Redacción Administrativa y Legislativa

Módulo I

I. 1 Introducción

En su libro ¿Cómo hacer cosas con palabras? John Austin habla de un tipo de
enunciados a los que llama realizativos y que presentan una característica
particular: a diferencia de lo que normalmente se cree de una oración o un
enunciado, este tipo de expresiones no describen situaciones, sino que las
realizan. Por ejemplo, tomemos los casos de un funcionario del Estado que, al
momento de asumir su cargo, dice: “Sí, juro desempeñar el cargo…”; o de una
persona que rompe una botella de champaña contra la proa de un velero y declara:
“Bautizo este barco Neptuno”; o, por último, de alguien que le dice a un compañero:
“Te apuesto cien pesos a que mañana va a llover”. En todos estos ejemplos, dice
Austin: “Parece claro que expresar la oración (por supuesto que en las
circunstancias apropiadas) no es describir ni hacer aquello que se diría que hago al
expresarme así, o enunciar que lo estoy haciendo: es hacerlo.” Tal como indica el
título de su obra, con todos estos tipos de enunciados ‘hacemos cosas’,
cambiamos la existencia del mundo al crear cosas que antes eran inexistentes, por
ejemplo, nos creamos una obligación al decir (en las circunstancias adecuadas)
‘juro’ o ‘prometo’, creamos una relación contractual al decir ‘te apuesto’. El lenguaje
tiene en estos casos algo de mágico, un poder divino de creación. Así como en la
Biblia (y en muchos otros textos religiosos también) el lenguaje sirve para crear, a
través de fórmulas ‘mágicas’ como “El Señor dijo… El Señor dijo…”; así también,
durante el período de gobierno, la Administración del Estado crea a través del
lenguaje: crea instituciones, crea nuevos derechos, crea nuevos sujetos de
derecho, crea nuevas reglas… crea ‘cosas’ que hasta el momento eran inexistentes
o modifica otras que ya existían. Siempre a través del lenguaje.

Supongamos que, dentro de un Ministerio o cualquier otro organismo del Estado se

crea un instituto encargado de difundir la actividad que allí se realiza. Ese acto de
creación será a través de un decreto o una resolución, dependiendo de cuál sea el
ámbito del organismo. Ese acto de creación será a través de palabras, de una
fórmula fija con la cual se inicia y que podríamos llamar, siguiendo la propuesta de
Austin, realizativo. Por ejemplo, para la creación del Instituto de Capacitación
Parlamentaria de la H. Cámara de Diputados de la Nación se utilizó una resolución,
que es el acto administrativo que corresponde en este caso, tratándose de la
Cámara de Diputados. Luego de los vistos y considerandos que justifican la

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creación del Instituto, se emplea la fórmula: “El Presidente de la H. Cámara de
Diputados de la Nación RESUELVE”, seguido del objeto que se ha resuelto:
“Créase en La H. Cámara de Diputados de la Nación la Dirección del Instituto de
Capacitación Parlamentaria”. ¿Qué es lo que ha ocurrido con este acto? A través
del lenguaje, gracias a una serie de convenciones sociales e instituciones que
organizan la vida comunitaria, se ha creado una nueva institución, algo que antes
de que se pronunciara esta fórmula no existía. Lo mismo ocurre en el caso de que
se quiera sancionar una ley. En su artículo 84, la Constitución Nacional establece
como necesario que se utilice la fórmula “El Senado y la Cámara de Diputados,
reunidos en Congreso… sancionan con fuerza de ley”. A través de estas fórmulas,
por supuesto que en las circunstancias apropiadas, es decir, mediante
instituciones, se crea un derecho, una obligación, etc.

Estos actos que realiza la Administración del Estado se llaman actos

administrativos. Un acto administrativo es la acción a través de la cual se toma una
decisión. Puesto que debe quedar registro de todas las decisiones que se toman
durante el ejercicio de gobierno, todos ellos toman cuerpo en la escritura. La
escritura guarda el registro de la decisión que se ha tomado y fija el texto para que
se pueda recurrir a la versión original cada vez que sea necesario. O sea que el
lenguaje a través del cual se desarrolla la actividad del Estado, es un lenguaje
escrito. Las reglas que fijan la producción de estos textos escritos se encuentran
codificadas, a veces por normas escritas, a veces por la costumbre. Esas reglas,
que afectan a la producción y recepción de los Actos Administrativos, son las que
trataremos de descubrir durante este curso.

Para empezar, debemos tener en cuenta que estos actos de creación que utiliza la
administración del Estado son, además de actos de lenguaje que se registran por
escrito y por esto mismo, actos de comunicación. Se trata de documentos en los
que se comunican las decisiones administrativas. Toda decisión de gobierno, para
entrar en vigor debe ser, antes que nada, comunicada.

I. 2 Comunicación

¿Qué es la comunicación? Intuitivamente, podemos responder de una manera

rápida diciendo que la comunicación es el intercambio de información entre
entidades de diversa especie. Existe una comunicación orgánica, mediante la cual
se transmite, por ejemplo, la información genética de los seres vivos; existe
comunicación entre los animales, que transmiten a través de sonidos, tonos o

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posturas, intenciones de apareamiento, posesiones territoriales o jerarquías dentro
de un grupo. Entre los hombres, hay comunicación en una obra de arte, en las
formas de vestir, en las costumbres y usos sociales; y, por supuesto, mediante el
lenguaje.

