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Traité théorique et pratique de droit public et administratif : contenant l'examen de la doctrine

Traité théorique et pratique de droit public et administratif : contenant

l'examen de la doctrine et de

la [

]

Source gallica.bnf.fr / Bibliothèque nationale de France

Batbie, Anselme (1828-1887),Boillot, Armand. Traité théorique et pratique de droit public et administratif : contenant

Batbie, Anselme (1828-1887),Boillot, Armand. Traité théorique et pratique de droit public et administratif : contenant l'examen de la doctrine et de la jurisprudence, la comparaison de notre

législation

1885-1894.

législation et de la jurisprudence) par A. Batbie,

(2e édition remaniée et mise au courant de la

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TRAITE

THEORIQUE ET PRATIQUE

DE

DROIT PUBLIC

ET ADMINISTRATIF

II

TRAITE

THÉORIQUE ET PRATIQUE

DROIT

DE

PUBLIC

PAR A. BATBIE

Professeur à la Faculté de Droit de Paris, Avocat à la Cour d'Appel, Sénateur, Ancien. Ministre de l'Instruction publique et des Cultes

REMANIÉE ET

MISE AU

DEUXIÈME ÉDITION

COURANT DE LA LÉGISLATION ET DE LA JURISPRUDENCE,

TOME DEUXIÈME

L.

PARIS

LAROSE

ET

FORCEL

Libraires-Editeurs

22 RUE

,

SOUFFLOT ,

1885

2 2

PREFACE.

Il y a une vingtaine d'années, je fis l'entreprise

hardie et même téméraire de publier non-seulement un exposé théorique et pratique de nos lois adminis-

tratives, mais aussi des comparaisons

les lois

avec

correspondantes des principaux États étrangers. La

moitié d'un sujet aussi étendu avait fait reculer des hommes habitués, depuis longues années, à l'étude de ces matières et mieux préparés que moi à l'exécution d'un si vaste projet. C'est sans doute leur grande

expérience

prendre et,

qui

les avait empêchés de trop entre-

si j'avais connu aussi bien qu'eux les

difficultés de l'oeuvre,

il est probable que j'aurais

imité leur prudence. Ou je me serais abstenu d'é-

crire ou je me serais borné à creuser un sujet res-

treint, en

portant toutes mes forces sur quelque

monographie pour la fouiller et montrer sous toutes

ses faces.

B. II.

IJ

PREFACE.

Les monographies rendent à la science de grands

services, même des services plus durables que ne peuvent en rendre les auteurs d'ouvrages généraux.

Si elles ont été faites avec le soin que comporte ce

genre de travail, elles sont des oeuvres définitives.

Il n'y a pas à revenir sur les sujets ainsi examinés,

et les jurisconsultes qui viennent après peuvent por- ter leur attention sur d'autres matières. Quand cette

méthode a été employée pour chaque partie d'une

science, les matériaux sont prêts pour un traité com- plet qui embrasse la science entière. On ne saurait

donc trop louer et encourager, pour le droit comme

pour

les

autres

sciences,

pour le droit adminis-

tratif aussi bien que pour le droit civil, ces travaux

approfondis. Mais chacun a ses préférences et tous n'aiment pas à employer la même méthode. Les uns sont por-

tés à l'analyse et les autres à la généralisation. On

aura beau répéter que la synthèse doit venir à la

suite de l'analyse et qu'il faut savoir attendre les résultats de l'étude monographique avant d'entre-

prendre des travaux d'ensemble. Comme cette attente

pourrait durer indéfiniment, les raisonnements les

mieux faits ne viendront pas à bout de l'ardeur im-

patiente des esprits généralisateurs. Les historiens

ont fait comme les jurisconsultes. Nous avons tous

lu, dans notre jeunesse, des histoires générales qui

sont à refaire depuis que la critique historique a

PREFACE.

IIJ

fait des progrès et que la connaissance des sources

physiques et chimi-

s'est développée. Les sciences

ques ont aussi leurs traités généraux qu'il faut re-

nouveler de temps en temps, à mesure que les expé- riences nouvelles étendent les limites de leur domaine ou modifient les notions et définitions. La philosophie de l'histoire et la philosophie scientifique ne sont jamais tranquilles dans leur possession; elles peuvent

toujours être troublées par quelque découverte in-

conciliable avec les constructions philosophiques les plus belles.

Les traités généraux sont

cependant fort

utiles

par l'impulsion qu'ils donnent à l'étude des sciences.

