Curso FINANZAS PÚBLICAS – Práctica Clase #1 (aula 2) INCAP 2010

Mª Celeste G.Box

Coyuntura de la implementación de la Ley de Administración Financiera Gubernamental y Sistemas de

Control del Sector Público Nacional - 24.156.

Antes de su sanción, existía una completa desorganización en la administración financiera (esto implica
la incapacidad de programar el(los) gasto(s) y sistematizar las decisiones fiscales (=en qué y cuánto se
asigna a cada organismo, etc.). Esto no es sólo una cuestión de mera organización, sino la privación de
utilizar el presupuesto público como instrumento de fijación de políticas públicas y asignación de
recursos. Además, no existía regulación para el crédito público (algo que resta a los gobiernos la
capacidad para intervenir en la economía con esta importante herramienta, como es otorgar solvencia a
los agentes económicos en su jurisdicción). Como vemos, este manejo de corte meramente
administrativo no daba participación del Congreso Nacional en decisiones tan sensibles como las
presupuestarias y el crédito público. Dado este panorama, la programación financiera sólo se limitaba a
la distribución de los fondos disponibles (por eso el BCRA asistía al Tesoro de la Nación en contextos
inflacionarios, lo que contribuye, sin dudas a agravar esa situación a largo plazo), siendo aprobados
durante la ejecución o incluso ex post (en este caso, era la mera convalidación de lo actuado). En lo que
hace a la contabilidad pública, su objeto estaba en proveer información para control legal del uso de
recursos y elaborar la Cuenta General del Ejercicio, por tanto no se ajustaba a los principios de
contabilidad convencional. Con un sistema tan irregular no es de extrañarse, entonces, que fuese
deficiente la capacitación permanente de los recursos humanos, ni que el equipamiento informático
fuese insuficiente, desintegrado y desactualizado.

Es en esta coyuntura que se implementa la Ley 24.156, para garantizar la aplicación de los principios de
regularidad financiera, sistematizar operaciones de programación, gestión y evaluación de recursos del
sector público nacional; con el aporte de información pertinente para la evaluación de la gestión de cada
área administrativa. Además, establece responsabilidad de cada administración del sector público
nacional en la implantación y mantenimiento de un sistema contable adecuado (y acorde con su natura
jurídica y operatividad) como un eficiente y eficaz sistema de control interno normativo, financiero,
económico y de gestión sobre sus propias operaciones (como de los programas, proyectos y operaciones
de los que es responsable una jurisdicción/entidad). Por supuesto, la ley no omite la estructuración del
sistema de control externo del sector público nacional.
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Principios de debido cumplimiento en el Presupuesto:

ᆡ Anticipación: Debe formularse y aprobarse antes del ejercicio fiscal en que será ejecutado.

ᆡ Universalidad: Todo recurso y erogación debe estar presupuestada por monto bruto y sin
compensación, salvo excepciones (por ejemplo, el IVA neto de reembolsos a exportaciones).

ᆡ Exclusividad: Su objeto normativo de ser exclusivamente referido al Presupuesto.

ᆡ Unidad: Refiere a la unidad de documento (realizado en un mismo acto legal) y a la unidad de

caja para las erogaciones (de aquí la Cuenta Única del Tesoro o CUT).

ᆡ Periodicidad: Refiere a la ejecución (anual) e idéntica la frecuencia en que se elabora la Ley.

ᆡ Continuidad: Refiere a su presencia en las acciones del Estado. Por ende, cada Presupuesto
debe tener relación con los precedentes (se apoya en ejercicios anteriores) y se proyecta en las
expectativas para ejercicios futuros

ᆡ Equilibrio: Supone la igualdad entre recursos y gastos. Esto nos remite a dos concepciones: la
clásica, en que se deben evitar déficits (financiarlos genera presión monetaria si se emite y/o
bancarrota si se financia con deuda) como los superávits (implican su administración). La
concepción heterodoxa, supone que pueden existir diferencias del equilibrio, para que la
política fiscal actúe contra-cíclicamente de acuerdo a sus objetivos.

