bosques 2011, 2, 168-199; doi: 10.

3390 / f2010168
ACCESO ABIERTO

bosques
ISSN 1999-4907
www.mdpi.com/journal/forests

Artículo

Gente, Gobierno y Bosques-La Obstáculos en el Bosque de Reforma de

Gobierno de América Latina

Arnoldo Contreras-Hermosilla

Consultor de Política Forestal con sede en Italia, Via Vittorio Emanuele 21, Labro, 02010 Rieti, Italia; E-Mail:

arnoldocontreras@comcast.net; Tel .: + 39-335-8447498

Recibido: 02 de noviembre de 2010 / Aceptado: December 23 2010 / Publicado: 27 Enero 2011

Resumen: Este artículo examina las barreras comunes para lograr niveles adecuados de gestión de los recursos forestales

en los países de América Latina. Se ve en las deficiencias de la política y los marcos normativos que afectan a los

bosques, el fracaso común para imponer el estado de derecho, los principales factores que limitan la eficacia de las

acciones del gobierno en el sector forestal y en las barreras políticas a la introducción de reformas para el cambio en el

gobierno estructuras. La eliminación de estas barreras adquiere nueva importancia en la implementación de exitosos

programas de REDD + en los países de la región.

palabras clave: gobernanza de los bosques; la reforma del gobierno; programa REDD +; America latina

1. Introducción

Durante años, los gobiernos de América Latina han tratado de reducir la deforestación, la degradación de los bosques, y mejorar la

gestión de los recursos forestales en general, pero con resultados decepcionantes. políticas y legislativas marcos defectuosos, débil

estado de derecho, la tala ilegal, la corrupción, las instituciones forestales ineficaces y otros fallos de gobierno han plagado el manejo

forestal.

La implementación de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de los bosques y la mejora de la gestión de recursos

(REDD +) ofrece una oportunidad nueva y sin precedentes para la reforma de los sistemas de gobierno en la región. REDD + esquemas

pueden llegar a ser importantes fuentes de financiación para las iniciativas para reducir la deforestación y gestionar los bosques de forma

sostenible. Sin embargo, más allá de la financiación potencialmente considerable, la implementación de esquemas REDD + requerirá

países para organizar los esfuerzos excepcionales para mejorar la calidad de la gobernanza forestal [1]. Sin un nivel aceptable de

gobernanza forestal, las iniciativas de REDD + podrían fallar para reducir las emisiones, y peor aún,
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podría dar lugar a una amplia gama de resultados perjudiciales. Grandes flujos de fondos bajo los programas REDD + podría dar lugar a un aumento del

conflicto, considerables oportunidades para la corrupción y la negación de los derechos de los pueblos indígenas y comunidades dependientes de los

bosques. La mejora de la gobernanza forestal, por tanto, es una tarea crítica.

Este estudio revisa algunas de las barreras más importantes para lograr la gobernabilidad forestal adecuada en los países de América

Latina. La siguiente sección se examinan los desafíos clave para la mejora de la calidad de la gobernanza forestal común a la mayoría de

los países de América Latina. Las cuatro secciones que después de examinar cada uno de los principales obstáculos para la

gobernabilidad en mayor detalle. Sección 3 analiza los fallos comunes de los marcos normativos y regulatorios que afectan a los bosques.

Sección 4 examina las barreras a la gobernabilidad relacionado con el estado de derecho débil y su manifestación en la frecuencia de la

tala ilegal. Sección 5 examina las deficiencias en la eficacia del gobierno y la Sección 6 se centra en las rigideces y resistencias políticas

que hacen que los intentos de introducir reformas políticas, normativas e institucionales para mejorar la gobernabilidad una empresa

difícil.

2. Retos a mejorar la calidad de la gestión forestal

gobernanza forestal es un término amplio que a veces puede ser utilizado para referirse a conceptos diferentes. Aquí, la gobernanza

forestal se entiende como las formas en que los funcionarios y las instituciones (formales e informales) adquirir y ejercer la autoridad en la

gestión de los recursos para sostener y mejorar su productividad económica, los valores ambientales y el bienestar y la calidad de vida de

aquellos cuyos medios de vida dependen en el sector. Este concepto de gobierno es, por tanto multidimensional en sus valores, de

múltiples actores de los sectores público y privado e implica diferentes niveles de gobierno, desde el internacional a nivel nacional y local.

Mientras que todo lo abarca marcos conceptuales son útiles para obtener una comprensión detallada de la gobernanza forestal, este

documento se centrará en aquellas cuestiones que el gobierno es visto como el principal agente para iniciar la acción y reformas. Estos

incluyen el diseño y aplicación de políticas y marcos regulatorios, y la acción de las instituciones gubernamentales para implementar

regulaciones que afectan a los bosques de la comunidad, la propiedad privada y pública o control. Examinamos los obstáculos a la

gobernanza de los bosques y su importancia para la implementación de programas de carbono forestal en los siguientes aspectos

fundamentales:

• El marco político y afectan a los bosques de regulación. Esto se refiere a la capacidad del gobierno para diseñar,
formular y aplicar políticas y reglamentaciones acertadas que permitan y promuevan el manejo forestal sostenido.

• El respeto al estado de derecho, el control de las actividades forestales ilegales y la corrupción. Esta es la medida en que

los agentes confían en y cumplir con las normas de la sociedad y, en particular, la calidad de la ejecución de contratos, derechos

de propiedad, la policía y los tribunales, así como la probabilidad de que el crimen y la violencia. Incluye la medida en que se

ejerce el poder público en beneficio privado, en forma pequeña y gran escala de la corrupción, así como -capture‖ del Estado por

minorías selectas e intereses privados.

• la eficacia del gobierno. Esto se refiere a la calidad de la burocracia y de los servicios públicos prestados, el grado
de independencia de la burocracia de las presiones políticas y la credibilidad del compromiso del gobierno con sus
propias políticas.
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• La economía política de introducir reformas. Esto se refiere a las formas en que se planifican las reformas y aplicado

efectivamente. La misma se refiere a la flexibilidad del gobierno para hacer frente a los diversos grupos de interés y superar la

resistencia a la política y la reforma regulatoria.

Es importante tener en cuenta que, si bien estas dimensiones de la gobernanza de los bosques parecen ser independientes de las áreas de

estudio, que son, de hecho, estrechamente relacionados entre sí. Por tanto, un grado de correlación se puede esperar entre, por ejemplo, los altos

niveles de corrupción y baja efectividad del gobierno, o entre una política disfuncional y marco legal, por un lado, y el débil estado de derecho en

el otro. La implicación es que mientras que la superación de una o unas pocas barreras sin duda pueden ayudar, esto puede no ser

necesariamente suficiente para alcanzar los niveles de gobernanza forestal en general más altos.

Estas dimensiones de gobernanza forestal adquieren nueva relevancia en la implementación de los programas REDD + en los países

latinoamericanos, como los programas requieren mejoradas considerablemente los niveles de eficacia y eficiencia de gobierno.

3. Los fracasos de la política y los marcos normativos relacionados

Una revisión del marco regulador muy a menudo revela fallas en la política del gobierno y los marcos reguladores para dirigir la
gestión de los recursos forestales públicos y privados; estos defectos resultan comúnmente en efectos no deseados, a veces lleva
actores forestales en direcciones que están fuertemente en desacuerdo con las intenciones originales de los políticos y legisladores.

fallos de gobierno se originan no solo en imperfecto bosque políticas y leyes, sino también en las políticas y leyes de otros sectores. Por

ejemplo, las políticas y las regulaciones sobre la expansión agrícola, tenencia de la tierra, el desarrollo de infraestructura industrial y de

transporte todos pueden tener un profundo impacto negativo sobre los bosques [2].

Examinamos ocho debilidades características de las políticas dentro y fuera del sector forestal que introducen barreras

importantes para la gobernabilidad de los recursos forestales y el manejo adecuado de los programas REDD +.

3.1. reguladora de sobrecarga

Regulación en el sector forestal es normalmente muy intensa y detallada. Normas controlan cómo se deben manejar los recursos forestales,

cuándo y qué productos forestales pueden ser cosechadas en qué lugares y cómo los productos forestales deben ser transportados y

comercializados. En comparación, otros usuarios de la tierra, como los operadores agrícolas no están sujetos a tales profusa, regularmente

excesiva, la regulación.

Recuadro 1 muestra el grado de carga regulatoria de la economía en general de América Latina. No existe el índice está disponible

para el sector forestal como tal, pero no hay ninguna razón de peso para pensar que la situación en el sector forestal sería

radicalmente diferente a la de la economía en su conjunto. La puntuación de cada país es un número entre 0 y 100, con 100 equivale

al entorno más liberal negocio. La puntuación se basa en 10 factores, todos el mismo peso: Iniciar un negocio: ( a) procedimientos

(número), (b) tiempo (días), (c) costo (por ciento del ingreso per cápita), (d) capital mínimo (porcentaje del ingreso per cápita;

La obtención de una licencia: ( a) procedimientos (número), (b) tiempo (días), (c) costo (porcentaje del ingreso per cápita);

Cierre de una empresa: ( a) Tiempo (años), (b) costo (porcentaje de estado), (c) Tasa de recuperación (centavos por dólar). Existen marcadas

diferencias entre los países, con algunas cargas regulatorias que muestran considerables. En
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Surinam, por ejemplo, iniciar un negocio requiere 13 procedimientos administrativos y de toma 694 días a un costo igual al 113% del

ingreso per cápita de la nación. Cumplimiento de contratos en promedio toma 44 procedimientos administrativos, de 4,7 años y consume

tanto como 37% de la reclamación [4]. Por el contrario, en Colombia, a partir de un negocio requiere nueve procedimientos

administrativos que se pueden completar en 20 días y cuesta 12,8% del ingreso per cápita del país [5].

Recuadro 1. Índice de libertad comercial en determinados países de América Latina, 2010 [3].

País Puntuación

Argentina 62.1
Belice 74.1
Bolivia 57.3
Brasil 54.5
Chile 64.8
Colombia 83.6
Costa Rica 59.3
Ecuador 52.9
El Salvador 67.4
Guatemala 52.5
Guayana 63.4
Haití 36
Honduras 63
México 83
Nicaragua 55.7
Panamá 75.9
Paraguay 60.9
Perú 65.8
Surinam 41
Uruguay 63,1
Venezuela 50.3

En general, el exceso de regulación no está asociado con mejores resultados económicos o medioambientales, sino que se asocia a

menudo con grados considerablemente más altos de corrupción y un tamaño relativo mayor de la economía no oficial [3,6].

Cuando el uso de la tierra para bosques están sometidos a regulación excesiva, mientras que otros usos de la tierra no son, se crea un

incentivo para abandonar bosques y dedicar la tierra a las alternativas no forestales más ligeramente reguladas. Mientras que el ambiente

regulatorio es variable en la región, en algunos casos, sobrecargar reguladora puede ser una causa importante de la deforestación. Por ejemplo,

el exceso de regulación es considerada una de las principales causas de la deforestación y la conversión de uso de tierras forestales en

Colombia [7].

La relevancia de esta barrera a los programas REDD + es clara, ya que estos programas tienen por objeto reducir o eliminar los incentivos a la

deforestación y la degradación de los bosques.

3.2. Regulaciones poco realistas

Aparte de las regulaciones forestales excesivas, un problema frecuente es que algunas regulaciones son tan exigentes que muchos operadores

forestales posiblemente no pueden satisfacerlas.

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Por ejemplo, mientras que el gobierno de Honduras exige que las comunidades para preparar planes de manejo forestal antes de

utilizar el bosque de ninguna manera, la mayoría de las comunidades simplemente no tienen la capacidad técnica para diseñar y poner

en práctica los planes requeridos o, a menos que reciban el apoyo de los proyectos de asistencia, la capacidad contratar a un profesional

forestal que pueden producir este tipo de planes En aquellos casos en los que de alguna manera se podrían diseñar planes, se

necesitarían dos años para obtener la aprobación del gobierno [8]. En Paragominas, en el este del Amazonas brasileño, el servicio

forestal local no estaba autorizado para aprobar los planes de manejo forestales y madereros de pequeña escala tuvo que viajar a la

capital del estado de Belem para obtener la aprobación del gobierno. Podría tomar varios días, y con frecuencia varios viajes, para

completar la documentación faltante o errónea requerido por el gobierno [9].