On ne commence pas par les spécialités; car pour ap- profondir un sujet, il faut avoir mesuré l'ensemble auquel il se rattache. La méthode monographique suppose déjà une connaissance de la matière à creu-

ser, de ses tenants et aboutissants. Il faut avoir une

instruction générale pour pouvoir faire une

étude

spéciale, sous peine de perdre son temps ou au moins beaucoup de temps. Le travail approfondi sur un sujet limité suppose un choix et le choix implique

la connaissance, au moins élémentaire, d'un grand nombre de sujets. Encore ne faut-il pas que cette

connaissance soit trop superficielle; car elle ne ser-

virait pas à éclairer l'option, si elle n'était pas pous-

sée assez loin pour discerner les matières qui ont

plus particulièrement besoin d'être fouillées. On peut

IV

PREFACE.

dire que les traités généraux rendent le service d'ins-

truire les jeunes jurisconsultes assez pour leur mon-

trer les monographies à entreprendre et que les mo-

nographies, à leur tour, préparent des matériaux

de meilleure qualité pour réconforter, agrandir ou refaire les traités généraux.

Le Traité théorique et pratique dont je publie une seconde édition a rendu des services qui lui ont valu

l'indulgence du public. Les jurisconsultes exercés

avaient vu et plus d'une fois signalé les imperfec- tions de l'exécution ; les moins bienveillants avaient

fait ressortir des erreurs de détail, bien qu'on soit

excusable de commettre quelque lapsus ou de mal

lire quelque texte quand on traite de matières si nom-

breuses et diverses. J'avais moi-même conscience de

cette insuffisance et j'étais devenu plus sévère qu'au- cun autre juge pour l'oeuvre que j'avais publiée hâ-

tivement. Cependant cet ouvrage, malgré ses défauts

que je suis le premier à reconnaître, a eu le mérite

de donner une impulsion aux études de droit admi-

législation com-

nistratif et particulièrement à la

parée.

En 1860, peu de personnes s'occupaient de légis- lation comparée. Le cours de législation au Collège

de France,

bien qu'il portât

ce

titre, ne sortait

guère des questions de droit politique et il était rare

que le professeur, M. Laboulaye, parlât d'un autre

pays que des Etas-Unis de l'Amérique du Nord. À

PREFACE.

V

la Faculté de droit de Paris il y avait un cours de

législation pénale comparée, mais la matière était restreinte et la nature d'un cours élémentaire, pour

la licence, ne permettait pas au professeur de s'é-

tendre beaucoup sur les lois étrangères. La Société

de législation comparée qui, depuis sa fondation, a pris une part si active aux progrès de la science, n'a

été créée que

huit à neuf ans

après. Je tiens

de

quelques-uns de ses fondateurs que la publication de mon ouvrage, en appelant l'attention publique sur

les législations des autres pays, ne fut pas étran-

gère à l'initiative qu'ils prirent pour la création de

cette Société dont le succès a été si prompt et si écla-

tant. C'est à cette impulsion, répondant à un besoin

réel et à une préparation latente des esprits, que

j'attribue l'accueil bienveillant fait par le public à

mon traité, nonobstant les imperfections qui auraient paralysé les dispositions les plus favorables.

La publication d'une deuxième édition étant de-

venue nécessaire, j'ai beaucoup hésité à l'entrepren-

dre. Les changements de nos lois administratives

ont été si nombreux dans ces dernières années, que l'ouvrage était, pour ainsi dire, à recommencer. Ces

changements, en effet, ne consistaient pas seulement

dans ces modifications légères que produit l'action

incessante et successive du progrès. Une révolution avait renversé les institutions politiques ; or, il est

difficile que le droit constitutionnel soit transformé

VJ

PRÉFACE.

sans que les lois administratives s'en ressentent. Ce

n'est pas seulement en France que ces mouvements

s'étaient produits; il y en avait eu de semblables dans d'autres pays et même chez les peuples qui avaient vécu tranquillement, les assemblées politiques avaient

fort activement travaillé à l'amélioration de leurs

lois.

L'entreprise d'une deuxième édition n'était donc ni

moins étendue ni moins difficile que la publication de

la première. La prudence, dont j'étais aujourd'hui

plus qu'autrefois disposé à suivre les

inspirations,

m'aurait conseillé de m'abstenir et c'est ce que j'au- rais fait si j'avais été tout à fait libre. Mais pouvais-

je abandonner cette oeuvre sans chercher à l'amélio-

rer, sans répondre par quelques efforts aux encoura-

gements que les

lecteurs m'avaient donnés, sans

essayer de donner satisfaction aux critiques qui m'a- vaient été adressées? Mon abstention n'aurait-elle pas

été la condamnation définitive par l'auteur même d'un ouvrage qui, au dire des juges les plus sévères,

pourrait, s'il était mis au courant de la législation

et de la jurisprudence, n'être pas inutile à la pra-

tique et à la science? Les travaux de la Société de lé-

gislation comparée pouvaient faciliter notre travail pour les législations étrangères ; l'Annuaire et le Bul-

letin m'offraient des indications précieuses et même

beaucoup de lois traduites et précédées de notices. Il

n'y avait qu'à puiser dans ces excellentes publications

PREFACE.

