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Aspects théoriques de l´intégration régionale et des Politiques Agricoles

Communes (PACs)

BROUILLON
Jean Balié*, Anna Ricoy**

Septembre 2008

1 Fondements de l’intégration régionale.....................................................................................2


1.1 Les différentes vagues de l’intégration régionale..................................................................2
1.2 Une hiérarchie des intégrations régionales.............................................................................2
2 L´agriculture comme axe fédérateur de l´intégration régionale............................................3
2.1 L´évolution de la perception de l’agriculture.........................................................................3
2.1.1 Du délaissement historique de l’agriculture….............................................................3
2.1.2 A la reconnaissance récente de son rôle majeur pour le développement......................3
2.2 L’intégration régionale par l’agriculture en Afrique..............................................................5
2.2.1 Politiques Agricoles Communes : une acception et une interprétation variables.........5
2.2.2 L’enjeu agricole ne peut pas être différencié des enjeux politique et commercial.......6
2.3 Une faiblesse des échanges intra régionaux qui s’explique...................................................7
2.3.1 La faible complémentarité des économies africaines et la difficile libéralisation........8
2.3.2 L’absence de coordination et d’harmonisation des politiques de commercialisation...8
2.4 Des PACs aux formes diverses mais aboutissant à des résultats similaires...........................9
2.4.1 En commun, des objectifs ambitieux…........................................................................9
2.4.2 Des schémas d’intégration régionale par l’agriculture toutefois différents................10
2.4.3 Globalement, des instruments non mis en œuvre.......................................................11
2.4.4 Poids prépondérant des acteurs extérieurs..................................................................11
2.4.5 Manque de ressources financières et humaines..........................................................12
3 Comment concrétiser les PACs...............................................................................................12
3.1 Améliorer les articulations possibles entre les échelles nationale et régionale....................12
3.1.1 Renforcer la cohésion régionale et les liens de solidarité...........................................12
3.1.2 Cohérence entre niveaux national et régional.............................................................13
3.1.3 Convergence des intérêts nationaux et cohérence des espaces régionaux..................13
3.1.4 Soutenir l’effet de « catalyse » via le niveau régional ?.............................................14
3.2 Promouvoir des mesures de politiques pragmatiques et fondamentales..............................14
3.2.1 Nécessité au niveau national de développement de capacités analytiques.................14
3.2.2 Promotion du développement du commerce intra régional........................................14
3.2.3 Mise en place de mécanisme adapté et ciblé de protection aux frontières.................15
3.2.4 Valorisation des alternatives locales...........................................................................16
3.2.5 Financement autonome des PACs...............................................................................16
3.3 Renforcer la mécanique institutionnelle des négociations intra régionales.........................16
3.3.1 Un rôle accru pour les Organisations Paysannes (OP)...............................................16
3.3.2 Transparence et développement de la qualité de l’information..................................17
3.3.3 Importance de se préparer au niveau national aux négociations régionales...............17
4 Conclusions...............................................................................................................................18

* Économiste, FAO, Division de l’Économie du Développement Agricole, Rome


** Consultante, FAO, Division de l’Assistance aux Politiques, Rome

1 Fondements de l’intégration régionale

1
1.1 Les différentes vagues de l’intégration régionale

Les accords commerciaux régionaux (intra-régionaux et interrégionaux) sont aujourd’hui une


caractéristique essentielle de l’économie mondiale. Depuis le début des années 1990, le processus de création
d’accords commerciaux régionaux se poursuit sans discontinuer. Jusqu’en juillet 2007, près de 380 accords
de ce type avaient été déclarés au GATT/OMC, dont environ 300 notifiés au titre de l'article XXIV du GATT
de 1947 ou du GATT de 1994. À la même date, 205 accords étaient entrés en vigueur.

Le processus de mise en place de ces accords a suivi trois vagues essentiellement. Entre les années
1940 et 1970, les pays s’accommodaient du libre échange multilatéral et les accords régionaux étaient peu
nombreux. Plus fréquents dans les années 1960-1970, ils avaient pour but principal d’étendre à l’échelle
régionale les politiques de substitution aux importations pratiquées au niveau national. Politique visant à
satisfaire la de domestique en remplaçant progressivement les produits importés par la production locale, la
stratégie de substitution aux importations renvoyait à des objectifs d’industrialisation, de croissance
équilibrée et de réduction de la dépendance d’une économie à l’égard des marchés internationaux. Puis, au
cours des années 80, est apparue une nouvelle vision de l’intégration régionale, dite de « régionalisme
ouvert », se caractérisant par une absence de politiques commerciales discriminatoires à l’égard des pays non
membres de l’espace d’intégration régionale concerné afin de privilégier le libre échange mondial, et par un
unilatéralisme concerté. C’est dans le cadre de cette « troisième vague »de l’histoire de l’intégration
régionale dans les pays en développement, que les initiatives de PAC africaines ont vu le jour, ce qui
explique un certain nombre de leurs caractéristiques.

De nos jours, la motivation sous-jacente de toute intégration régionale provient de la conviction que
l’union fait la force dans un monde globalisé où les équilibres entre les principaux acteurs mondiaux
reposent sur des éléments de rapport de puissance . Le principal enjeu consiste alors à concilier ces objectifs
de pouvoir avec les demandes de respect des identités et spécificités nationales.

Une autre motivation pour l’intégration régionale plus ou moins explicitement évoquée est celle de
développement. Il s’agirait pour les organisations économiques régionales de stimuler l’économie par la
promotion des échanges et également de mobiliser des ressources supplémentaires pour l’investissement. En
effet, la régionalisation vue d’un point de vue pragmatique mais rarement explicite permet aux décideurs
africains d’attirer des capitaux via l’aide de l’Union européenne surtout (Coussy, 1995) en faveur de
l’agriculture et au-delà.

Cependant, d’après Robson (1998), en Afrique, la plupart des initiatives d’intégration fondées sur les
échanges n’ont à l’heure actuelle apportée qu’une faible contribution, voire pas de contribution du tout, au
développement économique et commercial.

1.2 Une hiérarchie des intégrations régionales

La forme la plus simple est une zone de préférence. Dans ce cas, au moins deux pays s’engagent à
s’accorder des conditions préférentielles (abaissement des droits de douane) pour les échanges portant sur
certains produits. Dans le cas d’une zone de libre-échange, les obstacles au commerce sont supprimés entre
les pays concernés pour l’ensemble de la circulation des marchandises. Il n’existe pas de politique
commerciale commune vis-à-vis des pays tiers. C’est ce qui se passe dans le cas d’une union douanière où
des tarifs douaniers communs pour les pays tiers sont convenus alors qu’à l’intérieur, les droits de douane et
les obstacles au commerce non tarifaires (quotas d’importation, limitations volontaires des exportations) sont
supprimés. Un marché commun représente une union douanière dans laquelle les mouvements des facteurs
de production tels que le travail et le capital entre les Etats membres sont complètement libéralisés. Dans une
union économique, en outre, les politiques économiques nationales sont harmonisées et structurées en
commun. S’ensuit alors une union monétaire qui soit adopte la forme de taux de change fixes, soit aboutit à
une devise commune. Dans une union politique, les Etats concernés abandonnent leur souveraineté politique
et délèguent leurs compétences de décision à des institutions supranationales.

Au-delà des différent schémas d’intégration régionale, et des influences multiples et multiformes, rien

2
ne prouve que l’agriculture soit le secteur le plus pertinent pour engager une politique régionale commune en
Afrique, au contraire c’est peut le secteur le plus difficile alors comment expliquer ce choix ?

2 L´agriculture comme axe fédérateur de l´intégration régionale

2.1 L´évolution de la perception de l’agriculture

2.1.1 Du délaissement historique de l’agriculture…

La classe politique africaine a longtemps négligé l’agriculture comme enjeu de politique publique,
lui accordant souvent une part très faible – et en baisse ces dernières années- du budget des Etats. Entre 1997
et 2001, les pays d’Afrique subsaharienne ont alloué en moyenne 5% de leur budget total à l’agriculture
contre 6% entre 1990 et 1997 [Badiane, Delgado, 1995].

En termes d’instruments mis en œuvre, au contraire de l’histoire des pays développés, où les
politiques de redistribution et les instruments de soutien à la production agricole sont partout vigoureusement
présents, la plupart des pays africains depuis la période d’indépendance ont une tradition de taxation du
secteur agricole afin de financer leur développement industriel [Bates, 1983 ; Timmer, 1991].

