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1. FUNDAMENTOS TEÓRICO-CONCEPTUALES DE LA PLANEACIÓN,


PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN

1.1.Conceptos de planeación, programación y presupuestación

De una manera general, la planeación o planificación, se define como:


Munch: La previsión de escenarios futuros y la determinación de los resultados que se
pretenden obtener, mediante el análisis del entorno para minimizar riesgos, con la finalidad de
optimizar los recursos y definir las estrategias que se requieren para lograr el propósito de la
organización con una mayor probabilidad de éxito.

En un texto de la facultad de Ingeniería de la UNAM 1: La planeación es una disciplina


prescriptiva (no descriptiva) que trata de identificar acciones a través de una secuencia sistemática
de toma de decisiones, para generar los efectos que se espera de ellas, o sea, para proyectar un
futuro deseado y los medios efectivos para lograrlo.

La Planeación Estratégica: Define los lineamientos generales de la planeación de la


empresa; la realizan los altos directivos para establecer los planes generales; generalmente es a
mediano y a largo plazos, y abarca a toda la empresa. Su propósito consiste en determinar el rumbo
de la organización, así como la obtención, el uso y la disposición de los medios necesarios para
alcanzar la misión y la visión de la organización. (Munch, 2008, p.13).

La Planeación Operativa: Es a corto plazo, se diseña y se rige de acuerdo con la planeación


táctica; se realiza en niveles de sección u operación. Su función consiste en la formulación y
asignación de resultados y actividades específicas que deben ejecutar los últimos niveles
jerárquicos de la empresa. Por lo general, determina las actividades que debe desarrollar el
personal. (Munch, 2008, p.13).

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http://www.ingenieria.unam.mx/~jkuri/Apunt_Planeacion_internet/TEMAII.1.pdf
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En el ámbito de la administración pública, los conceptos no son distintos, sin embargo, tienen
una particularidad, y es que la finalidad es generar desarrollo social, económico, cultural. En este
contexto, los principales exponentes plantean:

Cibotti y Sierra (1970) afirman que la “La planificación en la gestión pública pretende elevar
la eficiencia y eficacia de las actividades de la Administración Pública y fijarles un
ordenamiento prioritario según la política general de desarrollo que se ha formulado y la
estrategia elegida”. (p. 3)

Por su parte, Carlos Matus, uno de los más conocido expertos en planificación de América
Latina plantea algunas ideas al respecto:
“Planificar significa pensar antes de actuar, pensar con método, de manera
sistemática; explicar posibilidades y analizar sus ventajas y desventajas, proponerse
objetivos, proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede o no ocurrir mañana decide si
mis acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La planificación es la herramienta para
pensar y crear el futuro. Aporta la visión que traspasa la curva del camino y limita con la
tierra virgen aun no transitada y conquistada por el hombre, y con esa vista larga da soporte
a las decisiones de cada día, con los pies en el presente y el ojo en el futuro. Se trata, por
consiguiente, de una herramienta vital. O sabemos planificar o estamos obligados a la
improvisación…” (Huertas, 1993, p.6).

Para Matus, la planeación es una herramienta de alta dirección estratégica, que deben
conocer los políticos y técnicos. La misma no descansa en la capacidad de predicción, sino de
previsión.

Tipos de planificación:

En el contexto de la administración pública, la planificación puede ser:


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Según su finalidad:
• Indicativa
• Normativa
Según su alcance:
• Nacional, de desarrollo, de país
• Territorial
• Sectorial
• Institucional

Aterrizando al curso que se desarrolla, interesa analizar la planificación normativa, que como
su nombre lo indica, se fundamenta en normas específicas que deben ser acatadas por las
organizaciones pública. Por otro lado, la planificación institucional, que es la que cada entidad
realiza, con base en los lineamientos de política nacional, por supuesto que sin dejar de lados los
niveles superiores (territorial, sectorial, nacional) que conforman una cadena de resultados de
impacto para el desarrollo del país.

En el ámbito público de Guatemala, a nivel de la planificación institucional, se planifica en


tres niveles:
a. Planificación Estratégica. Esta debe responder a la pregunta ¿dónde
queremos ir? Debe partir de una visión clara del futuro, de largo plazo, y plantear objetivos
priorizados y jerarquizados mediante un análisis riguroso de los factores políticos,
económicos y sociales del entorno. Se concretiza en el Plan Estratégico Institucional, PEI,
elaborado regularmente para 5 años o más.

b. Planificación Multianual. Que define a mediano plazo las acciones


institucionales intermedias que conlleven a obtener los resultados planteados en el PEI. Se
materializa en el Plan Operativo Multianual, POM, que se elabora para 3 años.
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c. Planificación Operativa. responder a la pregunta ¿cómo podemos llegar?,


mediante el diseño de los procesos, productos y el cálculo de los insumos que se necesitarán
para concretar los objetivos propuestos en el ejercicio estratégico. Para esto se tiene el Plan
Operativo Anual, POA, que, mediante una metodología especial, recoge toda la
información.

