PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA ATUAL POLÍTICA DE SAÚDE

(II Conferência Municipal de Teresópolis -26/03/94)

Sergio Rego

Em primeiro lugar gostaria de congratular-me com Teresópolis pela realização

desta Conferência. É um fato animador e reforça nossa confiança neste processo

desencadeado com a 8a Conferência Nacional de Saúde. Se outros setores da vida política

deste país seguissem o exemplo do Setor Saúde, abrindo suas alternativas para o debate

público, com seriedade e transparência, talvez esta crise que estamos vivendo ganhasse
outros contornos.

Gostaria igualmente de agradecer, em nome da Profa. Maria Helena Machado e

em meu próprio, o convite para participar desta conferência. A Profa. Maria Helena

Machado pediu-me que apresentasse, a Comissão Organizadora e a todos vocês aqui

presentes, suas desculpas e, especialmente, seu lamento pela imprevisibilidade dos fatos

que a impediram de estar aqui presente hoje.

Para abordar o tema proposto para esta palestra, gostaria de iniciar dando algumas

características do contexto a que estarei me referindo. Vivemos uma profunda crise no

setor saúde, e essa crise se intensifica com os efeitos da crise econômica, com a pobreza

de nosso povo, repercutindo de maneira dramática em suas condições de vida. "Os anos

de vida subtraídos às crianças, às mães e aos trabalhadores brasileiros têm poucas

referências para comparação. As taxas elevadas de mortalidade infantil e materna; a

permanência de números absurdamente altos de doenças endêmicas; os acidentes, as

incapacidades e as mortes decorrentes das péssimas condições de trabalho; a deterioração

do ambiente e suas repercussões sobre a saúde; os novos problemas como a AIDS e o

agravamento do quadro de mortalidade por causas externas, refletem o terrível quadro

sanitário com que convivemos"(Buss, 1990: 218).

Convivemos com um quadro de transição demográfica, caracterizada pela redução

da mortalidade global, redução da fecundidade acompanhada da migração da população

rural e de pequenos núcleos urbanos para as grandes cidades. Em decorrência deste

envelhecimento da população, espera-se um aumento da prevalência e da mortalidade por

doenças crônico degenerativas, sem, contudo, alterações significativas do restante do

quadro epidemiológico.

De outro lado, no campo das políticas públicas, Betinho já alertava em 1989 que

"depois de cumprir a missão de subsidiar, alimentar, engordar e desenvolver os diferentes

setores chamados de privados do capitalismo no Brasil, o setor público está sendo

descapitalizado, desativado e em vários aspectos sucateado, em função de uma estratégia

suicida e irresponsável, totalmente indiferente à realidade da grande maioria da

população brasileira. A chamada ideologia privatista pretende que o Brasil seja uma

sociedade constituída por 130 milhões de consumidores que gozam das delícias das leis

do mercado, com capacidade financeira de fazer opções entre as boas e as más ofertas de

bens e de serviços oferecidos pelo setor privado" (Betinho, JB 12/3/89, p.11). Basta olhar

para a verdadeira face de nosso país para ver que o mercado aqui funciona somente para

uns poucos e que o resto luta desesperadamente apenas para conseguir sobreviver.

Assim, paralelamente, "a gerência e a organização dos serviços de saúde no Brasil

têm valorizado principalmente os aspectos administrativos, em uma exaltação exagerada

dos meios. Freqüentemente subordinam os objetivos sociais das políticas de saúde a

parâmetros puramente empresariais, como acontece quando são considerados apenas os

valores quantitativos de produção ou de rendimento econômico" (Gastão, 1989: 12). O

financiamento do setor, baseado em critérios quantitativos, esconde na perversidade de

seus números o desamparo a que está destinada a população. Paga-se o serviço

produzido, o produto econômico, não importa seu resultado. O princípio que supõe-se

que deveria nortear todas as ações de saúde: preservar e recuperar a saúde dos cidadãos,

está, muitas vezes, subordinado à racionalidade financeira e ao fisiologismo do aparelho

estatal.