En Tanzanie par exemple, les taxes à l’exportation sur les produits agricoles d’environ 2% n’ont été
éliminées qu’en juillet 19981. Si les discours sur l’importance de l’agriculture comme moteur du
développement pour éliminer la pauvreté des zones rurales abondent, les politiques agricoles sont rares ou
correspondent à une accumulation de textes non mis en œuvre. Au Bénin par exemple, depuis 1991, ont été
mis en place : une « Lettre de déclaration politique agricole », un « Document de politique de développement
rural et agricole », un « Schéma directeur du secteur rural », un « Plan stratégique opérationnel », de s »plans
d’actions pour 15 domaines prioritaires qui seront suivis d’études régionales » [Blein, D’Andlau, 2003].

Il a fallu attendre la décision de l’Union Africaine à Maputo, en 2003, pour que les États prennent
l’engagement « d’allouer au moins 10% des budgets d’investissements nationaux au développement du
secteur agricole afin d’améliorer la productivité et de réduire l’insécurité alimentaire ».

2.1.2 A la reconnaissance récente de son rôle majeur pour le développement

Le renouveau de la reconnaissance d’un rôle majeur de l’agriculture dans le développement


notamment à la faveur de la publication du rapport de la banque mondiale (WDR 2008) fait fidèlement écho
à la réalité économique dans la mesure où l’agriculture - qui inclut, dans une acception large, les productions
végétales, la transformation agroalimentaire, l’élevage, la pêche et l’exploitation forestière -constitue l’épine
dorsale de la plupart des économies africaines. C'est le pivot de l'économie puisqu’elle représente plus de
30% de la richesse nationale mesurée par le produit intérieur brut (PIB) dans bon nombre de pays africains
subsahariens et contribue pour 40 % aux recettes d’exportation

1
“Trade policy for a competitive economy and export-led growth”, Ministry of Industry and Trade of Tanzania, 2003.

3
Produit intérieur brut agricole en Afrique

Source: Banque Mondiale, World development indicators, 2006

Le poids du secteur agricole dans l’économie peut cependant considérablement varier d'un pays à un
autre : ainsi, si l'économie d’un pays est basée sur le pétrole, la part du secteur agricole dans le PIB est
moindre. Il reste cependant plus important dans tous les pays africains, comparé à d'autres pays du Sud et
bien davantage encore comparé aux pays développés.

L'agriculture est aussi de première importance dans les revenus d’exportations, puisque les produits
agricoles représentent les premiers postes d’exportation dans la plupart des pays africains.

Importance de l’agriculture en Afrique et dans d’autres régions du monde

Part de la population Part des exportations agricoles


active agricole (2004) dans les exportations totales
(2002-2004)

Afrique subsaharienne 60 % 12,4 %

Amérique latine et 18 % 16 %
Caraïbes

Asie et Pacifique 58 % 5,1 %

4
Économies de marché 3% 7,2 %
développées
Source: FAO, State of Food and Agriculture, 2006

Le rôle crucial de l’agriculture dans le développement africain est désormais reconnu mais comme
l’article le montrera par la suite les politiques agricoles en Afrique restent loin d’être à la hauteur du poids
que représentent l’agriculture et ses enjeux.

2.2 L’intégration régionale par l’agriculture en Afrique

2.2.1 Politiques Agricoles Communes : une acception et une interprétation variables

Le début des années 2000 a vu se multiplier en Afrique les projets de mise en place de politiques
agricoles communes (PAC), qui ne reposent pourtant pas sur une définition claire et une compréhension
partagée de la notion de PAC.

Nous proposons de définir une PAC par extension par rapport à la définition de politique agricole.
De manière générale, l’usage même de terme « politique » est polysémique en fonction des lieux, des
personnes, des institutions ou des trajectoires historiques des pays auxquels elles s’appliquent. Nous
conviendrons qu’une politique agricole se traduit à la fois par un contenu et un processus d’élaboration et de
mise en oeuvre. Du point de vue du contenu, la politique agricole est constituée d’une suite cohérente
d’éléments, à savoir : une vision, des objectifs, des instruments ou des mesures de mise en œuvre, des
arrangements financiers et institutionnels pour sa concrétisation. Du point de vue du processus, la réalisation
d’une politique agricole passe par différentes étapes depuis la phase de diagnostic (enjeux, opportunités,
menaces), formulation, à la mise en œuvre, et évaluation pour atteindre le résultat. Cet enchaînement est
également appelé le cycle d’une politique.

S’inscrivant dans le mouvement de relance récente des initiatives d’intégration régionale sur ce
continent, des arrangements agricoles sont apparus dans des groupements régionaux aussi divers que la
CEDEAO2 et l’UEMOA3 pour l’Afrique de l’Ouest, la COMESA4 et l’EAC5 dans les zones Est et Sud du
continent, ou encore la CEMAC 6, la CEN-SAD7 ou l’UMA8 pour l’Afrique du Nord et centrale. La plupart
de ces initiatives ont été baptisées PACs même si chacun de ces groupements a adopté des schémas en
pratique assez différents et atteint des résultats variables. Le contenu ou les processus qui ont donné
naissance à ces arrangements agricoles se rapportent rarement à la définition donnée plus haut. En effet,
comme nous le verrons plus loin, du point de vue du contenu, lesdites PACs se résument bien souvent à des
déclarations d’intentions non mises en œuvre, et vis-à-vis des processus. L’étape cruciale de formulation est
escamotée et marquée par une influence extérieure au détriment d’une implication et d’une appropriation

2
La Communauté Économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest créée en 1975 regroupe 15 pays : Bénin, Burkina Faso,
Cap Vert, Côte d’Ivoire, Gambie, Ghana, Guinée, Guinée-Bissau, Libéria, Mali, Niger, Nigeria, Sénégal, Sierra Leone,
Togo.
3
L’Union Economique et Monétaire de l’Afrique Centrale, créée en 1994, regroupe 6 pays : Cameroun, Centrafrique,
Congo, Gabon, Guinée-Bissau, Mali, Niger, Sénégal, Togo.
4
Common Market of East and Southern Africa: le Marché Commun de l’Afrique de l’Est et de l’Afrique Australe, créé
fin 1993, regroupe 19 pays : Angola, Burundi, Comores, Congo (R.D.), Erythrée, Ethiopie, Kenya, Madagascar,
Malawi, Ile Maurice, Namibie, Ouganda, Rwanda, Seychelles, Soudan, Swaziland, Tanzanie, Zambie, et Zimbabwe.
5
East African Community, créée fin 1999, regroupe 3 pays: Kenya, Ouganda, Tanzanie.
6
La Communauté Économique et Monétaire de l’Afrique Centrale, créée en 1994, regroupe 6 pays : Cameroun,
Centrafrique, Congo, Gabon, Guinée Équatoriale, Tchad.
7
La Communauté des Etats Sahélo Sahéliens créée en 1998 regroupe 21 pays : Bénin, Burkina Faso, Centrafrique, Côte
d’Ivoire, Djibouti, Egypte, Erythrée, Gambie, Guinée-Bissau, Libéria, Libye, Maroc, Mali, Niger, Nigeria, Sénégal,
Somalie, Soudan, Tchad, Togo, Tunisie.
8
L’Union du Maghreb Arabe, créée en 1989, regroupe 5 pays: Algérie, Libye, Maroc, Mauritanie, Tunisie.

5
forte des acteurs nationaux et régionaux.

Toutefois, tous ces projets sont basés sur la reconnaissance d’un rôle essentiel du secteur agricole
dans l’économie et la croissance. En revanche, il est important de noter que d’autres régions y compris en
Afrique, à l’exemple de la SACU 9 en Afrique Australe, ont délaissé, au moins temporairement, l’enjeu
agricole et se sont concentrées sur l’industrie comme moteur de l’intégration.

En effet, pourquoi baser l'intégration régionale sur l'agriculture ? L’agriculture représente-t-elle le


secteur permettant le mieux et le plus rapidement d’atteindre les objectifs affichés pour l’intégration
régionale (développement économique, stabilité, cohésion et puissance politique) ? Que se propose-t-on de
mettre en commun d’un point de vue agricole ? Voilà une série de questions qui paraissent essentielles et
stratégiques mais n’ont été que rarement explicitement traitées dans la genèse des projets d’intégration
régionale centrés sur l’enjeu agricole.

