EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

PROYECTO

DECRETO SUPREMO QUE DICTA NORMAS PARA MASIFICAR EL USO DE GAS

NATURAL POR RED DE DUCTOS

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Ley N° 27133, Ley de Promoción del Desarrollo de la Industria del Gas Natural,
entre otras disposiciones, se declara de interés nacional y necesidad pública, el fomento y
desarrollo de la industria del gas natural, que comprende la explotación de los yacimientos
de gas, el desarrollo de la infraestructura de transporte de gas y condensados; la
distribución de gas natural por red de ductos; y los usos industriales en el país.

1.2 A través del Decreto Supremo N° 040-99-EM, se aprobó el Reglamento de la Ley de

Promoción del Desarrollo de la Industria del Gas Natural, estableciéndose las condiciones
específicas para la promoción del desarrollo de la industria del gas natural en el país.

1.3 Mediante el Decreto Supremo N° 042-99-EM se aprobó el Reglamento de Distribución de

1
Gas Natural por Red de Ductos , el cual establece las condiciones para el otorgamiento de
las Concesiones de Distribución, así como para la prestación de este servicio público por
parte de dichos Concesionarios, a fin de promover el consumo masivo del Gas Natural
dentro del territorio nacional.

1.4 Con el Decreto Supremo N° 063-2005-EM se dictaron normas para promover el consumo
masivo de Gas Natural, estableciendo formas alternativas a la distribución por red de
ductos de dicho combustible, como el Gas Natural Comprimido (GNC) y el Gas Natural
Licuefactado (GNL).

1.5 Mediante el Decreto Supremo N° 057-2008-EM se aprobó el Reglamento de

Comercialización de Gas Natural Comprimido (GNC) y Gas Natural Licuefactado (GNL),
estableciendo las obligaciones de los agentes de dicho mercado y sujetando la actividad a
régimen de libre competencia.

II. BASE LEGAL

2.1 Constitución Política del Perú.

2.2 Ley Orgánica de Hidrocarburos, Ley N° 26221.

2.3 Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, Ley N° 26821.

2.4 Ley de Promoción del Desarrollo de la Industria del Gas Natural, Ley N° 27133.

2.5 Reglamento de la Ley de Promoción del Desarrollo de la Industria del Gas Natural,
aprobado por Decreto Supremo N° 040-99-EM.

2.6 Dictan normas para promover el consumo masivo de gas natural, aprobadas por Decreto
Supremo N° 063-2005-EM.

2.7 Texto Único Ordenado (TUO) del Reglamento de Distribución de Gas Natural por Red de
Ductos, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2008-EM.

2.8 Reglamento de Comercialización de Gas Natural Comprimido (GNC) y Gas Natural

Licuefactado (GNL), aprobado por Decreto Supremo N° 057-2008-EM.

2.9 Política Energética Nacional del Perú 2010-2040, aprobada por Decreto Supremo N° 064-
2010-EM.

1
Posteriormente recogido en el Texto Único Ordenado, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2008-EM.

1
III. ANÁLISIS

A. DISTRIBUCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN DE GAS NATURAL EN EL PERÚ

3.1 Con la entrada en producción del Lote 88 ubicado en la Región Cusco, se introdujo e inició
el consumo masivo de gas natural en el país, desarrollándose dicha industria mediante el
otorgamiento de concesiones.

3.2 La industria del Gas Natural se divide en tres ámbitos diferenciados: i) Exploración y
Explotación, ii) Transporte por Ductos y iii) Distribución por Ductos.

3.3 Las actividades de exploración y explotación se realizan en el marco del libre mercado y
competencia entre los diversos productores. Por su parte, las actividades de transporte y
distribución por ductos se encuentran sujetas a regulación tarifaria por parte del
OSINERGMIN y se realizan en virtud al otorgamiento de una concesión por parte del
Ministerio de Energía y Minas.

3.4 En este contexto, la principal forma de comercialización del gas natural se realiza a través
de gasoductos de transporte y redes de distribución que se conectan directamente a los
puntos de consumo. Asimismo, debido a los altos costos de esta clase de infraestructuras
y las grandes distancias requeridas para atender determinados puntos de consumo, una
alternativa para su transporte y comercialización es en la forma comprimida (GNC) o
licuefactada (GNL), conocida también como gasoductos virtuales.

2
3.5 Respecto a la actividad de distribución por ductos, cabe indicar que esta presenta costos
de inversión altos y bajos costos marginales, ocasionando que existan economías de
escala significativa respecto al tamaño de la demanda. Una característica adicional de
esta actividad es la subaditividad de costos presente en los monopolios naturales.
Atendiendo a esta característica económica de la actividad de distribución, el marco legal
vigente señala que la distribución por red de ductos en un área determinada es exclusiva
2
para un solo concesionario .

3.6 Actualmente en el país, además del suministro por ductos a cargo de los concesionarios
de distribución, solo se comercializa el Gas Natural Comprimido (GNC), dada la
inexistencia de plantas de licuefacción distintas a Pampa Melchorita, cuya producción se
destina a la exportación y al abastecimiento de GNL para las concesiones de distribución
Norte y Sur Oeste.

3.7 Conforme a la información del Registro de Hidrocarburos de la página Web de

OSINERGMIN, existen Agentes Habilitados en GNC que cuentan con plantas de
compresión ubicadas en Lima, Ica y Piura, quienes adquieren el gas natural de dos
fuentes específicas: i) los concesionarios de distribución de Lima y Callao e Ica; y ii) los
productores de la costa norte.

Sobre la actividad de distribución de gas natural por ductos:

3.8 La actividad de distribución de Gas Natural a través de ductos es calificada por la Ley
General de Hidrocarburos, Ley N° 26221, como un servicio público. Por su parte, el TUO
del Reglamento de Distribución establece las condiciones para su prestación bajo régimen
de Concesión, sujeto a regulación económica por parte del Estado.

3.9 Se debe tener presente que la naturaleza de la inversión que se requiere para desarrollar
la infraestructura para la prestación de dicho servicio, determina que la distribución de gas
natural sea una industria con características de monopolio natural. Tal como puntualiza
OSINERGMIN: “(…) estas inversiones tienen la particularidad de ser irrecuperables y
específicas al giro del negocio, debido a que no es posible convertir o trasladar a otros
3
usos la infraestructura instalada (…) se constituyen en costos hundidos irreversibles (…)” .

3.10 Una característica importante del mercado del servicio de distribución de gas natural es
que al tratarse de un monopolio natural, el concesionario enfrenta eficiencias derivadas de
las economías de escala propias de esta clase de mercado, dado que el costo unitario de
producir el bien baja a medida que aumenta la tasa de producción, por lo que puede
producir lo que requiere el mercado a menor costo que si hubieran dos o más
concesionarios compitiendo entre sí.

3.11 En efecto, un rasgo característico de esta industria es que “la presencia de economías de
escala asociadas a la construcción y al empleo de las redes de suministro (…) los altos
costos de inversión para implementar el sistema y los reducidos costos marginales para
interconectar a consumidores adicionales, hacen que la existencia de economías de
escala bajo estas condiciones resulte significativa con respecto al tamaño de la
4
demanda” .