ᆡ Flexibilidad: Refiere a la posibilidad de modificar el Presupuesto una vez iniciada su ejecución. El

fin de ello es evitar rigideces que lo anulen como instrumento de gobierno y administración.

ᆡ Especificación: Refiere a la precisión y claridad de la Ley de Presupuesto. Desde el enfoque

financiero del Presupuesto, se tipificarán los rubros de recursos y los objetos de los gastos.
Desde el enfoque físico, se precisa qué tipo -y cantidad- de bienes y servicios genera cada uno
de los organismos; y la organización de la producción pública

ᆡ Factibilidad: Refiere a la veracidad en objetivos dables de cumplir y ejecutar.

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ᆡ Publicidad: responde a la transparencia fiscal, dada en la publicidad la información fiscal en

forma oportuna y sistemática para fines de control y auditoria de órganos especializados, como
de los ciudadanos.

Obligaciones del Tesoro Nacional:

El Tesoro Nacional tiene a cargo la administración financiera gubernamental, compuesto por los
sistemas presupuestario, el de contabilidad, el de tesorería y el de crédito público); y el sistema de
Control (interno y externo). Por supuesto, ambos deben estar integrados entre sí (caso contrario, de
poco serviría la existencia del segundo como contralor).

Funcionamiento del Estado como Agente Económico: Tres Menciones.

El material teórico de este curso para la primera clase, comienza afirmando ‘El Estado interviene en la
economía con el fin de procurar la asignación óptima de recursos, la justicia social (representada como
una redistribución más igualitaria del ingreso o un máximo bienestar social) y la estabilización
económica’. Estos objetivos –nada menores y dables de desagregarse en muchos modos simultáneos y
diversos para cumplirse- pretendemos graficarlos con tres menciones, todas ellas especialmente
diferentes (tanto en su nivel de gobierno como en el aspecto de los ciudadanos por el que velan) con el
fin de poder no sólo ejemplificar sino graficar –en el sentido más preciso de la palabra-, los modos en
que el Estado puede ser agente económico en un momento dado de la historia.

En el primero caso, pensemos en el estado que, ante un desaceleramiento de la economía, decide

aumentar el gasto financiando obra pública (que permitirá a toda la cadena de personas y proveedores
privados contar con un ingreso que les dará capacidad de consumo), compensando, de este modo, el
menor movimiento económico que pudo haberse (o no) originado en el sector privado. Cuando la
economía vuelva a su estado anterior (o mejor) el estado habrá utilizado una política contracíclica –
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evitando el embate de una mayor/menor recesión en la que se viera envuelto si no se hubiese tomado
medida alguna, al estimular el gasto en las quienes se vieron favorecidos con la construcción de la obra
pública. Como agregado neto para la sociedad, esa misma obra pública (fueren colegios, rutas,
extensiones de asfalto, etc.) quedará como beneficio para la comunidad que la utilice (sin contar con
que, en el caso de rutas y accesos, estas también serán un beneficio para fortalecer el comercio entre
zonas que, por ser de difícil acceso, antes no podían acceder a una actividad comercial fluida).

Como segundo caso, pensemos en el estado provincial que otorga un subsidio a los productores agrarios
de una región dentro de su jurisdicción que han sufrido una inundación: seguramente, el desastre
natural ha arrasado con su producción actual y con los medios reservados aún en depósito para la
próxima cosecha (maquinaria, organización del suelo, materiales necesarios para el cultivo como
abonos, semillas, etc.); como también la –no menos importante- pérdida de sus viviendas, medios de
transporte y demás. Además de las medidas de la administración nacional y municipal de evacuación de
damnificados, reconstrucción y limpieza sanitaria de la zona, el estado provincial puede subsidiar a
productores de la región para hacer su recuperación y reingreso al mercado más rápido y menos
doloroso. Aquí, ese estado provincial, actúa como agente económico favoreciendo que otros agentes
económicos recuperen su nivel de actividad pasado.