El lenguaje es la herramienta de comunicación más desarrollada entre los seres

humanos. No podemos imaginar al hombre sin la capacidad de producir un
lenguaje, es decir, un sistema de representación de ideas y de objetos a través de
signos convencionales. Pues bien, esta capacidad representativa a la que
llamamos lenguaje se fundamenta únicamente en la necesidad de comunicación,
puesto que resultaría inútil generar un aparato tan complejo como la lengua sin
nada que comunicar. Con todo, si no podemos imaginar al hombre en un estado
anterior al lenguaje, ya que esta facultad es constitutiva del ser humano, sí
podemos imaginar un estado previo al de hombre en el que hubiese comunicación
de algún tipo, tal como ocurre con los primates que, aun careciendo del lenguaje
convencional, poseen un tipo de comunicación muy avanzada.

El ser humano es un animal social o, como lo definía Aristóteles, un zoon politicón:

un animal político. El filósofo griego consideraba al hombre como el animal que vive
en la polis, en grupos sociales, y en un perpetuo intercambio de información y en
una constante evolución. La vida en sociedad, independientemente del grado de
civilización, tan necesaria como el agua o el aire, resulta imposible sin una práctica
comunicativa.

En cualquiera de los casos mencionados arriba, el objetivo de la comunicación es

producir un cambio en el mundo, alterar el estado actual de cosas, de una u otra
manera. Si una persona realiza una pregunta a otra, está informándola de su
estado de desconocimiento respecto de un tema y de su necesidad de cambiar ese
estado; y, a la vez, está modificando el estado de la persona a la cual le realiza la
pregunta, que ignoraba la falta de conocimiento de quien formula la pregunta. Si
comunico que tengo frío, lo hago para informar, pero también puedo estar
esperando que me ofrezcan un abrigo y, así, modificar el estado actual de las
cosas (sentir frío).

Teniendo en cuenta que la comunicación es el intercambio de información, los

primeros estudios sobre la comunicación humana fueron generados dentro de un
marco mecanicista y propusieron un esquema básico de este proceso. Este
esquema puede representar tanto el intercambio de datos entre seres humanos
como entre aparatos, y se lo conoce con el nombre de “Esquema de la

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Comunicación” o “Esquema de Jakobson”, pues fue el lingüista ruso Roman
Jakobson quien lo formuló. Esta teoría ha sido criticada en más de una ocasión y
ha sufrido algunas reformulaciones, como las de Catherine Kerbrat-Orecchioni,
pero no ha tenido ninguna modificación fundamental y aún continúa vigente como
el esquema “básico” de la Comunicación. Supone la interacción entre un emisor y
un receptor que transmiten información codificada a través de un medio o canal.

Emisor: es la instancia productora del MENSAJE, es decir, produce la información y

la codifica de una manera en que pueda ser interpretada por el receptor.

Receptor: es la instancia receptora del mensaje. Para poder interpretar

correctamente el mensaje debe conocer el CÓDIGO utilizado por el EMISOR, es
decir, debe ser capaz de decodificar el mensaje. A su vez, el RECEPTOR puede
volverse un EMISOR si emite una respuesta al MENSAJE; por supuesto, esta
respuesta debe estar codificada y hace del otrora EMISOR un RECEPTOR.

Mensaje: es la información que se transmite, en la forma precisa y con el estilo con

el cual la transmite el EMISOR.

Código: es el sistema de representación empleado para transmitir la información. El

CÓDIGO, debe ser compartido por el EMISOR y el RECEPTOR.

Canal: es la vía material por la cual se envía el MENSAJE. Siempre es un soporte

físico, ya se trate del aire a través del cual viaja el sonido de la voz en forma de
ondas, un papel en el cual se escribe un texto determinado, u ondas eléctricas que
transmiten el sonido o la imagen de un extremo al otro.

Referente: es el objeto, físico o intelectual, al que se refiere el MENSAJE “Llueve” o

“¿Cómo está de salud tu madre?” El REFERENTE es un elemento externo al
Circuito de la Comunicación aunque forma parte del MENSAJE de manera explícita
o implícita. En algunos casos el REFERENTE podrá coincidir con el EMISOR o el
RECEPTOR, pero aun así no podemos considerarlo como un elemento interno del
circuito.

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Ahora bien, como ya hemos mencionado, este esquema ha sido objeto de críticas,
entre otras cosas por otorgar un papel pasivo al receptor sin darle parte en la
interpretación o “decodificación” del mensaje, tal como ocurre en la teoría
lingüística de Saussure. Por el contrario, en la práctica real, el receptor del
mensaje es parte activa de la comunicación. La interpretación correcta y eficaz del
mensaje depende de la capacidad del receptor y de sus conocimientos y
condiciones sociales, culturales y psicológicas; pero, previamente a esto, la
construcción del mensaje por parte del emisor está condicionada por la
representación que éste se haga del receptor. Por lo tanto, no podemos asignarle a
este último la función de simple recipiente de la información: el receptor, o la
imagen que el emisor se haga de él, resulta fundamental en la producción del
mensaje. En este mismo sentido, Umberto Eco postula que, al escribir un libro, el
autor genera un prototipo de lector, un lector modelo que él llama “lector in fabula” y
al cual deben asimilarse lo máximo posible todos los lectores reales que encuentre
el libro. Quien se corra de esta figura que es el lector modelo realizará su propia
interpretación, pero no la que propone el texto, independientemente de la validez
de una u otra.