2.2.2 L’enjeu agricole ne peut pas être différencié des enjeux politique et commercial

Outre l’interdépendance économique, l’intégration régionale a également pour objet et effet de lier
les pays entre eux sur un plan politique, dès lors que la confiance et la compréhension mutuelle augmentent
entre les partenaires économiques. Par le biais d’une association régionale, les conflits entre pays voisins
peuvent être réduits et les risques liés à la politique de sécurité et posés par des pays tiers peuvent être mieux
contenus grâce à une meilleure coopération. L’exemple de l’UE éclaire de manière évidente le rôle important
que peut jouer la sécurité dans le processus d’intégration régionale : la création de la Communauté
européenne du charbon et de l’acier en 1951 a servi à souder l’Europe politiquement par le biais d’une
coopération sectorielle. Une autre motivation politique consiste, grâce à une association, à renforcer le
pouvoir de négociation des pays membres au plan international. Le COMESA, la CEDEAO et l’UEMOA
témoignent de la conception de l’intégration régionale comme instrument de coalition dans les négociations
internationales visant à rééquilibrer des relations inégalitaires ou rompre des relations jugées
désavantageuses.

Par ailleurs, l’intégration régionale par l’agriculture repose avant tout sur la conclusion d’accords
commerciaux intra régionaux. On attend de ceux-ci qu’ils déclenchent un processus de développement et de
croissance dans les pays concernés. Cette attente se fonde sur les avantages que la création de telles zones
d’intégration régionale est sensée procurer. Elle se base sur le principe de complémentarité des économies
nationales. La théorie du commerce international (David Ricardo) suggère que la spécialisation selon des
avantages de coûts comparatifs augmente en raison de la disparition de la protection. Suite à la suppression
de droits de douane à l’intérieur de l’espace régional, et du moment où il existe une complémentarité des
productions régionales (par exemple déficit céréalier ici, contre excédent là) et une offre couplée à la
demande locale, la création d’échanges augmente. La concurrence sur le marché élargi augmente également
et si l’intégration régionale est protectrice il existe la possibilité de réintégration dans le circuit de production
pour les exploitations les moins rentables, d’où une efficience accrue de la production. En outre, la
suppression des formalités douanières et frontalières débouche directement sur la réduction des coûts de
transaction et des asymétries d’information. Toutefois, le commerce en Afrique reste fortement pénalisé par
l’ampleur des coûts informels.

En Amérique Latine et aux Caraïbes, il existe de nombreux traités qui visent la réalisation d’un
marché commun et qui se trouvent à divers niveaux de développement d’une union douanière et sont sur le
point d’accepter un tarif douanier extérieur commun ou l’ont déjà fait. Les plus importants d’entre eux sont
le MERCOSUR10, le Groupe Andin11 et le CARICOM12. Alors que pour ces groupes la valeur des échanges
pour les pays d’un bloc a significativement augmenté entre 1960 et 2006, l’intégration régionale en Afrique

9
La SACU regroupe cinq pays: l’Afrique de Sud (RSA), le Botswana, le Lesotho, la Namibie et le Swaziland.
10
Mercado Común del Sur qui signifie littéralement Marché Commun du Sud, créé en mars 1991
11
Colombie, Équateur, Pérou et Bolivie
12
Acronyme anglais de Caribbean Community. Elle née en 1973 entre 4 pays : La Barbade, le Guyana, la Jamaïque et le
Trinidad et Tobago

6
n’a entraîné ni un accroissement du commerce intra régional, ni la diversification des exportations, ni encore
une spécialisation intra industrielle, comme le montre le graphique 1.

2.3 Une faiblesse des échanges intra régionaux qui s’explique

En dépit des nombreuses dispositions institutionnelles prises par les communautés économiques
régionales en vue de promouvoir le commerce intra africain dans le cadre des différents accords
commerciaux régionaux qu’ils ont signé, notamment les unions douanières (UEMOA, UDEAC 13, SACU), on
constate aujourd’hui que les échanges officiels entre pays africains ne représentent qu’une faible part de la
totalité de leur commerce et ont tendance à stagner, voire à régresser. Les échanges intra régionaux en
Afrique demeurent même insignifiants par rapport au total de leurs exportations en dehors du continent. En
revanche, dans d’autres espaces économiques régionaux comme l’ASEAN 14 et le CARICOM, les accords
intra régionaux ont entraîné un commerce intra régional significatif.

Graphique 1 : Proportion du commerce intra régional dans le commerce total de 1961 à 2006

Source: Rapport sur le commerce et le développement, CNUCED 2007

La faible performance du commerce africain s’explique par plusieurs contraintes et obstacles au


13
Union Douanière et Économique d’Afrique Centrale
14
Association of South-East Asian Nations

7
commerce.

2.3.1 La faible complémentarité des économies africaines et la difficile libéralisation

Au-delà de considérations d’ordre général telles l’importance du secteur informel qui fait supposer
qu’une partie des transactions commerciales entre les pays voisins n’est pas enregistrée (en particulier dans
les zones où les frontières sont perméables) et la non convertibilité de la plupart des monnaies des pays
africains, un des obstacles majeurs à la réalisation des gains liés à l’intégration régionale résulte de la faible
complémentarité des économies africaines, qui réduit considérablement les possibilités d’échanges
commerciaux sous-régionaux à grande échelle. En effet, les économies africaines présentent globalement des
dotations en facteurs de production (travail, capital, ressources naturelles) semblables. Forouton (1993)
conclut son étude de l’intégration régionale subsaharienne en écrivant : « les caractéristiques structurelles des
économies subsahariennes, la poursuite de politiques de substitution aux importations et la répartition très
inégale des coûts et bénéfices de l’intégration, découlant des différences économiques entre les pays
partenaires, ont jusqu’à présent empêché toute intégration commerciale conséquente en Afrique
subsaharienne … ».

Toutefois, la majorité du commerce mondial se réalise entre pays qui ont des structures de
production similaires comme l’indiquent les volumes considérables d’échanges intra européens ou encore
ceux entre les Etats-Unis et l’union européenne.

La libéralisation du commerce se relève particulièrement dure pour les pays africains, le commerce
international étant la principale source de recettes fiscales de nombreux pays africains (certains pays
dépendent à raison de plus de 50% de recettes douanières). Les pays qui ont des échanges importants au sein
d’un espace régional peuvent subir des pertes de recettes publiques considérables du fait de l’intégration.
Ceci constitue un obstacle majeur au développement du commerce intra africain.

2.3.2 L’absence de coordination et d’harmonisation des politiques de commercialisation

L’absence de coordination et d’harmonisation des politiques de production et de commercialisation


relève d’une absence de vision stratégique et de priorités politiques claires au plan national. Cela se traduit
par une absence de connaissances détaillées sur les filières de production. En effet, le manque de
compréhension relative aux acteurs qui interviennent de manière directe ou indirecte dans le système, au
degré et au type de concurrence qui affecte les filières régionales, au niveau de transparence des différents
niveaux d’échanges, et à l’existence ou non d’avantages comparatifs réels débouche sur une mauvaise
connaissance des marchés potentiels (national et régional) qui empêche toute planification de production, et
constitue une entrave majeure au développement du commerce intra régional.

Par ailleurs, le commerce intra africain se trouve entravé par l’insuffisance de l'infrastructure,
notamment dans le domaine des transports et des communications. Le réseau routier est constitué en grande
partie de voies non bitumées, donc impraticables durant toute l'année. À cela s’ajoutent les coûts de
transaction des péages, qui constituent des taxes informelles qui s’ajoutent au coût du transport.
À ces contraintes liées aux infrastructures s’ajoutent les contraintes liées aux normes et standards
sanitaires. Alors que la plupart des pays africains disposent d’unités au sein des ministères de l’agriculture et
de l’industrie qui sont responsables de la question des normes et standards et qui assurent leur application,
celles-ci ne sont pas encore effectivement appliqués au frontières. De plus, l’absence d’harmonisation des
normes entre pays d’une même zone complique les procédures d’inspection et il existe un danger important
que les normes et standards soient utilisés comme des barrières non-tarifaires au commerce. Finalement,
l’existence de réseaux de commercialisation informels entrave l’accès au marché inter et intra régional et
constitue un risque pour le consommateur.

