges occasionnels, l'accès aux fonctions de judicature est le résultat, en général, d'une élection par les justiciables

potentiels (tribunal de commerce, conseil de prud'hommes, tribunal paritaire des baux ruraux) ; ce n'est qu'exceptionnellement que l'accès aux

fonctions judiciaires résulte d'une simple désignation (tribunal des affaires de Sécurité sociale, commission d'indemnisation des victimes
d'infractions, tribunal pour enfants). En tout cas, le système du concours est exclu pour les juges non professionnels, de même que le système

du tirage au sort, qui n'est pratiqué que pour le jury de la cour d'assises. En revanche, pour les magistrats de carrière, comme pour tous les

autres fonctionnaires, l'accès à la magistrature se fait, en principe, sur concours (ou sur titres et épreuves dans des hypothèses particulières) ;
ce n'est qu'accessoirement qu'un recrutement latéral sur titres demeure ouvert. Le système de la vénalité des charges, en vigueur sous

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l'Ancien Régime, a disparu, quant à lui, lors de la Révolution, et le système de l'élection, qui a pu être appliqué pendant le droit intermédiaire et

qui est toujours en cours dans certains pays, a été abandonné depuis le Consulat.

En règle générale, les juges professionnels sont recrutés parmi des juristes qui choisiront à leur sortie de la faculté de droit de faire leur
carrière au service de la justice. On trouve cependant, dans les pays de common law, un tout autre système : les juges des cours supérieures

y sont choisis parmi des avocats, pourvus ou non d'un titre universitaire, pour lesquels cette nomination est un couronnement. Ce mode

spécial de désignation des juges est à la fois la cause et l'effet de l'originalité qu'a présentée le développement historique du droit en
Angleterre. À lui se rattache le fait que l'Angleterre n'ait connu nulle « réception » du droit romain, enseigné dans les universités. Par le

caractère original du juge anglais peut s'expliquer aussi le fait que, en contraste avec le Continent, on ait admis en Angleterre le principe du
juge unique ; l'admission de ce principe a été aussi favorisée, toutefois, par une autre considération, qui était, jusqu'à une époque récente, la

participation d'un jury dans toutes les affaires, civiles ou criminelles, de quelque importance. Le mode anglais de désignation des juges a été

admis de façon générale dans les autres pays de common law. Il a été profondément altéré cependant aux États-Unis, où, pour les juridictions
des États, l'on s'est très largement rallié, au XIXe siècle, au principe de l'élection des juges : ils continuent bien à être recrutés parmi les

avocats, mais le critère déterminant leur choix a cessé d'être le succès professionnel.

Spécialisation des juridictions


Dès lors qu'un système juridictionnel compte plus d'un tribunal, il est nécessaire d'organiser entre elles les différentes juridictions. La diversité
des litiges conduit à les spécialiser. C'est là une nécessité universelle dont témoigne, en France, l'existence du dualisme juridictionnel déjà

présenté, car il fait partie des fondations du système français. Mais, à l'intérieur de chaque ordre de juridictions, la spécialisation est encore à
l'œuvre qui peut conduire à de nouvelles subdivisions, à la manière d'une arborescence.

Juridictions de l'ordre judiciaire


Le constat est particulièrement net pour l'ordre judiciaire, où coexistent juridictions civiles et juridictions pénales.

L'organisation de la justice civile est relativement simple. En première instance, le tribunal de grande instance en est le pivot. Cette place
particulière tient à sa qualité de juridiction de droit commun, ce qui n'exclut pas qu'il jouisse d'une compétence exclusive dans un nombre très

important de matières (état des personnes, contentieux immobilier, procédures d'exécution...). Son ressort de référence est le département.
Mais il peut y avoir plusieurs tribunaux de grande instance par département selon l'importance de la population, le volume de l'activité judiciaire
et l'état des communications. On en comptait 181 en 2007. Autour du tribunal de grande instance, gravitent des juridictions d'exception qui
connaissent, limitativement, des matières déterminées par la loi. Successeur des justices de paix, supprimées en 1958, le tribunal d'instance
est le juge des petites affaires civiles (rapports de voisinage, contentieux des baux d'habitation, contentieux de la responsabilité pour les

créances inférieures à 10 000 euros....). En règle générale, le ressort du tribunal d'instance s'étend sur plusieurs cantons et, le plus souvent, il
prend l'arrondissement pour référence. Les tribunaux de commerce sont les juridictions les plus anciennes de l'organisation judiciaire française
 : leur origine remonte à la fin du Moyen Âge. Le tribunal de commerce est une juridiction corporative composée exclusivement de

commerçants élus par leurs pairs. Il est compétent pour trancher les litiges du commerce définis, largement, comme les litiges entre

commerçants, certes, mais comprenant aussi les litiges relatifs aux actes de commerce, alors même qu'ils ne seraient pas le fait d'un

commerçant (par exemple une lettre de change), le contentieux des sociétés commerciales, la prévention et le traitement des difficultés des
entreprises commerciales et artisanales (ce qu'on appelait autrefois les faillites, et aujourd'hui la défaillance économique...).

Le conseil de prud'hommes, dont l'origine remonte au début du XIXe siècle, a pour fonction de régler par voie de conciliation et, à défaut,

par voie de jugement les litiges individuels nés à l'occasion d'un contrat de travail ou d'apprentissage. On en compte aujourd'hui près de 270 (
au moins un par ressort de tribunal de grande instance). Le conseil de prud'hommes est une juridiction élective et paritaire. Les conseillers

prud'homaux sont des juges élus représentant, pour moitié, les employeurs, pour moitié, les salariés.

Deux autres juridictions d'exception, toutes deux échevinales et toutes deux créées au milieu du XXe siècle, complètent le tableau de la

justice civile : les tribunaux des affaires de Sécurité sociale, compétents pour connaître du contentieux juridique de la Sécurité sociale (
affiliation à un régime, paiement des cotisations, versement d'une prestation sociale), et les tribunaux paritaires des baux ruraux, institués,
comme leur nom l'indique, afin de connaître des litiges relatifs aux baux ruraux entre propriétaires et fermiers, ou métayers.