En la Guía Conceptual de Planificación y Presupuesto por Resultados elaborada por la


Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, SEGEPLAN y el Ministerio de
Finanzas Públicas, MINFIN de define claramente la diferencia entre la planificación estratégica y
operativa:
“La planificación estratégica pone su foco de atención en los aspectos del ambiente
externo a la institución: los usuarios finales a quienes se entregan los productos principales
o estratégicos y los resultados finales o los impactos de su intervención”.
“La planificación operativa se refiriere a la determinación de las metas de corto plazo,
las cuales permiten hacer operativas las estrategias. A partir de esto es posible realizar la
programación de las actividades y la estimación del presupuesto que se requiere para
llevarlas a cabo”.
“La planificación operativa tiene que ver con la generación de metas y compromisos
internos que son parte de la programación para lograr los productos en la calidad, cantidad
y el tiempo necesario”. (MINFIN-SEGEPLAN, 2013, p.4-5).

Con el propósito de ir delimitando conceptos, la planificación se vincula más con la


planificación estratégica y multianual, en tanto la PROGRAMACIÓN, se vincula con la
planificación operativa, porque como su nombre lo indica, operativiza, asigna recursos,
responsables, metas, insumos. Dentro de la cadena de valor de la GpR y los pasos para concretarla,
la programación juega un papel importante porque en blanco y negro todas las estrategias
planteadas en la parte filosófica de la planificación. En concreto, el PEI y POM aterrizan más en
la planificación el POA en la programación.
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Por su parte, la PRESUPUESTACIÓN por Resultados, en el marco de la GpR es una


metodología complementaria a la técnica del Presupuesto por Programas, que facilita la
integración del ciclo presupuestario en funciones a los bienes y servicios entregados y los
resultados generados en la población, bajo los criterios de eficiencia, eficacia y equidad.

Básicamente es la asignación de recursos suficientes y necesarios para obtener los resultados


planteados en la planificación y programación, con un enfoque no solamente de asignar recursos,
sino de cambiar las condiciones de vida de la sociedad.

Cada concepto será ampliado en cada una de las semanas de trabajo del curso.

1.2. La Gestión para Resultados en el Desarrollo

Sin desvincularse de los conceptos anteriores, que están íntimamente relacionados, se


plantea el Modelo de Gestión para Resultados en el Desarrollo, que es un modelo incursionado
recientemente en los distintos países latinoamericanos y que tiene como fin último, cambiar las
condiciones de vida de la población, pasar de subdesarrollo al desarrollo.

El modelo de la GpR se plantea en un contexto de reforma del Estado y Modernización de


la Administración Pública, en el que se reconstruye un Estado debilitado resultado de la primera
oleada de reforma, en donde prevaleció la idea de menos Estado y más mercado.

Según los expertos, la GpR es un modelo que nace en los países desarrollados para
enfrentar las crisis financieras y fiscales y de esta manera mantener el nivel de desarrollo ya
alcanzado. Sin embargo, para los países en desarrollo, el modelo de la GpR se ha planteado
para acelerar el paso y alcanzar un nivel de desarrollo mayor.
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Según la Guía Conceptual de MINFIN y SEGEPLAN, LA GpR es un enfoque de gestión


pública que tiene como propósito dirigir todos los recursos -humanos, financieros y
tecnológicos-, sean estos internos o externos, al logro de resultados de desarrollo, introduciendo
el uso articulado de políticas, estrategias, recursos y procesos para mejorar la toma de decisiones,
la transparencia y la rendición de cuentas. Es un enfoque diseñado para lograr la consistencia y
coherencia buscadas entre los resultados de desarrollo de país y el quehacer de cada una de sus
instituciones. (2013, p2)
“El objetivo último de la GpRD es habilitar a las organizaciones públicas para que logren,
mediante la gestión del proceso de creación de valor público, los resultados consignados en
los objetivos del programa de gobierno. La noción de resultado en la GpRD está asociada al
cambio social producido por la acción del Estado y no solamente a las actividades o los
productos que contribuyen a ese cambio, con frecuencia tomados como parámetros para
evaluar la acción gubernamental”. (García López y García Moreno, 2010, p6)

Para la consecución del objetivo planteado arriba, la GpR tiene un proceso cíclico, que
incluye los momentos de planificación, asignación presupuestaria y gestión institucional. La
gráfica siguiente muestra ese ciclo virtuoso que lleva de una situación social a otra, pasando por
un proceso de gestión, que, si se cumple a cabalidad, puede generar el desarrollo esperado.
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Para el cumplimiento del ciclo, se debe desarrollar un proceso lógico y ordenado de las fases
siguientes:

La planificación

La programación

La asignación presupuestaria

La ejecución

El seguimiento

La evaluación y

La mejora

Cada una de estas fases conlleva una serie de pasos y cumplimiento de normativa, que
debiera llevar a obtener resultados beneficiosos en la sociedad. En este contexto de la GpR, uno
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de los términos importantes es el RESULTADO. El cual es concebido como el cambio social


que se produce por la acción conjunta del Estado y no solamente actividades o productos que se
generan por medio de la gestión tradicional. El resultado implica cambios sustantivos a corto,
mediano y largo plazo, dependiendo de la fase en que se encuentre definido. El resultado se
formula en función del ciudadano, por lo que debe contener básicamente, la siguiente
información

Fuente: Guía conceptual de MINFIN y SEGEPLAN.

En el modelo de la GpR, los resultados se establecen en tres niveles, vinculados


directamente a los niveles de la planificación. Estos son:

Resultado Final: Es el cambio logrado en el largo plazo en el estado de la población, como


consecuencia de las intervenciones realizadas por las entidades y otros actores.
Resultado Intermedio: Persigue el cambio en el mediano plazo, que conduce a lograr el
resultado final.
Resultado Inmediato: Es el efecto que en el corto plazo se consigue gracias a la provisión
de bienes y servicios públicos, y permite el logro del resultado intermedio.
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En el ciclo de la gestión por resultados, un instrumento muy empleado para analizar el


proceso de la GpR es lo que se denomina la cadena de resultados. La cadena de resultados es un
instrumento que ayuda a identificar la lógica de las relaciones de causalidad de las políticas, las
estrategias y los programas.

La cadena de resultados explica la lógica en que se van logrando avances y la forma en que
debe definirse la gestión. Desde el eslabon mayor, que son los resultados de impacto, o finales,
hasta el elemento más pequeño, que es el insumo. Un conjunto de insumos forma una actividad,
una serie de actividades establece productos. Estos tres elementos son parte de la propia gestión
y están directamente relacionados a la eficiencia. Los productos o intervenciones deben llevar a
obtener resultados de efecto e impacto y eso pretende lograr la eficacia de la gestión.

En las siguientes unidades, se analizará más a detalle cada uno de estos elementos.

2. REFERENTES LEGALES, POLÍTICOS Y TÉCNICOS PARA LA PLANIFICACIÓN,


PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO DE
GUATEMALA
Después del análisis conceptual de la GpR, es determinante recordar que existen
normativas y referentes que deben tomarse en cuenta, al decir que el proceso es normativo,
significa que no se elabora el proceso de acuerdo a intereses de autoridades o políticos, sino
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tomando en cuenta que como administración pública, existen procesos, procedimientos,


normativas, etc., que definen su elaboración y eso es lo que se revisará a continuación.

2.1.Marco legal de la planeación, programación y presupuestación


Tomando en cuenta el principio de la administración pública, que estipula que los
servidores públicos solamente pueden actuar dentro de un marco jurídico determinado, en el
ámbito de la planificación y presupuestación existe normativa que es obligatorio cumplir. Vale
la pena agregar, que lamentablemente Guatemala aún no cuenta con una Ley de regule lo
concerniente a la planificación, sin embargo, si lo hay para la presupuestación; y a partir de la
implementación de la GpR, se hicieron modificaciones a dicha normativa, para incluir algunos
elementos de la planificación.

En este sentido, mencionamos dichas normativas, empezando desde el cuerpo legal de


mayor jerarquía, que es la Constitución Política de la República.

 Constitución Política de la República de Guatemala, Capítulo IV, régimen financiero.


Artículos 237 a 243.
 Ley del Organismo Ejecutivo. Decreto 114-97 Artículos 14 y 35, funciones SEGEPLAN y
MINFIN. Ley Orgánica y reglamento.
 Ley Orgánica del Presupuesto (101-97) y sus reformas (13-2013)
 Reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto (540-2013)
 Normas generales de control interno gubernamental
 Numeral 4. Normas Aplicables al Sistema de Presupuesto Público. (inciso 4.2)
 Normas para la formulación presupuestaria Ejercicio fiscal que corresponde
 Normas 3 y 4

2.2.Referentes políticos para la planeación y presupuestación


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Estos instrumentos son considerados políticos, porque de alguna manera han sido definidos
y consensuados con la población, o han requerido de una amplia participación de expertos y
líderes sociales para el proceso de formulación; o bien, son compromisos internacionales que el
Estado debe cumplir. En la actualidad se consideran:
 Plan Nacional de Desarrollo, K´ATUN 2032
 Política General de Gobierno
 Políticas Públicas
 Los objetivos de desarrollo sostenible, ODS, en el contexto internacional

Este apartado puede generar cierta confusión, porque, por ejemplo, las políticas públicas en
su momento de implementación se convierten en instrumentos técnicos, sin embargo, su
origen es político, hubo necesidad de una decisión o voluntad política para su diseño.