En Bolivia, un gobierno interesado en la regularización de las condiciones para las comunidades locales les animó a formar grupos locales de la

comunidad, lo que podría solicitar un permiso para utilizar los bosques municipales. Sin embargo, los costos de puesta en marcha podría ser tan alto

como US $ 20,000 con los costos recurrentes anuales de hasta $ 8.000. La mayoría de las comunidades locales carecen de los recursos y la capacidad

técnica para satisfacer los requisitos del gobierno y por lo tanto no podían acceder a los beneficios del programa [10].

existen casos análogos de regulación inviable en otros países. Porque tienen los recursos técnicos y financieros escasos, pequeños

operadores están en desventaja en comparación con los grandes productores y las empresas. Estas últimas entidades también pueden

conocer mejor cómo navegar la compleja red de leyes y reglamentos y disfrutar de mejores contactos en las agencias gubernamentales que

pueden ayudar a mover los papeles y autorizaciones oficiales a lo largo.

Al igual que en el caso de excesivas regulaciones descritas anteriormente, los propietarios de bosques que enfrenta quizás menos, pero

inasequibles y todavía no factibles reglas tienen un incentivo para convertir sus bosques a otros usos que requieren el cumplimiento menos

exigente con las normas del gobierno. En otras circunstancias, puede que simplemente optar por operar fuera de la ley. los programas REDD + se

ven obstaculizados por la incapacidad de algunos interesados, en particular los operadores pequeños y comunidades, para cumplir con las

regulaciones que están muy por encima de su capacidad. Algunos observadores han señalado ya que las comunidades y pequeños propietarios de

bosques necesitarán ayuda sustancial para cumplir con los requisitos para la implementación de REDD +.

3.3. Las políticas que ignoran los derechos a Forest uso y la propiedad

En varios países de América Latina, la falta de reconocimiento de derechos a la tierra crea barreras significativas
para la gobernanza forestal adecuada. derechos tradicionales son, a todos los efectos prácticos, jurídicamente
inexistente a pesar de que estas poblaciones pueden haber sido los ocupantes originales y usados ​los bosques para
su subsistencia desde tiempos inmemoriales. Aparte de la injusticia de estas políticas, la falta de tenencia de tierras
forestales segura y legal conduce a intensos conflictos entre las comunidades y los gobiernos. Los conflictos sobre la
propiedad de los recursos forestales y los derechos complican las decisiones sobre el manejo forestal. En Surinam,
los derechos de tierras tribales todavía no están aprobadas por ley por el gobierno, que concede licencias a las
personas no tribales y las empresas, lo que conduce a una intensa fricción entre las comunidades tradicionales, el
gobierno y los concesionarios. En otras partes de la región,
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Si bien se reconoce que en muchos países los gobiernos están reformando las políticas de tenencia de la tierra en favor de la propiedad de las

comunidades indígenas (Cuadro 2), a menudo la diferencia entre los derechos legales formales y la realidad sigue siendo amplia [14]. Además, con

frecuencia los derechos vienen con límites. En Guyana, por ejemplo, los derechos amerindios han sido regulados en la Ley de los amerindios de 2006,

pero persisten importantes restricciones en el uso del suelo.

Recuadro 2. propiedad de los bosques de la comunidad indígena.

Durante las últimas dos décadas, algunos países han otorgado la propiedad legal de los bosques a las comunidades indígenas: Bolivia, 12 millones de hectáreas; Brasil, 103 millones

de hectáreas; Colombia, 27 millones de hectáreas; Ecuador, 4,5 millones de hectáreas; y Guyana, 1,4 millones de hectáreas de tierra, incluidos los bosques.

Fuente: [13]

Una evaluación de las lecciones aprendidas en la implementación de los pasos iniciales de las iniciativas de REDD + país revela que cerca de la

mitad de los países analizados serios problemas enfrentados relacionados con la tenencia de la tierra y la incertidumbre que afecta a los derechos de

los usuarios, haciendo de esta una barrera clave para la aplicación eficaz de los programas forestales de carbono [15 ]. La evaluación implicó diversos

usos de los recursos forestales y tierras en diferentes situaciones, de los programas en tierras gubernamentales (Guatemala), a otros en tierras de

propiedad comunitaria (México), en territorios de los pueblos indígenas (Brasil) y en tierras privadas (Ecuador).

tenencia de la tierra claro también tiene repercusiones económicas y ambientales. Terreno que no pertenece legalmente no se puede utilizar

como garantía para la obtención de préstamos o para cualquier tipo de transacción segura y aplicable. Del mismo modo, tenencia de la tierra incierta

disuade a la gestión sostenible a largo plazo y de hecho hace que la deforestación una opción más atractiva.

3.4. Políticas y regulaciones poco claras y contradictorias

Varias regulaciones pueden tener un impacto directo sobre la gobernanza forestal, pero no siempre pueden ser armonizada o

consistentes entre sí. Las posibilidades de disposiciones contradictorias se multiplican si las leyes y las normas son numerosas. México,

por ejemplo, tiene más de 100 leyes para la regulación ambiental, con discrepancias y conflictos entre ellos [16].

Además, es común que los gobiernos aprueban leyes, pero nunca se retrasan o dictar las normas operativas correspondientes.
Por ejemplo, la Ley de Gestión Forestal de Surinam fue aprobado en 1992, pero los reglamentos de aplicación se emitieron sólo
ocho años más tarde, creando una gran incertidumbre sobre cómo la ley debe ser puesto en práctica en el ínterin [12].

En otras situaciones, normas de funcionamiento pueden ser poco clara y por lo tanto abierto a interpretaciones contradictorias (Cuadro 3). Una

vez más, estas limitaciones crean fuertes incentivos para que los operadores se alejan de la gestión basada en los bosques y para convertir las

tierras a usos con menos complicaciones regulatorias.

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Recuadro 3. reglas poco claras en Guyana.

'Algún requisitos relativos o relacionados con la Ley de New Forest se estaban aplicando antes de su reciente aprobación en 2009 a pesar de
las dudas sobre su validez legal. El Código de prácticas de aprovechamiento de la madera (GFC noviembre de 2002) fue un caso típico. La
Ley Forestal establece un procedimiento para la aprobación y entrada en vigor de códigos de prácticas. Se define como: un límite voluntario,
‖ eficaz en la regulación de todos los interesados ​en el cumplimiento de SFM mejores prácticas internacionales, el Código de prácticas se
consideró como legalmente vinculante por Comisión Forestal de Guyana (GFC) autoridades. Este último considerado como su aplicación
-aplicación de procedures‖, -actuando de acuerdo con el mandato de la GFC.‖ Afirmaron los concesionarios tenían que seguir las directrices
oficiales como una cuestión de principio, y que esto se afirma en sus permisos.

usuarios de los bosques no comparten este punto de vista totalmente. Una extensa queja entre los gerentes de las empresas forestales fue la supuesta basis‖

-no legal para muchos requisitos y directrices de GFC. En el otro lado del espectro productor, los molineros de motosierra y pequeños madereros

insistentemente ellos considerados como -impromptu rules‖ y rules‖ -New por GFC. Algunos gerentes del sector privado también cuestionaron la legalidad de

la aplicación de GFC -compensations‖ por encima de G $ 750 (unos US $ 4), un límite establecido en la Ley Forestal. (El GFC aplica compensaciones sobre la

base del valor estimado de mercado de los productos involucrados.) Esos directivos de la empresa cuestionaron toda una serie de procedimientos. Esta

situación se mantuvo durante algunos años. Se creó un conflicto innecesario alimentada por la incertidumbre sobre las reglas y obligations‖.

Fuente: [17]

3.5. Débiles salvaguardas sociales y ambientales relacionados con la evolución de otros sectores

Es bien sabido que la infraestructura de transporte, así como las operaciones de extracción minera y petrolera, crean fuertes incentivos para

la apertura de nuevas áreas forestales protegidas previamente de los madereros y otros operadores por su inaccesibilidad. La construcción de

carreteras cerca oa través de los bosques conduce a mayores oportunidades para la tala ilegal y perjudicial para el medio ambiente, la

deforestación y la degradación de los bosques. Los nuevos caminos aumentan la accesibilidad y la rentabilidad financiera de la conversión de

tierras forestales a la agricultura. A medida que el precio de las tierras recién -developed‖ crece, los primeros ocupantes tienden a vender sus

tierras ahora más valiosos y moverse más lejos en los bosques [18]. Las carreteras que atraviesan zonas forestales son una causa importante de

la deforestación en Brasil, donde cada kilómetro de nuevas carreteras conduce a entre 400 y 2.000 hectáreas de deforestación. También existe

abundante evidencia de los efectos nocivos de las políticas de construcción de carreteras en Perú, Ecuador y México [16,19-21]. Un estudio de

los proyectos de carreteras en México, Guatemala y Belice estima que su construcción podría causar la deforestación de algunas

300.000 ha [22].
Aunque los proyectos de carreteras se planifican cada vez más con las garantías de deforestación, no siempre se respetan las medidas de

protección. Como un observador señala, en los países que comparten la cuenca del Amazonas,

- después de 60 años de construcción de algunas decenas de miles de kilómetros de carreteras, no hay un solo ejemplo de la planificación y la
legislación que se está applied‖ mínimamente [23]. Esto incluye la enorme 4.700 kilometros de ruta entre Lima y Brasilia.

proyectos de minería, petróleo y gas también tienen impactos perjudiciales al provocar la deforestación en los sitios de extracción, así como la

contaminación. La erosión, la sedimentación y la contaminación pueden ser exacerbados por derrames, diques de colas y la liberación de productos

químicos utilizados en los procedimientos de extracción, todos los cuales pueden tener poderosos efectos negativos sobre los recursos forestales, el medio

ambiente y la población local [17,19,24]. Por ejemplo, el oro ilegal

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la minería en la Amazonia brasileña y más recientemente en la frontera con Venezuela ha causado la deforestación extensiva a pesar de los

esfuerzos del gobierno para poner fin a estas prácticas destructivas.

Además de la deforestación directa, muchas empresas de minería y extracción de petróleo y de gas puede provocar un intenso conflicto

con las comunidades locales. Una situación dramática se encuentra en la Amazonía peruana, donde los bloques de petróleo y gas solos ya

cubren unas 55 millones de hectáreas (véase el recuadro 4). Tanto como 45 millones de hectáreas en virtud de contratos de exploración de

petróleo y gas se superponen con tierras reclamadas por grupos indígenas [24,25]. Después de nuevas regulaciones que rigen el uso de los

recursos forestales fueron emitidos, 100 personas murieron en enfrentamientos con la policía militar en 2009 durante las protestas violentas de

los grupos indígenas que denuncian la falta de consulta y violación de sus derechos a la tierra ancestral de superposición con los proyectos de

explotación petrolera y minera [25, 26]. situaciones similares en Venezuela, Ecuador, Guyana y otros países también han dado lugar a

conflictos violentos entre grupos indígenas,

Recuadro 4. La Amazonía peruana: la infraestructura, la minería obras / petróleo y otros proyectos de desarrollo.

52 proyectos hidroeléctricos activos en la Amazonía permitirá generar unos 24.500 MW, pero los bosques de inundación detrás de las presas es probable que tengan un

impacto medioambiental, incluyendo las emisiones de gases de efecto invernadero grande.

• 53 bloques de petróleo en la Amazonía cubrirán unas 55 millones de hectáreas. Unos 35 millones de hectáreas ya han sido asignados. El proceso de

exploración solo se ha traducido en unos 16.000 hectáreas siendo deforestada.

• 24.818 concesiones mineras, sólo 16 de los cuales son legales. En Madre de Dios, unas 150.000 hectáreas ya están seriamente afectados por la

minería.

• 483.000 hectáreas de nuevas plantaciones de biocombustibles. Sustitución de bosques naturales con plantaciones de palma de aceite para los resultados de producción de

etanol en el 50% más emisiones de gases de efecto invernadero que el petróleo.