L'organisation de la justice pénale est plus complexe. D'abord, trois sortes de juridictions de droit commun sont compétentes en première
instance : les tribunaux de police, pour les contraventions, les tribunaux correctionnels, pour les délits, et les cours d'assises, pour les

infractions les plus graves, appelées crimes. Jusqu’en 2000, seuls les jugements des tribunaux de police et des tribunaux correctionnels

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étaient soumis, comme en matière civile, au contrôle des cours d'appel et à celui de la Cour de cassation. Les décisions des cours d'assises,

caractérisées par le fait qu'un jury, composé de neuf citoyens tirés au sort, y collabore avec des juges de carrière, ne pouvaient être frappées

que d'un pourvoi en cassation. Depuis la loi du 15 janvier 2000, ces décisions sont susceptibles d'appel devant une autre cour d'assise. En

matière pénale, les juridictions d'exception sont fort nombreuses, appelées à juger les mineurs (juge des enfants, tribunal pour enfants, cour

d'assises des mineurs), les militaires (tribunaux aux armées, tribunal des forces armées, tribunaux prévôtaux, en temps de paix, tribunaux
militaires aux armées, tribunaux territoriaux des armées, Haut Tribunal des forces armées, en temps de guerre), les ministres (Cour de justice

de la République) ou les marins (tribunaux maritimes commerciaux).

Cette distinction des juridictions pénales et des juridictions civiles ne doit toutefois pas faire perdre de vue les liaisons qui existent entre
ces deux aspects de l'activité judiciaire, y compris d'un point de vue structurel puisque le tribunal de police n'est que le tribunal d'instance

statuant en matière de simple police, le tribunal correctionnel est le tribunal de grande instance statuant en matière correctionnelle et que la

cour d'appel comporte une chambre des appels correctionnels à côté des chambres civiles. D'ailleurs, dans les petits tribunaux, où les
personnels, peu nombreux, ne sont pas spécialisés, ce sont les mêmes magistrats qui tiennent, selon les jours, l'audience civile et l'audience

pénale. Surtout, toutes ces juridictions, qu'elles soient civiles ou pénales, y compris quand elles n'ont pas, administrativement, leur équivalent
dans l'autre ordre (la cour d'assises, par exemple), se rattachent, sans exception, à la Cour de cassation par l'intermédiaire du pourvoi en

cassation. En outre, si les juridictions civiles ne peuvent jamais faire application du droit pénal – il y a alors matière à question préjudicielle –, il

arrive que les tribunaux répressifs statuent sur des procès civils, « sur intérêts civils » dit-on, lorsque la victime d'une infraction pénale s'est
constituée partie civile pour obtenir réparation des dommages causés par l'infraction. Le juge pénal fait alors application des règles du droit

civil, même si la procédure suivie continue de relever du code de procédure pénale.

Juridictions de l'ordre administratif


Issue de la séparation des fonctions administratives et judiciaires, la juridiction administrative s'est constituée progressivement. Les

ressemblances avec l'ordre judiciaire n'ont cessé de s'accuser, bien que subsistent encore d'irréductibles spécificités. L'ordre administratif, en
tout cas, se présente lui aussi sous la forme d'un ensemble de juridictions hiérarchisées, dotées de compétences variables, de droit commun
pour les unes, d'attribution pour les autres.

Héritiers adultérins des anciens conseils de préfecture institués par la loi du 28 pluviôse an VIII, les tribunaux administratifs ont été créés

par décret du 30 septembre 1953. Ils sont au nombre de 36, dont 28 en France métropolitaine, ce qui leur confère un ressort étendu à

plusieurs départements, sans épouser, pour autant, les limites des régions administratives. Outre ses missions consultatives, en particulier
auprès du préfet, le tribunal administratif est, en premier ressort et à charge d'appel, juge de droit commun du contentieux administratif. Il
connaît donc de tout litige administratif qui n'a pas été spécialement réservé par la loi à une juridiction administrative spécialisée.

Les juridictions administratives spécialisées sont les juridictions d'exception de l'ordre administratif ; elles relèvent directement du contrôle
du Conseil d'État par la voie du pourvoi en cassation. Elles se comptent par dizaines, mais leur identification est difficile car elles ne se
présentent pas forcément comme des juridictions. On relèvera tout spécialement, au nombre de ces juridictions, les formations disciplinaires

d'un certain nombre d'institutions, depuis le Conseil supérieur de la magistrature jusqu'aux juridictions ordinales (médecins, architectes, par

exemple, mais non pas les avocats, qui relèvent de la compétence de l'ordre judiciaire) en passant par le Conseil supérieur de l'éducation

nationale (statuant sur appel des décisions des sections disciplinaires des conseils d'université). Citons encore, sans souci d'exhaustivité, la
Commission de recours des réfugiés, la Commission centrale d'aide sociale ou le Conseil des prises, qui statue sur la validité des prises
maritimes. La composition et les structures de ces juridictions sont d'une hétérogénéité rebelle à toute classification. Un sort particulier doit être

réservé aux juridictions financières : les 26  chambres régionales des comptes, la Cour de discipline budgétaire et financière et la Cour des

comptes, créée en 1807, qui figure parmi les plus anciennes et les plus prestigieuses juridictions administratives spécialisées.

Hiérarchie des juridictions


Aucune hiérarchie n'existe dans l'interprétation des lois, c'est-à-dire dans l'art de dire le droit pour un cas particulier. Chaque juridiction est

souveraine dans les limites de sa compétence. Mais les juridictions ne se situent pas toutes au même niveau dans l'organisation
juridictionnelle. Cette organisation se présente en effet sous la forme d'une pyramide comportant trois étages : les juridictions de première

instance, les juridictions d'appel et la Cour supérieure. Sans doute, de manière générale, la hiérarchie des juridictions garantit le justiciable
contre les risques d'erreur et permet ainsi que soit rendue une bonne justice : les voies de recours sont un élément du droit au juge. Mais, plus

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finement considérée, elle repose sur l'articulation de deux sortes de voies de recours qui, si elles peuvent se cumuler, ne jouent pas le même

rôle : l'appel, d'une part, qui met en œuvre le principe du double degré de juridiction et permet de rejuger les litiges, le pourvoi en cassation,

d'autre part, dont la fonction, différente, est plutôt d'assurer la cohérence de l'ordre juridictionnel en permettant de juger les jugements.