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 E o PLANEJAMENTO com tudo isso? Para muitos é a panacéia capaz de propor

soluções racionais, precisas e equilibradas para a superação de obstáculos em busca de

transformar a realidade naquilo que seja estabelecido que ela deva ser. Um grupo de

"iluminados", à partir de um diagnóstico da realidade feito à partir de seu ponto de vista,

estabelece várias metas a serem atingidas em prazos variados. Inicia-se a implementação

do plano e cedo as metas vão se distanciando mais da realidade. E porquê? Porque neste

modo de planejar são desconsideradas outras possibilidades que não as previstas

inicialmente. São ignorados os demais atores sociais, suas ações e reações. O plano
pressupõe e espera sua adesão total e a inexistência de intercorrências que obriguem uma

reavaliação dos rumos tomados.. Os planos assim concebidos parecem feitos para

experiências de laboratório, onde todas as condições estariam sob controle. Mas não

existe um "laboratório social"...

Talvez por isso, alguém um dia dividiu o planejamento nas seguintes seis fases

(Castor & Suga,1988): (COMENTAR AS "FASES")

- entusiasmo;

confusão;

desilusão;

procura do culpado;

castigo do inocente;

condecoração dos não-participantes.

É muito provável que alguns dos aqui presentes já tenham vivenciado

experiências de planejamento e consigam reconhecer, nas etapas ironicamente

anunciadas, parte de sua experiência. Não desanimem, não foram os únicos e, certamente,

os últimos. A evolução administrativa tem se mostrado mais lenta do que os mais

pessimistas podiam imaginar. Essas "etapas", podem ser pensadas também com relação a
esses "planos econômicos" que a cada ano jogam em nossas cabeças. Pensem só.

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 Outro fato muito comum é o desenvolvimento, nas organizações, de percepções

que julgamos equivocadas sobre o planejamento. Na verdade, dissemos equivocadas

porque não aceitamos esta forma tradicional de planejar e temos outro entendimento

sobre o processo. Mais moderno, mais eficaz, melhor.

As percepções mais populares sobre o planejamento parecem ser (Castor &

Suga):

1)- Ao planejamento se opõe o "fazejamento";

Isso decorre do fato de que, em diversas organizações, quem planeja não executa
e quem executa não planeja - um setor faz o plano para que outro o implemente. Um diz

o que o outro deve fazer, estipula suas metas, define seus objetivos. A essa situação os

"executores" em geral não "aderem" ao plano, elaborando críticas sobre sua

"inadequação" e prenunciando seu fracasso.

2)- Planejamento como rito:

Quando as atividades deixam de contribuir para um repensar de sua prática e/ou

um reorientar a solução dos problemas. Os formulários, planilhas e todo o enorme

volume de papéis passam a ser um fim em si mesmo. Os programas, metas, orçamentos

são elaborados como parte de um rito que, acredita-se, pouca ou nenhuma conseqüência

trará. Fazem parte do "faz de conta que aqui é sério, moderno". Afinal, dizer que há

planejamento na instituição confere "respeitabilidade" aos administradores e governantes.

Mas não passa de papel sem valor.

3)- O planejamento como camisa de força.

Quando adota metas rígidas e um caminho inflexível. A seriedade confundida

com a rigidez. É como se fosse necessário uma auto-afirmação do plano, ele não pode

parecer frágil, pois poderia significar que aqueles que o elaboraram não são muito

competentes.
Este modelo de Planejamento, que ainda seduz os administradores de uma

maneira geral, já se mostrou incapaz de satisfazer as necessidades reais. Está esgotado.

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 Como alternativa, desde meados da década de setenta, o enfoque estratégico

começa a ganhar força. O crescimento deste conceito não está, entretanto, restrito ao setor

público ou ao setor saúde. Na verdade, a maioria das empresas modernas vêm, desde

então, incorporando-o ao seu dia-a-dia administrativo.