Otra de las críticas que ha sufrido este modelo es la falta de una contextualización
o “situación” del proceso comunicativo en tiempo y espacio. Cuando se produce la
Comunicación, la elección del tema, el tratamiento de la información, el estilo
(formal o informal), las formas rituales de apertura y cierre del proceso, se
encuentran fuertemente condicionadas por el contexto que rodea al proceso
comunicativo. Por ejemplo, entre dos personas que se encuentran en la calle, el
tema sobre el cual tratará la comunicación se verá “restringido” o condicionado por
la situación en la que se produce: no es lo mismo un encuentro fortuito que uno

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programado, o que suceda en un ámbito privado o en un lugar público; además,
tanto el emisor como el receptor condicionan su participación en relación a la
presencia de otras personas no previstas por ellos: si uno de los dos desea tratar
un tema íntimo, no podrá hacerlo con comodidad y fluidez en un sitio público. La
relación socio-económica entre los participantes de la comunicación es otro fuerte
condicionante de la misma. En tal sentido debe interpretarse la frase de Bajtín-
Voloshinov “el lenguaje es la arena de la lucha de clases”. En él, y en la
comunicación en general, aparecen reflejadas todas las relaciones sociales,
políticas y económicas que han tenido lugar en una sociedad a lo largo de su
historia; en él también, muchas de ellas han quedado cristalizadas. En resumen, la
situación concreta en que se produce la Comunicación es un elemento que no
puede ser menospreciado; así como tampoco pueden serlo los condicionantes
históricos y sociales que intervienen en ella, y en las representaciones del mundo y
del otro que tiene cada uno de los participantes. Tanto el emisor como el receptor
se representan una imagen de sí mismos y del otro, y de la relación que hay entre
ellos, que determina la práctica de la Comunicación en su conjunto. En el mismo
sentido, el esquema propuesto por Jakobson tampoco da lugar a las restricciones
internas del emisor y el receptor. Son las que Kerbrat-Orecchioni llama “Psi-”:
psicológicas y psicoanalíticas.

Al hacer lugar a todas estas observaciones, ya no tendríamos un simple

intercambio de información sino una compleja situación de interacción, en donde
cada uno de los elementos, lingüísticos y paralingüísticos, como pueden ser los
gestos, el tono de voz, la carga emotiva o ideológica de quienes intervienen en la
Comunicación, juega un papel importante. De la misma forma que lo hacen los
condicionantes externos como la presencia de auditores no previstos o la situación
social en que se produce el hecho comunicativo.

Así, el esquema, reformulado para tener en cuenta todos estos elementos,

sería el siguiente:

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Como vemos, ya no se trata del intercambio de información entre un emisor y un
receptor, sino más bien de una compleja red de interacción, situada en un tiempo y
un espacio determinados, donde cada uno de sus elementos juega un papel
importante en relación al contexto y a la intención de los participantes. Además, en
el momento de la codificación y decodificación del mensaje entran en juego
posibles modelos de producción e interpretación del discurso que los sujetos han
incorporado a lo largo de toda su vida. Estos modelos son equiparables a la noción
de género propuesta por Mijail Bajtín que, en relación a los textos administrativos y
legislativos, veremos en el apartado siguiente.

Como dijimos anteriormente, los actos administrativos son actos de comunicación a

través de la escritura, de modo que hay ciertos aspectos a considerar en cuanto a
su elaboración. Por ejemplo, el uso de un registro formal y el cuidado con el empleo
de las personas gramaticales.

En este sentido, existe una tendencia cada vez mayor a utilizar Lenguaje Claro en
los textos producidos por el Estado. En la actualidad, el uso de lenguaje claro está
reconocido como una necesidad, que permite a los ciudadanos acercarse y
comprender las leyes a través de un lenguaje claro y sencillo; y que, por otro lado,
fomenta la transparencia en el Estado a la vez que reduce la discrecionalidad en el
uso de la información, fomentando de esta forma el funcionamiento democrático de
las instituciones del Estado.

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Tanto en el ámbito Ejecutivo como en el Legislativo, la tendencia hacia un lenguaje
claro democrático comenzó a ser reconocida en los últimos tiempos, y sus textos
buscan una mayor amplitud en sus receptores. En el ámbito Judicial, en cambio, el
uso de un lenguaje llano y accesible a la ciudadanía parece encontrar mayor
resistencia que en los otros poderes del Estado. Esto puede deberse, en parte, a la
gran cantidad de vocabulario técnico y de jerga que emplean jueces y abogados;
pero también a un funcionamiento críptico y hermético que es propio de este Poder,
el menos democrático de los que forman la república.

La búsqueda de la democratización del lenguaje en el Estado puede parecernos

novedosa, pero tiene sus orígenes en la década del 60, principalmente en Suecia y
en los países anglosajones, para luego difundirse al resto de Europa. En España,
surge con el restablecimiento de la democracia y el reconocimiento de las distintas
lenguas de las comunidades autonómicas como oficiales junto al castellano. En
nuestro país, un primer esbozo de simplificación de los textos administrativos
puede encontrarse en el decreto 333/85, cuando en uno de sus considerando
menciona la necesidad de acentuar los rasgos de austeridad que caracterizan a los
gobiernos republicanos, imprimiendo tal sello no sólo al alcance, sino a la firma y a
la tramitación de sus actos. Sin embargo, la utilización de un lenguaje claro y
democratizador de los actos y procedimientos del Estado ha cobrado evidencia en
la última década, y es aun una tarea por desarrollar. Profundizaremos un poco
sobre su uso en el módulo II.