3.12 Por otro lado, se debe tener presente la diferenciación entre la actividad de distribución y
comercialización del gas natural a través de ductos. La comercialización del gas natural
propiamente dicha, puede ser realizada por otras empresas bajo régimen de competencia.
No obstante, conforme al TUO del Reglamento de Distribución los concesionarios gozan
de una exclusividad para la comercialización por doce (12) años desde la firma del
contrato de concesión, por lo que, en la práctica, son quienes además comercializan el
gas natural hacia los consumidores finales mediante el sistema de distribución.

3.13 En tal sentido, si bien es posible diferenciar la distribución y comercialización como

actividades independientes, de acuerdo a nuestra legislación, la distribución de Gas

2
Artículo 7 del Texto Único Ordenado del Reglamento de Distribución de Gas Natural por Red de Ductos.
3
OSINERGMIN (2014). La Industria del Gas Natural en el Perú: A Diez Años del Proyecto Camisea.
4
OSINERGMIN (2014).

3
 Natural incluye su comercialización, esto es, la entrega de gas natural a un consumidor
por red de ductos, pudiendo este ser un consumidor independiente o un consumidor
regulado, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 6 y 8 del TUO del Reglamento
5
de Distribución.

3.14 Es necesario precisar que las eficiencias generadas por las economías de escala de la
industria de distribución de gas natural permiten al ente regulador para establecer tarifas
diferenciadas en función de las categorías de consumo, las cuales permiten que los
consumidores que demandan mayores volúmenes puedan viabilizar el desarrollo de las
redes de distribución hacia los consumidores con menor volumen de demanda como los
de la categoría residencial, así como que estos cuenten con una tarifa competitiva que
incentive su conversión al servicio de distribución.

3.15 Como refiere ARIÑO, citado por QUINTANA: “Un problema relacionado con el nivel de
tarifas de un servicio público, es el del logro de una equitativa y justa estructura tarifaria,
es decir, de una adecuada combinación de precios para los distintos servicios específicos
que la empresa presta a los diferentes grupos o sectores de clientela, de modo que pague
más el que más tiene o el que más utilidad obtiene del servicio, pero manteniendo siempre
6
la regla de que el conjunto de los ingresos cubra globalmente la totalidad de los gastos” .

3.16 En ese mismo sentido, QUINTANA señala que “el concepto de estructura tarifaria, dentro
de los límites de la eficiencia y cumpliendo el principio de suficiencia, permite alcanzar
7
objetivos de promoción económica o protección social de algunos grupos de usuarios” .

3.17 Teniendo en cuenta ello, el marco normativo contenido en el TUO del Reglamento de
Distribución exige al Concesionario expandir sus redes de distribución de manera
constante, esto sujeto a planes de inversión quinquenales fiscalizados por el ente
regulador. Asimismo, los contratos de concesión contienen obligaciones específicas de
conexiones domiciliarias durante un número de años determinado, cuyo incumplimiento se
sujeta al pago de penalidades.

3.18 Por tal motivo, los concesionarios de distribución cuentan con obligaciones de servicio
universal, las cuales tienen como finalidad garantizar que toda persona pueda acceder a
un nivel mínimo de servicio y a un precio razonable, con prescindencia de su ubicación
geográfica. De tal manera, QUIÑONES y SATLER señalan que: “el servicio universal
implica una carga inherente a la prestación del servicio público, que debe ser soportada
por el Concesionario, como consecuencia de desarrollar una actividad de relevancia social
8
y de interés público” .

Sobre la actividad de comercialización de GNC y GNL:

3.19 La distribución por ductos no es el único medio por el cual se puede prestar el suministro
de gas natural, toda vez que este también puede ser transformado y transportado bajo la
forma de GNC o GNL mediante camiones cisterna para el suministro directo a
consumidores que demanden volúmenes considerables que justifiquen los costos
asociados a dichas actividades de procesamiento y transporte.

3.20 Es necesario precisar que a diferencia de las características técnicas y económicas de la

distribución por ductos, que implica la existencia de costos hundidos, las inversiones que
realizan los comercializadores de GNC o GNL en facilidades de compresión o licuefacción
y medios de transporte tienen cierta movilidad, por lo que no3 cuentan con altas
restricciones para el acceso ni la salida del mercado.

5
De acuerdo al artículo 6 del Reglamento de GN “el Consumidor Independiente puede adquirir gas natural, directamente del
Productor, Concesionario (Distribuidor) o Comercializador, así como el servicio de transporte (…)” (el agregado es nuestro).
Asimismo, el artículo 8 del referido Reglamento establece que “el Consumidor Regulado podrá comprar gas natural al
Concesionario (Distribuidor) o al Comercializador” (el agregado es nuestro).
6
QUINTANA, E. (2012). Naturaleza y Efectos de los Subsidios en Servicios Públicos. Revista de Derecho Administrativo, 12, 75-83.
7
QUINTANA E. (2012).
8
QUIÑONES M. y SATLER V. (2008). Apuntes sobre el Servicio Universal en un Régimen de Concurrencia. Revista de Derecho
Administrativo, 4, 35-49.

4
3.21 Asimismo, a diferencia de la actividad de distribución por ductos, el Reglamento de
Comercialización de GNC y GNL, aprobado por Decreto Supremo N° 058-2007-EM,
establece que esta es una actividad de libre mercado, sujeta únicamente a régimen de
autorización administrativa; por lo que los agentes no cuentan con limitaciones de carácter
geográfico, económico o comercial para el desarrollo de su actividad.

Suministro de gas natural en áreas no concesionadas o donde no exista

infraestructura para su distribución:

3.22 El artículo 9 del TUO del Reglamento de Distribución, dispone que:

“Artículo 9.- Las disposiciones relacionadas con el acceso abierto de los interesados al uso del
Sistema de Distribución, será materia de reglamentación por la DGH.

Los Interesados cuyos consumos de Gas Natural sean en volúmenes mayores a los treinta mil
3
metros cúbicos estándar por día (30 000 m /día) ubicados en zonas geográficas donde no
exista un Concesionario de Distribución de Gas Natural, podrán solicitar autorización a la DGH
para la instalación y operación provisional de un ducto que le permita contar con el Suministro
de Gas Natural desde la Red de Transporte o desde las instalaciones del Productor de Gas
Natural.

La autorización quedará sin efecto en el momento en que en dicha zona empiece a operar un
Concesionario de Distribución de Gas Natural; debiendo en este caso, el ducto existente ser
transferido al Concesionario de Distribución de la zona al valor que establezca OSINERGMIN”

3.23 Al respecto, de acuerdo al Quinto Considerando del Decreto Supremo N° 035-2013-EM,

que crea el mecanismo de compensación para transferencia de Ducto de Uso Propio, la
obligación de transferir el ducto existente al distribuidor y la cancelación de la autorización
respectiva tiene por finalidad “(…) aprovechar las economías de escala y promover tarifas
más eficientes que coadyuven a la extensión del servicio de gas natural en una
determinada zona de Concesión (…)”.

