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Director
Los subsidios son una Edgardo José Maya Villazón
Contralor General de la República Contenido

de las herramientas Subdirectora

Gloria Amparo Alonso Másmela
principales del Estado Vicecontralora General de la República

colombiano para atender Coordinadora

Martha Lucía Villa Restrepo
Busqueda de
palabras o frases
Asesora Despacho Vicecontralora
las necesidades de la Consejo Editorial
población y pueden tener Jorge Humberto Botero Angulo
Margarita Henao Cabrera
En este PDF encontrará algunos botones de navegación los cuales efectos profundos y Antonio Hernández Gamarra
Beethoven Herrera Valencia Página siguiente

explicamos a continuación: Santiago Montenegro Trujillo

permanentes en la economía, Mauricio Pérez Salazar

la distribución de ingreso Asesora Editorial

Luz María Sierra Lopera
Entrar a publicación Salir de publicación
y el medio ambiente. Editor General
Oscar Alarcón Núñez
Página anterior

A pesar de su importancia Preparación editorial

Busqueda de
palabras o frases Contenido estratégica, en Colombia hay Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Directora oficina Zoom +

vacíos normativos

Rossana Payares Altamiranda
Diseño de portada
Página siguiente Página anterior y de información que

Néstor A. Patiño Forero
Diagramación, elaboración de gráficos
obstaculizan el buen diseño, y edición fotográfica
Andrea Artunduaga Acosta
implementación y evaluación Colaboración fotográfica

”
Artículo siguiente Artículo anterior Google, El Heraldo, Banco de la República.
de este tipo de gasto. Suscripciones y distribución
Cra. 69 No. 44-35
PBX 518 7000
Zoom + Zoom - e-mail: revista_economia@contraloriagen.gov.co
Hacia un nuevo esquema de subsidios, pág. 7 Impresión
Luis Fernando Mejía Imprenta Nacional de Colombia
También el contenido lo llevará a cada artículo haciendo click sobre el Director General del DNP. © Contraloría General de la República - 2018

Contenido
EDITORIAL
4 92
El debate de los subsidios
Edgardo José Maya Villazón,
Contralor General de la República.
TEMA CENTRAL
7 41
Hacia un nuevo esquema
de subsidios
Luis Fernando Mejía,
Director General del DNP.
14
Proyecto gubernamental
sobre la política de subsidios
Exposición de motivos.
26
Eficiencia del gasto público
en Colombia
¿En qué estamos?
Mauricio Santamaría S.,
Ex ministro de Protección Social
y ex director de Planeación.
2 ECONOMÍA COLOMBIANA
NOTAS ESPECIALES DESDE LA CGR
88
Lo que piensa Miguel Urrutia
106
Auditoría de desempeño en
la evaluación de los objetivos
de nuestra economía
de desarrollo sostenible
Entrevista.
Contraloría Delegada para el sector
Agropecuario
115
Reflexiones a la luz del libro La financiación de la política
Globalización financiera:
de tierras del Ministerio de
banca, regulación y crisis Agricultura y desarrollo rural
Santiago Montenegro, en el periodo 2003-2016
Presidente de Asofondos. Contraloría Delegada para el sector
Agropecuario
Contenido
Redefiniendo el significado
y las implicaciones
100 125 Busqueda de
de los subsidios Migración internacional La resocialización como COYUNTURA palabras o frases
y percepción de la salud fin último de la pena
139
Jorge Iván González, de los colombianos
Profesor universidades Nacional
en Colombia: ¿Sofisma
y Externado. Nicol Arias, Deysi Galvis de distracción o realidad?
y Jaime Sarmiento,
Página siguiente
49
Contraloría Delegada para el sector
Estudiantes y profesor Universidad Militar Defensa, Justicia y Seguridad Coyuntura macroeconómica:
Nueva Granada.
Cómo termina la economía
en 2017 y perspectivas
Dos piezas clave para para 2018 Página anterior
un mejor gasto público Contraloría Delegada para Economía
y finanzas.
Olga Lucía Acosta N.,
Asesora Regional de la Oficina de Cepal en
Colombia. Zoom +
63 73
HISTÓRICO
Calidad del gasto y ¿Cómo evaluar y mejorar las
153
fortalecimiento de la políticas de subsidios? Recomendaciones
hacienda pública en la Fernando Rojas,
de la comisión del gasto
región caribe colombiana Consultor de la Contraloría General y finanzas públicas
de la República.
Jaime Bonet y Gerson Pérez, Óscar Alarcón Núñez,
Gerente e Investigador del Banco Editor General de la Revista Economía
de la República Cartagena. Colombiana.
ECONOMÍA COLOMBIANA 3
 EDITORIAL

co) y en general de todo el gasto que se ejecuta terri-

Editorial
torialmente. Para esto último las propuestas apuntan
a una mayor y mejor coordinación de los distintos
niveles de gobierno, con miras a que lo importante
a la hora de presupuestar, ejecutar y evaluar el gasto
sean los resultado de él en el bienestar de la pobla-
ción y no la reglamentación detallada de los usos
que se pueden dar a las distintas fuentes de recursos

El debate sobre
con que cuentan los territorios para satisfacer las ne-
cesidades de sus habitantes. Idea que también apun-
ta al logro de mejoras en la eficiencia y progresividad
en las erogaciones del Estado. Propósito que crecería

los subsidios
Artículo siguiente
enormemente si se pone coto a la corrupción por las
implicaciones que este fenómeno tiene sobre la legi-
timidad del Estado; por la reducción que ella acarrea
en el gasto destinado a la lucha contra la pobreza y la
Edgardo José Maya Villazón, desigualdad; y, por los perversos efectos que genera
Contralor General de la República. sobre la competencia empresarial, la valoración del
mérito, la ética pública y el crecimiento económico.

Entre los conocedores de los rasgos básicos de la
política fiscal colombiana existe relativo consenso
acerca de que, en las últimas décadas, se ha amplia-
Encontrará aquí nuestro lector un análisis en lo que
tiene que ver con la naturaleza y definición de los
subsidios, acerca de la mejor manera de cuantifi-
el contenido de nuestra publicación, pero los análisis
y raciocinios aquí expuestos muestran la importancia
de que este debate continúe hacia el futuro.
El tema central de este número se complementa
con algunas contribuciones de los funcionarios de
nuestra Entidad: la auditoría de desempeño en la
evaluación de los objetivos de desarrollo sostenible;
Contenido

do significativamente el gasto público en nuestro
país. También existe acuerdo sobre la creciente sig-
nificación que en la totalidad del mismo ha ganado
el destinado a los sectores sociales; y, muy especial-
mente acerca de las debilidades que tiene la institu-
carlos, y sobre su monto, destinación sectorial y la
forma en que ellos contribuyen, o no, para que ten-
gamos una sociedad colombiana más equitativa y
que opere con mayor eficiencia. Por esa circunstan-
cia, y para contribuir con el debate, publicamos los
En lo que sí existe consenso pleno es en la necesi-
dad de tener una mejor focalización de los subsidios
en general, ya que hoy la mayoría de ellos se asignan
de acuerdo con el estrato de la población y ese clasi-
ficador parece haber perdido relevancia con el paso
la financiación de la política de tierras del Ministe-
rio de Agricultura y Desarrollo Rural en el período
2003-2016, y la resocialización como fin último de
la pena en Colombia. Igual participan estudiantes Busqueda de
de economía cuya ponencia resultó ganadora en el
palabras o frases

cionalidad fiscal para contribuir, de manera eficaz, a
una nación colombiana más igualitaria.
Esto último obedece al precario diseño de la política
tributaria que poco contribuye a tener un régimen
equitativo de impuestos, que sea neutral en cuanto
a la conducta de los agentes económicos a la hora
de tomar sus decisiones de inversión y que esté
exento de tentaciones de corrupción.
Defectos de diseño en la política de ingresos del Es-
tado que se ven agravados por la falta de claridad
a la hora de definir las prioridades del gasto públi-
apartes principales de la exposición de motivos del
proyecto de ley del gobierno que regula la política
del gasto público en subsidios.
Entre los colaboradores de este número de la Re-
vista no existe acuerdo pleno acerca de la medición
que se hace de los subsidios, su naturaleza y defini-
ción, la mejor manera de medir el efecto neto de im-
puestos y subsidios en el bienestar de la población,
ni sobre la conveniencia de que, hacia el futuro,
todo subsidio deba estar previamente contemplado
en una norma legal.
del tiempo. Los raciocinios apuntan a que el elemen-
to que defina la condición de beneficiario o no de
los subsidios sea el patrimonio que se muestre en la
declaración de renta, que para estos propósitos de-
bería existir como un indicador universal para toda
la población.
El segundo elemento que genera acuerdo es la nece-
sidad de mejorar la asignación del gasto que se de-
dica a la satisfacción de los bienes sociales básicos
(educación, salud, agua potable y saneamiento bási-
Concurso Nacional Jesús Antonio Bejarano, que pu-
blicamos hoy con la esperanza de que ello estimule
a otros jóvenes a figurar en el futuro como autores
de nuestra publicación. Además la revista le hace Página siguiente
un reportaje al exgerente del Banco de la República,
Miguel Urrutia, sobre política monetaria, relaciones
del banco emisor con el gobierno y en general sobre
temas de nuestra economía. Página anterior
Edgardo José Maya Villazón
Contralor General de la República
Zoom +

co y asignar el mismo, en especial en cuanto a los
subsidios que legítimamente se deben otorgar a la
población con miras a hacer más igualitaria la distri-
bución del ingreso.
A este último tópico, y en general a debatir sobre la
calidad del gasto público, está dedicado este núme-
ro de nuestra Revista. De esa manera complemen-
tamos los análisis que en números anteriores aquí
hemos presentado sobre las Finanzas Públicas Na-
cionales y frente a las fortalezas y debilidades que
hoy muestra la política fiscal territorial.
De especial significación es el análisis que aquí se
hace al subsidio que se otorga a través de la norma-
tividad de las pensiones. Para alguno de los autores
ellos son la fuente más importante de inequidad que
existe en este segmento del gasto público en Co-
lombia. Mientras que para otros no es clara la manera
como se calcula ese monto, ya que el uso de una tasa
de interés demasiado baja podría estar subestimando
el valor del aporte que los pensionados hacen para
financiar sus mesadas y por ende sobreestimando el
valor que aporta el Estado a la hora de otorgarlas y
pagarlas. Esa discusión, desde luego, no se zanja con
Éxitos para Jorge Humberto Botero
Para Economía Colombiana es motivo de satisfacción que Jorge Humberto Botero, miembro de nuestro Consejo
Editorial, haya sido designado presidente del Consejo Gremial Nacional, organismo que conforman 21 presidentes
de gremios. Llega allí, el hoy presidente de Fasecolda, luego de una brillante carrera profesional, ha sido Ejecutivo
del Banco Mundial, consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, ministro de Comercio, Industria y Turismo
(2003-2007), presidente de Asobancaria, fundador y presidente de Asofondos, presidente del Banco Cafetero y
secretario jurídico de la Presidencia en el gobierno de Virgilio Barco.
El mejor de los éxitos le deseamos a nuestro compañero y guía permanente de esta publicación.

4 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 5

 TEMA CENTRAL
Hacia un nuevo
esquema de
subsidios
Artículo anterior Artículo siguiente
El Director Nacional de Planeación explica el estudio en el cual se
basó el Gobierno para crear un marco normativo sobre los subsidios
tendiente a hacerlos más equitativos, que respondan a verdaderas
necesidades, que produzcan efectos profundos en la economía,
en la distribución del ingreso y en el medio ambiente.
Luis Fernando Mejía*
La política social y productiva del Estado colombia-
no tiene, como una de sus herramientas más impor-
tantes, el uso de los subsidios. Estos cumplen pro-
pósitos indispensables para la sociedad: desde dar
educación a los niños de las familias más pobres y
asegurar el acceso universal a la salud hasta impul-
sar la innovación en los procesos productivos, por
mencionar unos pocos.
Así pues, el qué y el cómo de los subsidios es de
relevancia para la sociedad. Sus efectos sobre la
economía, la distribución de ingreso y el medio am-
biente, para bien o para mal, pueden ser profundos
y permanentes (OMC, 2006). Más aún, dada la re-
ciente reducción de los recursos públicos (las ren-
Tema central
tas petroleras en 2015 aportaron $40 billones a las
arcas nacionales y en 2017 no harán aporte algu-
*Director General del Departamento Nacional de Planeación.
Contenido
Busqueda de
palabras o frases
Página siguiente
no), es crucial asegurar que los subsidios atiendan
al interés público – no a intereses privados – y que
efectivamente lleguen a los ciudadanos a los que se
quiere beneficiar.
Página anterior
En Colombia el gasto en subsidios sociales (a indi-
viduos y hogares) y productivos (a las empresas)
es importante. A 2015, según cálculos del Departa-
mento Nacional de Planeación (DNP), el gasto anual Zoom +
en subsidios sociales fue de $71,8 billones (9,0%
del PIB), lo que equivale al 43,2% del presupuesto
general de la nación de la vigencia sin incluir deuda
($167,3 billones), o a 1,6 veces el presupuesto de
inversión de la vigencia. Por su parte, los producti-
vos representaron en 2014 (último año para el que
hay información completa) $1,2 billones (0,2% del
PIB). Que el gasto en subsidios sea significativo no
constituye en sí mismo algo negativo. Sin embargo,
sí implica que es fundamental asegurar que este se
estructure de la manera más equitativa, transparen-
te y eficiente posible.
ECONOMÍA COLOMBIANA 7
 TEMA CENTRAL
Lamentablemente, a la fecha, no existe el marco le-
gal e institucional en Colombia que asegure que así
sea. Existen principios constitucionales generales
sobre las obligaciones que debe satisfacer el Estado
a través del gasto público, y se ha hecho un trabajo
juicioso en la jurisprudencia colombiana en la cual
se marcan pautas básicas que los subsidios deben
seguir1, pero sigue habiendo un vacío normativo.
No hay una directriz que establezca los requisitos y
criterios técnicos, ni las instituciones responsables,
que permitan modular de manera comprensiva la
formulación, seguimiento y evaluación de los pro-
gramas que involucran subsidios.
Hay también vacíos informativos: los datos sobre
quién percibe qué subsidios, con qué motivo y
por cuánto tiempo no son de fácil acceso. Incluso
cuando se accede a ellos, se encuentra una clara
dificultad en cruzar información entre subsidios de
diferentes sectores o en verificar la autenticidad de
las características reportadas por los usuarios. No
hay transparencia en el esquema actual, lo que a su
vez obstaculiza determinar si el gasto en subsidios
es óptimo.
En vista de lo anterior, el DNP elaboró un estudio
con el propósito de hacer un inventario compren-
sivo del estado actual del gasto en subsidios. Este
organiza la multiplicidad de programas del Estado
que involucran subsidios en categorías coherentes
y hace un primer análisis de los problemas de políti-
ca pública asociados.
No hay transparencia
en el esquema
actual, lo que a
su vez obstaculiza
determinar
si el gasto en
subsidios es óptimo.
8 ECONOMÍA COLOMBIANA
Este reporte da entonces a conocer algunos de los
resultados más importantes de la investigación, en
especial en lo que se refiere a las cifras globales.
Además, los complementa con información sobre la
distribución del gasto por quintiles de ingreso. De
lo anterior, se sugieren reformas de política pública
para que el gasto en subsidios sea más equitativo,
transparente y efectivo.
Metodología
El estudio del DNP (2015) define los subsidios como
transferencias de recursos públicos que le otorgan
un beneficio económico a una persona natural o
jurídica. Bajo esta definición, los subsidios abarcan
múltiples esferas que atañen a todos los ciudada-
nos: desde la atención a la pobreza y la primera in-
fancia, hasta el acceso a la salud y a la educación.
Para hacer el inventario del gasto en subsidios, la
investigación cuenta con múltiples fuentes de infor-
mación oficiales. Se incluye, entre otras, la enviada
por los ministerios o entidades cabezas de sector,
así como la de entidades que intervienen en la distri-
bución del Presupuesto General de la Nación (PGN)
como el ministerio de Hacienda y Crédito Público y
el DNP. Para la mayoría de subsidios, se requirieron
cálculos adicionales en aras de discriminar qué re-
cursos respondían a subsidios y cuáles a otros con-
ceptos.
Para facilitar la organización de la información, se
propone una clasificación de subsidios según su in-
cidencia deseada. Es así como se hace la distinción
sobre si el subsidio se entrega a individuos u hoga-
res (sociales) o a los productores o firmas (produc-
tivos). Por cuestiones del tipo de información y las
fuentes, los primeros se desagregaron por grandes
sectores (educación, salud, servicios públicos, entre
otras) y los segundos por la entidad pública que los
administra.
Por último, en aras de calcular la distribución social
del gasto en subsidios, se realizó un ejercicio adicio-
nal. Si bien, la metodología varió en aspectos meno-
res para los diferentes sectores, a grandes rasgos el
cálculo se hizo de la siguiente manera. Primero, se
estimó el componente de subsidios para los diferen-
tes sectores en el Presupuesto General de la Nación.
1 Ver Corte Constitucional, C-254 DE1996; C- 07 de 2008; T-318
de 1997.
TEMA CENTRAL
Luego, utilizando información de las Encuestas de
Calidad de Vida y la Gran Encuesta Integrada de Ho-
gares de 2015, se clasificó a los individuos según
su quintil de ingreso y se identificó quiénes de ellos
eran beneficiarios de subsidios y por qué concepto.
Luego, estos dos grupos de datos se contrastaron
para estimar la participación de cada quintil en cada
subsidio. Este último ejercicio solo se aplicó para los
subsidios sociales pues son los que perciben los in-
dividuos.
Resultados
En 2015, el gasto en subsidios sociales fue de $71,8
billones (9,0% del PIB), mientras que los producti-
vos se ubicaron en $1,2 billones (0,2% del PIB) para
20142. Dicho lo anterior, el tamaño relativo de este
rubro en el periodo 2010 y 2014 varió entre 8,4 y
9,5 como porcentaje del PIB. En términos absolutos,
el monto en subsidios aumentó en un 40%, pasando
de $50,5 billones en 2010 a $70,7 billones en 2014.
Como se observa en el Gráfico 1, los subsidios so-
ciales representan, de lejos, la mayor parte del gas-
to. Para el año 2014, estos fueron de $69,6 billones
(98,2% del total), mientras que los productivos fue-
ron tan solo de $1,2 billones. Durante todo el perío-
do analizado, los subsidios sociales fueron al menos
el 97,5% del total.
2 Los valores acá referenciados deben tomarse como una estimación
del piso del gasto asociado con la entrega de subsidios.
3 Incluye todo tipo de programas (básica, secundaria, superior y for-
mación para el trabajo) ofrecidos por centros educativos públicos o por
el SENA
4 Además de los subsidios tradicionales a pensiones, se incluyen recur-
sos del programa Colombia Mayor.
5 Incluye recursos del régimen subsidiado a la salud además de los sub-
sidios destinados para vacunación de la población.
6 Subsidios a la energía, agua y alcantarillado y comunicaciones.
7 Se refiere a todos los programas de esta entidad para fortalecer la
investigación, Innovación, y Ciencia y Tecnología en el país.
8 Solo incluye programas que subsidian a productores o firmas y no
aquellos referentes a formación para el trabajo; por ejemplo, proyectos
como Jóvenes Rurales Emprendedores e Iniciativas empresariales del
Fondo Emprender.
9 Ofrece subsidios que involucran la atracción de inversión extranjera
directa, la promoción de las exportaciones colombianas y la promoción
de Colombia como destino de turismo internacional.
10 En razón a los datos disponibles, los programas evaluados en cada
categoría temática para el tema de focalización no necesariamente co-
rresponden a los usados para analizar el tamaño absoluto y relativo de
los mismos. Sin embargo, en términos generales, son muy similares.
El análisis se torna más interesante al desagregar
los subsidios sociales y productivos por sectores y
entidades, respectivamente. Como se observa en
el Gráfico 2, de 2010 a 2015, los subsidios sociales
más representativos fueron a la educación3 (33%
del total en promedio), pensiones4 (28%), salud5
(18%) y servicios públicos6 (7%). Cada una de las
otras categorías representó el 4% o menos del total.
Es decir que, en promedio, el 80% de los recursos
para subsidios sociales, $55,6 billones de pesos se
destinan a los tres subsidios más grandes.
A su turno, el Gráfico 3 muestra el total y la distribu-
ción de los subsidios productivos según la entidad
que los otorga. Contrario a los sociales, su tamaño
absoluto no ha mantenido una tendencia constante
en el período analizado. Si bien pasaron de represen-
tar cerca de $900 mil millones en 2010 a $1,2 billo-
nes en 2014, en el año 2012 su tamaño fue mayor,
llegando a $1,3 billones. En términos relativos, su ta-
maño también ha variado como porcentaje del PIB.
Al analizar la distribución de este tipo de subsidios
Contenido
por entidad, se encuentra que están muy concen-
trados. Solo FINAGRO, entrega en promedio el 54%
del total. Las siguientes tres son Colciencias7 (18%),
Sena8 (11%) y PROCOLOMBIA9 (10%); estas cuatro
instituciones juntas concentran el 93% del total. Busqueda de
palabras o frases
Sin embargo, debe anotarse que para el año 2013 y
2014 el Ministerio de Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones desplazó a PROCOLOMBIA.
Página siguiente
¿Son equitativos los subsidios en Colombia?
En razón a los vacíos normativos e informativos an-
tes expresados, varios de los recursos de subsidios
sociales se encuentran mal diseñados y/o mal foca- Página anterior
lizados. Tal como se indica en el Gráfico 4, la distri-
bución por quintiles del gasto agregado en este tipo
de subsidios está lejos de ceñirse a un principio de
progresividad del gasto, es decir de darles más sub- Zoom +
sidios a quienes reciben un menor ingreso10. Por el
contrario, la forma de distribución actual es inequi-
tativa: el quintil más alto recibe más subsidios que
el segundo, tercero y cuarto.
Como se observa en el Cuadro 1, la razón princi-
pal de esta mala distribución es la inequidad en los
subsidios a las pensiones. En estos últimos, que re-
presentan el segundo rubro más grande en los sub-
sidios sociales después de educación, el quintil de
ingresos más alto de la población recibe el 50,8%
del total de subsidios, mientras que el más bajo
ECONOMÍA COLOMBIANA 9
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Gráfico 3 Gasto público por entidad asociado a subsidios productivos en términos absolutos

La razón principal de esta mala distribución 1.400

(izquierda) y relativos (derecha)
100%

es la inequidad en los subsidios a las pensiones. 1.200

En estos últimos, el quintil de ingresos más alto de

80%
143

Miles de millones de pesos

1.000 174

Porcentaje acumulado
105

la población recibe el 50,8% del total de subsidios,

247 87 60%
800 309 64
123 265

mientras que el más bajo recibe tan solo el 4,3%.

600
171 40%

400 737 772

630 20%
458 539
200

Gráfico 1 Gasto público en subsidios sociales y productivos 0 0%

2010 2011 2012 2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014

Finagro MinTIC Finagro MinTIC

80 9% ProColombia Sena ProColombia Sena
1,2 1,2 Colciencias Impulso Colciencias Impulso
1,3 Fuente: DNP (2015).
60 0,9 1,2
7%
Cuadro 1 Distribución del gasto en subsidios sociales por quintil de ingreso, 2014
40 71,8
69,5
66,1 Focalización (% del subsidio por quintil de ingreso) Contenido
58,3 Sector Como % del PIB
49,6 51,0 5%
1 2 3 4 5
20
Educación 2,97 25,7 23,4 21,4 18,1 11,4
Pensiones 2,31 4,3 7,8 13,7 23,4 50,8
Busqueda de
0 3%
Salud 1,85 33,7 23,6 19,7 15,1 8 palabras o frases

2010 2011 2012 2013 2014 2015*

SSPP 0,66 21,8 23,2 22,9 20,4 11,7
Sociales Productivos Cómo % del PIB Pobreza 0,46 33,4 23 15 17,2 11,5
Primera infancia 0,42 32 27,2 22,13 15,4 3,2
Fuente: CDEFP CGR. Página siguiente
Vivienda 0,22 11,3 22,5 29,6 26,6 10
Otros 0,16 48,7 35,7 7,5 5,4 2,6
Gráfico 2 Gasto público por sector asociado a subsidios sociales en términos absolutos Total 9,0 22,4 19,9 18,8 18,8 20,2
(izquierda) y relativos (derecha)
Fuente: Cálculos DNP. Página anterior
80 100%

recibe tan solo el 4,3%. En dinero, esto equivale a pensiones en el agregado, los tres primeros quinti-
60 que el quintil más alto percibió en 2015 cerca de les reciben 70% del total.
Billones de pesos

14 14
$9,3 billones en subsidios. Eso sí, pensiones, no es Zoom +
Porcentaje

13 el único caso con problemas de focalización. En los Como consecuencia de estos problemas de focali-
40 11 50%
8 7
subsidios a vivienda y servicios públicos, los dos zación, el impacto agregado de los subsidios mone-
17 18 18 tarios en la reducción de la desigualdad es muy pe-
16 16 17 quintiles más altos reciben 36,6% y 32,1% del total,
20 respectivamente. queño. Como lo muestra el gráfico 5, mientras que
21 23 23
en Colombia en 2015 el coeficiente GINI –que mide
18 18 20
Dicho lo anterior, hay otros subsidios importantes el nivel de desigualdad en una economía– solo se
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015
0%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 que sí están bien focalizados. En atención a la pri- redujo en 0,01 gracias a los subsidios monetarios,
mera infancia, los tres quintiles de ingreso más bajo este efecto en otros países es mucho mayor. Para el
Vivienda Otros Vivienda Otros
Atención primera infancia Atención a la pobreza Atención primera infancia Atención a la pobreza
reciben el 81% de todo el subsidio, mientras que en caso del Reino Unido en ese mismo año, el impacto
Servicios públicos Salud Servicios públicos Salud salud el número es de 77%. Así mismo, para educa- fue 24 veces más fuerte, lo que lo lleva de ser uno
Pensiones Educación Pensiones Educación ción, el subsidio más grande en términos del PIB y de los países más inequitativos del planeta a ser uno
Fuente: DNP (2015). el que le hace contrapeso a la mala focalización a de los más equitativos.

10 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 11

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Gráfico 4 Distribución del gasto agregado en subsidios sociales por quintil de ingreso, 2014 blicos y vivienda. Al hacer un análisis de los subsi-
dios sociales en el agregado, la distribución se ape-
ga más al principio de igualdad absoluta (todos los
22,4%
quintiles de ingreso reciben la misma cantidad de
subsidios) que a uno de progresividad en el gasto.
Es decir que la distribución actual del gasto no está
incorporando plenamente la diferencia de ingresos
Porcentaje de total

de la población.
20,2%
19,9% Dado todo lo anterior, es de vital importancia que
se establezca cuanto antes un marco normativo e
institucional que asegure el buen diseño, implemen-
18,8% 18,8% tación y evaluación del gasto en subsidios. Este de-
bería tener, como mínimo, el delineamiento de las
reglas básicas por las cuales debe regirse cualquier
subsidio financiado con recursos del presupuesto
nacional; herramientas que aseguren que en la en-
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 trega de un subsidio siempre prevalezca el interés
común sobre el interés privado; y mecanismos ins-
Fuente: Cálculos DNP.
titucionales de seguimiento y evaluación que verifi-
quen la transparencia, efectividad, y costo-eficien-
Gráfico 5 Efecto del gasto en subsidios monetarios en el coeficiente Gini cia de cada subsidio. Para esto último, se requiere
indudablemente un sistema de información conso- Contenido
lidado que permita hacer dichas evaluaciones en
Colombia Reino Unido
tiempo real.

El segundo factor
0,56 0,55 0,55 0,55 0,56
0,60 0,54 0,54 0,55 0,60 0,54 0,53 0,54 No es pues necesariamente una cuestión de redu-
0,53
cir los gastos destinados a subsidiar los programas Busqueda de

para resaltar es que,

palabras o frases
0,50 0,56 0,55
0,50 sociales del gobierno. Si no, mejor, un llamado de
0,54 0,54 0,54 0,52 atención para asegurar que el Estado y la ciudada-
0,40 0,40 nía estén en la capacidad de evaluar la eficacia y la
eficiencia de los programas y proyectos financiados
en parte por la ausencia
0,30 0,30
0,33 0,33 0,31 0,32 0,32
bajo el esquema de subsidios; y que, en caso de que
sea necesario, existan las herramientas para refor-
de mecanismos Página siguiente

institucionales
0,30
0,20 0,20 mar o repensar oportunamente la manera como es-
tos están siendo diseñados y ejecutados.
0,10
2010 2011 2012 2013 2014 2015
0,10
2010 2011 2012 2013 2014 2015 Sin duda, hay mucho en juego. El bienestar y las me-
apropiados, muchos Página anterior

Con subsidios monetarios
Fuente: Cálculos DNP. Eurostat..
Recomendaciones de política
Los subsidios son una de las herramientas princi-
pales del Estado colombiano para atender las ne-
cesidades de la población y pueden tener efectos
profundos y permanentes en la economía, la distri-
bución de ingreso y el medio ambiente. A pesar de
su importancia estratégica, en Colombia hay vacíos
normativos y de información que obstaculizan el
buen diseño, implementación y evaluación de este
tipo de gasto.
12 ECONOMÍA COLOMBIANA
Sin subsidios monetarios Con subsidios monetarios Sin subsidios monetarios joras en equidad de las actuales y futuras genera-
ciones dependerá de manera crucial de corregir las
de los subsidios
entregados hoy día
falencias aquí planteadas. Vale la pena entonces co- Zoom +
menzar a darles a los subsidios la importancia eco-
Este reporte ha resaltado dos aspectos del esquema
nómica y política que se merecen. están mal focalizados.
actual de subsidios. Primero, el hecho de que para
2015, y en general en los últimos años, el gasto en Entre los más
Bibliografía
subsidios sociales superó el 40% del presupuesto
general de la nación, equivalente a 9,0% del PIB. DNP. (2015). El estado actual de los subsidios en Colom-
preocupantes están
El segundo factor para resaltar es que, en parte por
bia. No publicado.
los que se refieren a
la ausencia de mecanismos institucionales apropia-
pensiones, servicios
OMC. (2006). World Trade Report 2006: Exploring the
dos, muchos de los subsidios entregados hoy día links between subsidies, trade and the WTO.
están mal focalizados. Entre los más preocupantes
están los que se refieren a pensiones, servicios pú- públicos y vivienda.
ECONOMÍA COLOMBIANA 13
 TEMA CENTRAL

Artículo 1: Objeto y finalidad de la ley Artículo 20: vigencias y derogatorias

Proyecto gubernamental sobre Este artículo circunscribe con claridad el objeto de

esta ley, que no es otra que regular la política de
Dada la multiplicidad de aspectos que regula este
proyecto de ley y, en específico, la dificultad operati-

la Política de
gasto público en subsidios y de expedir normas or- va de implementar las disposiciones sobre servicios
gánicas presupuestales y de procedimiento para su públicos que esta establece, no todos los artículos
aprobación. Lo anterior encaja con el diagnóstico de la ley entrarán en vigencia en el mismo momento.

subsidios
de política pública antes escrito en el que se argu-
Por tanto, los artículos referentes a las disposiciones
menta que existe un vacío en materia de regulación
sobre servicios públicos domiciliarios entrarán a re-
del gasto en subsidios y que este vacío puede estar
gir a partir del primero de junio de 2019 y derogarán
contribuyendo a ineficiencias en el mismo. Por tan-
todas las disposiciones que les sean contrarios. De
to – prosigue el artículo – se indica que la finalidad
esta manera se les dará una espera prudencial a las
de establecer las reglas básicas por las cuales debe
entidades públicas competentes y empresas pres-
regirse cualquier subsidio financiado en todo o en
tadoras de servicios públicos para efectuar el alista-
parte con recursos del presupuesto nacional.
miento necesario que se requiere para implementar
En aras de hacer claridad de que la presente ley es lo indicado por el proyecto de ley. Los demás artícu-
respetuosa de la autonomía de las entidades terri- los sí entrarán en vigencia automáticamente con la
Artículo anterior Artículo siguiente
toriales, el artículo en su parágrafo indica que esta promulgación de la norma.
solo aplica para la destinación de recursos públicos
El Gobierno Nacional busca modificar algunas disposiciones que o bien que sean parte de políticas y programas o Primer problema: Falta de lineamientos
regulan los subsidios y con ese propósito el ministro de Hacienda, en el que concurran recursos de orden nacional. Sin
perjuicio, por supuesto, de que las entidades territo-
en el diseño de subsidios
Mauricio Cárdenas, ha presentado un proyecto de ley al Congreso. riales que así lo decidan puedan tomar estas direc- A la fecha, no existen lineamientos claros en el orde- Contenido

Como una contribución a tan importante debate, sobre el que se trices como referente para ordenar su gasto. namiento jurídico colombiano que guíen el diseño y
creación de un subsidio. Estos incluyen, entre otros,
ocupa este número de Economía Colombiana, se publican algunos elementos como los fines que un subsidio puede
apartes de la exposición de motivos de esa iniciativa. tener, los principios y requisitos que debe cumplir
y los procedimientos que se deben seguir en el mo- Busqueda de

Se ha hecho un trabajo de edición en la numeración y se mantuvo mento de su creación.

palabras o frases

el espíritu de la exposición de motivos que apareció publicada Los subsidios son instrumentos de política pública
en la Gaceta del Congreso. que merecen especial atención de los colombianos
y del ordenamiento nacional por dos razones princi- Página siguiente

pales. La primera es que, en el marco de la creciente

En una coyuntura de instituciones saludables y buen
gobierno, pero también de restricciones económicas
y presupuestales importantes, es fundamental entrar
a revisar y regular la manera como se distribuye el
gasto público, para así asegurar que su impacto es
tan positivo y eficiente como sea posible. El gasto en
subsidios sociales y productivos tiene particular rele-
restricción en el presupuesto público colombiano y
co en subsidios, se expiden normas orgánicas pre- una economía internacional en desaceleración, es
supuestales y de procedimiento para su aprobación crucial que se asegure que el 9% del PIB nacional Página anterior
y se dictan otras disposiciones” reviste especial im- que se entrega a través de estos atienda efectiva-
portancia. A continuación, se hace una descripción mente al interés público y no a intereses privados.
del articulado de manera estructurada, haciendo el La segunda se refiere al hecho de que, en tanto los
vínculo entre cada artículo y la manera en que este subsidios tienen efectos profundos y permanen-
contribuye a dar solución a un problema específico tes en la economía, la distribución del ingreso y el Zoom +

vancia por tres características del mismo: representa
más de un tercio (37,8%) del presupuesto público;
adolece de lineamientos marco e información sufi-
ciente para guiar la formulación, seguimiento y eva-
luación; y, en parte como consecuencia de esto últi-
mo, muchos de los programas involucrados fueron o
bien mal diseñados en su momento, o se encuentran
mal focalizados hoy día, lo que en ocasiones implica
ineficiencia y regresividad en el gasto público.
Bajo estas consideraciones, el proyecto de ley “Por
medio de la cual se regula la política de gasto públi-
de política pública. Se identifican así tres proble- medio ambiente, es primordial que haya claridad e
mas de política pública en el tema de subsidios: (1) información suficiente sobre su impacto y relación
falta de lineamientos en la formulación o el diseño costo-beneficio.
de estos; (2) falta de información oportuna para su
seguimiento y evaluación; y (3) falta de mecanis- A pesar de su importancia macroeconómica y social
mos institucionales para el seguimiento y la eva- y la magnitud de recursos públicos que suelen ca-
luación integral del gasto en subsidios. nalizar, a la fecha no existen lineamientos claros en
el ordenamiento jurídico colombiano que guíen al
Inicialmente se explican el primer y el último artícu- legislador o gobernante en el proceso de diseñar y
lo del proyecto, pues ellos tratan el objeto, la fina- crear un subsidio. A pesar de que existen preceptos
lidad de la ley y su vigencia. Luego se exponen los legales y directrices constitucionales, como los des-
problemas específicos. critos en secciones anteriores, estos no especifican