C’est donc le manque de stratégie pour une approche de la sécurité alimentaire axée sur l’ensemble
de la filière alimentaire et qui incombe tout d’abord à ceux qui produisent, transforment et commercialisent
les denrées, soit les agriculteurs, les pêcheurs, le personnel des abattoirs, les transformateurs, les

8
transporteurs, les distributeurs et les consommateurs ainsi que les pouvoirs publics, qui ne permet souvent
pas de tirer des profits commerciaux du processus d’intégration régionale.
D´autre part le manque de coordination des politiques nationales conduit à des duplications de projets
concurrents non viables. De nombreux pays appartiennent simultanément à plusieurs groupements régionaux
(Graphique 2), qui correspondent à des réalités différentes et ont parfois des objectifs divers contradictoires.
Mali, Burkina Faso et Niger par exemple, appartiennent à la fois à l’ UEMOA, la CEDEAO, la CEN-SAD, le
CILSS15, et à l’Union Africaine. Ce chevauchement des accords intra régionaux entraîne des problèmes, par
exemple lorsqu´un pays d´une union douanière (tarif douanier extérieur commun vis-à-vis de pays tiers) a un
traité de libre échange avec des pays tiers. Dans ce cas des conditions spéciales et des clauses d´exclusion
peuvent être nécessaires pour résoudre le problème, ce qui complique les accords.

Graphique 2 : Le chevauchement des accords intra régionaux* en Afrique

*Ne figurent pas la CEN-SAD, le CILSS et l’UDEAC


Source: Rapport sur le commerce et le développement, CNUCED 2007

2.4 Des PACs aux formes diverses mais aboutissant à des résultats similaires

2.4.1 En commun, des objectifs ambitieux…

Les PACs africaines reconnaissent le rôle essentiel du secteur agricole dans la croissance de
l’économie. La Politique Agricole de l’UEMOA (PAU), mise en place en décembre 2001, première PAC

15
Le Comité Inter-États de Lutte contre la Sécheresse au Sahel est une organisation internationale regroupant les pays
sahéliens. Créé en 1973, il regroupe Burkina Faso, Cap Vert, Gambie, Guinée-Bissau, Mali, Mauritanie, Niger, Sénégal,
Tchad.

9
approuvée par une organisation économique régionale africaine, évoque ainsi la « place stratégique du
secteur agricole dans l’économie des États membres de l’Union et le rôle fondamental qui lui est assigné de
nourrir les populations et réduire la pauvreté en milieu rural »16. L’ECOWAP17, PAC de la CEDEAO,
adoptée en 2005, se justifie par « la place prépondérante de l’agriculture dans l’économie ouest-africaine et
le rôle d’entraînement que son développement est susceptible d’exercer sur les autres secteurs
économiques » et l’objectif de « contribuer de manière durable à la satisfaction des besoins alimentaires de
la population, au développement économique et social et à l’éradication de la pauvreté dans les États
membres, ainsi qu’à la réduction des inégalités entre les territoires »18.

Contrairement à la politique européenne qui s’est initialement basée sur la préférence


communautaire, la plupart des PACs africaines affichent des objectifs de promotion des échanges et
d’ouverture des marchés situés à l’extérieur des frontières régionales. La PAU de l’UEMOA par exemple se
donne trois axes d’intervention : le développement et l’adaptation des grandes filières régionales,
l’approfondissement du marché commun pour le secteur agricole, et l’insertion de l’agriculture régionale
dans le marché mondial. Quant à l’ECOWAP de la CEDEAO, elle vise l’amélioration de la productivité et de
la compétitivité de l’agriculture, la mise en œuvre du régime commercial intra-communautaire, et
l’harmonisation du régime commercial extérieur (protection et harmonisation des positions de négociation).

En tant que politiques communes « ouvertes » sur l’extérieur les PACs africaines se situent ainsi dans
le prolongement « naturel » dans le temps (des années 80 à nos jours) et dans l’espace (du niveau
international – FMI, BM, OMC – vers le niveau national puis régional) des représentations dominantes en
matière de politiques économiques héritées de vingt années de politiques d’ajustement structurel appliquées
dans tous les pays en Afrique. Ainsi, les recettes généralement appliquées dans el cadre des PACs africaines,
s’inscrivent très clairement dans le débat controversé sur la notion d’autosuffisance et d’indépendance
alimentaire. Inspirés par la vague néo-libérale des années 90, de nombreux textes fondateurs de PACs
africaines insistent sur la nécessité, non pas de produire la nourriture, mais d’avoir les capacités financières
pour l’acheter, au plus bas prix possible, sur les marchés internationaux.. Ainsi peut-on lire dans le compte-
rendu de la consultation tenue au Niger sur l’élaboration de la PAU :« La sécurité alimentaire du pays doit
donc s’appuyer non sur la recherche de l’autosuffisance mais sur le dégagement de ressources grâce à
l’ouverture des marchés »

2.4.2 Des schémas d’intégration régionale par l’agriculture toutefois différents

On peut toutefois noter une évolution nette du contenu des PACs successivement mises en place,
avec en particulier un affranchissement progressif par rapport au discours du régionalisme ouvert. La
première, la PAU de l’UEMOA, est la plus « libérale » : elle est essentiellement axée sur les performances
des productions et des filières vis-à-vis du commerce mondial et limitée dans ses interventions par un niveau
de tarif extérieur commun bas. L’ECOWAP de la CEDEAO vise aussi une modernisation du secteur, tout en
accordant plus d’importance au développement du marché intra communautaire. Quant à la plus récente, la
Stratégie Agricole de la CEMAC, elle se démarque fortement des deux autres avec ses quatre axes
stratégiques : « améliorer les conditions de vie des producteurs par l’accroissement des revenus »,
« développer les infrastructures pour l’accès au marché », « augmenter les budgets nationaux alloués au
secteur agricole », « négocier des accords commerciaux régionaux et internationaux stimulants et bénéfiques
pour le secteur agricole et rural ». Elle est la seule à citer explicitement la recherche de meilleures conditions
de vie pour les producteurs, à évoquer au premier plan les enjeux non strictement agricoles mais également
ruraux, et à afficher la nécessité non pas de se mettre en adéquation avec les règles internationales, mais
d’avoir une approche plus proactive des négociations.

Par ailleurs, les héritages coloniaux, institutionnels et culturels ont contribué au façonnement de
différents schémas d’intégration régionale. Par exemple, les structures institutionnelles de l’UEMOA et les
principes de fonctionnement affichés de la CEDEAO (subsidiarité, proportionnalité, complémentarité,
16
Extrait de l’Acte additionnel 03/2001 portant sur l’adoption de la politique agricole de l’UEMOA - préambule
17
Agricultural Policy of the Economic Community of West African States
18
Décision portent sur l’adoption de la PAC de la CEDEAO le 19 janvier 2005

10
régionalité, solidarité, partenariat, concertation, progressivité) sont calqués sur ceux de l’UE. Alors que les
PACs de l’UEMOA et de la CEDEAO ont été « concrétisées », dans d’autres cas l’affichage correspond en
réalité à des mesures ponctuelles de coopération entre pays sans qu’une politique sectorielle ne soit élaborée,
formulée ou mise en œuvre au niveau régional, comme dans le cas du COMESA.

2.4.3 Globalement, des instruments non mis en œuvre

À l’image de ce qui se produit au niveau national, les PACs se réduisent la plupart du temps à des
déclarations d’intention, annonces officielles souvent ambitieuses mais peu suivies d’effets en pratique.

Dans le cas de la CEMAC par exemple, presque dix ans après son lancement, le document de Stratégie
n’est toujours pas intégralement approuvé. Si une décision du 11 décembre 2000 autorise son secrétariat
exécutif « à engager toutes les actions susceptibles d’assurer la coordination des politiques agricoles des
Etats membres conformément aux dispositions des articles 33 et 34 de la Convention de l’UEAC », le
manque de moyens humains et financiers, mais également les problématiques et priorités politiques
complètement divergentes des pays membres (sahéliens ou équatoriaux, producteurs de pétrole ou pas du
tout, en guerre pour certains, enclavés pour d’autres, etc.) empêchent tout avancement dans ce sens.

Quant à la CEDEAO, si une politique agricole commune, l’ECOWAP a été approuvée en janvier 2005,
aucune mesure concrète n’est encore en vigueur. L’Union du Maghreb Arabe projetait dès l’origine la
création d’un marché commun des produits agricoles, et l’un des premiers textes adoptés fut une convention
sur les échanges de produits agricoles, prévoyant à son article premier l’édification progressive d’une union
douanière en vue de réaliser le marché commun. En vigueur depuis plus de 10 ans, elle n’est toujours pas
appliquée.

Quand elle n’est pas complètement absente, la mise en œuvre est très souvent « différentielle », les
instruments relatifs au fonctionnement et à la libéralisation des marchés étant appliqués, et les objectifs
affichés correspondant aux dimensions transversales (développement rural ou recherche et vulgarisation)
restant lettre morte. Dans le cas de l’UEMOA par exemple, le Fonds Régional de Développement Agricole
(FRDA) initialement prévu pour financer des actions structurelles n’a jamais vu le jour pour des raisons
budgétaires. Quant au fonds pour soutenir les investissements en zone rurale, s’il a bien été créé, son volet
agricole (qui consistait en un guichet temporaire en attendant la création du FRDA) n’a jamais été
suffisamment doté pour permettre le financement de mesures de soutien.