3.24 Por su parte, el artículo 10 del Decreto Supremo N° 063-2005-EM, que dicta normas para
promover el consumo masivo de gas natural, señala que en aquellas zonas en las que no
se haya otorgado una concesión o habiéndose otorgado, no exista la infraestructura para
brindar el suministro, la Dirección General de Hidrocarburos podrá autorizar el
abastecimiento de GNC y/o GNL, descomprimido o regasificado, según sea el caso, a
través de redes hacia varios puntos de consumo. Asimismo, dispone que “cuando se
otorgue en Concesión la zona en donde se hayan instalado dichas redes y exista
infraestructura para la prestación del servicio de distribución, las redes instaladas pasarán
a formar parte del Sistema de Distribución, previo pago de un precio acordado por las
partes; a falta de acuerdo sobre el precio, éste será determinado por el OSINERG”

3.25 En virtud de la norma citada, cuando en una determinada zona no se haya otorgado
concesión o, habiéndose otorgado, no exista la infraestructura para que el distribuidor
suministre gas natural mediante sistemas de distribución, se podrá autorizar a
comercializadores el abastecimiento de GNC y/o GNL, descomprimido o regasificado,
según sea el caso, a través de redes hacia varios puntos de consumo. Tal como sucede
en el caso de Ductos de Uso Propio instalados y operados por consumidores
independientes para la adquisición de gas natural, otorgada la concesión en la referida
zona y siempre que exista la infraestructura para que el distribuidor suministre gas natural
mediante sistemas de distribución, las redes instaladas para el abastecimiento a través de
GNC o GNL pasan a formar parte del sistema de distribución, previo pago de un precio.

3.26 Como se puede apreciar, este mecanismo por el cual las redes instaladas y operadas por
los comercializadores de GNC y/o GNL pasan a formar parte del sistema de distribución
del distribuidor, tiene por objeto aprovechar las economías de escala y promover tarifas
más eficientes en la distribución de gas natural. Ello demuestra que es interés del Estado
que la distribución de gas natural por red de ductos se realice únicamente por parte del
distribuidor, al cual el Estado justamente le ha otorgado la concesión para suministrar
dicho servicio.

5
3.27 Lo anteriormente señalado se reafirma con lo dispuesto por Ley N° 27133, que entre otras
medidas, declara de interés nacional y necesidad pública la distribución de gas natural por
red de ductos; y con el marco constitucional referido en el presente Informe respecto al rol
del Estado en relación al uso de los recursos naturales en armonía con el interés público y
el bienestar de toda la sociedad.

B. SITUACIÓN ACTUAL EN EL PERÚ

3.28 A la fecha en el país existen cuatro (04) concesiones de distribución de gas natural:

 Lima y Callao
 Ica
 Norte y
 Sur Oeste

3.29 Las concesiones de Lima y Callao e Ica iniciaron operación comercial en el 2004 y 2014,
respectivamente. Se caracterizan por recibir el suministro de gas natural a través de
ductos de transporte operados por Transportadora de Gas del Perú (TGP).

3.30 En el caso de las concesiones Norte y Sur Oeste, las empresas concesionarias han
iniciado operación comercial recientemente, en el mes de diciembre de 2017. A diferencia
de las concesiones de Lima y Callao e Ica, estas concesiones se abastecen de gas natural
a través de camiones que transportan GNL desde la planta de Pampa Melchorita de la
empresa Perú LNG S.R.L.

3.31 Con la existencia de las cuatro concesiones de distribución, en la actualidad existe una
concurrencia entre los concesionarios de distribución de gas natural y los
comercializadores de GNC y GNL, por lo que ante el crecimiento del número de
concesiones distribución en la país y en especial en atención al cumplimiento de la Política
Energética Nacional del Perú 2010-2040, aprobada por Decreto Supremo N° 064-2010-
EM, corresponde analizar y definir el impacto que dicha concurrencia podría acarrear para
el cumplimiento de los objetivos y lineamientos de la mencionada política, en aras de
fortalecer la masificación del gas natural en el país.

C. FACULTAD DEL MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINAS PARA EMITIR NORMAS

3.32 El artículo 3 de la Ley N° 26221, Ley Orgánica de Hidrocarburos, señala que el Ministerio
de Energía y Minas es el encargado de elaborar, aprobar, proponer y aplicar la política del
Sector, así como de dictar las demás normas pertinentes.

D. ARGUMENTOS DE LA PROPUESTA NORMATIVA

JUSTIFICACIÓN LEGAL DE LA MEDIDA PROPUESTA

De los Recursos Naturales:

3.33 Cabe mencionar que respecto al uso de recursos naturales, de conformidad con el artículo
66 de la Constitución, el Estado es soberano en su aprovechamiento. En esa misma línea,
el artículo 8 de la Ley N° 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento sostenible de los
Recursos Naturales, dispone lo siguiente:

“Artículo 8.- El Estado vela para que el otorgamiento del derecho de aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales se realice en armonía con el interés de la Nación, el bien común y
dentro de los límites y principios establecidos en la presente ley, en las leyes especiales y en las
normas reglamentarias sobre la materia.” (el resaltado es nuestro)

3.34 En relación a la actuación del Estado respecto a los recursos naturales, el Tribunal
Constitucional9 se ha pronunciado de la siguiente manera:

9
STC Nº 0003-2006-PI/TC

6
 “(…) de conformidad con el artículo 66º de la Constitución, es patrimonio de la Nación y el Estado
es soberano en su aprovechamiento. Es por ello que el artículo 11º de la LRT establece que
“Corresponde al Ministerio [de Transportes y Comunicaciones] la administración, la atribución, la
asignación, el control y en general cuanto concierne a la gestión del espectro atribuido a dicho
servicio, así como la representación del Estado ante la Unión Internacional de
Telecomunicaciones.” Asimismo, en tanto recurso natural y bien de dominio público, el uso del
espectro radioeléctrico se atribuye y se ejerce en armonía con el interés público y el
bienestar de la sociedad toda. Es así que el Estado puede autorizar a los medios de
radiodifusión su uso, pero en ningún caso transmitir el dominio que sobre él ejerce, manteniendo
para sí la supervisión y un control general del espectro en aras de garantizar que sus fines en
ningún caso disientan del interés público y social que le es inherente.” (el resaltado es nuestro)

3.35 De acuerdo a lo expuesto, el Estado vela porque el aprovechamiento de los recursos

naturales se ejerzan en armonía con el interés público y el bienestar de toda la sociedad.
Y, siendo el gas natural un recurso natural energético no renovable, corresponde que el
Estado aplique el criterio antes mencionado.

De la Economía Social de Mercado, la Libertad de Empresa y el Interés Público:

3.36 La Constitución Política del Perú, respecto al régimen económico, señala lo siguiente:

“Artículo 58°.- Economía Social de Mercado

La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el
Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo,
salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.
(…)”
10
3.37 En tal sentido, de acuerdo a lo señalado por el Tribunal Constitucional , la interpretación
del régimen económico constitucional a la luz del principio del Estado social y democrático
de Derecho, encuentra en el bien común (que es idéntico al interés de la sociedad)
su ratio fundamental. En base a ello, dicho Tribunal refiere que es necesario establecer un
orden jurídico que, bajo el influjo rector de la justicia social y por medio de un cuadro de
instituciones públicas o privadas, “permita a los hombres dedicados a las tareas
económicas armonizar adecuadamente su propio interés particular con el bien común”.

3.38 De ahí que, al adoptar la Constitución el modelo de la economía social de mercado es que
se instaura la protección a la libre competencia como el régimen ordinario de las
actividades económicas dirigidas a la satisfacción de las necesidades colectivas; y que, en
caso de incompatibilidad entre los conceptos deberá prevalecer la garantía del Estado a
favor de las necesidades colectivas fundamentado en su obligación de velar por el interés
público.