Por último, pensemos en un municipio que destina parte de sus ingresos en tasas y contribuciones a la
promoción de las actividades de PyMEs de su comuna, logrando que sus bienes y servicios sean
conocidos en toda la jurisdicción –como aledaños- y finalmente demandados. Este programa, que sólo
está acotado a un sector de los habitantes del lugar, es, aún cuando sea mucho más pequeño que los
anteriores, un modo de promoción del trabajo, producción y promoción del trabajo local (como de las
actividades de un municipio). Aquí, el Estado, con muchas más herramientas que productores que
constituyen empresas de tres o cuatro integrantes, logra que estos puedan acceder a beneficios que le
estarían vedados por su tamaño.
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Finanzas Públicas (INCAP, 2010)

Características de las categorías Programa, Subprograma, Proyecto, Obra y Actividad

en el Presupuesto Público.

 Programas: Es la categoría programática más inclusiva (es decir, de menor

desagregación, pero dable de desagregarse), y son los agentes del logro de la política
fiscal, por medio de una Unidad Ejecutora de jerarquía acorde para generar una
producción terminal.
 Subprogramas: De suyo, condicionados a un programa (y a su respectiva Unidad
Ejecutora de menor jerarquía a la de su programa). Apropiados cuando la producción
terminal de un programa es desagregado en grupos de productos terminales o bien, la
producción del programa debe agregarse desde varias parcialidades.
 Proyecto: Supeditados a la responsabilidad de la unidad ejecutora, constituyen una
unidad de producción autosuficiente mínima que crea, amplía o moderniza la oferta de
bienes y servicios, por medio de los bienes de capital (a ejecutarse directa o
indirectamente). Se materializan en actividades y obras (pueden dividirse en etapas, y
desarrollarse en el nivel central, común o específico).
 Obra: Enmarcada en el proyecto que la contenga como producción intermedia, es la
categoría de menor agregación (=imposible de desagregar) donde se asignan recursos
reales y financieros para su ejecución concreta. Son dables de identificarse como una
unidad, y pueden contratarse en forma separada al resto de los componentes del
proyecto.

Objetivos del Uso/Diseño del Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector

Público Provincial.

Alcanzar un Sistema Integrado de Información Financiera, implica diferentes etapas y

estructuraciones. Una de las más importantes, es contar con una herramienta que mejore la
participación de los involucrados en las diferentes etapas del proceso presupuestario. Para
ello, el Manual de Clasificaciones facilita el análisis del enorme caudal de información
económico-financiera, a través de la presentación de un conjunto de conceptos y definiciones
de cuentas unificadas y uniformes del sector público provincial. Recolección de las diferentes
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Finanzas Públicas (INCAP, 2010)

clasificaciones de ingresos y gastos en un mismo documento. Además, el registro de las

transacciones con incidencia económico-financiera para ser utilizadas por las instituciones
del sector Público Provincial. Esto, además, facilita el análisis pormenorizado de los efectos
presupuestarios.

Etapas del Gasto:

Son cuatro, y están muy bien delimitadas en:
 Presupuesto (=al concretarse la aprobación)
 Compromiso (=formalización de la decisión de gastar)
 Devengado (=realización, que no exige el pago)
 Pagado (=pago efectivo)
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2010
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Adhesión de los estados provinciales a la Ley 25.917:

Aunque esa normativa rige para el Estado Nacional, los gobiernos provinciales
solamente sólo están invitados a adherir al Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal
(e invitar a los municipios a sumarse a él). Claro que en caso de concretarlo, deberán
implementar el Sistema Integrado de Información Fiscal (por supuesto, compatible con
el nacional).

Significado de los procesos: Centralización Normativa y Descentralización

Operativa

 Centralización Normativa: Implica la vinculación de los subsistemas en la

gerencia administrativa a cargo del sistema de mayor responsabilidad primaria
(y por tanto, coordinador) como es la Oficina Nacional de Presupuesto de la
Secretaría de Hacienda (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas)

 Descentralización Operativa: Implica la capacidad de cada sistema de

gestionar(se) por medio de sus institución públicas y unidades ejecutoras (de
programas, obras y actividades de cada organismo)1. Debe ajustarse a dos
requisitos: a) uniformidad de criterio descetralizador, y b) claridad del criterio
descentralizador (reglamentada apropiadamente en cuanto a las facultades,
normas y procedimientos que rigen a los organismos centrales como a los
periféricos).

