Porto Alegre, [...] de [...] de 2017.

INFORMAÇÃO N.º
Interessado: Município de [...]/RS, Poder [...]
Consulente: [...]
Destinatário: [...]
Assunto: Registro de preços. Adesão à ata de registro realizado por outro ente.
Ementa: Registro de preços. Previsão legal. Aplicabilidade do Decreto
nº 7.892/2013 exclusivamente em âmbito federal. Existência de fundadas
críticas feitas pela doutrina ao procedimento de “carona” em registro de
preços, razão pela qual não se recomenda sua utilização. Considerações.

1. O sistema de Registro de Preços está previsto na Seção V, Das

Compras, da Lei Federal nº 8.666/1993, Lei de Licitações e Contratos, especificamente no
art. 15, nos seguintes parâmetros:

a) precedido por ampla pesquisa de mercado;

b) regulamentado por decreto, atendidas as peculiaridades regionais;

c) processado por concorrência (ou pregão, de acordo com o art. 11

da Lei nº 10.520/2002);

d) validade do registro limitada a 1 (um) ano.

2. A adesão ao registro de preços não foi regulada pela Lei de Licita-

ções. No entanto, a figura do chamado “carona1” está prevista no Decreto Federal nº 7.892,
de 23 de janeiro de 20132, que assim dispõe:

CAPÍTULO IX
DA UTILIZAÇÃO DA ATA DE REGISTRO DE PREÇOS POR ÓRGÃO OU
ENTIDADES NÃO PARTICIPANTES

1 Os “caronas” são aqueles órgãos administrativos ou entes públicos que, embora não tenham parti-
cipado da licitação para o registro de preços, aderem à ata.
2 O “carona” já estava previsto no art. 8º do revogado Decreto Federal nº 3931/2001.

P:\Setor de Licitações\Informação Carona no SRP.doc

 Art. 22. Desde que devidamente justificada a vantagem, a ata de registro
de preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou
entidade da administração pública federal que não tenha participado do cer-
tame licitatório, mediante anuência do órgão gerenciador.
§ 1º Os órgãos e entidades que não participaram do registro de preços,
quando desejarem fazer uso da ata de registro de preços, deverão consultar
o órgão gerenciador da ata para manifestação sobre a possibilidade de
adesão.
§ 2º Caberá ao fornecedor beneficiário da ata de registro de preços, obser-
vadas as condições nela estabelecidas, optar pela aceitação ou não do for-
necimento decorrente de adesão, desde que não prejudique as obrigações
presentes e futuras decorrentes da ata, assumidas com o órgão gerenciador
e órgãos participantes.
§ 3º As aquisições ou contratações adicionais a que se refere este artigo
não poderão exceder, por órgão ou entidade, a cem por cento dos quantita-
tivos dos itens do instrumento convocatório e registrados na ata de registro
de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes.
§ 4º O instrumento convocatório deverá prever que o quantitativo decorren-
te das adesões à ata de registro de preços não poderá exceder, na totalida-
de, ao quíntuplo do quantitativo de cada item registrado na ata de registro
de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes, independente
do número de órgãos não participantes que aderirem.
§ 5o O órgão gerenciador somente poderá autorizar adesão à ata após a
primeira aquisição ou contratação por órgão integrante da ata, exceto quan-
do, justificadamente, não houver previsão no edital para aquisição ou con-
tratação pelo órgão gerenciador.
§ 6º Após a autorização do órgão gerenciador, o órgão não participante de-
verá efetivar a aquisição ou contratação solicitada em até noventa dias, ob-
servado o prazo de vigência da ata.
§ 7º Compete ao órgão não participante os atos relativos à cobrança do
cumprimento pelo fornecedor das obrigações contratualmente assumidas e
a aplicação, observada a ampla defesa e o contraditório, de eventuais pe-
nalidades decorrentes do descumprimento de cláusulas contratuais, em re-
lação às suas próprias contratações, informando as ocorrências ao órgão
gerenciador.
§ 8º É vedada aos órgãos e entidades da administração pública federal a
adesão a ata de registro de preços gerenciada por órgão ou entidade muni-
cipal, distrital ou estadual.
§ 9º É facultada aos órgãos ou entidades municipais, distritais ou estaduais
a adesão a ata de registro de preços da Administração Pública Federal.

