Políticas agrarias del gobierno de Correa

Xavier León V.
Acción Ecológica
Quito, Ecuador
Octubre, 2011

1. Introducción:

En el actual gobierno se han implementado una serie de políticas agrarias destinadas en

teoría a mejorar la agricultura y el bienestar de los agricultores del país. A partir de la
aprobación de la nueva Constitución del Ecuador, y los nuevos artículos referentes a
garantizar la Soberanía Alimentaria, ha habido diversas interpretaciones por parte del
gobierno y de las organizaciones campesinas.

Esto se refleja en las políticas agrarias poco coordinadas, que en muchos casos benefician
solo a grandes agroindustriales, más no a los pequeños agricultores, que necesitan
urgentemente de políticas claras para garantizar su Soberanía Alimentaria.
La constitución concibe a la Soberanía Alimentaria como:

“Art. 281.- La soberanía alimentaria constituye un objetivo estratégico y una obligación

del Estado para garantizar que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades
alcancen la autosuficiencia de alimentos sanos y culturalmente apropiado de forma
permanente.” (Constitución del Ecuador, 2008).

Para esto la Constitución, menciona a continuación de este artículo una serie de numerales
que tratan de darle forma al concepto de Soberanía Alimentaria. Sin embargo el gobierno
ecuatoriano ha interpretado esto a través de sus políticas, como simplemente asegurar la
provisión de alimentos sin importar de donde vengan, o si son culturalmente adecuados. Así
mismo como veremos, algunas de sus políticas priorizan la producción para la agroindustria y
los agrocombustibles, por sobre la producción local destinada al autoconsumo y mercados
locales.

Esta serie de acciones ha provocado que las políticas agrarias no estén ayudando a mejorar
la situación de los pequeños campesinos en el país, y por el contrario en algunos casos la
este empeorando. Por otro lado estas políticas, no están contemplando los efectos
ambientales que podrían producir, al incentivar el monocultivo y el uso intensivo de
agrotóxicos.

En el presente artículo analizaremos las principales políticas agrarias que se han dado en
este gobierno y si estas han sido enfocadas o no al pequeño campesino, que debería ser el
principal beneficiario de las mismas según la constitución del Ecuador.

1
2. Principales políticas agrarias del gobierno de Correa

Desde que el presente gobierno está en el poder, se han creado algunas políticas agrarias
que han intentado mejorar la situación del campo y lograr las Soberanía Alimentaria en el
país, entre las principales políticas agrarias impulsadas podemos mencionar las siguientes:

1. Mandato agrario
2. Volver a sembrar
3. Plan tierras
4. Escuelas de Revolución Agraria (ERAs) y programa de innovación agrícola
5. Seguro agrícola
6. Proyecto Integral para el desarrollo agrícola, ambiental, social de forma sostenible en
Ecuador (PIDAASSE)
7. Programa Nacional de Negocios Rurales Inclusivos (PRONERI)

Si bien es cierto estas no son todas las políticas existentes, han sido las que más se han
promocionado e impulsado, por lo cual es necesario conocerlas y analizarlas sobre todo
desde la perspectiva de los posibles impactos ambientales, sociales y económicos que
tendrían sobre los pequeños agricultores.

Estas políticas y proyectos que han sido o están ejecutándose están enmarcadas en el Plan
Nacional del Buen Vivir (PNBV), que menciona en su punto: “8.4 Impulsar el Buen Vivir en
los territorios rurales y la soberanía alimentaria”, que es necesario recuperar la producción
local de alimentos, democratizando el acceso a los medios de producción (tierra, agua
mercados y crédito), para lograr el desarrollo rural equitativo articulado al desarrollo nacional
(PNVB, 2009: 337).

En el punto mencionado anteriormente del PNBV, se contemplan objetivos que

aparentemente podrían ayudar al desarrollo rural y agrícola de los campesinos, sobre todo
porque en el desarrollo de ese articulado se contempla estrategias como la diversificación
productiva y la producción de alimentos autóctonos y culturalmente adecuados, en el análisis
que haremos de cada una de las políticas ejecutadas en realidad veremos cómo, pese a las
buenas intenciones de lo contemplado en el PNBV, lo cierto es que, de las políticas
realmente ejecutadas pocas han producido lo planificado en el plan, y más bien han
consolidado el sistema de acumulación basado en el monocultivo y producción agroindustrial,
que mantiene la dependencia alimentaria del país.