2.4.4 Poids prépondérant des acteurs extérieurs

Le poids des acteurs extérieurs dans la mise en place des PACs s’explique par la nécessité des
structures régionales de passer par les bailleurs de fonds pour financer les politiques et de s’exposer à leurs
exigences normatives, donc entre autres au régionalisme ouvert. Cette « coopération » avec les bailleurs et
organisations internationales se traduit parfois par une certaine « exogénéisation » des processus de
formulation des politiques (Balié et Fouilleux, 2008, Dieye, XXXX). L´élaboration de la PAU de l´UEMOA,
issue d´un processus restreint, rapide, peu politisé, et entièrement confié à des intervenants extérieurs, fournit
une excellente illustration de ce phénomène.

Ces interventions extérieures ne favorisent ni l’appropriation du débat par les élites concernées, ni
son développement dans la sphère publique, et empêchent la mise en place de phénomènes d’apprentissage
et de capitalisation des expériences et des acteurs. Les paysans, qui sont restés longtemps très faiblement
organisés, n’ont pas de poids dans la plupart des pays africains et sont peu associés à la formulation des
politiques agricoles. Par exemple, dans le cas de la préparation de la stratégie agricole pour les pays de la
CEMAC, il a fallu 8 ans de réunions d’experts plus ou moins impliqués pour améliorer un document
qu’aucun paysan de la région n’a jamais vu et qui n’est toujours pas validé ni mis en œuvre. En revanche, les
organisations paysannes africaines se sont nettement renforcées à partir des années 1990 et deviennent des
interlocuteurs de plus en plus importants du débat régional et international. Certaines développent même des
relations transnationales (Ténier, 2003) avec des ONG et organisations syndicales agricoles du nord qui leur
11
apportent visibilité internationale, soutien et assistance. Le Réseau des Organisations Paysannes et de
Producteurs Agricoles de l’Afrique de l’Ouest (ROPPA) créé en juillet 2000 à Cotonou en réaction à la mise
en place de la PAU de l´UEMOA s´est ainsi donné pour mission de porter les doléances de l´ensemble des
paysans et producteurs agricoles auprès des instances de l´UEMOA (Tremblay 2003).

2.4.5 Manque de ressources financières et humaines

Par ailleurs, le manque de ressources matérielles et humaines mobilisables dans le secteur agricole
aux niveaux régional et national handicape le fonctionnement des PACs africaines. Le morcellement de
l’administration centrale dans la plupart des pays entraîne une dispersion des moyens et ne facilite ni la
définition d’une vision commune et cohérente du secteur, ni la coordination national/régional nécessaire. Au
niveau national, ce sont souvent quelques individus qui suivent les affaires régionales pour un pays donné.
Au niveau régional la situation est similaire. En 2005, la Commission de l’UEMOA ne disposait que de six
fonctionnaires permanents chargés de l’ensemble du travail administratif lié à la PAU, également en charge
de la Politique Commune d’Amélioration de l’Environnement.

Le contexte de fragilité et de marginalisation des politiques agricoles nationales fait entrevoir la


création de PACs sinon comme paradoxale, du moins comme un défi en termes de fonctionnement, de
coordination et de mise en œuvre.

3 Comment concrétiser les PACs

3.1 Améliorer les articulations possibles entre les échelles nationale et régionale

3.1.1 Renforcer la cohésion régionale et les liens de solidarité

Nous avons vu que la mise en oeuvre de marchés communs de produits agricoles que suppose
l’union douanière fait apparaître des gagnants et des perdants en fonction du profil des économies nationales
et de la force relative et de la compétitivité des différents secteurs. En effet, en l’absence de mécanismes de
compensation opérationnels, les pays les moins industrialisés d’une union économique sortent perdants sur
deux fronts : ils perdent d’abord des revenus tarifaires lorsque certains produits importés jusque-là du reste
du monde sont importés de pays voisins à des tarifs douaniers réduits ; puis ils risquent de perdre le peu
qu’ils ont de tissu industriel face à la concurrence de leurs voisins plus industrialisés. Afin de ne pas mettre le
projet d’intégration régionale en péril, il est utile de prévoir dans le cadre d’unions douanières des
mécanismes de compensations financières adaptés. L’expérience de la SACU propose un mécanisme
intéressant de compensation en faveur des pays les moins industrialisés de l’Union douanière. En effet,
l’accord de la SACU reconnaît l’inégalité de développement de l’industrie entre la RSA et les pays BLNS 19.
Des mesures ont été prévues pour la protection de l’industrie dans l’enfance de ces pays (c’est-à-dire
installée depuis moins de huit ans dans l’État membre), qui peuvent décider de taxes additionnelles sur les
biens importés du reste de l’union douanière, pour combler l’écart de concurrence (Balié, 200 ?)

Les attentes en termes de cohésion pour le tissu agricole et rural sont nombreuses notamment en
Afrique. Toutefois, c’est à l’aune de la cohérence entre les objectifs de politiques et les instruments
réellement mis en œuvre qu’il est possible de mesurer les progrès accomplis en terme de cohésion.
L’expérience européenne des fonds structurels montre le degré d’engagement requis (notamment financier et
institutionnel) afin de réduire les écarts de développement entre zones. Dans le cas de l’UEMOA le principe
de la solidarité financière semble être total, puisque la redistribution des fonds favorise les zones les plus en
retard de la région, alors que l’on peut estimer que les pays qui importent le plus, et donc contribuent plus
fortement au budget de l’Union, sont les plus développés. Cependant il faudra attendre plusieurs exécutions

19
Botswana, Lesotho, Namibie, Swaziland

12
quinquennales pour vérifier que dans les faits ce principe est bien respecté.

Ce sont donc les mesures de politiques qui sont porteuses de cohésion. Ainsi en fonction de la
situation et des objectifs assignés à une politique, des options tarifaires ou des subventions à la production
pourront être plus ou moins favorables à la cohésion. En outre, la force de cohésion de la politique agricole
au niveau régional dépend à l’évidence de son degré de mise en œuvre. Or tant que les politiques communes
resteront à l’état de projets, la cohésion ne se matérialisera pas.

3.1.2 Cohérence entre niveaux national et régional

Le manque de coordination des politiques nationales conduit à des duplications de projets


concurrents non viables (Hugon, 1997). La politique régionale doit si possible prolonger et renforcer les
politiques nationales. Une telle situation où politique des niveaux régional et national se correspondent, se
complètent ou se renforcent est également de nature à renforcer la cohésion régionale sur les politiques agricoles.
Cela suppose toutefois, qu’un travail approfondi d’inventaire et d’analyse des politiques existantes au niveau
national soit effectué avant d’initier la formulation d’une politique agricole commune. C’est la cohérence des
mesures de politiques décidées au niveau régional par rapport à ce qui existe au niveau national plus encore que la
correspondance des objectifs qui fera que les deux niveaux sont pratiquement liés et complémentaires.
Cette phase de diagnostic, absolument nécessaire, et qui comprend l’identification des besoins à combler,
n’a pas été réalisée systématiquement et en profondeur dans les expériences étudiés (UEMOA, CEDEAO,
CEMAC, EAC, etc.). Il en résulte des contradictions entre objectifs et instruments définis au plan régional et
national et parfois, un manque de continuité du niveau régional au niveau national quand dans un pays donné on est
passé directement à la formulation d’une PAC alors qu’une politique agricole au sens strict n’existe pas. Enfin, le
diagnostic nécessite en outre la contribution de multiples acteurs au premier rang desquels il est essentiel de trouver
les représentants des producteurs et des consommateurs que la politique agricole prend généralement pour cible.

3.1.3 Convergence des intérêts nationaux et cohérence des espaces régionaux

La question de la cohérence rejoint celle de la convergence des intérêts nationaux. En effet, il est
essentiel de consacrer du temps et des moyens à l’identification des intérêts agricoles de chaque pays et
même de chaque zone nationale dans le processus d’élaboration d’un politique agricole commune. Quels
sont les produits les plus compétitifs ? Quelles sont les filières sensibles ? Quelles sont les catégories de
producteurs vulnérables ? Quelles sont les motivations des producteurs vis-à-vis d’un projet de politique
agricole commune ? Quelles sont leurs craintes ?