L'appel : rejuger les litiges


La faculté d'appel est ancienne, mais son fondement a varié dans le temps. Sous l'Ancien Régime, l'appel répondait essentiellement à des

préoccupations d'ordre politique. En raison de la diversité des ordres de juridictions (royales, seigneuriales, ecclésiastiques), une décision
pouvait faire l'objet d'une multitude d'appels successifs. Le droit d'appel, au même titre, d'ailleurs, que le pouvoir d'évocation, avait pour

fonction de favoriser, de proche en proche, l'attraction des procès dans la sphère immédiate de la puissance du roi ; l'appel était donc, avant
tout, un instrument politique destiné à assurer la souveraineté de la justice royale. La Révolution, à cet égard, a opéré une rupture radicale. Le
souci de séparer les pouvoirs ajouté à la volonté d'interdire tout rôle politique aux juges ont conduit le législateur à débarrasser l'appel de toute

préoccupation de cet ordre au profit de considérations techniques : l'appel constitue une garantie de bonne justice. Pour cela, il suffit que le
litige soit jugé deux fois : une multitude d'appels successifs ne se justifie plus et l'appel tend à la réformation ou à l'annulation du jugement qui

en est frappé. Seulement, pour éviter la résurrection des parlements, dispersés en novembre 1789 par l'Assemblée, l'appel hiérarchique était
abandonné au profit d'une procédure d'appel « circulaire ». Il a fallu attendre 1800 pour que l'appel redevienne une voie de recours

hiérarchique, avec la création des tribunaux d'appels, devenus plus tard cours d'appel.

En matière civile, tout justiciable doit pouvoir bénéficier d'un second degré de juridiction s'il a succombé en première instance. Il s'agit bien
d'un second degré : à la fois parce qu'il est le dernier et parce qu'il n'est possible d'y accéder qu'après avoir épuisé le premier. Ce principe,

toutefois, n'a rien d'absolu. L'exclusion du second degré est fréquente. Elle peut résulter de la volonté du titulaire du droit d'appel, qui a la
faculté, à certaines conditions, de renoncer à l'appel. La loi peut également interdire l'accès au second degré de juridiction en raison de la
faible valeur du litige ou en considération de la nature particulière du contentieux (par exemple le contentieux électoral). L'appel est en principe

exercé devant l'une des 35 cours d'appel qui sont juridictions de droit commun au second degré de juridiction. Ce n'est que dans de rares
hypothèses que l'appel est porté devant une autre juridiction (devant la Cour nationale de l'incapacité dans le contentieux technique de la
Sécurité sociale ou devant le tribunal de grande instance pour les décisions du juge des tutelles, par exemple).

Depuis l'introduction en 2000 d'une procédure d'appel circulaire pour les décisions de cours d’assises, les mêmes principes valent en

matière pénale,. La procédure pénale organise, en amont du jugement criminel, une instruction préparatoire à deux degrés, faisant intervenir,

en première instance, le juge d'instruction et, à l'échelon de la cour d'appel, la chambre de l'instruction. Le contentieux administratif tend aussi,
inexorablement, à rapprocher la voie d'appel du régime qui est le sien dans le procès civil. Pendant longtemps, l'appel a été exclu en matière
administrative en raison du fait que le Conseil d'État, juridiction administrative la plus haute, se prononçait lui-même comme juge du premier
degré. Mais la réforme du contentieux administratif engagée par la loi du 31 décembre 1987, avec la création des cours administratives d'appel

, aujourd'hui au nombre de huit, a sensiblement modifié les données du problème en faisant du Conseil d'État un juge de cassation plutôt

qu'un juge du fond.

Le pourvoi en cassation : juger les jugements


Alors que le principe du double degré de juridiction permet au justiciable d'obtenir que le litige soit jugé, en droit et en fait, une deuxième fois,

le recours en cassation lui offre la garantie que, en toute hypothèse, il pourra obtenir que soit vérifiée la conformité aux règles de droit de la
décision prononcée par les juges du fond afin que, le cas échéant, elle soit annulée. Voie de recours extraordinaire, le pourvoi en cassation

n'est ouvert que dans les cas spécifiés par la loi pour faire censurer par la Cour de cassation et le Conseil d'État la non-conformité aux règles
de droit des jugements rendus par les juridictions du fond, de première instance ou d'appel. Cour de cassation (créée par le sénatus-consulte

du 28 floréal an XII) et Conseil d'État (créé par la Constitution du 22 frimaire an VIII-15 déc. 1799), l'une et l'autre unique en leur ordre et

siégeant tous deux à Paris, sont composés de hauts magistrats arrivés au faîte de leur carrière.

En raison de la distinction du fait et du droit , le pourvoi n'ouvre pas un troisième degré de juridiction. Juge du droit, le juge de cassation ne

peut être invité qu'à vérifier l'interprétation de la règle de droit et son application aux faits souverainement constatés par le juge du fond. Son

rôle se borne à se prononcer sur la légalité du jugement attaqué et non pas sur le fond du procès. Ce n'est pas le litige qui lui est déféré, et il
n'a donc pas à trancher une nouvelle fois comme le fait une juridiction d'appel, mais seulement la décision prononcée en premier et dernier

ressort ou en appel. En conséquence, si le pourvoi apparaît justifié (la décision n'était pas conforme au droit), le juge de cassation ne peut pas,

en principe, substituer sa décision à celle des juges du fond ; il ne peut que casser le jugement querellé et renvoyer l'affaire devant les juges
du fond, auxquels il appartiendra de trancher le litige une nouvelle fois.