Para concluir realizaremos una serie de observaciones prácticas sobre la

Comunicación. En primer lugar, resulta evidente que conocer el reglamento de
fútbol no puede hacer a una persona un gran futbolista; del mismo modo, saber o
conocer cómo funciona la comunicación no puede hacer de alguien un gran
comunicador: en ambos casos, se trata de una cualidad natural de la persona. Sin
embargo, conocer el reglamento de un deporte como el fútbol sin dudas ayuda a
comprender mejor la dinámica del juego; así también ocurre en el caso de la
Comunicación. Saber cómo funciona, hacer conscientes sus elementos implícitos,
puede en muchos casos servirnos para lograr una comunicación sin fallas. Hecha
esta salvedad, a la hora de producir un mensaje, tener presentes las siguientes
máximas puede resultar de gran utilidad:

1. Siempre se debe tener en cuenta quién es el destinatario del mensaje. Es

decir, a quién va dirigida la información.

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2. Es necesario codificar la información de manera que pueda ser decodificada
por el destinatario sin una gran dificultad.

3. Es mejor utilizar palabras claras a palabras vistosas, privilegiando la

comprensión del mensaje por sobre la elegancia. En todo caso, la elección de las
palabras utilizadas dependerá de la configuración del destinatario que nos
hayamos realizado.

4. No es posible omitir ninguna información relevante sobre el tema tratado.

Este punto responde a una máxima de cantidad que supone que, tanto el emisor
como el receptor, tienen en claro que toda la información necesaria debe estar en
el mensaje, de modo que no es necesario recurrir a otro tipo de información ajena a
él para comprenderlo.

5. Es necesario suprimir toda la información redundante, irrelevante o

sobreentendida. Aquí nos encontramos con una máxima de economía: puesto que
no hay datos innecesarios, toda la información que se ha transmitido es útil y debe
ser tenida en cuenta para comprender el mensaje.

6. Resulta imprescindible contextualizar el mensaje. No se puede separar la

información del contexto comunicativo en el que se ha producido el enunciado.

7. Deben tenerse en cuenta las relaciones sociales que se establecen entre los
miembros de la comunicación para seleccionar un registro y un estilo acorde a la
situación.

I. 3 Géneros discursivos

Puesto que todos los textos administrativos se parecen entre sí y que todos los
textos legislativos se parecen entre sí, podemos decir que los textos administrativos
y de la función pública en general, al igual que los legislativos, forman un género
discursivo con características propias. Esta noción de género discursivo fue
propuesta por el lingüista ruso Mijail Bajtín, quien la definió como “un tipo
relativamente estable de enunciado”; esto quiere decir, de manera muy básica, que
se trata de modelos de enunciados predefinidos que posee cada sujeto hablante de
una lengua, y que se mantienen estables en cuanto a su estructura, temática y
estilo, como un modelo que garantiza o facilita tanto la producción como la
interpretación del discurso, pues son unidades fácilmente reconocibles para todos.
La estabilidad de los géneros discursivos es lo que garantiza su eficacia dentro de

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la comunicación: facilitan la comprensión por parte del receptor y, por lo tanto,
aseguran al emisor que su enunciado será comprendido dentro del ‘marco’
(género) en el cual fue producido. Como el lector habrá adelantado, todo género
discursivo posee una estructura, una unidad temática y un estilo que le son propios:
estos tres conceptos combinados entre sí son los que determinan la presencia de
un género. Así, los saludos forman un género discursivo; los debates académicos,
otro; las charlas entre compañeros de trabajo o entre militantes políticos, otros dos
géneros más; existen tantos géneros como esferas de la actividad humana, puesto
que los géneros discursivos están determinados socio-históricamente y
evolucionan a la par de la lengua y la sociedad que los emplea. Nuevos trabajos,
nuevas relaciones sociales o nuevas tecnologías, por ejemplo, son factores
fundamentales en la producción de nuevos géneros discursivos.

En el caso de los textos que produce la administración pública, tanto los

administrativos como los legislativos, que son los dos grandes ámbitos que abarca
este curso, podemos hablar claramente de un género discursivo con características
bien delimitadas. En cuanto a su estructura, este tipo de textos presentan una
notable rigidez. La rigidez estructural es uno de los principales rasgos y su
evidencia hace que cualquier persona los identifique con suma facilidad, incluso si
no está muy familiarizado con este tipo de textos. No sabemos aun de qué texto se
trata, pero por su estructura intuimos claramente que se trata de un texto formal,
que pertenece a algún tipo de procedimiento regulado.

Respecto de su temática, no se ocupan de los mismos temas la Secretaría de

Desarrollo Social y el Ministerio de Planificación Federal, aunque en muchos casos
se vinculen y realicen acciones conjuntas, lo cual provoca que ambos organismos
traten las mismas temáticas; pero, en principio, es esperable que la entrega de un
subsidio a una cooperativa municipal sea un contenido temático propio de la
Secretaría de Desarrollo, mientras que la planificación de una ruta, un gasoducto o
una central eléctrica, sean temas propios del Ministerio de Planificación. De todas
maneras, podemos englobar todas estas cuestiones en una macrotemática que
sería “cuestiones de Estados” o “Cuestiones de administración del Estado”. Esto
mismo ocurre en el ámbito parlamentario, donde nos encontramos con leyes de las
más diversas temáticas, pero que nadie dudaría en declarar que se tratan de temas
propios del Poder Legislativo.