3.39 De igual modo, la Constitución regula dentro del capítulo correspondiente al régimen
económico, como un principio general el respeto a la libertad de empresa, comercio e
industria. Así señala:

“Artículo 59°.- Libertad de Empresa

El Estado estimula la creación de riqueza y garantiza la liberta de trabajo y la libertad de empresa,
comercio e industria. El ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la moral, ni a la salud, ni
a la seguridad pública. El Estado brinda oportunidades de superación a los sectores que sufren
cualquier desigualdad; en tal sentido, promueve las pequeñas empresas en todas sus
modalidades.”
11
3.40 Al respecto, el Tribunal Constitucional define el derecho de libertad de empresa como la
facultad de poder elegir la organización y efectuar el desarrollo de una unidad de
producción de bienes o prestación de servicios, para satisfacer la demanda de los
consumidores o usuarios. Y, adicionalmente, agrega que dicho derecho tiene como marco
una actuación económica auto determinativa, lo cual implica que el modelo económico
social de mercado es el fundamento de su actuación y, simultáneamente, el que impone
los límites de su accionar; ello basando en el principio que ningún derecho es absoluto.

10
Expediente N° 0008-2003-AI/TC
11
Expediente N| 0003-2006-PI/TC

7
3.41 Por consiguiente, dicha libertad debe ser ejercida con sujeción a la Constitución y la ley —
siendo sus limitaciones básicas aquellas que derivan del interés público, el bien común, la
seguridad, la higiene, la moralidad o la preservación del medio ambiente—, y su ejercicio
debe respetar los diversos derechos de carácter socio-económico que la Constitución
12
reconoce .

3.42 En cuanto al interés público, dicho concepto ha sido definido por el Tribunal
13
Constitucional de la siguiente manera:

“El interés público tiene que ver con aquello que beneficia a todos; por ende, es sinónimo y
equivalente al interés general de la comunidad. Su satisfacción constituye uno de los fines del
Estado y justifica la existencia de la organización administrativa.
(…)
Como bien refiere Fernando Sainz Moreno (vide supra), en sí misma, la noción de “interés
público” se distingue, aunque no se opone, a la noción de “interés privado”. Dicha distinción
radica en que, por su capital importancia para la vida coexistencial, el interés público no puede
ser objeto de disposición como si fuese privado.
Empero, el carácter público del interés no implica oposición ni desvinculación con el interés
privado. No existe una naturaleza “impersonal” que lo haga distinto del que anima
“particularmente” a los ciudadanos. Por el contrario, se sustenta en la suma de los
intereses compartidos por cada uno de ellos. Por ende, no se opone, ni se superpone, sino que,
axiológicamente, asume el interés privado. Es por eso que su preeminencia no surge de la
valoración de lo distinto, sino de lo general y común.
(…)”.

3.43 De los antes expuesto, queda claro que si bien la Constitución prioriza la competencia
como un mecanismo de desarrollo de la economía, se debe tener en cuenta que la
14
competencia en sí misma no es un fin sino un medio para alcanzar el bienestar social .
Con lo cual, la Constitución reconoce dentro del concepto de Economía Social de Mercado
sus límites; siendo uno de ellos, el interés público, como una obligación del Estado de
garantizar el interés general de la comunidad.

3.44 Como se ha señalado anteriormente, la Constitución garantiza el derecho a la libre

iniciativa privada en el ámbito económico. Sin embargo, delimita el ejercicio de este
derecho en el marco de un modelo de economía social de mercado. En virtud a dicho
modelo, el Estado se encuentra habilitado a intervenir en la economía con fines de orientar
el desarrollo del país y actuar en diversas áreas de interés social, entre las cuales se
encuentran los servicios públicos.

3.45 En efecto, la función reguladora del Estado se encuentra prevista por el artículo 58° de la
Constitución, el cual señala que la libre iniciativa privada se ejerce en una economía social
de mercado, en virtud a la cual “el Estado orienta el desarrollo del país y actúa
principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación,
seguridad, servicios públicos e infraestructura".

3.46 Sobre el particular, en la Sentencia N° 1535-2006-PA/TC, el Tribunal Constitucional señala

que “(…) la Constitución reserva al Estado, respecto del mercado, una función supervisora
y correctiva o reguladora. Ello, sin duda, es consecuencia de que, así como existe
consenso en torno a las garantías que deben ser instauradas para reservar un ámbito
amplio de libertad para la actuación de los individuos en el mercado, existe también la
certeza de que debe existir un Estado que, aunque subsidiario en la sustancia,
mantenga su función garantizadora y heterocompositiva”.(subrayado nuestro).

12
El numeral 2 del artículo 32 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita por Perú el 27 de julio de 1977,
aprobada mediante Ley Nº 22231, señala lo siguiente:
“Artículo 32°. Correlación entre Deberes y Derechos
(…)
2. Los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas
exigencias del bien común, en una sociedad democrática”.
13
Expediente N° 0090-2004-AA/TC.
14
Regulación de los servicios públicos. Fidel Rocha. Actualidad Jurídica. Año 2008. Tomo 177. Pág. 343.

8
 15
3.47 De ahí que como señala el Tribunal Constitucional en la Sentencia antes mencionada
“(…) dentro del respecto a la libre iniciativa privada, el Estado también tiene una función
orientadora, cuyo propósito es el desarrollo del país, procurando que se materialice el
componente social del modelo económico previsto en la Constitución.”

3.48 Asimismo, en la Sentencia Nº 0008-2003-AI/TC el Tribunal Constitucional reconoce que

“(…) estas funciones estatales (del Estado), que aparecen como un poder-deber, se
justifica porque el Estado no es solo una organización que interviene como garantía del
ordenamiento jurídico, sino porque determina o participa en el establecimiento de las
“reglas de juego”, configurando de esta manera la vocación finalista por el bien común. Por
ende, el Estado actúa como regulador y catalizador de los procesos económicos”.

3.49 Al respecto, Teresa Tovar señala que si bien históricamente se ha invocado el concepto
del “interés general” como justificación de la intervención del Estado en el mercado,
actualmente se reconoce que dicha intervención “se encuentra limitada a la consecución
de las siguientes finalidades: (i) mantenimiento del orden público; (ii) fomento de la
inversión privada; (iii) prestación directa de servicios; y, (iv) garantía de la prestación de
servicios”.

3.50 Considerando los fundamentos desarrollados por el Tribunal Constitucional, es que

podemos afirmar que la Economía Social de Mercado permite la regulación del mismo por
parte del Estado, siempre que tenga como finalidad resguardar el interés público y/o el
bien común. De esta manera, el Estado en el ejercicio de su ius imperium establece las
“reglas de juego” para el desarrollo de las actividades económicas enfocándose en el
desarrollo del país.

3.51 En tal sentido, es posible afirmar que la intervención estatal para efectos de regular el
mercado, con fines de garantizar y optimizar las condiciones para la prestación de
servicios públicos, como es el caso de la distribución de Gas Natural por ductos, se
encuentra constitucionalmente justificada.