En effet, la convergence des intérêts entre zones de production n’est pas automatique. Par exemple,
par rapport aux mesures de soutien à envisager dans le cadre d’une PAC, un pays côtier tel que la Côte
d’Ivoire n’a à priori pas les mêmes intérêts qu’un pays sahélien enclavé dont le profil des filières de
productions est très différent tel que le Burkina Faso. En revanche, il peut exister des complémentarités à
exploiter dés lors que les potentiels et la compétitivité des filières sont mieux analysés et donc mieux connus.
Il est préférable de recenser ces enjeux et de rendre explicite les motivations de chaque communauté
d’acteurs pour éviter de s’exposer une fois que la politique est adoptée à des revendications difficiles à
prendre en compte.

Encore une fois la phase de dialogue avec les représentants professionnels est essentielle à cette fin.
De même, il est essentiel de développer les capacités d’analyse de filière à des fins de politique en particulier
pour mieux cerner le potentiel de complémentarité entre zones de production.

En revanche, il existe des cas ou les intérêts agricoles nationaux sont compatibles et convergents.
Une telle situation permet de transposer plus facilement la défense de ces intérêts au niveau régional dés lors
que ceux-ci sont portés par des acteurs organisés et déterminés. On a pu le voir lorsque les pays producteurs
de coton - Bénin, Burkina Faso, Mali et Tchad - ont parlé d’une seule voix dans les négociations à l’OMC.
L’élément fondamental de cette convergence au niveau régional a été la capacité de structuration des
producteurs via le ROPPA et son efficacité à organiser le débat sur la question du coton pour qu’il soit
finalement repris à leur compte par les décideurs régionaux vis-à-vis de leurs interlocuteurs extérieurs.

13
La question de la convergence des intérêts se pose encore aujourd’hui dans le cadre des négociations
sur les Accords de Partenariat Économique (APE) avec l’Union européenne ou dans le cadre de partenariats
avec de nouveaux acteurs tels que la Chine, l’Inde ou le Brésil. Comment les pays de la CEDEAO par
exemple pourront-ils concilier leurs intérêts divergents?

3.1.4 Soutenir l’effet de « catalyse » via le niveau régional ?

Alors qu’en Europe l’enjeu agricole a d’abord été défini dans un cadre national avec des politiques
sectorielles fortement institutionnalisées, puis transféré au niveau communautaire avec une politique
commune « compromis » entre les politiques nationales existantes, en Afrique, on assisterait plutôt à un
mouvement inverse, avec effet de catalyse du niveau régional : d’abord une absence ou vacuité des politiques
agricoles nationales, puis la mise en place de politiques régionales, pourtant très faiblement mises en œuvre,
qui induiraient dans un second temps le renforcement de l’organisation du secteur et des politiques au plan
national.

Par ailleurs, la mise en place des PACs a suscité l’apparition de nouveaux acteurs au niveau régional,
souvent mieux organisés qu’au niveau national et capables de participer au débat dans des enceintes sous-
régionales comme l’UEMOA ou la CEDEAO tel que le montre l’expérience du ROPPA notamment.

3.2 Promouvoir des mesures de politiques pragmatiques et fondamentales

3.2.1 Nécessité au niveau national de développement de capacités analytiques

Comme cela a été évoqué à plusieurs reprises, la connaissance de la réalité des agricultures
nationales et locales est indispensable pour l’élaboration de politiques qui répondent aux enjeux réels de
manière adaptée et efficace. Cette connaissance repose sur la maîtrise de capacités en analyse des politiques
qui intègrent la connaissance et l’analyse des filières et vont au-delà pour inclure l’analyse institutionnelle, le
processus d’élaboration des politiques, la participation d’un large spectre d’acteurs agricoles et ruraux., etc.

Les pays africains sont, en majorité, pénalisés par un manque de capacité analytique en particulier en
politique. Le renforcement de ces capacités fait d’ailleurs parti de leurs revendications dans le cadre des
négociations internationales et de leurs requêtes auprès des bailleurs de fonds.

En effet, une bonne maîtrise de la réalité agricole nationale en préalable aux négociations
d’intégration régionale sur l’agriculture (et à fortiori lors des négociations internationales) doit permettre aux
décideurs nationaux de mieux promouvoir et défendre les intérêts nationaux. Ainsi, l’intégration régionale
dans certaines conditions et sous réserve que certaines mesures de politiques soient adoptées en référence au
contexte local peut permettre de définir de véritables politiques de filières permettant à certains produits de
trouver leur place sur marché régional voire mondial. Sous impulsion régionale, certaines filières peuvent
évoluer, se restructurer. On pourrait par exemple imaginer que la filière coton en Afrique de l’ouest relève de
la compétence de l’UEMOA ou de la CEDEAO. L’analyse de filière est un outil qui permet d’identifier les
sources de compétitivité, les nœuds d’étranglement qui rendent les échanges difficiles, ou les acteurs les plus
vulnérables. Un espace d’intégration peut trouver un intérêt via des capacités analytiques renforcées à
identifier les filières qui représentent un enjeu pour la sécurité alimentaire et la subsistance, celles qui ont
besoin de soutien.

3.2.2 Promotion du développement du commerce intra régional

Comme nous l’avons évoqué plus haut, la promotion du commerce notamment intra régional est un
objectif classique de l’intégration régionale. Cependant, il est plus souvent question de baisses tarifaires ou
de développement des infrastructures de transport ou de marché que de mesures de soutien ou
d’accompagnement à la production ou à la commercialisation. Il existe pourtant là des effets leviers

14
considérables. Ces mesures peuvent dans certains cas prendre la forme de biens publics et donc ne pas
fausser la concurrence. Il peut s’agir de mesures de promotion de produits sur certains marchés, d’analyse de
marchés, de la mise à disposition de nouvelles technologies de production ou de conservation, etc…De
même, il est rarement question de s’attaquer réellement aux obstacles informels au commerce des biens. Ces
obstacles font pourtant augmenter de manière significative (+10% pour la filière riz au Mali, par exemple)
les coûts des transactions.

En outre, l’application et le contrôle des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) constituent


encore des enjeux majeurs pour la facilitation des échanges notamment pour le bétail sur pied, et les produits
frais. De ce point de vue, le niveau régional peut jouer un rôle clé en assurant la coordination et le suivi des
politiques nationales. De même, le niveau régional peut avoir vocation comme le montre l’exemple européen
notamment, à mettre en place un système cohérent et unique de normes et standards.

Enfin, les recherches ont également beaucoup mis en exergue le besoin d’une plus grande
coordination des politiques des prix des produits alimentaires, pour mettre un frein aux échanges parallèles
de produits céréaliers importés, occasionnés par des différences de prix dans les différents pays.

3.2.3 Mise en place de mécanisme adapté et ciblé de protection aux frontières

Le consensus prédominant des économistes du développement ne s’oppose pas au protectionnisme en


toutes circonstances ou dans toutes ses formes mais plutôt à la combinaison d’une protection excessive et
d’un taux de change surévalué (Badiane, XXXX). Le premier est défavorable aux consommateurs et induit
des effets de rentes au profit des producteurs les moins compétitifs. Le second est défavorable aux
exportations y compris vers des partenaires régionaux en l’absence d’une union monétaire. Ensemble ces
deux aspects freinent la croissance économique. Pour être efficace, la protection doit s’accompagner de
certains critères de performance, comme ce fut le cas en Asie du sud-est (Banque mondiale, 1993), et évoluer
de façon dégressive et stratégique.

Les textes adoptés à l’OMC réservent des marges de manœuvre spécifiques aux pays en
développement (clause de minimis, traitement spécial et différencié, clause de sauvegarde, définition de liste
de produits spéciaux ou sensibles) qui sont rarement pleinement utilisées par les pays concernés dans le
cadre des négociations bilatérales avec l’UE par exemple et multilatérales à l’OMC. Par ailleurs, les
engagements multilatéraux des pays africains à baisser leurs barrières douanières sont faibles avec des tarifs
consolidés à des taux relativement hauts (150% environ pour le Burkina Faso, 310% pour le Cameroun). Il
leur reste donc des moyens de protection tarifaire importants. Aussi le relèvement des tarifs (communs) est-il
envisageable.