2.1. Preliminarmente, importa delimitar a aplicação das disposições do

Decreto Federal nº 7.892/2013. O art. 1º deste diploma legal é claro ao definir que obedece-
rão a este Decreto “As contratações de serviços e a aquisição de bens, quando efetuadas
pelo Sistema de Registro de Preços - SRP, no âmbito da administração pública federal dire-
ta, autárquica e fundacional, fundos especiais, empresas públicas, sociedades de economia
mista e demais entidades controladas, direta ou indiretamente pela União, obedecerão ao
disposto neste Decreto”. (grifamos)

2
2.2. Assim, entende-se que não poderá extrapolar a esfera federal a apli-
cabilidade do referido Decreto. Portanto, somente poderiam aderir ao registro de preços, re-
alizado com fulcro nas disposições do Decreto nº 7.892/2013, as entidades controladas dire-
ta ou indiretamente pela União.

2.3. Ressaltamos que a Lei nº 10.191, de 14 de fevereiro de 2001, que

dispõe sobre a aquisição de produtos para a implementação de ações de saúde no âmbito
do Ministério da Saúde, prevê a possibilidade de caronas em registros de preços para aqui-
sição de determinados itens relacionados a área de saúde.

3. Além disso, a doutrina é pródiga em críticas à permissão de “caro-

nas” em registro de preços. Entre as críticas encontradas, dentre as mais contundentes es-
tão as de JUSTEN FILHO (2012, p. 234-239), que alerta, em primeiro lugar, para a infração
ao princípio da legalidade, pois a Lei nº 8.666/1993, que disciplina as normas gerais de lici-
tação, não prevê a realização deste procedimento.

3.1. O doutrinador alerta, ainda, que, se não houver previsão no edital,

haverá infração ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório. Nessa mesma linha,
o autor destaca que poderá haver infração à disciplina da habilitação, eis que os seus requi-
sitos são fixados considerando a dimensão qualitativa e quantitativa da futura contratação.

4. Contudo, os argumentos mais fortes trazidos por JUSTEN FILHO, ao

criticar a realização das caronas nos registros de preços, são: (a) a criação de hipótese de
dispensa de licitação, (b) a ofensa ao princípio da isonomia e (c) a ofensa ao princípio da
vantajosidade das licitações (que o autor chamou de “ofensa ao princípio da República”).

Em relação a criação de nova hipótese de licitação, o doutrinador

refere que:

Depois, há ofensa ao princípio da obrigatoriedade da licitação, instituindo-se

competência discricionária para a Administração Pública promover contrata-
ção direta.
Não se contraponha que existiu uma licitação e que a contratação apenas
aproveitará os seus resultados. O argumento é descabido, eis que a licita-
ção foi realizada para fins específicos e determinados. A contratação do “ca-
rona” não se enquadra nos limites e nos efeitos da licitação para o sistema
de registro de preços – aliás, essa é precisamente a questão central que dá
identidade ao problema. Existem dois argumentos que são intransponíveis,
nesse ponto.
O primeiro reside em que o fornecedor titular do preço registrado não é
obrigado a aceitar a contratação fora do sistema de registro de preços, con-
trariamente ao que se passa no âmbito próprio. [...] O sujeito formulou pro-
posta para executar prestações nos limites do disposto no edital e nas re-
3
 gras do registro de preços. Não é juridicamente viável constrangê-lo a reali-
zar fornecimentos fora dos limites de sua proposta. Isso já seria suficiente
para evidenciar que as contratações com entes administrativos que não par-
ticipam do sistema de registro de preços não têm respaldo na licitação cor-
respondente.
O segundo argumento consiste em que as contratações realizadas com en-
tidades não partícipes são desconsideradas para fins de apuração e exau-
rimento dos limites previstos no edital que disciplinou o certame. [...]
Ora, a ausência de obrigatoriedade de contratar e a não-computação
dos quantitativos contratados com entidades não participantes do sis-
tema de registro de preços são duas decorrências jurídicas da inexis-
tência de licitação. [...]
Evidencia-se, então, que a figura do “carona” corresponde ao aprovei-
tamento dos efeitos de uma licitação anterior, para que uma entidade
administrativa promova contratação sem prévia licitação. (grifamos)2