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Au-delà de cette fonction juridictionnelle dans les cas dont elles sont saisies, les arrêts prononcés par ces hautes juridictions ont vocation

à faire jurisprudence, non pas par raison d'autorité (ni arrêts de règlement, prohibés depuis la Révolution, ni précédents comme en common

law), mais par l'autorité de leurs raisons. Assurer l'interprétation uniforme de la loi fait aussi partie des missions de la Cour de cassation et du
Conseil d'État, mission régulatrice qu'impose le principe d'égalité des justiciables devant la loi.

Le système juridictionnel des autres pays


Le système français se retrouve dans un grand nombre de pays, avec certaines variantes. Les cours supérieures sont organisées

différemment et ont souvent un autre rôle. Les cours d'appel peuvent être supprimées. Les juridictions d'exception établies ne sont pas les
mêmes. Les tribunaux administratifs peuvent être intégrés dans la hiérarchie des juridictions ordinaires, ou encore ils peuvent disparaître ou

voir leurs attributions réglées différemment. Une Cour de justice constitutionnelle peut être prévue, ce que n'est pas encore, en France, le

Conseil constitutionnel, qui est cependant engagé, inexorablement, dans cette voie de la « juridictionnalisation ». Naguère, les pays socialistes
s'inspiraient de principes analogues, sauf à rappeler que les contestations qui opposaient les unes aux autres les organisations économiques

étatisées étaient soustraites à la compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire pour être réglées, au sein de l'administration, par les soins de
commissions d'arbitrage public. Depuis la chute du Mur de Berlin, ces pays sont à la croisée des chemins, en train de se doter de nouvelles

structures politiques, économiques et juridiques. Réminiscences historiques d'avant l'ère socialiste et influences étrangères à l'heure de la

mondialisation entrent dans l'élaboration en cours de ces systèmes juridictionnels.

En Angleterre, l'organisation judiciaire est fondée sur de tout autres principes. Traditionnellement, la justice y est très concentrée au sein

d'une cour supérieure unique, comportant un très petit nombre de juges. Cette cour possède une compétence générale qui s'étend à tous les
types d'affaires (civiles, criminelles ou administratives) devant être jugées dans tout le pays. Une cour supérieure, cependant, ne peut
satisfaire à sa tâche si elle doit, en fait, connaître elle-même de toutes les affaires. Dans la grande majorité des cas, elle se borne, en

conséquence, à exercer un contrôle éminent sur la manière dont la justice est rendue par des juridictions « inférieures », aux aspects très
variés. Une des caractéristiques des cours inférieures est que la justice y est souvent rendue par des non-juristes, qui continuent d'exercer leur
métier en dehors de ce service rendu à la communauté. La justice criminelle, en particulier, est administrée de cette manière en Angleterre
tandis que les affaires commerciales sont fréquemment confiées au jugement d'arbitres. Les structures traditionnelles en matière
d'administration de la justice ont dû cependant être révisées pour s'adapter aux conditions de la société moderne. On a tendu à systématiser

davantage l'organisation judiciaire en diversifiant le système de la cour supérieure (High Court et Court of Appeal), en organisant, notamment
pour les affaires civiles, un réseau de County Courts et en créant, pour l'application de lois variées, un grand nombre de tribunaux de types
divers (Magistrates' Courts). On a dû également se résigner à faire appel, de plus en plus, à des juges de profession. Le schéma
d'organisation judiciaire anglais se retrouve, avec des variantes, dans les autres pays de common law. Aux États-Unis, il est, d'une façon très
originale, compliqué par la coexistence de deux hiérarchies de juridictions, les unes juridictions des États, les autres juridictions fédérales. Les

juridictions fédérales, quoique réparties dans toute l'étendue du pays, ont une activité bien moindre que les juridictions des États ; mais ce sont
elles qui, couronnées par la Cour suprême des États-Unis, exercent une influence déterminante sur l'orientation du droit américain par
l'interprétation qu'elles donnent à la Constitution des États-Unis.

Le système des recours, mis en place dans les différents pays, varie également. L'opposition principale, en la matière, est sans doute

celle qui existe entre les pays de common law et les autres, liée à la distinction qui est faite dans les premiers entre cours supérieures et
juridictions inférieures. Par exemple, c'est toujours un sujet d'étonnement profond, pour le juriste continental, d'apprendre que, outre-Manche,
l'appel d'un jugement n'est possible qu'avec l'autorisation d'un juge qui peut être celui-là même qui a rendu la décision. Tout se passe, en fait,

comme si, dans les pays de common law, l'application du droit était chose secondaire, lorsque l'on envisage les juridictions inférieures ; l'on ne

peut attendre de juges qui le plus souvent ne sont pas des juristes une application sans faille du droit ; aussi bien l'important est-il, à ce niveau,

que les juges agissent honnêtement et loyalement, qu'ils ne se rendent pas coupables de misconduct. À cette manière de voir s'oppose celle
des autres pays, dans lesquels l'attention est centrée sur les règles de fond du droit beaucoup plus que sur la procédure. Cette tendance est
traditionnelle dans les pays de la famille romano-germanique, mais elle s'y infléchit sous l'influence, notamment, du droit au procès équitable

consacré par la Convention européenne des droits de l'homme , l'impartialité du juge et la loyauté de la procédure devenant d'impérieux

critères du « bien juger » (Antoine Garapon), sinon du bon jugement.

III -  Tensions

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Comme les autres, mais à sa manière, la justice française est confrontée, depuis de nombreuses années, aux conséquences dévastatrices de

l'explosion du contentieux. La crise de la justice, que le justiciable ressent principalement à travers la lenteur et le coût des procédures, est

pour une large part la contrepartie d'un accès largement démocratisé au droit et à la justice.