Il est cependant important de noter que, comme on verra par la suite, la mise en place du Tarif
Extérieur Commun (TEC) dans le cadre des unions douanières a souvent induit à une libéralisation beaucoup
plus poussée que ce à quoi ont abouti les pays dans le cadre des négociation multilatérales sur le commerce.
Pour l’UEMOA par exemple, les droits de douanes moyens sont passés de 29% en 1997 à 15 % en 2003
(Alpha, 2007). Il en résulte que le niveau du TEC de l’UEMOA ne permet à la PAU d’accorder qu’un niveau
de protection très marginal à l’agriculture de la sous-région.

En outre, les mesures tarifaires doivent être cohérentes par rapport aux objectifs de politique. Ainsi, un
objectif de souveraineté alimentaire ou d’indépendance alimentaire s’accompagnera nécessairement de tarifs
élevés pour les principaux produits alimentaires de base si la région considérée ne dispose pas non seulement
des avantages comparatifs absolus mais aussi des capacités de soutiens directs et indirects des principaux
pays concurrents.

15
3.2.4 Valorisation des alternatives locales
Une des principales difficultés auxquelles les PACs comme les politiques nationales doivent faire face
est l’évolution du mode de consommation d’une population africaine de plus en plus urbaine. La
globalisation a achevé la promotion d’un mode de vie standardisé qui affecte également l’Afrique. Ainsi, les
habitudes alimentaires intègrent-elles de manière croissante le recours à des produits importés. Sans aller
jusqu’aux produits agro-alimentaire transformés, certains produits de base tels que le blé et le riz ont pris une
place prépondérante dans la consommation au détriment de productions locales. Il est essentiel pour des
enjeux agricoles aussi bien que vis-à-vis du maintien de l’agrobiodiversité de revaloriser des produits de base
tels que le mil, millet, sorgho, manioc, etc.

3.2.5 Financement autonome des PACs

L’agriculture comme d’autres secteurs longtemps considérés comme secondaires (santé, éducation,
culture) par rapport au secteurs jugés prioritaires (infrastructure, défense, etc.) fait les frais des arbitrages
budgétaires interministériels. Or comme nous l’avons évoqué plus haut le mode de financement d’une
politique fait intégralement partie de la politique. Nous avons aussi indiqué que l’influence des partenaires
extérieurs sur le contenu même des PACs résulte avant tout du fait que leur financement est très souvent lié
aux contributions des bailleurs (Balié et Fouilleux, 2008). Une plus grande autonomie dans la définition des
politiques passe donc nécessairement par une augmentation de la part du budget consacré à l’agriculture. En
d’autres termes, l’Afrique doit se préoccuper de son agriculture et y consacrer une part substantielle de ses
propres moyens financiers. Cela répondrait en même temps à une autre limitation qu’est la nécessité
d’inscrire le financement des politiques dans la durée (Ribier, 2007). La déclaration de Maputo (juillet 2003)
incite les gouvernements à consacrer au moins 10% de leur budget au secteur agricole (FAO, 2004).

La difficulté réside souvent dans le fait que le volet recette du budget national est le plus difficile à
constituer. Les taxes sur les exportations ont jusqu’à une époque récente permis d’alimenter les recettes
budgétaires mais elles ont en même temps fortement pénalisé l’agriculture (Bates, 1983 ; Timmer, 1991).
Une possibilité rarement explorée, car très controversée notamment chez les économistes, est de raisonner en
terme de taxes et revenus affectés. En effet, le volume des échanges agricoles vis-à-vis de l’extérieur est
significatif dans la plupart des organisations économiques régionales (entre 70 et 95% par rapport au
commerce intra régional en fonction des régions). Il pourrait être envisagé que les revenus générés par les
tarifs appliqués aux frontières extérieures soient directement affectés au budget agricole du niveau régional.
Ainsi, les revenus issus des échanges agricoles, notamment liés à la consommation de biens primaires
importés et à l’exportation des cultures de rentes, retourneraient à l’agriculture afin de financer les mesures
envisagées dans les documents de politique.

Ce type de proposition est susceptible de générer des tensions politiques dans la mesure où il va à
l’encontre du principe bien établi de l’universalité des recettes et des dépenses dans un budget public.
L’obtention d’un consensus en faveur de la priorité que représente le secteur agricole permettrait en partie de
répondre à un besoin d’autonomie pour les dépenses agricoles.

3.3 Renforcer la mécanique institutionnelle des négociations intra régionales

3.3.1 Un rôle accru pour les Organisations Paysannes (OP)

Certaines OP africaines deviennent de plus en plus des acteurs incontournables des négociations
régionales et internationales, défendant des politiques agricoles plus participatives et plus appropriées. Par
exemple, le rôle de premier plan du ROPPA dans l’affaire du coton à Cancún, ses stratégies d’alliance avec
des interlocuteurs bien choisis au nord, ou la reprise de ses priorités par la CEDEAO attestent de son
influence croissante. Le ROPPA souhaite faire émerger un nouvel « espace politique régional permettant de
restaurer une souveraineté mise à mal dans les domaines qui intéressent les paysans et, avec eux, tous les
citoyens de la sous-région20 » et demande à l’UEMOA d’agir pour que la communauté internationale

20
Conclusions de l’Atelier Régional sur la Politique Agricole Commune de l’UEMOA, Ouagadougou, octobre 2001

16
reconnaisse d’une part le droit de construire un espace économique régional assorti d’une véritable politique
agricole et d’autre part le droit à la « souveraineté alimentaire » définie à l’échelle sous-régionale, et que des
instruments et des mécanismes soient mis sur pied pour assurer à la fois une protection externe et une
libéralisation interne, de manière à ce que puissent s’ établir dans la sous-région des prix « normalement
rémunérateurs ». On peut toutefois noter qu’autre le ROPPA peu d’OP ont jusqu’à aujourd’hui émergé.

Comme le souligne Michel Petit, « les euros sont indispensables mais… une intelligence est tout
aussi indispensable, pour appuyer tant les acteurs publics que les OP et le secteurs privé ». L’enjeu concerne
l’appropriation de la politique agricole commune qui ne peut être atteint qu’à partir du moment où les
espaces de débat où décideurs, fonctionnaires et organisations paysannes se rencontrent existent et sont
organisés. De même, il est essentiel qu’en préalable aux négociations régionales qui mettent en présence des
représentants des autorités nationales, ces derniers aient eu la possibilité de rencontrer les représentants des
producteurs et des consommateurs pour élaborer et nourrir les débats sur la politique agricole et si possible
forger des consensus nationaux.

3.3.2 Transparence et développement de la qualité de l’information

Faute de moyens humains et financiers suffisants, l’information circule mal et les acteurs sont mal
préparés au débat et à la mise en œuvre des politiques. Des textes adoptés au niveau régional sont parfois
inconnus dans les ministères des pays membres21. En janvier 2007 ni les textes réglementaires, ni la PAU
elle­même n’étaient accessibles sur le site web de l’UEMOA alors qu’elle date de 2001. Il en est de même
pour   la   CEDEAO   où   l’ECOWAP   est   introuvable   et   où   la   page   sur   l’agriculture   n’était   toujours   pas
disponible en août 2008. Dans le même ordre d’idées, il arrive que les administrations des pays membres de
groupements régionaux s’adressent à des organisations extérieures (FAO, UNOPS 22, UE) pour obtenir des
documents   et   textes   réglementaires.   Souvent,   les   organisations   paysannes   sont   mieux  informées   que   les
administrations elles­mêmes du fait de leurs réseaux et de leurs liens avec les organisations de producteurs
des pays du nord. 

Grâce à l’usage des nouvelles technologies, et dés lors que la volonté politique existe, des mesures
simples   et   peu   coûteuses   peuvent   permettre   de   favoriser   la   transparence   et   d’améliorer   l’accès   à
l’information. 