2.2.1. Plan K´atun 2032:


Documento aprobado en el seno del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural
(CONADUR). Contiene 36 prioridades, 80 metas, 123 resultados esperados y 730
lineamientos estratégicos de acción. Está compuesto por 5 ejes:
1. Guatemala urbana y rural
2. Bienestar para la gente
3. Riqueza para todos y todas
4. Recursos naturales hoy y para el futuro
5. Estado garante de derechos humanos

2.2.2. Política General de Gobierno 2016 - 2020:


El fundamento de la Política del Gobierno del Presidente Jimmy Morales, tiene como
fundamento el Plan k´atun, del cual se han priorizado 5 ejes:
a. Cero tolerancia a la corrupción y modernización del Estado
b. Seguridad alimentaria y nutricional, salud integral y educación de calidad
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c. Fomento de las Mipymes, turismo y construcción de vivienda


d. Seguridad Integral
e. Ambiente y recursos naturales.

2.2.3. Políticas Públicas:


Se plantean como referentes políticos porque se consideran resultado de negociaciones y
consensos de los distintos sectores involucrados. La SEGEPLAN es la responsable de
registrar en su portal, las políticas públicas de Guatemala. Actualmente se encuentran 92
políticas públicas (68 vigentes y 14 históricas), en diversos temas: Cultura, defensa,
derechos humanos, desarrollo rural, educación, energía y minas, desarrollo agropecuario,
recursos naturales, grupos vulnerables, salud, transversales, seguridad, SAN, turismo,
vivienda, etc. El centro de acopio virtual de políticas se encuentra en el link:
http://www.segeplan.gob.gt/nportal/index.php/institucion/areas-interes/politicas-publicas

De estos documentos han emanado una serie de instrumentos operativos que distribuyen los
distintos resultados entre las instituciones y les mandan a implementar acciones para su
cumplimiento.

2.3.Referentes técnicos para la planeación y presupuestación


Los instrumentos técnicos que son base para la elaboración de planes estratégicos, multianuales y
anuales, según los entes rectores son:

2.3.1. Guía Conceptual de Planificación y Presupuesto por Resultados para el Sector


Público de Guatemala. Es el documento elaborado por la SEGEPLAN y el MINFIN, que
brinda toda la orientación metodológica para la elaboración de los distintos niveles de
planificación.
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2.3.2. Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala.


Define las operaciones que se registran en las diferentes etapas del proceso presupuestario,
y las interrelaciones que se establecen con los demás clasificadores. De uso obligatorio para
todas las entidades.

2.3.3. Matrices de Planificación por Resultados. Una serie de matrices elaboradas por la
SEGEPLAN y distribuidas a las instituciones públicas para la elaboración de los planes
estratégicos, multianuales y anuales.

Con esta información como base, se puede iniciar el proceso de formulación de los planes
en las instituciones del Sector Público de Guatemala.

Conclusión de la Unidad:

El modelo de la GpR es el modelo de gestión de la administración pública guatemalteca y en


este contexto, la planificación, la programación y presupuestación juegan un papel determinante
para el cumplimiento de los objetivos de desarrollo que plantea el modelo.
La planificación es la visión estratégica de decidir el qué, la programación es dejar plasmado
el cómo y la presupuestación es el con qué. Se lee fácil, sin embargo, es un proceso que requiere
el involucramiento desde la alta dirección institucional, hasta el último operario de la estructura
organizacional, es responsabilidad de toda la institución.
Finalmente, todo este proceso no se hace al azar, o deseo de quienes dirigen y ejecutan,
existen lineamientos concretos, nacionales e internacionales que determinan la ruta y los
compromisos sobre los cuales se debe plantear el proceso de planificar, programar y
presupuestar.

Referencias bibliográficas
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Cibotti, R y Sierra E. (1970). El Sector Público en la Planificación del Desarrollo. Textos del
Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social. México: Siglo XXI Editores.

Huerta, Franco. (1993). El Método PES. Planificación Estratégica Situacional. Entrevista a


Carlos Matus. Ecuador.

Munch, Lourdes. (2008). Planeación estratégica: el rumbo hacia el éxito. México: Trillas.

MINFIN – SEGEPLAN (2013). Guía Conceptual de Planificación y Presupuesto por Resultados.


Guatemala.

García López, Roberto. (2010). La gestión para resultados en el desarrollo: avances y desafíos en
América Latina y el Caribe / Roberto García López, Mauricio García Moreno. Banco
Interamericano de Desarrollo, BID.

Ministerio de Finanzas Públicas. (2013). Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el


Sector Público de Guatemala.

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