VIJ

et, pour ainsi dire, qu'à extraire des volumes, déjà

nombreux, qui ont paru les documents relatifs à l'ad-

ministration. Cette ressource a,

pour une

grande

part, contribué à la résolution que j'ai prise de publier

une deuxième édition. En

ce

qui concerne la lé-

gislation française, j'étais aidé par les souvenirs des

douze années qui viennent de s'écouler et pendant

lesquelles,

Sénat, j'ai

soit

à

l'Assemblée

nationale,

soit au

pris part

aux travaux législatifs. Ces

considérations, jointes au sentiment naturel et bien

légitime de la paternité littéraire, m'ont déterminé

à refaire mon traité, avec la confiance que le pu-

blic continuera sa bienveillance à mon oeuvre amé-

liorée. Ce que je n'ai pas modifié, bien que de nombreuses

critiques m'aient invité à le changer, c'est le plan

général de l'ouvrage. Quelle que soit ma déférence

pour les auteurs de ces observations, je crois avoir

raison contre eux; c'est avec la conviction profonde

d'être dans le vrai que je résiste à leurs conseils.

En 1859, pour la première fois, j'ai, dans mon Précis

de droit publie et administratif', appliqué à l'exposé

des lois administratives les divisions de la loi ro-

maine, adoptées depuis par les rédacteurs du Code

civil. Les personnes, les choses et les manières d'ac-

quérir, tels sont les trois termes de cette division

fondamentale, si rationnelle qu'il est impossible d'en

trouver une autre qui puisse rallier tout le monde.

VIIJ

PRÉFACE.

Chaque auteur a imaginé la sienne; mais il a été seul à la trouver bonne et elle n'a été adoptée dans aucun

autre ouvrage. Notre plan n'est pas une conception

personnelle; il n'est que l'application aux lois admi-

nistratives d'une division qui a été adoptée pour les

lois civiles. C'est pour ce motif, parce qu'il a le mé-

rite d'être impersonnel, qu'il ralliera (nous en avons

l'espérance) les écrivains et les législateurs futurs. Il a été suivi en Italie par le professeur de l'Uni-

nous

versité de Pise, M.

de

Gianquinto et

chez

M. Dareste, dans son livre sur la Justice adminis- trative, publié en 1862, s'y est à peu près conformé.

Il en a au moins adopté le principe s'il n'a pas exac-

tement suivi les mêmes divisions.

Le professeur de

droit des gens à la Faculté de Paris, M. Renault,

le suit pour l'exposé des règles

qui président aux

rapports internationaux. Voyons si les programmes

qui ont été adoptés par les autres jurisconsultes sont

préférables au nôtre.

En 1829, M. de Grérando publia la première édition

de

ses Institutes

administratives qu'il divisait en

deux parties : 1° Fonctions administratives (organi- sation et procédure); Matières administratives, « sur lesquelles s'exercent les droits et les obliga-

tions

réciproques de l'administration et des admi-

nistrés. »

En 1846 parut la deuxième édition, beaucoup plus

développée que la première et avec un nouveau plan.

PREFACE.

IX

L'ouvrage était divisé en deux parties, mais les ma-

tières y étaient autrement distribuées que dans la première édition. Voici le plan développé en tableau :

PREMIÈRE PARTIE. Police administrative.

LIVRE PREMIER. Police relative aux personnes.

Titre Ier. Population. Subsistances. Santé publique.

Titre II. Sûreté publique.

Armes et munitions de

guerre. Concours de l'administration et de la justice pour la sûreté publique. Titre III. Concours de l'administration aux mesures qui

concernent l'exercice des droits civils et politiques.

LIVRE

II. Intérêts moraux. Instruction publique et Cultes.

LIVRE III. Police de l'industrie.

LIVRE IV. Domaine public.

DEUXIÈME PARTIE. Services publics.

LIVRE PREMIER. Administration financière.

LIVRE II. Forcepublique.

LIVRE III. Travaux publics.

LIVRE IV. Approvisionnements.