También es importante visibilizar que el PNBV menciona en el mismo punto, la importancia

de que las políticas agrarias y rurales impulsen el mejoramiento de la productividad,
2
formando centros de apoyo técnico y capacitación (PNVB, 2009: 337), lo cual en la práctica
se ha plasmado lamentablemente en políticas de apoyo al incremento de la productividad de
productos para abastecer a la agroindustria y la agroexportación (maíz, palma, caña,
agrocombustibles, entre otros), que no ayudan a la verdadera Soberanía Alimentaria desde la
visión de las organizaciones campesinas e indígenas. Cabe recordar que el concepto de
Soberanía Alimentaria fue creado por la Vía Campesina, precisamente como una alternativa
al modelo de monocultivo y producción agroindustrial, donde se prioriza la producción local
para la alimentación, así como la capacidad de decidir que se consume y como se produce
(Vía Campesina, 1996). Donde el agronegocio y el monocultivo intensivo no deben ser
fomentados para la consecución de la Soberanía Alimentaria.

2.1 Mandato Agrario

Sin duda una de las primeras políticas agrarias del presente gobierno fue el mandato agrario
que surgió en época de la Asamblea Nacional Constituyente en el año 2008, mientras se
discutía la constitución actual. En ese año hubo una crisis alimentaria mundial1 que
incremento los precios de los alimentos en el país, lo cual sirvió para presionar y aprobar el
mandato agrario en el Ecuador, que igual a lo que paso a nivel global sirvió para beneficiar a
las grandes empresas agroindustriales y de insumos del país.
El mandato agrario consistió en la implementación de algunas políticas esencialmente
fiscales para la disminución de los precios de los insumos y semillas para la agricultura. El
mandato agrario consistía en las siguientes políticas principales:

 Exoneración de impuesto a la renta 2008 - 2009 a importadoras de agroquímicos y

empresas agrícolas alimenticias (Para consumo nacional).
 Exoneración IVA a insumos agrícolas y todos los bienes de capital agrícola (2008-
2009)
 Se elimina el cobro del 10% a planillas de consumidores comerciales e industriales
destinado al Fondo de Electrificación Rural (FERUM
 Subsidio a insumos agroquímicos
Presidencia de la República, (2008)

Todos estos incentivos tuvieron un costo en el año 2008 de más de 400 millones de dólares
(Presidencia de la República, 2008), y en la práctica no disminuyeron los precios de los
alimentos ni de los insumos en el país y más bien sirvieron para provocar grandes ganancias
de las empresas agroindustriales y de insumos agrotóxicos del país (Tabla 1), por el contrario
los pequeños campesinos, vieron como los precios de los insumos no se redujeron2, los
cuales son necesarios para la producción bajo el modelo de revolución verde.

1 Para mayor información sobre la crisis alimentaria y el beneficio que obtuvieron las grandes corporaciones de alimentos
e insumos agrícolas véase: “Las corporaciones siguen especulando con el hambre” (GRAIN, 2009)

2 A finales del año 2008, técnicos del gobierno ecuatoriano concluyeron que los precios de los insumos no redujeron, pese
a que en el mercado mundial si lo hicieron (El Universo, 2008).
3
 Tabla 1: Ventas Año 2008 y 2009 principales empresas agroindustriales
Nombre Ventas 2008 Ventas 2009
PRONACA 583,76 615,78
AGRIPAC 160,67 165,77
FERTISA 137,73 131,20
Ecuaquímica 123, 39 124, 13
Fuente: Revista Vistazo, 2010

Como vemos en la (Tabla 1), las principales empresas importadoras de insumos

agroquímicos a excepción de FERTISA, aumentaron sus ventas y utilidades durante los años
del mandato agrario, reflejando a quien realmente beneficio esta política.