3.3.3 Importance de se préparer au niveau national aux négociations régionales

Le manque de préparation au niveau national, notamment la non hiérarchisation des intérêts


stratégiques lors des négociations régionales peut aboutir à un mécanisme d’intégration mal géré aux
conséquences dévastatrices pour le secteur agricole, comme le démontre l’exemple de la négociation du TEC
de l’UEMOA. Celui-ci a en effet été mis en place avant que ne soit définie une politique agricole commune.
Or avec le schéma d’intégration régionale de l’UEMOA le TEC a été défini à 0-5-10-20% 23. De conception
très libérale, ce TEC ne permet pas de protéger l’agriculture des pays membres. Ses effets pervers sont
manifestes et dramatiques :

o Le cas du riz au Burkina Faso et au Mali


Le Burkina Faso a beaucoup investi pour développer de grandes rizières, et il continue d’investir.
Pendant ce temps là, les producteurs de ces rizières s’enfoncent dans la misère. En effet, ce pays, comme
les autres pays de l’UEMOA, importent de grandes quantités de riz à des prix très bas. Les importateurs
de riz profitent notamment de la chute du dollar (près de 40 % en deux ans), alors que la taxe à
l’importation, définie en l’an 2000 par le TEC, n’a pas varié: elle s’élève à 10 % (à comparer à la taxe

21
Entretien, fonctionnaires travaillant notamment en Guinée Bissau et au Niger.
22
United Nations Office for Project Services, Dakar.
23
Concernant respectivement les biens de 1ère nécessité, les matières premières et biens d’équipement, les biens
intermédiaires, et les biens de consommation courants et produits de luxe

17
douanière du Nigeria qui s’élève à 100 %). Les producteurs de riz sont découragés, beaucoup ont
abandonné les rizières, d’autres se sont tournés vers les cultures maraîchères. Au Mali également, la
situation est grave. Alors que le pays pouvait, il y a quelques années, approvisionner suffisamment sa
population en riz, aujourd’hui, à Bamako, ses magasins sont remplis de riz asiatique. Pourtant, un TEC
plus élevé permettrait de garantir un prix plancher entre 120 FCFA et 150 FCFA le kilo de riz paddy. Au
contraire, la production de riz pourrait exploser, et des pays comme le Mali et le Burkina Faso pourrait
bientôt exporter vers le Nigeria (premier importateur mondial de riz) par exemple.

o Le cas du blé
Le blé est taxé à 5 % selon le TEC de l’UEMOA. Comme de plus, il est largement subventionné par
l’UE, il envahit les pays de l’UEMOA. Les boulangeries fleurissent, les habitudes alimentaires changent
(pain, pâtes alimentaires...)... et les producteurs de maïs, de mil, de sorgho n’arrivent plus à vendre leurs
céréales à un prix rémunérateur.

De manière similaire, le TEC a été défini à 5-10-20-30% pour les pays de la CEMAC. L’adoption de
ces TEC de conception libérale signifie l’impossibilité par les pays membres d’exercer leur droit à appliquer
les politiques définies dans le cadre stratégique de lutte contre la pauvreté. Cela montre l’incohérence des
pays qui, d’un coté, ont fait et font encore beaucoup d’efforts pour la définition et l’exécution de ce cadre et
qui, de l’autre, acceptent une ouverture sans limite au marché mondial.

À ce titre, une capacité propre d’analyse au niveau national de la situation des politiques, la
hiérarchisation des enjeux et des priorités à traiter, et une bonne maîtrise de la réalité agricole nationale en
préalable aux négociations pourrait constituer un levier efficace pour véhiculer un certain message politique
au moment des négociations au niveau régional (et à fortiori lors des négociations internationales) et devrait
permettre au décideurs nationaux et régionaux de mieux promouvoir et défendre les intérêts.

4 Conclusions

Nous avons vu que l’intégration régionale par l’agriculture en Afrique relève d’une interprétation
variable et bien qu’elle soit basée sur la reconnaissance d’un rôle essentiel du secteur agricole dans
l’économie et la croissance, l’enjeu agricole ne peut pas être différencié des enjeux politique et commercial.
Nous avons montré que la conclusion d’accords commerciaux n’a pourtant pas entraîné un accroissement du
commerce intra régional, ce qui s’explique par la faible complémentarité des économies africaines et les
difficultés liées à la libéralisation d’une part, et par l’absence de coordination et d’harmonisation des
politiques de production et de commercialisation d’autre part. Il est apparu que les différentes PACs
résultent de schémas d’intégration différents mais convergent dans la définition d’objectifs ambitieux qui se
traduisent cependant par des instruments non mis en œuvre et, à l’image de ce qui se produit au niveau
national, restent la plus part du temps des déclarations d’intention. Ceci s’explique à la fois par le poids
prépondérant des acteurs extérieurs (recours aux bailleurs de fonds pour financer les politiques) et par le
manque de ressources matérielles et humaines mobilisables tant au plan national que régional. Bien que
l’intégration régionale par l’agriculture apparaisse comme un défi en termes de fonctionnement, de
coordination, et de mise en œuvre, nous avons souligné que la mise en place de PACs peut conduire à des
succès du moment où sont instaurés des instruments et des arrangements financiers et institutionnels pour
leur concrétisation. Ceci passe par l’amélioration des articulations possibles entre les échelles nationale et
régionale, par la promotion de mesures de politiques pragmatiques et fondamentales, et par le renforcement
de la mécanique institutionnelle des négociations intra régionales, notamment l’appropriation du débat par
les acteurs du terrain.

Bien que ce tour d’horizon sur les PACs en Afrique ait mis en évidence que leurs succès sont mitigés,
il est important ici d’ajouter qu’il est difficile pour les PAC de réussir là où les pays ont échoué ou là où ils
n’ont pas voulu aller au cours des décennies écoulées. D´autre part, la littérature sur l’intégration régionale
suppose le bien-être agrégeable, les préférences des consommateurs homogènes, des facteurs de production
mobiles et des produits largement substituables, autant d'hypothèses rarement transcrites dans la réalité en
particulier en ce qui concerne le secteur agricole marqué par ses particularités.

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On a parlé des résultats plutôt médiocres des projets d’intégration régionale pour le développement.
Toutefois on pourrait aussi relativiser la notion d’échec: tout dépend du point de vue duquel on se place. En
effet, ce n´est pas un échec si cela permet quand même de drainer des fonds vers le développement par
exemple. L´intégration régionale prend par ailleurs tout son sens du point de vue de la capacité d´agir
ensemble pour renforcer son efficacité, c’est-à-dire de la ¨valeur ajoutée régionale¨. Le processus
d'intégration trouve en effet son fondement dans l'économie du bien-être: l'effet grand pays qui peut justifier
l'instauration d'un droit de douane optimal, et des rendements d'échelles et externalités "territorialisées"
(positives ou négatives) et les défaillances de marché qui justifient un traitement, une correction, optimales à
l'échelle régionale. Ces défaillances là peuvent conduire à intervenir bien plus efficacement au niveau
régional qu'au niveau national ou international. L'efficacité induite l'emportant largement alors sur un
quelconque effet de diversion (détournement du commerce) qui n'est plus le problème en l'occurrence.

Reste à déterminer si l'agriculture est le secteur approprié pour progresser dans la voie de l
´intégration régionale en Afrique. Bien que la réponse ne soit pas évidente, toute stratégie de développement
qui se fonde en partie sur l´agriculture implique que les gouvernements développent une vision commune des
enjeux agricoles, leur permettant de concevoir une stratégie commune et par conséquent de procéder à une
harmonisation progressive plus ou moins réussie des politiques dans les domaines essentiels à la réalisation
de cette vision: politiques commerciales, stratégie de mise en valeur des ressources communes, politiques
fiscales... On a vu, que dans une partie de l´Afrique au moins, alors que la situation initiale se caractérisait
soit par une absence soit par une vacuité effective des politiques agricoles nationales, la mise en place de
PACs, pourtant elles aussi très faiblement mises en oeuvre, tend à induire la relance et le renforcement du
secteur.

Toutefois un peu plus de transparence et un peu moins de doubles discours permettrait peut être aux
acteurs eux-mêmes d’y voir plus clair et de se saisir plus directement de leur destin politique. Il ne suffit pas
d’instaurer les manifestations formelles de la démocratisation. Il faut opérer un changement de mentalité et
faire valoir une meilleure appréciation du rôle de la loi dans la société moderne. En effet, en Afrique
l’absence de constitutionalisme a miné le processus d’intégration régionale. Celle-ci ne pourra progresser de
façon significative que lorsque les actes communautaires produiront des effets juridiques directs à l’égard
des entreprises et agents économiques actifs sur le territoire des États membres.

Une autre priorité doit aller à la participation et la mobilisation des acteurs de base - paysans et
société civile – qui doivent s'approprier du débat et développer une capacité propre d´analyse des enjeux. La
hiérarchisation des priorités et la mise en place de stratégies en vue des négociations régionales et
internationales constitue également un élément fondamental pour permettre aux acteurs de tous niveaux
d'exercer leur droit à appliquer des politiques cohérentes définies dans le cadre stratégique de lutte contre la
pauvreté. Cela passe notamment par le renforcement des capacités analytiques et discursives et par des
études sectorielles, concrètes et soucieuses du détail, notamment sur le fonctionnement des filières, qui
puissent contribuer à définir les voies et moyens de stimuler les échanges régionaux dans le sens de la
viabilité économique à long terme.

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LARES - STATISTIKA

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