3.52 Por otro lado, a fin de abordar la constitucionalidad de la medida específica propuesta,
resulta necesario referirnos al contenido del artículo 61 de la Constitución, el cual
establece que “ninguna ley ni concertación puede autorizar ni crear monopolios”, así como
la Octava Disposición Final Transitoria de la misma norma, que establece el mandato al
legislador de emitir las disposiciones “(...) relativas a los mecanismos y al proceso para
eliminar progresivamente los monopolios legales otorgados en las concesiones y licencias
de servicios públicos”.

3.53 Sobre el particular, QUINTANA y VILLARÁN advierten que la citada Octava Disposición de
la Constitución permite: “modular la prohibición regulada en el artículo 61, al admitir que
ciertas actividades con características muy particulares se realicen en exclusividad, como
sucede con los servicios públicos, especialmente aquellos que presentan condiciones que
16
justifican la existencia de un solo proveedor” .

3.54 Así pues, en el marco del Expediente N° 005-2003-AI/TC, el Tribunal Constitucional se

pronunció indicando que “si con el artículo 61° de la Constitución se prohíbe, ex novo, la
creación o el establecimiento de monopolios legales, con la Octava Disposición Final se
establece un mandato al legislador para que, respecto a los monopolios preexistentes
(segunda fracción), se dicten las leyes necesarias que prevean los mecanismos y el
proceso para eliminarlos progresivamente. Lo que significa que lejos de presentarse un
problema de incoherencia entre dos disposiciones constitucionales, existe, por el contrario,
17
una relación de complemento entre ellas” .

15
Fundamento 35. Sentencia 1535-2006-PA/TC.
16
QUINTANA E. y VILLARÁN L. (2016). Regulación de entrada: Experiencia peruana sobre prohibiciones y restricciones para el
acceso al mercado. Ius et Veritas, 48-72.
17
Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 3 de octubre de 2003, correspondiente al Expediente N° 005-2003-AI/TC,
disponible en el siguiente enlace: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00005-2003-AI.html.

9
3.55 Por otro lado, es necesario resaltar que el artículo 5 del Decreto Legislativo N° 757,
dispone de manera expresa la posibilidad que la legislación sectorial establezca
disposiciones particulares que puedan limitar en algún grado el acceso al mercado de
agentes, cuando se trata de la regulación de actividades de explotación de recursos
naturales y de prestación de servicios públicos.

3.56 En tal sentido, los autores anteriormente citados afirman que: “existe un espacio para
utilizar excepcionalmente la regulación que prohíba o impida la entrada de competidores
en los mercados de servicios públicos (…)”; sin embargo advierten que “(…) su utilización
debe encontrarse debidamente sustentada por las características especiales de los
mercados y, en lo posible, debe buscarse que tales prohibiciones o impedimentos puedan
levantarse progresivamente (elementos de temporalidad o de ámbito territorial de
18
aplicación)” .

De la exclusividad del concesionario de distribución

3.57 En lo que respecta a la legislación sectorial, es necesario señalar que el TUO del
Reglamento Distribución establece dos (02) clases de exclusividades a favor del
Concesionario:

a) Respecto a la construcción de infraestructura de ductos por parte de terceros en el

área de la Concesión (artículo 7); y,
b) Respecto a la actividad de comercialización de Gas Natural mediante redes de
ductos, sujeta a una temporalidad de doce (12) años (artículo 117).

3.58 A partir de lo expuesto, se puede advertir que actualmente la regulación de la actividad de

distribución de gas natural por ductos contempla el otorgamiento de derechos de exclusiva
al concesionario, los cuales responden a criterios de eficiencia en razón a su naturaleza de
monopolio natural, pero también a la necesidad de garantizar un periodo de explotación
con prescindencia de terceros suministradores de gas natural que le permita desarrollar el
sistema de distribución y consolidar la disponibilidad del servicio en el área concesionada,
así como la fijación de tarifas competitivas por parte del regulador.

3.59 Por otro lado, como se ha señalado anteriormente, los concesionarios de distribución,
como responsables de la prestación de un servicio público cuentan con obligaciones de
servicio universal. En atención a lo indicado, QUIÑONES y SATLER señalan que, entre los
motivos que justifican el otorgamiento de derechos de exclusividad o monopolios a esta
clase de prestadores de servicios públicos, se encuentra el hecho que: “a través de las
mayores rentas obtenidas (…) los operadores estaban en condiciones de poner el servicio
a disposición de los usuarios de manera universal y aplicar subsidios cruzados internos
entre los servicios rentables y los deficitarios (…)”.No obstante, advierten que dicho
sistema “(…) resulta incompatible con un modelo competitivo, ya que resulta imposible
cobrar una tarifa muy superior al costo del servicio rentable, cuando un competidor puede
19
ofrecer un precio menor” .

3.60 Por lo señalado en el presente informe, se encuentra plenamente justificado en el ámbito

constitucional y regulatorio dictar disposiciones normativas con la finalidad de resguardar
el interés público relacionado con el aprovechamiento de un recurso natural, introduciendo
condiciones temporales para la realización de la actividad de comercialización de GNC y
GNL en zonas otorgadas en concesión para la distribución de gas natural por ductos.

ANÁLISIS ECONÓMICO DE LA PROPUESTA

MONOPOLIOS NATURALES

3.61 La teoría económica sostiene que un monopolio natural se produce cuando es más
eficiente20 que una sola empresa de gran escala produzca un bien a fin de cubrir toda la
demanda del mercado en lugar que dos o más empresas de menor escala lo hagan. Dicha

18
QUINTANA E. y VILLARÁN L. (2016).
19
QUIÑONES M. y SATLER V. (2008).
20
Por eficiencia se entiende la eficiencia productiva, es decir, lograr el menor costo medio de producción.

10
 característica es conocida como subaditividad de costos, (Baumol, 1977) 21. En ese
sentido, resulta más eficiente y beneficioso para la sociedad que una única empresa opere
en el mercado.

3.62 Los monopolios naturales pueden ser clasificados en dos tipos: monopolio natural fuerte y
monopolio natural débil. Braeutigam (1989) 22 y Gegax y Nowotny (1993)23 sostienen que
la diferencia principal entre ambos tipos de monopolio se encuentra en su función de
costos medios de producción.

3.63 En ese sentido, para el rango de demanda relevante, los monopolios naturales fuertes se
desarrollan en el tramo decreciente de la curva de costo medio y en presencia de
subaditividad de costos. De esta manera, la demanda residual y la curva de costo marginal
se encuentran muy por debajo de la curva de costo medio, situación que elimina las rentas
potenciales que podrían obtener otros competidores. En cambio, en un monopolio natural
débil, si bien todavía persiste la subaditividad de costos, la curva de costos medios
presenta un tramo creciente en el rango relevante de demanda del mercado. (Ver Gráfico
N° 1)

Gráfico N° 1

3.64 En un monopolio natural fuerte es económicamente inviable la presencia de nuevas

empresas en el mercado, por lo que no existirán incentivos para su ingreso. Por el
contrario, en un monopolio natural débil, el ingreso de empresas que compitan con la
empresa monopólica es rentable a pesar de la pérdida de eficiencia productiva en la
sociedad (Berg y Tschirhart, 1988)24.