Función de la Oficina Nacional de Presupuesto:

La función de la Oficina Nacional de Presupuesto (conferida por la Ley Nº 24.156), hace

a su:

1
El grado de descentralización depende del marco político, jurídico y administrativo del país como de la
normativa que rija a los organismos públicos a los que se esté refiriendo (y sus características privativas).
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2010
Alumna: Mª Celeste G.Box

 Participación en la(s) formulación(es) de índole presupuestaria en la política

financiera, a través del órgano coordinador a cargo: y la
formulación/proposición a éste de lineamiento(s) para elaborar los
presupuestos del Sector Público Nacional.

 Dictado de normas técnicas para la formulación, programación de la ejecución,

modificaciones y evaluación de los presupuestos de la Administración
Nacional2, como de empresas y sociedades del Estado.

 Análisis de anteproyectos de presupuesto de organismos de la Administración

Nacional (con la proposición de ajustes necesarios), como de Empresas y
Sociedades estatales (informando para la consideración del PEN).

 Preparación del Proyecto de Ley de Presupuesto General, fundamentando su

contenido.

 Aprobación -junto a la TGN-, de la programación de la ejecución presupuestaria

de la Administración Nacional (organizada en jurisdicciones y entidades
componentes), asesora en lo presupuestario a los organismos del Sector
Público Nacional y difunde criterios para que el sistema presupuestario sea
compatible a nivel provincial y municipal; coordina la ejecución presupuestaria
de la Administración Nacional e interviene en ajustes/modificaciones
presupuestarias, según la reglamentación vigente.

 Evaluación de la ejecución presupuestaria establecida por la Ley Nº24.156

(reglamentación y normas técnicas respectivas).

2
Esta es la función que en el material teórico se presenta como ‘(presentando la idea de centralización
normativa) […] el sistema mayor cuya responsabilidad primaria en cuanto a las políticas, normas y
procedimientos recae en el órgano coordinador, la Oficina Nacional de Presupuesto de la Secretaría de
Hacienda Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación
PRÁCTICA CLASE #4 – FINANZAS PÚBLICAS

ALUMNA: Mª. CELESTE G.BOX Incap 2010

Aproximación a la idea de Crédito Público:

Acorde el artículo 56° de la Ley 24156, el crédito público es aquélla capacidad que tiene el
estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar
inversiones productivas, Una vez concretado ese endeudamiento, constituirá lo que se
denomina deuda pública.

Función SiGeN, Oficina Nacional de Crédito Público y Tesorería General de

la Nación:

La SiGeN1 tiene por funciones el dictado y aplicación normativa de la auditoría interna,

coordinando esta actividad con la Auditoría General de la Nación (AGN). Para esto, coordina el
proceso del auditado2 y vigila el cumplimiento de las normas contables emanadas de la
Contaduría General de la Nación (CGN) y facilita el desarrollo de las actividades de la AGN.

1
Recordemos que es el órgano de control interno dentro del SCG (es decir, la auditoría interna pero al servicio de
toda la organización) dependiente del PEN -aún cuando posee personería jurídica propia y autarquía administrativa
y financiera-. Concretamente, examina posteriormente las actividades financieras y administrativas de las
jurisdicciones que componen el PEN, organismos descentralizados y empresas y sociedades estatales (como sus
métodos, procedimientos, normas y estructura orgánica). Es dable remarcar la existencia de descentralización en la
función de control interno, dado que la autoridad superior de cada jurisdicción (o entidad dependiente del PEN) es
responsable del mantenimiento de aquélla función, incluyendo los instrumentos de control previo y posterior
reglamentados y contenidos en manuales de procedimiento.