La crise de la justice
La crise de la justice française a fait et fait encore couler beaucoup d'encre. « Crise de confiance, crise de croissance, crise de conscience »,
comme l'a justement résumé le juriste François Terré. Sauf à en modifier l'ordre, ce triple diagnostic peut être retenu.

Crise de croissance
La crise de la justice est d'abord une crise de croissance. Paradoxalement, la justice est avant tout malade de son succès. C'est ce qui la
distingue, au-delà des petits bobos endémiques dénoncés de tout temps (lenteur, coût, complexité), de cette autre crise, terrible, qui sévissait

dans la société française du XVIIIe siècle et qui a fait (faut-il le rappeler ?) le lit de la Révolution française. L'explosion continue de la demande
judiciaire depuis la fin du XIXe siècle, avec une accélération ces vingt dernières années, résulte de la combinaison de plusieurs facteurs :

l'augmentation du nombre de justiciables bien sûr (hommes, femmes et enfants, personnes morales de toutes sortes, y compris de droit public,

français et étrangers), qui exerce son effet mécanique ; l'inflation législative et réglementaire qui alimente la demande de droit(s), combinée
avec l'idéologie de la réparation, qui fait du moindre trouble un dommage appelant un responsable ; l'érosion des solidarités familiales,

professionnelles et plus largement institutionnelles (l'école, la commune, l'église) qui contribuaient à la régulation des relations sociales ; sans
oublier la démocratisation considérable de l'accès à la justice avec la réforme des systèmes d'aide juridictionnelle. Le problème est que les

moyens de l'institution judiciaire n'ont pas progressé proportionnellement à cette demande croissante de justice. Au milieu du XIXe siècle, la
France comptait environ 6 000 magistrats pour 37 millions de sujets (sans compter les sujets de mécontentement, comme raillait Rochefort).
Sait-on bien qu'en 2006 ce chiffre est d'à peine 8 000 pour quelque 62 millions d'habitants ? Sans doute, le budget de la justice a plus que

doublé depuis 1980. Mais avec 2,34 p. 100 du budget de la nation en 2007, la justice fait figure de parent pauvre par rapport aux principales
justices voisines. Et encore une part très importante de ce budget est-elle obérée par les moyens très importants accordés à l'administration
pénitentiaire et à la protection judiciaire de la jeunesse. Comment cette situation ne provoquerait-elle pas, tout à la fois, une crise de confiance,
chez les justiciables, et une crise de conscience, chez les gens de justice, singulièrement chez les juges, ces deux crises s'alimentant
mutuellement ?

Crise de confiance
Les enquêtes d'opinion disent assez la piètre confiance des Français à l'égard de leur justice, et cette défiance est constante. En 1995, une
enquête réalisée à l'initiative du ministère de la Justice classait la justice au dernier rang de l'ensemble des services publics. En 1997, les
personnes interrogées étaient encore 77 p. 100 à la trouver coûteuse et 87 p. 100 à la trouver vieillotte, son image d'ensemble étant jugée

mauvaise par 66 p. 100. Selon ce même sondage, réalisé par la Sofres, la justice est soumise au pouvoir politique pour 82 p. 100 des

personnes interrogées, 73 p. 100 d'entre elles estimant que les juges font preuve de mansuétude envers les élus. Ces derniers chiffres sont
proprement stupéfiants car ce soupçon de soumission de la justice au pouvoir politique est massivement exprimé au moment même où les
magistrats, du siège comme du parquet, secouaient le joug pour se libérer de l'encombrante tutelle du pouvoir exécutif. Depuis les années

1980, la poursuite, le jugement, voire l'incarcération d'hommes politiques ayant exercé, parfois, d'importantes responsabilités ministérielles,

disent assez la révolution en cours dans le corps de la magistrature. Que le pouvoir exécutif essaie de maîtriser une situation qui lui échappe
inexorablement, par des nominations contestées à certaines fonctions judiciaires ou par des interventions maladroites dans quelques

procédures, est une autre chose, qui ne signifie nullement l'acceptation servile de ces tentatives par la magistrature !

Crise de conscience
Au très critique « Qui es-tu pour me juger ? » du justiciable au juge, répond, désenchanté, le « Qui suis-je ? » du magistrat au prince qui l'a

institué. La crise de la justice est aussi une crise de conscience. Ce n'est pas seulement la dégradation du statut social du magistrat qui est en
cause, avec la perte de son prestige et son assimilation rampante à un fonctionnaire presque comme les autres, c'est aussi le sens même de
sa mission et son statut politique au sein du système étatique. Le juge français n'est plus seulement le censeur au service de l'État-gendarme

chargé de faire respecter la loi en disant le droit dans l'enceinte rassurante et sacrée des palais de justice. Immergé dans la société civile, le

juge de l'État-providence est requis de prendre en charge la gestion, dans le temps, de situations individuelles (de la gestion des tutelles au
traitement du surendettement des ménages) ou collectives (redressement et liquidation des entreprises, licenciements et conflits collectifs), qui

requièrent bien d'autres qualités que celles de juriste et appellent bien d'autres compétences que les siennes (enquêteurs sociaux, experts de
tous poils, administrateurs judiciaires...). Et lorsque l'État-providence est en crise, le juge doit régler les mêmes situations sociales sans en

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avoir les moyens ni l'autorité, le discrédit de l'État s'étendant alors à ses serviteurs. Dans le même temps, le juge a parfois le sentiment d'être

dépossédé d'une part croissante de sa mission traditionnelle lorsque la solution de certains litiges est confiée à des organes extrajudiciaires :

ainsi, dans le contentieux économique, ont fleuri, dans les années 1990, sous des formes diverses, les procédés de régulation non judiciaires

des litiges (commissions de conciliation, autorités administratives indépendantes). L'actuelle situation d'asphyxie engendre donc un profond

sentiment d'insatisfaction, tant chez les magistrats, dont l'office se trouve profondément affecté, que chez les auxiliaires de justice, les avocats
au premier rang, qui sont par ailleurs confrontés à une mise en concurrence, y compris internationale, qu'ils ne connaissaient pas jusqu'à

présent. Les « marchands de droit » (Yves Dezalay) font leur apparition.