Por último, al referirnos al estilo de este género discursivo, la concisión, el estilo

directo, formal y, en muchos casos impersonal, son los principales rasgos de los
textos administrativos y legislativos. En ellos no hay lugar para la creación literaria

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ni el lucimiento de las capacidades lingüísticas del redactor. Sin embargo, escribir
un texto correcto, conciso y eficaz solo puede lograrse con un gran dominio de los
recursos de la lengua castellana y con una buena capacidad en la producción de
los textos escritos.

En el caso del Poder Ejecutivo, todos los textos a través de los cuales se lleva a
cabo la tarea de gobierno y administración, llamados actos administrativos, se
encuentran regulados por distintos tipos de decretos. Por ejemplo, en el ámbito del
Poder Ejecutivo Nacional, todos los actos administrativos se rigen por el Decreto
336/17; y en el territorio de la provincia de Buenos Aires, por el Decreto 2200/06.
Como es lógico suponer, en otras unidades administrativas, es decir, en otras
provincias, existen otros textos normativos para la producción de actos
administrativos. Este hecho hace que las variaciones de género sean
prácticamente nulas. Solo se presentan con cambios de tecnologías o nuevos
procedimientos en la administración pública, y se habilitan a través de nuevos
decretos que modifican los anteriores. En el caso del Poder legislativo, la
regulación es mucho menor, sin embargo, existen normas que guían la producción
de los textos administrativos y legislativos. De ellas trataremos en el siguiente
apartado.

I. 4 Los textos administrativos y legislativos

A la luz de todo lo expuesto hasta el momento, estamos en condiciones de realizar

un primer acercamiento a los textos administrativos y legislativos. En esta primera
aproximación debemos hacer una diferencia que nos permita distinguir entre textos
administrativos y textos legislativos. Cuando nos referimos a una ley, un decreto o
una resolución estamos frente a textos que generan imperio, es decir, que son de
cumplimiento obligatorio, cada uno en su ámbito específico. ¿Qué divisoria de
aguas podemos trazar entonces entre estos dos tipos de textos? ¿Cómo podemos
diferenciar entre los textos administrativos y los legislativos?

La mayor diferencia entre los actos administrativos del Poder Ejecutivo y los textos
legislativos está dada por la forma en que se validan. Para su aprobación, los
decretos, resoluciones, disposiciones y todo texto normativo del ámbito Ejecutivo
se basta con la voluntad de la autoridad competente, Presidente, Ministro,
Secretario, etcétera. Es decir, para la aprobación de un decreto es suficiente la
firma del Presidente y para la aprobación de una resolución, por ejemplo, es
suficiente la firma de un Secretario. Esto no ocurre en los textos legislativos. En
ellos es necesario el consenso de los pares: para que una ley sea promulgada

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como tal se necesita la aprobación de la mayoría en cada una de las Cámaras. Lo
mismo sucede con los otros dos tipos de textos legislativos: para que una
resolución o una declaración sea aprobada en el Parlamento se necesita la
aprobación de la mayoría de los legisladores, esto es lo que llamamos el consenso
de los pares, debe ser validados por quienes son iguales en el reparto de poder. En
el caso de las resoluciones y declaraciones, cada una de las Cámaras puede
aprobarlas por sí misma, sin necesidad de recurrir a la consulta de la otra.

Hecha esta primera gran diferencia, retomemos la clasificación propuesta por el

Decreto 2200/06 del Poder Ejecutivo de la provincia de Buenos Aires. Allí se
dividen a los Actos Administrativos entre los que promueven decisión, los de
decisión, los administrativos y los técnicos.

En el primer grupo, los que promueven decisión, se encuentran los proyectos de

ley y el mensaje. El proyecto de ley es el texto legislativo por excelencia, pero
ocurre que figura entre los actos del Ejecutivo porque este poder está facultado
constitucionalmente para presentar sus proyectos al Congreso Nacional. En su
artículo 77, De la formación y sanción de las leyes, la Carta Magna establece: “Las
leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por
proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo”. El proyecto de
ley está formado por la frase de forma que mencionamos anteriormente: “El
Senado y la Cámara de Diputados de la Nación, reunidos en Congreso, sancionan
con fuerza de ley:”; más el articulado, que se basta por sí mismo, es decir, no
necesita recurrir a ningún otro texto para ser interpretado. El mensaje, que
acompaña al proyecto de ley, contiene los fundamentos que el Ejecutivo cree
válidos para sostener su proyecto. Estos fundamentos pueden ser políticos,
económicos, sociales, históricos o de cualquier otra índole. El mensaje es un texto
exclusivo del Ejecutivo pues es la nota que este le remite al Congreso de la Nación.
En el caso de un proyecto de ley producido por un miembro del Legislativo o por un
ciudadano, según el artículo 39 de la Constitución Nacional, no se requiere de
mensaje, sino simplemente de fundamentos que acompañen el proyecto. Es
importante remarcar este verbo: los fundamentos, al igual que el mensaje,
acompañan al proyecto de ley; pero no forman parte suya.

Hasta aquí, tenemos dos textos que promueven una decisión. En realidad uno, el
proyecto de ley que requiere la aprobación del cuerpo legislativo, y su justificación
en forma de mensaje o fundamentos. En el ámbito legislativo existen además otros
tipos de textos que promueven una decisión: la resolución y la declaración, en la
Cámara de Diputados; y el decreto, resolución, comunicación y declaración, en el

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Senado. En el nivel municipal contamos en la provincia de Buenos Aires con las
ordenanzas, los decretos, las resoluciones, las declaraciones y las minutas de
comunicación. Todos estos textos que parecen superponerse a los administrativos
poseen en realidad la estructura bipartita del proyecto de ley, es decir, se trata de
un texto de carácter dispositivo que va acompañado de sus fundamentos.