14 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 15

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

directrices para la creación de subsidios. Por tanto,
con base en el marco conceptual descrito anterior-
mente –que a su vez recopila el estado del arte de
la literatura económica de subsidios y las buenas
prácticas internacionales para la creación de los
mismos— este proyecto de ley pretende llenar este
vacío legal.
El proyecto de ley como solución
El proyecto de ley incluye los elementos básicos a
tener en cuenta para la creación de subsidios como
los principios rectores, requisitos, fines o justifica-
ción, procedimiento, y la forma de asignación y las
condiciones de terminación para ser beneficiarios.
Estos garantizan que se sigan parámetros técnicos
y reglas claras al momento de asignar recursos del
erario para la entrega de un nuevo subsidio y de
esta manera velar por el cumplimiento del interés
público.
Con base en evidencia y un sólido fundamento téc-
nico y jurídico, el proyecto de ley establece directri-
ces claras a seguir para el diseño y creación de los
subsidios bien sean sociales o productivos.
Artículo 2: definiciones de conceptos clave
ca) a quien está dirigido y experimenta el beneficio
económico; la focalización del subsidio que aplica
para cuando este es específico y se le asigna a un
grupo concreto de beneficiarios (en contraposición,
los que no son focalizados se consideran no especí-
ficos); la temporalidad o, lo que es lo mismo, el pe-
riodo durante el cual un beneficiario puede acceder
al subsidio; y las condiciones de terminación para
ser beneficiario, es decir los criterios que permiten
identificar cuándo una persona natural o jurídica
debe dejar de percibir el beneficio.
A partir de las definiciones anteriores, otro literal del
artículo define cuáles son los elementos básicos de
un subsidio. Estos son la finalidad, los criterios de
focalización, los beneficiarios, las condiciones de
terminación para ser beneficiarios y los mecanismos
de seguimiento y evaluación. Por último, se incluye
una definición de lo que constituye fallas de merca-
do, es decir situaciones que impiden una asignación
eficiente de bienes o servicios en una economía.
Estas ocurren usualmente cuando existen pocos
mercados o comportamientos no competitivos. Las
correcciones a las fallas de mercado se enfocan en
instrumentos que permiten mejorar o crear los mer-
cados incompletos o inexistentes.
Artículo 3: principios rectores
creación requerirá el consentimiento de los
representantes de la nación en el órgano legis-
lativo. Más aún, vela por que, en el ejercicio de
creación, se deban señalar expresamente los ele-
mentos mínimos para una decisión de tal tras-
cendencia y materializa la legalidad del gasto.
2. Principio de transparencia:
a. Definición: indica que los elementos básicos de
los subsidios y recursos que los financian, deben
ser enunciados en las normas que desarrollen
un subsidio. Estos elementos, así como las eva-
luaciones que se hagan del mismo, deben estar
debidamente registrados en medios accesibles a
cualquier ciudadano y ser oportunamente publi-
cados. De la misma manera, los beneficiarios de
subsidios deberán estar plenamente identificados
y registrados en el sistema de interoperabilidad
de consulta pública que crea la ley. Para tal efec-
to, los beneficiarios autorizarán la publicación de
los datos que sean necesarios, acorde con las nor-
mas sobre habeas data y transparencia.
b. Importancia: Dada la trascendencia del gasto pú-
blico en subsidios, este principio busca asegurar
la existencia de información clara, oportuna y su-
ficiente sobre este, así como tener certeza sobre
los elementos y fines que motivan cada subsidio.
tal, al menor costo posible. Lo anterior como un
método de optimización de los recursos presu-
puestales disponibles para financiar subsidios.
b. Importancia: Ante la restricción presupuestal del
Gobierno Nacional y las múltiples necesidades
sociales y productivas, es fundamental aprove-
char de la mejor manera los recursos disponi-
bles. Este principio, sin embargo, va más allá de
lo netamente económico para incluir la ponde-
ración de beneficios sociales y ambientales. De
esta manera, se prevé un análisis integral del cos-
to-beneficio que cada subsidio trae consigo.
5. Principio de redistribución del ingreso:
a. Definición: Para la entrega de subsidios sociales
deberá propenderse en todo momento a que su
asignación esté enmarcada y guiada por pará-
metros de equidad horizontal y vertical, de tal
manera que los recursos públicos lleguen a las
personas con menor capacidad económica.
Contenido
En el marco de la
creciente restricción Busqueda de
en el presupuesto
palabras o frases

para efectos del proyecto de ley Con base en lo anterior, los ciudadanos tendrán
Habiendo establecido las definiciones necesarias, el
conocimiento de la distribución del gasto públi-
El articulado toma como punto de partida la defi-
nición de conceptos claves. Es así como el artículo
artículo 3 prosigue con la enumeración de los prin-
cipios rectores que guían y prevalecen en la inter- co y los funcionarios públicos contarán con he- público colombiano
rramientas suficientes para evaluar y mejorar la
2 establece con precisión qué se entiende por sub-
sidio –una transferencia de recursos públicos que
pretación y aplicación de la ley. Todos los principios
mencionados tienen sustento en el ordenamiento focalización y el impacto de los subsidios. y una economía Página siguiente

le otorga un beneficio económico a una persona,

natural o jurídica, efectuada en cumplimiento de un
jurídico y amplían el alcance de lo establecido o bien
en la legislación o bien en precedentes judiciales 3. Principio de efectividad: internacional en
deber constitucional— y las formas y tipos de subsi-
dios. Se establecen dos tipos de formas que involu-
emitidos por las altas cortes del país. A continua-
ción, se enumeran estos principios y se explica el
a. Definición: el principio atañe a que los subsidios
deben producir los resultados para los que fue-
desaceleración, Página anterior

cran la transferencia directa o indirecta de recursos

públicos, bien sea mediante entrega monetaria o
porqué de su relevancia: ron propuestos y cumplir la finalidad para la que
fueron creados.
es crucial que se
en especie. En lo referente a los tipos, se definen
los sociales, cuya finalidad es alcanzar un desarrollo
1. Principio de legalidad:
b. Importancia: Más allá de lo que indique la norma- asegure que el 9% Zoom +

gradual de los deberes y fines sociales del Estado; y

los productivos, que son transferencias a personas,
naturales o jurídicas, cuya finalidad es corregir una
falla de mercado en desarrollo de las facultades de
intervención del estado en la economía.
Los otros conceptos que clarifica el artículo 2 se
refieren a elementos a considerar al momento del
diseño y evaluación de un subsidio. Estos incluyen:
la finalidad de un subsidio o el objetivo que busca
alcanzar con su creación; el beneficiario del mismo,
es decir el individuo, hogar, persona (natural o jurídi-
16 ECONOMÍA COLOMBIANA
a. Definición: se refiere al hecho de que todo sub-
sidio debe ser creado, autorizado o previsto en
una norma con fuerza de ley que deberá definir
los elementos básicos del subsidio (ver artículo
2). Por supuesto, para acceder a un subsidio, el
beneficiario deberá cumplir los requisitos legales
establecidos para su asignación, dentro del pla-
zo estipulado en las normas de su creación.
b. Importancia: Dado el impacto profundo de los
subsidios en el mercado y las vidas de los ciuda-
danos, este principio rector asegura que su
tividad, este principio busca asegurar la materia-
lización de los fines establecidos al momento de del PIB nacional que
crear un subsidio. De esta manera, promueve la
creación de herramientas pertinentes que per- se entrega a través
mitan el seguimiento y evaluación del impacto
deseado o no de cada subsidio. de subsidios atienda
4. Principio de eficiencia:
efectivamente al
a. Definición: se refiere a la noción de que los sub- interés público y no
sidios deben asignarse de tal forma que se logre
el máximo beneficio económico, social y ambien- a intereses privados.
ECONOMÍA COLOMBIANA 17
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

b. Importancia: En tanto el gasto en subsidios se
justifica por la redistribución del ingreso y para
promover la igualdad de oportunidades para
toda la población (ver secciones anteriores), es
imperante que se incluya una noción que abo-
gue por la equidad horizontal y vertical en el mis-
mo. Esta es pues la función de la progresividad
económica del gasto: asegurar que los recursos
públicos atiendan a quienes realmente lo necesi-
tan.
Artículo 4: justificación de los subsidios
Con base en los deberes constitucionales y el mar-
co conceptual anteriormente esbozado, el artículo
4 entra a hacer una relación de los elementos que
justifican la creación e implementación de un sub-
sidio. Esta provisión asegura que los fines de estas
transferencias estén en línea con el interés público
y que haya claridad normativa sobre el porqué de
estas y el impacto que se espera lograr.
con el estado social de derecho y los derechos so-
ciales. Bajo esta noción, se fundamentan subsidios
como los del régimen subsidiado de salud que apun-
tan a reducir la desigualdad y a asegurar un acceso
digno a servicios de salud.
Artículo 5: procedimiento especial para de prioridad del gasto para financiar subsidios; (v)
las leyes que decreten subsidios.
Teniendo claridad respecto a las definiciones y a los
principios rectores asociados a subsidios, el objetivo
del artículo 5 es adicionar a la ley 5ª de 1992, en
el capítulo VI, sección 6ª sobre especialidades en el
proceso legislativo ordinario, el ordinal VI y el artícu-
lo 217A, en el que se fija un procedimiento orgánico
para la aprobación de leyes relativas a la creación
de subsidios se efectúa un ejercicio de sujeción
de la actividad legislativa por parte del Honorable
Congreso en esta materia, al incorporarse la norma
como una especialidad en la producción legislativa
dentro del marco normativo orgánico del reglamen-
to del Congreso, con el propósito de garantizar que
las futuras leyes que decreten la creación de un
subsidio cumplan con unos requisitos conceptua-
les y económicos mínimos que permitan valorar la
efectividad, la justificación, la prioridad en el gasto,
el efecto sobre la redistribución del ingreso, y en ge-
neral la calidad del subsidio creado.
de la idoneidad del subsidio para obtener la finalidad
buscada en comparación con otros instrumentos de
intervención estatal; (iv) análisis sobre la prioridad
del gasto necesario para financiar el subsidio com-
parado con el gasto asociado con otros programas
con objetivos afines, concordante con el requisito
cuando se trate de la creación de un subsidio social,
deberá explicarse cómo se da cumplimiento al prin-
cipio de redistribución del ingreso al que alude al
artículo 3 de la presente norma; (vi) cuando se tra-
te de la creación de un subsidio productivo, deberá
explicarse cuál es la falla de mercado que se preten-
de corregir con la creación del mismo; (vii) cuando
se trate de un subsidio social y productivo, deberá
explicarse cómo se da cumplimiento al principio de
redistribución del ingreso al que alude al artículo 3
de la presente norma y cuál es la falla de mercado
que se pretende corregir con la creación del mismo.
En síntesis, los requisitos de calidad aseguran que
como mínimo se haya hecho un análisis sesudo y
profundo sobre las implicaciones y la convenien-
Contenido
Los requisitos de
calidad exigen que como Busqueda de
palabras o frases

Es así como el artículo indica que, para ser creado,

todo subsidio deberá tener fundamento en el desa-
Es así como se establece, en primer lugar, que el au-
tor del proyecto de ley que crea un subsidio deberá mínimo se haya hecho
6. Principio de sostenibilidad fiscal:
a. Definición: Los subsidios se asignarán de confor-
rrollo de postulados constitucionales, haciendo una
referencia especial a los elementos que justifican los
solicitarle al CONFIS que emita una recomendación
en donde se haga un análisis de los elementos de ca- un análisis sesudo y Página siguiente

midad con el marco fiscal y de gasto de mediano

plazo y se financiarán de conformidad con la dis-
ponibilidad presupuestal reflejada en cada vigen-
cia anual del presupuesto, buscando consolidar
los objetivos de las políticas sociales de manera
gradual en un marco de sostenibilidad fiscal que
permita orientar y armonizar el gasto público en
materia de subsidios.
b. Importancia: Dada la restricción presupuestal del
subsidios productivos y sociales. Para los primeros,
se establece que su fundamento no es otro que las
facultades de intervención del Estado en la econo-
mía, de conformidad con el artículo 334 de la Consti-
tución Política. Así, cuando un subsidio productivo se
cree, deberá indicarse expresamente la falla de mer-
cado. Le corresponde al CONPES, de conformidad
con la función adicionada por el artículo 11 de este
proyecto de ley, hacer tal indicación. Por ejemplo, los
subsidios asociados a Colciencias son pertinentes en
lidad del subsidio y de la prioridad del gasto. Dicha
recomendación tendrá como fundamento un docu- profundo sobre las
mento base, a ser elaborado por el Departamento
Nacional de Planeación a partir de la información
implicaciones y la
conveniencia de crear
Página anterior
que suministre el autor. Con fundamento en dicha
recomendación, el CONPES emitirá concepto sobre
el respectivo subsidio, en el que se verificará si el
proyecto de ley cumple con los requisitos de calidad
un nuevo subsidio para
y de prioridad del gasto para financiar subsidios. La
ley que decrete la creación de un subsidio deberá
atender un fin específico. Zoom +

Estado, las múltiples necesidades públicas y los

fines legítimos y cruciales del gasto en subsidios,
es fundamental asegurar la sostenibilidad fiscal
en el mediano y largo plazo. En aras de esto, este
principio promueve que el diseño e implementa-
ción de los subsidios no se haga en un vacío, sino
de manera armónica con las otras necesidades
a las que debe atender el presupuesto nacional.
Se requiere pues un análisis integral de cómo el
gasto en subsidios impacta el gasto público en
general para de esta manera tomar decisiones
responsables.
18 ECONOMÍA COLOMBIANA
la medida en que la inversión en ciencia y tecnología
tiene importantes externalidades positivas y que tal
inversión, dejada sola al mercado, sería sub-óptima.
A su turno, el artículo también establece que los
subsidios sociales se justifican a partir del desarrollo
de los fines sociales del Estado. Fines que, para ser
materializados, demandan en ocasiones el ejercicio
de la función redistributiva del Estado. Lo anterior
de conformidad con el artículo 2 de la Constitución
Política y otras normas concordantes relacionadas
contar con el concepto favorable del CONPES, que
a su vez será puesto a consideración de las Plenarias
Así, los legisladores
de cada Cámara. tendrán más
En aras de clarificar cuáles son los requisitos de ca-
lidad de un subsidio, el inciso 2.1 los enumera de
herramientas sólidas y
la siguiente manera: (i) cuantificación del costo del
subsidio, así como la identificación y valoración del
argumentos técnicos para
beneficio esperado, que incluya un análisis del im-
pacto económico, social y ambiental; (ii) análisis de
apoyar o rechazar
los criterios de focalización del subsidio; (iii) análisis el subsidio en cuestión.
ECONOMÍA COLOMBIANA 19
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

cia de crear un nuevo subsidio para atender un fin
específico. Así, los legisladores tendrán más herra-
mientas sólidas y argumentos técnicos para apoyar
o rechazar el subsidio en cuestión.
Por otro lado, el inciso 2.2 también establece los
requisitos de prioridad del gasto para financiar sub-
sidios. Estos son que: (i) cada subsidio deberá tener
claramente determinada su fuente presupuestal de
financiación; (ii) la creación de subsidios nuevos en
cada vigencia anual estará sujeta a la disponibilidad
presupuestal del respectivo año o al desmonte,
reemplazo o modificación de un subsidio vigente.
Para determinar su prioridad en materia de gasto
público, se evaluará a partir del análisis hecho en
los requisitos de calidad.
En pos de asegurar
el rigor técnico
en la política de gasto
Por último, el artículo establece tres parágrafos. El
primero, asegura la celeridad del proceso al darles
al CONFIS y al CONPES un tiempo máximo de 30
días hábiles, contados a partir de la solicitud del
autor, para emitir la recomendación y el concepto
respectivo. El segundo, a los subsidios para aten-
der estados de excepción los exceptúa del concep-
to del CONPES asímismo desmonte, reemplazo o
modificación de un subsidio vigente para atender
estados de excepción. Finalmente, el tercero indica
que los actos administrativos que reglamenten una
ley que haya creado un subsidio, deberán contar
con el concepto favorable del CONPES antes de ser
expedidos.
Artículos 8 y 11: función adicional del Consejo
Superior de Política Fiscal y Calidad especial
del Consejo de Política Económica y Social
Dado que a la fecha no existe en la arquitectura
institucional entes públicos específicamente encar-
gados de evaluar el costo-beneficio de nuevos sub-
sidios a crear, y/o hacer el seguimiento y evaluación
del gasto vigente en subsidios, el proyecto de ley
busca superar este vacío institucional.
ción, aprobación y control de la política de gasto pú-
blico en materia de subsidios, entre otras emitien-
do conceptos sobre los nuevos subsidios a crear.
Siendo el CONPES la máxima autoridad nacional de
planeación y el organismo asesor del Gobierno en
aspectos relacionados con el desarrollo económico
y social del país, no hay ente más apropiado para lle-
var a cabo estas funciones. Con este fin, se adiciona
el artículo 164 de la Ley 1753 de 2015.
Artículo 15: subsidios monetarios como siempre y cuando se establezcan periodos para su
mecanismo para la generación de empleo
Uno de los principales problemas que aqueja a los
colombianos es el alto nivel de informalidad en el
mercado laboral. Parte de la razón por la cual esto
es así se debe a los altos costos laborales que asu-
me el empleador formal al contratar y a que algunos
beneficiarios de subsidios, por miedo a perder el ac-
ceso a estos, prefieren no aceptar emplearse formal-
mente. Con estas consideraciones, el articulado pre-
tende incentivar la generación de empleo utilizando
el subsidio monetario del beneficiario y alivianando
la carga del empleador formal. Por tanto, establece
pública esbozadas en secciones anteriores. Se indica
pues que en caso de ser lo primero, la norma que crea
el subsidio debe señalar de manera expresa cuándo
este terminará, pudiendo ser las condiciones para es-
tablecer su terminación temporales o materiales. De
la misma manera, los subsidios específicos deberán
contemplar las condiciones de terminación para ser
beneficiario, de conformidad con la Ley.
En contraposición, los subsidios no específicos po-
drán ser creados sin condiciones de terminación,
evaluación y seguimiento. Esto, sin perjuicio de que
dicho subsidio pueda ser terminado, reemplazado
por un programa diferente, o de que se definan cri-
terios y mecanismos para impedir que una perso-
na,que ya no reúne los requisitos objetivos para ser
beneficiario continúe percibiendo el subsidio.
Además de esta distinción, para asegurar la adecuada
focalización del gasto, el artículo dispone que la enti-
dad responsable de la ejecución del subsidio debe ve-
rificar y validar la información sobre el cumplimiento
de los requisitos para la asignación y las condiciones
de terminación para ser beneficiario del mismo.
Contenido

público en materia Es así como, en pos de asegurar el rigor técnico en

que las normas que creen subsidios a través de una
transferencia directa de recursos públicos mediante
la política de gasto público en materia de subsidios,
de subsidios, se le se le confiere al Consejo Superior de Política Fiscal
una entrega monetaria contemplarán la posibilidad
de que dicho subsidio pueda ser trasladado a quien
Busqueda de
palabras o frases

(CONFIS) la función de emitir la recomendación – a

confiere al Consejo ser utilizada en la emisión del concepto previo del
emplee formalmente al beneficiario original del sub-
sidio respectivo, cuando este se encuentre cesante.
CONPES – sobre la creación de nuevos subsidios o
Superior de Política modificación de los vigentes. Para tal fin, se intro-
En aras de garantizar el derecho de acceso al subsi-
dio del beneficiario, se establece que la posibilidad de Página siguiente
duce un nuevo inciso en el artículo 17 de la Ley 38
Fiscal (CONFIS) la de 1989, a su vez modificado por el artículo 10 de
traslado del subsidio será facultativa del beneficiario,
y que operará en las condiciones que determine el
la Ley 179 de 1994, y compilado en el artículo 26
función de emitir la del decreto 111 de 1996 que enumera las funcio-
Gobierno Nacional.
nes del CONFIS.
recomendación –a ser
Página anterior

Artículo 18: condiciones de terminación

El CONFIS es el ente indicado para emitir la reco-
de un subsidio
utilizada en la mendación en tanto sus miembros tienen la tarea de
aprobar, modificar y evaluar el plan financiero del sec- El artículo 18 abarca múltiples aspectos, desde re-
emisión del concepto tor público y las implicaciones fiscales del plan ope-
rativo anual de inversiones. Dicha labor hace a sus
glas sobre la creación de subsidios e implementa-
ción hasta la forma y condiciones de su terminación.
Zoom +

previo del CONPES miembros también los funcionarios más aptos para
analizar y sugerir las implicaciones fiscales que un
A pesar de que no todo su contenido se refiere úni-
camente a la formulación de nuevos subsidios, este
–sobre la creación de subsidio en concreto tiene sobre las rentas del Esta-
do y ponderarlo con sus potenciales beneficios eco-
se incluye acá para facilitar la comprensión de la fi-
nalidad del artículo.
nuevos subsidios nómicos, sociales y ambientales. La recomendación
emitida para el CONPES deberá ser conforme a los La primera y quizás más importante disposición del
o modificación de criterios establecidos por el mismo proyecto de Ley. artículo 18 es que, con base en las definiciones del
artículo 3 de la misma ley, se establecen reglas dife-
los vigentes. De la misma manera, el artículo 11 del proyecto
de ley le confiere la capacidad al CONPES de servir
rentes según si el tipo de subsidio es específico (se
le asigna un grupo concreto de beneficiarios) o uni-
como organismo técnico consultivo para la crea- versal. Esto siguiendo las buenas prácticas de política

20 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 21

 TEMA CENTRAL
En lo que se refiere a la terminación de subsidios,
el artículo indica que este no podrá ser terminado
súbitamente – salvo lo dispuesto en el artículo del
mismo proyecto – a quien ya no reúna los requi-
sitos de asignación. En tal caso, al beneficiario se
le deberá informar de la eventual terminación con
una antelación de dos meses, salvo que la norma
especial prevea un plazo diferente, y se le dará la
oportunidad de demostrar que sí reúne los requisi-
tos, siendo dicha responsabilidad concurrente con
la entidad ejecutora del subsidio, en todo momento
garantizando el debido proceso.
Por último, se establece que el Departamento Na-
cional de Planeación y la entidad responsable de la
asignación del subsidio deberán hacer públicos los
criterios para determinar las condiciones especia-
les como plazos u oportunidades para acreditación
de requisitos, que permitan acceder a un subsidio
específico. Tales criterios sólo podrán ser aplicados
dos meses después de su divulgación.
Todas las disposiciones incluidas en este artículo
se encuentran encaminadas a asegurar un mejor
diseño de política pública. Este, a su vez, conlle-
vará una mayor eficiencia y mejor focalización en
el gasto de subsidios sin que por ello haya desme-
dro alguno a los derechos de los beneficiarios, o
se disminuyan o acaben las políticas sociales que
hoy día se financian con subsidios. No caigamos
en falsas interpretaciones el presente proyecto de
ley: NO elimina los subsidios existentes ni acaba
con la política pública de subsidios en el país, por el
contrario, la mejora y optimiza buscando el mayor
beneficio social posible.
Segundo problema: Falta de información
para el seguimiento y evaluación
No hay información suficiente y oportuna, ni san-
ciones para quienes provean información inexacta,
sobre el estado actual de los subsidios y las con-
diciones de los beneficiarios, de tal manera que se
facilite la focalización, seguimiento y evaluación del
gasto público en subsidios
Existen grandes retos en materia de información
de los subsidios que son entregados en Colombia.
Las cifras del monto total entregado en subsidios
y el número de beneficiarios no siempre coinci-
den entre entidades, en muchos casos es difícil
discriminar el monto de subsidios asignado de
un programa dado que los proyectos de inversión
agrupan diferentes rubros que solo corresponden
22 ECONOMÍA COLOMBIANA
a subsidios, y finalmente la distribución entre re-
giones y segmentos de la población, con el fin de
conocer la focalización de los subsidios, no siem-
pre está disponible. A esto se suma que la forma
en la que se registra el gasto en cada entidad es
diferente, lo cual no permite hacer comparables
los registros entre entidades.
Adicional a lo anterior, la estructura de los sistemas
de información no siempre permite el cruce de infor-
mación, con el fin de conocer si un hogar o persona
reciben más de un subsidio y qué proporción de su
ingreso proviene de recursos públicos. El problema
es aún más crítico cuando dentro de cada entidad
se cuenta con uno o más sistemas de información
que no se pueden articular.
El proyecto de ley como solución
El proyecto de ley propone modificaciones concre-
tas con el fin de que el Estado pueda contar con
información actualizada y oportuna sobre los bene-
ficiarios de subsidios, mejorar la focalización y tener
un mejor seguimiento de los recursos destinados a
subsidios.
Artículo 6: Clasificación de subsidios. Para tales fines, el sistema permitirá
del presupuesto de gastos
En la actualidad el Presupuesto General de la Nación
está dividido en un componente de funcionamien-
to, uno de deuda y otro de inversión, desde el cual
no es posible discriminar el componente destinado
a los subsidios. Luego, con el fin de permitir un me-
jor seguimiento de este tipo de gasto, el proyecto
de ley propone que, adicional a estas categorías, se
cree un rubro en donde se identifiquen dentro de
los presupuestos de cada sector las partidas corres-
pondientes a gasto en subsidios. De la misma ma-
nera, tal identificación deberá ser armónica con las
definiciones económicas y mejores prácticas inter-
nacionales sobre subsidios. La clasificación de parti-
das será incorporada en un anexo, tanto en las leyes
anuales de presupuesto como en el plan plurianual
de inversiones del Plan Nacional de Desarrollo en la
vigencia respectiva.
Artículo 7: Transparencia
en el gasto de subsidios
En el mismo sentido de la clasificación del presu-
puesto de gastos, y con el fin de aumentar la trans-
parencia del gasto, se incluye el artículo 7 que in-
corpora un nuevo literal al artículo 1 de la Ley 819
TEMA CENTRAL
de 2003. Este establece que en la presentación
del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), que el
Gobierno nacional realiza cada año ante las Comi-
siones Económicas del Senado y de la Cámara de
Representantes, se incluirá la estimación del costo
fiscal de los subsidios vigentes, en especial, aquellos
establecidos y asignados en el año inmediatamen-
te anterior. De esta manera, los artículos 6 y 7 en
conjunto aseguran que se le haga un seguimiento
macroeconómico robusto y continuo al gasto en
subsidios para los fines pertinentes.
Artículo 9: sistema interoperable de registros
en subsidios de consulta pública
Otra modificación que introduce el proyecto de ley
para aumentar la transparencia en los subsidios y
facilitar la información oportuna sobre los mismos
en Colombia es la creación y administración de un
sistema interoperable de registros en subsidios de
consulta pública. Este sistema buscará optimizar los
procesos de intercambio de información entre las
entidades públicas y particulares que ejerzan fun-
ciones públicas, mejorar la gestión pública, el ser-
vicio al ciudadano, la eficiencia en la asignación del
gasto y el seguimiento de la población beneficiaria
cruzar todos los registros en materia de subsidios e
identificar a todos los beneficiarios de los mismos,
señalando los subsidios a los que tienen derecho.
Este sistema interoperable será esencial para el di-
seño, seguimiento y evaluación de los subsidios.
Por ejemplo, en el caso de que un segmento de la
población reciba varios subsidios de diferentes enti-
dades a través de programas que tengan un mismo
objetivo, el Gobierno nacional podrá ajustar la ofer-
El proyecto de ley propone modificaciones
concretas con el fin de que el Estado pueda
contar con información actualizada y oportuna
sobre los beneficiarios de subsidios, mejorar
la focalización y tener un mejor seguimiento
de los recursos destinados a subsidios.
ta de estos con el fin de no duplicar esfuerzos entre
distintas entidades y evitar que los beneficiarios de
subsidios reciban beneficios por el mismo concep-
to. También será posible analizar la información con
el fin de identificar cuáles son los programas que
tienen un mayor impacto sobre la calidad de vida
del beneficiario y si existe algún tipo de complemen-
tariedad entre distintos programas que entreguen
subsidios que permita obtener mejores resultados
en el largo plazo.
El DNP, como entidad encargada, determinará los
lineamientos para integrar los registros adminis-
trativos al sistema y los perfiles de acceso según la
persona que pretende hacer la consulta (ciudadano,
titular beneficiario o funcionario responsable de la
evaluación y seguimiento de los subsidios). Un pa-
rágrafo transitorio establece que el sistema debe
estar funcionando plenamente a más tardar cuatro
años después de la entrada en vigencia de la ley.
Artículo 10: disposición de la información
En aras de asegurar la disponibilidad y oportunidad Contenido
de la información, las entidades públicas del orden
nacional, que tengan a su cargo la implementación
y ejecución de programas y proyectos de inversión a
través de los cuales se entregan subsidios, deberán
Busqueda de
disponer y reportar la misma sin costo o restricción palabras o frases
alguna al sistema interoperable descrito anterior-
mente. Dicha información contendrá por lo menos
los elementos necesarios que permitan identificar la
parte del gasto correspondiente al subsidio, el costo Página siguiente
total anual de cada programa y proyecto, la cuantifi-
cación e identificación de los beneficiarios, la forma
en que el subsidio está siendo entregado y el monto
promedio del subsidio por beneficiario.
Página anterior
Zoom +
ECONOMÍA COLOMBIANA 23
 TEMA CENTRAL
Con este fin, los beneficiarios de subsidios autoriza-
rán la publicación de los datos que sean necesarios
para la implementación del mismo, acorde con las
normas sobre habeas data y transparencia. El nivel
de desagregación y su periodicidad será reglamen-
tado por el Departamento Nacional de Planeación.
Artículo 12 y 13: Criterios para definir plimiento de los requisitos legales, se determina que
el régimen tarifario por solidaridad y forma sidios a los usuarios de menores ingresos, quienes
de subsidiar vía presupuesto
Con el fin de mejorar la focalización de los subsidios
de servicios públicos domiciliarios a través de las
tarifas que se aplican en la prestación del servicio,
a través de los “fondos de solidaridad y redistribu-
ción”, para ellos se implementará un sistema inte-
gral de focalización utilizando el sistema actual de
estrato complementado con un cruce de informa-
ción a través del Sisbén.
Esta organización permitirá mejorar también el con-
junto de información sobre los recursos de subsidios
asociados a las tarifas establecidas en los servicios
públicos.
24 ECONOMÍA COLOMBIANA
Además, se define claramente qué son usuarios y
consumidores. Se entiende por usuario la persona
natural o jurídica que se beneficia con la prestación
de un servicio público, bien como propietario del
inmueble en donde se presta el servicio, o como
receptor directo del servicio. A este último usuario
se denomina también consumidor. También se utili-
zará el Sisbén como instrumento para asignar sub-
son los que pertenezcan a los estratos 1, 2 y 3 y
que tengan puntajes del Sisbén menores o iguales
al puntaje límite que sea establecido por el Depar-
tamento Nacional de Planeación para tal finalidad.
Artículo 14: interoperabilidad para
liquidación de subsidios en servicios evaluación integral del gasto en subsidios
públicos domiciliarios
Para lograr una mejor información y organización de
los subsidios en servicios públicos, y por extensión,
lograr una adecuada liquidación, se realizarán estos
procesos a través del Sistema Único de Información
de servicios públicos – SUI, que se cruzará con los
registros de información con que cuente el sistema
de interoperabilidad de subsidios creado y adminis-
trado por el Departamento Nacional de Planeación.
Artículo 19: medidas sancionatorias
Todo sistema de información que sea de interés pú-
blico requiere medidas de disuasión que eviten el
suministro de información inexacta o falaz que per-
mita el aprovechamiento inescrupuloso del sistema.
En este sentido, el artículo 19 del proyecto de ley
incluye medidas sancionatorias tanto para ciudada-
nos como funcionarios para prevenir el uso de in-
formación inconstante o que refleje falsedades evi-
dentes que sean fácilmente detectables a partir de
cruces de información y con ello corregir el acceso
y/o asignación de subsidios a personas que no los
necesitan realmente y les quiten espacio a quienes
más necesitan beneficiarse de los subsidios. De esta
manera, el proyecto de ley protege el interés público
y asegura que el gasto en subsidios se destine, en
efecto, a quien el legislador quiso originariamente
beneficiar.
Para el caso de los ciudadanos, se establece que la
persona natural o jurídica que acceda a un subsidio
sin cumplir los requisitos, por haber presentado de
manera inexacta, inconsistente o con falsedades
evidentes la información correspondiente, perderá
inmediatamente el subsidio, sin perjuicio de la res-
TEMA CENTRAL
ponsabilidad penal a que haya lugar por las conduc-
tas punibles en las que se hubiere incurrido. Tal ter-
minación podrá ser decretada sin consentimiento
del particular, previo agotamiento de una actuación
administrativa que garantice el debido proceso.
En el caso del funcionario público que de manera
dolosa asigne un subsidio a una persona sin el cum-
incurrirá en falta disciplinaria gravísima, sin perjuicio
de la responsabilidad penal a que haya lugar por las
conductas punibles en las que hubiere incurrido.
Tercer problema: Falta de mecanismos normativa que busque la adecuación, modificación
institucionales para el seguimiento y o desmonte del subsidio en cuestión. Las reformas
No existen los mecanismos institucionales que per-
mitan el seguimiento, priorización y evaluación de
manera integral del estado del gasto público en sub-
sidios y su impacto.
El gasto público en subsidios representa una impor-
tante cantidad de recursos. De esta forma se ha po-
dido atender las necesidades de la población más
pobre del país y realizar apoyos al sector productivo.
Los subsidios están definidos por decisiones de polí-
tica pública que establecen su origen, sin embargo,
no se establecen reglas claras de evaluación a estos
programas ni cuándo deberían finalizar.
Los programas de transferencias condicionadas que
están contemplados en los subsidios sociales permi-
ten mantener el ingreso de muchos hogares princi-
palmente cuando la economía se encuentra en una
fase de menor crecimiento. Sin embargo, cuando el
ciclo económico se recupera y la actividad económi-
ca es más dinámica, muchas veces este tipo de sub-
sidios se mantiene. Este ejemplo muestra que hoy
en día no se realiza una evaluación rigurosa de los
subsidios en el país, que permita determinar si estos
recursos se están utilizando de una forma eficiente.
El proyecto de ley como solución
El proyecto de ley define claramente cómo se debe
justificar e implementar un subsidio y también esta-
blece criterios de evaluación
Artículo 16: Análisis de calidad, tual terminación.
régimen de transición
El nuevo esquema de subsidios establece un perío-
do de transición para que el CONFIS, a través del
Departamento Nacional de Planeación, realice una
revisión integral de cada uno de los subsidios crea-
dos con anterioridad a la promulgación de esta ley.
Para dicha revisión, se hará un análisis de calidad –
siguiendo los criterios esbozados en el artículo 5 –
en un plazo no superior a 8 años contados a partir
de la promulgación de la ley. Derivado de esta eva-
luación, el CONFIS recomendará al CONPES, de ser
necesario, las reformas pertinentes sobre los subsi-
dios vigentes, para que luego se planteen las modi-
ficaciones legales con el respectivo trámite, que es-
tas deban surtir. En caso tal, el Ministerio del ramo
deberá presentar la iniciativa legislativa o reforma
normativas deberán establecer períodos de transi-
ción que permitan a los beneficiarios, previa divul-
gación por parte del Gobierno nacional, adaptarse a
los cambios efectuados.
Para fortalecer el proceso de seguimiento y evalua-
ción del subsidio reformado, la entidad responsa-
ble de la implementación publicará periódicamen-
te un informe sobre la evolución del respectivo
Contenido
subsidio y el cumplimiento de las etapas previstas
en su reforma.
Busqueda de
Artículo 17: Evaluación de los subsidios palabras o frases
El proyecto de ley establece la directriz de que todo
subsidio sea evaluado, de tal manera que se esta-
blezca si la finalidad para la cual se creó el subsi-
dio se está cumpliendo y en qué grado, si los me- Página siguiente
dios para alcanzar dicha finalidad son idóneos y si
los mecanismos de ejecución son eficientes. Dicha
evaluación tendrá que hacerse a más tardar cada
cuatro años, contados desde la expedición de la ley Página anterior
que creó el respectivo subsidio. De esta manera se
asegura el análisis periódico del gasto en subsidios y
su relación con la materialización de las metas eco-
nómicas y sociales del Estado.
Zoom +
El Departamento Nacional de Planeación adelantará
las evaluaciones y definirá los diferentes criterios y
metodologías que considere pertinentes para cada
subsidio. Estas serán luego usadas para informar al
CONFIS, quien a su vez recomendará al CONPES so-
bre la modificación, escalamiento y mantenimiento
en el tiempo de los subsidios evaluados o su even-
Esto es muy importante para determinar la durabili-
dad de los subsidios, ya que estos deben cumplir un
objetivo a nivel económico y social.
ECONOMÍA COLOMBIANA 25
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

como lo es la corrupción. Dada la gran dificultad de

obtener cifras ciertas en relación con este fenóme-

Eficiencia del gasto público no, el análisis presenta un carácter más teórico que
profundiza en aquellos aspectos en los que es posi-

en Colombia
ble hacerlo. De igual manera, se presenta también
una perspectiva internacional del asunto que sirve
para ofrecer contexto. Esta sección se presenta
como la última del documento.

¿En qué estamos? Será claro al terminar de leer este breve documen-
to que al país no le va muy bien en ninguno de los
tres aspectos analizados, que probablemente son
los más importantes en cualquier estudio de la efi-
ciencia y efectividad del gasto público. Por eso, se
hace llamado urgente a continuar el trabajo en esas
áreas, ya que un gasto público más eficiente, mejor
focalizado y en el que la corrupción deje de ser un
aspecto tan importante, se constituye en una he-
Artículo anterior Artículo siguiente rramienta fundamental en la búsqueda de un país
más equitativo, con menores niveles de pobreza y
El exministro de Protección Social analiza si existe una verdadera mayores oportunidades para toda la población. Val-
ga decir, en lo que tiene que ver con este último
política que conduzca a la eficiencia en el manejo de los subsidios punto, que la política fiscal (impuestos y gasto), 9,4 puntos porcentuales durante el período. Por su
y si están llegando a quienes verdaderamente lo necesitan. no solo es herramienta más importante con la que parte, la desigualdad, medida con el coeficiente de
Contenido

cuenta cualquier Estado para lograr la igualdad de
oportunidades entre sus habitantes, sino que en al-
gunos casos es la única. Es decir, todos los esfuer-
Mauricio Santamaría S.* zos que se hagan para incrementar su eficiencia y
efectividad serán remunerados con creces a través
de la mayor equidad y bienestar de la población en
Introducción a quienes deben ser sus receptores, tanto desde un el mediano plazo, especialmente de aquellos seg-
punto de vista ético, como desde uno puramente mentos más vulnerables.
El gasto público en Colombia, realizado por todos de eficiencia (y también desde la perspectiva legal,
Gini, llegó en 2016 a 0,52, nivel que se había defini-
do como meta para el 2018. De manera importan-
te, la pobreza multidimensional también ha cedido
ante el gasto social realizado por el gobierno y la Busqueda de
palabras o frases
inequidad ha logrado disminuir considerablemente
durante la última década, pues en 2005 el coeficien-
te se ubicaba en 0,57.
Es importante resaltar que estos cambios positivos Página siguiente

los niveles de gobierno, es cercano a los 25 puntos
del PIB, es decir, un nivel bastante considerable,
máxime si consideramos que los ingresos corrientes
(impuestos, rentas petroleras, etc.) de esas adminis-
traciones son inferiores a esa cifra. Esto quiere decir,
entre otras cosas, que el análisis juicioso y pondera-
do de la efectividad de ese gasto para aumentar el
bienestar de la población debe ser una prioridad de
los diferentes gobiernos y, en general, del Estado.
ya que la Constitución prohíbe entregar subsidios
a individuos u hogares que no los necesitan). Por
definición, esos receptores deben ser los individuos
de menores ingresos y/o aquellos más vulnerables.
Este ejercicio se desarrolla en la siguiente sección.
En segundo lugar se analiza, desde una perspectiva
de eficiencia, que tan efectivo y eficaz está siendo
el gasto realizado por las administraciones departa-
La focalización de los subsidios: generados durante los últimos años en los niveles
seguimos en problemas
El gasto público en subsidios representa una gran
parte del total de recursos en la economía. En 2015,
de acuerdo con datos del Departamento Nacional
de Planeación (DNP), este rubro alcanzó $71,8 billo-
nes, lo cual representó aproximadamente el 9,3% del
PIB y el 35,5% del Presupuesto General de la Nación
de pobreza e igualdad y el crecimiento del monto
destinado a los subsidios sociales se han dado en un
contexto particularmente difícil para el país. La caí- Página anterior
da en el precio por barril de petróleo desde finales
del 2014 y sus repercusiones sobre las finanzas pú-
blicas (disminución del ingreso petrolero de casi 3,5
puntos del PIB, aumento en el déficit fiscal, caída
en las exportaciones, entre otros) han impuesto una Zoom +

En ese sentido, este documento trata de hacer una
pequeña contribución en esa dirección, abordando
tres temas que consideramos de la mayor importan-
cia dentro del marco general de la eficiencia y efec-
tividad del gasto público en Colombia. Primero, se
aborda rigurosamente la pregunta de que tan bien
(o mal) se está focalizando el gasto público social o,
en otras palabras, si los subsidios si están llegando
* Ex ministro de Protección Social y ex director de Planeación.
mentales y municipales en lo que tiene que ver con
salud y educación, que engloba casi el 90% de todo
el gasto realizado por esas administraciones (este
gasto se realiza utilizando las fuentes del Sistema
General de Participaciones, SGP, y aquellas relacio-
nadas con los ingresos propios). Esta sección es la
tercera del documento.
Finalmente, se presenta un análisis, tanto teórico
como empírico (en la medida de lo posible) de uno
de los mayores obstáculos que enfrenta el país para
tener un gasto público más eficiente y efectivo,
(PGN). Además, el monto ha aumentado progresiva-
mente a través del tiempo: en 2010 se ubicaba alre-
dedor de $49,6 billones. Antes de la Constitución del
91, su nivel no alcanzaba el 5% del PIB.
Este aumento significativo del gasto social ha esta-
do acompañado de mejoras en indicadores socioe-
conómicos, como la tasa de pobreza y el coeficiente
de Gini, aunque estos indicadores tienden a ser muy
cíclicos. La incidencia de pobreza pasó de 37,2 en
2010 a 27,8 en 2015 (y estuvo alrededor del 50% a
principios de este siglo), es decir una reducción de
serie de retos en el gasto público. La Gráfica 1 mues-
tra la evolución del déficit del gobierno desde el año
2000, donde se hace más que evidente el aumento
que ha tenido esta variable desde el año 2014.
Particularmente con respecto al gasto en subsidios,
el Gobierno se ha visto inmerso en una situación
bajo la cual debe seguir beneficiando a las poblacio-
nes más vulnerables, a la vez que debe hacer ajustes
en el monto destinado a cada rubro del gasto en vis-
ta de la presión fiscal impuesta por la disminución
en los ingresos de la Nación.