3.65 Asimismo, cuando las potenciales empresas entrantes puedan establecer precios que
hagan rentable su ingreso al mercado se configura un monopolio natural no sostenible.
Por tanto, en presencia de un monopolio natural no sostenible surge la cuestión de si se
debe permitir el ingreso de nuevas empresas competidoras o establecer barreras a la
entrada y que el mercado sea atendido por una sola empresa sujeta a regulación de
precios.

21
Baumol, W. (1977). On the Proper Cost Tests for Natural Monopoly in a Multiproduct Industry. The American Economic Review,
Vol. 67 No 5, pp. 809-822.
22
Braeutigam, R. (1989). Optimal policies for natural monopolies. Articulo en: Handbook of Industrial Organization Volume II,
editado por R. Schmalensee and R.D. Willig. Elsevier Science Publishers
23
Gegax, D. y K. Nowotny (1993). “Competition and the Electric Utility Industry: An Evaluation”. Yale Journal on Regulation, Vol.
10(1), pp. 63-87.
24
Berg, S. y J. Tschirhar (1988). Natural Monopoly Regulation: Principles and Practice. Cambridge University Press. Nueva York .

11
 25
3.66 Al respecto, Zupan (1990) sostiene que para la situación de monopolios naturales no
sostenibles, una política de restricción de entrada hacia el mercado regulado puede
promover la eficiencia de este último (Baumol, et al. 1977; Faulhaber, 1975; Panzar y
Willie, 1977; y Zajac, 1972 y 1978). Caso contrario, los competidores potenciales podrían
entrar a los segmentos del mercado en donde los consumidores estén dispuestos a pagar
precios muy por encima del costo de proveer el bien o servicio, adquirir grandes
cantidades del servicio, o presenten costos de suministro más bajos que otros segmentos
del mercado, ya sea por ubicación geográfica u otras características, obteniendo así
grandes rentas económicas. Esta situación es conocida como Cream Skimming o
“descreme” de mercado.

3.67 Uno de los principales problemas con el Cream Skimming es que bajo una estructura de
monopolio natural no sostenible y con compromisos de servicio universal (por ejemplo,
metas de conexiones de usuarios), las empresas reguladas podrían encontrarse en una
situación potencialmente perjudicial en el momento en que sus competidores capturan los
segmentos del mercado de mayor rentabilidad, los cuales son cruciales para la
recuperación de las pérdidas que se dan en los segmentos del mercado con mayores
26
costos (Zupan, 1990; Depoorter 1999 ).

3.68 Por tanto, el descreme desincentivaría la mayor inversión en redes a fin de lograr el
acceso universal en los servicios públicos.

3.69 Otro tema importante en este contexto de monopolio natural son los mecanismos de
financiamiento a través de subsidios cruzados entre los consumidores de mayor
rentabilidad (por ejemplo, de alto consumo) a los consumidores de menor rentabilidad (por
27
ejemplo, de bajo consumo). Smith (1995) argumenta que un esquema de subsidios
cruzados no sería sostenible frente a los nuevos competidores, ya que estos últimos
podrían atender al segmento de demanda de alta rentabilidad, mientras que el
concesionario tendría que abastecer a los consumidores de baja rentabilidad; por lo cual
éste enfrentaría problemas para poder cumplir con sus compromisos de servicio universal.

3.70 En el caso de las concesiones de distribución de gas natural por ductos en el Perú, el
esquema de subsidios cruzados se ha empleado para poder lograr que las tarifas por el
servicio de gas natural que tendrían que pagar consumidores en categorías de bajo
consumo sean menores que las del combustible sustituto. De esta manera, se busca
fomentar el uso del gas natural en aquellos tipos de consumidores que, en caso contrario,
28
no podrían financiar el acceso y uso de gas natural debido a sus menores ingresos.

3.71 A nivel teórico se han esbozado algunas medidas que podrían ayudar a solucionar los
efectos negativos del Cream Skimming en industrias caracterizadas por ser monopolios
29
naturales y que tienen esquemas de subsidios cruzados. Armstrong (2000) y Depoorter
(1999) señalan como alternativa prohibir la entrada de nuevas empresas al mercado. Esta
medida permitiría que la empresa monopólica cumpla con sus compromisos de servicio
universal sin entrar en problemas de financiamiento.

3.72 Armstrong (2000) también señala que se podría establecer un esquema de impuestos y
subsidios que alinee los incentivos de las empresas entrantes y permita alcanzar el
resultado socialmente eficiente. En este último caso se podría cobrar un impuesto a las
ventas que se realizan en el mercado de mayor rentabilidad que permitiría financiar las
pérdidas que se tendrían en el mercado de baja rentabilidad. Esta medida permitiría
desincentivar la entrada de nuevas empresas en el segmento de mercado más rentable y
en caso alguna empresa llegue a ingresar, se garantiza que la empresa monopolista

25
Zupan, M. A. (1990), “On Cream Skimming, Coase and the Sustainability of Natural Monopolies, 22(4) Applied Economics, pp.
487-492.
26
Depoorter, B. (1999). Regulation of natural monopoly. Encyclopedia of Law and Economics, Part V-Regulation of contracts.
27
Smith, P. (1995). Subscribing to monopoly: the telecom monopolist's lexicon (revisited). Public policy for the private sector; Note
no. 53. Washington, D.C
28
Hay que tener en cuenta que a nivel teórico el establecimiento de tarifas óptimas (aquellas que maximizan el bienestar social)
no son libres de subsidios por lo que se puede justificar su aplicación.
29
Armstrong, M. (2000). Regulation and inefficient entry. Working Paper. Nuffield College, Oxford University.

12
 30
cuente con recursos para atender al segmento de mercado de baja rentabilidad .
Armstrong (2000) señala que esta propuesta permitiría solucionar el problema del Cream
Skimming y la falta de financiamiento para atender al segmento de mercado de baja
rentabilidad.

3.73 Como se explicó anteriormente, la naturaleza de la inversión que se requiere desarrollar

en la infraestructura para prestar el servicio público de distribución de gas natural,
determina que ésta sea una industria con características de monopolio natural. Por tanto,
a efectos de llegar a la satisfacción del interés público, en armonía con las normas
constitucionales, fomentando el acceso universal al servicio público de distribución de gas
natural, se deben dictar medidas que eviten el denominado Cream Skimming de dicho
mercado, como aquellas propuestas en esta sección.

3.74 Adicionalmente, cabe resaltar que conforme la doctrina refiere, la distribución de gas
natural por ductos en su etapa inicial presenta características muy diferentes a los de una
“utility” en su acepción usual, debido a las siguientes condiciones:

- Poder monopólico limitado que requiera protección regulatoria de los potenciales

clientes. Por el contrario, los clientes deben ser convencidos de los beneficios de
acceder al servicio.
- Alta exposición financiera en los primeros años con fuerte inversión inicial y reducida
facturación.
- Incertidumbre en los ingresos. La penetración y futuros hábitos de consumo de gas
natural dependen en una gran medida de factures culturales y socioeconómicos, de las
acciones individuales de los competidores y de la política energética del Estado.