En síntesis esta política de más de 400 millones, no logro el objetivo propuesto de reducción
de los precios de los alimentos y los insumos, generando que los verdaderos beneficiarios
sean las grandes empresas agroindustriales, lo cual la convierte en una política que no
generó Soberanía Alimentaria.

2.2 Volver a sembrar

El programa volver a sembrar es uno de los programas que se creó con el mandato agrario, y
consistía en la entrega de kits de siembre de cultivos de maíz, soya y arroz principalmente,
esto con el objetivo de ayudar a los agricultores de la costa que habían perdido sus cosechas
en el invierno de los años 2008 y 2009. Los kits consistían en la entrega de semillas
certificadas de estos cultivos, acompañados de sus respectivos paquetes tecnológicos
(insumos agrotóxicos, fertilizantes, herbicidas, insecticidas, etc.).

Los kits continuaron con el modelo de agricultura de revolución verde, puesto que como
hemos mencionado las semillas y los insumos entregados iban en esa línea agrícola. Esto
también pudo ser una de las primeras entradas del modelo de negocios inclusivos
(agricultura bajo contrato) que se está incentivando en la actualidad , pues estos cultivos
según el gobierno nacional son prioritarios para el desarrollo de este sistema. Igualmente el
gobierno nacional de acuerdo al PNBV, considera por ejemplo, que el maíz debe entrar en la
lógica de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI), a través de los sistemas de
encadenamientos productivos y clústers (PNBV, 2009: 103 y 264).

Este hecho hace que por ejemplo en el caso de la repartición de estos kits en la costa
ecuatoriana se haya orientado en el mantenimiento de estos monocultivos, en vez de
incentivar la diversificación de la producción agrícola para la Soberanía Alimentaria, es decir
hubiera sido mejor repartir y liberar varias semillas de diferentes cultivos del INIAP,
4
fomentando también la recuperación de semillas tradicionales, lo cual podría reducir el riesgo
de pérdida de cosecha en el futuro, pues los campesinos contarían con producción
diversificada.

Sin embargo la entrega de estos kits, fue mas una medida populista que sirvió para ganar
adeptos al proyecto de gobierno, pero que no fue una política sostenida y orientada la
diversificación para la Soberanía Alimentaria.

2.3 Plan tierras

Esta probablemente fue la política gubernamental que mas expectativa despertó en el sector
rural de nuestro país, donde los niveles de concentración de tierra son muy altos, y se
necesita urgentemente desconcentrar y repartir equitativamente este recurso productivo
fundamental para la agricultura.

El plan tierras responde al objetivo 8.4 del PNBV, que considera que uno de los temas a
resolver para lograr desarrollo rural es la democratización de los medios de la producción
tales como la tierra (PNBV, 2009: 382), y a la meta 1.4.1, que es reducir la concentración de
la tierra en un 22% hasta el año 2013 (PNBV, 2009: 155), así como al artículo 282 de la
Constitución del Ecuador que menciona:

“Art. 282.- El Estado normará el uso y acceso a la tierra que deberá cumplir la función
social y ambiental. Un fondo nacional de tierra, establecido por ley, regulará el acceso
equitativo de campesinos y campesinas a la tierra. Se prohíbe el latifundio y la
concentración de la tierra, así como el acaparamiento o privatización del agua y sus
fuentes.

El Estado regulará el uso y manejo del agua de riego para la producción de alimentos,
bajo los principios de equidad, eficiencia y sostenibilidad ambiental.” (Constitución del
Ecuador, 2008)

Frente a estas políticas y lo establecido en la constitución surge el plan tierras que busca
distribuir tierras a pequeños campesinos y organizaciones rurales, donde una de las
condiciones para la distribución de esta tierra es que sirvan para el desarrollo de proyectos
productivos (MAGAP, 2011).

El plan tierras en la actualidad ha repartido y titularizado tierras esencialmente estatales o

expropiadas a la banca cerrada, y no ha implementado hasta ahora un mecanismo de
expropiación de tierras improductivas o de grandes latifundios.