Fuente: [23]

Trevin y Nasi [17], discutiendo el caso Guyana, estado:

Los recursos forestales de Guyana son todavía en gran parte sana y productiva. Algunas amenazas ya son visibles, sin

embargo, y se puede esperar que aumente, si no se gestiona adecuadamente ... La minería es una de estas amenazas.

Muchos usuarios de los bosques perciben como la minería de funcionar sin ninguna regla. Se resienten lo que parecen ser

diferencias significativas en el control de su actividad. Pequeños madereros diría -miners entran en la concesión y hacer lo

que quieran, y el concesionario es charged‖. Un representante de la asociación forestal comunitario sugirió irónicamente,

-Deberíamos todo cambio a la minería y luego pedir permiso para vender la Minería trees.‖ se describe como un problem‖

-big por directivos de la empresa forestal. -Algunos TSA (Acuerdos de venta de madera, emitidos por el gobierno para las

concesiones que cubren más de

24.000 ha y asignado por más de 20 años) cubierto en un 90% por la minería rights.‖ minería también ha sido
reconocido como un obstáculo para la certificación forestal.

El impacto negativo de la extracción de petróleo en la Amazonía ecuatoriana ha sido bien documentada en una demanda presentada

prolongada en los EE.UU., en nombre de 30.000 habitantes de los bosques contra una empresa petrolera que causa enormes daños a los

bosques y fuentes de agua. Amazon Watch estima que cerca de un millón de hectáreas de bosque ya han sido degradados.
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Por lo tanto, el desarrollo de las industrias de extracción tiende a promover la deforestación y la degradación de los bosques a través de la

propia operación extractiva y una mayor accesibilidad a las zonas forestales. Además, la imposición de derechos de extracción por encima de los de

las comunidades tradicionales corre el riesgo de generar intensos conflictos entre las industrias extractivas, los gobiernos que sancionan estos

desarrollos y las comunidades locales. El alto valor de los recursos minerales, petróleo y gas hacen los bosques de apertura de las operaciones de

extracción y nuevos caminos en general, inevitable.

En cuanto a la implementación de REDD +, los altos niveles de incertidumbre tienden a desalentar a diversos actores de las inversiones forestales para

participar en la prevención de la deforestación. Además, estas situaciones están obligados a hacer que sea difícil identificar a los responsables de la

reducción de la deforestación y la recompensa en consecuencia.

3.6. Las políticas fiscales que fomente usos no sostenibles de los bosques

Diversas políticas fiscales dan lugar a importantes recursos financieros de los contribuyentes, en forma de subvenciones, de ser trasladado a

un número limitado de consumidores y productores. A nivel mundial, las políticas de subsidios del gobierno en el sector forestal son sustanciales,

llegando a unos $ 30 mil millones al año [27]. Sin embargo, los subsidios proporcionados con la mejor de las intenciones a menudo no producen

los resultados esperados, y cuando lo hacen, los resultados a menudo se logran a un alto costo. En casos extremos, los subsidios forestales

inducen respuestas opuestas a los enunciados en los políticos, un notable ejemplo de la falta de gobierno.

Grandes áreas de los recursos forestales de la región se gestionan bajo diferentes esquemas de contrato de concesión de la madera. Tradicionalmente,

las tasas cobradas y otras condiciones que rigen los contratos con los concesionarios tienen poca relación con el valor real de los recursos forestales. No es

raro ver a los gobiernos captura sólo una pequeña fracción de la renta económica de los bosques (el retorno financiero de la tala de árboles por encima de

la obtenida en otras partes de la economía). Los gobiernos pueden capturar parte o la totalidad del valor de los recursos forestales. No es raro ver a los

gobiernos captura sólo una pequeña fracción de la renta económica forestal a través de una amplia variedad de cargas forestales. Si deciden no hacerlo, se

acumulan beneficios extraordinarios a los concesionarios como los subsidios y beneficios excepcionales. En muchos casos, el cobro de tarifas bajas de

madera se hace intencionadamente como un subsidio, para atraer a las empresas forestales, crear empleo y abrir tierras que antes eran inaccesibles para el

desarrollo. En algunos otros casos, las tasas irrealmente bajos no son intencionales, sino el resultado de la inflación con los gobiernos descuidar a incluir

cláusulas en sus contratos de concesión de la madera para la revisión y ajuste del valor real de los derechos forestales periódica. Por lo tanto, de una

manera u otra, los concesionarios de madera pueden ser subvencionados, cuando pagan madera u otro forestales tasas que están muy por debajo del valor

real de mercado de los productos que extraen de los bosques públicos. irrealmente bajas tarifas no son intencionales, sino el resultado de la inflación con

los gobiernos descuidar a incluir cláusulas en sus contratos de concesión de la madera para la revisión y ajuste del valor real de los derechos forestales

periódica. Por lo tanto, de una manera u otra, los concesionarios de madera pueden ser subvencionados, cuando pagan madera u otro forestales tasas que

están muy por debajo del valor real de mercado de los productos que extraen de los bosques públicos. irrealmente bajas tarifas no son intencionales, sino el resultado de la

tasas forestales bajas crean incentivos para seguir las prácticas de gestión no sostenibles y tienden a tener un impacto negativo en la población

local. Por ejemplo, la madera barata tiende a ser desperdiciado por los concesionarios de madera. Porque la madera de las concesiones es de bajo

costo, los concesionarios potenciales tienden naturalmente a obtener tan grande una concesión como sea posible. En cualquiera de los casos, las

grandes áreas en concesión aumentan la probabilidad de que los concesionarios podrán obtener el control de las tierras tradicionales utilizadas por las

comunidades locales y grupos indígenas, multiplicando así las posibilidades de conflicto.

Algunos países también han establecido subsidios para las plantaciones forestales con la intención loable de reducir la presión de la

industria sobre los bosques naturales (Chile es uno de esos casos). Los bosques de plantación se producen mucho más industrial de la madera

por hectárea que los bosques naturales y por lo tanto si la madera y la madera de plantación de bosques naturales eran sustitutos perfectos (que

no lo son), los subsidios contribuirían

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a la reducción de la demanda de productos forestales naturales. Sin embargo, los cambios en los precios de mercado que acompañan a las subvenciones

pueden dar lugar a una mala asignación sustancial de recursos y la ineficiencia económica. Si la madera de plantación es de hecho un éxito en la sustitución

de la madera de los bosques naturales, el valor de los bosques naturales puede disminuir sustancialmente debido a una menor demanda de sus productos y

esto, en función de las presiones sobre la tierra, puede inducir a la tala de bosques naturales a utilizar las tierras para obtener más alternativas rentables,

incluidos los bosques plantados [27].

En otros casos, los gobiernos subvencionan la agricultura, y al hacerlo, ellos cambian el margen de rentabilidad
financiera para las actividades que puedan competir con los usos forestales de tierra. Debido a los subsidios que
distorsionan, la agricultura privada puede expandirse más allá de los límites razonables y económicamente invadir los
terrenos forestales. Este efecto de conversión puede ser especialmente intensa cuando la tierra es escasa. Dependiendo de
las circunstancias, los subsidios agrícolas pueden llevar a una intensificación de la agricultura en lugar de mayor presión
sobre la tierra, pero a menudo la expansión de los cultivos agrícolas en tierras forestales es una opción más rentable. Por
ejemplo, en México, los subsidios para proporcionar incentivos para desarrollar biocombustibles han llevado a la tala de
bosques para plantar palma de aceite [9]. Además, la intensificación agrícola tiende a ser intensiva en capital, reduciendo
con frecuencia la demanda local de mano de obra.

Estos ejemplos muestran que las políticas de subsidios en el sector forestal con frecuencia producen una serie de efectos no deseados, a

veces muy en desacuerdo con las intenciones originales de los políticos. Además, las políticas de subsidios agrícolas que favorecen usos de la

tierra que son diferentes de los bosques, pueden conducir fácilmente a una mayor deforestación y la expansión de la frontera agrícola. Estos

incentivos a la deforestación es probable que sean una cuestión clave para la implementación de los programas REDD +, que se basan en el

aumento de las recompensas financieras alternativas que mantienen tierras bajo bosques. Es cuestionable si estas recompensas serán siempre

suficientes para superar la diferencia de rentabilidad financiera resultante para los que optan por la deforestación y la conversión de tierras

forestales a agrícolas alternativas más atractivas económicamente.

3.7. Las políticas que promuevan directamente la deforestación y la degradación forestal

En Brasil, históricamente, la deforestación fue aceptado como una forma de mejorar la tierra, que da acceso a los derechos de propiedad. El Estatuto

de la Tierra 1964 apoyó este concepto y en 1980 los ocupantes ilegales se les concedió el derecho a reclamar y poseer la tierra que se mantienen en la

producción durante cinco años [14].

En México, el gobierno reconoció la posesión de tierras en las comunidades podrían demostrar su use‖ -productive, como la agricultura o

la ganadería. Por el contrario, el gobierno no proporcionó títulos de tierras boscosas. Por lo tanto, esta política introduce directamente un

poderoso incentivo para la conversión de los bosques, en particular a la ganadería, con el fin de asegurar los títulos de propiedad. El área

dedicada a la cría de ganado se expandió de unos 38 millones de hectáreas en 1930 a más de 90 millones de hectáreas en 1983 y 110

millones de hectáreas en 2007. Los pastizales ocupan actualmente el 57% del territorio y la selva tropical de compensación de México para

expandir pastos continúa hasta la actualidad en los estados de Chiapas, Campeche, Quintana Roo, Oaxaca, Guerrero y Michoacán [16].
bosques 2011, 2 178

3.8. La falta de Nacional de Políticas de Cambio Climático

Cuando se trata de iniciativas de carbono, un reto principal es la falta de políticas de cambio climático nacionales claras, sobre todo las

relacionadas con REDD +. La mayoría de los gobiernos están en las primeras etapas del diseño de sus políticas para mitigar el cambio climático y

la adaptación, y todavía carecen de instrucciones claras sobre cómo proceder en temas como el cambio en el uso del suelo y que las instituciones

gubernamentales-Ministerio de Medio Ambiente, de Bosques, Recursos Naturales, y etc.- jugarán los papeles centrales en la organización de las

iniciativas de REDD +. iniciativas de carbono están mal integrados con las políticas más amplias relacionadas con el uso del suelo y el cambio del

uso del suelo. Fundamentalmente, la mayoría de los países no tienen una definición clara de quién va a ser titular de derechos de carbono y cómo

se pueden comercializar bonos de carbono, una vez generada. En otras situaciones, la legislación puede plantear obstáculos a los programas

REDD +. Por ejemplo, normativa ecuatoriana especifican que todos los servicios ambientales no son susceptibles a la propiedad [15]. Los que

evitan la deforestación no puede reclamar la propiedad de los servicios de carbono que seguir prestando y, por tanto, la forma en que podrían

capturar recompensas bajo REDD + puede ser cuestionable.

3.9. En conclusión: las barreras políticas a la gestión forestal y REDD + iniciativas

Esta revisión muestra que las políticas y regulaciones defectuosas en la región son numerosos y suponen un obstáculo importante para la

calidad de la gobernanza forestal.

• Las políticas forestales, debido a sus dificultades de complejidad, de abundancia y de cumplimiento, pueden promover

involuntariamente la deforestación y la conversión de tierras forestales a otros usos, principalmente la agricultura y la ganadería. Estas

mismas debilidades es probable que aumenten los costos de implementación de los programas REDD +. Revisiones importantes

marco de políticas probablemente se necesiten en la mayoría de los países.

• Políticas y regulaciones en otros sectores, en particular las que rigen el desarrollo de infraestructura, la minería, la

exploración y extracción de petróleo y gas, causan una gran deforestación y la degradación forestal, así como intenso

conflicto con las poblaciones tradicionales. A pesar de las mayores restricciones en el papel que se supone que obligar a

este tipo de proyectos para incluir salvaguardas sociales y ambientales,

en la práctica estas medidas de seguridad se ponen a menudo en practica

a medias. los programas REDD + necesitarán para asegurar la aplicación efectiva de las garantías contra la deforestación causada por

las políticas del sector adicional, y esto puede aumentar considerablemente los costos de transacción. La experiencia demuestra que la

aplicación de salvaguardias relacionados con la evolución de la carretera, por ejemplo, son extremadamente difíciles de hacer cumplir a

menos que se cometen considerables recursos humanos y financieros.