4.1. Vale lembrar que a Lei nº 8.666/1993, em seu art. 89, prevê que dis-
pensar ou inexigir licitação foras das hipóteses previstas em lei, bem como deixar de obser-
var as formalidades que lhes sejam pertinentes, é crime, punível com detenção de três à
cinco anos e multa.

Nesse sentido, Toshio Mukai trata do tema em um artigo intitulado “O

efeito 'carona' no Registro de Preços: um crime legal?”:

Quanto a questão da constitucionalidade ou não da figura do “carona” é o

Decreto nº 3.931(ANO), nesse aspecto, absolutamente inconstitucional, eis
que viola frontalmente o inciso XXI do art. 37 da CF/88.
Com efeito, reza o referido inciso:
Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços,
compras e alienações serão contratados mediante processo de licita-
ção pública que assegure igualdade de condições a todos os concorren-
tes (...).
Verifica-se que o texto constitucional, em outras palavras, diz o seguinte:
qualquer obra, serviço, compra e alienação só podem ser contratados me-
diante processo de licitação pública, ressalvados os casos especificados
(de dispensa ou de inexigibilidade) na legislação; portanto cada contratação
daquelas, em princípio, somente poderá ser efetuada através de processo
de licitação levado a efeito pelo órgão/entidade que pretende tais contrata-
ções.
E, nesse sentido, esclarece o art. 2º da Lei nº 8.666/1993: “As obras, servi-
ços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões
e locações da Administração Pública, quando contratados com terceiros,
serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses
previstas nesta Lei”.

2JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 15. ed. São
Paulo: Dialética, 2012. p. 236-237.

4
 Ora, se se entende por Administração Pública, segundo o inciso XI do art.
6º, “a administração direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Fe-
deral e dos Municípios, abrangendo inclusive as entidades com personali-
dade jurídica de direito privado sob controle do poder público e das funda-
ções por ele instituídas ou mantidas”, é fora de dúvida que cada um desses
órgãos e entidades, nos termos do inciso XXI do art. 37 da CF/88, terão que
efetivar licitações para as suas contratações. Não há lugar para um ór-
gão/entidade se aproveitar de uma licitação efetuada por outro ór-
gão/entidade, mesmo porque o ordenamento jurídico pátrio inadmite que
um órgão ou entidade efetue contratações sem efetuar ou participar de uma
licitação, eis que, além de tudo o que já foi aqui dito, o fornecedor estará
vendendo o bem requerido pelo órgão ser tem vencido nenhuma licitação, o
que, somente poderia ocorrer nos casos de dispensa (art. 24 da Lei nº
8.666/1993) e/ou de inexigibilidade (art. 25 da mesma Lei).
Portanto, a hipótese ventilada se enquadraria perfeitamente nessas disposi-
ções, ou seja, nenhum órgão ou entidade pode se valer de licitação efetua-
da por outro órgão, sem dela ter participado. Mormente em se tratando de
compras, que, de acordo com o art. 14 da Lei nº8.666/1993 é exigido que o
órgão interessado indique os recursos orçamentários para seu paga-
mento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe ti-
ver dado causa.
Em outros termos, o órgão que vai licitar tem de indicar os recursos orça-
mentários que lhes tocam e não de outros órgãos; além disso, o “carona”
não pode indicar os recursos seus numa licitação feita por outro órgão por-
que seria alterar a lei orçamentária por simples ato administrativo. Ademais,
como isto não é possível de ocorrer, juridicamente, o “carona” vai indicar re-
cursos orçamentários seus fora da licitação, o que viola o art. 14 menciona-
do, uma vez que esse artigo, embora não seja expresso, está referido às li-
citações para compras.
Por todo o exposto, com a devida vênia dos autores que passaram por alto
sobre tais questões, entendemos:
a) que a figura do “carona” não pode existir no ordenamento jurídico pátrio,
posto que é ele ilegal e inconstitucional;
b) o efeito “carona” leva ao cometimento do crime previsto no art. 89 da Lei
nº 8.666/1993, eis que há aí compras sem licitação (o “carona” não faz lici-
tação e o vendedor ao vender-lhe algo, não venceu nenhuma licitação para
poder efetuar-lhe tal venda).3