26 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 27

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Gráfico 1 Déficit del Gobierno Nacional Central (% del PIB) Gráfico 2 Distribución de los subsidios por quintiles (billones de pesos)
0

9,3
-1

-2

6,1
-4,6 -4,8 -5,1 -4,2 -4,5 -4 -3,4 -2,7 -2,3 -4,1 -3,9 -2,8 -2,3 -2,3 -2,4 -3 -4 -3,6

5,5
5,1
-3

5
4,3
4,3

3,5
-4

2,9
2,7

2,5

2,2
-5

1,4

1,2

1,2

1,1
0,9
0,9

0,9

0,9
0,8

0,8
0,8

0,7

0,7
0,6
0,6

0,5

0,5
0,5

0,5
0,4

0,4

0,4

0,04
0,2

0,2
0,1

0,1
0,1
-6
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017*
Educación Pensiones Salud Servicios Atención a la Atención a la Vivienda Otros
Públicos Pobreza primera
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Es por esta razón que los logros resaltados anterior-
mente deben ser analizados con cautela. La mejora
de los índices no refleja necesariamente un buen
manejo del gasto en subsidios y una eficiente admi-
nistración del mismo. Resulta entonces pertinente
desagregar el gasto que realiza el gobierno en subsi-
dios para analizar si esas transferencias están cum-
pliendo efectivamente con el propósito de benefi-
ciar a la población más vulnerable del país y si es en
este segmento donde los subsidios han generado
un mayor impacto.
económico a un costo bajo para quienes los reciben,
deben siempre atender a las poblaciones de meno-
res ingresos para así lograr una redistribución del
ingreso a favor de los más pobres y, finalmente, de-
ben ir en línea con el presupuesto de la Nación y lo
estipulado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo que
se deprende del principio de responsabilidad fiscal
establecido en la Constitución.
Dicho lo anterior, la Gráfica 2 muestra la distribución
de los subsidios sociales transferidos por el gobier-
no por quintiles de la distribución del ingreso de los
Fuente: DNP (2015). Cálculos EConcept.
De la gráfica también sobresale el hecho que los
subsidios de educación, salud y atención a la prime-
ra infancia parecen tener un buen comportamiento,
pues el monto transferido es decreciente en el nivel
de ingresos. Sin embargo, también allí mucho espa-
cio para mejorar ya que los segmentos más ricos de
la población (quintiles 3 y 4) todavía se apropian de
importantes montos de recursos públicos en esos
sectores. Adicionalmente, otros rubros del gasto en
Contenido
Para hacer más explícito la compleja situación del
gasto en subsidios en el país, la Tabla 1 muestra
las transferencias por tipo de subsidio como por-
centaje del PIB, el porcentaje por subsidio que se Busqueda de
palabras o frases
transfiere a cada uno de los quintiles de ingreso y
la distribución total de los subsidios por nivel de
ingreso. Es interesante notar que a nivel agregado
los subsidios tampoco están cumpliendo con ser
progresivos. El segundo grupo que más recibe sub- Página siguiente

Para realizar este análisis resulta crucial tener en
cuenta algunas características que deberían cumplir
los subsidios. En particular, es claro que ellos debe-
rían ser efectivos, eficientes, progresivos y fiscal-
mente sostenibles (Proyecto de Ley 186 de 2016,
Congreso de la República). En otras palabras, los
subsidios deben generar resultados claros sobre las
variables para las cuáles fueron creados específica-
mente, su asignación debe generar un alto beneficio
hogares, con los últimos datos disponibles (2015).
En la figura sobresale el comportamiento de la dis-
tribución de los subsidios de pensiones. Lejos de ser
progresivos, en el 2015 se entregaron $9,3 billones
en subsidios pensionales a las personas ubicadas en
el quintil de ingreso más alto del país (es decir, a
los más ricos), lo que equivale a $8,5 billones más
con respecto al primer quintil de ingresos (el más
pobre), que prácticamente no recibió nada.
subsidios, como el de servicios públicos o el de vi-
vienda tampoco parecen estar cumpliendo con dar-
le prioridad a la población más necesitada. Para esos
dos subsidios en particular, el monto transferido es
mayor para la población de ingreso medio (quintil
3). El DNP (2017) reporta específicamente para el
caso de los subsidios al servicio público de energía,
que existen 7,3 millones de personas que actual-
mente reciben el subsidio pero que están ubicadas
sidios es la población ubicada en el último quintil
con un 20.2% del total. Es decir, después de los más
pobres quienes reciben el 22.4%, son los más ricos
quienes se ven beneficiados en mayor medida por Página anterior
las transferencias sociales hechas por el gobierno
(esto en gran parte se debe a la pésima focalización
de los subsidios pensionales que, además, son los
más cuantiosos).
Zoom +

en el último quintil de ingreso, el más rico.
Lo anterior es preocupante pues hace evidente la
El gobierno se ha visto inmerso en una ineficiencia y regresividad del gasto público desti-
nado a las transferencias sociales. Más aún, en un
situación bajo la cual debe seguir contexto bajo el cual se debe cuidar el gasto pú-
blico y controlar su sostenibilidad, notar que los
beneficiando a las poblaciones más vulnerables, subsidios no están llegando a la población que es
realmente su objeto, pone en duda la efectividad
a la vez que debe hacer ajustes en el monto de los criterios de focalización y los mecanismos de
seguimiento y control de las transferencias sociales
destinado a cada rubro del gasto. en Colombia.
Se hace evidente, adicionalmente, que los subsidios
de educación y pensiones son los que tienen ma-
yor participación dentro del gasto total destinado a
subsidios. En particular, estos dos tipos de subsidio
representaron el 5,3% del PIB en el 2015 sumando
alrededor de $42,1 billones. Finalmente, es válido
afirmar que el comportamiento de la distribución to-
tal por quintiles obedece a la fuerte disparidad que
hay en el porcentaje de subsidios pensionales trans-
feridos al quintil 5 con respecto al resto. El 51% del
monto destinado a este tipo de subsidios se con-
centró en la población con mayor ingreso.

28 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 29

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Cuadro 1 Participación de cada subsidio en el PIB y porcentaje destinado a cada decil El aumento de $2.5 billones a $3,9 billones en el nados a las universidades, que después no utilizan
monto designado a subsidiar la educación superior prácticamente ningún instrumento de focalización
Distribución por quintiles de ingreso (% del subsidio) universitaria ha coincidido con un aumento en los de pobreza entre sus potenciales beneficiarios. Por
% PIB 1 2 3 4 5 beneficiarios de esta transferencia en los estratos ende, tener inconsistencias en estas herramientas,
Educación (Inc. Formación para el trabajo) 2,97 25,7% 23,4% 21,4% 18,1% 11,4% bajos, lo cual parece indicar una buena focalización o simplemente no tenerlas, se traduce en transfe-
Pensiones (inc. Colombia Mayor) 2,31 4,3% 7,8% 13,7% 23,4% 50,8% de estos recursos. De acuerdo con los datos conte- rencias mal asignadas, poco efectivas y progresivas
nidos en el documento CONPES 3880, aproximada- y que se traducen en una mala administración de
Salud 1,85 33,7% 23,6% 19,7% 15,1% 8,0%
mente 414.000 estudiantes han sido beneficiados los recursos que en el largo plazo puede tornarse
Servicios Públicos 0,66 21,8% 23,2% 22,9% 20,4% 11,7% por los subsidios a la educación superior entre 2003 insostenible.
Atención a la Pobreza 0,46 33,4% 23,0% 15,0% 17,2% 11,5% y 2015 y más de la mitad pertenecen a estratos ba-
Atención a la primera infancia 0,42 32,0% 27,2% 22,1% 15,4% 3,2% jos. Además, con la creación del programa Ser Pilo Subsidios pensionales
Vivienda 0,22 11,3% 22,5% 29,6% 26,6% 10,0% Paga esta cifra ha ascendido. Particularmente, la
tasa de acceso ha mostrado una evolución favora- En 2015 se destinaron $18,4 billones a los subsidios
Otros 0,16 48,7% 35,7% 7,5% 5,4% 2,6% pensionales incluyendo las transferencias al progra-
ble para los estratos bajos en comparación de los
Distribución Total 9 22,4% 19,9% 18,8% 18,8% 20,2% estratos altos. Entre 2013 y 2014 este indicador ma social “Colombia Mayor”. No obstante, estos
Fuente: DNP (2015). pasó de 43% a 64% en estrato 1, mientras que, en son los subsidios que muestran mayor regresividad,
los estratos 4 y 5 se mantuvo constante. los dos quintiles más altos de ingreso agruparon el
74,2% de los recursos, lo cual representó alrededor
Sin embargo, existen otros indicadores que no pa- de $13,6 billones. Si bien el monto destinado a es-
Dada la importancia que tienen los subsidios de (SENA). Estos son subsidios a la demanda de educa- recen haber mostrado la misma mejora. A saber, la tos fines ha aumentado progresivamente desde el
educación y de pensiones dentro del total del gasto ción, pues el gobierno se encarga de cubrir total o tasa de cobertura de educación superior continúa 2010, como se muestra en la Gráfica 4, su distribu-
(y también para combatir la inequidad y la pobreza), parcialmente el costo de la matrícula y/o de perma- presentando discrepancias muy altas entre quintiles ción no ha sido consecuente con las necesidades
se procederá a analizar separadamente cada uno de nencia dentro del sistema educativo y, así, apoyar la de ingreso, en 2015 esta tasa era de 14,3% en el que debería atender, lo cual implica una deficiente
estos para detallar quienes son sus beneficiarios y culminación de la etapa educativa en mención. Cómo quintil 1 contra 54,6% en el quintil 5. Adicionalmen- calidad del gasto atribuible a la errónea focalización Contenido
cuáles pueden ser las posibles fuentes de ineficien- lo muestra la Gráfica 3, el monto más alto dentro de te, la Encuesta de Calidad de Vida (2015) reveló que de este tipo de subsidios.
cia en la distribución de cada uno. este segmento de subsidios es el que es destinado a la principal razón por la cual desertan los estudian-
financiar la educación básica, media y secundaria el tes de educación superior es la falta de ingresos o
cual alcanzó $18.1 billones en 2015. Ese tipo especí-
Subsidios a la educación
Dentro de este grupo se incluyen los subsidios a la
fico de subsidios aumentó en 32% en 5 años (2010 a
2015), mientras que los otros tipos de subsidio, edu-
la imposibilidad de cubrir los costos educativos. Si
los subsidios estuvieran llegando efectivamente a la En conclusión, Busqueda de
palabras o frases

educación básica primaria, media, secundaria, su- cación superior y formación para el trabajo, aumenta-
población de menor ingreso esta razón no debería
ser tan importante a la hora de decidir abandonar el se puede afirmar que
perior y los programas de formación para el trabajo ron en 56% y 21%, respectivamente. sistema educativo.
la ineficiencia del gasto Página siguiente

Gráfico 3 Montos por subsidio de educación (cifras en billones)

Es entonces necesario preguntarse cuál es la estra-
tegia que ha seguido el gobierno para focalizar es- público en subsidios en
20
18,1
tos recursos. La determinación de quién puede ser
beneficiado por los subsidios a la demanda educa- Colombia se evidencia
17,4 tiva se hace principalmente con base en el puntaje
en distintos ámbitos
Página anterior
18 16,6
15,6 SISBEN (Sistema de Identificación de Potenciales
y que urge una reforma
16
13,7
14,6 Beneficiarios de Programas Sociales) y en este me-
14 canismo hay una parte pequeña del problema, pues
12
se ha dado a conocer que hay irregularidades entre
este puntaje y el ingreso observado de quienes son
a las herramientas que Zoom +

10

8
calificados como pobres por el instrumento. Particu-
larmente, en el 2016, el DNP reportó 43.632 casos
se utilizan para focalizar
6
3,9
de personas cuyo ingreso superaba los $3.8 millo-
nes/mes pero que estaban ubicadas en puntajes ba-
hacia dónde van los
recursos de este rubro
3,1 3,6
4 2,5 2,4 2,8 jos del SISBEN. Sin embargo, es claro que la mayoría
de beneficiarios en los últimos años de subsidios a
del presupuesto
2 1,7
1,4 1,4 1,5 1,8 1,6 la demanda (por ejemplo en Ser Pilo Paga), como
0
se mencionó arriba, si pertenecen a las poblaciones
2010 2011

Educación básica, media y secundaria

2012 2013

Formación para el trabajo

2014 2015

Educación superior universataria

más vulnerables y necesitadas. Por eso, la mayor nacional.
parte del problema viene del otorgamiento directo
Fuente: DNP. de subsidios a la oferta, es decir presupuestos asig-

30 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 31

 TEMA CENTRAL
Gráfico 4 Evolución subsidios pensionales (cifras en billones)
19
18,5
18
17,5
17 16,8
16,5
16,2
16 15,8
15,5
15
14,5
2010 2011 2012
Pensiones
Fuente: DNP.
Dentro de este tipo de subsidio se incluyen aquellos
correspondientes a los cotizantes de Colpensiones,
los regímenes especiales del magisterio, la policía y
las fuerzas militares, el programa Colombia Mayor
y el Programa de Subsidios al Aporte en Pensión
(PSAP). Según cifras reportadas por el DNP (2015),
$10,9 billones del monto total de los subsidios pen-
sionales fueron dirigidos a los aportantes en Colpen-
siones, $3,1 billones al régimen especial del magiste-
rio y sólo $1,1 billones al programa Colombia Mayor,
que atiende a adultos mayores de bajos recursos que
no alcanzaron a completar el ahorro requerido para
recibir una pensión, que pertenecen a estratos bajos
del SISBEN o que viven en condiciones de pobreza
extrema. Aquí ya se hace evidente una de las prin-
cipales falencias en la distribución de los subsidios
pensionales: el monto destinado al subsidio que
beneficia a la población más vulnerable representa
apenas el 5% del total de los subsidios de pensión.
La baja efectividad del gasto en subsidios pensiona-
les obedece principalmente al esquema de pensiones
establecido en Colombia, especialmente el Régimen
de Prima Media (RPM). Cómo lo explican claramente
Montenegro, Jiménez & Hurtado (2013), los subsi-
dios pensionales bajo este esquema se concentran
en la población de mayores ingresos debido a que
los subsidios se otorgan con base en el ingreso base
de liquidación, que es un promedio del salario coti-
zado durante los últimos 10 años. Así las cosas, los
trabajadores con mayor cotización reciben un sub-
sidio superior al que reciben aquellos que cotizaron
con un ingreso base más bajo, ya que las cotizacio-
32 ECONOMÍA COLOMBIANA
18,4
17,7
17,3
2013 2014 2015
nes nunca alcanzan para financiar completamente
la pensión. Un estudio preparado por el BID (2015)
muestra que aquellos que contribuyeron con un sala-
rio mínimo reciben un subsidio entre $63 millones y
$143 millones, mientras que, aquellos que cotizaron
con 25 salarios mínimos reciben aproximadamente
$1.029 millones de subsidio puro.
Adicionalmente, otras cifras que evidencian la mala
distribución del gasto en este subsidio particular
son, por ejemplo, las relacionadas con las discre-
pancias considerables entre la cantidad de personas
pensionadas y aportantes al sistema entre quintiles
de ingreso. El DNP (2017) reporta que el 0,5% del
quintil 1 es pensionado, en contraste a un 62,3% en
el quintil de ingreso más alto. De la misma manera,
en el quintil de ingresos más bajo sólo el 0,9% apor-
ta a pensiones, mientras dentro del grupo más alto
de ingresos esta cifra asciende a 49%. Finalmente,
cabe resaltar que los subsidios otorgados por el pro-
grama Colombia Mayor y el PSAP se hacen con base
en el puntaje SISBEN y muestran una mejora consi-
derable en cuanto focalización cuando se comparan
con los subsidios pensionales en general.
En conclusión, se puede afirmar que la ineficiencia
del gasto público en subsidios en Colombia se evi-
dencia en distintos ámbitos y que urge una refor-
ma a las herramientas que se utilizan para focalizar
hacia dónde van los recursos de este rubro del pre-
supuesto nacional. Con este propósito, se lanzó el
proyecto de Ley 186 en el 2016 el cual tiene como
objetivo “regular la política de gasto público en sub-
TEMA CENTRAL
sidios, y expedir normas orgánicas presupuestales
y de procedimiento para su aprobación, con la fina-
lidad de establecer las reglas básicas por las cuales
debe regirse cualquier subsidio financiado en todo
o en parte con recursos del presupuesto nacional.”
(Congreso de la República, 2016).
Con esta Ley se espera ajustar principalmente tres
componentes del gasto en subsidios:
• Calidad del gasto: focalización y temporalidad de
los subsidios (es decir, evitar que los subsidios se
vuelvan permanentes en el tiempo)
• Transparencia e Información
• Seguimiento y Evaluación
Es decir, se espera afinar las herramientas de selec-
ción de beneficiarios y corregir las falencias existen-
tes en el principal mecanismo de selección actual
(puntaje SISBEN). Además, establecer mecanismos
bajo los cuales se pueda hacer seguimiento a la des-
tinación de los subsidios y evaluar si estos están
siendo efectivos. Finalmente, se espera crear un sis-
tema bajo el cual sea posible consolidar información
actualizada sobre todos los subsidios otorgados por
el gobierno para así verificar el estado de la distribu-
ción de subsidios.
Análisis territorial del gasto público
Se explicó en la sección anterior como la distribu-
ción del gasto en subsidios no se ha realizado con
base en criterios idóneos de focalización, lo cual se
ha traducido en ineficiencias en el gasto público en
este rubro. Pero también vale la pena analizar la efi-
ciencia con la cual se administran los recursos que
transfiere la Nación a las entidades departamenta-
les por medio del Sistema General de Participacio-
nes (SGP), que constituyen la mayor fuente de fi-
nanciación del gasto público territorial. Lo ideal en
este contexto sería encontrar que las transferencias
tienen una relación inversa con el ingreso departa-
mental o municipal y que, efectivamente, el monto
destinado a cada uno de los componentes del SGP
(Educación, Salud, Agua Potable, y Primera Infancia,
entre los más importantes) se tradujera en un mejor
desempeño de indicadores representativos de cada
uno de esos componentes.
Para este propósito, a continuación, se presentan
diagramas de dispersión de tres variables de educa-
ción y salud a nivel departamental, contra las trans-
ferencias del SGP destinadas a cada uno de estos
segmentos (valga decir que las gráficas tienen en
cuenta el PIB per cápita departamental para, así
evitar, confundir los efectos del SGP con aquellos
que surgen del hecho de tener un mayor nivel de
desarrollo). Se consideraron el puntaje de matemá-
ticas en la prueba saber 11, la mortalidad infantil y
la mortalidad materna y se comparan los resultados
de esas variables contra una línea de ajuste que con-
trola por el PIB departamental (a precios constantes
reportado por el DANE). De esta forma, se pretende
analizar la relación que existe entre las transferen-
cias que recibe cada departamento y los niveles en
estas variables una vez se tiene en cuenta las dife-
rencias que pueden ser originadas por las discrepan-
cias en el ingreso entre las entidades departamenta-
les, es decir, por su nivel de desarrollo.
El Gráfico 5 muestra la relación entre el monto re-
cibido de las transferencias provenientes del SGP
para el rubro de educación y el puntaje de la prueba
Saber 11 por departamento. En primera instancia se
observa una relación positiva entre los datos, esto
es, que a medida que el departamento obtiene un
monto mayor destinado a la educación se reportan Contenido
calificaciones más altas para la prueba Saber 11. De
manera importante, se resalta la amplia dispersión
entre departamentos, sugiriendo que el gasto de
transferencias a la educación está siendo ineficien- Busqueda de
palabras o frases
te, pues hay algunos departamentos cuyo nivel de
transferencias es especialmente diferente con res-
pecto al resto de la muestra.
Página siguiente
Página anterior
Zoom +
ECONOMÍA COLOMBIANA 33
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Gráfico 5 Evolución subsidios pensionales (cifras en billones) reciben un monto bajo de transferencias por parte Así mismo, en la Gráfica 6, se evidencia la relación
del SGP y adicionalmente presentan una alta tasa negativa entre las transferencias del SGP al rubro
55 de mortalidad materna. Contrario a lo reportado por de salud y la mortalidad infantil medida como falle-
Boyacá
Santander
Bogotá
Bogotá D.C o el Valle del Cauca y Antioquia (aunque cidos por cada mil nacidos vivos. Nuevamente, son
N. de Santander estos últimos dos están por debajo de lo esperado departamentos como Amazonas, Vaupés, Chocó,
Puntaje matemáticas Prueba Saber 11

Risaralda Huila
50 Guainía Casanare Caldas
Nariño
Cundinamarca
en cuanto a mortalidad materna) que al percibir ma- Vichada y Guaviare los que presentan transferencias
Arauca Quindío
Meta
Cesar
Atlántico Valle del Cauca
yores montos del SGP presentan una menor morta- muy bajas y deficiente desempeño en el indicador
Putumayo Tolima Córdoba Antioquia lidad materna. en consideración.
San Andrés Sucre
Guaviare Cauca Bolívar
45 Caquetá
Magdalena
Vichada
La Guajira
Amazonas
Gráfico 6 Transferencias SGP: Salud vs. Razón mortalidad materna (2016)
40
Chocó
Vaupés
400

Defunciones/nacidos vivospor 100 mil habitantes

Guainía
35
0 500 1000 1500 2000
Transferencias SGP_Educación (miles de millones) 300

Fuente: DNP. La Guajira

200 Vichada

Particularmente, se resaltan casos como los de esta línea serían departamentos que tienen un des-
Vaupés, Guainía o La Guajira, que, a pesar de recibir empeño educativo (medidos con la prueba saber) Chocó
Nariño Contenido
Amazonas Quindío
montos similares provenientes del Sistema General inferior al que corresponde según el monto trans- 100 Putumayo
Tolima
Magdalena
Guaviare Sucre
de Participaciones, difieren bastante en cuanto al ferido para educación en el SGP. Se puede ver que Caquetá
Huila Cesar
Cauca Córdoba Bolívar
Valle del Cauca
Arauca Risaralda Caldas Cundinamarca Antioquia
puntaje de la Prueba Saber 11. También se resalta hay alrededor de 12 departamentos que se ubican Boyacá
Santander
Atlántico
Bogotá
Meta N. de Santander
el caso atípico de Antioquia, que a pesar de ser el debajo de la línea de ajuste y que además son de- 0
departamento que más transferencias recibe, su partamentos que se caracterizan por tener bajos Busqueda de
palabras o frases
0 200 400 600 800
desempeño en las pruebas no está en línea respecto niveles de desempeño económico y altos niveles de
Transferencias SGP: Educación (miles de millones)
a lo que se esperaría (que estuviera por encima de pobreza. Finalmente, se resalta el caso de Bogotá y
la línea roja). En cuanto al caso de Bogotá D.C que Antioquia que resultan ser departamentos con da- Fuente: DNP.
también percibe un gran monto del SGP, si cumple tos atípicos en comparación al resto de la muestra
Página siguiente
con el puntaje esperado en la prueba Saber 11. con transferencias del SGP en educación superiores
a $1,5 billones.
Dicho lo anterior, se resalta que hay un gran nú- Gráfico 7 Transferencias SGP: Salud vs. Mortalidad infantil (2014)
mero de departamentos que perciben mayores Ahora bien, saliendo del tema de educación y en-
transferencias y tienen un puntaje aceptable y, por trando al gasto en salud, se presentan las Gráficas 6 50 Amazonas
Página anterior
otro lado, se encuentran los departamentos que a y 7. Para la primera, se observa la relación entre las Vaupés
pesar de tener los puntajes más bajos de la prueba transferencias del SGP destinadas al rubro de salud Chocó

Defunciones por cada mil nacidos

Saber 11, reciben montos bajos del SGP. Tales son y la razón de mortalidad materna, medida como el 40 Vichada
Guaviare
los casos de Vaupés, Chocó, La Guajira, Vichada y número de defunciones por nacidos vivos por cada
Zoom +
Amazonas. Por lo que se demuestra una ineficiencia 100.000 habitantes. Se denota la relación negativa La Guajira

clara en el uso de los recursos públicos. Es decir, las que tienen, esto es, que entre más transferencias re- 30
Casanare
diferencias sustanciales en resultados, ya teniendo cibe cada departamento, la mortalidad materna dis-
Sucre Córdoba
en cuenta el monto de las transferencias y el PIB per minuye. Dicha relación tiene sentido pues las indica Arauca
Meta
Nariño
cápita, solo pueden ser explicadas por diferencias que las transferencias utilizadas para mejorar la ca- 20 Caquetá
Putumayo
Tolima
Cesar Cauca Bolívar
Magdalena
en la gestión de cada ente territorial. lidad de los servicios de salud y el acceso al servicio San Andrés
Huila
Cundinamarca
Atlántico Antioquia
Boyacá
se traduce en una menor cantidad de defunciones a Risaralda
Santander
Es también importante analizar la dispersión de los la hora de dar a luz. Se controla por el PIB per cápita 10
Guainía
Quindío
Caldas
N. de Santander Bogotá Valle del Cauca

datos con respecto a la línea de ajuste, la cual hace y, al igual que en el rubro de educación, se evidencia
referencia al nivel de puntaje en la prueba saber 11 ineficiencia importante en el gasto público. 0 200 400 600 800
que debería tener cada departamento de acuerdo
Transferencias SGP: Salud (miles de millones)
con su nivel de transferencias y su PIB departamen- Por un lado, se observan departamentos como Cho-
tal. Así, departamentos que se ubiquen debajo de có, la Guajira, Vichada y, especialmente, Guainía que Fuente: DNP.

34 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 35

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

En este caso, la mortalidad infantil que presentan
estos departamentos se ubica muy por encima de lo
En suma, después de analizar los datos presentados
se hace evidente que en todos los casos son los mis-
mos departamentos que reportan peores niveles de
indicadores de salud y educación los departamen-
tos que, en general, tienen mayores niveles de des-
igualdad en el país. Esta situación requiere particu-
lar atención pues deja entrever que el gasto público
territorial adolece hoy de importantes ineficiencias.
Corrupción e ineficiencia del gasto público
Con el propósito de fortalecer la eficiencia del gasto
público, se debe entender tanto la disponibilidad de
recursos del Estado, como el impacto positivo que
el gasto puede generar en los receptores de la inver-
sión pública. Para el primer aspecto, resulta funda-
mental maximizar la tenencia de recursos estatales
y evitar el mal uso de los mismos. La corrupción,
sin duda, es una de las características instituciona-
les que padece el país desde hace varios años. En
particular, han sido frecuentes los escándalos rela-
cionados con el desvío de recursos públicos para
el financiamiento de campañas políticas o para el
Tanzi y Davoodi (1997) ofrecen una apuesta intui-
tiva para entender cómo la corrupción contraría
la premisa común de los economistas durante el
siglo pasado, a saber, que el aumento en el gasto
público favorece el crecimiento económico. Si bien
la corrupción sí aumenta el gasto público, puede
provocar ineficiencias que impiden el desarrollo
económico.
El alto monto que se destina a los proyectos de in-
versión pública genera que varias empresas estén
interesadas en ser elegidas para liderarlos y que, in-
cluso, estén dispuestas a pagar una comisión para
garantizar su elección. Esta disposición a pagar un
precio adicional para acceder al contrato nace del
proceso de decisión de la empresa en el cual consi-
dera que será capaz de recuperar su costo inicial de
inversión (incluido el de la comisión) o que podrá
reducir sus costos por medio de la disminución de
calidad de los materiales usados y, en consecuencia,
del producto final. La entidad estatal que accede a
este tipo de acuerdos también está interesada en
maximizar su beneficio, entonces tiene incentivos
para aumentar en valor del contrato, pues las co-
El documento de Sarkar (2001) establece dos vías
por las que la corrupción afecta la eficiencia del
gasto público. La primera, es que los acuerdos in-
tervenidos por la corrupción trasladan la asignación
de los recursos de sectores potencialmente produc-
tivos a otros que no lo son, lo cual conlleva a una
disminución de la productividad del capital inverti-
do. La segunda vía se refiere al aumento del costo
final de los proyectos de inversión pública gracias al
protagonismo de los sobornos en el proceso de se-
lección de las empresas que lideran los proyectos, lo
cual resulta en una disminución de demanda y, por
tanto, en el desplazamiento de empresas que tie-
nen una mayor productividad potencial. En suma, el
costo percibido por el Estado para los proyectos de
inversión pública asciende, pero la productividad de
esa inversión decrece en presencia de corrupción.
Con respecto a las consecuencias de la corrup-
ción con un impacto económico, Dimant y Tosato
(2017) realizan una exhaustiva revisión de literatu-
Contenido

respaldo de proyectos de inversión sectoriales. En misiones suelen representarse como un porcentaje

que predice la línea de ajuste. Amazonas, por ejem-
plo, presenta cerca de 50 defunciones por cada 100
mil nacidos. Por su parte, Antioquia recibe transfe-
rencias cercanas a $800 mm y tuvo en 2015 una
la medida que la corrupción disminuye la tenencia
de recursos disponibles para financiar proyectos
de interés público, atacar las vías que la facilitan se
del valor total. Como consecuencia, el Estado incu- La corrupción también
rre en dos tipos de ineficiencias. En primer lugar,
paga una cantidad excesiva de dinero por los pro-
implica ineficiencia porque
Busqueda de

tasa de mortalidad mucho menor cercana a 13 de-

vuelve necesario para mejorar la eficiencia del gasto
público y favorecer a los receptores de tales proyec-
yectos de inversión, en ocasiones como resultado amenaza la calidad palabras o frases

de una satisfacción de requisitos innecesarios cuyo

funciones por 100 mil nacidos.
Sin embargo, de nuevo, lo más importante de la his-
toria es la dispersión tan notoria entre departamen-
tos. Tomemos el ejemplo de Córdoba y Atlántico,
que reciben casi el mismo monto de transferencias,
pero obtienen resultados muy diferentes en cuan-
to a mortalidad infantil (recuérdese que estamos
controlando por el nivel de desarrollo del departa-
tos, quienes suelen ser grupos de escasos recursos único propósito es aumentar el valor del contrato. institucional de un país.
que necesitan ser atendidos por el Estado. En segundo lugar, acuerdos de corrupción pueden
afectar el bienestar público, pues son más comunes Cuando el criterio Página siguiente
Esta sección pretende lograr dos objetivos. El prime-
ro es entender a partir de estudios empíricos, cuál los productos de mala calidad, lo cual causa futuros
costos de mantenimiento.
de selección para el
es la relación entre la corrupción y la ineficiencia en
el gasto público. El segundo es contextualizar la si- Además, la corrupción perjudica a la población
financiamiento de obras
tuación de la corrupción en Colombia.
cuando se percibe como un costo de oportunidad, públicas deja de ser un Página anterior

mento). Atlántico tiene un nivel inferior al esperado,
mientras que en Córdoba es muy superior. Detrás
de estos resultados se esconden grandes ineficien-
cias en la administración y ejecución del gasto que
Evidencia empírica
La corrupción es entendida como “el abuso de poder
o de confianza por parte de un actor para obtener
dado que una mayor inversión en los contratos
afectados por la corrupción disminuye los recursos análisis costo-beneficio
disponibles para otros proyectos de financiación
pública (ibid.). En la medida que el gasto apropia- y se convierte en una Zoom +

alteran gravemente su eficacia.
Esa dispersión, notoria tanto para el caso de educa-
ción, como para el de salud, hace evidente la nece-
sidad de introducir reformas serias que fomenten la
eficiencia, la transparencia y la rendición de cuen-
tas del gasto público territorial, pues hay departa-
mentos que muestran un rezago considerable en
sus indicadores de educación y salud y esto puede
deberse al hecho de que no cuentan con el capital
suficiente para mejorar la forma en la que se brindan
estos servicios.
beneficios personales o de un grupo determinado de
poder, en detrimento de los intereses colectivos”1.
Esta característica institucional ha despertado inte-
rés por parte de la academia para comprender sus
causas y consecuencias. En particular, varios econo-
mistas han enfocado sus trabajos en entender cómo
la corrupción puede tener un impacto negativo en el
crecimiento económico de un país.
1 Según la adaptación del concepto de corrupción presentado por la
Corporación Transparencia por Colombia (2017).
damente focalizado del Gobierno puede redundar
en un mayor bienestar de la población, el costo de
decisión orientada hacia
oportunidad del dinero invertido en financiar los el valor del soborno o
intereses privados de una empresa resulta ser alto
para la proporción más vulnerable de un país. Los comisión, la confianza en
resultados del artículo de Cano (2014) establecen
un ejemplo de cómo la corrupción puede conlle- que el Estado elige según
var a resultados débiles en la financiación de otros
frentes urgentes de atención en Colombia, pues
la competitividad de las
cuando el índice de transparencia mejora, el Índice
de Necesidades Básicas Insatisfechas se reduce en
empresas se deteriora.
0.6 puntos porcentuales.