ANÁLISIS NORMATIVO SECTORIAL

Tratamiento de las actividades de comercialización de GNC y GNL y distribución por

ductos en las normas sectoriales:

3.75 Como se puede apreciar, la distribución por ductos y la actividad de comercialización de

GNC y GNL son estructuralmente distintas, pero comparten objetivos comunes en el
suministro a consumidores de grandes volúmenes de gas natural. A continuación se
presenta un comparativo entre las características que diferencian ambas actividades:

Distribuidor por Ductos Comercializador de GNC o GNL

Actividades en virtud de un Contrato de Solo necesita una autorización administrativa
Concesión. para operar.
Obligaciones de cobertura a consumidores
conforme al Contrato de Concesión.
Libertad para determinar objetivos comerciales
Obligación de atención de nuevos suministros
bajo plazos y condiciones establecidos en el
Reglamento de Distribución.
Ejecuta inversiones en infraestructura de uso
público conforme al respectivo Contrato de Las inversiones que ejecuta tienen fines
Concesión, Planes Quinquenales y Planes privados.
Anuales aprobados por el Estado.
Obligación de mantener garantía de fiel No mantiene garantías financieras ante el
cumplimiento del Contrato de Concesión. Estado.
Su actividad se encuentra sujeta a regulación
Sin regulación económica.
económica.
Presta un servicio público. No presta un servicio público.

3.76 Por tal motivo, es necesario que las normas sectoriales definan el ámbito de actuación de
los agentes en el mercado a fin de compatibilizar sus actividades, teniendo en cuenta los

30
De manera similar Armstrong (2000) señala que para incentivar la prestación del servicio al segmento del mercado de baja
rentabilidad se deberían de establecer subsidios.

13
 objetivos y lineamientos de la Política Energética Nacional del Perú 2010-2040, aprobada
por Decreto Supremo N° 064-2010-EM.

3.77 Sobre el particular, inicialmente el Decreto Supremo N° 063-2005-EM - que reguló por
primera vez la actividad de comercialización de GNC y GNL - estableció una regla a fin de
compatibilizar las actividades de los comercializadores de GNC o GNL con la de los
distribuidores de gas natural por ductos.

3.78 De esta manera, el artículo 3 de dicha norma dispuso que la actividad de comercialización
de GNC o GNL podía ser realizada en zonas donde no existiese concesión de distribución
y; respecto a aquellas en las que ya existiesen concesiones otorgadas, únicamente en
zonas donde el concesionario no contase con infraestructura de redes para brindar el
suministro; por lo que las autorizaciones de dichos comercializadores quedarían sin efecto
cuando el concesionario informase a la Dirección General de Hidrocarburos la
disponibilidad para prestar el servicio en una zona determinada de la concesión.

3.79 Posteriormente, mediante el artículo 9 del Reglamento de Comercialización de GNC y

GNL, aprobado por Decreto Supremo N° 057-2008-EM, se dejó sin efecto la disposición
contenida en el artículo 3 del Decreto Supremo N° 063-2005-EM, al determinarse que:

“Artículo 9.- Alcance de la autorización para comercializar y operar con GNC y

GNL
La autorización a los Agentes Habilitados para la comercialización de GNC y/o GNL
y la autorización para operar de los Consumidores Directos de GNC y/o GNL, tendrá
validez en todo el territorio nacional, incluso en aquellas zonas en donde exista
concesión de distribución de gas natural por red de ductos.

Cada establecimiento o unidad móvil que los Agentes Habilitados o Consumidores

Directos de GNC y GNL utilicen en sus actividades, deberán inscribirse en el
Registro de Hidrocarburos.”

3.80 Es decir, con la emisión del Decreto Supremo N° 057-2008-EM se dispuso que la
autorización para la comercialización de GNC o GNL, tendrá validez incluso en aquellas
zonas donde existiesen concesiones de distribución de gas natural por ductos, lo cual
posibilitó que los comercializadores de GNC o GNL puedan competir con los distribuidores
en el segmento industrial y estaciones de GNV.

3.81 Esta modificación respondió a una necesidad de impulsar la masificación del gas natural a
través del GNC y GNL en la mayor cantidad de zonas del país, habida cuenta que en
dicho momento solo se encontraba en operación la Concesión de Lima y Callao y en esta
el desarrollo de las redes aún se encontraba en camino a consolidarse; mientras que la
Concesión de Ica se encontraba en proceso de otorgamiento. Por lo que dicha
modificación posibilitaba el acceso al suministro de gas natural de los segmentos de
consumo industrial y de estaciones de GNV, sin que estos se encuentren sujetos
necesariamente a la disponibilidad de atención por parte del distribuidor de gas natural.

3.82 Teniendo en cuenta estas consideraciones, la actividad de comercialización de GNC y

GNL fue concebida como un mecanismo de abastecimiento destinado a suplir las
necesidades de consumo en áreas que no contaban con el servicio de distribución, ya sea
porque aún no existía un concesionario o este no contaba con cobertura en dichas áreas.

3.83 En efecto, de acuerdo a los fundamentos de la Exposición de Motivos del Reglamento de

Comercialización de GNC y GNL: “la distribución de gas natural por red de ductos en Lima
y Callao ha permitido la conversión a gas natural de muchos usuarios en los sectores
industrial, eléctrico, residencial-comercial y vehicular; sin embargo, existen zonas ubicadas
dentro y fuera del área de concesión que no tienen acceso al citado combustible porque o
no existe concesionario de distribución en dicha zona o existiendo concesionario, el
sistema de red de ductos todavía no se ha construido en dichas zonas. (…) las actividades
de comercialización de Gas Natural Comprimido (GNC) y Gas Natural Licuefactado (GNL),
hacen posible el desarrollo de nuevos mercados para el gas natural, mayormente en
localidades que no tienen acceso a la infraestructura de ductos en el país, y permiten

14
 atender a aquellos usuarios finales alejados del Sistema de Distribución por Red de
Ductos (…)”.

3.84 No obstante, la situación del desarrollo de las concesiones de distribución de gas natural
en el país es diferente a la existente en el año 2008 – año en que se emitió el Reglamento
de Comercialización de GNC y GNL – toda vez que el país cuenta con otras concesiones
31
de distribución de gas natural, además de Lima y Callao e Ica . En el 2013 el Estado
32
otorgó la Concesión Norte que comprende los departamentos de Ancash, Cajamarca, La
33
Libertad y Lambayeque y la Concesión Sur Oeste que comprende los departamentos de
Arequipa, Moquegua y Tacna, cuyo inicio de operación comercial se dio recientemente, en
diciembre de 2017.

3.85 Asimismo, actualmente se encuentra en cartera de PROINVERSIÓN el Proyecto

“Masificación del Uso del Gas Natural – Distribución de Gas Natural por Red de Ductos en
34
las Regiones de Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Junín, Cusco, Puno y Ucayali” que
tiene por finalidad la selección de un concesionario para la prestación del servicio de
distribución por ductos en las mencionadas regiones, cuyo otorgamiento de Buena Pro se
estima para el primer semestre de 2018 y su inicio de operación en un lapso no mayor a
dos (02) años posteriores.

3.86 Por tal motivo, dado que en el corto y mediano plazo se contará con concesiones de
distribución por ductos operando en un total de diecisiete (17) regiones del país, resulta
necesario evaluar la conveniencia de mantener la disposición incorporada mediante el
artículo 9 del Reglamento de Comercialización de GNC y GNL, aprobado por Decreto
Supremo N° 057-2008-EM.