4.2. No tocante ao princípio da isonomia, além das questões relativas aos

requisitos de habilitação, referida alhures, JUSTEN FILHO (2012, p. 197) aduz que os “pos-
síveis interessados avaliam as condições prefixadas no edital para determinar o seu interes-
se em participar do certame e elaborar as suas propostas”4. Contudo, após a realização da
licitação, o vencedor poderá manter contratações – de forma ilimitada - além daquelas que
haviam sido previstas na licitação.

3MUKAI, Toshio. O efeito “carona” no Registro de Preços: um crime legal? Revista do Tribunal de
Contas da União. Ano 38. Número 114. Jan/Abr. 2009. p. 103-108.
4JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 15. ed. São
Paulo: Dialética, 2012. p. 237.

5
4.3. Este mesmo fato é que dá fundamento às críticas relativas ao feri-
mento do princípio da vantajosidade, pois os valores das propostas são fixados consideran-
do a economia de escala. Por esta razão, o doutrinador afirma que: “Por outro lado, a solu-
ção ofende o princípio da República porque conduz à transferência para o particular dos ga-
nhos decorrentes da escala econômica. [...] A ampliação dos quantitativos originalmente
previstos significa a redução dos custos e a ampliação da margem de lucro do particular.5”

5. Há quem sustente a transparência dos procedimentos de registro de

preços, bem como a vantagem de ter-se diversas atas publicadas para a comparação de
preços, com possibilidade de adesão. Entretanto, a tese é omissa em relação aos “efeitos
colaterais” deste procedimento. Também sobre este aspecto nos aproveitamos dos ensina-
mentos de JUSTEN FILHO (2012, p. 238):

Há um aspecto que não pode ser ignorado pelos defensores da figura exa-
minada. Existem efeitos indiretos muito nocivos aos princípios norteadores
da atividade administrativa.
Há um aspecto que não pode ser ignorado, relativo à corrupção. Todos os
países enfrentam problemas de desvios éticos no âmbito das licitações e
contratações administrativas. Não se passa diversamente no Brasil.
A consagração do “carona” favorece a prática da corrupção. Em primeiro lu-
gar, envolve a realização de licitações destinadas ao fornecimento de quan-
tias enormes, o que se constitui em incentivo a práticas reprováveis. [...] Ao
assegurar ao ente administrativo a faculdade de escolhes entre utilizar ou
não utilizar um registro de preços, abre-se a oportunidade para a corrupção:
a figura do “carona” é intrinsecamente propícia a corrupção. E o é porque
uma entidade pode ou não se valor de um registro de preços, segundo uma
escolha livre e incondicionada.
A questão apresenta dimensões escabrosas na medida em que se imagine
um grande cadastro centralizado, com preços de todos os produtos imagi-
náveis. A vitória na licitação significará a possibilidade de fornecer produtos
para todos os entes administrativos brasileiros. A experiência do passado
evidencia que essa solução gerará uma terrível engrenagem de corrupção6.