• Subsidios para promover el desarrollo de los bosques plantados o incrustados en las tasas bajas de concesión de madera también puede

promover la deforestación y la degradación forestal mediante el fomento de la conversión de tierras forestales a otros usos o la explotación

desperdicio de madera. De la misma manera, y en particular en aquellas situaciones donde la tierra es relativamente escasa, subvenciones

para la cría de ganado o para promover la ejecución de la producción agrícola a la deforestación y uso de la tierra conversión. La

eliminación de los subsidios en el sector forestal es un proceso políticamente difícil, ya que los subsidios son frecuentemente diseñados

para favorecer a un grupo de poder particular, que, naturalmente, luchar contra su retirada, incluso si los subsidios se pueden mostrar a

llevar a una mayor deforestación. Los problemas políticos de la lucha contra

bosques 2011, 2 179

los subsidios agrícolas son probablemente aún más intratable como grupos de presión agrícolas en la mayoría de los países tienden a

ser más poderoso que los asociados con las iniciativas de REDD +.

• La práctica de reconocer la tierra previamente boscosas ahora dedicado a usos alternativos como una forma de -improvement‖ tierra y

como condición para la concesión de tenencia de la tierra, aunque desapareciendo rápidamente en la mayoría de los países, ha

provocado la deforestación a gran escala. REDD + sería necesario eliminar los incentivos perversos a la deforestación en los países en

que aún operan.

• tenencia de la tierra y los derechos incierta causan conflictos y los incentivos para deforestar. Y a medida que la tierra no puede ser utilizado

como garantía para las inversiones forestales, la falta de tenencia legal tiende a reducir la propensión a participar en la gestión forestal a largo

plazo y aumentar la incertidumbre de tales inversiones. Este es probablemente uno de los obstáculos más importantes que enfrentan los REDD

+ como derechos de propiedad claros a los servicios proporcionados por los bosques de carbono es un elemento clave en la atribución de los

derechos de recompensas de evitar la deforestación.

• Cuando se trata de esquemas de carbono, tales como REDD +, en lugar de una gran cantidad de políticas y reglamentos ocurre

lo contrario, con los gobiernos sólo ahora en el proceso de diseño de sus políticas de cambio climático y de carbono. Esta es un

área donde aún existe un vacío de políticas.

• Muchas otras fallas en las políticas afectan a los bosques. El anexo presenta de manera sucinta algunos de los fallos más relevantes aún

presentes en algunos países de América Latina.

4. El Estado de Derecho

En vista de los fracasos de las políticas y legales descritas anteriormente, parece inevitable que el Estado de Derecho no sería fuerte en

muchos casos. Dado que en muchos casos las regulaciones legales son imposibles o muy difíciles de seguir, los operadores forestales se ven

obligados a operar fuera de la ley. Sin embargo, obviamente no todas las leyes y reglamentos son defectuosas y actividades determinadas, como

el robo de plano de la madera de las tierras públicas o privadas y la extracción de madera en áreas protegidas, son claramente actos criminales

indeseables. Los casos más importantes de violar la ley están relacionados con la medida generalizada de la tala ilegal en la mayoría de los

países latinoamericanos.

4.1. La tala ilegal y la corrupción

La existencia de tala y el comercio ilegal es una clara expresión de la mala gobernanza en los países latinoamericanos. La

corrupción, el abuso del poder público para obtener ganancias privadas ilegítimos, a menudo se asocia con, y facilita, la tala ilegal. La

corrupción se manifiesta en forma de sobornos, extorsión, sobornos y dinero de protección. La corrupción facilita prácticamente todas

las demás actividades forestales ilegales. Los países que son débiles en el control de la corrupción son también aquellos donde la

deforestación es más intenso. Mientras que la relación de causa y efecto es difícil establecer de forma inequívoca, la corrupción no

parece contribuir a la deforestación [30-33].

datos concretos sobre las actividades ilegales y la corrupción son difíciles de obtener, puesto que éstos son siempre actividades encubiertas. Gran

parte del conocimiento existente se basa en la información anecdótica y la investigación local. Sin embargo, la medición indirecta, como la detección de

discrepancias en el comercio internacional de productos forestales y encuestas de percepción proporcionar razonablemente buenas estimaciones de la

magnitud y el alcance de los delitos forestales. Varios estudios realizados en los últimos años sugieren que los actos ilegales de los bosques son

comunes en casi todas partes en la región.

bosques 2011, 2 180

En Brasil, las estimaciones de tala ilegal varían ampliamente dependiendo de la definición de lo que puede considerarse como madera

-illegal‖. Las estimaciones más razonables parecen estar en el orden de 20-47% de todas las extracciones, con la mayor incidencia en la

región amazónica [30]. Otras evaluaciones sugieren que en

2007, el 20-40% de las exportaciones procedentes de concesiones madereras en la Amazonia brasileña puede haber sido ilegal bajo diversos criterios

(delitos económicos, la falta de planes de manejo forestal, y así sucesivamente). Teniendo en cuenta que Brasil ha reforzado considerablemente aplicación

de la ley en el sector forestal, los datos más recientes muestran que probablemente los niveles más bajos de la tala ilegal.

En Perú, la madera ilegal fue probablemente alrededor del 15% de la cosecha total en 2005, pero una proporción mucho mayor, quizás tanto

como el 4%, podría haber sido -legalized‖ [34]. Las encuestas realizadas en dos zonas de extracción importantes en los bosques húmedos de

tierras bajas (regiones Ucayali y Loreto) revelaron que 78-88% de los encuestados admitió registros viendo siendo extraídos fuera de las zonas

autorizadas y que 56-80% dijo que habían sido solicitados a -launder‖ ilegal logs mediante la inclusión de ellos como parte de sus volúmenes

autorizados [35]. Otro estudio mostró que mientras que la ley restringe pequeños contratos de madera en tierras públicas a una superficie máxima

de 1.000 hectáreas por persona, la mayoría de las empresas madereras normalmente llevan a cabo múltiples contratos, asegurando así tanto

como 10 veces el área ‗maximum' bajo su control. los titulares de contratos reconocidos abiertamente este hecho, lo que sugiere que había muy

poco temor a la detección y posterior sanción por las autoridades gubernamentales. La misma encuesta reveló que 625 contratos de pequeña

escala, el 39% de las empresas con múltiples contratos y el 14% de las empresas con contratos grandes, nunca tuvieron, en su historia de la

contratación de los bosques públicos, ha visitado por los inspectores de las agencias de aplicación [35].

La evidencia de las encuestas de opinión muestran que en Guyana la tala ilegal en este país puede estar en el rango de 15-20% [17]. En

Surinam, el porcentaje de madera ilegal detectada por la madera gobierno autoridades- apoderado o multas en caso de incumplimiento de la

normativa, así como la madera -tolerated‖ en madera caducadas las concesiones es de aproximadamente un 10% de la producción total, pero

el gobierno estima que otros 20 % de la madera es probablemente ilegal, pero no se detecta [12].

En Bolivia, hasta 300.000 hectáreas de bosque se pierden cada año y cerca del 70% de que es al parecer debido a la tala ilegal [36].

4.2. La tala ilegal y sus consecuencias

Las consecuencias económicas, medioambientales y sociales de las actividades forestales ilegales son extensas y significativas. La tala ilegal a

menudo facilita la conversión de tierras forestales a otros usos. ocupación no autorizada de las áreas forestales protegidas amenaza seriamente su

capacidad de biodiversidad, la conservación del suelo y el agua y el almacenamiento de carbono.

extracción ilegal de productos forestales reduce su valor, distorsiona los mercados y socava el funcionamiento de las empresas legítimas.

Por ejemplo, los estudios muestran que la tala ilegal puede reducir precios de la madera internacionales por tanto como 7-16%, lo que reduce

sustancialmente la rentabilidad comparativo de empresas legítimas [30]. La tala ilegal también reduce los posibles ingresos del gobierno que

podrían invertirse en el manejo forestal sostenible o el desarrollo económico general [37]. Aunque a veces se argumenta que los pobres rurales

que dependen en gran medida de los bosques se benefician de actos no autorizados, este beneficio puede ser de corta duración. Con el tiempo

la invasión de estas tierras forestales por grandes madereros termina amenazando seriamente el acceso de los pobres rurales a los bosques.
bosques 2011, 2 181

Otros costos y los impactos negativos de los actos ilegales incluyen el debilitamiento de las instituciones gubernamentales, la difusión de la

corrupción y la difusión de una cultura que no sólo tolera sino que también busca activamente la participación cooperativa en ilegalidades [38].

Cuando esto sucede, la corrupción se extiende a otros sectores de la economía. La madera es un producto voluminoso y con frecuencia se

transporta desde las zonas que están escasamente pobladas y con pocas carreteras. Por lo tanto, la madera ilegal no debe ser muy difícil de

detectar incluso con sistemas de control relativamente simples. El hecho de que es difícil de detectar sugiere que el personal de varias otras

instituciones, además de la administración forestal, incluidos los políticos locales, la policía y los funcionarios de aduanas, simplemente ignorar o

de buen grado participar en la facilitación de la tala ilegal. Como se infectan otros actores, no es raro observar las actividades forestales ilegales

asociadas con otros delitos como el lavado de dinero y el tráfico de drogas [33]. En Colombia, por ejemplo, las actividades forestales ilícitas

están vinculados a la deforestación asociada con la expansión de los cultivos de drogas prohibidas en las regiones andina y amazónica. Se

estima que, en promedio, cada hectárea de cultivo ilegal de drogas lleva a 2-2,5 hectáreas de bosques despejados [7].

4.3. Los conductores de la tala ilegal

Algunas operaciones técnicamente ilegales tienen lugar debido a las fallas de las políticas descritas anteriormente, tales como la incapacidad

de algunos actores forestales para cumplir con las regulaciones engorrosas, complejos y costosos. normas de gestión sostenible y de registro

están diseñados normalmente para las operaciones estándar, principalmente grandes, bosque, sin distinguir las condiciones diferenciales de los

diferentes operadores. Por lo general, las operaciones de tala legales necesitan ser referidos a planes de manejo forestal sostenible aprobados

por la agencia gubernamental pertinente. planes de gestión asumen la capacidad para llevar a cabo inventarios forestales, establecer un

calendario para la cosecha en base a proyecciones de la evolución bosque, la definición de algunas tecnologías de captación (como la tala de

impacto reducido) que pueda ser necesaria, y así sucesivamente. En turno, dichos planes asumen los derechos de propiedad claros sancionados

por el gobierno. Algunos pequeños agricultores y las comunidades no tienen los medios para cumplir y por lo tanto a menos que tengan la ayuda

exterior que pueden optar por actuar de manera informal y en condiciones técnicamente ilegales.

En otros casos, las operaciones de tala ilegal son el resultado de la incapacidad de las instituciones gubernamentales para detectar e

ilegalidades de control, o su falta de voluntad para hacerlo debido a la corrupción generalizada. instituciones forestales débiles son comunes

en los países donde el gobierno, en general, no es fuerte. En estos casos, las instituciones forestales son incapaces de detectar los delitos

forestales, procesar a los delincuentes y efectivamente hacer cumplir la ley mediante la imposición de penas severas para los actos

criminales. Los recursos forestales, en particular los que sobre el papel son propiedad de gobierno, son generalmente access‖ -open, donde

la presencia de los organismos públicos para hacer cumplir la propiedad y el estado de derecho no se siente. Los incentivos para actuar

fuera de la ley son fuertes cuando son poco probable que sea descubierto, autores con pocas probabilidades de ser procesados ​si se

descubre ilegalidades,

Los incentivos económicos para la tala ilegal también son altos debido a su rentabilidad. Los madereros ilegales no tienen que pagar

impuestos, los derechos de tala y gastos para el cumplimiento de los bosques y las regulaciones ambientales. En Surinam, la diferencia de

precio entre madera legal y ilegal puede ser tanto como 35%, lo que sugiere que este es al menos la magnitud de los costos más bajos de

troncos ilegales [12]. Un estudio realizado en Nicaragua estima que los costes totales de cumplimiento de la normativa era alrededor de $ 20 por

metro cúbico con el proceso de obtención de permisos de tomar unos cinco meses [39]. Otros estudios realizados en Honduras,
bosques 2011, 2 182

Nicaragua, Costa Rica, Chile y Bolivia muestran que los costos de la madera legal pueden ser bastante grandes [40-42]. Y, por

supuesto, si la probabilidad de detección es baja y sanciones si se detecta insustanciales, entonces los incentivos para operar fuera

de la ley son bastante fuertes.