36 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 37

 TEMA CENTRAL
ra y afirman que es nociva para el crecimiento eco-
nómico y para la inversión extranjera directa. Los
autores sostienen que son varias las publicaciones
que atribuyen a la corrupción efectos negativos en
la economía de un país, tales como bajos niveles de
inversión, una alta carga de impuestos indirectos y
una pobre asignación de recursos gracias a la distor-
sión de incentivos.
La corrupción también implica ineficiencia porque
amenaza la calidad institucional de un país. Cuan-
do el criterio de selección para el financiamiento de
obras públicas deja de ser un análisis costo-benefi-
cio y se convierte en una decisión orientada hacia
el valor del soborno o comisión, la confianza en
que el Estado elige según la competitividad de las
empresas se deteriora. También existe una relación
opuesta, pues la baja calidad institucional puede
propiciar oportunidades de corrupción: “La causa
de la corrupción suele asociarse a la calidad institu-
cional del país, pues entre más sólido sea el sistema
de normas y protocolos y entre más efectiva sea la
difusión de información de la gestión pública, me-
nor será la probabilidad de favorecer las intenciones
de los actores corruptos” (Índice de Transparencia
de las Entidades Públicas).
Si bien los anteriores trabajos fueron abordados
teóricamente y concentrados en cualquier país que
padece la corrupción, conviene destacar un apor-
te hecho específicamente para Colombia. Gamarra
aborda tres variables explicativas para la corrupción
en Colombia: gasto público, pobreza y participación
política. Su resultado favorece los estudios anterio-
res, pues un mayor gasto per cápita está relaciona-
do positiva y significativamente con un mayor ries-
go de corrupción (2006, p. 31). Así, Colombia no
parece ser una excepción de las relaciones encon-
tradas por los autores anteriores y, más bien, parece
ofrecer un panorama que propicia la corrupción y,
además, acentúa sus consecuencias negativas. El
país no solo tiene un índice de pobreza que merece
atención, sino que también ha sido atacado por va-
rios escándalos de corrupción que suelen estar aso-
ciados a la debilidad institucional, lo que está acom-
pañado de falta de credibilidad institucional por las
personas y baja calidad en los servicios orientados a
atender a los grupos vulnerables.
Corrupción en Colombia
En la publicación Las personas y la corrupción: Améri-
ca Latina y el Caribe, se ofrece una contextualización
de la situación que vive el país en cuanto a la corrup-
38 ECONOMÍA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
ción. Junto con República Dominicana, México, Perú servicios públicos y saneamiento básico (9%). Ade- son los sectores de salud y educación los más afec-
y Venezuela, Colombia se erige con uno de los mayo- más de otorgar una visión de que en estos cuatro tados y, por tanto, los que van a dejar de percibir
res índices de corrupción, lo cual sugiere la existen- sectores ocurre el 63% del total de los hechos de los beneficios de proyectos destinados a mejorar el
cia de altos índices de soborno, gran corrupción po- corrupción, esta tabla permite examinar quiénes bienestar de la población colombiana. Por ser estos
licial y deterioro de la percepción de los ciudadanos son los receptores de los costos generados a partir sectores estrechamente relacionados con el capital
sobre los esfuerzos de las entidades para combatir la de la ineficiencia asociada a la corrupción. A saber, humano y la movilidad social, parece especialmente
corrupción (Transparency International, 2017). grave este resultado.
El Monitor Ciudadano de la corrupción es una inicia- Cuadro 2 Cargos de autoridades involucradas La evidencia presentada en las últimas secciones
tiva de Transparencia por Colombia, cuyo propósito en hechos de corrupción pone de frente la poca eficiencia con la cual se dis-
es presentar la investigación enfocada a abordar Cargo Número Porcentaje tribuyen los recursos de la Nación. No solo en tanto
los casos de corrupción. Esta herramienta permite que el gasto destinado a generar movilidad social
Alcaldes 36 45,00%
conocer las principales cifras y caracterizar las si- no ha logrado llegar a los segmentos poblacionales
tuaciones que tienen presencia de corrupción en el Gobernadores 28 35,00% más necesitados, sino que gran parte de los recur-
país. A continuación, se expondrán algunos de los Concejales 10 12,50% sos se ha desviado en beneficio de intereses priva-
hechos a destacar de esta publicación, entre los Representantes a la Cámara 3 3,75% dos. Además, no es casualidad que los índices de
cuales están los sectores afectados por la corrup- Diputados 2 2,50% corrupción más altos se presenten en los sectores
ción, las figuras públicas involucradas en actos de en los cuáles se evidencia bajo desempeño en indi-
Senadores 1 1,25%
soborno y cuál es la percepción de los colombianos cadores líder y una alta dispersión en su comporta-
sobre esta singularidad institucional. TOTAL 80 miento a nivel departamental.
Fuente: Monitor Ciudadano de la Corrupción, Transparencia
Uno de los alcances del Monitor Ciudadano es que por Colombia (2017) en Corrupción en Territorios de Paz Además, con respecto a las transferencias hechas
confirma que la mayoría de los hechos de corrupción (Transparencia por Colombia, 2017). por el gobierno por medio del SGP, se observa un
(80%) son administrativos, esto es, que suceden en Contenido
la fase de formulación y ejecución de leyes. Por lo
anterior, la corrupción suele ser común en la rama Cuadro 3 Sectores afectados y hechos de corrupción con dinero en juego
ejecutiva y más que todo, los sobornos parecen ser De 0 a 1.000 millones Más de 1.000 millones
comunes en los procesos de contratación pública Sector afectado Total Porcentaje
pesos de pesos Busqueda de
(2017, p. 21). En particular, existe “incumplimiento palabras o frases
Educación 7 21 28 24%
en el objeto de los contratos, prevalencia de la con-
tratación directa, contratos sin cumplimiento de los Salud 4 15 19 17%
requisitos legales, falta de selección objetiva de los Infraestructura 7 8 15 13%
contratistas oferentes, casos críticos de “elefantes Servicios Públicos y saneamiento básico 4 6 10 9% Página siguiente
blancos”2 y clientelismo al interior de las entidades Gestión pública interna 5 4 9 8%
públicas en los procesos de contratación”.
Electoral 7 0 7 6%
La Tabla 2 (ibid., p. 28) permite observar que, de Justicia 2 1 3 3%
80 casos de corrupción, 64 involucran a alcaldes y Minero/ Energético 1 2 3 3% Página anterior
gobernadores, figuras que pretenden representar el Tierras 0 3 3 3%
interés público y legitimar los derechos de los habi-
Vivienda 2 1 3 3%
tantes de Colombia.
Agricultura y desarrollo rural 1 1 2 2%
Por su parte, la Tabla 3 (ibid, p. 40) logra ilustrar cuá- Zoom +
Conflicto armado 2 0 2 2%
les y en qué medida son los sectores afectados por
Deporte 1 1 2 2%
los hechos de corrupción que el Monitor Ciudadano
logró contabilizar. Se observa que entre los secto-
Industria y comercio 0 2 2 2%
res en mayor medida afectados están la educación Innovación y tecnología 0 2 2 2%
(24%), la salud (17%), la infraestructura (13%) y los Seguridad 2 0 2 2%
Transporte 0 1 1 1%
Turismo 0 1 1 1%
2 Un elefante blanco se define como una obra pública de construcción,
Otros 1 1 1%
mantenimiento o instalación de un bien inmueble que tiene un impacto
negativo para la comunidad debido a que ha sido abandonada o está TOTAL 46 69 115
inconclusa, sus costos superan los beneficios de su funcionamiento, no
es utilizada, o su uso es diferente para aquel que fue creada (Secretaría Fuente: Monitor Ciudadano de la Corrupción, Transparencia por Colombia (2017)en Corrupción en Territorios de Paz (Transparen-
de Transparencia, 2017). cia por Colombia, 2017).
ECONOMÍA COLOMBIANA 39
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

patrón que se repite a través de todas las variables

analizadas. Son los mismos departamentos los que
presentan valores más críticos tanto en las variables
de salud como en educación. La alta dispersión de
los resultados en salud y educación no hace sino co-
Redefiniendo
Bibliografía
Cano Muñoz, L. (2014). La corrupción y la ineficiencia
en el gasto público local y su impacto en la pobreza en

rroborar la pobre administración de los recursos en
esos departamentos, que redunda en severas inefi-
ciencias en el gasto público territorial. En este caso,
resulta necesario determinar no solamente la focali-
zación de los recursos a nivel departamental (cómo
el significado
Colombia. Bogotá: Fedesarrolllo.
Dimant, E. & Tosato, G. (2017). Causes and effects of
corruption: what has past decade’s empirical research
taught us? A survey. Journal of Economic Surveys.

en el caso subsidios), sino también propender por
garantizar una buena ejecución y administración de
los recursos al interior de cada entidad territorial.
y las implicaciones
DNP (2017). Esquema del Sistema Pensional Colom-
biano. Presentación recuperada de http://www.anif.co/
sites/default/files/memorias/luis_fernando_mejia_-_
dnp_nov_9.pdf

de los
DNP (2015). Pobreza monetaria y multidimensional en

subsidios
Colombia (2010 – 2015). Presentación recuperada

El gasto destinado de https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/_layouts/15/

WopiFrame.aspx?sourcedoc=/CDT/Desarrollo%20
Social/Pobreza%20Monetaria%20y%20Multidimen-
a generar movilidad cional%20en%20Colombia%202010-2015.pdf&ac-
tion=default
social no ha logrado DNP (2016). Colombia destinó $72 billones a subsi-
dios en 2015. Recuperado de https://www.dnp.gov.co/
llegar a los segmentos Paginas/Colombia-destin%C3%B3-$72-billones-a-sub-
sidios-en-2015.aspx
Contenido

poblacionales más DNP (2016). Hacia un nuevo esquema de subsidios.

Artículo anterior Artículo siguiente

El autor sostiene que en la revisión de los subsidios se debe tener

necesitados, sino que
Recuperado de http://www.asocodis.org.co/docs/XI-
II-Jornada/Sesion%20III/DNP_2016.pdf
en cuenta una visión amplia de la relación costo-beneficio y no Busqueda de

gran parte de los

Gamarra V., J. R. (2006). Pobreza, corrupción y parti-
cipación política: Una revisión para el caso colombiano.
recursos se ha desviado
Cartagena: Banco de la República.
palabras o frases
pretender que ese balance se puede cuantificar. El gasto público que
se destina a los bienes y servicios subsidiados, dice, no es de menor

Bosch,M, Berstein, S, Castellani, F, Oliveri, M & Villa,

categoría que el gasto dirigido a la inversión o al pago de la deuda.
en beneficio de J (2015).Diagnóstico del Sistema Previsional Co-
lombiano y Opciones de Reforma. Nota Técnica del
Página siguiente

intereses privados. BID: 825. Recuperado de http://www.fasecolda.com/

files/6014/8468/2113/Diagnostico_del_Sistema_
Previsional_Colombiano_y_Opciones_de_Reforma_ Jorge Iván González*
No es casualidad BID.pdf Página anterior

que los índices de Sarkar, H. & Hasan, M. (2001). Impact of corrup-
tion on the efficiency of investment: evidence from a
cross-country analysis.
corrupción más altos Tanzi, V. & Davoodi, H. (1997). Corruption, public in-
Introducción
Hace unos meses, el director de Planeación Nacio- a sospechar de cualquier gasto del gobierno desti-
nal, Luis Fernando Mejía, decía que el valor anual
de los subsidios era de 72 billones de pesos (La Re-
nado a financiar subsidios. Es inevitable que se gas-
te mucho en bienes y servicios subsidiados, y esta Zoom +

se presenten en vestment, and growth. Washington, D.C: International

Monetary Fund, Fiscal Affairs Department.
pública, jul. 6). Y advertía sobre los problemas que
se podrían derivar de estos gastos en términos de
característica del gasto no tiene nada de reprocha-
ble. En el proyecto de ley se cuestionan subsidios
los sectores en los Transparency International. (2017). Las personas y la
corrupción: América Latina y el Caribe. Barómetro Glo-
transparencia, equidad y eficiencia. Por la forma
como el director presentó las cifras parecería que el
que no son costo/eficientes, o que no son equita-
tivos. Y aunque el principio rector de la reflexión es
cuáles se evidencia bal de la Corrupción.

Transparencia por Colombia. (2017). Corrupción en

gasto en subsidios es excesivo y poco eficiente. La
ley que se discute ahora en el Congreso (República
adecuado, es pertinente indagar por el significado
que tienen ambas dimensiones.
bajo desempeño en Territorios de Paz. Disponible en http://www.monitor-
ciudadano.co/documentos/corrupcion_en_territo-
de Colombia 2017) busca solucionar algunos de los
problemas mencionados por Mejía. Las apreciacio-
El análisis de los subsidios debe considerar tres as-

indicadores líder. rios_de_paz.pdf nes del director del DNP tienen un tono que llevaría
pectos. El primero tiene que ver con la definición del
subsidio. El segundo con su cuantificación. Y el ter-
cero con la relación entre el subsidio, la eficiencia y
* Profesor universidades Nacional y Externado. la equidad.

40 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 41

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Flujograma 1 Diferentes tipos de subsidio
Específico
Específico
Fuente: Elaboración propia.
La definición del subsidio
Los subsidios se podrían dividir en dos grandes gru-
pos: los específicos y los no específicos, dependien-
Para Mises y Sen es claro que la acción humana siem-
pre está marcada por un balance, más o menos intui-
tivo, de la relación entre el costo y el beneficio. Pero
Costo-beneficio solamente en circunstancias muy específicas es po-
Monetario sible llegar de manera razonable a una cuantificación
de los costos y los beneficios. En la mayoría de las
Equidad
veces, la relación costo-beneficio no se puede medir,
y la decisión a favor de una política pública se toma
Costo-beneficio
a partir de ideas aproximadas de lo que se considera
bueno o justo (Sen 2009). En contra de esta visión
No monetario amplia, el proyecto de ley sueña con que cualquier
Equidad propuesta de subsidio esté acompañada de un ba-
lance detallado que permita valorar el costo/efectivi-
dad. Esta mirada estrecha olvida que hay decisiones
No monetario Costo-beneficio que se toman colectivamente sencillamente porque
se consideran buenas, independientemente de que
se pueda llegar a una ponderación precisa de los
costos y de los beneficios. Es imposible, por ejemplo,
determinar si el metro de Bogotá es más, o menos,
costo/efectivo que la descontaminación del río. La
escogencia entre una u otra alternativa responde a
bienes y servicios, puede disponer de sus ingresos
criterios complejos, que no se pueden reducir a un
para adquirir otros bienes que consideran valiosos.
La mayoría de los servicios públicos son subsidia- cálculo fantasioso basado en precios sombra, o en
dos (policía, ejército, jueces, vías, educación, salud, valoraciones arbitrarias de los beneficios de una bue-
resulta después de descontar los aportes (o las tari-
fas, o los precios). Es inadecuado considerar como
subsidio el gasto bruto, sin descontar los aportes.
En otras palabras, no todo el gasto público es subsi-
dio porque los beneficiarios pueden pagar algunos
de los costos. Cuando el costo (C) es mayor que la
tarifa (T) el subsidio (S) es positivo, así que S=C-T.
Esta definición es aceptada entre los economistas
y juristas1. A partir del trabajo de Selowsky se ha
abierto un abanico muy amplio de estudios econó-
micos sobre los subsidios2.
La cuantificación del subsidio
No obstante el relativo consenso que existe sobre
el sentido general de la definición, hay mucha dis-
cusión sobre la forma de medir los costos y las con-
tribuciones (o los pagos, o las tarifas, o los aportes)
que hace el individuo.
En cuanto a los costos, la primera precaución con-
siste en diferenciar el costo del gasto. En teoría, no
Contenido

do de si es posible determinar el beneficiario direc-

to. El gasto en educación es un subsidio específico
porque se puede saber cuál es el estudiante bene-
ficiado. En cambio, el gasto destinado a la defensa
etc.). En general, se puede afirmar que el subsidio
mejora la capacidad de bienestar.
na movilidad o del disfrute de un río limpio. La ponderación
Cuando los subsidios son específicos es posible
Si se conoce al beneficiario, la aproximación al ba-
lance costo-beneficio puede ser más expedita. Las de los impuestos Busqueda de

es un subsidio no específico porque es imposible
precisar quién es el beneficiario directo. Los gastos
no específicos tienen un impacto general, sin que
se pueda saber con certeza la persona favorecida
con el gasto. También con el ánimo de ilustrar, otros
subsidios no específicos son el gasto dirigido al con-
hacerse la pregunta por la relación entre el costo
y el beneficio, y por la equidad. La ponderación
costo-beneficio puede concebirse de una manera
amplia, tal y como proponen Mises (1949) y Sen
(2000). Para Mises la acción humana es el proceso
que lleva a pasar de un estado que se considera in-
y de los subsidios
palabras o frases
cuantificaciones que se han hecho en áreas como la
educación, los servicios domiciliarios, las becas es-
colares, etc., son relativamente buenas y permiten
hacer consideraciones razonables sobre el costo/ es relevante porque
efectividad de los programas. En el caso de los sub-
sidios no específicos, la evaluación costo-beneficio el objetivo último Página siguiente

trol de las fronteras, a la descontaminación del río

Bogotá, al dragado del río Magdalena.
ferior a otro que el individuo imagina que es supe-
rior. La percepción del estado del mundo se realiza
es más global y no es factible determinar el impacto
que tiene el gasto público sobre la equidad. de la política
Cuando los subsidios son específicos tiene sentido
a partir de la información que tiene cada persona. El
individuo compara, a su manera, el estado actual y En la literatura sobre las finanzas públicas el estudio económica y fiscal Página anterior

establecer la distinción, de acuerdo con su naturale- de Selowsky (1979) define el subsidio como la dife-
za, entre monetarios y no monetarios. Son moneta-
las diversas alternativas futuras y, entonces, esco-
ge después de hacer un análisis costo-beneficio que rencia entre el costo y la tarifa (o cualquier forma debe ser el
rios, por ejemplo, los dineros que recibe el hogar en de pago). Es decir, el subsidio es el valor neto que
el programa de Familias en Acción o los que recibían
normalmente es muy intuitivo.
mejoramiento de Zoom +

los empresarios en Agro Ingreso Seguro. Son no mo-
netarios todos los subsidios que la persona recibe
en especie. En esta categoría se incluyen, por ejem-
plo, el gasto público en educación, salud, servicios
domiciliarios. La educación es un típico subsidio en
especie. Un niño que va a la escuela tiene un costo
año de unos 2 millones de pesos. Si la familia no
paga matrícula porque el servicio es gratuito, el sub-
sidio mejora la calidad de vida del hogar y su capaci-
dad de pago. La alimentación o el transporte escolar
son subsidios no monetarios, pero gracias a que la
familia no tiene que comprar directamente estos
42 ECONOMÍA COLOMBIANA
Si los individuos participan en un proceso de elec-
ción colectiva es posible llegar a acuerdos que siem-
pre son más o menos frágiles. Cualquier decisión
colectiva es subóptima y ninguna solución puede
responder a las preferencias de todos los individuos
que participan en el proceso. Esta diversidad de óp-
ticas no se resuelve con una estimación cuantitativa
de la relación costo-beneficio. Ninguna alternativa
técnica tiene la capacidad de llevar a la unanimidad.
Por tanto, la evaluación costo-beneficio, por cuida-
dosa que sea, no resuelve los dilemas políticos y las
opciones subjetivas de los actores.
1 La sentencia C-324 de 2009 de la Corte Constitucional (MP.
Juan Carlos Henao) define el subsidio como “la diferencia entre el
las condiciones de
precio que los compradores pagan y el precio que los productores
reciben, diferencia que para efectos de la presente providencia es
pagada por un tercer agente, en este caso el Estado”.
vida de las personas,
2 Los estudios son muy numerosos. Algunos de ellos son: Vélez
(1994), CGR (1994), González (1996, 1998), Gallego, Gutié-
y ello se logra si los
rrez, Ramírez y Sepúlveda (2015), Gallego, González y Sepúlveda
(2017), Meléndez (2008). En el caso de la formación profesional subsidios y los
impuestos son
ver, por ejemplo, Attanasio, Guarín, Medina y Meghir (2017), Atta-
nasio, Kugler y Meghir (2011), Attanasio, Medina, Meghir, Posso
(2017), Attanasio y Skèley (1999). En educación, Barrera (2016).
En salud, Sánchez, Nupia y Urdinola (2000), Restrepo, Echeverri,
Vásquez y Rodríguez (2003). progresivos.
ECONOMÍA COLOMBIANA 43
 TEMA CENTRAL
se debería igualar el costo al gasto. Esta identidad
es incorrecta, ya que algunos gastos no entran di-
rectamente en la contabilización de los costos. A
pesar de que esta identidad no es pertinente y pues-
to que en los programas y proyectos no se suele
contar con estructuras de costos bien definidas, el
subsidio normalmente se calcula como la diferencia
entre el gasto (G) y la tarifa, así que S*=G-T. Con la
información disponible esta solución, por la vía del
gasto, es inevitable. No obstante las dificultades
para lograr una contabilidad de costos, en algunos
programas ya se han realizado estructuras de cos-
tos que facilitan un cálculo del subsidio más preciso.
En educación, por ejemplo, se cuenta con canastas
por niño año bastante buenas. En este caso sí se
puede estimar S en lugar de S*. En los modelos de
transporte el subsidio es la diferencia entre el costo
(C), o tarifa técnica (TT) y la tarifa al usuario (TU)
(Banco Mundial y Dalberg 2013 a, b).
La estimación de las contribuciones (o las tarifas, o
los precios) puede presentar dificultades. La forma
de calcular los aportes de los individuos es comple-
ja, y el debate se ha hecho evidente sobre todo en
el caso de las pensiones. El monto del subsidio cam-
bia de manera significativa dependiendo de la tasa
de interés que se utilice para estimar la rentabilidad
del ahorro de las personas vinculadas al régimen de
prima media.
En la exposición del proyecto de ley sobre subsidios
se dice que en el régimen de prima media (Colpen-
siones) las pensiones altas reciben elevados subsi-
44 ECONOMÍA COLOMBIANA
dios. De acuerdo con los cálculos del Gobierno, una
pensión de más de diez salarios mínimos estaría
recibiendo un subsidio anual de 58,6 millones de
pesos. Una pensión entre ocho y diez salarios míni-
mos recibiría un subsidio anual de 39,1 millones de
pesos. Una pensión entre seis y ocho salarios míni-
mos recibiría un subsidio anual de 30,3 millones de
pesos. Estos cálculos han llevado a concluir que el
régimen de prima media es regresivo, y que actúa
como un Robin Hood a la inversa, ya que los pobres
estarían subsidiando a los ricos. A partir de este
diagnóstico, algunos analistas y entidades como
Anif, han propuesto que el régimen de prima media
se debe dejar marchitar, de tal forma que en el futu-
ro todas las pensiones sean administradas exclusi-
vamente a través del régimen de ahorro individual.
Se afirma, además, que este tipo de alternativa es
la única forma de evitar que se continúe ampliando
el déficit ocasionado por los subsidios al régimen
de prima media.
Las críticas al régimen de prima media dependen en
gran parte de la forma como se calcula la rentabi-
lidad del ahorro de los aportantes. Para calcular el
valor de las contribuciones de los pensionados ac-
tuales, el Gobierno toma el valor aportado durante
los años productivos y le aplica una tasa de rentabili-
dad del 4% real anual. Esta estimación es hipotética
porque, en sentido estricto, en el régimen de prima
media los ahorros de los jóvenes no se colocan en el
sistema financiero, sino que se utilizan para pagar
las pensiones de los viejos. Con la tasa del 4% los
subsidios son altos, como se mencionó atrás. Pero
TEMA CENTRAL
Farné y Nieto (2017) muestran que si se aplicara
una tasa del 6% anual, los “subsidios desaparecen”,
ya que las contribuciones cubrirían el valor de la
pensión3. En tales condiciones, el sistema de prima
media no sería regresivo y no tendría sentido conti-
nuar insistiendo en el Robin Hood a la inversa. El 6%
es razonable dado el comportamiento que tuvo la
tasa de interés en Colombia en los últimos 20 años,
y dado el rendimiento que han tenido los fondos de
pensiones privados.
En los ejemplos mencionados es posible, de alguna
manera, acercarse a un cálculo del costo y del be-
neficio. Y estos ejercicios permiten tener elementos
de juicio en el momento de discutir las alternativas
de política pública. Pero es importante insistir en
que en numerosos casos no es posible establecer
el balance entre los costos y los beneficios. La in-
versión en ciencia y tecnología, por ejemplo, se de-
bería considerar intrínsecamente buena. No se sabe
cuáles son los beneficios, porque los resultados de
las investigaciones son inciertos, así que los subsi-
dios para ciencia y tecnología no pueden someterse
ex-ante a una evaluación de su costo/efectividad.
Sin duda, entre las comunidades científicas siem-
pre habrá discusión sobre los proyectos de inves-
tigación que puedan ser más adecuados para cada
disciplina. Pero la priorización de los proyectos re-
levantes siempre termina haciéndose con criterios
que superan la estrechez que suele acompañar el
criterio de costo/efectividad.
El subsidio, la eficiencia y la equidad
Es conveniente hacer evaluaciones de resultado y
de impacto para discutir de manera sistemática y
ordenada sobre las implicaciones que pueden te-
ner los diferentes subsidios. Y las dos categorías de
análisis son la eficiencia y la equidad. En el país se
han realizado más ejercicios sobre la incidencia que
tienen los subsidios en la equidad, que en la eficien-
cia. Quizás porque frente a la equidad hay criterios
relativamente homogéneos, que permiten comparar
la distribución del ingreso antes y después del sub-
sidio. El examen de la eficiencia es problemático y
se presta a muchas discusiones. La primera pregun-
3 “... la existencia de subsidios a las pensiones del Régimen de
Prima Media depende del supuesto que se haga alrededor de los
rendimientos que podrían tener los trabajadores sobre los aportes
realizados a lo largo de su vida laboral. Si se asumen rentabilidades
similares a las rentabilidades que los fondos privados efectivamen-
te otorgan a sus afiliados los subsidios desaparecen” (Farné y Nie-
to 2017, p. 2, énfasis añadido)
ta tiene que ver con el significado mismo de la efi-
ciencia. No es posible establecer el límite a partir del
cual el balance costo-beneficio se puede considerar
eficiente. Además, las llamadas fronteras de eficien-
cia, que permiten comparar resultados en diferentes
escenarios son útiles en contextos muy específicos.
El proyecto de ley considera, con bastante ingenui-
dad, que todo nuevo subsidio debe estar acompa-
ñado de un juicioso análisis costo-beneficio. Este
ejercicio apenas sería útil para comenzar la discu-
sión política, pero no resuelve ninguno de los pro-
blemas básicos de cualquier elección colectiva. Y,
además, no parece necesario que todo nuevo sub-
sidio deba respetar el principio de legalidad. De
acuerdo con el art. 3 del proyecto de ley, el subsidio
“... debe ser creado mediante una norma con fuerza
de ley” (art. 3). Esta norma le resta flexibilidad a la
política económica y amarra las decisiones futuras
a unas dinámicas futuras que, por su naturaleza,
son muy inciertas.
Para la evaluación de la equidad del subsidio se
compara la distribución del ingreso antes y des- Contenido
pués del subsidio. Este tipo de consideración se
puede hacer cuando los subsidios son específicos.
Y, entonces, la forma de realizar la focalización es
un determinante del éxito del subsidio. Si el bene- Busqueda de
ficiario se selecciona bien, es más probable que se palabras o frases
logre el objetivo distributivo.
Uno de los instrumentos privilegiados para realizar
la focalización en el país ha sido el Sisbén. Dados
los numerosos errores de inclusión y exclusión, el
Página siguiente
DNP avanza en una nueva actualización del Sisbén.
Otro instrumento que se utiliza mucho para focali-
zar es el estrato. Numeroso estudios muestran que
la estratificación ya no discrimina como lo hacía Página anterior
cuando fue creada en 1983. La distribución entre
estratos se ha distorsionado. En Bogotá los estra-
tos 2 y 3 cubren el 60,75% de las manzanas. El
Conpes 3386 de 2005 estima que los estratos 2 y Zoom +
3 agrupan el 68,3% de los hogares. En los estratos
2 y 3 viven el 76,1% de las personas, mientras que
en los estratos 4, 5 y 6 apenas viven el 5,8%. Dicho
de otras manera, los estratos ya perdieron su ca-
pacidad de clasificación. La eliminación del estrato
obligaría a que la sociedad piense en otras medi-
ciones que permitan conocer mejor la situación so-
cioeconómica de los hogares. El avalúo catastral se
acerca a la capacidad de pago de los hogares más
que el estrato. La solución ideal sería la declaración
de renta universal. A partir de allí, unos hogares re-
ciben subsidios y otros pagan impuestos.
ECONOMÍA COLOMBIANA 45
 TEMA CENTRAL
El criterio para evaluar el impacto del subsidio en la
equidad es relativamente sencillo: si el Gini baja, el
subsidio es progresivo y, por tanto, contribuye a me-
jorar la equidad. En caso contrario, cuando el Gini
sube, el subsidio es regresivo y no favorece la equi-
dad. Y de forma general, se dice que el subsidio es
progresivo cuando recibe más quien tiene menos.
En los análisis de los programas sociales se suele
comparar la situación de la familia antes y después
del subsidio. Desde una mirada más general y am-
pliando el horizonte de análisis, el efecto equidad
del subsidio no se puede desvincular de los pagos
que hace la familia a través de los impuestos. Una
evaluación macro debe considerar el ingreso dis-
ponible (Yd), entendido como el ingreso inicial (Y)
menos los impuestos más los subsidios (Yd=Y-T_
(N,L)+S_(N,L) ), donde T_(N,L) representa los im-
puestos, tasas, contribuciones, etc., de los órdenes
nacional (N) y local (L), S_(N,L) corresponde a los
subsidios (nacionales y locales). El Yd resulta de la
combinación de los impuestos y de los subsidios.
El proyecto de ley
considera, con
bastante ingenuidad,
que todo nuevo
subsidio debe estar
acompañado de un
juicioso análisis
costo-beneficio. Este
ejercicio apenas sería
útil para comenzar
la discusión política,
pero no resuelve
ninguno de los
problemas básicos.
46 ECONOMÍA COLOMBIANA
La ponderación de los impuestos y de los subsidios
es relevante porque el objetivo último de la política
económica y fiscal debe ser el mejoramiento de las
condiciones de vida de las personas, y ello se logra
si los subsidios y los impuestos son progresivos. Es
decir, si los subsidios favorecen a los pobres, y si los
impuestos castigan a los ricos.
El objetivo final es aumentar la capacidad de pago
de las familias. La política pública debe lograr que en
el caso de las familias pobres, los subsidios superen
a los impuestos (S>T). Y en el caso de las familias
ricas se busca que impuestos superen los subsidios
(T>S) cuando la familia es rica. Se trata de crear
condiciones propicias para que las familias puedan
adquirir los bienes que juzgan valiosos 4.
Para Stiglitz, Sen y Fitoussi (2010), que dirigieron la
Comisión Sarkozy, la economía va bien si las perso-
nas pueden ampliar su capacidad de consumo. Esta
es una proxy del bienestar (well-being). Los autores
muestran que los indicadores agregados (PIB per
cápita, índice de desarrollo humano, etc.), no dan
cuenta de las condiciones de vida de las familias.
El crecimiento del PIB promedio puede estar acom-
pañado de un deterioro de la calidad de vida de un
grupo importante de personas. A los bancos les pue-
de ir muy bien y mientras tanto es factible que los
trabajadores bancarios estén en una situación más
difícil porque su capacidad de pago disminuye. Para
la Comisión Sarkozy es claro que el aumento del in-
greso es una condición necesaria pero no suficiente
para mejorar el bienestar.
Las estadísticas que informan sobre la capacidad de
consumo de las familias son muy malas. Por esta ra-
zón, la Comisión Sarkozy recomienda mejorar la in-
formación de los hogares con el fin captar el balance
neto entre los impuestos y los subsidios. En Colom-
bia cada vez se avanza más hacia el conocimiento
del balance neto de las familias, pero se requiere
que las próximas encuestas estimen el ingreso dis-
ponible desde el hogar. No obstante las limitaciones
de información, investigaciones recientes ofrecen
resultados suficientes para ser pesimistas.
4 En el Informe de Desarrollo Humano del 2010, La Verdadera
Riqueza de las Naciones: Caminos al Desarrollo Humano (Pnud
2010), se propone el índice de pobreza multidimensional (IPM)
como una medida que busca acercarse a las condiciones de vida
de la familia en la perspectiva de la Comisión Sarkozy. En Colom-
bia, también se ha avanzando en la estimación del IPM. Aunque el
IPM todavía está lejos del ideal propuesto por la Comisión Sarkozy,
es un avance significativo en la dirección buscada (Angulo, Díaz y
Pardo 2011).
TEMA CENTRAL
De acuerdo con los informes de la Organización
para la Cooperacion y el Desarrollo Económicos
(Ocde), en Colombia el coeficiente de Gini no se
mueve antes y después de impuestos y subsidios.
Esta situación contrasta claramente con la de los
países europeos donde las decisiones fiscales expre-
sadas en los impuestos y en los subsidios modifican
de manera sustantiva la distribución del ingreso. En
Bélgica, por ejemplo, el Gini antes de impuestos y
subsidios, es de 0,50. Y después se reduce a 0,24.
Este cambio tan radical indica que los impuestos y
los subsidios se definen con criterios progresivos.
En Colombia el Gini prácticamente no se mueve y
permanece en niveles relativamente elevados, cer-
canos al 0,6. En conclusión, no tenemos políticas
distributivas que mejoren el ingreso disponible de
los pobres. Dicho de otra manera, los subsidios se le
vuelven a quitar a las familias vía impuestos.
En el caso de Bogotá, Gallego et al. (2015, 2017)
también llegan a la conclusión que la combinación
de impuestos y subsidios no modifica la distribución
del ingreso. Algunos subsidios, como el de educa-
ción son progresivos. Pero los impuestos no son Contenido
progresivos y, entonces, lo logros que se consiguen
por un lado se pierden por el otro. Estos resultados,
y los del nivel nacional, indican que no se han conse-
guido los propósitos de la Comisión Sarkozy. En el
lenguaje de Kakwani, Khandker y Son (2004), el cre-
Busqueda de
palabras o frases
cimiento en Colombia no ha sido pro-pobre porque
no ha reducido la desigualdad.
Conclusiones Página siguiente
1. El gasto público que se destina a la oferta de bienes
y servicios subsidiados no es de menor categoría que
el gasto dirigido a la inversión o al pago de la deuda.
Página anterior
2.Es conveniente revisar los subsidios, pero tenien-
6. La cuantificación de la relación costo-beneficio,
do una visión amplia de la relación costo-beneficio,
y no pretendiendo que en todos los casos este ba- siempre está marcada por criterios normativos, así
que no existe un balance óptimo. En el caso de las
lance se pueda cuantificar. Las decisiones colectivas
se toman a partir de ideas aproximadas de lo que se pensiones, el gobierno y los fondos privados han
Zoom +
realizado estimaciones de los subsidios que tiene un
considera bueno y justo.
claro sesgo en contra del régimen de prima media.
3. Es importante vigilar que los subsidios mejoren la
equidad. Pero se debe ir más lejos con el fin de esta- 7. La focalización se puede mejorar, y una forma de
hacerlo sería eliminado el estrato y reemplazándolo
blecer el balance neto impuestos y subsidios.
4. Es ingenuo pretender que la aceptación de todo
por otros instrumentos. El subóptimo sería el catas-
tro, y el óptimo la declaración de renta universal.
nuevo subsidio se realice a partir de un balance cos-
to-beneficio. 8. En las evaluaciones de las políticas públicas se
5. No parece necesario que todos los nuevos subsi-
debería tener en cuenta el balance neto entre los
subsidios y los impuestos, tal y como lo propone la
dios deban respetar el principio de legalidad. Comisión Sarkozy.
ECONOMÍA COLOMBIANA 47
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

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del cual se Regula la Política de Gasto Público en Subsidios,
se Expiden Normas Orgánicas Presupuestales y de Procedi-
y se propone retomar el rumbo de la descentralización y revisar el
miento para su Aprobación y se Dictan otras Disposiciones, estatuto presupuestal para una mayor coordinación de las acciones
Congreso de la República, Bogotá.
de todos los niveles del sector público en el territorio. Para la
RESTREPO Jairo., ECHEVERRI Esperanza., VASQUEZ Jhoan- Busqueda de

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Colombia ha incrementado de forma sostenida el
gasto público desde la década de los años noventa, lo
que a la luz de la Ley de Wagner1, es una consecuen-
cia normal del progreso de las sociedades, que impul-
Página anterior
En 1999 el déficit del gobierno central alcanzó más
de 6% del PIB, pero la construcción de un marco
más estricto para el manejo de las finanzas públicas
y en especial el favorable ciclo económico desde el Zoom +

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sa la demanda social por bienes públicos. El problema
de este crecimiento se encuentra en el permanente
desbalance entre ingresos y gastos del gobierno cen-
tral que debe ser financiado con recursos de crédito,
no obstante las reformas tributarias periódicas que
duplicaron la presión fiscal en los últimos 25 años.
* Economista, Asesora Regional de la Oficina de Cepal en Colombia
1 De acuerdo con la formulación de Adolph Wagner, el aumento del
gasto público es una consecuencia de la demanda creciente de bienes y
servicios provistos por el estado a medida que los países se desarrollan.
2003, redujo este déficit hasta ubicarlo en 2,3% en
2008. Los efectos de la crisis de 2009 y posterior-
mente el fin de la bonanza de precios de hidrocar-
buros, que por impuestos y utilidades representa-
ron recursos adicionales por un monto equivalente
a 3,0% del PIB, confirmaron que el déficit del go-
bierno central perdura como una de las principales
fragilidades de la política macroeconómica actual.
Desde el 2011, el gobierno adoptó una regla fiscal
que fija una senda de ajuste gradual con metas de
déficit estructural que lo llevarían hasta no superar
el 1% en 2022.