Além do problema ético, o doutrinador, por fim, alerta sobre o pro-

blema da formação de preços uniformes para todo o território nacional, o que gera riscos de
transferências de custos entre os entes.

5JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 15. ed. São
Paulo: Dialética, 2012. p. 237.
6JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 15. ed. São
Paulo: Dialética, 2012. p. 238.

6
 O Tribunal de Contas da União, no julgamento do processo
008.840/2007-3, assim se manifestou, na vigência do já revogado Decreto Federal
nº 3.931/2001:

23. Tal dispositivo da Lei, nos leva a outro questionamento. Ao permitir

que cada entidade que solicite adesão à ata utilize 100% do quantitati-
vo inicialmente registrado, na prática , o órgão gerenciador faz com
que o valor da contratação se multiplique diversas vezes. No caso do
pregão em análise, 62 entidades aderiram à ata de registro de preços.
O valor estimado de contratações era de 32 milhões de reais. Se cada
entidade pode utilizar, individualmente, 100% desse valor estimado, as
contratações feitas junto à empresa vencedora do certame poderiam
alcançar o valor de R$ 1.984.000.000 (um bilhão, novecentos e oitenta e
quatro milhões de reais).
24. Entendo que este ponto merece atenção especial. A regra consagrada
de vigência dos contratos administrativos estabelece um limite temporal pa-
ra execução da avença (em geral, na vigência dos respectivos créditos or-
çamentários, ou seja, um ano), com possibilidade de prorrogações também
limitadas (vide art. 57 da Lei nº 8.666/93). Essa regra objetiva, primordial-
mente, exigir que a administração, periodicamente, retorne ao mercado, por
meio de certames públicos, com vistas a aferir a possibilidade de obtenção
de condições mais favoráveis para o fornecimento ou prestação de serviço
pretendida. Além disso, quis o constituinte assegurar igualdade de condi-
ções a todos os concorrentes (inc. XXI, art. 37, CF), de forma a preservar a
observância do inalienável princípio da competição, que norteia as contrata-
ções do poder público. As normas visam estimular a boa disputa, minimizar
o risco da formação de cartéis e viabilizar, por conseqüência, a multiplica-
ção de potenciais fornecedores. Procura-se impedir que uma mesma em-
presa se perenize na condição de contratada, a não ser que continue propi-
ciando, comprovadamente nas licitações, a proposta mais vantajosa para a
administração.
25. Contudo, na minha opinião, com o advento do registro de preço e
da possibilidade de adesão sem limites à respectiva ata, pela estreita
via do decreto regulamentar, criaram-se as condições para que o ven-
cedor de uma única licitação celebre múltiplos contratos com órgãos
da administração. Tal faculdade, se exercida, viola diretamente, na prá-
tica, os citados princípios constitucionais e legais, além de propiciar
infringência aos da eficiência, impessoalidade e moralidade.
[...]
36. Finalmente, entendemos que a atual regulamentação do Sistema de
Registro de Preços, por meio do Decreto n.º 3.931/01, ao permitir a adesão
ilimitada de órgãos e entidades às atas de registro de preços, afronta o prin-
cípio da competição, uma vez que a partir de uma única licitação múltiplos
contratos são celebrados, estendendo-se a cada participante o limite de
100% do quantitativo inicialmente registrado. Diante de tal constatação,
propomos que seja determinado ao Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão, órgão central do sistema de serviços gerais do Governo Federal,
que reavalie as regras atualmente estabelecidas para o registro de preços,
de forma a estabelecer limites para a adesão, pelos órgãos e entidades, aos
registros de preços realizados por outros, visando preservar os princípios
que norteiam a administração pública. (Acórdão 1487/2007 - Plenário).