Pasemos ahora al segundo grupo que delimita el Decreto 2200/06, el de los

documentos de decisión. Aquí aparecen el decreto, la resolución y la disposición.
Se trata de textos que solo requieren de la firma de la autoridad competente para
ser validados. Estos textos tienen una estructura tripartita en la se distinguen
claramente la parte enunciativa, que corresponde a los ‘vistos’ y en la cual figuran
las normas que sirven de base a la decisión; la parte considerativa o expositiva,
que corresponde a los ‘considerandos’ y en la que se describen y fundamentan las
circunstancia que se hayan tenido en cuenta para tomar la medida; y por último, la
parte dispositiva, introducida por la frase de fórmula “El Presidente de la Nación
Argentina”, “El gobernador de la provincia de Buenos Aires”, “El Presidente de la H.
Cámara de Diputados de la Nación”, según corresponda, “decreta, resuelve,
dispone:”, y en la cual aparece el articulado de la norma. En la Cámara de
Diputados, la resolución y la disposición son textos de decisión en el ámbito
administrativo, por ejemplo, a través de una resolución del Presidente de la Cámara
(la Resolución 0852/99) se creó, el 11 de Junio de 1999, el Instituto de
Capacitación Parlamentaria. Esta resolución, de carácter administrativo, no debe
confundirse con la resolución parlamentaria que requiere la aprobación de la
mayoría de los diputados. Se trata en este caso de un texto administrativo que es
auxiliar a la labor parlamentaria, que colabora en el funcionamiento de la Cámara,
cuyo centralidad es la producción de proyectos de ley, resolución y declaración.

En el tercer grupo se encuentran los textos o documentos administrativos. Estos no

contienen en sí una decisión, sino que son comunicaciones propias de la dinámica
administrativa. Pertenecen a este grupo la nota, el memorándum, el parte de
novedades y el dictamen.

Por último, al referirse a los documentos técnicos, el Decreto 2200/06 los define
como “los diversos textos producidos en el marco de la gestión pública, que pueden
tener origen o vinculación con documentos de decisión o administrativos, y que
constituyen también formas habituales de comunicación en la Administración
Pública”. Se trata en este caso de documentos que presentan planes, proyectos
institucionales, instructivos, etcétera, y que en muchos casos acompañan a los
documentos de decisión bajo el nombre de anexos.

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En cuanto a los criterios más generales para la redacción de estos tipos de textos
podemos hacer otra gran división entre los documentos que promueven una
decisión y los de decisión, por un lado; y los documentos administrativos por el
otro. Comunes a todos los textos administrativos y legislativos son las
prescripciones de redactar de una manera clara, concisa y en un correcto
castellano; además de no utilizar palabras en idiomas extranjeros, a menos que se
trate de nombre propios o vocablos intraducibles al castellano.

Luego, para los textos del primer grupo, tanto los documentos que promueven una
decisión como los documentos de decisión, la escritura deberá realizarse de un
solo lado de la hoja, no deberá contener enmiendas, raspaduras, interlineaciones,
manchas o cualquier tipo de presentación desprolija. En la parte del articulado se
pide coherencia, sistematicidad e integridad, es decir, que las disposiciones no
entren en contradicción unas con otras, que estén claramente organizadas y que su
contenido sea completo, sin que haya necesidad de recurrir a otro texto para
comprenderlas. En la escritura de estos documentos deberán usarse hojas
membretadas de la primera a la última.

En el caso de los documentos administrativos, que no promueven decisión,

también deberá emplearse una redacción clara, objetiva, concisa y en un correcto
castellano. Tampoco está permitido el empleo de términos extranjeros con
excepción de las salvedades ya mencionadas de los nombres propios y los
vocablos intraducibles. Además, deberán evitarse los preámbulos y todo tipo de
expresiones que no se refieran al objeto de la comunicación. En estos documentos
tampoco se admiten las anotaciones marginales; pero sí las enmiendas,
correcciones y anotaciones, que deberán realizarse al final del acto administrativo,
bajo la firma del responsable. La escritura de estos textos será sobre ambos lados
del papel y, además, se usará papel con membrete solamente en la primera hoja
del documento.

Todas estas similitudes y diferencias en la forma de redactar los diversos tipos de

actos administrativos marcan, por un lado, la homogeneidad de este género
discursivo; y, por el otro, la importancia desigual entre los documentos de decisión
y los que promueven decisión, como textos fundamentales en la administración del
Estado, y los documentos puramente administrativos, como textos auxiliares de la
actividad cotidiana que implica la administración. En los restantes módulos de este
curso abordaremos las cuestiones generales que hacen a la redacción y corrección
de estilo en este tipo de textos (módulo II) para luego profundizar en los

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pormenores de los textos administrativos, en el módulo III, y de los legislativos, en
el módulo final.