L'accès à la justice
La liberté d'accès à la justice doit permettre à tous les justiciables de recourir à la justice afin d'obtenir la solution juridictionnelle, à défaut

d'être amiable, des litiges qui les opposent. Mais cette liberté demeurerait une liberté formelle si n'était pas institué un système permettant aux
justiciables d'assumer les frais du procès. La gratuité de la justice est une des conditions du libre accès de tous aux juridictions. L'expression,

toutefois, ne doit pas faire illusion. La justice représente nécessairement un coût, et ce coût est d'autant plus élevé que la justice est de qualité.
Or l'État ne peut assumer seul l'intégralité de cette charge. La justice étant un service offert aux justiciables, il n'est pas anormal que les

justiciables assument une partie de la dette judiciaire ; il en va d'ailleurs ainsi en matière d'arbitrage et de médiation. Le problème est donc

plutôt de savoir comment le coût de la justice doit être supporté entre les justiciables et l'État.

L'État et le budget de la justice


Nous avons déjà dit la faible part que représente le budget de la justice dans le budget général de l'État, même si l'accroissement de cette part
est devenue une priorité depuis les années 1980 (cf. tableau ). Pour les amateurs de chiffres, précisons qu'entre 1991 et 2007 les crédits
accordés au ministère de la Justice sont passés de 18,17 milliards de francs (1,42 p. 100 du budget général de l'État) à 6,3 milliards d'euros (

2,34 p. 100 de la masse globale), soit une augmentation de 57 p. 100 environ. Cette augmentation, dont on pourrait penser qu'elle n'est pas
négligeable (mais on part de si bas !), est sans rapport avec l'explosion, pendant la même période, des frais de justice en matière civile et
commerciale et de l'aide juridictionnelle, ces dépenses constituant des dépenses ordinaires dans le budget de la justice. Entre 1999 et 2005, le
montant total des frais de justice a doublé, passant à 487 millions d’euros, et le montant total des sommes distribuées au titre de l'aide
juridictionnelle est quant à lui passé de 131 millions d'euros en 1992 à 300 millions d'euros en 2005, soit une augmentation de 230 p. 100. Ces

chiffres se passent de tout commentaire. Il est vrai, s'agissant de ces derniers chiffres, que l'augmentation spectaculaire s'explique par la
réforme du système de l'aide juridictionnelle réalisée en 1991, dont les effets se sont fait sentir dès 1992. Un des objectifs de la réforme était
d'ouvrir plus largement l'aide à l'accès au droit : ces chiffres montrent que, globalement, l'objectif a été atteint. Et encore cette somme ne
représente-t-elle que la seule contribution de l'État à l'organisation et au fonctionnement du service public de la justice. Elles ne traduisent pas
le coût réel de la justice française car une partie de ce coût est à la charge des justiciables et, de cette part-là, on ne connaît pas le montant.

Justice : le budget français


Évolution du budget de la justice en France, en pourcentage du budget de l'État et en pourcentage du P.I.B., de 1820 à 2000 (source : J.-C. Asselain).

Les parties et les frais de la justice


Sur les parties pèse en effet la charge des frais du procès, ce que l'on appelle les dépens. Sauf décision contraire du juge, ces frais incombent

en principe à la partie perdante, qui supporte ainsi ses propres débours et ceux de son adversaire. Cette charge, normale en elle-même,

risque cependant de pénaliser les justiciables les moins fortunés, ce qui est de nature à porter atteinte au principe d'égalité devant le service
public. Aussi la collectivité doit-elle apporter sa contribution financière aux plaideurs les plus défavorisés.

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La collectivité, c'est d'abord la collectivité des contribuables qui, à travers l'État et grâce à l' impôt, organise une aide légale permettant aux

plus démunis d'agir en justice sans avoir à supporter le coût du procès. La première loi votée à cet effet en France a été une loi du 22 janvier

1851 relative à l'assistance judiciaire. Le système avait été réformé en 1972, mais il avait très vite manifesté ses insuffisances, d'où la nouvelle

réforme réalisée par la loi n o 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique. Cette loi a institué un nouveau dispositif d'aide à l'accès à la

justice, appelée aide juridictionnelle, et a créé un cadre juridique pour l'aide à l'accès au droit, qui est une aide à la consultation juridique et
une aide à l'assistance s'appliquant aux procédures non juridictionnelles. La réforme a atteint l'essentiel de ses objectifs. Le nombre des

admissions à l'aide juridictionnelle s'élevait, en 2006, à 905 000, soit une progression de 159,5 p. 100 par rapport à 1991 (348 000 admissions)

, cette progression étant plus forte en matière pénale qu'en matière civile. Le champ d'application de l'aide juridictionnelle est général, cette

aide étant en effet accordée devant toutes les juridictions, civiles aussi bien qu'administratives, répressives aussi bien que disciplinaires, tant

en matière contentieuse qu'en matière gracieuse, tant en demande qu'en défense, pour tout ou partie de l'instance, y compris pour les gardes
à vue, les procédures d'exécution des jugements. Mais la part des justiciables bénéficiant de l'aide juridictionnelle varie fortement d'un

contentieux à l'autre. Faible devant le conseil de prud'hommes et le tribunal d'instance, elle est de 30 p. 100 en moyenne pour les procédures

relevant du juge aux affaires familiales (65 p. 100 pour les divorces en 2007). Pour être supérieur au système antérieur, ce dispositif d'aide

légale ne bénéficie cependant pas à un nombre important de justiciables, appartenant aux classes moyennes, dont les revenus se situent à la

frange des plafonds de l'aide juridictionnelle. Or le poids que représente le coût d'une procédure dans la trésorerie de ces ménages n'en est
pas moins difficilement supportable : une procédure de divorce contentieux, sans incident particulier ni voie de recours, coûte, en moyenne,
l'équivalent de plus de deux mois de salaire minimum.