5.1. Ainda nesse sentido, o Tribunal de Contas da União já se posicionou

através de seus Informativos de Jurisprudências sobre Licitações e Contratos, a respeito da

7
“carona”8 no registro de preços, determinando que sejam observados os limites contidos na
ata e que as instituições públicas não podem aproveitar o registro de preços, se as especifi-
cações do objeto são próprias da instituição que realizou a contratação7.

6. Ante todo o exposto, tendo em vista (a) a ausência de previsão em

lei, (b) a aplicabilidade exclusivamente em âmbito federal das disposições do Decreto
nº 7.892/2013 e (c) as fundadas críticas feitas pela doutrina ao procedimento de “carona” em
registro de preços, entendemos que o Município não deve se utilizar deste procedimento.
Havendo a necessidade de contratação, deverá ser realizada licitação prévia, de acordo
com o que determina o art. 37, inciso XXI, da Constituição da República e a Lei nº 8.666/93.

6.1. Todavia, entendendo o Município de forma diversa, recomendamos

que seja verificado, por medida de cautela9, se há:

a) no regulamento do sistema de registro de preços do Município:

autorização para que este faça a adesão à atas de outros entes públicos;

b) no regulamento do sistema de registro de preços do ente promotor

da licitação: autorização para “carona” de outros órgãos da administração pública;

c) no edital de concorrência ou pregão, que deu origem à ata em que

haverá a adesão pelo Município: a previsão de adesão de outros órgãos da administração
pública e as formalidades para a realização da “carona”;

d) no mercado: se, de fato, a contratação resultante da adesão ao

sistema de registro de preços de outro ente é mais vantajosa que a realização do Registro
de Preços pelo próprio Município3.

8Nas licitações para o fim de registro de preços, as instituições que não participaram, inicialmente, do pro-
cedimento, os “caronas”, devem atentar para os limites contidos no art. 8º, caput e § 3º, do Decreto
3.931/2001. Tribunal de Contas da União. Informativo de Jurisprudência sobre Licitações e Contratos
nº 70. Acórdão n.º 1793/2011-Plenário, TC-011.643/2010-2. Relator Ministro Valmir Campelo, 06.07.2011.
7Não pode haver o aproveitamento de registro de preços por instituição pública quando as especificações
do objeto forem exclusivas para a instituição que realiza a contratação. Tribunal de Contas da União. In-
formativo de Jurisprudência sobre Licitações e Contratos nº 83. Acórdão n.º 2769/2011-Plenário, TC-
011.737/2011-5. Relator Ministro Substituto André Luis de Carvalho, 19.10.2011.
9 Informativo Eletrônico DPM, intitulado Saber Licitar, edição 12, ano 2.
10
Licitação. Registro de Preços. Adesão. A adesão a ata de registro de preços (carona) está condicionada
à comprovação da adequação do objeto registrado às reais necessidades do órgão ou da entidade
aderente e à vantagem do preço registrado em relação aos preços praticados no mercado onde serão
adquiridos os bens ou serviços. Acórdão 1202/2014 Plenário (Representação, Rel. Ministra Ana Arraes).

8
7. Após a adesão, para a utilização da Ata, deve-se observar, comple-
mentarmente, os seguintes requisitos:

a) consulta prévia ao órgão gerenciador da Ata de Registro de Preços;

b) indicação, pelo órgão gerenciador, do fornecedor ou prestador dos

serviços e dos preços registrados;

c) aceitação ou não do fornecedor, desde que não prejudique o for-

necimento anteriormente assumido;

d) devem ser mantidas todas as condições do registro, salvo nos ca-

sos em que ocorreu renegociação realizada pelo órgão gerenciador da Ata;

e) que os preços e as condições constantes do Sistema de Registro

de Preços a que se pretende aderir sejam mais vantajosos, conforme pesquisa de mercado.

São as informações que julgamos pertinentes à consulta formulada.

Área de Licitações e Contratos – DPM