I. 5 Marco normativo

Tal como avanzamos al finalizar del apartado anterior, la producción de textos

administrativos y legislativos se encuentra regulada, en mayor o menor medida, por
diferentes tipos de normas. En el Poder Ejecutivo existen diferentes decretos que
definen y normalizan todas las producciones escritas de la administración pública.
Estos decretos son en sí mismos actos administrativos cuya finalidad es prescribir
la producción de los nuevos actos administrativos que producirá en su labor
cotidiana la Administración del Estado. A medida que avanzan las tecnologías y se
modifican las formas de comunicación, estas normas deben ser actualizadas y así
ocurre que se necesitan nuevos decretos para modificar a los que van quedando
desactualizados. Tal es el caso, por ejemplo, del Decreto 333/85, que correspondía
al Poder Ejecutivo Nacional: en él se establecían las Normas para la elaboración,
redacción y diligenciamiento de los proyectos de actos y documentación
administrativo y que fue modificado sucesivamente por los decretos 1055/89,
1883/91, 382/95, 427/98 y 576/03 hasta el 15 mayo de 2017, fecha en que fue
abrogado (derogado de punta a punta) por el decreto 336/17, que establece los
Lineamientos para la Redacción y Producción de Documentos Administrativos.
Estos nuevos decretos introducían pequeñas modificaciones para actualizar el
texto original. Tomemos por caso la última modificación que ha sufrido el 333/85,
que es el Decreto 576/03, introduce una modificación sobre el número de copias de
un proyecto en el punto 3.4 y el 4.3.1 del original 333/85. En mayo de 2017, el
Decreto 336/17, pensado en base a los documentos electrónicos a los que no
podían aplicarse las normas del 333/85, derogó todas las prescripciones del
decreto de Alfonsín y los sucesivos decretos modificatorios para establecer una
pequeña serie de prescripciones sobre la claridad e identificación de los
documentos administrativos, ya pensados sobre la base de un documento digital.

En el ámbito del Poder Ejecutivo, tanto a nivel nacional como provincial, la

producción de textos escritos cuenta con un gran número de normas de las que
carece el Poder Legislativo. Sin embargo, a la hora de producir textos
administrativos, los decretos del Ejecutivo han servido de modelos para llevarlos al
ámbito de la administración del legislativo, pero, aun cuando se los utilice como
modelos, estos decretos no tienen en el Poder Legislativo ninguna obligatoriedad.
Como todos sabemos, en nuestra democracia, basada en la división de poderes,
cada poder tiene la facultad de regularse a sí mismo.

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Antes de pasar a revisar el marco normativo que afecta a los textos administrativos
y legislativos cabe aclarar que la intención de este curso es federalizar el
conocimiento, por lo tanto, resulta imposible analizar en profundidad cada una de
las normas que rigen a nivel nacional, a nivel provincial y, por último, a nivel local o
municipal. Dada esta circunstancia, debemos tomar como modelo a una de las
normas a nivel provincial y luego considerar las pequeñas variaciones que puedan
existir de una provincia a otra. En este caso, además de la Constitución Nacional y
los decretos del Poder Ejecutivo Nacional, tomaremos como modelos a la
Constitución de la provincia de Buenos Aires, los decretos del Ejecutivo provincial y
la Ley Orgánica de las Municipalidades de esa misma provincia.

Para empezar, volvamos al Decreto del Poder Ejecutivo Nacional 333/85. Este
decreto, firmado por el entonces presidente Raúl Alfonsín, reemplazó dos normas
de la dictadura militar (el Decreto 1666/78 y el Decreto 586/81) con el lógico
argumento de que la restitución de la democracia implicaba “el restablecimiento
pleno de todas las instituciones de la República de acuerdo con el mandato
constitucional”, lo que hacía imprescindible adecuar el funcionamiento, la gestión y
los trámites del Gobierno de la Nación. Por este decreto, modificado como vimos
por los decretos 1055/89, 1883/91, 382/95, 427/98 y 576/03, se aprobaron las
Normas para la elaboración, redacción y diligenciamiento de los proyectos de actos
y documentación administrativo. En estas normas se definían diferentes tipos de
textos que hacen a la administración pública: el mensaje; los proyectos de ley, de
decreto y de resolución; las resoluciones conjuntas y las disposiciones; además de
otros textos administrativos como la nota, la circular, el informe, el dictamen, el
memorándum, el parte y la providencia. Este decreto funcionó desde la
recuperación de la Democracia en 1983 hasta 2017, en que fue derogado por el
Decreto 336/17 que tomó como fundamentos la existencia de documentos
electrónicos y del Sistema de Gestión Documental Electrónica que se implementó a
través del decreto 561/16. El cambio de tecnología del documento en soporte papel
al documento digital hizo necesaria la derogación del 333/85, que había sobrevivido
hasta el momento a través varias y sucesivas modificaciones que lo iban
actualizando de acuerdo con los avances tecnológicos.

Luego, podemos pasar al Decreto 300/06 y su modificatorio, el Decreto 2200/06,

que aprueba como Anexo I la Guía para la gestión de la comunicación escrita en la
Administración Pública de la provincia de Buenos Aires y como Anexo II los
Modelos de Documentos. En este último decreto, además de definir las
actuaciones administrativas se las clasifica en documentos que promueven una
decisión: mensaje y proyecto de ley; documentos de decisión: decreto, resolución y

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disposición; documentos administrativos: dictamen, informe, circular, nota,
memorándum, parte, providencia; y documentos técnicos. Además de este decreto,
debemos considerar, en las administraciones locales, a las indicaciones que
aparecen en la Ley Orgánica de las Municipalidades y en los posibles reglamentos
internos que estas estén facultadas a dictar.

Hasta ahora, hemos estado hablando de normas que corresponden al Poder

Ejecutivo, ya se trate del nivel nacional, provincial o local. En cuanto al Poder
Legislativo, la cantidad de normas que ordenan la producción de textos legislativos
es mucho menor, por no decir casi nula, y las coordenadas que nos orienten sobre
cómo realizar un documento de este tipo debemos buscarlas dispersas en distintos
textos, además de recurrir a las recomendaciones de algunos manuales de técnica
legislativa que cumple una función meramente orientativa.