Si bien esto está lejos de ser cierta, REDD + podría suficientemente altera los parámetros económicos de la tala
ilegal para hacer la abstención de la deforestación ilegal en una opción atractiva. Al canalizar fondos a los
propietarios de bosques que son capaces de mantener sus tierras boscosas, los incentivos financieros a la
conversión de bosques a otros usos de la tierra podría ser superado. Sin embargo, aunque esto podría disuadir a
algunos tipos de tala ilegal y la deforestación, claramente otros tipos de conversión de tierras no autorizada
permanecerían. Por ejemplo, es probable que continúe o al menos no ser disuadidos por los pagos de REDD porque
en estos casos la ocupación ilegal de tierras forestales públicas no hay legítimo propietario a ser compensados ​por
sus esfuerzos de conservación forestal. En otros casos,

4.4. Iniciativas para controlar la tala ilegal y el comercio

Varios países latinoamericanos están implementando programas para controlar la tala ilegal, incluyendo Ecuador, Brasil, los países

de América Central y Perú. En el caso de Brasil, el fuerte impulso para controlar la tala ilegal se ha basado en un fuerte compromiso

político, sofisticados sistemas de monitoreo y verificación inmediata de la legalidad y la aplicación de la ley. En otros casos, como en

Ecuador, los intentos de mejorar la aplicación de la ley ha sido fundada sobre la resistencia política de intereses establecidos.

Algunos países han intentado aumentar el atractivo de la gestión forestal legal para reducir los incentivos para la tala ilícita.
Por ejemplo, en Bolivia, Brasil, México y Guatemala, los gobiernos han promovido la certificación forestal, que si bien no se
traduce en precios más altos para la madera y, por tanto, mayores rendimientos financieros, ha ayudado a menudo para obtener
y mantener el acceso a algunos mercados rentables.

Teniendo en cuenta que la tala ilegal y el comercio implica jugadores de países ricos en recursos, tanto los bosques y los países

importadores, y debido a la tala ilegal conduce a la pérdida de valores globales, los programas para el control de la tala ilegal y el comercio han

sido creados por la comunidad internacional para apoyar los esfuerzos de los países exportadores . La mayor parte de los países mencionados

reciben algún tipo de apoyo de estos programas internacionales.

La Ley de Ejecuciones Bosque y Gobernabilidad (FLEG) es una asociación de múltiples donantes establecida en el
Banco Mundial para reducir la tala ilegal y frenar la degradación de los bosques y la deforestación asociada. El programa es
compatible con diversas actividades de mejora de la gobernabilidad, y ha sido instrumental en el aumento de la conciencia
del problema y fomentar el apoyo político para la acción en varios países. Se centra principalmente en mejoras de gobierno
de suministro de lado en los países afectados por la tala ilegal. Por el contrario, la Aplicación de la Ley Forestal Europeo
Unión, Programa de Gobernabilidad y comercio forestales (FLEGT) se centra en los instrumentos esencialmente de
demanda que imponen barreras a las importaciones de madera que no puede ser demostrado tener orígenes mezclados
legales con las actividades de la oferta para desalentar las exportaciones de madera de origen ilegal y el favor los lícitas en
los países exportadores.
bosques 2011, 2 183

Programas de lucha contra la tala ilegal también se han incorporado en varios acuerdos bilaterales, por ejemplo, entre el gobierno de

Estados Unidos y los gobiernos de los países de la región. En 2008, los EE.UU. también modificó su Ley Lacey para prohibir el comercio de

plantas de origen ilegal, incluida la madera. Varios otros países importadores están considerando una legislación similar. Debido a que el

principal mercado para la mayoría de los exportadores latinoamericanos son los EE.UU., la Ley Lacey es probable que tenga un impacto más

intenso que FLEGT, que se centra en el mercado europeo.

4.5. En Conclusión: actos ilegales, la calidad de la gestión forestal y REDD +

La incapacidad para hacer frente a la tala ilegal es una barrera importante para la mejora de la gobernabilidad, incluyendo la ejecución de

programas de carbono forestal REDD + que requieren una garantía inequívoca de la adicionalidad y la permanencia de las reducciones en la

deforestación y la degradación de los bosques. La falta de control de ilegalidades socavaría los programas REDD +, que dependen de las

instituciones gubernamentales fuertes y eficaces de control de la tala ilegal y la conversión de tierras no autorizado.

Mientras que los procesos internacionales para el control de la extracción ilegal describen anteriormente, tales como FLEG, no se refieren

específicamente a la satisfacción de las demandas específicas de REDD +, sus efectos son coherentes entre sí. Y también lo son la mayor parte de sus

elementos programáticos. Por ejemplo, tanto las iniciativas de REDD + y FLEGT hacen hincapié en la necesidad de racionalizar el marco normativo que

regula el sector, y no confían en los sistemas de vigilancia precisos para realizar un seguimiento de las alteraciones de la masa forestal y requieren

mucho mejor definición de los derechos de propiedad. Existe, por tanto, una oportunidad para el desarrollo de fuertes sinergias entre estos dos tipos de

iniciativas. Sin embargo, una vinculación sistemática entre las iniciativas de aplicación de la ley forestal y REDD + todavía tiene que ser desarrollado.

Si las iniciativas de REDD + imponen nuevas exigencias de administración en los países, estas iniciativas también
pueden proporcionar un impulso para hacer frente a las actividades forestales ilegales. la financiación basada en el
desempeño de REDD + podría alterar los parámetros económicos en favor de una mayor legalidad y así proporcionar
incentivos para reducir la deforestación ilegal, la conversión del bosque no autorizado y degradación de los bosques.
Si bien esto es cierto, los programas REDD + también podría trabajar en la dirección opuesta. A menos garantías
sólidas están en su lugar, un peligro real es que los grandes flujos de fondos de los programas REDD + podría traer
también sería abrir nuevas oportunidades para el comportamiento corrupto y para la captura de élite de los beneficios
financieros que estos programas podrían generar.

5. Eficacia Gobierno

Los obstáculos para la gobernabilidad forestal calidad están presentes cuando la calidad de las instituciones gubernamentales, la administración

pública y la formulación y aplicación de políticas son pobres, y la credibilidad del compromiso del gobierno con este tipo de políticas es baja [43].

5.1. Eficiencia Global de Gobierno

A medida que la calidad de la gobernabilidad en el sector forestal depende de las acciones de múltiples organismos a distintos niveles

de gobierno, desde el Parlamento de la emisión de leyes, el Servicio Forestal de tener

bosques 2011, 2 184

responsabilidad de la gestión directa del sector, a las leyes y policiales y judiciales reglamentos de aplicación, la calidad de la

gobernanza forestal se asocia inevitablemente con la calidad y la eficacia del gobierno en general. La calidad de la gobernabilidad global

es también muy relevante en la ejecución de los programas REDD + como su naturaleza es multisectorial, con la participación de

múltiples instituciones gubernamentales a diversos niveles, nacional y subnacional, así como enlaces institucionales eficaces con otros

actores.

Indicadores de la eficacia de las administraciones públicas, la medición de diversas dimensiones y agregados por el programa

-Governance Matters‖ Banco Mundial, están disponibles para varios países de la región. Estos indicadores muestran que la eficacia del

gobierno varía ampliamente (véase la Figura 1). La calidad de la gobernabilidad y la eficacia del sector es probable que sea problemático en

aquellos países en la parte inferior de la lista. Es razonable esperar que las barreras a la mejora de la gobernanza forestal será el más grande

en estos países.

la eficacia del gobierno se puede medir por el compromiso del gobierno de aplicar sus propias normas, la capacidad de las

instituciones gubernamentales para gobernar el sector forestal, incluyendo su capacidad de seguimiento de la evolución y la eficacia de

la acción en relación con las estrategias del gobierno nacional y su traducción en acciones reales por diferentes niveles y agencias

gubernamentales. Estas dimensiones de la eficacia del gobierno se discuten a continuación.

Figura 1. Índice de Efectividad del gobierno (2008) (Adaptado de [43]).

5.2. Compromiso del Gobierno

La fuerza del compromiso de un gobierno para aplicar realmente sus propias normas puede ser cuestionada en muchos casos. En Perú,

por ejemplo, el personal forestal del gobierno nacional ignorar sistemáticamente las regulaciones que les obligan a establecer mecanismos de

coordinación con otras autoridades nacionales, regionales y locales en la concesión de permisos a las personas y empresas para el

desarrollo de infraestructura y otras obras. Además, los reglamentos de gestión ambiental se consideran como un requisito intrascendente en

el otorgamiento de licencias, como es la participación de la sociedad civil en estas decisiones. Con la Ley Forestal y de Vida Silvestre y su

Reglamento aprobado a principios de la década, hubo un nuevo intento de desarrollar una nueva
bosques 2011, 2 185

modelo para la gestión de estos recursos e incluyendo los procedimientos para el acceso a los bosques públicos. Sin embargo, estas

normas parecen haber sido en gran medida ignorado y considerado sólo como un requisito intrascendente y no como un instrumento

eficaz para promover la utilización adecuada de los recursos forestales de las concesiones madereras. En estas circunstancias, la tala

ilegal y la expansión de una

- informal‖ economía se ha permitido y promovido [23]. Evidentemente, la falta de compromiso del gobierno explica los problemas para la
efectividad de REDD +. Si, por ejemplo, las salvaguardias ambientales relacionados con la construcción de carreteras en zonas forestales

se ignoran y no se cumplen plenamente, los incentivos a la deforestación permanecerán inalterados.

5.3. La capacidad de las instituciones gubernamentales

En varios países, la capacidad de las instituciones gubernamentales es muy limitada en comparación con sus responsabilidades. Instituciones

encargadas de la gestión forestal a menudo tienen una baja capacidad operativa en términos de personal y equipos capaces. En Surinam, por

ejemplo, 55 oficiales estaban comprometidos en el control y seguimiento de las operaciones forestales ampliamente dispersos en el año 2007. Por

lo tanto, a pesar de que el gobierno de control de la madera sistema de bases para el manejo y control forestal, SSB-significa que debe ser posible

realizar un seguimiento de los registros individuales, en practican la escasez de personal y la financiación incierta SSB significa controles se limitan

sólo a los casos más evidentes y visibles. comercio fronterizo con Guyana, por ejemplo, puede pasar fácilmente desapercibidos debido a los

controles fronterizos inefectivas. La coordinación con la policía es imperfecto, lo que complica la aplicación de la ley [12]. Promover, el gobierno no

tiene prácticamente ningún control sobre la minería de oro ilegal en zonas forestales. En 2005, el gobierno registró solamente 10 concesiones

mineras legales de oro, mientras que en realidad había probablemente unos 10.000 dichas operaciones. Si bien no hay datos precisos sobre la

extensión de los bosques perdidos a las operaciones de minería ilegal de oro a pequeña escala, se estima que alrededor de 20.000 hectáreas ya

han sido deforestadas como consecuencia [12].

La oficina del Servicio Forestal de Nicaragua, en el municipio de Puerto Cabezas cuenta con una plantilla total de sólo un oficial, dos asistentes y

un secretario. Transporte depende de una sola motocicleta. Este equipo es responsable de un territorio de 1,5 millones de hectáreas. Esto incluye,

entre otras cosas, el seguimiento de cómo se está utilizando el bosque, comparando esto con permisos expedidos, la recopilación de pruebas cuando

se encuentren discrepancias, el equipo utilizado en las operaciones ilegales incautación, capturar a los delincuentes e iniciar procedimientos legales

contra ellos. Evidentemente, un equipo tan pequeño y mal equipado no tiene la capacidad de controlar, incluso lo que está sucediendo en esta vasta

área, por no hablar de hacer cumplir la ley. Este equipo débil también se enfrenta a los operadores forestales bien armados que tienen pocos

escrúpulos en el uso de la fuerza para imponer su camino [41].