La mutualisation du risque judiciaire au moyen d'une assurance de protection juridique peut alors constituer une source opportune de
financement collectif complémentaire. À la suite d'une directive communautaire, la loi française a organisé cette variété particulière
d'assurance (art. L127-1 et suivants du Code des assurances) . Ce type d'aide au financement des procès tend à se développer de manière
importante, illustrant à sa manière une des tendances fondamentales de l'évolution contemporaine de la justice.

IV -  Tendances
Contre la thèse de l'identité de l'État et du droit, l'opinion tend à s'affirmer et s'affermir selon laquelle le droit existerait en dehors de l'État. De
fait, le droit de l'État et, partant, la justice de l'État doivent faire face à deux sortes de concurrence : par le haut, en raison de la constitution
progressive d'un ordre juridique supra-étatique, par le bas, en raison du développement des procédures de négociation contractuelle.

Internationalisation de la justice
Au-delà de la justice des États, une justice internationale se met progressivement en place là où la société internationale s'organise. Le
développement de l'arbitrage international en matière commerciale illustre, à sa manière, cette justice extra-étatique spontanément mise en

œuvre par la société des marchands, internationalisation et contractualisation de la justice combinant alors leurs effets. L'Organe de règlement

des différends (O.R.D.), institué au sein de l'Organisation mondiale du commerce (O.M.C.) pour régler les litiges commerciaux entre États, en
est un autre exemple dans l'ordre du droit international économique. Mais c'est sur le terrain plus traditionnel du droit international public que
cette internationalisation de la justice a le plus acquis droit de cité, si l'on peut dire. Pourtant, cette « juridictionnalisation » des relations
internationales ne va pas de soi car la justice est considérée par les États comme un attribut de leur souveraineté ; elle progresse, pourtant, au

gré des conventions internationales. Il y a toutefois des degrés dans cette internationalisation (dans cette intégration ?) et l'on peut ainsi
distinguer, selon un vocabulaire emprunté aux internationalistes, les juridictions à vocation universelle et les juridictions à vocation régionale.

Juridictions à vocation universelle


Les juridictions à vocation universelle ont vu le jour au lendemain de la Première Guerre mondiale. Cette origine signale leur mission :

substituer le droit à la force dans la solution des conflits internationaux. La Cour permanente de justice internationale, mise en place, en 1922,
par la Société des Nations, en fut la première manifestation. En 1945, l'Organisation des nations unies a succédé à la S.D.N. et la Cour

internationale de justice à la Cour permanente de justice internationale. La faiblesse du droit international, dit-on, est l'absence de sanctions,
qui en rend ineffectives les normes. De ce point de vue, la création par l'O.N.U., en 1993 et 1994, du Tribunal pénal international pour

l'ex-Yougoslavie (T.P.I.Y.) et du Tribunal pénal international pour le Rwanda (T.P.I.R.) marque un tournant dans la « juridictionnalisation » des

relations internationales . Certes, ce n'était pas la première fois qu'une institution judiciaire internationale de ce type était mise en place. Si le
souvenir s'est perdu du traité de Versailles, qui avait envisagé de créer un tribunal spécial pour juger l'empereur Guillaume II, en revanche,

chacun garde en mémoire les procès de Nuremberg et de Tōkyō, qui permirent à des tribunaux militaires de juger les auteurs des crimes de

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guerre et des crimes contre l'humanité commis au cours de la Seconde Guerre mondiale. Mais, avec la création de ces tribunaux pénaux

internationaux, l'idée d'un « droit d'ingérence judiciaire » s'est renforcée, et le projet d'instituer une juridiction pénale internationale à vocation

permanente s'en est trouvé grandement facilité. La multiplication des conflits régionaux et la recrudescence des crimes contre l'humanité qui

les accompagnent a ainsi justifié la création en 1998 de la Cour pénale internationale, marquant un progrès décisif de la société internationale.

Audition du T.P.I.Y., décembre 1998


Le général bosno-serbe Radislav Krstic lors de sa première comparution devant le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, à La Haye, le 7 décembre
1998. D'après sa présidente, Louise Arbour, il fut un des hommes clés du massacre, en 1995, des Musulmans réfugiés dans la zone de sécurité de Srebrenica.

Juridictions à vocation régionale


Ce progrès est déjà plus perceptible à travers les juridictions à vocation régionale. À l'échelle planétaire, la France appartient à la région
européenne et, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, cette région s'est organisée de deux manières.

En premier lieu, elle s'est d'abord constituée, sur les ruines de Nuremberg, en un Conseil de l'Europe au sein duquel a été élaborée la

Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée le 4 novembre 1950, entrée en vigueur en 1953, la

France ne l'ayant pour sa part ratifiée qu'en 1974. Sans doute cette convention est-elle directement applicable par les juridictions françaises,
qui, aussi bien en matière civile que pénale, voire administrative, n'hésitent plus à en faire application. L'article 6 paragr. 1, notamment, qui
consacre le droit des personnes à un procès équitable, est très souvent invoqué. Ce n'est pas à dire, toutefois, que la Convention européenne
des droits de l'homme soit observée en toute hypothèse. Le respect en est alors assuré par la Cour européenne des droits de l'homme, qui

siège à Strasbourg et qui peut être saisie par tout justiciable, après épuisement des voies de recours interne, afin de faire sanctionner le

manquement, par un État signataire, aux droits consacrés par la Convention (art. 25). Cette sanction peut consister, pour le justiciable lésé, en
une « satisfaction équitable » prenant la forme d'une indemnité mise à la charge de l'État défendeur (art. 50). La France a déjà fait l'objet, à
plusieurs reprises, de condamnations de ce type (notamment à propos d'écoutes téléphoniques, de traitements inhumains ou dégradants
commis par des fonctionnaires de police, de transsexualisme ou d'indemnisation des victimes de contaminations par transfusion sanguine).