2
Esto es, el control interno realizado por profesionales independientes, auditorías financieras, legalidad y de
gestión, investigaciones especiales, pericias financieras (o de otra índole) y orienta la evaluación de programas,
proyectos y operaciones
PRÁCTICA CLASE #4 – FINANZAS PÚBLICAS

ALUMNA: Mª. CELESTE G.BOX Incap 2010

También establece requisitos de calidad técnica para el personal, aprueba planes anuales de
trabajo para ellos, orientando y supervisando su ejecución y resultado en su rol de auditoría
interna. Sumando a esto la mantención de un registro central de auditores y consultores que le
prestan servicios. Además comprueba la puesta en práctica de las observaciones y
recomendaciones efectuadas a los organismos controlados por parte de las unidades de
auditoría interna (ya acordadas con los respectivos responsables). A esto se agrega, para el
caso de los órganos comprendidos en su competencia, la formulación de recomendaciones
para el cumplimiento normativo, la correcta aplicación de reglas de auditoría interna y los
criterios de economía, eficiencia y eficacia. Atiende los pedidos de control y auditoría que le
formule el PEN y autoridades de sus jurisdicciones y entidades, como además pone en
conocimiento al PEN los actos que acarreen -o lo hayan hecho- perjuicios para el patrimonio
público. Por último, ejerce las funciones establecidas en la ley 23.696 (art. 20) en materia de
privatizaciones, sin perjuicio de la actuación del ente de control externo.

En el caso de la Oficina Nacional de Crédito Público -órgano rector del sistema de crédito
público- su función reside en asegurar una eficiente programación, utilización y control de los
medios de financiamiento provenientes de las operaciones de crédito público3. Para cumplir
con ello, la ley 24.156 (art. 68° y 69°) le otorga competencias como la participación en la
formulación de los aspectos crediticios de la política financiera

Por último, el Tesorería General de la Nación tiene por función la coordinación del
funcionamiento de todas las unidades o servicios de tesorería del sector público nacional4,
dictando las normas y procedimientos que tal función requiera5.

3
Creemos que lo antedicho concluye con la pregunta por las funciones de la Oficina Nacional de Crédito
Público. El enumerado que lo sucede corresponde a otra dimensión de la regulación de un organismo,
como son las competencias (o el cómo logrará materializar su función y a través de qué mecanismos).
4
Vale comentar que la TGN, funcionará con una central en cada jurisdicción y entidad de la
administración nacional. Cada una de ellas centralizará la recaudación de las cajas de su jurisdicción, y
luego cumplirán los pagos que autorice el servicio administrativo respectivo.
PRÁCTICA CLASE #4 – FINANZAS PÚBLICAS

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Justificativos para el Endeudamiento Público:

Acorde el artículo 56° de la Ley 24156, el endeudamiento es justificado ante la decisión del
estado de realizar inversiones productivas, atender casos de evidente necesidad nacional,
reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos (incluyendo intereses). Esta
regulación prohíbe expresamente apelar al endeudamiento para financiar gastos operativos.

[Ejercicio]

Dictamen de la AGN a la Comisión Binacional Puente Buenos Aires-Colonia (Delegación

Argentina) del ejercicio finalizado el 31/XII/19986.

El dictamen objeta la contabilización en Créditos por el importe en concepto de

retenciones e intereses devengados no fue efectuado en tal año (pero que, no
obstante, fueron expuestos en Costos de Administración por el total de ambos,
exposición hecha sólo al efecto de la presentación del Balance, y por ende, sin la
contabilización apropiada del caso). Salvo por ello, dictamina que los estados contables
presentan la información patrimonial al período de la Comisión Binacional Puente
Buenos Aires-Colonia (Delegación Argentina), como la evolución del Patrimonio Neto y
el Origen y Aplicación de Fondos de acuerdo a las Normas Profesionales.

5
Cf. Nota 3.
6
Incluye la evolución del patrimonio neto, el estado de origen y aplicación de fondos, notas que forman
parte de los estados contables y ejecución presupuestaria a dicho año.