3.87 De otro lado, teniendo en consideración que el objetivo 7 de la Política Energética

Nacional del Perú 2010-2040, aprobada por Decreto Supremo N° 064-2010-EM, es:
“Desarrollar la industria del gas natural, y su uso en actividades domiciliarias, transporte,
comercio e industria así como la generación eléctrica eficiente” y que uno de sus
lineamientos es “Ampliar y consolidar el uso del gas natural en la población del Perú”, se
deben observar las eficiencias generadas por los monopolios naturales como las
concesiones de distribución por ductos, una de las cuales redunda en el crecimiento de los
consumidores de gas natural a través de la fijación de tarifas. Dichas eficiencias son
aprovechadas por el regulador para establecer tarifas de distribución competitivas y ello
requiere principalmente que el distribuidor pueda incorporar a la mayor cantidad posible de
consumidores de grandes volúmenes de gas natural.

3.88 Es necesario tener en cuenta que en términos abreviados, las tarifas de distribución son el
producto de la división del componente de costos que asume el Concesionario en
inversión, operación y mantenimiento del sistema de distribución y el volumen de demanda
óptimo que posibilite que la tarifa pueda ser lo suficientemente competitiva, por lo que a
mayor volumen que atienda el concesionario, la tarifa será menor, mientras que en el caso
opuesto la tarifa tenderá a incrementarse o en el caso de mantenerse, indefectiblemente
se deberá restringir el crecimiento de cobertura de las redes, lo cual impactará en
cualquiera de los casos, con mayor incidencia, en el consumidor residencial.

3.89 Por tal motivo, se advierte que la norma vigente, que permite la competencia directa entre
el distribuidor de gas natural por ductos y los comercializadores de GNC y GNL en los
grandes sectores de consumo, podría impedir el aprovechamiento de las eficiencias
derivadas de las economías de escala que enfrentan las Concesiones de Distribución,
para efectos de lograr los objetivos de la masificación del gas natural, principalmente hacia
los consumidores residenciales, los cuales únicamente puede ser atendidos por los
distribuidores por ductos.

31
Que iniciaron operación comercial en los años 2004 y 2013, respectivamente.
32
Aprobado por Resolución Suprema N° 067-2013-EM.
33
Aprobado por Resolución Suprema N° 068-2013-EM.
34
Mediante Resolución Suprema N° 053-2014-EF, se ratificó el acuerdo adoptado por el Consejo Directivo de PROINVERSIÓN, en
su sesión de fecha 21 de julio de 2014, en virtud del cual se acordó incorporar al Proceso de Promoción de la Inversión Privada al
referido Proyecto.

15
IV. PROPUESTA NORMATIVA

4.1 Conforme a las consideraciones expuestas, el presente proyecto de norma introduce

condiciones para la realización de la actividad de Comercialización de GNC y GNL en
zonas otorgadas en concesión para la distribución de gas natural por red de ductos.

4.2 La finalidad de la presente propuesta se encuentra alineada con el objeto de la Ley de

Promoción del Desarrollo de la Industria del Gas Natural, Ley N° 27133 que declara de
interés nacional y necesidad pública, el fomento y desarrollo de la industria del gas natural,
que comprende, entre otros, la distribución de gas natural por red de ductos.

4.3 En tal sentido, la norma propuesta establece que:

a) Los Agentes Habilitados podrán realizar la comercialización de GNC o GNL dentro del
área de una concesión de distribución por ductos, hasta que el concesionario
desarrolle la red común del sistema de distribución en una zona delimitada por la
Dirección General de Hidrocarburos y se encuentre en aptitud de brindar el servicio en
la misma.

b) Los plazos de los contratos de suministro que celebren los Agentes Habilitados en
GNC o GNL deberán establecer como límite máximo de duración el evento descrito en
el párrafo precedente.

c) La medida es aplicable durante un plazo de doce (12) años desde el inicio de la

operación de la concesión de distribución.

d) Los contratos de suministro que hayan sido suscritos por los Agentes Habilitados en
GNC o GNL con anterioridad a la vigencia de la modificación normativa, continuarán
surtiendo efectos hasta el término del plazo inicialmente previsto en los mismos.

4.4 La propuesta normativa tiene como objetivo incrementar las inversiones del sector,
mejorar la cobertura de la masificación del gas natural y el acceso de los consumidores
residenciales al servicio de distribución por ductos en sustitución del GLP envasado. Todo
ello de conformidad a lo dispuesto en los lineamientos de Política Energética Nacional del
Perú 2010-2040.

4.5 De lo contrario, al no realizar el cambio normativo propuesto, el derecho de exclusividad

otorgado por el Estado para el desarrollo de esta actividad perdería su contenido esencial
debido al Cream Skimming ocasionado por las empresas comercializadoras de GNC o
GNL. Así, se estaría enviado una señal equivocada al mercado desincentivándolos a
participar en futuros proyectos de desarrollo de masificación del gas natural que convoque
el Estado con la finalidad de beneficiar a los usuarios residenciales a través de los
mecanismos de subsidios cruzados contenidos en las tarifas de los contratos de
concesión.

4.6 Es importante precisar que el mencionado proyecto normativo, no limita las actividades de
comercialización de GNC o GNL en Establecimientos de Venta al Público que expendan
GNV, en cualquier zona geográfica de las Concesiones de Distribución por Ductos, aún
cuando el Concesionario de Distribución se encuentre en aptitud técnica y económica de
atender a esta clase de consumidores.

4.7 Ello se sustenta en el hecho que, debido a la mayor versatilidad de los comercializadores
de GNC o GNL en zonas dispersas de las áreas concesionadas, son la principal opción de
suministro para los Establecimientos de Venta al Público de GNV que se deseen instalar
en las mismas, por lo que se considera adecuado no establecer restricciones a la actividad
de suministro a este segmento, a fin de no desincentivar la inversión de terceros en esta
clase de establecimientos que coadyuvan a la masificación del gas natural para uso
vehicular.

V. ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

16
 5.1. La presente norma permitirá que las eficiencias generadas por las economías de escala
propias del mercado de distribución por ductos puedan ser aprovechadas en beneficio del
desarrollo, principalmente del sector domiciliario, así como de la competitividad de las
tarifas de distribución. Por su parte, los comercializadores de GNC y GNL podrán
continuar desarrollando su actividad en todo el territorio nacional, sujetos a las condiciones
establecidas en la presente norma.

5.2. La propuesta normativa permite compatibilizar las actividades de comercialización de GNC

y GNL y de distribución de gas natural por ductos, estableciendo que en aquella zona
específica donde el concesionario se encuentre en aptitud técnica y económica para
prestar el servicio de distribución, el comercializador de GNC o GNL no podrá continuar
prestando suministro por un periodo transitorio de doce (12) años, sin perjuicio de los
contratos de suministro que tenga suscritos hasta el momento de la entrada en vigencia de
la norma.

VI. EFECTOS DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LA LEGISLACIÓN NACIONAL

El presente Decreto Supremo modifica el artículo 9 del Reglamento de Comercialización

de Gas Natural Comprimido (GNC) y Gas Natural Licuefactado (GNL), aprobado por
Decreto Supremo N° 057-2008-EM, a fin de compatibilizar las actividades que realizan los
comercializadores de GNC o GNL y los distribuidores por ductos, teniendo en cuenta los
objetivos de la Política de Masificación del Gas Natural que persigue el Estado.

17