En Perú, con un personal técnico y legal limitada, el Supervisor Organismo de los Recursos Forestales Maderables (OSINFOR) ha

sido capaz de supervisar a un promedio de 50 concesiones de madera por año, sólo el 10% de las 510 concesiones en funcionamiento

[44].

Además, la capacidad técnica tampoco está generalmente disponible en las agencias gubernamentales que no están

- agencies‖ bosque, pero tiene un efecto sobre el manejo forestal, tales como agencias de agricultura, minería o de desarrollo de
infraestructura. También se ha observado que cuando la capacidad técnica ha sido creado, ya sea en el bosque o agencias relacionadas con

los bosques, a menudo se ha más tarde se perdió debido a la rápida rotación de personal del gobierno [15].

La limitada capacidad de las instituciones gubernamentales es particularmente aguda en la implementación de iniciativas de carbono forestal, ya que

muy poca experiencia se ha acumulado en la mayoría de los países. Además, la capacidad técnica
bosques 2011, 2 186

necesarios para implementar REDD + está todavía en evolución, ya que la arquitectura de REDD + todavía no está totalmente de acuerdo. tendrá la

capacidad de ser creados de acuerdo a estas demandas cambiantes y esto es una tarea difícil en situaciones donde el grupo de personal profesional es

pequeña.

5.4. monitoreo de Bosques

En algunos países, algunas inversiones sustanciales se han hecho en la instalación de sistemas de inventario forestal y seguimiento de la

evolución de los bosques (especialmente Brasil), pero algunos otros vigilar periódicamente la cubierta forestal de forma sistemática. [9]

informa que de los países de Mesoamérica (México, Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá), sólo Costa

Rica se acerca a la vigilancia sistemática de los recursos forestales.

En Brasil, la reducción de la deforestación en la Amazonía y la tala ilegal se han basado en un sistema de monitoreo en tiempo casi real de los

recursos forestales, que es a la vez precisa y transparente. de Brasil Instituto Nacional de Investigación Espacial utiliza cuatro sensores diferentes para

monitorear la deforestación: PRODES, que, mediante el análisis de alta resolución, detecta la deforestación anual; Disuadir, un sistema de resolución

media que proporciona estimaciones mensuales de la deforestación de más de 25 hectáreas y por lo tanto proporciona la base para la aplicación;

Dégrad, que estima la degradación anual; y, un sistema que proporciona un seguimiento diario de los incendios forestales mediante la NOAA y otros

satélites de baja resolución.

Este sistema de control eficaz se ha acreditado con facilitar respuestas más rápidas a las presiones de
deforestación y para reducir la magnitud de la tala ilegal. Por ejemplo, cuando los precios de las materias primas
aumentaron en 2007, que presagia un aumento de la presión para la deforestación, el personal del gobierno fueron
alertados a tiempo para diseñar una respuesta política de contrapeso. La deforestación aumentó aún más en 2008,
pero se mantuvo por debajo de los niveles históricos, lo que sugiere que, si bien la relación entre los precios de las
materias primas y la deforestación se ha debilitado, no ha sido roto por completo. Además, las cifras de 2009 indican
una caída sustancial de la deforestación en la Amazonia. Una vez más, mientras que algunos de esta disminución
puede atribuirse a las fluctuaciones de los precios mundiales de productos básicos,

Por desgracia, el caso brasileño es bastante único en la región. Otros países no emplean un sistema de vigilancia de los bosques

tan sofisticada y eficaz y por lo tanto están paralizados en el diseño de respuestas adecuadas a las amenazas a los recursos

forestales.

Un estrecho seguimiento de la evolución de los recursos forestales a través del tiempo es uno de los elementos más fundamentales de los

programas REDD +, que es necesario determinar en qué medida la deforestación y la degradación forestal en realidad se está reduciendo

como consecuencia de estos programas. Por lo tanto, a menos que los sistemas de vigilancia de los bosques, de informes y de verificación que

son eficaces y creíbles, que no será posible construir adecuadamente un mecanismo REDD +.

5.5. Estrategias Nacionales de Desarrollo y coordinación entre los organismos

Un reto principal de la gobernanza forestal es la alineación imperfecta de diversas políticas con un efecto sobre los bosques. En

términos operativos esto se traduce en una coordinación insuficiente y armonización entre las instituciones gubernamentales

horizontalmente, así como entre las diferentes capas-gobierno central, provinciales o estatales y locales.
bosques 2011, 2 187

La armonización de las iniciativas de gobernanza forestal, incluidos los programas de REDD +, con estrategias nacionales de desarrollo, tales

como el desarrollo rural y el alivio de la pobreza, es generalmente inferior a la adecuada, lo que hace que sea difícil de abordar con eficacia los

principales impulsores de la deforestación fuera del sector forestal. Como se mencionó, las estrategias nacionales sobre el cambio climático aún no

se han formulado en muchos países y este es también el caso de las estrategias REDD +. Como se mencionó anteriormente, el hecho de que

puede necesitar estrategias y políticas forestales que reformarse para eliminar sus muchos fracasos ha hecho que sea difícil para armonizar los

marcos de política.

Esto generalmente se traduce en una armonización débil de acción entre las agencias del gobierno que tienen un efecto sobre los bosques y

entre los niveles nacionales o centrales y locales de gobierno. la eficacia del gobierno se ve seriamente obstaculizado por las fallas de las

agencias gubernamentales a actuar de una manera coherente y concertada. La mayoría de las agencias tienden a operar como entidades

separadas trabajar aisladamente en el mismo pedazo de tierra sobre las que tienen jurisdicción. Un ministerio podría ser el fomento de la

aplicación de una iniciativa REDD + en un área determinada, mientras que al mismo tiempo otro ministerio podría estar planeando nuevos

caminos en la misma zona.

Lo mismo es común en la coordinación entre niveles de gobierno. En Brasil, tres niveles: gobierno federal, estatal y municipal, tienen

poderes sobre la gestión ambiental y en algunos casos se pueden ejercer en conflicto autoridad sobre la misma materia ambiental. La

Constitución brasileña establece las responsabilidades de los niveles de gobierno en los asuntos relacionados con la protección del medio

ambiente, pero la falta de claridad con respecto a las asignaciones de los resultados institucionales en muchos conflictos y disputas

judiciales, sobre todo en la aplicación relativamente nuevas iniciativas como los programas forestales de carbono [45] .

5.6. Las demandas institucionales de REDD +

El éxito de la implementación de los programas REDD + depende en gran medida de la capacidad de las instituciones gubernamentales

para crear incentivos adecuados para numerosos actores en múltiples niveles internacionales, entidades nacionales, privados y los propietarios

y usuarios de los bosques, así como los pueblos indígenas y las comunidades-a dependientes de los bosques realidad abordar las causas

subyacentes de la deforestación. Si bien hay un intenso debate en curso sobre cómo practicar mejor esto, incluyendo enfoques nacionales y

anidados por ejemplo, la arquitectura de los esquemas de implementación es bastante complejo en todos los casos. sistemas de contabilidad

de carbono eficaces, esquemas de incentivos que de manera adecuada, rápida y justa recompensa los que realmente se alejan de la

deforestación y la degradación de los bosques dependen de la capacidad de las instituciones, públicas y privadas, para funcionar a un nivel

razonable de eficiencia y eficacia. los programas REDD + son complejos y, en última instancia, mucho depende de la eficacia de las

instituciones gubernamentales para implementar programas de una escala notable y con grados de complejidad y exigencias de transparencia

que nunca se han enfrentado en el pasado.

5.7. En Conclusión: Las barreras a la eficacia del gobierno y de implementación de REDD +

La eficacia de las administraciones públicas limitada en algunos países de América Latina crea barreras significativas para la

gobernanza forestal y a la posibilidad de implementar iniciativas REDD + eficaz. Esto se debe a la calidad de la gobernanza forestal

depende de las estrategias, políticas e instituciones en otros sectores más allá de los bosques, sino que tienen una fuerte influencia en

cómo se gestionan los bosques. En algunos países, los fallos de gobierno se reflejan en la falta de un fuerte compromiso del gobierno

con eficacia
bosques 2011, 2 188

que regula el sector forestal, con las instituciones gubernamentales no hacer cumplir sus propias reglas en muchos casos. En otros casos, la

eficacia se ve obstaculizada por la incapacidad de las agencias gubernamentales para vigilar lo que realmente sucede en el sector, para realizar

un seguimiento de su evolución y las causas de los conocimientos cambio- que es fundamental para la aplicación efectiva de los programas

REDD +. armonización de políticas inadecuadas a menudo conduce a una mala coordinación horizontal de las instituciones gubernamentales

que tienen directa o indirectamente un fuerte impacto en el manejo forestal y la ejecución de los programas REDD +. En algunos casos, las

políticas y las acciones de los gobiernos nacionales no están bien coordinados con los que están en el nivel sub-nacional, provincial, estatal y

local.

6. La economía política de reforma de la gestión

Mientras que algunos de los obstáculos para la gobernabilidad forestal se discutió anteriormente podrían reducirse mediante la introducción de la

política bien pensada y reformas institucionales, esto suele ser más fácil decirlo que hacerlo. De hecho, en varias partes de la región, se están realizando

esfuerzos para reformar la gobernanza forestal para hacer frente a los obstáculos. Sin embargo, a menudo la gobernabilidad del sector se ha mantenido

obstinadamente resistente al cambio que se necesita.

reformas de gobierno implican trabajo analítico sonido para asegurar un diseño adecuado, incluyendo un análisis de los costos políticos y

beneficios asociados con cambios potenciales, y la formación de coaliciones para apoyar y sostener su introducción. reformas de gobernabilidad en el

sector forestal implican el aprovechamiento de la opinión pública, se trata de grupos de interés y la superación de la inercia de las instituciones

públicas. Estos obstáculos se han abordado sólo parcialmente en la mayoría de los casos.

La dificultad en la formación de coaliciones para superar la resistencia a las reformas parece ser una de las principales razones para el

fracaso reforma forestal. Reforma, para tener éxito, tiene que ser políticamente deseable, factible y creíble. significa conveniencia política que los

actores clave, no sólo del gobierno, reforma de gobierno de apoyo. Viabilidad implica asegurar el apoyo de otras entidades gubernamentales

-tales como el legislativo, los gobiernos estatales y provinciales-cuya cooperación es fundamental para el éxito. La reforma de las agencias

también deben ser capaces de soportar la oposición de los posibles perdedores. La credibilidad se refiere a la voluntad política del gobierno para

sostener las reformas forestales.

6.1. El trabajo analítico

El diseño de las reformas de gobernabilidad forestal éxito requiere un buen conocimiento de la economía política que motiva y da

forma a los cambios. Se requiere una comprensión clara de las capacidades y motivaciones de las instituciones gubernamentales, el

personal y el sector privado, y cómo el diálogo entre los principales actores se lleva a cabo.

Sin embargo, la reforma normativa e institucional es a menudo plagada por la relativa debilidad de las instituciones
gubernamentales bosque para identificar lo que está mal con la gobernabilidad del sector y la forma en que podría ser cambiado.
Cuando estos análisis se llevan a cabo, tienden a centrarse en cuestiones técnicas en lugar de las consecuencias políticas de
reforma. Por ejemplo, la mayoría de los análisis han ignorado frecuentemente la complejidad de las situaciones locales y la
interconexión entre los derechos formales de acceso y control de recursos, y las de carácter más informal que no están
codificados en las normas y reglamentos. Puesto que las reglas formales normalmente favorecen a los poderosos y conexiones
políticas, no es sorprendente que los que tienen recursos limitados para satisfacer las normas son propensos a resistir
activamente y elegir en lugar de operar en la economía informal.
bosques 2011, 2 189

casi siempre ser defectuoso si no puede detectar estas diferencias entre las normas y prácticas formales e informales. El trabajo analítico

respaldo de las reformas forestales también normalmente no evalúa ganadores y perdedores, que más tarde se van a definir la alineación de

fuerzas políticas que se aprueban, modifican o luchar contra los cambios de gobierno.