48 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 49

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

En 2016 se realizó una reforma tributaria que se
añade a las 12 realizadas en las dos últimas déca-
das, con el propósito de corregir problemas de la
estructura tributaria, en particular la baja progresi-
vidad y la informalidad laboral. Los estimativos del
Gobierno indican que esta reciente reforma permi-
tiría alcanzar de forma gradual ingresos adicionales
equivalentes al 3,1% del PIB en 2022, que sustitui-
rían los que se dejaron de percibir por los menores
precios del petróleo.
Las perspectivas económicas no favorecen un for-
talecimiento de los ingresos en los próximos años
y además existen presiones de gasto derivadas de
los compromisos de proveer bienes públicos a zonas
del país con hondos rezagos. A la preocupación por
el nivel del gasto, se añaden los cuestionamientos
por su baja progresividad (Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, 2016) y el poco conocimiento acer-
ca de su eficiencia.
Es oportuno entonces preguntarse si la estructura
del gasto público es la adecuada o si existe margen
para realizar reformas con el propósito de hacerla
Estas líneas se centran en brindar argumentos so-
bre la necesidad de revisar dos pilares fundamen-
tales para lograr una mejor asignación del nivel de
gasto público que tiene hoy Colombia, o para decir-
lo de forma más directa, para que se gaste bien. El
primero se refiere a retomar el rumbo de la descen-
tralización que el país abandonó a comienzos de
este siglo, por consideraciones macroeconómicas
del exceso de gasto y argumentando los riesgos y
los hechos de captura de estos recursos en algunas
regiones del país. El segundo plantea una revisión
al estatuto presupuestal, para que enfrente las ne-
cesidades actuales de lograr mayor coordinación
de las acciones de todos los niveles del sector pú-
blico en el territorio, para superar la lógica sectorial
y por agencia pública, el cual predomina en los mar-
cos actuales.
Luego de estas consideraciones, la siguiente sec-
ción pasa revista a las principales estadísticas so-
bre la evolución global del gasto público y del gas-
to social desde 1990, así como a su comparación
tanto con el nivel como con la composición del
mismo en otros países de la región. Enseguida se
coherencia con otros sistemas estadísticos2. La se-
gunda fuente son las estadísticas de finanzas públi-
cas, EFP, que presentan el balance de ingresos, de
gastos y de financiamiento del sector público, con
base en una metodología de operaciones efectivas
de caja.
Los agregados del gasto público total y del gasto
social que se comentan a continuación se descom-
ponen por finalidades. Las que agrupa el gasto pú-
blico social son educación, salud, seguridad social,
asistencia social, vivienda, otros servicios sociales
(actividades recreativas, cultura y deporte) y agua
potable. Las otras cuatro finalidades que no corres-
ponden al gasto público social son: defensa, servi-
cios económicos, servicios públicos y administra-
ción publica general.
b. ¿A cuánto asciende el gasto público
y el gasto público social en Colombia?
El análisis cronológico y los principales agregados
de finanzas públicas3 aportados por el estudio “La
Política Fiscal en el Siglo XX en Colombia” (Junguito
En la década de los noventa se produjo un incre-
mento sostenido del gasto público explicado fun-
damentalmente por el cumplimiento de diferentes
mandatos de la Constitución de 1991. En el gráfico
1 se observa que en la década de los 80 el gasto
total de las administraciones públicas representó en
promedio 22,5% del PIB, y en el primer quinquenio
de la década de los noventa se incrementó a 25%
del PIB. El gasto social, que fue inferior a 7% del PIB
en la década de los 80, alcanzó más de 10 puntos
del PIB en 1994.
El gráfico 2 prolonga esta serie comparable con la
anterior hasta 2003 y muestra que la tendencia cre-
ciente se extendió en la década hasta 1997 cuan-
do el gasto público total alcanzó 33,2% del PIB, 10
puntos más del PIB respecto al de 1990. El gasto so-
cial se duplicó en la década de los noventa, pasando
2 Además de las actualizaciones a la metodología de las cuentas, para
captar mejor los cambios en las condiciones económicas, se sumó en
Colombia la creación de la Contaduría General de la Nación y la de- Contenido

más eficiente. Este es el mandato de la Comisión de
Estudio de Gasto Público y de la Inversión en Colom-
bia, convocada por el gobierno en el mes de febre-
ro de 2017, que trabajará hasta finales de este año
para realizar sus recomendaciones, las cuales, como
presentan algunas observaciones sobre el proceso
truncado de descentralización y la poca autonomía
de los gobiernos locales que impiden al ciudadano
incidir sobre las decisiones de gasto, y genera es-
pacios para prácticas clientelistas y oportunidades
& Rincon, 2004) señalan que el nivel de gasto pro-
medio anual del gobierno fue de 5.0% del PIB des-
de los primeros años del siglo XX hasta 1960, y se
incrementó a 9,0% del PIB entre 1960 y 1990. Los
autores explican que el aumento en el gasto (del
cisión de que esta entidad fuera la fuente principal del DANE, para
elaborar las cuentas del sector público. Durante los primeros años se
produjeron tendencias sin explicación económica en la serie y la Misión
para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la
Desigualdad, solicitó un trabajo de actualización de la serie del Dane,
Busqueda de
(Urdaneta, 2005) cuyos resultados son los que presenta el gráfico 2.
palabras o frases

ha sucedido con las de otras misiones de gasto y
de ingreso conformadas por distintas administra-
ciones, se irán convirtiendo, de forma pausada, en
acciones y reformas.
de corrupción. Posteriormente, se advierte sobre la
necesidad de hacer más flexibles las normas orgá-
nicas de presupuesto para incorporar los procesos
más densos y complejos de coordinación y gestión
gobierno) durante el siglo veinte estuvo asociado
principalmente con las transferencias a las regiones
y con los programas de inversión en infraestructura.
3 Las series del estudio de (Junguito & Rincon, 2004) fueron cons-
truidas de acuerdo a la metodología de las operaciones efectivas de
caja, según lo establecido por el Manual de Estadísticas de Finanzas
Públicas del FMI, 1986.
Página siguiente

que hoy exigen las intervenciones del sector públi-

Las perspectivas co. Finalmente se sugieren algunas líneas de acción
en los dos aspectos mencionados y se insiste en la
Gráfico 1 Gasto Público Total y Gasto Público Social Administraciones Públicas

económicas no importancia de la calidad y la consistencia de la in-

formación, además de la forma de comunicarla para 30
En % del PIB

26,1
27,5
Página anterior

favorecen un que los ciudadanos tomen decisiones. 25,0 25,5

23,9 23,6 23,6 24,1
25 22,4 22,4
21,0 21,4 21,5 21,4 20,9
fortalecimiento de los Tendencias generales del gasto público a 20
Zoom +

ingresos y existen partir de la última década del siglo XX

15

%
presiones de gasto por a. ¿Qué se mide?
10
6,5 6,9 6,9 7,0 7,0 6,9 6,6 6,6 6,7
8,5
7,1 6,9
8,0 8,6
10,2

los compromisos Existen dos fuentes diferentes para medir el gasto

público: la contabilidad nacional y las estadísticas 5

de proveer bienes fiscales. El sistema de cuentas nacionales es quizás

el de mayor alcance económico y estadístico en tan- 0

públicos a zonas to abarca el gobierno central, los gobiernos locales

y sus entidades y las entidades de seguridad social;
1980 1981 1982

Gasto social % PIB

1983 1984 1985 1986 1987

Gasto total % PIB

1988 1989 1990 1991 1992

Lineal (Gasto total % PIB)

1993 1994

con hondos rezagos. utiliza una metodología de causación y las revisio-

nes más recientes (SCN 2008) han logrado mayor Fuente: Misión Social, con base en DANE Cuentas Nacionales base 1975, Formulario F 400.

50 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 51

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Gráfico 2 Gasto Público Total y Gasto Público Social La tendencia creciente que observa el gasto público Estas cifras agregadas muestran la tendencia de
en el primer quinquenio de la presente década tiene crecimiento del gasto en la década de los noventa,
En % del PIB
que ver con los mayores recursos del gobierno cen- de los esfuerzos orientados al control y a la cons-
40
34,3
tral y las entidades territoriales producto del boom trucción de mejores instituciones para dar sosteni-
33,6 33,9
35 31,6 31,5 32,2 31,5 minero energético que fortaleció las arcas públicas bilidad a las finanzas públicas en la década del 2000,
21,8 a través de impuestos, utilidades y regalías. Por su una recuperación del espacio fiscal para gasto que
30 26,2 parte, la pérdida de estos recursos desde 2015, por termina en 2015.
24,4
25
un monto cercano a 3,0% del PIB, motivó la crea-
ción, primero, de la Comisión de expertos para la c. ¿Cómo se comparan el gasto público
20 16,5 17,3 16,7 equidad y la competitividad tributaria, cuyas reco- de Colombia con el de otros países
14,7 15,4 14,7 14,9 15,2
15 12,4
mendaciones de diciembre de 2015 fueron incorpo- latinoamericanos?
11,5
radas en el proyecto de reforma tributaria aprobado
10 en diciembre del 2016; y segundo, mediante el ar- Colombia no es más un país de gasto público bajo,
tículo 361 de esta reforma (Ley 1819 de 2016) se por lo menos no desde finales del siglo XX. El gráfico
5
ordenó la conformación de la Comisión de Expertos 5, con base en estadísticas de la CEPAL, compara el
0 para el estudio integral del gasto público y de la in- gasto del sector público total de varios países de la
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 versión pública en Colombia, la cual presentará sus región5. Se aprecia que Colombia es un país con un
Gasto social % PIB Gasto total % PIB recomendaciones a finales del 2017. gasto público mayor que el promedio latinoamerica-
no de los 19 países a los que se refiere el gráfico. Ar-
Fuente: Urdaneta Jairo Informe para Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad El gráfico 4 muestra la evolución de las apropiacio- gentina y Brasil son los países con mayor gasto pú-
(2005) Metodología de Cuentas Nacionales, DANE, Formulario F 400. nes del Presupuesto General de la Nación (que abar- blico, le siguen Colombia y Costa Rica, mientras que
ca gobierno central), también para el gasto total y México, Chile y Perú se encuentran varios puntos
de 7,1% en 1990 a más de 16% del PIB en el 2000. la Ley de responsabilidad fiscal aprobada en 2003, para el social desde el 2000 hasta el 2017 y permite del PIB por debajo del promedio en este agregado.
No obstante, las diferentes reformas tributarias la cual introdujo marcos fiscales de mediano plazo observar las mismas tendencias del sector público Contenido

llevadas a cabo durante esta década para financiar y otros documentos e indicadores para la gestión total analizadas atrás. Se destacan las menores
adecuadamente lo dispuesto por la Constitución presupuestal. apropiaciones, por más de dos puntos del PIB, de
de 1991 no lograron cerrar el desbalance entre in- los presupuestos aprobados en 2016 y 2017, recor-
gresos y gastos. Y la crisis económica con la que Los resultados se aprecian esta vez mediante una te necesario para ajustar las finanzas públicas a la Busqueda de

cerró el siglo XX exigió realizar cambios constitu- serie de gasto público del gobierno general4 para los reducción permanente de los ingresos y cumplir con palabras o frases

cionales para frenar el ritmo creciente del sistema años 2009 a 2015, que utiliza la revisión del siste- las metas de reducción gradual del déficit dispues- 5 Como lo advierte la nota al pie del gráfico 5, para algunos países el
agregado es el sector público no financiero, para otros es el gobierno
de transferencias a las entidades territoriales. En ma de cuentas nacionales de Naciones Unidas, SCN tas por la regla fiscal. general o el sector publico.
2008, adoptada por el DANE, donde se observa un
2003 el gasto social representó 16,7% del PIB y el
menor ritmo de crecimiento del gasto público total
gasto total 33,9%. Página siguiente
y social que alcanzaron en 2015 32,8% del PIB y
La primera década del siglo XXI se caracterizó por 20,7% respectivamente, según el gráfico 3. Gráfico 3 Gasto Público Total y Gasto Público Social
las tensiones entre el avance en materia de dere-
chos universales y las políticas de focalización del En % del PIB
4 El gobierno central, los municipios y los departamentos, se denomi- 32,8 Página anterior
gasto social y por trabajar en la construcción de una nan gobierno general en la revisión del sistema de cuentas nacionales, 40
30,4 30,3 30,9 31,7 32,1
30,2
mejor institucionalidad fiscal que se materializó en SCN 2008 utilizado actualmente en la contabilidad nacional.
35

30

La tendencia creciente que observa el gasto público 25 18,6 19,0 18,8 19,3 19,7 20,1 20,7 Zoom +

en el primer quinquenio de la presente década 20

tiene que ver con los mayores recursos del 15

gobierno central y las entidades territoriales

10

producto del boom minero energético que 0

fortaleció las arcas públicas a través

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Gasto social % PIB Gasto total % PIB

de impuestos, utilidades y regalías. Fuente: DANE, 2015. Gobierno General, Cuentas Nacionales Base 2005, SCN 2008.

52 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 53

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Gráfico 4 Gasto Público Total y Gasto Público Social Presupuestos Aprobados No solo hay diferencias en los niveles del gasto dor, Argentina y México. Finalmente, el cuarto gru-
público entre países, sino también en cuanto a su po abarca a Guatemala, Perú, Costa Rica, Panamá y
25 En % del PIB composición sectorial. El gasto diferente al social6 El Salvador, países con un sector público pequeño
20,5 20,5 20,9 en Brasil, Argentina y México representó montos y de bajo crecimiento.
19,7 19,5 19,4
18,0 17,7
18,8 18,5 cercanos a 18%, 16% y 14% del PIB respectivamen-
20
17,2 16,7
17,8
te, superior al promedio regional. Este gasto en Co- Una reflexión inicial es que el nivel de gasto público
15,5 16,0 15,4 en Colombia no parece ser excesivo si se compara
14,9 15,0
14,6
lombia, diferente al gasto social, alcanzó 12% del
15
14,3 13,7 13,6
14,3
13,5 PIB en 2015, superior a los de Chile (7,5%) Perú con el de otros países de la región, pero su finan-
13,1 12,9
11,9 12,4 12,5 12,3
(8,0%) y Costa Rica (9,1%). Los contrastes también ciación ha sido tradicionalmente insuficiente y se
10,8 11,0 11,4
10,2 10,3 10,6
son marcados en el gasto público social y en sus expresa en un déficit recurrente y en la necesidad
10
componentes: mientras Argentina y Brasil gastan de acudir permanentemente al crédito.
montos equivalentes a 14,1% y a 13,2% del PIB, Las autoridades económicas concentraron sus
5 respectivamente, en protección social, en Colom- esfuerzos en los últimos años en la construcción
bia, Costa Rica y Chile el gasto asciende a 9,1%, de instituciones fiscales que garantizaran una re-
7,0% y 6,3% del PIB respectivamente. Por el con- ducción gradual del déficit. La Ley de Transparen-
0
trario, Perú (3,1%) y México (3,8%) están por de- cia y Responsabilidad fiscal en 2003 adopta una
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
bajo del promedio de gasto en protección social en planificación plurianual de las finanzas públicas al
Gasto social % PIB Gasto total % PIB América Latina. También se presentan diferencias crear el Marco Fiscal de Mediano Plazo, que esta-
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en el gasto en educación, mientras Costa Rica y Ar- blece techos de gasto a partir de 2005. La Regla
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HistoricoPresupuesto del PIB respectivamente, Brasil y Colombia gastan gobierno a reducir progresivamente su déficit es-
5,6% y 4,6% del PIB respectivamente. En salud los tructural, con metas puntuales en porcentajes del
países de mayor gasto público son Argentina, Cos- PIB para 2014 (-2,3%), 2018 (-1,8%) y desde 2022
Gráfico 5 Gasto Público y su composición en América Latina, 2015 Contenido

ta Rica, Brasil y Colombia, todos por encima del pro- en adelante (-1,0%). A pesar de estos avances, el
En % del PIB medio latinoamericano que alcanza 3,4% del PIB. déficit del gobierno central es de nuevo la princi-
50,0 Una comparación rigurosa exige examinar no solo pal preocupación de la política macroeconómica
45,0 las estructuras demográficas de los países, sino y nuevamente se recurre a misiones de expertos Busqueda de

40,0
también las complejidades de la institucionalidad independientes con el propósito de que formulen palabras o frases
16,3
social que les son propias. recomendaciones para lograr sostenibilidad de las
35,0 18,0
finanzas públicas y mayor efectividad e impacto
30,0 Un trabajo reciente basado también en registros distributivo del gasto público.
9,1
25,0
12,0 estadísticos de la CEPAL, muestra que Colombia
14,1 Página siguiente
7,0 13,0
medida por el gasto del Sector Público No Financie-
20,0 13,2 7,5 14,4
ro, habría pasado de representar 18,3% del PIB en
Una reflexión inicial
9,1 8
15,0
6,6 6,3 7,5
5,0
1990, a 30,4% en 1997, 31,8% en 2003 y 31,1%
3,1
10,0 5,6 4,6
3,8
en 2008. (Malagón & Ocampo, 2016). Los autores
es que el nivel de
4,7 3,8 3,7 4,6
7,1
5,0 5,1 4,9 3,7 2,7
6,6
3,4
recalcan diferencias considerables en el tamaño del Página anterior
4,4
2,7 1,0 0,6 1,8 2,3 1,0 sector público y en su evolución y proponen cuatro
gasto público en
0,0 0,4 0,6
Argentina Brasil Chile Colombia Perú México Costa Rica Prom AM Lat1/ grupos de acuerdo con el crecimiento promedio del
tamaño del gobierno central: En el primer grupo se
Gasto diferente al social*
Protección social
Educación
Salud
Vivienda y servicios comunitarios
Protección del medio ambiente
clasifican los países con un sector público de gran
tamaño en 1990 y en expansión, donde se encuen-
Colombia no parece ser Zoom +

Actividades recreativas, cultura y religión

Fuente: CEPAL, CepalStat, Argentina y México: Sector Público No Financiero; Brasil y Colombia: Gobierno General;
tran Brasil y Bolivia. En el segundo, los países con
un sector público también grande pero con poco
excesivo si se compara
Perú Costa Rica y Promedio América Latina, prom Am Lat: Sector Público; Chile: Gobierno Central.
* El gasto diferente al social comprende: servicios públicos generales, defensa, orden público y seguridad, y, asuntos económicos.
crecimiento que comprende a Venezuela, Chile,
Uruguay, Nicaragua y Honduras. El tercer grupo se
con el de otros países
caracteriza por tener un gasto público pequeño en de la región, pero su
1990 y en expansión, y en éste los autores incluyen
a Colombia, Paraguay, República Dominicana, Ecua- financiación ha sido
tradicionalmente
6 Servicios públicos generales, defensa, orden público y seguridad, y
asuntos económicos. insuficiente.
54 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 55
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

La limitada autonomía de los niveles
sub-nacionales ha impedido la fijación de
prioridades locales y ha actuado en contra
un gasto público eficiente y de gobiernos
locales responsables
La teoría de finanzas públicas enseña que el gasto
público es más eficiente si los ciudadanos que pa-
gan impuestos deciden (a través del voto, esencial-
mente) la asignación de los recursos y disponen de
herramientas y mecanismos para realizar el segui-
miento. Este fue uno de los argumentos más impor-
tantes del proceso de descentralización que se ini-
ció en Colombia en los tempranos 80, en las voces
de expertos nacionales e internacionales (Wiesner
& Bird, 1982) que recomendaron una agenda, ma-
terializada en leyes que fortalecieran los ingresos
de los gobiernos sub-nacionales7. La asignación de
recursos propios a los municipios y departamentos
se acompañó, pocos años después, de la adopción
de la elección popular primero de alcaldes (1986) y
posteriormente de gobernadores (1991).
La Constitución de 1991 fortaleció esta orientación
transferencias, lo que fue señalado a finales de esa
década como el principal causante del incremento
del gasto público del gobierno central y por ello del
déficit fiscal (Comisión de Racionalización del Gas-
to y de las Finanzas Públicas, 1997). Esta conclusión
fue controvertida con el argumento de que el go-
bierno central no redujo su gasto de forma simultá-
nea con las transferencias a los gobiernos sub-na-
cionales. (Bird & Fiszbein, 1988). Sin embargo, las
reformas tributarias frecuentes en Colombia en los
últimos 25 años se han orientado a fortalecer exclu-
sivamente los ingresos del gobierno central, a pe-
sar de que se invoquen problemas en la estructura
fiscal y se cuente con recomendaciones orientadas
a dotar a los municipios y departamentos de ren-
tas propias, formuladas por reconocidos expertos
y también por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público. (Dirección General de Apoyo Fiscal, DAF,
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2015).
La alta participación de los gobiernos locales en el
gasto público en Colombia convierte a Colombia
en uno de los países unitarios más cercano a países
federales como Brasil o Argentina. La incoherencia
de esta situación es que los recursos propios locales
mover tanto la eficiencia como la rendición de cuen-
tas en el uso de los recursos públicos, entre otros”
(Dirección General de Apoyo Fiscal, DAF, Ministerio Diferentes revisiones
de Hacienda y Crédito Público, 2015).
del proceso de
Destaca también el mismo informe de la DAF, la
expansión de la inversión pública territorial, la cual descentralización
pasó de representar 3,1% del PIB durante el perío-
do 1990-1999 a un promedio anual de 7,5% del
colombiano, misiones
PIB en el período 2000-2012. Los riesgos de inefi-
ciencia de este gasto, advertidos tempranamente
convocadas por el
(Wiesner, La Descentralización, el Gasto Social y la gobierno, informes de la
Gobernabilidad en Colombia, 1995), residen en que
los niveles territoriales donde se ejecuta el gasto no OCDE sobre el país,
interiorizan sus costos fiscales, pues los impuestos
se recaudan a nivel nacional (Alesina, Carrasquilla, & e incluso las bases del Plan
Echavarria, 2002). de Desarrollo 2014-2018
En este mismo sentido se orientó el diagnóstico del
Plan de Desarrollo 2014-2018 (DNP, 2015), puesto
“Todos por un Nuevo País”,
que mostró los desequilibrios entre finanzas y gas- recomiendan dar a las
to de los gobiernos sub-nacionales. Mientras 61%
de la inversión pública en 20138 estuvo a cargo de autoridades locales
las entidades territoriales, 80% de las rentas propias
territoriales están concentradas en 37 municipios más autonomía y Contenido

y asignó un monto creciente de recursos mediante

7 Ley 14 de 1983 sobre ingresos locales y Ley 12 de 1986 sobre
transferencias municipales.
son una pequeña proporción de los impuestos to-
tales. En el segundo lustro de la década anterior los
impuestos propios sub-nacionales no superaron el
y en 12 departamentos. Por otra parte 48% de los
municipios dependen del SGP y de las regalías para
responsabilidad mediante
financiar su gasto y presentan debilidad institucio- el fortalecimiento Busqueda de

18% del total de impuestos, mientras que el total de nal para generar recursos propios, además de la des- palabras o frases

los gastos realizados por los gobiernos locales supe- articulación de las agencias públicas del gobierno de sus finanzas.
raron el 30% del total del gasto público (Bird, 2013). central en el territorio.
Con la advertencia de la variedad de situaciones que Diferentes revisiones del proceso de descentrali-
se esconden en los promedios, en las cifras oficiales zación colombiano, misiones convocadas por el Página siguiente

se muestra que las transferencias nacionales pasa-
ron de representar 56% del total de ingresos de los
departamentos en 1990, a 65% en 1999; en los mu-
nicipios la contribución de las transferencias del go-
bierno central en el total de ingresos pasó de 40%
a 44% en el mismo período. (Dirección General de
Apoyo Fiscal, DAF, Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, 2015)
La preocupación por la estructura deficitaria con
alta dependencia del crédito impuso en la primera
década de este siglo una política estatal de respon-
sabilidad fiscal que aplicó controles a los procesos
de endeudamiento y exigió reestructuraciones para
sanear las finanzas de aquellas entidades territoria-
les que presentaron problemas de exceso de gasto
frente a sus ingresos. La evaluación oficial reciente
de los resultados concluye que a pesar del fortaleci-
miento de los ingresos de los municipios se requiere
mayor autonomía de los gobiernos locales para sa-
car provecho de las fuentes de riqueza propia y “pro-
gobierno, informes de la OCDE sobre el país, e in-
cluso las bases del Plan de Desarrollo 2014-2018
“Todos por un Nuevo País”, recomiendan dar a las
autoridades locales más autonomía y responsabili-
dad mediante el fortalecimiento de sus finanzas. Sin
embargo, el gobierno central sigue concentrando el
recaudo de los impuestos, y la más reciente refor-
ma tributaria, como en otras ocasiones, solo realizó
ajustes puntuales a los impuestos sub nacionales,
no obstante las recomendaciones de la Comisión de
Expertos Tributarios del 2015, en las que se advirtió
que desde 1983 no se realiza una reforma estructu-
ral a los impuestos locales (Comisión de Expertos
para la Equidad y la Competitividad Tributaria, Di-
ciembre 2015).
8 La inversión pública aumentó 143% entre 2002 y 2013. En este
último año las entidades territoriales, invirtieron 65 billones, lo que
representa 61% de la inversión publica.
Coordinación y articulación de las
acciones del sector público, de lo sectorial
a lo territorial, del enfoque de insumos Página anterior
al de resultados
En los últimos veinte años Colombia ha realizado
esfuerzos por mejorar la información de las finanzas
Zoom +
públicas y para armonizar las coberturas, las meto-
dologías y los resultados del sector según las cuen-
tas nacionales y según el manual de estadísticas de
finanzas públicas. Sin duda, contar con información
confiable y consistente entre sistemas permitirá
una mejor programación, seguimiento y evaluación.
Sin embargo los problemas de coordinación son de
mayor alcance.
Expertos en políticas públicas han mostrado los
requerimientos crecientes en materia de coordina-
ción y articulación de las acciones del estado (Cu-
nill-Grau, 2014). En especial, los estudios sobre los

56 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 57

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

sistemas de protección social en la última década se
ha señalado la necesidad de implementar políticas
públicas mediante abordajes integrales, tanto ho-
rizontales o referidos a la especialización sectorial,
como verticales o según los niveles de la adminis-
tración, nacional o local9 (Comisión Económica para
América Latina y el Caribe, CEPAL, 2017). La falta
de coordinación no solo reduce la eficiencia y la efi-
cacia por el incremento en los costos o por el uso
ineficiente de los fondos públicos sino que debilita
la legitimidad de las políticas públicas (Repetto &
Fernandez, 2012).
Por otra parte varios países se han dado a la tarea de
actualizar sus marcos presupuestales con el propó-
sito tanto de atender las necesidades crecientes de
coordinación al interior de las agencias del gobierno
central, y con aquellas de los gobiernos sub-nacio-
nales, como por la imperativa necesidad de asociar
el gasto a resultados medibles y verificables por los
ciudadanos.
El estatuto presupuestal colombiano, que regula la
forma como se planifica, programa, aprueba y eje-
cuta el presupuesto, resulta hoy un marco estre-
convertida en inercia, como ha sido documentado
ampliamente (Renteria & Echeverry, 2006), redu-
ce la posibilidad de reasignar el gasto de sectores
donde no sea eficiente hacia otros que lograrían
mejores resultados. Las autoridades de presupues-
to, en diagnósticos recientes son conscientes del
desconocimiento, en palabras del Director de Pre-
supuesto, de “la actividad programática del gasto
que permitiría realmente saber si todo ese cúmulo
de recursos que se incorporan en la corriente presu-
puestal cada año está cumpliendo con el objetivo”
(Jiménez, 2016).
Con similares problemas Francia, como se presenta
brevemente en el Recuadro siguiente, realizó una
reforma estructural a su marco orgánico de presu-
puesto con el propósito de pasar de un enfoque de
insumos a uno de resultados. Se pretendió también
dotar de información más clara el debate sobre el
presupuesto. Se creó la posibilidad de mayor coordi-
nación e incluso de integralidad de la acción públi-
ca al asignar y votar las apropiaciones por grandes
misiones que responden a objetivos estratégicos,
correspondientes a más de un ministerio; y se tomó
Balance entre flexibilidad y responsabilidades: Para lograr una mejor rendición de cuentas y por lo tanto una mejor
gestión pública se otorga flexibilidad en el uso de los recursos al responsable de programa con mayores obligaciones de
alcanzar resultados. Un ejemplo de estas flexibilidades es que posee un presupuesto global, el cual puede distribuir según
su criterio. Con respecto a los gastos de personal asociados a un programa, estos pueden usarse para otros gastos del
mismo programa, pero lo contrario no es posible.
Forma de ponerla en marcha: Esta reforma, aprobada en 2001, exigió la creación de un Ministerio de la Reforma para
su implementación, el cual trabajó en paralelo con las funciones presupuestales del Ministerio de Finanzas hasta 2006,
año en que el presupuesto se aprobó bajo el marco de las disposiciones del nuevo estatuto presupuestal.
Cifras de la Reforma en 2011:
• Número de misiones: 51
• Número de programas: 179
• Objetivos por Programa: de 1 a 5
• Indicadores por Objetivo: 1 a 6
Fuente: Elaboración propia a partir de documentos del Ministerio de Finanzas de Francia (Ministere de l’Economie et des Finances,
France, Juin 2012).
El estatuto orgánico de presupuesto es crucial a la Estas situaciones, frecuentes por lo demás, requie-
hora de coordinar diversos ministerios en un objeti- ren cambios estructurales en las instituciones pre- Contenido

cho para atender la coordinación de la acción de la decisión de permitir mayor flexibilidad en la asig- vo. Así lo demuestra el estudio sobre intersectoria- supuestales, que promuevan la coordinación para
las agencias públicas y de los distintos niveles de la nación, simultánea con mayores responsabilidades lidad en las nuevas políticas sociales, (Cunill-Grau, que los servicios lleguen a los ciudadanos de mane-
administración. La inflexibilidad presupuestal, casi en cabeza de cada director de misión. 2014) cuando analiza dos ejemplos: el caso del Sis- ra eficiente y efectiva.
tema Intersectorial de Protección Social de Chile, y Busqueda de
palabras o frases
el Programa Oportunidades de México. En el primer
caso, los fondos de varios ministerios para realizar El estatuto presupuestal
acciones del sistema de protección son transferi-
Aspectos de la Reforma del Estatuto Orgánico de Presupuesto en Francia
dos al Ministerio de Desarrollo Social mediante un
convenio de transferencia de recursos. En el caso
colombiano, que regula
El Estatuto presupuestal vigente en Francia desde el 2 de enero de 1959, se reformó con el fin de dotar de mayor trans- Página siguiente

parencia a las finanzas públicas y medir mejor el desempeño del estado, mediante la Ley Orgánica del 1 de Agosto del
2001.
mexicano existe un esquema de presupuesto com-
partido entre las tres secretarias responsables del
la forma como se
Las principales críticas al estatuto mencionado tuvieron que ver con los límites a la autorización de gasto por el Congre-
programa Oportunidades: Desarrollo Social, Salud
y Educación Pública. Resalta la autora (Cunill-Grau,
planifica, programa,
so por el uso de tasas parafiscales, y con la prohibición de afectar (amendement) el gasto, (artículo 42); factores que Página anterior

redujeron el poder de las comisiones de finanzas del parlamento y el sentido del voto. El debate presupuestal no mejoró
asignaciones, debido a los documentos poco legibles, orientados a los técnicos y sin mayor explicación de los objetivos del
2014) cómo la relación de estos programas a nivel
local mantiene un fuerte control de las agencias del aprueba y ejecuta el
gasto (La reforme Budgétarie en France, 2017). gobierno central y las instancias de comunicación
intergubernamental adquieren gran importancia. presupuesto, resulta hoy
Objetivo: lograr mejor información sobre las finanzas públicas y sobre los propósitos estratégicos del gasto, mediante el Zoom +

cambio de una lógica de insumos a una de resultados. Autoridades económicas colombianas, apoyadas
por el Banco Mundial, han venido trabajando en un
un marco estrecho para
Aprobación: A partir de 2006 el presupuesto se vota por políticas públicas, en el marco de misiones que pueden corres-
ponder a más de un ministerio.
diagnóstico del gasto público, mediante las revisio-
nes de gasto en algunos sectores y los resultados,
atender la coordinación
Cualificación del debate parlamentario: el gobierno debe aportar más información para la discusión en el Congreso,
especialmente una explicación amplia de la situación financiera del estado que contemple además de la caja, los balan-
aún preliminares, evidencian duplicaciones y baja o
ninguna coordinación. Cada responsable de gasto, de la acción de las
ces financieros. independiente de si su acción sobra porque otra
agencia también la realiza total o parcialmente no agencias públicas y de
Nuevo Actor: El responsable de programa se encuentra entre la responsabilidad política y la de gestión y se constituye en tiene ningún interés en renunciar a hacerlo porque
el actor clave del nuevo estatuto. Se encuentra bajo la autoridad del ministro, participa en la definición de la estrategia.
Actualmente existen cerca de 70 responsables del programa, y la mitad de ellos solo son responsables de un programa.
le implicaría devolver recursos y por el contrario si los distintos niveles
tiene el incentivo es a ejecutar todos los recursos
que le fueron asignados, así resulten redundantes. de la administración.
58 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 59
 TEMA CENTRAL
Una mayor autonomía
de las entidades
territoriales y construir
mejores instituciones
presupuestales son
objetivos cruciales para
promover la mayor
participación de los
ciudadanos en el
cuidado de los
recursos públicos.
Conclusiones y líneas de acción
Más que recomendaciones puntuales para mejorar
la eficiencia y la progresividad del gasto público, a
continuación se propone reformar dos ejes estruc-
turales que tienen incidencia en el nivel, la calidad
y los resultados del gasto que realiza el gobierno
general (nivel central y gobiernos sub-nacionales).
De una parte, el fortalecimiento de los ingresos pro-
pios de los municipios y de los departamentos; y de
otra, la transformación del enfoque de insumos al
de resultados en el estatuto orgánico de presupues-
to. Ambos ejes son responsabilidad del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y del Departamento
Nacional de Planeación.
Antes de avanzar algunas líneas en estos dos fren-
tes, se plantea una reflexión inicial. El examen de
la evolución y las tendencias del gasto público en
Colombia, muestra que Colombia no tiene un nivel
de gasto público excesivo, si se compara con el de
otros países de la región. Antes bien, existen nece-
sidades que requieren ser financiadas mediante in-
gresos fiscales adicionales. La educación demanda
nuevas inversiones para mejorar la calidad y ampliar
las coberturas, aún insuficientes principalmente
en educación superior; la protección de la vejez
en un contexto emergente de envejecimiento es
otra fuente de presión por recursos adicionales; y
finalmente, solo para citar tres ejemplos, están los
compromisos del acuerdo de paz, de realizar inver-
siones en bienes públicos básicos, aplazadas duran-
60 ECONOMÍA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
te muchas décadas en zonas rurales del país. Todas
estas necesidades cuentan con estimaciones de sus
La experiencia de otros países muestra mecanismos
de coordinación presupuestal de varias agencias
les, sino los objetivos claros de la política pública,
los recursos empleados y especialmente de sus re-
costos y será necesario lograr un consenso sobre la
forma de financiarlas.
para el logro de un resultado. Sin embargo conviene
revisar una reforma más estructural, como la reali-
sultados.
zada en Francia, donde se logró un estatuto orgá-
nico orientado a resultados, con mayor flexibilidad
Recientes desarrollos en el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, como el Portal de transparencia
Fortalecimiento de los ingresos de los
gobiernos sub-nacionales y asignación de
y mayor responsabilidad de los encargados de las
misiones estratégicas, diferentes a los Ministerios.
económica y la información que proporciona el Pre-
supuesto ciudadano son pasos en esa dirección que
competencias de acuerdo con sus capacidades
Existen fallas de coordinación de las agencias públi-
es necesario fortalecer hasta despertar el interés
y la participación de los ciudadanos, junto con los
Los recursos públicos adicionales requeridos para
financiar una serie de políticas públicas en los próxi- cas nacionales y aún mayores entre estas y los de-
partamentos y los municipios del país. El presupues-
avances en materia de evaluación que desafortuna-
damente aún no son sistemáticos.
mos años deben provenir del fortalecimiento de los
impuestos que recaudan los departamentos y los to general de la nación, el de la entidad territorial, y
el presupuesto del sistema nacional de regalías pue- Una de las recomendaciones de la OCDE para Co-
municipios. Líneas atrás se mencionaron las ventajas
de equilibrar la inadecuada estructura fiscal del país den concurrir a financiar una política, sin que nece-
sariamente las distintas entidades que intervienen
lombia es precisamente ampliar el análisis fiscal del
gobierno central al gobierno general incorporando
que exige financiar vía transferencias la alta propor-
ción de gasto que realizan los niveles sub-nacionales. estén coordinadas. Sería necesario diseñar estruc-
turas orgánicas supra-sectoriales que hagan posible
en este último a los gobiernos sub-nacionales y a
los organismos de seguridad social, de forma simi-
La centralización de todas las decisiones que tienen mayor coherencia. lar a como se agrupa en el sistema de contabilidad
nacional.
que ver con el territorio no es una respuesta que
favorezca la eficiencia y el control de los recursos. Informar mejor, fortalecer el proyecto
Alcanzar una mayor autonomía de las entidades
Antes bien, como fue planteado en el panel “Re- de armonización de estadísticas sobre la acción territoriales y construir mejores instituciones presu-
flexiones sobre transparencia, ética y competitivi- del gobierno general (central y sub-nacional) puestales son objetivos cruciales para promover la Contenido
dad” “descentralizar puede aumentar la ‘rendición
de cuentas’ y la eficiencia del gasto, cuando se basa Los especialistas y la ciudadanía con interés o no mayor participación de los ciudadanos en el cuidado
en impuestos locales, lo que acá en general no ocu- en temas de gasto, deben disponer de información de los recursos públicos, en la supervisión de los re-
rre” (Perry, 2017). confiable y clara, que les permita conocer no solo sultados que se obtienen, y por tanto para construir
el gasto total, o detallado por rubros presupuesta- legitimidad de las políticas públicas. Busqueda de
El fortalecimiento de la capacidad fiscal territorial, y palabras o frases
simultáneamente avanzar con un sistema de compe-
tencias diferenciado, como el propuesto en el Plan de
Desarrollo 2014-2018, constituyen ejes fundamen-
tales. Se requiere la participación de los departamen- Página siguiente
tos y los municipios en la solución de los problemas,
tanto aportando a la financiación como participando
en el diseño de soluciones. Las recomendaciones de
la Misión de Ciudades (Departamento Nacional de
Página anterior
Planeación, 2014) orientadas a remover las trabas
a las asociaciones de las entidades territoriales, así
como a promover las figuras contempladas en la Ley
orgánica de ordenamiento territorial, LOOT9 tienen
la misma dirección. Para aquellas entidades territo- Zoom +
riales sin capacidad fiscal, se proponen mecanismos
de compensación, mediante fondos de equiparación
(Acosta & Bird, 2005).
Reforma orgánica al Estatuto Presupuestal
La forma como hoy se planifica, programa, aprueba,
ejecuta y evalúa el gasto público no permite la coor-
dinación institucional efectiva. Las acciones públi-
cas requieren de forma creciente coordinación de
distintas agencias públicas y de otros actores que
reclaman visión común.
ECONOMÍA COLOMBIANA 61
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

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sidad de municipios y departamentos de tener una
mayor autonomía política, administrativa y fiscal.
De este modo, la mayor autogestión de los gobier-
nos subnacionales (GSN) les permitiría utilizar en
forma más eficiente y oportuna los recursos para
atender las necesidades en sus territorios. Aunque
es cierto que los GSN tienen una mayor autonomía
que antes, esta es aún limitada. En el país la descen-
* Los autores son, respectivamente, Gerente del Banco de la República
de Cartagena e Investigador del Centro de Estudios Económicos (CEER)
del Banco de la República de Cartagena. Los comentarios y sugerencias
a esta versión del documento pueden ser enviados a los correos: jbonet-
mo@banrep.gov.co y gperezva@banrep.gov.co
1 Para mayor detalle sobre los avances y retos del sistema de transfe-
rencias ver Bonet y Galvis (2016).
del recaudo total del país.
Es innegable que como resultado de estos cambios
los indicadores socioeconómicos han mejorado sus- Zoom +
tancialmente en todo el país durante las últimas dé-
cadas. La razón es la significativa inversión en sec-
tores clave como educación, salud y saneamiento
básico, a través de los recursos del Sistema General
de Participaciones (SGP). De este proceso se desta-
can al menos tres características1, la primera es que
a pesar de los esfuerzos aún existe una proporción
de la población con bajas coberturas en algunos ser-
vicios. La segunda es que los avances se han dado
más en cobertura y menos en la calidad. Y la tercera
es que los beneficios no se han distribuido homogé-
neamente en todas las regiones.