Il

est

difficile de voir le

lien logique qui unit

les différentes

parties de

cette distribution, et on

pourrait incontestablement changer les matières de

place sans qu'il

en résultât la moindre différence

pour

leur

exposition

et leur

compréhension.

La

deuxième partie est consacrée aux services publics,

comme si la police administrative qui

fait l'objet

de

la

PREFACE.

première partie

ne

pouvait pas

aussi

être

considérée comme un service publie. M. Macarel avait, en 1844, commencé la publi-

cation de son Cours de droit administratif, et voici comment il expliquait, dans sa Préface, le plan qu'il

avait adopté :

« Je diviserai mon enseignement en trois parties :

« Dans la première, j'exposerai l'organisation

administrative de la France, et les attributions des

nombreuses autorités dont nos lois l'ont formée.

« Je tracerai, dans la seconde, les principes gé-

néraux des matières administratives, c'est-à-dire les

règles de l'exercice des droits, de l'accomplissement

des devoirs de l'administration et des citoyens dans

leurs rapports réciproques.

« La troisième sera

consacrée à l'exposition des

formes essentielles de ces rapports, c'est-à-dire de

la procédure en matière contentieuse et non con-

tentieuse. J'y ajouterai les règles soit des autorités administratives entre elles, soit de l'autorité admi-

nistrative et de l'autorité judiciaire. »

Les deux premiers volumes traitent, l'un des au-

torités et le deuxième des

conseils

administratifs ;

ils forment la première partie.

Dans la deuxième partie, qui est consacrée aux

matières administratives, M. Macarel traite des sub-

sistances publiques, des rapports de l'administration

avec les industries agricole, manufacturière et com-

PRÉFACE.

XJ

merciale; il s'occupe spécialement de l'expropriation

pour cause d'utilité publique. L'ouvrage, d'ailleurs,

est demeuré inachevé.

Nous n'avons d'observation à faire ni sur le pre- mier ni sur le second volume; les matières dont ils traitent y sont à leur place. Quant à la seconde par-

tie, qui est la principale, on n'y trouve aucun prin-

cipe de classification', et l'ordre des matières pourrait

tout aussi bien être décidé par le sort ou être fixé

soit arbitrairement, soit d'après la succession alpha-

bétique.

L'ordre alphabétique a été

adopté

par l'auteur

d'un ouvrage justement estimé, le plus étendu des

traités généraux, celui de M. Gr. Dufour. Mais un

traité n'est pas

un dictionnaire,

et

c'est n'avoir

aucun plan que de suivre cette succession fortuite.

D'autres ont rattaché toutes les matières à l'ex-

posé des lois sur la compétence et la juridiction.

Telle est la composition de trois importants ouvrages

qui ont beaucoup contribué au développement de la

science administrative : les Principes de compé- tence et de juridiction administratives, par M. Chau- veau ; le Traité de compétence de M. Serrigny, et

les Répétitions écrites de M. Cabantous continuées

par M. Liégeois, professeur à la Faculté de Nancy.

Que dirait-on d'un jurisconsulte civiliste qui, pour exposer le droit privé, le ferait entrer dans un

traité de procédure, au fur et à mesure qu'il déve-

XIJ

PREFACE.

lopperait les dispositions relatives à la compétence?

Ce

procédé de composition ne serait approuvé par

personne, et nous ne croyons pas qu'appliqué aux

matières administratives, il soit meilleur qu'il ne

le serait en matière civile.

Les divisions adoptées par MM. Laferrière (Cours

de droit public et administratif, 5e édit., 1860) et

Th. Ducrocq (Cours de droit administratif, 6e édit.,

1880) ne sont pas sans analogie avec celles que nous

avons suivies, et on

peut trouver, dans certaines

parties, le principe qui sert de base à notre plan.

M.

Ducrocq partage son

cours en trois parties

:

dans la première,

il expose l'organisation admi-

nistrative de la France et présente le tableau des

autorités dont se compose

tionnaires

maires,

,

depuis

le

notre hiérarchie de fonc-

de

l'État

jusqu'aux

Chef

depuis le Conseil des ministres et le Conseil

d'État jusqu'aux Conseils municipaux. La deuxième

est

individuels par les lois

consacrée aux restrictions imposées aux droits

positives, conformément à

cette proposition de Rossi, que le droit adminis-

tratif avait ses têtes de chapitres dans le droit pu- blic. Enfin, dans la troisième partie, l'auteur

expose

l'État,

la

personnes le département, la commune et autres établissements publics, ainsi que les établissements d'utilité pu-

législation

sur les

morales,

blique.