Lastimosamente este plan ha producido varios conflictos entre las organizaciones, por la
disputa de estas tierras, sumado a las diferentes cifras manejadas por el gobierno sobre la
5
cantidad de tierra disponible (Landívar y Yulan, 2011: 35), y en algunos casos luego de la
legalización de las tierras los proyectos productivos no llegaron, lo cual no ha incentivado el
adecuado desarrollo y diversificación para la Soberanía Alimentaria de estas tierras.
Lo más importante de este plan, es que deja para la última fase la afectación de predios
privados, y contempla la creación de un mercado de tierras. Es decir no es una reforma
agraria, sino más bien mecanismos de mercado de venta de tierra. Que no apuntan desde
nuestro punto de vista a afectar considerablemente la gran concentración, principalmente en
la costa ecuatoriana, que permita contar con una mayor cantidad de este recurso para los
pequeños campesinos.

2.4 Escuelas de Revolución Agraria (ERAS) y programa de innovación agrícola

Las escuelas de la revolución agraria, son un mecanismo de formación en sistemas

productivos agrícolas y contemplan también el programa de innovación agrícola con grupos
de campesinos rurales, donde según la presentación del MAGAP, se apunta a la
recuperación de los saberes ancestrales en la agricultura (MAGAP, 2011)

La idea de estas escuelas probablemente sean las que más se acercan a una política real
para la Soberanía Alimentaria, pues contemplan la vinculación de los agricultores con los
mercados locales, y como proveedores de sus productos a programas estatales como el
Programa Aliméntate Ecuador, Sin embargo al mismo tiempo el programa refuerza mucho el
fomento de monocultivos agroindustriales, que requieren las alianzas con agroindustrias
(Gráfico1).

Las ERAs, y el programa de innovación tecnológica intentan generar Soberanía Alimentaria,

y si bien es cierto los programas de formación son importantes iniciativas, estos no se
pueden enfocar solamente en cultivos que no fomentan la pequeña producción y el acceso
directo a los mercados, por ejemplo, el maíz duro, el cacao, el trigo y la soya, son productos
que requieren transformación, proceso que está controlado por grandes agroindustrias, y en
el caso del banano es básicamente para exportación. El énfasis debería darse en los
programas de innovación y formación, en los cultivos para alimentación que permitan el
acceso directo a los mercados, y no a través de la agroindustria, o en su defecto el fomento
de proceso de transformación para la Soberanía Alimentaria desde las mismas
organizaciones campesinas.

6
 Gráfico 1: Cultivos priorizados por el programa de innovación tecnológica
No se pude mostrar la imagen v inculada. Puede que se hay a mov ido, cambiado de nombre o eliminado el archiv o. Compruebe que el vínculo señala al archiv o y ubicaciones correctos.

Fuente: (MAGAP, 2011)

Las ERAs, sino son enfocadas en torno a la construcción de la Soberanía Alimentaria, en la

cual tienen un amplio potencial, podrían ser usadas como una plataforma política del
gobierno de turno. Estas deberían igualmente ser procesos respetuosos de las formas de
organizaciones campesinas e indígenas, y apuntar a su fortalecimiento y coordinación, y no a
la creación de nuevas organizaciones. De esta manera se estaría aprovechando el potencial
que estas escuelas tienen para el desarrollo rural.

Este programa también forma parte de lo contemplado en el PNBV sobre Importación por
Sustitución de Importaciones (ISI), que hemos mencionado anteriormente.

2.5 Seguro agrícola

El seguro agrícola, es una implementación de lo contemplado en la ley orgánica de

Soberanía Alimentaria que menciona lo siguiente:

“Art. 19.- Seguro agroalimentario.- El Ministerio del ramo, con la participación y

promoción de la banca pública de desarrollo y el sector financiero, popular y solidario,
implementarán un sistema de seguro agroalimentario para cubrir la producción y los
créditos agropecuarios afectados por desastres naturales, antrópicos, plagas,
siniestros climáticos y riesgos del mercado, con énfasis en el pequeño y mediano
productor”. (LORSA, 2009)

Este seguro actualmente ha sido implementado por el MAGAP, concentrándose nuevamente

al igual que el caso de las ERAS en cultivos agroindustriales (Gráfico 2), promoviendo de
esta manera el monocultivo intensivo no orientado a la diversificación.