La Communauté économique européenne qui, au fil des extensions et des approfondissements du mécanisme communautaire, est
devenue Union européenne, témoigne, en second lieu, d'une intégration juridique et juridictionnelle plus poussée des États qui en sont

membres. Hormis une Cour des comptes de la Communauté, chargée, pour l'essentiel, d'assurer le contrôle des comptes des institutions

communautaires, ce système repose sur l'activité de deux juridictions. La principale est la Cour de justice des Communautés européennes, qui
siège à Luxembourg. Outre ses missions consultatives, cette juridiction a surtout une fonction contentieuse qui la conduit, notamment, à

connaître des questions qui lui sont posées à titre préjudiciel, au cours d'instances pendantes devant une juridiction nationale, sur
l'interprétation des normes communautaires. Certes, la Cour de justice se contente de « dire pour droit » ; elle ne juge pas en fait. Mais les

arrêts interprétatifs de la Cour de justice ont une autorité générale de chose jugée. Ils s'imposent, non seulement à la juridiction nationale

saisie du litige qui y a donné lieu, mais plus largement à l'égard des parties à d'autres litiges devant n'importe quelle juridiction de l'ensemble
des États membres. Cette compétence est essentielle car elle contribue puissamment à assurer la cohésion du droit communautaire et

l'uniformisation de son interprétation par les juridictions nationales ; elle est donc un vigoureux facteur d'intégration. La Cour de justice est
également juge des recours formés à l'encontre des décisions du tribunal de première instance des Communautés européenne, créé en 1988,

qui jouit de compétences plus spécifiques.

Contractualisation de la justice

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Pour autant, l'internationalisation de la justice ne doit pas abuser. Le « tout judiciaire » a vécu. L'époque est à la recherche de solutions

amiables faites d'expertises, de conciliations, de médiations, conduisant à des transactions dont la vertu ne se limite d'ailleurs pas à la solution

des litiges individuels : les conflits collectifs peuvent aussi se résoudre en transactions diverses. La loi consacre elle-même ces solutions et

pas seulement en matière civile (conciliateur de justice, médiation judiciaire). Le contentieux pénal et le contentieux administratif, hauts lieux

traditionnels d'une conception purement judiciaire, voire inquisitoire, du droit de la solution des litiges, n'échappent pas à la marée montante de
la justice « alternative » (médiation pénale, par exemple). Cet engouement contemporain s'explique assurément par l'explosion de la demande

judiciaire et l'encombrement des juridictions qui en résulte : les solutions alternatives sont autant de circuits de dérivation. Mais, dans la

genèse du phénomène, l'essentiel touche plus aux structures mêmes de notre société et au système de droit qui en assure la régulation. Cette

mutation est fréquemment interprétée comme le passage d'un ordre juridique imposé à un ordre juridique négocié ; on pourrait dire aussi d'une

régulation de type autoritaire à une régulation de type conventionnel de la société, ce qu'un auteur a vulgarisé en parlant de la société
contractuelle. Le déclin de la loi, qui a perdu en autorité ce qu'elle a gagné en quantité, abandonnerait ainsi à la volonté des acteurs

économiques et sociaux de nouvelles plages de liberté, y compris le fait de trouver par eux-mêmes la solution de leurs différends.

Il est vrai que la justice douce, comme la médecine du même nom, présente des attraits. Il ne faut pas, pour autant, se laisser prendre au
chant des sirènes. Il n'est pas certain, tout d'abord, que le mode de solution extrajudiciaire des litiges soit plus démocratique que le judiciaire.

Les techniques alternatives ont elles aussi un coût qui peut conduire, là même où elles ont progressé de manière privilégiée, comme en

Amérique du Nord, à un retour vers la solution judiciaire des litiges : le phénomène est constaté par exemple au Québec. D'autant que la
solution amiable des litiges n'est pas nécessairement plus juste. Les modes de solution dits amiables posent en effet une question centrale qui

est celle du respect des droits fondamentaux des parties, ce que l'on nomme droits de la défense dans les solutions judiciaires. Les modes
alternatifs, comme l'arbitrage parfois, la conciliation et la médiation surtout, offrent peut-être l'avantage de la rapidité, celui d'être non
contentieux, c'est-à-dire non violents et non formalistes. Mais les parties qui s'opposent ne sont pas forcément égales, n'ont pas forcément la
même compétence technique ou la même puissance économique. Des garanties sont donc nécessaires pour prévenir ou corriger ces
déséquilibres : ainsi, en amont, le respect de garanties minimales de procédure, comme le principe de la contradiction, et, en aval, le recours

toujours possible au juge, seul garant de la juste distance nécessaire à l'œuvre de justice.

Dans ces conditions, si les solutions alternatives, spécialement les solutions conventionnelles, doivent être favorisées dans toute la
mesure du possible, il n'est pas bon que leur développement se fasse indépendamment de l'institution judiciaire. Que ce soit dans le principe

même de leur mise en œuvre ou, seulement, dans le contrôle de leur efficacité, les modes alternatifs de règlement des conflits ne sont
concevables qu'articulés à la justice étatique. Tel est du reste déjà le cas en matière d'arbitrage, fut-il international, avec la procédure d'
exequatur, qui confère force exécutoire à la sentence arbitrale. On ne saurait faire moins. Dans la conception du droit français, le règlement
amiable des litiges ne doit pas plus exclure le recours au juge que le recours au juge ne doit exclure le règlement amiable.

Est-ce toujours justice que cette justice contractuelle ? On pourrait en douter, en l'absence d'un tiers impartial pour dire la part de chacun (
suum cuique tribuere...). En vérité, l'intervention du tiers n'est que différée, le règlement amiable n'excluant pas le recours au juge, qui peut en
renforcer l'autorité ou, au contraire, l'invalider. La boucle est ainsi fermée. Dans l'ordre de la solution des litiges, contrat et procès ne doivent

pas s'exclure, mais se combiner. Un mauvais arrangement vaut peut-être mieux qu'un bon procès. Il est certain, en tout cas, qu'un bon

arrangement vaut mieux qu'un mauvais procès.

Loïc CADIET

Bibliographie

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