E o quê este enfoque estratégico traz de novo? Qual sua grande novidade?

Poderíamos destacar fundamentalmente a incorporação da política como elemento

crucial do planejamento. Admite-se e passa-se a considerar as múltiplas alternativas para

a evolução para a evolução dos fatos sociais. Deixa de importar, para o processo de
planejamento, apenas aquilo que se deseja e passa-se a considerar os caminhos

alternativos, as alianças e as resistências que surgirão durante o processo.

"O planejamento estratégico joga por terra a idéia de que fazer política é algo

divorciado da técnica, da emoção. O conhecimento humano não é um reflexo mecânico

num espelho passivo. Implica sempre uma certa seleção e interpretação dos dados, uma

certa tomada de posição" (MACHADO).

Lembrando agora o quadro político-sanitário e administrativo que fiz referência

ao início desta exposição, gostaria de apontar, como um dos maiores desafios atuais, a

organização da "produção de ações de saúde tomando como parâmetro determinante o

conjunto de necessidades sanitárias de uma coletividade, tendendo, portanto, a substituir

a dinâmica do mercado pela lógica da Epidemiologia" (Gastão Wagner). Nesta

perspectiva, o Planejamento deve ser um dos principais instrumentos para ordenar a

produção de serviços de saúde, buscando incorporar a atenção médica curativa à rede

básica. ë preciso trazer para o cotidiano, como categoria analítica, o conceito de eficácia,

ou seja, a capacidade dos serviços de resolverem problemas de saúde. O que precisa ser

valorizado, mais que a quantidade de consultas médicas por exemplo, é a capacidade

destas consultas de resolver os problemas de saúde nela apresentados, rompendo o

tradicional "jogo de empurra" e de medicações meramente paliativas. De que adianta um

serviço produzir 100 consultas se não conseguir ser eficaz em suas consultas? Não que se

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deva subestimar a importância de parâmetros como a produtividade ou o rendimento,

como afirma GASTÃO, mas superar a racionalidade que eles representam. Na construção

do Sistema Único de Saúde, deve ser o planejamento, realizado à partir das necessidades

de saúde e fundamentado nos princípios da universalidade, o principal critério para

organizar e distribuir serviços.

Outro desafio, na utilização do enfoque estratégico, é descentralizar a atividade de

planejamento. Cada unidade deve ter suas responsabilidades no planejamento. É preciso

romper a tradição do órgão central de planejamento impor metas e programas para as

demais instâncias. Não funciona. Os diversos órgãos devem apresentar suas metas e suas

propostas, que serão analisadas e confrontadas com seus pares e caberá à instância central

harmoniza-las e, junto com os demais níveis, avalia-los de forma constante. Assim, todos

estarão mais comprometidos não só com as metas mas com o próprio trabalho.

Para concluir, gostaria de voltar a citar Betinho para afirmar que "propor uma

sociedade que cuide do bem-estar social não é propor o Estado da ineficiência, da

burocracia e da corrupção. Ao contrário, é propor uma sociedade onde o serviço público

seja eficiente, democrático, responsável e submetido à fiscalização do conjunto da

sociedade. O que não pode acontecer é a garantia de um direito fundamental, o

atendimento de uma necessidade básica, ficarem à mercê da lei de mercado numa

sociedade que exclui desse mercado muito mais da metade da população"(Betinho).

Referências

Souza, Herbert (Betinho), Jornal do Brasil 12/3/89, p.11

Castor, Belmiro Valverde Jobim; Suga, Nelson. Planejamento e Ação Planejada: o dificil
binômio. Rev. Adm. públ., Rio de Janeiro, 22(1):102-122. jan./mar. 1988.

Buss, Paulo. Compromisso social: uma nova ética na administração pública. Cad. Saúde
Pública vol.6 no.2 Rio de Janeiro Apr./June 1990

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