7
 Gráfico 2: cultivos cubiertos por el seguro agrícola

Fuente: MAGAP, 2011

En el caso del maíz por ejemplo, se está creando una especie de subsidio a la agroindustria
con este seguro, ya que el mercado del maíz en la actualidad está controlado por pocas
empresas, entre las cuales están PRONACA, AGRIPAC, y las agrupadas en la Asociación de
Fabricantes de Alimentos Balanceados (AFABA). Además de ser un producto que no está
destinado al consumo humano sino al consumo de animales que son criados por estas
mismas empresas para el consumo final en los supermercados del país, desincentivando y
compitiendo con la producción de animales de corral de pequeñas parcelas que pueden ser
vendidos en los mercados locales directamente.

El seguro agrícola, debería poner énfasis en cultivos para la Soberanía Alimentaria, tales
como verduras, frutas, producción de animales en la granja campesina, etc. y no enfocarse
en los cultivos destinados a las agroindustrias que siguen maximizando sus ganancias pero
no están contribuyendo a la Soberanía Alimentaria del país.

2.6 Proyecto Integral para el desarrollo agrícola, ambiental, social de forma sostenible
en Ecuador (PIDAASSE)

El PIDAASSE, tiene como objetivo: “Implementar sistemas integrales de producción agrícola

en 10000 hectáreas en los próximos años, con tecnologías modernas y sostenibles en tierras
comunales de la península de Santa Elena” (PIDAASSE, 2011).

El PIDAASSE, pretende que el fomento de la producción de estas hectáreas en propiedades

comunales de la península estén ancladas a la agroindustria (Gráfico 3), con lo que igual que
muchas de las políticas anteriores en vez de promover la diversificación productiva se centra
en garantizar el abastecimiento a la agroindustria local, principalmente la de producción de
balanceados y carne de pollo, con lo cual se corre un grave riesgo, pues muchas veces el
anclaje consiste en el fomento de la agricultura bajo contrato, en el cual la mayor parte de los
riesgos de la producción son asumidos por el pequeño agricultor3, consolidando la

3 Sobre los efectos de la agricultura bajo contrato se recomienda ver el documento: “El Agronegocio en Ecuador, el caso
del maíz” (León y Yumbla, 2010).
8
dependencia alimentaria a la agroindustria y la distribución por medio de grandes cadenas de
supermercados.

Gráfico 3: Presentación del MAGAP, sobre las ventajas del proyecto PIDAASSE

Fuente: http://www.slideshare.net/PresidenciaEc/6-proyecto-integral-para-el-desarrollo-agrcola-pidaasse-
9140856
El PIDAASSE, lastimosamente continúa con la tendencia nacional en políticas públicas
destinadas al beneficio de agroindustrias, y fomento del encadenamiento agroindustrial que
consolida el monocultivo intensivo, y no promueve la Soberanía Alimentaria de las
comunidades.

Foto: cosecha de maíz duro en Santa Elena

Fuente: MAGAP, 2011

La península de Santa Elena, tiene un potencial enorme en su territorio para la ejecución de

proyectos de Soberanía Alimentaria por parte de las comunas de la zona, donde se podría
incentivar la pequeña producción campesina diversificada soberana y respetuosa del medio
ambiente, promocionando el fomento de cultivos agroecológicos, evitando lo que pasa en la
actualidad con cultivos como el maíz duro que necesitan una gran cantidad de agrotóxicos,
los cuales producen impactos sociales y ambientales sobre las personas que habitan en ese
territorio.