Nous

avons pensé que la deuxième partie

devait précéder la première,

et qu'avant d'aborder

PREFACE.

l'organisation administrative,

XIIJ

il fallait traiter des

droits

individuels. D'un autre côté, c'est dans

la

première partie, en parlant des autorités, que M.

Ducrocq parle de la compétence, du contentieux, de la procédure administrative. Nous avons pensé qu'il

était préférable de faire passer l'exposé des matières

avant la procédure, et

que, même au

risque de

quelques redites, le chapitre juridiction,

compé-

tence

et

procédure

devait être

le

dernier.

C'est

ce qu'avait pensé aussi M. F. Laferrière, dont le cours se termine par le contentieux administratif. M. Laferrière, avant d'aborder le contentieux,

divise son cours de la manière suivante : Droit pu-

blic qu'il

subdivise en droit constitutionnel, droit

ecclésiastique, droit public international. Droit ad-

ministratif qu'il

subdivise

services administratifs

en

de l'État, administration départementale, adminis- tration communale. A chacune de ces trois subdivi-

sions se rattachent des services spéciaux que l'auteur

expose après

avoir traité la partie générale. Nous

n'avons pas adopté le plan de M. F. Laferrière, bien

que notre Précis ait paru pour la première fois comme appendice à son cours, pour les raisons suivantes :

le droit public international doit être

traité à

part; il ne fait pas partie du droit public général;

il a son existence et ses ouvrages propres; 2° le droit

public ecclésiastique n'est plus aujourd'hui qu'un

XIV

PREFACE.

traite sous les mêmes rubriques des autorités, des

personnes,

des

choses

et

des

moyens

d'acquérir.

Nous avons cru qu'il y aurait plus de clarté si ces

notions étaient distinguées et si nous les séparions dans l'exposé.

M. Foucart (Éléments de droit public et adminis-

tratif) a suivi un ordre de matières qui ne diffère

pas beaucoup de celui qu'après lui adopta M. La-

ferrière. Le premier volume, consacré au DROIT PU-

BLIC

y est divisé en deux livres, dont le premier est

,

subdivisé en chapitres et le second en titres et sub- divisé en chapitres.

LIVRE PREMIER.

Organisation des pouvoirs.

CHAP. 1. Pouvoir législatif.

CHAP. 2. Pouvoir exécutif et attributions.

CHAP. 3. Organes du pouvoir exécutif.

CHAP. 4. De l'autorité administrative dans ses rapports avec l'autorité judiciaire.

LIVRE DEUXIÈME.

Des personnes au point de vue du droit public.

Titre Ier. De la qualité des personnes.

Titre II. Des droits naturels

garantis par la loi politique

(la liberté individuelle, etc., etc.). Titre III. Des droits politiques (élections, électorat, éli-

gibilité, etc.).

Titre IV. Des

charges qui pèsent sur les personnes (ser-

vice militaire).

PREFACE.

XV

Titre V. Des charges qui pèsent sur la propriété (expro- priation publique, servitudes).

TOME DEUXIÈME.

DROIT ADMINISTRATIF.

LIVRE PREMIER.

Administration générale.

Titre Ier. Fortune publique (domaines, marchés, travaux publics). Titre II. Routes et chemins. Titre III. Eaux.

contributions,

LIVRE DEUXIÈME.

Administrations locales.

TITRE Ier. De l'administration départementale. CHAP. 1. Du département.

CHAP. 2. Des agents de l'administration départementale.

CHAP. 3. Administration économique du département.

TOME TROISIÈME.

TITRE II. De l'administration communale.

CHAP. 1. Historique des communes.

CHAP. 2. Communes dans l'état actuel de la législation. CHAP. 3. Autorités municipales.

CHAP. 4. Biens des communes. CHAP. 5. Comptabilité.

CHAP. 6. Contrats des communes. CHAP, 7. Procès des communes. CHAP. 8. Responsabilité des communes.

XVJ

CHAP.

PREFACE.

9. Établissements religieux des communes.

CHAP. 10. Établissements de bienfaisance.

CHAP. 11. Halles. Octrois. Casernement.

TITRE III. Contentieux administratif.

CHAP. 1. Jugements des réclamations.

CHAP. 2. Conflits.

CHAP. 3. Juges administratifs du premier degré.

CHAP. 4. Cour des comptes.

CHAP. 5. Conseil d'État.

Nous ne parlerons

pas, à

ce

point de vue, des

Conférences

de

M.

Aucoc, parce

que ces leçons,

qui s'adressaient au