62 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 63

 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

En este último aspecto es evidente la situación de la
periferia del país. Una de las más rezagadas actual-
mente es la región Caribe, cuya población presenta
aún tasas de cobertura relativamente bajas en los
principales servicios básicos cuando se compara
con el resto del país. Un aspecto que afecta directa-
mente esta situación es el estado de las finanzas de
los gobiernos locales. Fuentes de ingreso variadas y
sostenibles en el tiempo y unos recursos utilizados
en forma eficiente harían la diferencia para mejorar
la calidad de vida de la población.
Las fuentes de financiamiento según sus necesidades. Por ser recursos autogene-
de los gobiernos subnacionales del Caribe
Como se observa en el Flujograma 1, son cuatro las
principales fuentes de financiamiento de las iniciati-
Flujograma 1 Principales fuentes de recursos para financiar la inversión social
Fuentes de recursos
vas de inversión social en los municipios y departa-
mentos de la región Caribe: recursos propios, recur-
sos del Sistema General de Participaciones (SGP),
regalías y presupuesto general de la nación (PGN).
Recursos propios
En cuanto a la primera fuente, los ingresos tributa-
rios y no-tributarios de los gobiernos subnacionales
(GSN) de la región han tenido un comportamiento
positivo durante las últimas décadas. En particular,
como lo muestra el Gráfico 1, han venido aumentan-
do sostenidamente, incluso a tasas superiores a las
del promedio nacional.
Este comportamiento es especialmente evidente
entre 2002 y 2015, cuando los departamentos de la
región Caribe presentaron un crecimiento promedio
anual del 6,3% mientras que el promedio nacional
fue del 4,6%. Para el caso de los ingresos propios
de los municipios la situación fue similar, con un
crecimiento en la región del 9,9% promedio anual,
superior al 7,0% en el resto del país.
Los aumentos superiores que se observan en el
caso de los municipios tienen su origen en la refor-
ma constitucional de 1991, cuando se abre la posi-
bilidad de potencializar su recaudo. Zapata (2010)
señala que una de las razones fue el régimen es-
pecial para el Distrito Capital (Ley 1421 de 1993),
que permitió el aumento de sus ingresos y sirvió de
base para que otros municipios modernizaran sus
catastros y pusieran en marcha el auto-avalúo para
el cobro del impuesto predial, comenzar a cobrar
delineación urbana (licencias o permisos de cons-
trucción), contribución por valorización y plusva-
lía y extender el cobro del Impuesto de Industria y
Comercio a otras actividades comerciales y de ser-
vicios profesionales, entre otras. Además, Zapata
menciona que en varias de las reformas tributarias
nacionales se incluyeron artículos que favorecen
los fiscos de los GSN.
Si bien la dinámica de crecimiento de los ingresos
propios de los GSN de la región ha sido muy favo-
rable, Bonet y Ayala (2016) mostraron que estos
recursos tienen aún un significativo potencial. Se-
gún los autores, en 2014 los municipios del Caribe
recaudaron tan solo el 31,2% de su potencial y los
departamentos el 67,9%, muy por debajo del pro-
medio nacional que fue estimado en 40,9% para los
primeros y 79,7% para los segundos. Estos resulta-
dos abren una senda de posibilidades de nuevos re-
cursos que podrían ser utilizados en los proyectos
identificados en cada municipio y departamento
rados tienen la ventaja de ser utilizados discrecio-
nalmente por los gobiernos locales en los sectores
de mayor necesidad.
Regalías
La segunda fuente de recursos proviene del Sistema
General de Regalías (SGR). Como se observa en el
Gráfico 2, los ingresos provenientes de la explota-
ción de los recursos naturales no-renovables tam-
bién han venido aumentando. Contenido

Gráfico 2 Regalías de los gobiernos subnacionales (Millones de pesos constantes de 2008)

Sistema General Sistema General Presupuesto
Recursos propios de Participaciones de Regalías General de la Nación Busqueda de
(SGP) (SGR) (PGN) palabras o frases
Panel a. Total nacional Panel b. Región Caribe
8.000.000
2.000.000
Mejoras en la calidad y eficiencia del gasto

6.000.000 1.500.000 Página siguiente

Fuente: Elaboración de los autores.

4.000.000 1.000.000
Gráfico 1 Ingresos propios de los gobiernos subnacionales (Millones de pesos constantes de 2008)
Página anterior
Panel a. Total nacional Panel b. Región Caribe
2.000.000 500.000
20.000.000 2.000.000

0 0
15.000.000 1.500.000 1984 1985 1986 1987 1988 1989 2002 2005 2008 2011 2014 1984 1985 1986 1987 1988 1989 2002 2005 2008 2011 2014
Zoom +

Año Año

Departamentos Municipios Departamentos Municipios

10.000.000 1.000.000

Fuente: Cálculos DNP. Eurostat.

5.000.000 500.000

0 0
1984 1985 1986 1987 1988 1989 2002 2005 2008 2011 2014 1984 1985 1986 1987 1988 1989 2002 2005 2008 2011 2014
Año Año
Departamentos Municipios Departamentos Municipios

Fuente: Cálculos DNP. Eurostat.

64 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 65

 TEMA CENTRAL
Esto fue particularmente evidente a partir de
2002, cuando inició el boom minero-energético en
el país. Al calcular las tasas de crecimiento prome-
dio anual entre 2002 y 2015 se observa que los re-
cursos por esta fuente crecieron más en la región
que en el agregado nacional. Para el caso de los
gobiernos departamentales de la región el creci-
miento fue de 17,1% comparado con el 11,7% del
promedio nacional. En los gobiernos municipales
los resultados son similares, aunque con diferen-
cias no tan marcadas entre el Caribe (11,9%) y el
país (11,0%).
A partir de 2012 son evidentes los periodos de
auge y reducción de las asignaciones de regalías,
con una caída en el último bienio de cerca de $5,5
billones, lo cual afectará las inversiones del gobier-
no central y de los GSN. Sin embargo, la falta de
recursos no será el principal problema de los GSN,
ya que, según la Contraloría General de la Repúbli-
ca (CGR), las entidades territoriales han dejado de
ejecutar cerca del 57% de los recursos de inversión
y funcionamiento del SGR (CGR, 2017). En total
son $10 billones a diciembre de 2016, de los cua-
les $6,1 billones corresponden a la diferencia entre
la apropiación presupuestal y los pagos, y los res-
tantes $3,9 billones son recursos sin apropiaciones
que se encuentran en cuentas del gobierno central.
Entre los departamentos de la región, el último lu-
gar lo ocupa San Andrés con un porcentaje de eje-
cución del 10%.
Gráfico 3 Transferencias nacionales a los gobiernos subnacionales
(Millones de pesos constantes de 2008)
Panel a. Total nacional
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
Año
Departamentos Municipios
Fuente: Cálculos DNP. Eurostat.
66 ECONOMÍA COLOMBIANA
Transferencias nacionales
Una tercera fuente de recursos son aquellos que
transfiere el gobierno central a los GSN y que se
caracterizan por tener una destinación específica,
especialmente en educación, salud y agua potable
y saneamiento básico (APSB) (Bonet et al., 2016).
Al igual que las demás fuentes, las transferencias
han venido aumentando sostenidamente durante
las últimas décadas (Gráfico 3).
En este caso, las tasas de crecimiento promedio
anual entre 2002 y 2015 en la región Caribe fueron
del 5,0% y del 9,4% para departamentos y munici-
pios, respectivamente. Mientras tanto, para el pro-
medio nacional el crecimiento de las transferencias
fue de 2,8% en los departamentos y de 7,2% para
los municipios.
Como se puede observar, los crecimientos son ma-
yores en los municipios, brecha que se ha ido au-
mentando a partir de la creación del SGP en 2002.
Bajo el esquema actual y tal como quedó estableci-
do en la reforma constitucional, a partir de 2017 los
montos por transferencias aumentarán de acuerdo
con el crecimiento promedio de los ingresos corrien-
tes de la nación (ICN) de los últimos cuatro años.
Según esta nueva fórmula de cálculo de las transfe-
rencias y tal como está establecido en el proyecto
de inversión del PGN para 2018 estos recursos cre-
cerán en 0,5%, inferior a las variaciones registradas
cuando se utilizaba la inflación como referente.
Panel b. Región Caribe
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
Año
Departamentos Municipios
TEMA CENTRAL
Presupuesto general de la nación
Una alternativa adicional de recursos para las regio-
nes es el PGN, a través de las inversiones que realiza
el gobierno central en proyectos estratégicos iden-
tificados sectorial y regionalmente. Para la vigencia
2018, las plenarias de Senado y Cámara de Repre-
sentantes aprobaron un monto total de $235,6
billones, de los cuales $40 billones se destinarán a
inversión, lo que significa un ajuste positivo a la pro-
puesta inicial del gobierno en casi $6 billones.
Para el caso particular de la región Caribe, esta
cuenta regularmente con cerca de $7,5 billones
para inversión por parte del Gobierno nacional. Si
bien parte de este monto tiene compromisos en
sectores diversos, una buena parte (cerca de $3,5
billones) puede ser utilizada en proyectos relacio-
nados con los sectores de educación, salud, APSB
y nutrición. Posiblemente estos recursos tendrán
cambios menores, hacia arriba o hacia abajo, en los
próximos años, pero se espera que en el mediano
plazo fluctúen alrededor de montos similares. De-
pendiendo de la recuperación del ciclo económico,
se podría prever que existan mayores recursos des-
tinados a la inversión.
A modo de síntesis, lo que se observa es que en la re-
gión Caribe no solo han venido aumentando soste-
nidamente los ingresos de las distintas fuentes, sino
que se prevé que en el mediano y largo plazo esta
seguirá siendo la dinámica. A pesar de todo ello, la
región continúa con altos niveles de pobreza y des-
igualdad y con una proporción importante de la po-
blación con sus necesidades básicas insatisfechas.
Parte de la razón es el inadecuado o poco eficiente
uso de los recursos y la falta de transparencia en la
ejecución presupuestal. El primer caso lo ha estu-
diado Galvis (2016), quien realizó cálculos de efi-
ciencia en cobertura y calidad en el uso de los recur-
sos de educación y salud provenientes del SGP para
el año 2012. Los resultados muestran que mientras
en cobertura la eficiencia está entre el 40% y el
80%, en calidad la mayoría de municipios está en-
tre el 20% y el 60%. Lo que significa esto es que es
posible obtener los mismos resultados en salud y
educación con menores recursos o, visto de otro
modo, que con los recursos utilizados actualmente
se pueden obtener mayores coberturas y mejores
resultados en calidad.
En cuanto a la falta de transparencia, la evidencia
para la región es poco alentadora y deja ver que
gran parte del problema de la actual situación so-
Lograr la maximización
de los recursos propios
de las entidades
territoriales de la
región exige
fortalecer la hacienda
pública territorial en
al menos dos áreas:
la optimización de la
generación de ingresos
propios y una
mayor eficiencia Contenido
del gasto.
cioeconómica de la región no está relacionada con Busqueda de
la falta de recursos, sino con el inadecuado uso de palabras o frases
estos. El Gráfico 4 muestra los resultados del índice
de transparencia departamental (ITD) 2015-2016 y
el índice de gestión de proyectos de regalías (IGPR).
Los resultados hablan por sí mismos. Para el caso
Página siguiente
de índice de transparencia, los departamentos de la
región Caribe, con excepción de Atlántico, están en
lo que la organización transparencia por Colombia
clasifica como en riesgo alto o muy alto. Una situa- Página anterior
ción se observa al clasificar los departamentos se-
gún su eficacia y eficiencia en la gestión de recursos
de regalías, en donde todos, incluido Atlántico, se
encuentran clasificados en situación “crítica”. De Zoom +
modo que si esto no se soluciona, no habrá recursos
que sean suficientes para solucionar los problemas
sociales que enfrenta la región.
Propuestas para el fortalecimiento
de la hacienda pública local
Lograr la maximización de los recursos propios de
las entidades territoriales de la región exige el for-
talecimiento de la hacienda pública territorial en al
menos dos áreas: (1) la optimización de la genera-
ción de ingresos propios, y (2) una mayor eficiencia
ECONOMÍA COLOMBIANA 67
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Gráfico 6 Indicadores de transparencia y ejecución de recursos (Porcentaje) En el área de ingresos, el recaudo se puede mejorar propiedad y a la actividad económica, y simplificar
a través, por ejemplo, de la actualización catastral el marco legal vigente, de tal forma que se agilice
Panel a. ITEP Panel b. IGPR
urbana y rural así como fomentando una mayor y facilite el cobro y recolección de los tributos, se
Antioquia
Meta
Guainía
Risaralda
70,34
67,17
transparencia y el cumplimiento de las obligaciones establezcan los procedimientos y normas que per-
Medio
Santander
Tolima
Riesgo
moderado
Bogotá
N. de Santander
66,01
64,98
por parte de la ciudadanía (Flujograma 3). Existe una mitan hacer cumplir la normatividad tributaria y se
Cundinamarca
Risaralda
Caldas
Antioquia 56,01
61,92
Bajo
serie de actividades que se pueden implementar en logre el control de evasión y elusión (Bonet, 2009).
Casanare
Valle del Cauca
Vaupés
Atlántico
55,04
52,86
estos aspectos. Para iniciar, como lo sugiere Ciuda- Esto último es posible con la definición de estatutos
Caldas
Quindío
Putumayo
Cundinamarca
52,62
51,75
des y Gobiernos Locales Unidades (CGLU, 2007), tributarios territoriales que establezcan claramente
Arauca
Huila
Arauca
Guaviare
51,74
51,23
los GSN deben diseñar planes de optimización de las reglas de juego para el cobro, recaudo y fiscali-
N. de Santander
Atlántico
Riesgo
medio
Santander
Vichada
50,6
50,42
recursos propios que muestren su compromiso en la zación.
Cauca
Sucre
Cauca
50,31
50,31
búsqueda de fondos para atender sus necesidades
Vichada
Putumayo
Boyacá 49,86
de gasto. Lo anterior implica la dotación de los or- El impacto de buenas prácticas en el recaudo tribu-
Casanare
tario suele ser muy positivo. La adopción de herra-
49,72
Guaviare
Boyacá
Chocó
Huila
49,46
49
ganismos de hacienda territorial con la infraestruc-
San Andrés
Nariño
Meta 48,93
Crítico
tura de equipos y el recurso humano, así como la mientas de sistematización de la facturación y car-
Magdalena 48,3
Cesar
Bolívar
Cesar 48,22
logística requerida para adelantar adecuadamente tera de los impuestos locales puede incrementar los
Quindío 48,03
Caquetá
Córdoba
Riesgo
alto Bolívar 47,73
sus funciones. ingresos tributarios de manera significativa. Para el
Valle del Cauca
caso colombiano, Sánchez y España (2014) mues-
46,97
Sucre Nariño 45,94
Vaupés Tolima 44,65
tran evidencia de algunos municipios en donde se
Recaudo tributario
Magdalena Amazonas 44,58
Amazonas Córdoba 44,28
Guainía Riesgo Caquetá 42,08 registraron incrementos importantes en el recau-
La Guajira muy alto La Guajira 40,86
Chocó San Andrés 38,55 En materia de recaudo, se hace necesario mejorar el do del predial gracias al uso de estos mecanismos.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 0 10 20 30 40 50 60 70 80
cobro y la fiscalización de los tributos asignados, la Por ejemplo, en el departamento del Atlántico veri-
Porcentaje Porcentaje
actualización de las bases tributarias de los princi- ficaron la experiencia de Piojó y Sabanagrande. El
Fuente: Índice de transparencia de las entidades públicas (ITEP) – Transparencia por Colombia, y para el Índice de gestión de pales gravámenes, especialmente del impuesto a la primero adoptó un sistema de facturación para el
Contenido
proyectos de regalías – DNP.

Flujograma 3 Estrategias para la generación de ingresos propios

Flujograma 2 Áreas de fortalecimiento de la hacienda territorial
Busqueda de
Generación de ingresos propios palabras o frases
y planificación financiera
Fortalecimiento de y presupuestaria
la hacienda territorial

Página siguiente

Mejorar el Transparencia y
recaudo cumplimiento de las
Generación de ingresos Priorización tributaria obligaciones
propios y planificación y eficiencia en el gasto Página anterior
financiera y
presupuestaria Planes de Reforzar la
Mejorar el cobro optimización de capacidad del personal
Mayor visibilidad de
y fiscalización recursos propios (en finanzas
la información
de tributos (equipos, recurso y planificación)
Fuente: Elaboración de los autores. humano y logístico) Zoom +

del gasto (Flujograma 2). De acuerdo con Bonet Adicionalmente, se puede crear espacio fiscal si se Sistemas de carrera Reducir la
Actualización de Simplificar el marco administrativa manipulación política
(2009), estos dos aspectos aumentarían el espacio logra una mejor priorización y una mayor eficiencia bases tributarias legal (estatuto y gestión de talento del presupuesto
fiscal subnacional que traería beneficios significati- del gasto en cualquier nivel de gobierno (Ter-Minas- (predial e ICA) tributario territorial) humano (visión mediano plazo)
vos para la gestión del desarrollo regional. Las me- sian, 2009). Bonet (2009) señala que gran parte de
joras efectivas en el recaudo, unidas a una mejor los GSN carecen de una adecuada gestión del gasto,
planificación financiera y presupuestaria, crearían, pues no hay unidades de análisis de inversiones ni Reforzar
Sistemas de
además, un ambiente positivo en la comunidad y transparencia en los procesos de contratación. Tam- información para
mecanismos de
evaluación de
en las otras instancias del gobierno, generando cre- poco existen criterios claros para la toma de deci- control y evaluación
políticas públicas
dibilidad y aceptación de la administración pública siones de inversión y muchas veces se invierten en
de los GSN. proyectos de baja calidad. Fuente: Elaboración de los autores.

68 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 69

 TEMA CENTRAL
El impacto de buenas
prácticas en el
recaudo tributario
suele ser muy positivo.
La adopción de
herramientas de
sistematización de la
facturación y cartera
de los impuestos
locales puede
incrementar los
ingresos tributarios.
impuesto predial que era subministrado por el go-
bierno departamental gratuitamente, mientras que
el segundo no lo hizo. Al final, durante el periodo
2000-2009, el recaudo del predial creció a una tasa
promedio del 8,6% en Piojó y cayó en -3,1% prome-
dio anual en Sabanagrande.
Transparencia
En materia de transparencia, se han sugerido una
serie de prácticas importantes en los gobiernos sub-
nacionales: (i) Mayor visibilidad de la información:
los administradores deben publicar periódicamente
la información sobre la situación financiera real del
territorio. Se debe involucrar a la ciudadanía expli-
cándole las posibilidades y las limitaciones de de-
sarrollo de la localidad con el presupuesto vigente;
(ii) Reforzar las capacidades del personal local: ca-
pacitar al recurso humano en las áreas de finanzas
y planificación y garantizarles una estabilidad que
permita la continuidad y seguimiento de las políti-
cas (CGLU, 2007). Se pueden promover iniciativas
dirigidas a formar y capacitar el recurso humano lo-
cal, que le permita incrementar la capacidad de for-
mulación y toma de decisiones de políticas públicas
en los entes subnacionales; y (iii) Impulsar la imple-
mentación de sistemas de carrera administrativa y
70 ECONOMÍA COLOMBIANA
de gestión de talento humano en las entidades te-
rritoriales (Bonet, 2009).
Además de las mejoras en el campo tributario, im-
plantar buenas prácticas en el manejo de los presu-
puestos de los GSN es clave para consolidar la ges-
tión fiscal local. Es necesario involucrar una visión de
mediano plazo de los gastos que permita financiar
debidamente los proyectos de inversión y reducir la
manipulación política a corto plazo del presupues-
to. Un primer paso en este frente es la adopción de
procedimientos financieros y presupuestarios satis-
factorios, especialmente en las grandes ciudades y
los departamentos (BID, 2012). Una posible estrate-
gia es la implementación de presupuestos por resul-
tados a nivel local para que facilite el uso eficiente y
adecuado de los recursos públicos, así como el con-
trol y supervisión del gasto territorial.
Adicionalmente, se debe avanzar en el marco legal y
los reglamentos normativos que fueran necesarios
para modernizar los sistemas de inversión pública
de los GSN, así como en el establecimiento y conso-
lidaciones de unidades de inversión que apoyen el
diseño, formulación y evaluación de los proyectos.
Se podría, de igual manera, reforzar los mecanis-
mos de control y evaluación que les permita a los
municipios y departamentos supervisar y vigilar sus
actividades, aprender de la experiencia e introducir
los cambios que sean necesarios. Es importante de-
sarrollar y/o consolidar sistemas de información y
estadísticas, de tal manera que faciliten la evalua-
ción, seguimiento y control de las políticas públicas
(Bonet, 2009).
En síntesis, con el fin de fortalecer la gestión fis-
cal local se pueden identificar acciones orientadas
a aumentar los ingresos propios, a través de me-
jores prácticas en la tributación territorial, y otras
actividades dirigidas a incrementar la eficiencia en
el gasto, mediante ajustes en los procesos de pre-
supuesto, control y transparencia. La gestión fiscal
eficiente exige un enfoque integral que abarca acti-
vidades en materia de políticas y de fortalecimiento
institucional (Bonet, 2009).
Avances en eficiencia y calidad del gasto
Es importante insistir en la necesidad que tiene la
región Caribe de mejorar la calidad del gasto públi-
co. Se pueden lograr mayores recursos, de hecho
las cifras muestran que la región lo ha logrado, pero
no es necesariamente cierto que un mayor gasto
público se traduzca en una mejor provisión de los
servicios para los habitantes (Devarajan y Reinikka,
TEMA CENTRAL
2002). Es por ello que se requiere avanzar en la Los ahorros por una mayor transparencia no son
gestión fiscal desde sus dos lados: los ingresos y el
gasto (Flujograma 4). En los dos, la transparencia
menores. Fretes (2017) menciona, por ejemplo, que
el Estado de Sao Paulo (Brasil) ahorró hasta un 23%
es fundamental. En el país se han iniciado algunas
iniciativas que buscan mejorar en este aspecto. Por
(R$2,5 billones) por la introducción de sistemas
electrónicos de compras, mientras que en Argentina
ejemplo, el establecimiento de pliegos únicos para
la contratación, mayor acceso público a la informa-
varias provincias lograron también buenos resulta-
dos al introducir mejores prácticas: en Salta fueron
ción de los procesos de compras, la igualdad en las
reglas de juego y la mayor libertad de proponentes
del orden del 17% (ARS$ 287 millones) por la intro-
ducción de gobierno, compras y subastas electró-
son herramientas que pueden ayudar. Otra herra-
mienta es la utilización de tecnologías para la ejecu-
nicas, en Córdoba del 5% (AR$ 8,7 millones) por el
uso subasta electrónica, y en Buenos Aires del 18%
ción del gasto, tales como las subastas electrónicas
o el establecimiento de agencias de compras.
en costo total de vida de bienes por la introducción
de estándares de sostenibilidad. También existen
Sobre este último aspecto, en el país existe Colom-
ejemplos por ahorros administrativos en la Provin-
cia de Buenos Aires, donde alcanzó hasta el 75% de
bia Compra Eficiente, que viene trabajando en el di-
seño de Acuerdos Marco para compra de insumos
reducción del presupuesto operativo e incremento
del 250% de ofertantes por la introducción de re-
y servicios, que debería potencializarse ya que ac-
tualmente solo son de obligatorio uso para la rama
gistro electrónico de proveedores y en la Provincia
de Córdoba se registró una reducción del 50% en
ejecutiva nacional. Los municipios y departamentos
podrían, por ejemplo, usar estos acuerdos marcos
el presupuesto operativo por introducción de inteli-
gencia de negocios y tablero de control electrónico.
para ganar en eficiencia y trasparencia en su gasto
público. Otra herramienta que Colombia Compra Los mayores recursos propios pueden funcionar
Eficiente ha venido implementando es el Sistema para el apalancamiento de recursos de cofinancia- Contenido
Electrónico de Contratación Pública (SECOP), don- ción provenientes del PGN y/o para mover créditos
de las entidades de la rama ejecutiva nacional deben del sector financiero nacional o de multilaterales,
publicar sus procesos de contratación. Las otras que puedan contribuir a financiar los proyectos de
ramas del gobierno, incluyendo los GSN, no están inversión sectorial identificados. También, los mayo- Busqueda de
obligadas a reportar. Algunos reportan pero si no lo res recursos propios permitirán fortalecer la capaci- palabras o frases
hacen no hay consecuencias. Implementar estos sis- dad institucional de los GSN, ya que aumentarán los
temas son algunas de las opciones que existen en ingresos corrientes de libre destinación que sirven
el país para mejorar la transparencia en la contrata- de base para determinar los gastos corrientes de los
ción pública de municipios y departamentos. entes territoriales. Página siguiente
Flujograma 4 Estrategias para aumentar la eficiencia y calidad del gasto
Página anterior
Mejorar la eficiencia
y calidad del gasto
Adopción de pliegos
Mayor acceso
Zoom +
público a la
únicos en la
información de los
contratación pública
procesos de compra
Igualdad en las
reglas de juego
Libertad de
proponentes
de contratación
Adopción generalizada Utilización de
de agencias de tecnologías para la
compras para toda ejecución del gasto:
contratación pública subastas electrónicas
Fuente: Elaboración de los autores.
ECONOMÍA COLOMBIANA 71
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

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me de la situación de las finanzas del Estado en 2016. Busqueda de
palabras o frases
Resultados del Sistema General de Regalías a diciembre
de 2016. Bogotá: Contraloría General de la República. El criterio de validación de los subsidios cambió en los últimos
Devarajan, S.; Reinikka, R. (2002). “Making Services
treinta años antes se calculaba sobre la fórmula beneficio-costo
Work for Poor People”. Backgroud paper for the World y hoy el subsidio vale en función del resultado y se necesita
Development Report 2004. Washington D.C.: World Página siguiente
Bank. tener claro que es factible su implementación.
Galvis, L.A. (2016). “Eficiencia en el uso de los recursos
del SGP: los casos de la salud y la educación” en J. Bonet
y A. Galvis (eds.) Sistemas de transferencias nacionales: Página anterior
lecciones para una reforma en Colombia. Bogotá: Banco
de la República – Banco Interamericano de Desarrollo Fernando Rojas*
(BID).

Sánchez, F. y I. España (2014), “Cobrar como la ley El enfoque económico de las políticas y los progra- mía capitalista. El debate ideológico-estratégico en-
manda: maximizando el potencial del impuesto predial en mas que se apoyan en subsidios públicos a los par- tre los partidarios más acérrimos del libre mercado y Zoom +

Colombia”, en Bonet, J., A. Muñoz y C. Pineda (editores),
El potencial oculto Factores determinantes y oportuni-
dades del impuesto a la propiedad inmobiliaria, Banco
Inter-Americano de Desarrollo, Washington.
Ter-Minassian, T. (2009), “Does decentralization Help
Create Fsical Space?”, trabajo presentado en el XXI se-
minario regional de política fiscal de la CEPAL, Santiago,
enero 26 – 29, 2009.
Zapata, J. G. (2010), “Las finanzas territoriales en Colom-
bia”, CAF-Fedesarrollo, Debates Presidenciales, Bogotá.
ticulares no ha cambiado sustancialmente desde
mediados del siglo pasado. Desde el ángulo de la
economía política, la discusión académica sobre los
subsidios ha estado dominada por posiciones ideo-
lógicas que se remontan a los clásicos de la econo-
* Consultor internacional en materia de gestión pública y política
fiscal. Actualmente consultor de la Contraloría General de la Re-
pública de Colombia y asesor de otras entidades en Colombia y en
otros países. Las opiniones aquí expresadas, si bien inspiradas en
la comunidad académica especializada y en las lecciones de expe-
riencias de otros practicantes, son de su exclusiva responsabilidad.
los defensores de la intervención estatal en el com-
portamiento de la oferta, la demanda y los precios,
se reduce en la práctica a una cuestión de grado. En
el fondo todos aceptamos un cierto grado de inter-
vencionismo en el mercado, sea mayor, sea menor.
Y tirios y troyanos reconocen en los subsidios a pre-
cios, ingresos, ahorro, consumo o inversión una pa-
lanca legítima de orientación del comportamiento.
Aunque aparentemente contradictorias, una vez im-
plantados el programa o la política que utiliza sub-
sidios, ambas tendencias ideológicas confluyen en