Para empezar, mencionemos con qué tipos de textos nos podemos encontrar
dentro del ámbito legislativo. Primero, claro, con leyes o proyectos de ley; luego,
con decretos y resoluciones legislativas; y, en el ámbito local, con ordenanzas,
decretos, resoluciones y comunicaciones. En cuanto a las leyes, encontramos la
primera indicación en la Constitución Nacional: dentro del capítulo quinto De la
formación y sanción de las leyes, encontramos que el artículo 84 nos dice: “En la
sanción de las leyes se usará de esta fórmula: ‘El Senado y la Cámara de
Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso,… decretan o sancionan
con fuerza de ley’.” Por su parte, la Constitución de la provincia de Buenos Aires
hace una adaptación de esta fórmula en su artículo 112 (Sección cuarta Poder
Legislativo, capítulo VI Procedimiento para la formación de leyes) al indicar que en
la sanción de las leyes deberá emplearse la fórmula “El Senado y la Cámara de
Diputados de la provincia de Buenos Aires sancionan con fuerza de ley, etcétera”.

El Reglamento de la Cámara de Diputados de la Nación define en su capítulo X De

la presentación de los proyectos, artículos 115 a 121 inclusive, los proyectos de ley,
de decreto y de resolución. Lo mismo ocurre en el Reglamento del Senado de la
Nación que, entre los artículos 124 a 132, menciona a los proyectos de ley,
decreto, resolución, comunicación o declaración.

En el año 2009, las Secretarías Parlamentarias de la Cámara de Diputados y del

Senado firmaron la Resolución Conjunta de Secretarías Parlamentarias 1/09, más
conocida como Resolución SP-1/09 a través de la cual se aprobaban las Pautas de
composición y corrección de ediciones parlamentarias, como Anexo I, y las Pautas
de estilo para la elaboración de documentos legislativos, como Anexo II. Con estas

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dos pautas se trató de poner orden en la elaboración de textos de carácter
legislativo, buscando unificar criterios a partir de usos, costumbres y normativa
precedente.

Por último, la Ley Orgánica de las Municipalidades dice en su artículo 77 que el

Concejo podrá adoptar disposiciones bajo la forma de ordenanza, decretos,
resoluciones y comunicaciones. Luego, añade en el artículo siguiente que “las
ordenanzas y los decretos deberán ser concisos y preceptivos”. Fuera de estas
escasas indicaciones que encontramos en la LOM, podemos esperar que figure
algún tipo de precepto en reglamentos municipales.

Además de todas estas normas que debemos tener en cuenta para la elaboración
de textos legislativos, podemos considerar el aporte de los manuales de Técnica
Legislativa que constituyen una copiosa bibliografía de fácil acceso, las guías para
la redacción de disposiciones normativas, los manuales de corrección de estilo y,
por supuesto, las reglas de la lengua castellana que establece la Real Academia
Española. En el apartado siguiente echaremos una luz preliminar sobre los textos
administrativos y legislativos, para los cuales luego dedicaremos un módulo a cada
uno.

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Bibliografía utilizada en este módulo

● Decreto 333/85 PEN y sus modificatorios: 1055/89, 1883/91, 382/95, 427/98

y 576/03.
● Decreto 300/06 PEPBA y su modificatorio: 2200/06
● Decreto 336/17 PEN
● Resolución Conjunta RSP-1/09 HCN.
● BAREIRO, Roberto. Pequeño manual de Técnica Legislativa. Buenos Aires,
Dirección Provincial de Fortalecimiento Institucional y de la Democracia.
● ECO, Umberto. Lector in Fabula. La cooperación interactiva en el texto
narrativo. Barcelona, Editorial Lumen, 1993. 329 p.
● GROSSO, Beatriz et al. Manual de Práctica Parlamentaria. Buenos Aires,
Instituto Ciencia y Técnica Legislativa, 1995. 149 p.
● GROSSO, Beatriz et al. Práctica parlamentaria. 2ª ed. Buenos Aires,
Instituto de Capacitación Parlamentaria, 2003. 258 p.
● CRESCENZI, Francisco. La Cámara de Diputados desde sus comisiones.
Buenos Aires, Instituto de Capacitación Parlamentaria, 1998. 88 p.
● Constitución de la Nación Argentina. Buenos Aires, Honorable Cámara de
Diputados de la Nación.
● Dirección de Información Parlamentaria. Reglamento de la Honorable
Cámara de Diputados de la Nación. Buenos Aires, H. Cámara de Diputados
de la Nación, 2014. 120 p
● Honorable Congreso de la Nación. Pautas de Composición y corrección de
ediciones parlamentarias. 1ª ed. Buenos Aires, Senado de la Nación, 2010.
64 p.
● Honorable Congreso de la Nación. Pautas de estilo para la elaboración de
documentos legislativos. 1ª ed. Buenos Aires, Senado de la Nación, 2010.
44 p.
● GARCÍA NEGRONI, María Marta. Escribir en español. Claves para una
corrección de estilo. 1ª ed. Buenos Aires, Santiago Arcos Editor, 2010. 864 p.
● PIÑUEL, José Luis. LOZANO, Carlos. Ensayo general sobre la
comunicación. Barcelona, Paidós, 2006. 328 p.
● Unidad de Asesoramiento Legal y Redacción. Guía técnica para la
Redacción de Disposiciones Normativas. Buenos Aires, Legislatura Porteña,
2011. 51 p.

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