La falta de integración de las consideraciones de economía política en algunos casos ha sido parcialmente a cargo de asegurar la asistencia

internacional y la experiencia política económica para complementar los esfuerzos nacionales de reforma. consejos de expertos internacionales

es, en algunos casos, considerado como menos comprometida y por consiguiente más imparcial que el asesoramiento de las instituciones

nacionales, que en cambio se perciben con frecuencia como alineados con el gobierno, el sector privado u otros grupos de interés. En Bolivia, por

ejemplo, el Banco Mundial apoyó varios estudios analizando opciones para la reorganización del sector, la FAO contribuyó con datos y diversos

análisis técnicos y USAID prestó apoyo bienvenida a diversos análisis de los diversos elementos de la reforma legal y formas de alinear los

diversos y intereses conflictivos.

Todo esto contribuyó a un marco razonablemente sólida para las reformas de gobierno sustanciales que siguieron a finales de los años

noventa [46].

6.2. Conveniencia política

Las soluciones técnicas por sí solos, incluso si pueden ser excelente, son a menudo insuficientes. asesoramiento de expertos tanto no se traduce

en acciones efectivas. Más allá de ser técnicamente correcto, reformas, para tener éxito, deben estar respaldadas por una coalición de actores y

grupos de interés. Inevitablemente, las reformas del sector van a perjudicar a algunos grupos, que luego, naturalmente, tienden a oponerse a ellos.

Por lo tanto, los reformadores deben dedicar necesariamente mucho tiempo y esfuerzo a analizar la estructura de los grupos de poder que pueden

influir en la aprobación e implementación de las iniciativas de gobierno.

Cabe señalar que a menudo no son sólo los actores nacionales que importan. En ocasiones, los actores extranjeros pueden ejercer una

influencia considerable a través, por ejemplo, sus políticas comerciales. Un ejemplo de ello es el Acuerdo de Libre Comercio entre Estados Unidos

y Perú, que incluye normas vinculantes para fortalecer el marco normativo e institucional del sector forestal del Perú. Dado el potencial de las

exportaciones peruanas a los EE.UU. es considerable (estimaciones sugieren que las exportaciones podrían aumentar hasta $ 4 mil millones bajo

el Tratado), las normas del sector forestal en el acuerdo tienen un peso considerable. Además, la enmienda de 2008 a la Ley Lacey de Estados

Unidos incluye disposiciones para prohibir la importación y el comercio de madera ilegal. En la misma línea, el programa de aplicación de las

leyes y Comercio Unión Europea busca restringir los mercados europeos a las importaciones de madera legal única.

Las reformas normativas e institucionales son poco probable que sobreviva debates parlamentarios y ofertas detrás-thescene entre los

grupos de poder, a menos que la inevitable resistencia de aquellos que están destinados a perder si las reformas están aprobados se

supera. En el caso de las reformas de gobierno de Bolivia, discusiones significativas tuvieron lugar de manera democrática con el fin de

lograr un mayor alineamiento con los grupos de interés. Aun así, las reformas tuvieron problemas, ya que algunos poderosos intereses

creados no podían ser totalmente acomodados. Si bien se sabe que los concesionarios de madera estaría entre los perdedores claros y por

lo tanto eran propensos a resistir los cambios, los planificadores por desgracia no tienen una idea clara de cómo exactamente las reformas

afectarían las ganancias de los concesionarios y la intensidad de su oposición anticipada. honorarios de madera se aplicaron a las

concesiones pero no hubo mucha discusión calentado, por desgracia, con poco apoyo analítico, todo lo que el nivel correcto debe ser.

Además, ¿qué pasaría si

bosques 2011, 2 190

los concesionarios no pudieron pagar estas cuotas se perciben de manera imperfecta. Esto no era intrascendente, ya que se suponía que los

derechos recaudados para financiar parte de las funciones de supervisión del gobierno y otros programas creados por el proceso de reforma.

concesionarios madereros previsiblemente resistieron la nueva normativa y se negaron a (o no pueden) pagar los derechos establecidos por las

nuevas políticas. Para empeorar las cosas, cuando algunos concesionarios no cumplieron, el gobierno se mostró reacio a cancelar sus

concesiones a lo dispuesto por la ley, lo que reduce la credibilidad de sus acciones. Con el tiempo, las tasas de madera tuvieron que ser

modificado (Cuadro 5).

Recuadro 5. reforma forestal gobernabilidad en Bolivia: conveniencia política, la viabilidad y credibilidad.

Después de un proceso intensivo y largo plazo de análisis y consulta pública, un nuevo -Regimen Forestal‖, incluyendo un nuevo marco legal y
cambian de entidad, se puso en marcha a mediados de los años noventa. El éxito en conseguir un nuevo marco político y jurídico para reformar la
gobernabilidad del sector forestal fue facilitado por un entorno político favorable para la reforma y la alineación exitosa de diversos grupos de poder
con las reformas.

En ese momento, la Legislatura modificó la Constitución y aprobó varias leyes que han influido en la gestión de los recursos forestales. Por ejemplo, una
Ley del Medio Ambiente prescribe que una autoridad debe regular el uso de los bosques y producido varias normas destinadas a regular el sector
privado. También había un impulso significativo hacia la descentralización y el reconocimiento de los derechos tradicionales de los pueblos indígenas y
las comunidades locales. Una ley de reforma agraria también se aprobó que tenía gran importancia para la futura Ley de Bosques, que en muchos
aspectos depende de la clarificación derechos sobre la tierra. Estas diversas reformas, entre otros, crearon una compleja red de interacciones
institucionales y el aumento de la necesidad de un nuevo sistema para la gestión de los recursos forestales.

Además, los reformadores se esforzaron para un alineamiento político con los grupos de alimentación de la red. Esto se consiguió en gran medida
después de una intensa consulta con los principales grupos de interés de más de 4 años, la integración de una amplia gama de participantes que
previamente habrían sido excluidos del debate político. Los gobiernos locales se les concedió nuevos poderes. se formaron asociaciones comunitarias
locales (ASL) para integrar las comunidades dependientes de los bosques en los procesos de toma de decisiones; miembros procedían de los usuarios
tradicionales de los bosques, las comunidades campesinas e indígenas hasta entonces ignorado y condenado como operadores ilegales. El nuevo
Régimen Forestal también reconoció el derecho exclusivo de las comunidades indígenas al uso de sus tierras ancestrales. Incluso los ciudadanos
individuales adquirieron el derecho, armados con órdenes otorgadas por la Superintendencia Forestal, para inspeccionar las operaciones forestales. Así,

Si había un grupo de poder que no se benefició claramente a partir de las reformas, que fueron los concesionarios de madera cuyas operaciones se restringió en

terrenos públicos. honorarios de madera se impusieron de manera transparente que se cerraron las oportunidades de corrupción. Los honorarios se utilizaron

para financiar las actividades de la Superintendencia Forestal, las ASL y los gobiernos locales.

Sin embargo, aquí es donde las cosas comenzaron a desmoronarse. Las disputas sobre los niveles de la tasa de madera y el rechazo de plano por
algunos concesionarios de realizar los pagos en absoluto, junto con la reticencia de la Superintendencia de cancelar concesiones, socavado la
credibilidad del gobierno y finalmente conducido a una de las fundaciones clave del Régimen Forestal colapso. cambios políticos posteriores han añadido
nuevas incertidumbres en el proceso de reforma del gobierno.

Fuente: [46]

En Ecuador, un grupo pequeño y exclusivo diseñado las reformas de gobernabilidad. Notables por su ausencia fueron los pueblos

indígenas y los propietarios de bosques privados, que en conjunto controlaban la mayor parte de los bosques. Estos actores se convirtieron

con el tiempo, ya sea de apoyo insuficiente de las reformas o se opusieron abiertamente (véase el recuadro 6). Al igual que en Bolivia,

industriales forestales participaron en el desarrollo del sistema pero a pesar de declarar su apoyo a las reformas, de hecho, se opusieron a

ellos. De nuevo, estos fueron de los -losers‖ del nuevo sistema y, en ausencia de mecanismos de compensación o incentivos que podrían
bosques 2011, 2 191

han facilitado la transición al sistema de gobierno reformada, su apoyo político se perdió y las reformas derrotado.

Recuadro 6. La economía política de la reforma de la gobernanza forestal en Ecuador.

En 1999, después de un proceso de participación nacional, el Gobierno de Ecuador emitió una nueva política forestal. a continuación, se reconoció
que la transparencia y la rendición de cuentas en las operaciones forestales son esenciales para el buen gobierno del sector. El Ministerio de Medio
Ambiente emitió las Normas para el Manejo Forestal Sostenible, que permitió a la autoridad forestal para supervisar las actividades de tala.
Entonces, el gobierno estableció el Sistema de Supervisión Forestal de terceros (Sistema Nacional de Control Forestal Tercerizado, SNTCF) para
combatir la tala ilegal. SNTCF delegado ciertas funciones administrativas y de supervisión del Ministerio de actores privados, con el fin de aumentar
la transparencia y proporcionar mecanismos para operaciones de control transversales que mejorarían la calidad del gobierno.

La estructura SNTCF compone de Vigilancia Verde (Vigilancia Verde), una organización dependiente del Ministerio de Medio Ambiente, que
incluyó a representantes de las fuerzas armadas, la policía y cinco ONG y fue responsable de controlar el transporte de troncos; y el programa
Bosque Steward (Regencia Forestal) que permitió a los profesionales forestales autorizados por el Ministerio de Medio Ambiente para asegurar
que las actividades de recolección autorizados estaban siguiendo los planes de manejo forestal y para llenar los permisos de transporte en el
bosque. El Ministerio de Medio Ambiente también subcontratado sus responsabilidades administrativas y de verificación a una empresa privada
que bajo licitación resultó ser la filial ecuatoriana de la empresa con sede en suiza SGS, que se dejó de cobrar honorarios por sus servicios a los
usuarios forestales o madereros.

Durante su corto período de operación, el SNTCF tuvo éxito en el control de varios tipos de ilegalidad. En su primer año, el volumen de troncos ilegales
incautados era cinco veces mayor que la de años anteriores. El sistema también tuvo éxito en la reducción de la corrupción y la influencia indebida de los
poderosos intereses creados en las instituciones forestales gubernamentales.

El sistema se detuvo cuando su constitucionalidad fue cuestionada por la industria forestal. Muchos creían que la externalización de funciones públicas
a entidades privadas fue posible en virtud de la Constitución y la Ley de Modernización del Estado de 1993. Sin embargo, el Tribunal Constitucional
dictaminó en 2003 que la externalización de los servicios de SGS y su práctica de cobro de tarifas por sus servicios eran inconstitucionales. Sin
demora, el Ministerio de Medio Ambiente recuperó todas las responsabilidades previamente externalizados a SGS, lanzando uno de los pilares SNTCF
en desorden. En retrospectiva, la baja conveniencia política y viabilidad, así como la poca credibilidad de la reforma del gobierno de Ecuador, fueron
todos susceptibles de causar las reformas fallen.

Fuente: [47]

6.3. viabilidad política

En el caso de Bolivia, la cooperación de otras agencias del gobierno era políticamente deseable. Algunas de las
iniciativas que requerían reformas del sector forestal se iniciaron en otras partes del gobierno. En Ecuador, mientras que
la cooperación de otras agencias del gobierno era hasta cierto punto asegurado, el apoyo político dentro del propio
Ministerio de Medio Ambiente fue en gran parte ausente. Mientras que las reformas habían originado con unos altos
funcionarios del ministerio altamente cualificados, cientos de empleados volvieron hostiles cuando se dieron cuenta de
que los beneficios informales generados por el viejo sistema podrían perderse. Una vez más, tenía las reformas
previstas algún tipo de incentivo para el personal para ir junto con el cambio dramático en sus funciones, las
posibilidades de éxito se hubieran incrementado. Además, tenía otros Ministerios con el personal y sin interés en
mantener el status quo ha estado involucrado en el esquema,
bosques 2011, 2 192

En Brasil, el Plan de Acción para la Prevención y Control de la Deforestación en la Amazonia Legal fue concebido por el
Ministerio de Medio Ambiente, pero ganó el apoyo político considerable tanto en el gobierno y el público. La oficina presidencial
se encargó de coordinar el plan de acción. La oficina estableció vínculos impresionante eficaces para otros 13 ministerios, así
como la Policía Federal, la Policía Federal de Carreteras y las fuerzas armadas. Inicialmente, la oposición política a la ejecución
del plan era intensa, pero el apoyo de los más altos niveles de gobierno fue suficiente para vencer la resistencia de los intereses
creados. Mientras que el Ministro de Medio Ambiente en un momento dado se retiró, la política misma se mantuvo en su lugar
[48].