72 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 73

 TEMA CENTRAL
la manera como se justifica, se valida y se evalúa el
subsidio: mediante un cálculo de los costos y los be-
neficios de bienestar que ocasiona la alteración de
lo que hubiera sido el libre accionar de la oferta y la
demanda. Los economistas reconocen que este cri-
terio ha prevalecido, con variaciones y refinamien-
tos, desde Pareto hasta ahora.
Ni el concepto económico de subsidio ni el criterio
de la economía para justificarlo (o no) han cambia-
do. Lo que sí ha cambiado es el nuevo énfasis en
que el subsidio vale en función del resultado que
produzca. Con la administración pública centrada
en el resultado en el ciudadano se condicionó la va-
loración del subsidio a su capacidad para cambiar
un comportamiento y agregar valor a la economía y
al bienestar. El cambio ha sido sutil e imperceptible;
pero de enorme trascendencia: con el cambio en
los criterios de elección y de evaluación de políticas
o programas públicos, incluidos aquellos que incor-
poran subsidios para lograr sus objetivos, cambió
también el marco de calidad del cual el subsidio
hace parte.
Si antes bastaba un cálculo beneficio/costo positi-
vo para optar por tal o cual política de subsidios,
hoy se necesita de la evidencia de la factibilidad de
la implementación y del resultado a lograr, antes
de priorizar, mantener y convalidar ese subsidio. La
medición de costos y beneficios va más allá de lo
económico, por cuanto uno de sus propósitos fina-
les es restablecer la confianza ciudadana en el pre-
supuesto público y las instituciones del Estado. La
evaluación del subsidio no se limita a convalidar (o
no) una decisión política sino a predecir o corregir
las oportunidades de corrupción que esa política
abre o cierra y a juzgar la pertinencia y la funda-
mentación de la política, desde sus objetivos hasta
su viabilidad1.
Es decir, no sólo cambió la toma de decisiones
sobre las políticas públicas sino que se agregaron
elementos de juicio al mero cálculo teórico de be-
neficios y costos. Se hizo más complejo –y como
veremos más práctico y más fundamentado en la
evidencia– el cálculo costo-beneficio para optar o
no por un subsidio. Hoy se requiere de algo más
que los supuestos y simulaciones originados en
una oficina de planeación del desarrollo o de pla-
neación sectorial; hoy no se valida el diseño del sub-
sidio hasta que no se demuestre con evidencia su
idoneidad para resolver el propósito de la política
pública que es la razón de ser del subsidio o hasta
que los resultados atribuibles al factor subsidio no
74 ECONOMÍA COLOMBIANA
se hubieran medido en los hechos. Bajo el marco de
la política pública, los supuestos teóricos de la eco-
nomía del bienestar tienen que ser demostrados en
los hechos; de lo contrario, el subsidio no debe ser
aprobado y, si lo fuera, los responsables del diseño
y aprobación serán llamados a rendir cuentas por
su ligereza.
¿Qué motivó ese cambio? En vano buscaremos la
explicación en la teoría económica del bienestar o
en sus aplicaciones prácticas2. La raíz de ese cambio
se encuentra más bien en el tránsito de una admi-
nistración pública financiada y validada por asigna-
ción y ejecución de los recursos a un gasto público
financiado en función del resultado comprometido,
evaluado mediante comparación con otras opcio-
nes de llegar al mismo resultado y validado por el
logro de la meta o el objetivo perseguido3.
La primera, la administración de los siglos XIX y XX,
funciona para ejecutar presupuestos y rinde cuen-
tas de éstos. Es la llamada “administración por insu-
mos”, que está hoy en el banquillo de los acusados.
Se le imputa ser el cimiento indispensable de la iner-
cia presupuestaria y de las rendiciones de cuentas
limitadas a los volúmenes y ritmos de ejecución del
gasto, irrelevantes o desconectadas de los propósi-
tos de políticas y programas y de las demandas y
las expectativas de los ciudadanos; de la administra-
ción fragmentada en islotes entregados a intereses
sectoriales y poderes partidistas y de la incapacidad
de los gobiernos para definir prioridades de país y
1 El autor reconoce aquí los aportes de las entidades de fiscaliza-
ción superior líderes en evaluación (ver, por ejemplo, NAO “Evalua-
tion in Government”, Report 2013) y de algunos de los estudiosos
y practicantes más reconocidos en presupuesto y gestión pública
contemporánea, como Allen Shick. Ver, entre muchos otros, Shick,
A. (1999) “Opportunity, Strategy and Tactics in Reforming Public
Management”. (http://www.olis.oecd.org/olis/1999doc.nsf/LinkTo/
PUMASGF(99)4). Government of the future: getting from here to
there, OECD Symposium held in Paris, 14-15 September 1999. Paris.
También numerosos trabajos de la OCDE. Para una breve síntesis,
ver OECD-Ruben Werchan (2016) “A toolkit on Budget transpa-
rency: for integrity, openness and sound budgeting”, presentación
en Joint Meeting of CESEE SBO / OGP Fiscal Openness Working
Group. Lubjana, 28-29 junio.
2 Para una clara presentación de este enfoque, con ejemplos sec-
toriales prácticos, ver Just, R. E., Hueth, D. L. y Schmitz, A. (2004)
The welfare economics of public policy. A practical approach to
project and policy evaluation. Edward Elgar Publishing, Inc. Ad-
viértase que, de entre estos autores, la profesora Darrell Hueth
está vinculada a la Facultad de Economía de la Universidad de Los
Andes en Colombia.
3 Boston, Jonathan, John Martin, June Pallot and Pat Walsh.
1996. Public Management: The New Zealand Model. Auckland:
Oxford University Press.
TEMA CENTRAL
alinear la administración en torno a las propuestas
que pudieron haber motivado su elección4.
La segunda se la conoce como administración por
resultados. Pilares o ramificaciones de esta última
son el presupuesto por resultados y los modelos de
negocios y servicios en la administración pública;
los contratos que condicionan el pago al resultado
exitoso (como los llamados “pay for success”, o bo-
nos de impacto social) y el “value for money” como
precepto superior de la validación del gato público;
las organizaciones de misión, destinadas a resolver
desafíos puntuales mediante la agregación de valor
público; el control de resultados y la rendición de
cuentas focalizada en los beneficios percibidos por
la población.
Es pues mucho lo que ha cambiado en los últimos
cuarenta años la administración pública. Lo ha to-
cado todo, desde la legitimación de los gobiernos
y las instituciones democráticas hasta la organiza-
ción y alineación de la maquinaria pública; desde el
control interno y externo del gasto, hasta … la vali-
dación o no de los subsidios –justamente el objeto
de este artículo.
El cambio ya está aquí y probablemente presupuestarias y administrativas. Y ha venido a su-
se mantendrá por varias décadas
La muy apretada síntesis de los párrafos anteriores
no pasaría de ser una abstracción histórica de inte-
rés meramente académico, de no ser porque el cam-
4 Pollitt, Christopher and Geert Bouckaert. 2000. Public Mana-
gement Reform: A Comparative Analysis. Oxford, UK: Oxford Uni-
versity Press. Osborne, D. y Gaebler, T, (1992) Reinventing Gover-
nment: How the Entrepreneurial spirit is transforming the public
sector (se cita el año de la primera edición. Existe traducción al
Castellano)
5 Pollitt, C. (2013) Governments for the future – Austria, Finland,
Scotland, Sweden, UK. Main report. Ministry of Finance, Finland,
Noviembre
6 Pollitt, C. et al (1999), Performance or Compliance? Perfor-
mance audit and public management in five countries. Reprinted
Oxford University Press, 2002.
7 Véase, por ejemplo, la muy clara y sintética presentación del
Ministerio de Finanzas del Gobierno Federal de Alemania (2015)
“Improving the German Federal Budget: Spending Reviews”. Qudri-
lateral SBO Meeting, Londres, 11 de diciembre
8 Ver, entre muchos otras presentaciones, las sintéticas presen-
taciones de la OCDE y del FMI en el Seminario Nuevo Enfoque del
Control Fiscal en Colombia”, organizado por la CGR de Colombia,
Bogotá, 17 de julio 2017: FMI-Fiscal Affairs Department “Gasto
público eficiente para contribuir al desarrollo”, presentación por
Mauricio Soto. Y OECD “Inducing better governance through au-
dits and control”, presentación por Rolf Alter, Director de Public
Governance.
bio ya está aquí y probablemente permanecerá por
varias décadas. Es el mismo cambio que ha venido
ocurriendo en las administraciones públicas de los
países de la OCDE5 y en las contralorías o entidades
de fiscalización superior del mundo entero desde
hace más de dos décadas6. Es también prescrito por
importantes ministerios de finanzas de los países de
la OCDE7 y aplicado y recomendado por organismos
multilaterales y por la cooperación bilateral8. Viene
desarrollándose de tiempo atrás, precisándose día
por día y simplificándose a cada paso para volverse
más útil y más aplicable en todos los niveles de go-
bierno. Todo lo cual significa que nos involucra y es
plausible pensar que repercutirá crecientemente en
la manera como medimos, decidimos, evaluamos y
controlamos los subsidios.
La Contraloría General de la República de Colom-
bia está desarrollando las evaluaciones y auditorías
de desempeño o resultados; ha avanzado guías y
practicado auditorías y evaluaciones que ponen en
evidencia el aporte de este enfoque para la formula-
ción, la vigilancia y la evaluación de los resultados
de instrumentos como los subsidios públicos. Al Contenido
igual que otras entidades de fiscalización superior,
mantiene los controles de cumplimiento de normas
mar la medición, la evaluación y la auditoría de re-
Busqueda de
palabras o frases
sultados a las muy necesarias auditorías financiera
y de cumplimiento. Ha sumado a éstas el control de
lo que logra o no logra una política, un programa, un
instrumento como los subsidios; califica si éstos es-
Página siguiente
Con la administración
pública centrada Página anterior
en el resultado
en el ciudadano se
Zoom +
condicionó la
valoración del subsidio
a su capacidad
para agregar valor
a la economía.
ECONOMÍA COLOMBIANA 75
 TEMA CENTRAL
La Contraloría ca conmina al tomador de decisiones a ampliar el
rango de opciones bajo consideración. No se trata
General de la República solamente de comparar el subsidio con el resulta-
do que produciría el mercado de no ser intervenido
de Colombia está por el subsidio. Ni se limita a comparar este subsidio
con el otro, para este sector o para aquél. Tampoco
desarrollando las se circunscribe a comparar subsidio con gasto públi-
co directo. Ahora todas las opciones para llegar a un
resultado prioritario están abiertas y se comparan
evaluaciones y auditorías unas vías con las otras. Los diseñadores de políti-
ca pública deberán demostrar, por ejemplo, que el
de desempeño o gasto empleado en financiar un subsidio monetario
condicionado al cambio de comportamiento de las
resultados; ha avanzado familias es una vía menos costosa que la expedición
de una regulación o que el gasto tributario generado
guías y practicado
por incentivos fiscales que pudieran, estos también,
cambiar el comportamiento y conseguir el mismo
auditorías y evaluaciones resultado. Antes de aprobar un subsidio, el tomador
de decisiones responsables deberá compararlo con
que ponen en evidencia la evidencia disponible sobre otros caminos, igual-
mente eficaces, potencialmente más eficientes y
el aporte de este enfoque cuando menos igualmente respetuosos de la elec-
ción del consumidor, el inversionista o el ciudadano
para la formulación, la en general10.
vigilancia y la evaluación Tres enfoques de evaluación del subsidio
Los subsidios pueden ser objeto de medición y con-
de los resultados de trol desde distintos enfoques; cada enfoque ha sido
concebido para ciertos propósitos, utiliza cierta
instrumentos como los información, sigue ciertas reglas de análisis y está
destinado a usos específicos; cada informe es válido
subsidios públicos.
en su particular ámbito de operación y resultaría in-
adecuado o de escaso valor para otros usos.
tuvieron bien o mal diseñados o gestionados a partir 9 Equiparado con frecuencia al control de desempeño.
de los resultados a los que el subsidio contribuye 10 En este respecto, el enfoque de economía pública se nutre de
--o no. los desarrollos recientes de las ciencias del comportamiento, par-
ticularmente de los micro-economistas y de los especialistas en
Así las cosas, se ha hecho oportuno y necesario apli- regulación de la Universidad de Chicago. Especialistas como Cass
Sunstein, hoy en la U de Harvard y quizás el experto vivo más crea-
car los conceptos y las técnicas de la medición y del
tivo y más prolífico en el campo, han teorizado y han demostrado
control de resultados9 a las políticas públicas que en la práctica que frecuentemente los cambios de comportamiento
pueden lograrse mediante estímulos imperceptibles, de bajo costo
utilizan subsidios como instrumento principal para
y de mayor resultado cuando se los compara con el enfoque impe-
lograr el objetivo buscado. Es un ejercicio aparen- rativo –y sin elección— de la regulación tradicional. Otro tanto se
temente similar a lo que hace la economía del bien- puede decir de los incentivos que de manera más eficiente, menos
estar cuando desarrolla aplicaciones a la política riesgosa y menos jerárquica pueden lograr los resultados de cam-
bios de comportamiento buscados por los subsidios monetarios.
pública; pero, mirado con lupa, es sustancialmente Véanse, por ejemplo, dentro de la vasta obra de Sunstein sobre el
distinto de éste. Estado regulatorio moderno, After the rights revolution: reconcei-
ving the regulatory state, y Why Nudge? The politics of libertarian
La siguiente sección presenta los nuevos conceptos paternalism.
de validación del subsidio inmerso en una política Para los fundamentos de la medición del desempeño, desdse el án-
gulo del conocimiento y el marco del cambio de comportamiento
pública y compara su método y sus aplicaciones con
y hasta de cambio cultural, ver Talbot, C. (2010) Theories of per-
los de la tradicional economía del bienestar. Adicio- formance. Organizational and service improvement in the public
nalmente, veremos que el enfoque de política públi- domain. Oxford University Press.
76 ECONOMÍA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
Por ejemplo, el enfoque fiscal o de los ingresos y los
gastos públicos y el balance entre ellos. Es objetivo
los beneficios de otros gastos de magnitud similar.
No se presupone que el déficit se debe a tal o cual
pertinente cuando nos interesa medir el costo pre-
supuestario de un subsidio otorgado por el Estado.
gasto presupuestario o gasto tributario sino que se
comparan los resultados y las prioridades atendidas
Lo utilizamos cuando queremos analizar o proyectar
la sostenibilidad fiscal; también cuando controlamos
por cada tipo de gasto. Así lo exige la buena política
pública y la medición contemporánea de la eficien-
el cumplimiento de las normas presupuestarias o in-
vestigamos posibles desviaciones de recursos.
cia en el gasto: comparar entre usos alternativos
de los recursos, sin asumir que la nueva partida de
gasto es la que ocasiona el déficit, especialmente
Ese enfoque de finanzas públicas es claramente vá- cuando se trata de nuevos gastos evidentemente
lido para ciertos usos propios de la política fiscal. prioritarios en el país11.
Sólo debemos advertir, antes de pasar a otros en-
foques, que hoy por hoy no se analiza aisladamen-
te el impacto fiscal de un gasto, como en nuestro
caso el de financiación de un subsidio. Hoy en día
11 De allí el creciente interés mundial en modalidades prácticas
del llamado presupuesto base cero, que compara usos alternativos
de recursos para asegurar la sostenibilidad fiscal, como en las lla-
es prácticamente obligatorio en toda política pre- madas reformas de presupuesto base cero de Francia en 2007 o de
supuestaria comparar el beneficio de ese gasto con México en 2015-2017.
De hecho, en los países más avanzados en la medición, la vigilancia, la evaluación y el control del desempeño, la mayor parte
de los análisis fiscales examinan el gasto público desde una perspectiva de balance fiscal y desde una perspectiva de eficacia
y eficiencia del gasto. Véase, por ejemplo, el estudio de los subsidios fiscales destinados a estimular asentamientos y actividad
económica en las zonas más extremas del Norte y del Sur de Chile. Los términos entregados por el Ministerio de Hacienda de
Chile al equipo del Banco Mundial que realizó tal evaluación consignaron las siguientes consideraciones: Contenido
“La mayor parte de los instrumentos de excepción que actualmente benefician a las ZE fueron creados hace más de 20 años,
siguiéndose una dinámica incrementalista y no basándose en evaluaciones de impacto. Ello ha generado una frondosa gama
de beneficios, algunos de dudosa efectividad y eficiencia, con costo fiscal significativo, y con objetivos diversos no necesaria-
mente consistentes. Adicionalmente, Chile ha experimentado relevantes cambios desde que estas políticas fueron instauradas,
Busqueda de
los que han alterado las condiciones que eventualmente justificaban algunas de ellas. Entre estos cambios se destaca la mayor
descentralización, la mayor democratización -tanto a nivel nacional como a nivel local-, la apertura e internacionalización de la
palabras o frases
economía, los avances sociales y el desarrollo del capital humano.
Objetivos del estudio. En el contexto descrito, el Gobierno de Chile ha considerado necesario evaluar cualitativa y cuantitativamente
los instrumentos de excepción que actualmente benefician a las ZE. Ello, con el fin de estudiar modificaciones -o incluso la elimi-
nación- de los instrumentos vigentes, así como la implementación de nuevos instrumentos más efectivos y eficientes. De esta ma-
Página siguiente
nera se pretende avanzar en los lineamientos de una política de desarrollo regional consistente con un crecimiento de largo plazo
equilibrado y equitativo, tanto a nivel interregional -considerando todas las regiones, como a nivel poblacional -con un énfasis
en focalizar los esfuerzos públicos en la población más pobre. En suma, las principales contribuciones que espera efectuar el
estudio son (i) estimar el costo fiscal de las políticas pro ZE; (ii) evaluar la efectividad y eficiencia de las políticas de excepción
vigentes; y (iii) plantear lineamientos para una política de desarrollo regional. Página anterior
Para los fines señalados, el estudio persigue los siguientes objetivos específicos: (a) caracterizar y discutir la calificación de
ZE; (b) analizar la consistencia de las políticas públicas vigentes en favor de las ZE; (c) dimensionar el gasto fiscal (subsidios)
y tributario (exenciones) que implican dichas políticas; (d) evaluar cualitativamente su desempeño en función de sus objetivos
explícitos; (e) evaluar cuantitativamente su desempeño en términos de su impacto económico y social; (f) concluir sobre su Zoom +
efectividad y eficiencia; (g) identificar las mejores prácticas e instrumentos internacionales utilizados para alcanzar objetivos
similares; y (h) proponer lineamientos de reformulación, eliminación y creación de instrumentos.”
Ver el Informe del Banco Mundial, Report No. 27357-CH. Chile, Zonas Extremas Policies and Beyond
An Assessment of Costs and Impact with Recommendations of Avenues for Policy Reform. Poverty Reduction and Economic
Management Unit, Latin America and the Caribbean. El equipo del studio fue liderado por Fernando Rojas y contó con desta-
cados fiscalistas y economistas institucionales, entre ellos Paul Bernd Spahn, Thomas Courchene, Rémy Prud’homme, Harald
Fuhr, Tim Campbell.
Ver también, en el mismo sentido –que es el relevante para este estudio, el análisis de los subsidios al mejoramiento de la gestión
en Chile, comisionado por el Ministerio de Hacienda de ese país al Banco Mundial. Banco Mundial (2008), Chile: Estudio de
Evaluación en Profundidad del Programa de Mejoramiento de la gestión (PMG), Informe Final, Diciembre.
ECONOMÍA COLOMBIANA 77
 TEMA CENTRAL
Los otros dos enfoques, a los que destinaremos el
resto de este artículo son los de la economía del
bienestar y el de las políticas públicas. El primero es
bien conocido, especialmente por los economistas;
por ello, sólo lo incluiremos para fines comparati-
vos. Nos detendremos más en el enfoque utilizado
para el control de calidad de las políticas y los pro-
gramas públicos por cuanto es más novedoso y está
siendo requerido por tomadores de decisión, plani-
ficadores, evaluadores y controladores del gasto en
Colombia.
Ambos de estos dos enfoques utilizan como pilar
el análisis costo-beneficio y ambos incluyen el aná-
lisis comparado entre el subsidio analizado y otros
posibles subsidios o usos alternativos de recursos.
Ambos se pueden aplicar dinámicamente a escena-
rios cambiantes o variaciones inter-temporales; uno
y otro pueden aplicarse diferenciadamente a merca-
dos separados o territorios con desigual potencial
económico o a poblaciones con comportamientos
diferentes.
78 ECONOMÍA COLOMBIANA
La principal diferencia entre ellos brota de los orí-
genes del enfoque y de los usos para los cuales se
utilizan. El primero, el de la economía del bienestar,
tiene orígenes y usos prescriptivos, normativos o de
deber ser. Sus fundamentos se encuentran en axio-
mas emanados principalmente de los supuestos de
la microeconomía, principalmente el de la voluntad
de pago del consumidor como criterio de validación
de un gasto12 en condiciones de eficiencia de los
mercados. A partir de supuestos y simulaciones de
voluntad de pago prescribe la adopción de la polí-
tica o el programa con la mayor tasa costo-benefi-
cio13. Supone que mediante la observación de tales
principios las asignaciones de gasto público optimi-
zarán el bienestar social14.
El segundo adhiere a los principios del positivismo
científico15 y se centra en la evidencia de lo que real-
mente ha ocurrido y ocurre con el subsidio. Parte
de los supuestos contemporáneos del concepto de
Valor Público, los mismos que hacen depender la
validación de un gasto público por su capacidad de
resolver un problema o contribuir a la resolución de
un desafío16.
Los usos de esos dos enfoques también difieren: el
enfoque de economía del bienestar es usualmente
empleado para justificar ex–ante la adopción de un
subsidio; el enfoque de política pública es primor-
dialmente utilizado para corregir y mejorar la polí-
tica, dentro del ciclo de vida de la misma y como
precedente para futuras políticas, en este caso de
subsidios. El conocimiento es cumulativo, de expe-
riencias, de casos documentados, analizados, eva-
luados y sintetizados en lecciones aprendidas17.
12 En Inglés willingness to pay, conocido con la sigla de WTP. Es,
en esencia, el mismo principio conceptual que fundamenta las co-
rrientes más liberales de la tributación, en contraste con el princi-
pio de capacidad de pago, que siguen las corrientes tributarias más
intervencionistas en el mercado.
13 Cf. Just, R. E., Hueth, D. L. y Schmitz, A. (2004) Op. Cit.
14 Lo que los economistas reconocen como erl criterio de “Poten-
tial Pareto Improvement” de Kaldor y Hicks.
15 Talbot, C. Op. Cit.
16 Ver al respecto el trabajo fundamental de Mark Moore, Crea-
ting Public Value y Recognizing Public Value (varias ediciones,
también en Castellano y muchos otros idiomas). Aunque dirigido
inicialmente a la empresa pública, se ha extendido a toda la admi-
nistración pública.
17 En varios países anglosajones se han creado los llamados What
Works Centres, justamente para registrar cuándo y dónde ha funcio-
nado una política, entre ellas las de subsidios, y cuándo no. Ver, por
ejemplo, para el caso de Gran Bretaña, HM Government – Cabinet
Office (2013) “What Works: Evidence Centres for Social Policy”.
TEMA CENTRAL
El enfoque de política pública para evaluación
y decisión sobre un subsidio se focaliza en las prioridades
de gobierno, sin necesidad de recurrir a supuestos
heroicos sobre voluntad de pago del ciudadano
o de funcionamiento de los mercados.
El enfoque de la Economía del Bienestar vale tan-
to cuanto válidos sean sus supuestos, razón por la
cual resulta muy difícil sujetar a los tomadores de
decisión a rendiciones de cuentas por un subsidio
desviado, ineficaz o ineficiente. El de Política Pública
vale cuanto se haya demostrado, con experiencias
prácticas, cómo y cuánto se alcanza del resultado,
cómo y cuánto se reducen o se controlan los costos
para llegar al resultado al menor costo posible. El
primero tiene poco o nada que ver con la rendición
de cuentas; el segundo, el de política pública, tiene
en la medición pública del desempeño y la rendición
de cuentas uno de sus usos primordiales.
El enfoque de política pública para evaluación y deci-
sión sobre un subsidio se focaliza en las prioridades
de gobierno, sin necesidad de recurrir a supuestos
heroicos sobre voluntad de pago del ciudadano o
de funcionamiento de los mercados. Se fundamenta
en los hechos: las demostraciones de la economía
positiva se fundamentan y vigilan el desempeño de
la gestión y prestan especial atención a los riesgos
de gestión, mientras la economía normativa se con-
centra en identificar y controlar los riesgos que ame-
nazan sus propios supuestos.
La validación final del gasto de las finanzas públicas
de enfoque positivista siguen contemporáneamen-
te los modelos de calidad que se originaron en el
18 Boivaird, Tony, and Elke Löffler (2009), “Quality management
in public sector organisations”, in Tony Bovaird and Elke Löffler,
eds., Public Management and Governance, Routledge; 2nd edition.
Löffler, Elke (2002), Defining Quality in Public Administration, Pa-
per for the Session on Quality in Public Administration: Basic Con-
cepts and Comparative Perspective, Working Group on Better Qua-
lity Administration for the Public Building Quality Administration
for the Public in Central and Eastern Europe, http://unpan1.un.org/
intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan005013.pdf
Elke Loffler /2002(“Defining Quality in Public Administration”.
Conferencia NISPAcee, Riga, Letonia. Mayo.
sector privado hace cerca de 50 años. Para estos
modelos, trasladados al sector público, la validación
del gasto estriba en la satisfacción ciudadana con
el nuevo servicio o con el mejoramiento del servicio
producido por la política o el programa (que no se
mide generalmente por la voluntad de contribución
sino mediante encuestas de satisfacción o de per-
cepción de calidad en el servicio, apoyada en medi-
das objetivas de satisfacción)18. El rol de la opción
no se define por la consideración teórica de otras
Contenido
opciones sino por la percepción de selección prio-
ritaria y de satisfacción del usuario o beneficiario.
El enfoque de política pública también utiliza el aná- Busqueda de
lisis teórico; pero lo hace para construir las hipótesis palabras o frases
que serán verificadas mediante el análisis empírico.
Si, por ejemplo, la evidencia indicare que el análisis
normativo no tuvo en cuenta los riesgos de cambios
en el entorno político o los riesgos de una gerencia Página siguiente
pública ineficaz o, peor, corrupta, pues toda esa po-
lítica de subsidios es revisada, corregida y sus au-
tores deben rendir cuentas por su imprevisión –in-
dependientemente de que ellos hubieran observado Página anterior
los mandamientos de los métodos de la economía
del bienestar y se hubieran amparado en éstos para
desestimar su responsabilidad.
Los estándares de previsión de la implementación, Zoom +
de garantías de financiación suficiente o de gestión
financiera eficiente, de transparencia en la trayecto-
ria factible de ejecución de la política, de vigilancia
proactiva de los hitos de riesgo, de indicadores de
medición de los avances y los logros del subsidio, de
rendición de cuentas y de corrección oportuna son
mucho más altos para el político o el tecnócrata que
decide bajo el enfoque de política pública y para el
directivo que la ejecuta que para el tecnócrata que
calcula costos y beneficios bajo los supuestos y las
fórmulas de la economía del bienestar. Dentro del
marco de la economía pública, el subsidio está al
ECONOMÍA COLOMBIANA 79
 TEMA CENTRAL
servicio de un camino estratégico para lograr un re-
sultado –y sólo se lo acepta como superior a otros
caminos cuando la estrategia ha demostrado con
evidencia que lleva y puede llevar al objetivo de polí-
tica perseguido de la manera más eficiente19. Quien
planifica, diseña, financia o aplica una política de
subsidios se casa con ella hasta el final de los días de
esa política; no se limita a la protectora y encanta-
dora seducción del riguroso cálculo inicial, bajo los
supuestos vigentes en el momento de seleccionar
esa política.
El contraste entre los enfoques, los métodos y los
usos de los enfoques normativo y positivo o po-
sitivista se hace muy evidente cuando se revisa la
manera como cada enfoque responde las preguntas
claves que deberán absolver, en ambos casos, los
tomadores de decisión, los ejecutores, los evaluado-
res y los controladores del subsidio (ver flujogramas
1 y 2).
19 Cf. Morgan, M., Levitt, R. E., Malek, W. (2007) Executing your
strategy – How to break it down and get it done. Harvard Business
Review Press.
20 Los caminos estratégicos para llegar al resultado no se limitan
a considerer opciones de gasto público o de regulación; sopesan
también incentivos no monetarios ni jerárquicos de comportamien-
to.Véase, por ejemplo, las siguientes evaluaciones comparadas
entre disintos resortes para motivar cambios de comportamiento.
Fehr, E. y S. Gatcher (2001), Do Incentive Contracts Crowd Out
Voluntary Cooperation?, Research Paper C01-3, Center for Law,
Economics and Organization Research Paper Series, School of Law,
University of Southern California. Fey, B. and R. Jegen (2001), Mo-
tivation Crowding Theory, in Journal of Economic Surveys Volume
15, Number 5, Blackwell Publishers Ltd, Oxford, UK. Fey, B. (2008),
Motivation Crowding Theory – A new approach to behavior, in
Behavioral Economics and Public Policy, Roundtable proceedings,
Melbourne, 8-9 August 2007, Australian Government Productivity
Commission, 2008: 37-54.
Flujograma 1 Preguntas y enfoques
Preguntas guía:
¿problema o desafío prioritario? Enfoque economía
¿solución de agregación de valor? del bienestar
¿estrategia de implementación?
¿monitoreo y control de riesgos?
¿medición de avances y resultados
finales? ¿análisis de factores
de desviación? ¿control y
rendición de cuentas por Enfoque contemporáneo
resultado efectivamente de política pública
logrado, y a cuál costo?
Fuente: Autor.
80 ECONOMÍA COLOMBIANA
• ¿Cuál es el desafío enfrentado por el gobierno?
La economía del bienestar comienza por pregun-
tarse sobre los usos alternativos de recursos; el
subsidio es una opción entre ellos. La política
pública comienza por un problema a resolver; el
problema ha sido priorizado por el gobierno des-
de los compromisos bajo los cuales fue electo.
Cada decisión, sea de planeación, financiación,
ejecución, medición, monitoreo o corrección se
toma dentro del marco de compromisos por los
cuales son responsables los gobernantes por
virtud de los compromisos que adquirieron con
sus electores. En ambos casos existen opciones
de selección de desafíos prioritarios; pero bajo el
enfoque de la política pública el rango de opcio-
nes ha sido circunscrito desde antes, por com-
promisos de nivel superior
• ¿Cómo se escoge la solución? La siguiente pre-
gunta está dirigida a la elección de la solución.
Ambos enfoques se preguntan, “subsidio o no
subsidio?”, o “cuál subsidio es más eficaz y más
eficiente para resolver el problema priorizado?”.
Pero los resortes del raciocinio serán diferentes
en uno y otro caso. El tomador de decisiones
que sigue la economía del bienestar puede ele-
gir dentro de un margen casi infinito de opcio-
nes que buscan maximizar el efecto de distintas
combinaciones de los recursos disponibles.
Bajo el enfoque de política pública, el respon-
sable de la selección debe demostrar para qué,
en qué contexto y bajo cuales circunstancias
la solución propuesta resolvió en los hechos el
problema por sí misma o, más probablemente,
contribuyó a tal solución20. También deberá jus-
tificar las razones por las cuales descarta otras
Respuesta 1,..
Respuesta 2,..
Respuesta 1,..
Respuesta 2,..
TEMA CENTRAL
Flujograma 2 Ciclo de la política pública
El ciclo de la política pública NO se detiene en la aprobación ni su validación se reduce al cálculo
costo-beneficio que se invocó para justificar su aprobación
Evaluación Decisión
y Diseño basada en costo
de políticas -beneficio
Fuente: Adaptado de Banco Mundial (2010) La práctica de formulación de la política pública en la OCDE: ideas para América
Latina. Reporte liderado por F. Rojas, p. 20.
opciones que se demostraron eficaces y eficien-
tes en casos similares o soluciones que pudieran
ser recomendadas bajo el enfoque de economía
del bienestar. Entre las razones del descarte se
asignará especial peso a los riesgos pre-identifi-
cados en la implementación de la política hasta
que esta consiga el resultado para el cual se la
adoptó.
El margen de opciones y el margen de error y
hasta de irresponsabilidad es mayor bajo el enfo-
que de economía del bienestar; bajo el enfoque
de política pública ese margen queda reducido
por la evidencia empírica disponible, por la cali-
dad de los indicadores que conectan el subsidio
con el resultado comprometido por el gobierno,
por la disponibilidad efectiva de fuentes de infor-
mación confiables para medir tales indicadores
o valorar los riesgos de contexto, financiación e
implementación a todo lo largo del ciclo de vida
del subsidio y, sobre todo, porque todo lo ante-
rior es transparente y puede/debe ser objeto de
evaluación y control y de base de rendición de
cuentas. Este ciclo de vida no termina cuando se
otorga el subsidio sino que se extiende hasta de-
terminar si causó o, cuando menos, contribuyó,
al resultado comprometido por el gobierno cuan-
do adoptó el subsidio.
• ¿Cómo se implementa la política? El listado
de preguntas que sirven de guía a la decisión y
a la evaluación continúa con cuál es el camino
de implementación de la solución que se instru-
mentaliza mediante el subsidio. No es pregunta
esencial dentro del enfoque de economía del
bienestar. Quienes aplican con mayor responsa-
bilidad el enfoque de la economía del bienestar
Diseño operativo Ejecución
Evaluación
de resultados
en programas (sigue y rendición
y proyectos estrategia) de cuenta
incorporan en su raciocinio anticipación de fac-
tores que pueden hacer variar el cálculo estático
de costos y beneficios. Entre éstos se suelen te-
ner en cuenta eventuales cambios en los precios
bajo una perspectiva dinámica o inter-temporal.
O se puede sofisticar el cálculo para un escena-
rio donde no existe un mercado único sino múlti-
Contenido
ples mercados.
Pero los riesgos de gestión propiamente dichos,
aquellos que son la mayor y más frecuente ame- Busqueda de
palabras o frases
naza para conseguir los beneficios ofrecidos no
merecen especial atención bajo el enfoque de
la economía del bienestar. Es como si, una vez
adoptado y decretado el subsidio, la implemen-
tación se pusiera en piloto automático, capaz Página siguiente
de controlar los riesgos de la contratación, de la
coordinación entre sectores o niveles de gobier-
no, de la elegibilidad y selección de beneficiarios,
de la mermelada y la corrupción. Una vez aporta- Página anterior
do su cálculo costo-beneficio, estos tomadores
de decisión dejan los problemas y los riesgos de
la implementación a terceros –con lo cual la res-
ponsabilidad por ineficacia o desviación suele re-
caer en el ejecutor más inmediato del gasto, no Zoom +
en las salas de decisión del presupuesto público.
Para el enfoque contemporáneo de política pú-
blica, la demostración empírica de la mitigación
de tales riesgos es absolutamente determinante,
hasta el punto que descarta aquellas opciones
teóricamente atractivas que no han demostrado
capacidad de reducir el riesgo de implementa-
ción en proporción al beneficio esperado. El en-
foque de política pública no comienza y termina
con el cálculo de los costos y los beneficios del
subsidio. Comienza por el resultado buscado y
ECONOMÍA COLOMBIANA 81
 TEMA CENTRAL
desde allí, traza un camino retroactivo, como en
reversa, hasta llegar a la situación actual –que
es la situación que la política busca cambiar. Es
decir, todas las decisiones de programación pú-
blica, desde el cálculo de los recursos requeridos,
pasando por la identificación y mitigación de
riesgos prácticos, los agentes que deben interve-
nir y las responsabilidades de cada uno de ellos,
las mediciones y los controles de avance, que-
dan subordinadas al rasero medible del resultado
obtenido con relación al resultado prometido.
Se selecciona la opción de implementación que
mejores garantías factuales brinde para llegar al
resultado; no la que teóricamente optimice los
beneficios del subsidio.
• ¿Cómo se monitorea el subsidio a lo largo de la
vida de este instrumento? El enfoque de econo-
mía del bienestar está focalizado en la decisión
inicial de optar (o no) por el subsidio. En la ma-
yor parte de las aplicaciones de este enfoque a la
política del subsidio, allí termina la justificación
del uso de recursos públicos. Si, en algunas oca-
siones, mide y analiza el impacto del subsidio, lo
hará comparando la fotografía final con la foto-
grafía de situación inicial.
El monitoreo
es de tal poder
que con frecuencia
lleva a la
eliminación
prematura del
subsidio y la
supresión del
programa o
la política de la
que hacía parte.
82 ECONOMÍA COLOMBIANA
Para el enfoque de política pública, la vida del
subsidio se extiende a lo largo de las vicisitudes
de su ejecución y va hasta la evaluación y el con-
trol final del resultado logrado con tal asignación
de los recursos públicos. Para este enfoque, to-
das las fases son de responsabilidad de los to-
madores de decisiones sobre el subsidio; no se
limita al momento de la concepción. Es necesa-
rio vigilar y controlar los riesgos del parto, de la
infancia al igual que los muy especiales desafíos
de la pubertad y de la edad madura. El monitoreo
es selectivo y analítico, se focaliza en los hitos
de riesgo y establece los factores por los cuales
el subsidio está consiguiendo (o no) el resultado
esperado. La responsabilidad de la decisión del
subsidio se aplica, por excelencia, en la correc-
ción de las desviaciones en las asignaciones o los
usos reales, de los cambios en el entorno institu-
cional y de las nuevas tecnologías que permiten
mayor eficiencia o mediciones más detalladas de
avances. Las columnas y las filas del tablero de
monitoreo gerencial del subsidio cambian a lo
largo de la vida del mismo; la gestión es proac-
tiva y puede llegar a variar las ecuaciones cos-
to-beneficio que determinaron la adopción del
subsidio en primer lugar. El monitoreo es de tal
poder que con frecuencia lleva a la eliminación
prematura del subsidio y la supresión del progra-
ma o la política de la que hacía parte.
• ¿Cómo se evalúa y se valida (o no) el subsidio
otorgado? Como puede esperar el lector, aquí
también difieren los dos enfoques. El enfoque
de economía del bienestar es generalmente au-
tojustificado. Rara vez se lo confronta con los
resultados efectivamente alcanzados; sólo ex-
cepcionalmente lleva al arrepentimiento o a la
sanción social o administrativa de quienes jus-
tificaron un subsidio que no produjo el efecto
esperado. El tomador de la decisión inicial podrá
siempre lavarse las manos y patear el tarro hacia
delante con el argumento de que los ejecutores
“no supieron” cómo aplicarlo o “no tienen capa-
cidad” para ello. El gigantesco desafío gerencial
que nace a partir de la decisión inicial es respon-
sabilidad de otros, de los que hacen el trabajo
menor. Al fin y al cabo, el cálculo técnico del sub-
sidio tiene poco o nada que ver con el ciclo de la
vida del mismo.
El enfoque contemporáneo de política pública
valida el subsidio por el resultado y el impacto
efectivamente logrados. La evaluación incluye
la manera como se combinaron (o no) los fac-
TEMA CENTRAL
tores de producción disponibles, incluidos los
recursos del propio subsidio, hasta llegar (o no)
al resultado. La calidad de la gestión es compo-
nente sine qua non de la evaluación porque este
enfoque parte de la premisa que la obtención y
la combinación óptima de factores de produc-
ción no están de ninguna manera garantizados
por el hecho de que un buen técnico lo hubiera
supuesto. De hecho, bajo el enfoque de política
pública, aquellos técnicos competentes que así
lo supongan serán mal calificados y serán llama-
dos a rendir cuentas. El referente de medición de
la evaluación NO es el óptimo supuestamente al-
canzable sino el máximo resultado que se puede
obtener con los recursos, en los tiempos, en los
territorios y con el concurso o las reacciones rea-
les de la población que se ha buscado estimular
con el subsidio. La evaluación reconoce las res-
tricciones confrontadas por ministros, directores
o gerentes que están a cargo de la ejecución y
hasta es condescendiente con ellos cuando los
encuentra enfrentados a la implementación de
una política improbable o inalcanzable. El enfo-
que de política pública atenúa la responsabilidad
en estos casos porque comprende las circuns-
tancias de presión en la que han sido colocados
los ejecutores y busca ayudarlos a lograr el máxi-
mo resultado realmente alcanzable. Más bien es
severa con quien tomó la decisión sin tener en
cuenta restricciones y oportunidades previsibles.
El camino seguido por el enfoque de política pública
para escoger, diseñar, financiar, gestionar, monito-
rear, evaluar y controlar el subsidio.
De la sección anterior se concluye que el enfoque
de política pública es también prescriptivo, normati-
vo; no se limita a seguir mecánicamente la evidencia
demostrada. Su mayor pauta de “deber ser” es el
cumplimiento de las metas comprometidas por el
mismo gobierno y su criterio rector es tomado de
los modelos de calidad y excelencia: la satisfacción
de ciudadanos o corporaciones con el servicio ofre-
cido por el gobierno.
Ése es el norte indeclinable para desenmarañar la
madeja de dilemas y opciones que se abren cuando
se considera la utilización de un delicado instrumen-
to como lo es el subsidio. A partir de allí, el análisis
de política pública es esencialmente comparado: Contenido
cuál solución, cuál implementación, cuál vigilancia
han demostrado a garantizar en la vida real el máxi-
mo resultado alcanzable con el menor costo posi-
ble. Y, como lo comprueban los recientes análisis y Busqueda de
palabras o frases
las recomendaciones de gasto con mantenimiento
de servicios públicos esenciales y sostenibilidad fis-
cal del Fondo Monetario Internacional21, la compa-
ración es abierta e incluye no sólo el cotejo entre va-
rias modalidades de subsidios sino el subsidio frente
Página siguiente
al gasto presupuestario directo, el gasto tributario,
la regulación, las alianzas público-privadas o el sim-
ple –pero difícil-- mejoramiento de la gestión22.
Aquellos análisis desarrollaron tres preguntas cen- Página anterior
trales que, están en la base de las hipótesis de la
evaluación del nuevo gasto público y que, traslada-
das al campo de los subsidios, se resumirían de la
siguiente manera23: Zoom +
21 Ver, entre otros, análisis recientes de país, los muy creativos
informes producidos por el FMI sobre Portugal y Eslovenia: “Por-
tugal-Rethinking the State. Expenditure reform options”. Country
Report No. 13, Enero 2013, y “Republic of Slovenia. Technical As-
sistance Report – Establishing a spending review process”. Country
Report No. 15/265, Septiembre 2015.
22 Esta comparación es la base del análisis de Value for Money,
quizás el enfoque más promisorio de la evaluación del gasto dentro
del marco de la política pública. Cf. OECD (2015). Value for Money
in Government – Building on Basics, Paris.
23 Son, en el fondo, las mismas pautas de evaluación del gasto
que se desprende de las pautas ISSAI para las Entidades de Fiscali-
zación Superior en el mundo entero.
ECONOMÍA COLOMBIANA 83
 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

1. ¿Está la política del subsidio alineada con las
prioridades de gobierno y de Estado o con las
expetativas prioritarias de la población? El aná-
lisis del subsidio no comienza con el subsidio
mismo sino con el examen de la repriorización
de metas de gobierno que origina la propuesta
de la política del subsidio: ¿está fundamentada
tal repriorización en los compromisos explíci-
tos del gobierno con la población? ¿Dónde se
encuentra o cómo se puede crear el espacio
fiscal para esta nueva prioridad? ¿Cuáles otros
gastos dejan de ser prioritarios o se eliminan?
¿Cómo y dónde aparecerá esto registrado en el
presupuesto público? En otras palabras, sobre
una política o un programa que conlleve sub-
sidios se pregunta primeramente por la justifi-
cación que el Gobierno ha hecho del objetivo
prioritario.
Desde el punto de vista de la ciudadanía, del
Congreso y los partidios, esa prioridad pudiera
ser objeto de debate; en cambio, desde el pun-
to de vista de los organismos de vigilancia y
control, o de universidades y think-tanks primor-
dialmente ocupados de la calidad de la política
pública, no se cuestiona cuál debe ser la política
sino la transparencia en las razones y la eviden-
cia que soporta esta elección; y en la elección
del gobierno cuando opta por esta política a
costa de otras. No es válido escoger políticas
sin indicar cuáles se dejan de lado. Por la misma
razón, no es válido comprometerse con políticas
bajo el supuesto de que los recursos públicos al-
canzarán para todo. El elemento más fundamen-
tal de la primera pregunta de evaluación de una
política de subsidio es: Señor Gobierno, como
los recursos son escasos, ¿díganos cómo crea
el espacio fiscal indispensable, dentro de la re-
gla fiscal, para acomodar presupuestariamente
esta política? Sólo se exige transparencia en la
opción. El cálculo no se limita a costos y benefi-
cios sino que incluye demostración del espacio
fiscal. Adviértase que la transparencia exigida
demanda generalmente la alineación de la ma-
quinaria de gobierno en torno a sus prioridades,
con la consiguiente reducción o eliminación de
poderes sectoriales intocables o de cuotas de
poder por ministerio. Es algo que generalmente
se consigue con un presidente o primer minis-
tro que toma decisiones difíciles con el apoyo de
un “centro de gobierno“. (Flujograma 3)
El siguiente Recuadro presenta algunos de los más importantes precedentes internacionales, que antici-
paron y dieron tempranas pautas para resolver esta preguntas. También sintetiza recientes avances con
ejemplos de desarrollos concretos en esta materia.
Avances y precedentes internacionales
La Oficina de Presupuesto del Congreso de los Estados Unidos (Congressional Budget Office, CBO) ha servido como reputa-
ble y efectivo precedente internacional en lo que respecta al cuestionamiento y la identificación de los costos y beneficios
fiscales de los subsidios. Muy bien dotada técnicamente y teniendo a su alcance información, interviene crecientemente en
la discusión informada de beneficios, principalmente de cobertura (no tanto de calidad). Sus análisis fiscales comparan con
frecuencia costos y beneficios de políticas alternativas, incluida la muy resonante discusión de los costos y los beneficios
de la importante reforma de la salud que se discute en ese país desde hace varios lustros. Hasta ahora se ha concentrado
casi exclusivamente en la parte de la pregunta relativa al espacio fiscal para las nuevas políticas, Cf. Joyce, P. (2011) The
Congressional Budget Office – Honest numbers, power and policy making. Georgetown University Press, Washington DC.
Las entidades responsables de evaluación y control van frecuentemente más allá de los límites implícitos o explícitos de la
muy ejemplar CBO. Organismos de evaluación de políticas públicas, como el autónomo Consejo Nacional de Evaluación de la
Política Social de México, Coneval, o no autónomos, como la Dirección de Presupuestos de Chile, recomiendan con frecuencia
reducir o suprimir gasto no prioritario para abrir espacio fiscal a políticas más eficaces o más eficientes.
El Coneval fue particularmente influyente en la reforma presupuestaria de México 2015-2017 y en la propuesta presu-
puestaria del 2018. De entre los 233 programas presupuestarios que para 2015 fueron considerados por CONEVAL como
programas y acciones federales de desarrollo social –la mayor parte de ellos programas de subsidios, 107 de ellos se con-
sideraron con algún tipo de prioridad (ligera, mediana o fuerte). En el proyecto de Presupuesto 2016 se privilegian los 74
programas que según el análisis de CONEVAL, fueron considerados fuerte o medianamente prioritarios respecto de carencias Contenido
y derechos sociales. Los demás fueron reducidos o suprimidos con el fin de abrir justificadamente espacio fiscal para nuevas
prioridades de gobierno.

Las contralorías o Entidades de Fiscalización Superior varían en los alcances de su control del desempeño. Las de los países
llamados de Whitehall, como Gran Bretaña o Australia, discuten los fundamentos de las propuestas de políticas del gobierno
Flujograma 3 Centro de Gobierno y con frecuencia su crítica de una elección incluye análisis comparados que recomiendan, implícita o explícitamente, políticas
Busqueda de
palabras o frases
alternativas para conseguir el compromiso del Gobierno. En América Latina, las contralorías más avanzadas en esta materia
suelen restringirse a exigir del gobierno transparencia en las razones que lo llevan a justificar una política y en la calidad de la
Centro de gobierno Ciudadano evidencia que invocan para tal justificación.