9
2.7 Programa Nacional de Negocios Rurales Inclusivos (PRONERI)

El PRONERI consolida las políticas públicas destinadas a beneficiar a la agroindustria,

propone la consolidación de cadenas agroindustriales para asegurar el abastecimiento de las
agroindustrias alimentarias, las principales empresas “ancla” de este programa son:
PRONACA, NESTLE, ENERGY&PALMA, PALMERAS DEL ECUADOR, CANOLA ANDINA,
CERVECERÍA NACIONAL, PROVEFRUT (Negocios Inclusivos, 2010)

Muchas de estas empresas, son grandes agroindustrias, algunas de las cuales se dedican a
la producción de agrocombustibles y no de alimentos (energy&palma, canola andina), o han
sido cuestionadas por sus prácticas nocivas al medio ambiente y la expansión del
monocultivo intensivo y deforestación en Ecuador (Palmeras del Ecuador)4, lo cual nos da
una idea de lo que puede pasar con el fomento de este tipo de negocios inclusivos en el país.

El desarrollo de un sistema de economía solidaria para la Soberanía Alimentaria, seria la

alternativa para los negocios inclusivos, ya que esta no busca el anclaje a empresas
agroindustriales, sino el fomento y acceso a los mercados de los pequeños productores,
buscando fomentar su diversificación y relaciones justas de intercambio entre el campo y la
ciudad, creando relación directa en entre estos.

Los negocios inclusivos desde nuestro punto de vista no fomentan la Soberanía Alimentaria,
al contrario fomentan la dependencia alimentaria a las grandes agroindustrias, y le dan
control sobre grandes extensiones de territorio, donde las empresas deciden que cultivos
deben sembrar los agricultores, todo lo contrario a la propuesta de Soberanía Alimentaria.

3. Conclusiones

Como hemos visto la mayoría de políticas del presente gobierno han sido enfocadas al apoyo
del modelo de producción agroindustrial y de encadenamiento productivo, destinado a
consolidar el monocultivo intensivo y no la Soberanía Alimentaria.
Las políticas que hemos analizado tienen componentes que hablan de la vinculación al
mercado a través de las grandes empresas, y se menciona muy poco sobre el papel del
fortalecimiento y apoyo a la producción diversificada para la Soberanía Alimentaria. El apoyo
a la Soberanía Alimentaria implica que se establezcan mecanismos claros para que los
pequeños productores puedan decidir que cultivar y para quien, asegurando primero su
autosustento, y alimentación culturalmente adecuada, sobre cualquier otra cosa.

La última crisis mundial de alimentos del año 2008, fué precisamente a causa del modelo
actual de producción, enfocado a la agroindustria y monocultivos (Grain, 2008), donde no se

4 Sobre el papel que ha tenido la empresa Palmeras del Ecuador en la deforestación de la Amazonía ver: “ Impactos
sociales y ambientales de la palma aceitera” (Acción Ecológica, 2008)
10
prioriza el rescate de semillas locales y la producción diversificada de los cultivos, y se
beneficia a las grandes empresas agroindustriales, como lo que está pasando con las
políticas actuales del Gobierno Nacional.
Es urgente crear verdaderas políticas agrarias destinadas a la Soberanía Alimentaria que
impliquen:

 Apoyo a la pequeña producción campesina agroecológica

 Fomento de la diversificación de la producción en las granjas campesinas
 prestamos y subsidios directos a los pequeños agricultores y no a través de las
agroindustrias
 Verdadera reforma agraria y distribución equitativa de la tierra, afectando a os grandes
predios concentrados en pocas manos.
 Incentivo y fomento de la investigación y dialogo de saberes para el rescate de
semillas y agrobiodiversidad
 Creación de ferias de productos en las ciudades para consolidar los sistemas de
distribución alternativos de alimentos.
 Creación de un verdadero Plan Nacional pro la Soberanía Alimentaria.

11
Bibliografía:

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http://www.wrm.org.uy/boletin/129/Ecuador2.html (Último acceso, 3 octubre del 2011)

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León, Xavier y Yumbla, María Rosa (2010). “El agronegocio en Ecuador: El caso del Maíz”,
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12
presenta-programa-nacional-de-negocios-rurales-inclusivos. (Último acceso, 3 octubre 2011)

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sostenible en Ecuador”. MAGAP. Ecuador.
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1996 Statement by the NGO Forum to the World Food Summit, NGO Forum to the World
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http://www.voiceoftheturtle.org/library/1996%20Declaration%20of%20Food%20Sovereignty.p
df

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