6.4. Credibilidad

Como se mencionó, la credibilidad de las reformas del gobierno fue seriamente cuela en Bolivia cuando la Superintendencia Forestal no

canceló las concesiones madereras en los que no habían sido pagadas las tasas de madera. Lo mismo ocurrió en Surinam cuando el

gobierno no logró cerrar las concesiones madereras que habían expirado y en cambio se -tolerated‖ y se dejaron continuar las operaciones.

En Perú, el gobierno se vio obligado a revertir las políticas cuando los indígenas se opusieron violentamente a sus tierras tradicionales que

se asignan a las preocupaciones de minería, gas y petróleo. En todos estos casos, moralmente defendibles o no, el hecho es que el

compromiso vacilante del gobierno de imponer sus propias políticas, en la práctica los canceló.

6.5. En Conclusión: La importancia de entender la economía política de la reforma

Los esfuerzos para eliminar las barreras a la gobernanza forestal y para aplicar efectivamente programas complejos como REDD + requerirá

la política a veces drásticos y reformas institucionales. Sin embargo, más allá de estar anclado en el fundamento técnico de sonido, los intentos

de reforma más que probable que la oposición de los que pierden a partir de los cambios. La experiencia demuestra que por lo general la

aprobación de las leyes forestales y otras formas principales de la legislación lleva años de discusiones y disputas políticas, con los resultados

finales a menudo llevan un parecido de menor importancia a las propuestas de reforma originales.

Por lo tanto, los reformadores deben entender el panorama político y cómo los cambios propuestos impactar negativamente en los

intereses de los grupos clave que podrían desafiar esos cambios, y diseñar estrategias para frustrar o al menos desviar la resistencia de

estos intereses creados. Estas estrategias son diversas, que van desde la ampliación de apoyo político mediante la intensificación de la

comunicación con el público en general, a rigidizar la determinación de las agencias gubernamentales que pueden apoyar las reformas

mediante una mejor comunicación y más intensos vínculos institucionales operativos, la organización de los debates de consulta más

amplios sobre los temas en cuestión, o la elaboración maneras de compensar de alguna manera perdedores ya sea financieramente (por

ejemplo, los esquemas REDD + pagarían los que se abstienen de deforestación) o por otros medios (como el aumento de la seguridad de

tenencia de la tierra,

7. Observaciones finales

El manejo adecuado de los recursos forestales en los países de América Latina se ve obstaculizada por una serie de barreras.

política defectuosa y marcos regulatorios que hacen prácticas de manejo forestal sostenible difícil o directamente imposible de

implementar son comunes. A menudo, los marcos regulatorios introducen incentivos a la deforestación y la conversión de bosques a

otros usos. Las políticas en relacionado

bosques 2011, 2 193

sectores también introducen con frecuencia presión o incentivo fuerte para participar en las prácticas forestales insostenibles. entornos regulatorios

complejos y defectuosas, la debilidad de las instituciones de aplicación, las altas recompensas, los bajos niveles de riesgos y el castigo y la

presencia de las prácticas corruptas fomentan la tala ilegal en muchos países. Los niveles adecuados de gobernabilidad en el sector también se

ven obstaculizados por la debilidad general de las instituciones gubernamentales, que son generalmente incapaces de evaluar el alcance y la

calidad de los recursos forestales, controlar su evolución para detectar prácticas indeseables e imponer el estado de derecho. Políticas, normativas

e institucionales reformas destinadas a mejorar la gobernanza forestal son posibles pero esto ha demostrado ser una tarea difícil, en primer lugar

porque particularmente las necesarias para satisfacer las demandas de los programas REDD + debe ser bastante amplio, que implica cambios en

los sectores relacionados, así como en el sector forestal. En segundo lugar, debido a que están obligados a crear una intensa oposición política de

grupos de interés que se benefician del status quo y, por tanto, consideran que su condición amenazada por las reformas.

Hay pocos ejemplos de éxito de largo, reformas de gobernanza forestal, duradera en la región. Ellos se concentran en unos pocos países

(por ejemplo, Brasil), son relativamente recientes (Brasil, Perú), muchos cubrir un número parcial de la amplia gama de cuestiones de gobierno

que requieren la reforma (Bolivia, Ecuador) o han sido socavados (Bolivia) o incluso vuelto atrás por grupos de interés opuestos ellos

(Ecuador). La implementación de los programas REDD + está proporcionando un fuerte incentivo para que los países para eliminar las

barreras a la gobernanza forestal y, al menos, algunas de las reformas introducidas ahora están claramente estimulado por estos programas.

Es razonable esperar que los incentivos de REDD + no hará sino reforzar esta tendencia.

La experiencia adquirida por algunos países de América Latina en el funcionamiento de los pagos para programas de Servicios

Ambientales (PSA) es valiosa en la construcción de los esquemas necesarios + REDD. Costa Rica, por ejemplo, tiene un programa de PSA

se inició en 1996 para proteger y regenerar los bosques naturales y promover el desarrollo de las plantaciones forestales. La región es

también un líder en la implementación de los programas de pagos por servicios de cuencas con 36 activos tales programas en 2008. Los

casos de Ecuador, Colombia, Brasil y Perú utilizan estos esquemas a pagar por la conservación aguas arriba. Desde 1994, México opera un

proyecto en Chiapas, que proporciona asistencia técnica y apoyo financiero para ayudar a unos 700 agricultores para capturar los ingresos de

carbono. Estas y otras experiencias proporcionan valiosa know-how a otros países para aprender.

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bosques 2011, 2 197

Apéndice

Apéndice 1. No deseados efectos negativos de las políticas forestales comunes.

Política Impacto económico Impacto equidad Impacto medioambiental

Suministro de material industrial de Residuos en la cosecha Gran empresa se beneficia más; Los niveles excesivos de corte de

bosques a precios subvencionados y procesamiento pequeñas empresas bosques, la falta de incentivos para

para promover el desarrollo industrial. Reducción beneficiarse menos o no se mantener el medio ambiente

industrial de incentivos para el benefician en absoluto. Gobierno servicios de los bosques.

manejo forestal sostenible. pierde ingresos. propietarios de

Las empresas se vuelven bosques privados son privados de

adictas a los subsidios y el potencial

vestíbulo con eficacia las inversiones forestales

rentables.

para mantenerlos.

Incentivos para corromper

ofertas.

Sin el reconocimiento de los Reducción de los impacto negativo sobre los pobres y Los conflictos y la incertidumbre

derechos de propiedad de tierras incentivos para la población los grupos indígenas que no pueden contribuir a la deforestación,

forestales tradicionales, para local para invertir en el manejo utilizar sus tierras como un activo de la propagación de incendios forestales

concentrar las decisiones forestal como capital. El uso de las tierras forestales y general

presumiblemente superiores en las la incertidumbre de los por parte de agentes externos, como la degradación del
manos del gobierno beneficios resultantes las empresas en las áreas de medio forestal.
aumenta. concesión empobrece aún más a los

pobres y crea las condiciones para el

desarrollo social y el conflicto ya

menudo violenta

agitación politica
Sin el reconocimiento de los Reducción de los impacto negativo sobre los pobres y Los conflictos y la incertidumbre

derechos de propiedad de tierras incentivos para la población los grupos indígenas que no pueden contribuir a la deforestación,

forestales tradicionales, para local para invertir en el manejo utilizar sus tierras como un activo de la propagación de incendios forestales

concentrar las decisiones forestal como capital. El uso de las tierras forestales y general

presumiblemente superiores en las la incertidumbre de los por parte de agentes externos, como la degradación del
manos del gobierno beneficios resultantes las empresas en las áreas de medio forestal.
aumenta. concesión empobrece aún más a los

pobres y crea las condiciones para el

desarrollo social y el conflicto ya

menudo violenta

agitación politica
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Apéndice 1. Cont.

Política Impacto económico Impacto equidad Impacto medioambiental

Registro de prohibiciones, para usos económicos de los Madereros, incluyendo algunas comunidades valor comercial de los recursos

proteger la integridad de los recursos naturales

bosques están cerrados. La de bajos ingresos de explotación forestal, forestales puede ser

bosques industria puede tener que puede quedar fuera del negocio. Los reducida suficiente para animar

depender de las importaciones a industriales pueden ver a su a la conversión a otros usos más

precios más altos. El valor la rentabilidad reducir si los registros rentables de la tierra, sobre todo si

comercial de los bosques importados son más caros que los la tierra es escasa. Estos otros

existentes, puede reducirse suministros internos. Posible contracción usos pueden ser menos

sustancialmente, de la tala y la actividad industrial puede

reduciendo así la reducir ambientalmente deseables que

rentabilidad del el empleo rural e los usos forestales

manejo forestal industrial. de tierra.

sostenible
Todos los recursos forestales son Desincentivo para las Política afecta negativamente a los Política puede promover la

de propiedad del Estado, a inversiones en el manejo propietarios de tierras que de otra manera se deforestación para evitar el control

ser gestionado por el forestal y la forestación, han involucrado en la rehabilitación de las del gobierno de

gobierno en consonancia con sobre todo en privado tierras forestales. Madereros e industriales los recursos forestales.

los objetivos sociales más tienen una mayor oportunidad y el incentivo

cerca tierras. para

participar en actos corruptos.

propiedad de la tierra Incentivo para la Esta opción no suele ser abierto a las La deforestación es una forma

depende de la deforestación para probar grandes corporaciones. Los pequeños efectiva para demostrar la

demostración de ocupación del suelo. los agricultores pueden beneficiarse mediante la ocupación. incentivo para

ocupación recursos forestales son obtención de propiedad de la tierra, pero a prácticas ambientales
valiosos económica costa de sacrificar los beneficios potenciales destructivas.
perdió. de los bosques que podrían haber sido

obtenido en ausencia de la

deforestación.

subsidios a las plantaciones Costará al tesoro nacional. Las grandes plantaciones pueden provocar el La deforestación de bosques

Oportunidades para la corrupción desplazamiento de la población local. naturales puede ocurrir a borrar

y la mala asignación de los métodos agrosilvícolas tradicionales de tierra para establecer

recursos económicos aumentan gestión de los recursos forestales pueden plantaciones. Monocultivos

debido a las distorsiones de estar en desventaja y desplazados por pueden expandirse a costa de

precios. valores de los bosques monocultivos. Las subvenciones pueden los bosques naturales mixtos.

naturales económicos se pueden inflar los precios de la tierra y por lo tanto a Subsidios a menudo conducen a

perder todo si plantaciones redistribuir la riqueza existente muy mala calidad

reemplazan

propietarios. Pequeños propietarios, de las plantaciones.

bosques naturales. subcapitalizadas pueden no ser capaces de

acceder a los subsidios. Subsidios tienden a

favorecer desproporcionadamente grande

corporaciones.
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Apéndice 1. Cont.

Política Impacto económico Impacto equidad Impacto medioambiental

normas de tránsito de la madera altos costos de transacción. Los pequeños productores pueden En la práctica, estas normas han tenido

Política abre oportunidades encontrarse en desventaja comercial, si un impacto insignificante en

para la corrupción y la mala no son capaces de pagar sobornos. Las la conservación de los

asignación de los recursos. grandes empresas pueden controlar recursos forestales.

Dependiendo de

controladores.

la eficacia de la acción del

gobierno, las restricciones de tránsito

puede reducir el valor comercial de

algunas especies de madera y

contribuir a los bosques de ser

reemplazado por alternativas

los usos de la tierra.

© 2011 por los autores; licenciatario MDPI, Basilea, Suiza. Este artículo es un artículo de acceso abierto distribuido bajo
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