Página siguiente

Modelo de M&E
es base de transparencia
en la elección
Información de desempeño
transparente.
Página anterior
Eficacia
Evaluaciones de Calidad
Indicadores de Eficacia,
desempeño de experiencias Eficiencia, etc.
Eficiencia y Economía
previas (descartadas de la cadena de valor
de la opción del gobierno.
o acogidas).
Zoom +

Instrumentos / metodologias

Entrevistas, grupos focales,

Censos y encuestas más paneles de expertos,
tradicionales y nuevos registros observación directa y otros
administrativos nutren nuevos métodos completan y
indicadores de desempeño. amplian rango de fuentes
de información.

Fuente: Tomado y adaptado de F. Rojas, N. Shack, R. Shostak y M. Guzmán. *Unificación de sistemas de información en Perú, GIZ.

84 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 85

 TEMA CENTRAL

2. Es el subsidio una herramienta suficiente, o cuan- 3. ¿Es el subsidio una herramienta eficiente para

do menos necesaria para llegar a las metas pro-
puestas? ¿Vista la estrategia de implementación
de la política que incluye el subsidio, asegura
esta estrategia llegar al resultado comprometi-
do, con los costos y en los tiempos comprome-
tidos? ¿Cuáles vías o instrumentos alternativos
existen para llegar a la misma meta? ¿Cuáles de
ellas tienen menos riesgos en su estrategia de
implementación? ¿Cómo se comparan los costos
del subsidio con los costos de otros instrumen-
tos o programas que llevan al mismo resultado
buscado cuando todos ellos son castigados por
los riesgos de gestión?
Notas especiales
lograr el resultado buscado? ¿Puede gestionarse
de otra manera para reducir sus costos? ¿Puede
ligárselo con otros subsidios o con otras políti-
cas para reducir sus costos al mismo tiempo que
se asegura su impacto? ¿Sería, por ejemplo, me-
nos costoso, si existiera mayor dirección desde
Presidencia o más efectiva coordinación inter-
sectorial o intergubernamental?
Las preguntas anteriores se pueden resumir en for-
ma diagramática, tal como se presenta a continua-
ción:

Flujograma 4 Preguntas fundamentales para evaluar la calidad de la política o programa de

subsidios: transparencia en la priorización, evidencia de eficacia y eficiencia
y garantías de espacio fiscal para financiación de nuevas políticas
--Acumulación de nuevas evidencias para mejorar futuras políticas--

1. ¿Cuál es el problema o desafío a resolver? 2. ¿Cuál el objetivo o la meta comprometida Contenido

¿Por qué es prioritario? ¿Cuál el propósito por el gobierno? ¿Son éstos los resultados
del subsidio? ¿Cuáles problemas se dejan de del subsidio que espera la población a corto
resolver mientras se resuelves éste? o mediano plazos?

Busqueda de
palabras o frases

3. ¿Es el subsidio previsto suficiente y eficiente para lograr

la contribución prometida con la política o el programa? ¿Es suficiente
laevidencia disponible para garantizar el valor agregado o la contribución
Página siguiente
esperada del subsidio? ¿Cuáles otras soluciones se descartan?
¿Responderán los tomadores de decisiones por resultado del subsidio?
¿Cómo, cuándo y por qué precisamente ?

Página anterior

5. ¿Quién es responsable
4. ¿Cómo se implementa el programa? 6. ¿Si el subsidio
de la implementación
Incluye la aprobación del subsidio una estrategia necesita ser
eficaz y eficiente? ¿Cómo
de implementación? ¿Prevé la estrategia la complementado con Zoom +
se puede hacer esto de
combinación de los recursos disponibles, recursos privados, quiénes
una mejor manera y a
la coordinación entre actores responsables y son co-responsables y
menor costo? ¿Cuáles
los hitos de avances a vigilar y de riesgos a controlar cómo se forma y cómo
opciones de gestión se
hasta llegar al resultado esperado del subsidio? opera la bolsa común?
descartaron? ¿Por qué?

7. ¿Son irreparables los problemas de diseño o implementación?

¿Cuáles factores deben corregirse para elevar el impacto del subsidio?

Fuente: El autor.

86 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 87

 NOTAS ESPECIALES
Lo que piensa
Miguel Urrutia
de nuestra economía
Artículo anterior Artículo siguiente
El exgerente del Banco de la República, exministro de Minas
y maestro de varias generaciones de economistas del país, explica
qué ha pasado con los principales temas de la economía colombiana
e ilustra con su experiencia algunos de los más importantes
capítulos de esta historia.
Miguel Urrutia Montoya ha sido referente de la eco-
nomía colombiana en las últimas décadas. No solo
fue presidente del Banco de la República durante 12
años (1993-2005) sino que diseñó el programa eco-
nómica del presidente Alfonso López Michelsen y
ha sido maestro durante varias décadas. Su primera
clase la dictó en la Universidad de los Andes hace 50
años. La revista Economía Colombiana lo entrevistó.
La política monetaria vs. la política fiscal
Revista Economía Colombiana: ¿Por qué la política
monetaria ha tenido tanto éxito mientras que la polí-
tica pública de gasto ha sido tan criticada?
Miguel Urrutia Montoya: La Junta del Banco de la
República estableció una metodología para definir
las decisiones de política monetaria con base en la
información recopilada por los técnicos del Banco y
con modelos que parecen reflejar bien la economía
colombiana. El resultado es que la inflación se ha
mantenido en los niveles deseados.
El problema fiscal es que el país (Gobierno y Parla-
mento) no logra ajustar el gasto público a los cam-
88 ECONOMÍA COLOMBIANA
biantes determinantes de los ingresos tributarios.
Esto lleva a recortes frecuentes en gasto que des-
organizan los programas y generan críticas de los
usuarios y de los mismos ejecutores del gasto, quie-
nes atacan al Ministro de Hacienda y al gobierno.
REC: ¿Qué explica la relativa estabilidad monetaria
de Colombia, en medio de una región donde en unos
vecinos la moneda ha visto envilecido su valor y anu-
lada parte de sus funciones y en otros simplemente
ha desaparecido?
MUM: Una hipótesis es que la hiperinflación de la
Guerra de los Mil Días asustó a la clase dirigente por
su efecto devastadora en la economía. Los gobier-
nos posteriores tenían como prioridad la estabilidad
monetaria y escogían ministros de Hacienda orto-
doxos. El caso más interesante fue la trayectoria de
Esteban Jaramillo. Hacendista que fue varias veces
ministro de Hacienda y cursó estudios de hacienda
pública en Francia y Estados Unidos con reputados
profesores, y escribió un texto ortodoxo de Hacien-
da Pública. Su política económica fue ortodoxa aún
en los años veinte. Y es diciente que en la campaña
NOTAS ESPECIALES
para las elecciones de 1930, Alfonso López lo criticó
por haber promovido la “prosperidad al debe”. El
Presidente Olaya lo volvió a nombrar ministro en el
gobierno liberal y en plena crisis logró reactivar de
manera heterodoxa la economía pero sin cambiar
los estatutos del Banco de la República que hacían
muy difícil la emisión monetaria.
Esta tradición de hacendistas ortodoxos se mantuvo
en Colombia, donde no prosperaron las teorías de
que el Banco Central podía generar prosperidad au-
mentando la cantidad de dinero. El tema de porque
esto ocurrió en Colombia y no en Argentina o Perú
espero se trate en las historias monetarias que varios
académicos estan escribiendo en la actualidad.
REC: ¿La mejor situación macroeconómica de Colom-
bia y su resiliencia para afrontar los shocks externos
(como la crisis hipotecaria de Estados Unidos o la caí-
da del precio del petróleo) se deriva de la normativi-
dad que rige la estructura del Banco de la República,
de la tradición bipartidista en el diseño y gestión de
la política económica, de los instrumentos de los que
dispone, o de los criterios de política que han inspira-
do su manejo?
MUM: De la normatividad que rige el Banco pero
también de los criterios de política que se han man-
tenido históricamente como se menciono en la pre-
gunta anterior.
REC: La norma establece la coordinación entre el BR
y el Gobierno; y la presencia el Ministro de Hacienda
en la JD del Banco así lo busca. ¿Cómo se procesa esa
relación de autonomía con coordinación, sobre todo
en coyunturas sensibles como la caída del UPAC, o la
defensa de la banda cambiaria, por ejemplo?
MUM: El arreglo institucional de tener al Ministro
de Hacienda en la Junta es clave. Desde la reforma
de 1991 todos los ministros de Hacienda han sido
economistas profesionales, y aunque hay debates
fuertes dentro de la Junta, las discusiones son téc-
nicas y no hay lugar para populismos. Por otra par-
te, en el Congreso si hay tendencias populistas, y
el Ministro acaba defendiendo los puntos de vista
técnicos ante críticas populistas.
REC: Usted tuvo a su cargo el manejo de una severa
crisis por la caída del PIB hasta -4,5%, ¿Qué cree usted
que falló en 1999? ¿Los instrumentos disponibles fue-
ron útiles y suficientes? ¿Cómo se salió de dicha crisis?
MUM: Yo describí el papel del Banco en la crisis de
fin de siglo en mi libro Los Actores en la Crisis Econó-
El problema fiscal
es que el país (gobierno
y parlamento) no logran
ajustar el gasto público a
los cambiantes
determinantes de los
ingresos tributarios. Esto
lleva a recortes frecuentes
en gastos que
desorganizan los
programas y generan
críticas de los usuarios.
Contenido
mica de Fin de Siglo, que lo editó la Universidad de
los Andes.
Allí explico que la severidad de la crisis se debió a Busqueda de
palabras o frases
la coincidencia de una crisis hipotecaria en Colom-
bia con una crisis financiera mundial causada por
un endeudamiento excesivo de los países en de-
sarrollo generada por políticas de tasa de cambio
Página siguiente
fija inadecuadas para la coyuntura internacional. La
crisis internacional llevó en Colombia a una rever-
sión masiva de flujos de capitales que produjo una
crisis cambiaria como en otros países de la región,
pero tal vez mayor por el nivel de endeudamiento Página anterior
colombiano.
Se salió de la crisis hipotecaria gracias al apoyo ma-
sivo del Gobierno y Fogafin a los bancos que se con-
sideraban viables en el largo plazo, y al cierre de las Zoom +
entidades financieras quebradas, y a unas normas
de capitalización y transparencia que fortalecieron
al sector financiero en los años siguientes.
En el libro mencionado también pongo énfasis en la
labor del gobierno y el Banco en lograr cuantiosos
recursos de cambio exterior para mantener las im-
portaciones y cumplir con las obligaciones de deuda
externa. Finalmente, se reformó la política cambiaria
hacia una con meta de inflación y tasa de cambio
“libre”. Esta última reforma creo ha ayudado a evitar
crisis en los últimos 15 años.
ECONOMÍA COLOMBIANA 89
 NOTAS ESPECIALES
REC: La marcada informalidad que existe en el mer-
cado laboral colombiano es uno de los problemas
más serios que enfrenta nuestra economía. ¿Qué fac-
tores considera usted que están deteriorando la di-
námica de dicho mercado? ¿Hay una reforma laboral
pendiente? Si así es, ¿cuáles serían los lineamientos
de dicha reforma?
MUM: Claramente se requiere una reforma laboral
para disminuir al alto nivel persistente de desem-
pleo y la informalidad. Se han hecho cosas útiles
como desarrollar sistemas que ponen en contacto
más claramente a los buscadores de mano de obra
y los oferentes, y reformas educativas que aumen-
tan y mejoran la educación técnica, y políticas de
información pública que permiten a estudiantes y
familias decidir mejor cómo hacer inversión en capi-
tal humano. Como lo demostró la huelga de Avian-
ca, hay indefiniciones en la legislación laboral que
generan conflictos costosos. El tema es complejo,
y tal vez sería útil una comisión de expertos para la
reforma laboral.
En una ocasión
la ley que proponía
la eliminación
de ceros en la
moneda
estaba por
pasar y se hundió
por alguna
diferencia de tipo
político local entre
el ponente
y un senador.
90 ECONOMÍA COLOMBIANA
NOTAS ESPECIALES
REC: ¿Por qué la política fiscal no ha sido suficiente-
mente redistributiva? Y todavía están pendientes los
grandes cambios en materia de reforma tributaria
estructural y de pensiones, por ejemplo.
MUM: La legislación tributaria no es suficientemen-
te progresiva porque los congresistas y los asesores
tributarios no quieren que sea progresista. La comi-
sión de expertos que propuso una reforma tributaria
en 2015 sugirió varias maneras de aumentar la pro-
gresividad del régimen tributario, pero en su mayo-
ría fueron negadas. Sorprendentemente, la propues-
ta tuvo una acogida substancial en el gremio de los
economistas, como se puede ver en las revistas
técnicas, como esta y las de la academia, pero fue
atacada con éxito por un populismo a nombre de
la clase media pero al servicio del 10% más rico del
país. Sin embargo vale la pena decir que la reforma
que salió sí evitó una crisis fiscal y estableció algu-
nos precedentes que pueden hacer los impuestos
más progresivos en la próxima inevitable reforma
tributaria.
Contenido
REC: Es frecuente escuchar que la FED de Estados
Unidos tiene ambos objetivos en su misión: cuidar la
moneda y apoyar el desarrollo. ¿Está bien concebido
el fin misional del BR o ameritaría una revisión? Busqueda de
palabras o frases
MUM: El Banco tiene los mismos objetivos que la
FED, pero dada la tradición latinoamericana y co-
lombiana de inflación, en la Constituyente de 1991
se mencionó más veces “moneda sana” que creci-
Página siguiente
miento. Creo que el fin misional actual del Banco es
el correcto para el país. REC: ¿Por qué no culminó con éxito el trámite de la cisiones se votan, pero siempre la discusión acaba
ley que proponía eliminación de ceros en la moneda? evitando las propuestas más extremas.
REC: ¿Cómo ve el futuro de la economía colombiana? MUM: No sé. En una ocasión la ley estaba por pasar, REC: ¿Qué tan inflexible es la Política de “inflación
¿Qué habría que hacer para modificar el aparato pro- y se hundió por alguna diferencia de tipo político objetivo”: ¿hay reglas? ¿son laxas? Las modificacio-
Página anterior
local entre el ponente y un senador. Yo he apoyado nes de la tasa en presencia de picos de alta inflación
ductivo colombiano con el fin de reducir la dependen-
cia de los hidrocarburos? esa iniciativa parlamentaria. y su reducción cuando la situación de precios se ha
estabilizado ha logrado definirse con consenso y es-
MUM: Más que reducir la dependencia de los hidro- REC: ¿Cómo se procesa el debate dentro de la Junta tabilidad. ¿Puede hablarse de que hay un consenso Zoom +
carburos, lo necesario es aumentar la producción y para que no se hayan dado (o no hayan trascendido) teórico y político básico entre los miembros de la JD,
exportación de otros bienes y servicios. En contra grandes enfrentamientos? incluso a pesar de los cambios de personas?
de la creencia popular, Colombia ha hecho grandes
avances en medicina y ha exportado este servicio MUM: Desde la época de la Junta Monetaria ha exis-
tido la tradición de que toda decisión debe estar pre-
MUM: Hay reglas, pero son flexibles. No siempre
hay consenso. Hoy en día se publica el número de
desde hace tiempo. Hay muchos ejemplos de este
tipo. Aunque la exportación de bienes básicos tiene sidida por un documento técnico elaborado por los
técnicos del Banco y si hay diferencias importantes
directores que no están de acuerdo con la decisión
mayoritaria. Pero la historia monetaria en el mundo
peligros, desde la enfermedad holandesa hasta el
peligro de que esta promueva la corrupción, es claro con sus conclusiones, los directores y el Ministerio
de Hacienda producen documentos con sus puntos
y en Colombia si ha enseñado unos principios que
no se deben ignorar. Por ejemplo que no se puede
que hay países democráticos, con buen cuidado del
medioambiente (Canadá, Costa Rica, Australia) que de vista. Esto mantiene la discusión en el nivel téc- controlar la tasa de cambio en una economía abierta
han combinado exportación de bienes primarios y nico, lo que hace más fácil la discusión. Otra regla y que hay que hacer posible la devaluación cuando la
crecimiento económico equitativo. importante es que no se busca un consenso. Las de- balanza de pagos esta deficitaria por mucho tiempo.
ECONOMÍA COLOMBIANA 91
 NOTAS ESPECIALES NOTAS ESPECIALES

crisis y presenta una sección muy completa sobre la rio estaba alimentando una burbuja que se tornaría

Reflexiones a la luz del libro historia del sistema monetario internacional. insostenible. Pero, también Robert Shiller, premio
Nobel de Economía del año 2013 y miembro de la lla-

Globalización
Por la extensión de esta obra y por la cantidad de
temas tratados sería imposible en un corto artículo
hacer referencia a todos y cada uno de los diferentes
capítulos. Por estas razones, para efectos de esta re-
seña, he adoptado presentar una temática que com-
mada escuela de la “economía del comportamiento,”
quien advirtió acerca de la sobrevaloración del mer-
cado de la vivienda en Estados Unidos, en la primera
década del siglo. Pero, en realidad, la mayoría de los
académicos de todas las escuelas y orientaciones,y

financiera:
plementa las discusiones del libro del profesor Herre-
ra, en el sentido de plantear el debate sobre qué tan
adecuada ha sido la teoría económica contemporá-
nea para anticipar, explicar y presentar soluciones a
las crisis financieras. Así, en primer lugar, argumento
la casi totalidad de los analistas de las entidades fi-
nancieras o de las instituciones multilaterales jamás
pensaron que se estaban cocinando las condiciones
para la crisis más pronunciada de la economía inter-
nacional desde la Gran Depresión de los años treinta.

banca, regulación
que uno de los problemas que enfrenta la teoría eco-
nómica para explicar las crisis financieras ha sido la
disociación entre los modelos macroeconómicos y
los modelos de la economía financiera o, alternativa-

y crisis La mayoría de los

mente, entre los análisis de flujos y los análisis de los
acervos de activos y de la riqueza. En segundo lugar,
complemento los desarrollos teóricos que presenta
el profesor Herrera con la discusión más reciente que académicos, de todas
se ha dado entre la fortaleza explicativa de los adhe-
rentes al llamado modelo de la Hipótesis de Eficien- las escuelas y
cia del Mercado (Efficient Market Hypothesis, EMH) y
orientaciones, y la casi
Contenido

los seguidores de la llamada Economía del Compor-

El economista Santiago Montenegro, hace un análisis
sobre el reciente libro del profesor Beethoven Herrera y dialoga
tamiento o Economía de la Conducta. Termino estas
notas con unas breves conclusiones. totalidad de los
con él sobre qué tan adecuada ha sido la teoría económica
Necesidad de integrar la macroeconomía analistas de las Busqueda de
palabras o frases

contemporánea para anticipar, explicar y dar soluciones

a las crisis financieras.
con la economía financiera entidades financieras
Aunque a la economía siempre se la ha llamado la
“ciencia deprimente” o “lúgubre” (en inglés, “the o de las instituciones Página siguiente

dismal science”), no cabe duda que desde la crisis que

se profundizó con la quiebra de Lehman Brothers, la multilaterales jamás
Santiago Montenegro* Artículo anterior Artículo siguiente teoría económica ortodoxa que se enseña en la ma-
yoría de las universidades de los Estados Unidos, el pensaron que se Página anterior

Introducción Profesor de la universidad Externado de Colombia

Con el libro “Globalización Financiera: banca, regula-
ción y crisis,” el profesor Beethoven Herrera ha hecho
una contribución muy importante al estudio, análi-
sis y reflexión de políticas públicas sobre los siste-
mas financieros, tanto a nivel internacional como
para el caso de la economía colombiana. No exa-
gero al decir que esta obra se convertirá en punto
obligado de referencia para estudiantes, profesores,
investigadores, juristas y también para funcionarios
del gobierno interesados en el sector financiero, con
especial referencia al sistema bancario y el mercado
de valores.
* Presidente de Asofondos.
durante cuarenta años, Beethoven Herrera ha escri-
to un libro de casi 800 páginas en las que presenta
y discute la historia de los sistemas financieros, la
evolución de las políticas de regulación y las princi-
pales crisis, tanto en el mundo como en Colombia.
En forma semejante, el libro discute los grandes de-
bates sobre las causas de las crisis y las propuestas
que, desde los gobiernos y desde la academia, se
plantearon para solucionarlas. Una de las caracte-
rísticas más significativas de este trabajo es el es-
fuerzo que hace por relacionar las crisis financieras
con la economía real y, en particular, con los merca-
dos laborales y con la distribución del ingreso y de
la riqueza. Igualmente, pone un especial énfasis en
los mecanismos de transmisión internacional de las
Reino Unido y muchas de nuestras universidades en
Colombia ha enfrentado un cuestionamiento muy estaban cocinando
grande y por lo tanto ha parecido más lúgubre que
antes. Las críticas se han orientado a argumentar las condiciones para la
crisis más pronunciada
Zoom +
que la teoría fue, al menos en parte, responsable de
generar la crisis, que no fue capaz de predecirla du-
rante la década pasada y que demostró no tener los
instrumentos para sacar más rápido a las economías de la economía
de la profunda recesión que hemos experimentado
durante los últimos diez años. internacional desde
Como lo señala el profesor Herrera, no fueron mu- la Gran Depresión
chos, pero sí hubo varios economistas que advirtie-
ron los problemas que enfrentaba la economía, como de los años treinta.
Nouriel Roubini, quien argumentó sobre la fragilidad
del sistema de créditos hipotecarios, y Raguhram
Rajan, quien planteó también que el sistema banca-

92 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 93

 NOTAS ESPECIALES NOTAS ESPECIALES

Este despiste tan profundo de la comunidad econó-
mica mundial lleva entonces a preguntar qué hizo
posible semejante confusión y, más allá de caer so-
bre los economistas y los políticos que han tomado
las decisiones, la crítica se ha dirigido a culpar a la
teoría económica dominante o a la llamada ortodo-
xia. Definir cuál es dicha ortodoxia no es tarea fácil
porque en una gran medida la teoría económica, y
en particular la teoría macroeconómica, es una sín-
tesis de escuelas que en el pasado fueron antagóni-
cas. Además, una cosa puede ser la teoría, pero otra
son los operadores de dichas teorías y otra cosa di-
ferente es también la calidad de la información y de
los datos que se insertan en los modelos construi-
dos a la luz de dichas teorías. Es decir, puede haber
fallado la teoría, pero también los que tomaban las
decisiones y también los números con que se toma-
ban las decisiones.
La crisis que ha
experimentado la
economía mundial
desde la década pasada
fue causada por la
precariedad de la teoría
económica para
anticiparla, por
En términos muy generales, hasta la Gran Depresión
de los años treinta predominó la llamada economía
clásica, que asumía que los mercados funcionaban
y que por la competencia intrínseca en ellos, los pre-
cios y los salarios se ajustaban para igualar la ofer-
ta con la demanda. En este mundo clásico, todo lo
que la gente gana lo consume o lo ahorra, y lo que
ahorra lo invierte en proyectos productivos. Bajo
este paradigma, entonces, los factores productivos
siempre están empleados y el desempleo persisten-
te no es posible. La crisis de los treinta derrumbó
dicho paradigma con un desempleo laboral gigan-
tesco y persistente en el tiempo y con un acervo
de capital muy grande inutilizado. Keynes entonces
planteó un paradigma alternativo en el cual la eco-
nomía podría alcanzar una situación de equilibrio
con desempleo, en la cual algunos precios, como
los salarios, son inflexibles a la baja. Pero quizá su
contribución más significativa fue argumentar que
los agentes tienen expectativas sobre el futuro, que
dichas expectativas son cambiantes en el tiempo y
que no son modelables, razón por la cual las llamó
“espíritus animales”. Así, cuando dichas expectati-
vas se tornan pesimistas, las personas pueden de un
momento a otro reducir o cortar su demanda de bie-
nes y servicios y ante la inflexibilidad de los precios
se genera el desempleo. El mismo análisis realizado
en el plano del consumo y la inversión puede llevar
a una situación en la cual el menor consumo se tra-
duce en un mayor ahorro que no necesariamente
se traduce en un mayor nivel de inversión para al-
canzar el equilibrio macroeconómico. Los agentes,
entonces, alcanzan una situación de “preferencia
por la liquidez”, no invierten en bienes de capital y
prefieren tener efectivo o activos a la vista o de muy
corto plazo.
En el modelo keynesiano entonces juega un papel
“estanflación,” una combinación de elevado des-
empleo con alta inflación. El modelo keynesiano no
fue capaz de predecir este fenómeno y tampoco lo
encaró adecuadamente, lo que llevó a su pérdida de
legitimidad y a la búsqueda de un paradigma alter-
nativo. Los gobiernos occidentales, particularmente
el de Ronald Reagan en los Estados Unidos y el de
Margaret Thatcher en el Reino Unido, finalmente
lograron controlar la inflación con una política mo-
netaria super contraccionista y al costo de un des-
empleo muy elevado.
Después de 1982 comenzó una gran recuperación
de la economía mundial que con algunos altibajos,
produjo una etapa de prosperidad de unos 25 años,
con elevado crecimiento, bajo desempleo y baja in-
flación, hasta la crisis que comenzó con la quiebra
de Lehman Brothers. Aunque el paradigma keyne-
siano quedó resquebrajado después de la crisis del
petróleo, de ninguna manera fue aniquilado. Sus
seguidores argumentaron que el elevadísimo des-
empleo de los años ochenta fue una clara prueba
de que los precios de los mercados son muy rígidos
sin exagerar se puede decir que desdeñaron el com-
portamiento de la economía financiera. La razón de
Contenido
y de que los mercados no tienden al equilibrio sin la
dicho desdeño puede tener varias interpretaciones.
ayuda del gobierno. Sin embargo, sus críticos, ins-
En primer lugar, la creencia de que los mercados fi-
pirados en las viejas teorías clásicas de mercados
que siempre tienden al equilibrio, argumentaron
nancieros son muy competitivos y que dicha com-
petencia los hace de alguna forma autoregularse.
que la estanflación fue la causa de gobiernos y de
Busqueda de
Muchos también pensaban que las finanzas eran un palabras o frases
bancos centrales que abusaron de sus capacidades
velo que oscurecía lo que era realmente importante,
para conducir las economías. Inspirados en la nue-
va visión, gobiernos como el del Reino Unido bajo
Thatcher o el de Chile bajo Augusto Pinochet em-
como los mercados de bienes, el mercado laboral o
la inversión en proyectos productivos. El alejamien-
to de la economía financiera en los modelos ma-
prendieron una agresiva política de privatización Página siguiente
croeconómicos se debió también a los problemas
de activos y empresas estatales, desregulación de
prácticos de incorporar los mercados financieros
precios, apertura de las economías e incentivos a la
inversión extranjera, entre otras medidas, políticas
en los modelos macroeconómicos, dada la comple-
jidad que ello siempre ha entrañado. Los economis-
que comenzaron a ser copiadas en muchas partes
del mundo. En América Latina, este paquete de po-
tas siempre han tratado de explicar procesos muy
complejos con modelos relativamente simples y los
Página anterior

crucial el gobierno, quien con su política fiscal o mo-
decisiones erradas de los netaria puede tomar medidas, como mayor gasto
público o menores tasas de interés, para restaurar
reguladores y también el pleno empleo. En situaciones extremas de prefe-
rencia por la liquidez, la política monetaria se torna
líticas económicas adoptó el nombre de Consenso
de Washington y a sus seguidores se los comenzó a
intentos de explicar el comportamiento simultáneo
de la economía real y de los mercados financieros
denominar “neoliberales”.
En términos del manejo macroeconómico, se pro-
siempre ha desafiado dicha simplicidad. Por estas
razones, los académicos y los analistas de las insti-
Zoom +

tuciones financieras prefirieron explicar los fenóme-

por la mala calidad de inefectiva y la política fiscal adquiere en este mode-
lo un papel determinante.
dujo una especie de síntesis entre los modelos key-
nesiano y clásico que de alguna forma llevó a una nos macroeconómicos con modelos separados de
especie de consenso alrededor de la llamada política los modelos de los mercados financieros. Para jus-
la supervisión de varias Durante más de treinta años, hasta la década de
los setenta, este fue el paradigma dominante y el
de inflación-objetivo, entendiendo por inflación el tificar dicha separación y simplificación usualmen-
te se han introducido una serie de supuestos muy
crecimiento de los precios de los bienes y servicios,
actividades, como el adoptado por gobiernos conservadores, demócra-
tas cristianos o socialdemócratas, en la mayoría de
pero no el crecimiento de los precios de los activos
financieros.
fuertes, como que en los mercados que quedan por
fuera los agentes son racionales, en el sentido que

crecimiento desmesurado los países de democracia liberal de occidente. La cri-

sis del petróleo, propiciada por la OPEP, comenzó a
resquebrajar el consenso keynesiano al generar en
del crédito hipotecario. la mayoría de los países industrializados la llamada
Los modelos macroeconómicos de los bancos cen-
trales y de los gobiernos se preocuparon mucho
más por el nivel de inflación y el nivel del empleo y
siempre están maximizando el beneficio-costo o
que dichos mercados son completos, o que la com-
petencia o es perfecta o muy grande, entre otros
supuestos.

94 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 95

 NOTAS ESPECIALES NOTAS ESPECIALES

Dicho desdeño de los mercados financieros por par-
te de muchos académicos, bancos centrales y mi-
nisterios de finanzas tuvo como consecuencia que
no fueron capaces de percatarse de la burbuja de
precios de activos en la primera década del siglo y
tampoco contaron con los conceptos teóricos ade-
cuados para manejar la destorcida que se precipitó
con la quiebra de Lehman Brothers. Como lo han
enfatizado economistas de inspiración keynesia-
na, que menciona el profesor Herrera en su libro, la
crisis de la década pasada tiene muchos elementos
que permiten reivindicar el enfoque keynesiano de la
preferencia por la liquidez, después de que las expec-
tativas se tornaron completamente pesimistas, cayó
el consumo, colapsó la inversión y los agentes se pre-
cipitaron a demandar efectivo y activos a la vista. En
forma semejante, a partir de dicha crisis también se
ha reivindicado el trabajo de Hyman Minsky, quien en
los sesentas y setentas argumentó, en primer lugar,
la necesidad de analizar conjuntamente la economía
real y la economía financiera, y también enfatizó el
papel de las expectativas para crear burbujas y des-
torcidas de precios de los activos. Si bien el trabajo
de Minsky ha sido conocido por los académicos y
gran medida al deterioro de las condiciones de vida esto es así entonces los mercados reflejarían el va-
de los trabajadores en los Estados Unidos. Posible- lor de los activos financieros en forma correcta y las
mente, dicho deterioro puede tener algún factor ex-
plicativo, pero ya está ampliamente documentado
desviaciones de los valores de equilibrio no deberían
perdurar por mucho tiempo. La competencia asegu-
La crisis que
que existió una negligencia casi infinita en el otorga-
miento de dichos créditos por parte de los bancos,
raría siempre que los precios fueron los correctos.
Bajo este paradigma, entonces, burbujas como la de
experimentó la
sin la más mínima supervisión a las fuerzas comer-
ciales de colocación, que bonificaban por el número
la vivienda de los Estados Unidos en la década pa- economía en los
sada, no se podrían formar o no podrían durar mu-
de créditos colocados, muchas veces con engaños y
procedimientos claramente fraudulentos. No sobra
cho tiempo porque los inversionistas conocedores últimos diez años
de los precios de equilibrio las harían estallar. Nadie
anotar que este fenómeno ha quedado muy bien
ilustrado en la película “The Big Short,” en la que apa-
podría ganarle al mercado. ha desafiado la
rece el economista Richard Thaler, sobre quien se
hace referencia en la siguiente sección.
Otro tipo de modelos ampliamente utilizados por
los economistas e ingenieros financieros para calcu-
fortaleza de estos
A manera de conclusión de esta sección, podemos
lar los montos de capital necesarios para cubrir los
riesgos de los activos riesgosos han sido los llama-
modelos y ha abierto
argumentar que en una gran medida, la crisis que
ha experimentado la economía mundial desde la dé-
dos modelos VAR (en inglés, “Value-at-risk models”),
en los que se supone que las volatilidades y las co-
todo un debate
cada pasada fue causada por la precariedad de la
teoría económica para anticiparla, por decisiones
rrelaciones entre los precios de los diferentes acti-
vos son constantes en el tiempo. Naturalmente, si
sobre cómo
erradas de los reguladores y también por la mala ca-
lidad de la supervisión de varias actividades, como
dichas volatilidades cambian o si cambian los signos
de las correlaciones, como sucede en las burbujas o
ajustarlos o
el crecimiento desmesurado del crédito hipotecario,
que dio lugar a las hipotecas basura y a su empaque-
en las destorcidas de precios, los montos de capital
pueden no ser suficientes y la solvencia de las insti-
reemplazarlos Contenido

practicantes, su falta de concreción en modelos ma-

temáticos fue quizá una razón por la cual no tuvo la
influencia que ha debido tener.
Pero también existen otros argumentos que ayudan
a explicar la reciente crisis, que no necesariamente
tienen que ver con las expectativas y la consecuen-
te preferencia por la liquidez. No cabe la menor
duda de que durante los 25 años de prosperidad
tamiento en títulos con otros activos, títulos que se
distribuyeron el riesgo y la crisis por todo el mundo.
Pero, sin duda, una razón para que la teoría econó-
mica no haya podido prevenir y ayudar a resolver
más satisfactoriamente la crisis, fue la separación
existente en los modelos teóricos entre los flujos
macroeconómicos más orientados al sector real y
los modelos de la economía financiera. En la sección
que sigue discutimos la evolución reciente de este
tuciones puede correr peligro.
La crisis que experimentó la economía en los últi-
mos diez años ha desafiado la fortaleza de estos
modelos y ha abierto todo un debate sobre cómo
ajustarlos o reemplazarlos por otros mejores. La pri-
mera fuente de inspiración ha venido, como vimos
anteriormente, casi por inercia, del trabajo de Key-
nes, con su concepto de los “espíritus animales” y
por otros mejores.
Busqueda de
palabras o frases
internamente consistentes. Estos autores argumen-
tan que las personas normales cometen errores sis-
temáticos en sus procesos mentales, tienen sesgos
y encuentran que dichos errores son consecuencia Página siguiente

económica que se vivió hasta la crisis de Lehman
Brothers el sector financiero y los mercados de ca-
pitales experimentaron una transformación y una
sofisticación jamás vista, con la creación de nume-
rosas innovaciones financieras, en buena medida ca-
tipo de enfoques teóricos. el papel de las expectativas con sus consecuencias de su real dotación mental y no son debidos a la co-
críticas, como la llamada preferencia por la liquidez. rrupción del pensamiento por las emociones o por
la cultura. En sus experimentos han encontrado que
Así como de Hyman Minsky con su trabajo sobre
Necesidad de construir un modelo el pensamiento intuitivo de las personas comete in-
las burbujas y destorcidas de los merados de capi-
nuevo de economía financiera: insumos tales y sobre la necesidad de integrar la economía
numerables errores al estimar las probabilidades de Página anterior

talizadas por la revolución de las tecnologías de la
información y las comunicaciones y por el Internet.
En esas circunstancias quizá el desmonte en 1999
de las regulaciones del llamado Glass-Steagall Act, vi-
de la economía del comportamiento
Como se planteó anteriormente, la economía finan-
ciera se ha modelado en forma separada de los mo-
real con los mercados financieros. Muchas décadas
los eventos, al predecir el futuro, al examinar hipóte-
sis, al estimar frecuencias de eventos, entre muchos
antes de que se planteara, estos autores habían ya
otros. En estas circunstancias, los seres humanos
puesto en duda los supuestos del enfoque dominan-
no pueden definirse como racionales en el sentido Zoom +

delos macroeconómicos tradicionales. El modelo de te en la economía financiera de hoy en día, conocido

gente desde los años treinta, que permitió a varios
intermediarios, como los bancos de depósitos, em-
prender inversiones especulativas, fue una medida
de carácter regulatorio que ayudó a precipitar la cri-
sis de la década siguiente.
Otro factor que puede tener un alto elemento ex-
plicativo de la crisis, independientemente de los
marcos teóricos utilizados, está relacionado con la
crisis hipotecaria y las llamadas “hipotecas basura”.
En el libro del profesor Herrera, se argumenta que la
incapacidad para servir dichos créditos se debió en
referencia de las últimas décadas para este enfoque
de la economía, el que aprenden los estudiantes de
esta disciplina y el que han puesto en práctica las
instituciones financieras, es el llamado modelo de
la Hipótesis de la Eficiencia Financiera (en inglés,
“the Efficient-Markets Hypothesis,” EMH). Este mo-
delo asume un mundo de agentes perfectamente
racionales en los que se supone que los precios de
los activos financieros reflejan perfectamente los
fundamentales de la economía y capturan toda la
información que es relevante para su valoración. Si
como la Hipótesis de los Mercados Eficientes.
Sin embargo, no son Keynes y Minsky quienes hoy
en día están liderando el replanteamiento de la orto-
doxia de la economía financiera, sino la escuela que
se conoce como la economía del comportamiento o
economía de la conducta.
Esta escuela ha planteado un desafío a fondo al con-
cepto de racionalidad planteada por la teoría econó-
mica ortodoxa, al rechazar el supuesto de que las
creencias y preferencias de los seres humanos son
que argumenta la teoría económica ortodoxa, pues
esta definición exige la adherencia a unas reglas de
lógica que una mente limitada y finita como la que
tenemos es incapaz de tener. De esta forma ante
preguntas y tareas inescapables y difíciles, las per-
sonas cortamos esquinas como, por ejemplo, susti-
tuyendo una pregunta difícil con otra más fácil, sin
notar la substitución; o, al recordar el pasado, nos
engañamos con narrativas falaces o con explicacio-
nes rápidas y fáciles sobre nuestras propias histo-
rias; o, cambiamos las respuestas y acciones depen-
diendo del contexto en el que estamos situados; o

96 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 97

 NOTAS ESPECIALES NOTAS ESPECIALES

chas partes del mundo, Thaler encontró que se pue-
de inducir a la gente a ahorrar, sin coartar su libertad,
haciendo que por defecto parte de su salario vaya a
una cuenta de ahorros. De esa forma, pudiendo re-
tirar la plata, estos investigadores han encontrado
que la mayoría de la gente prefiere mantener su di-
nero en esas cuentas y ahorrarla.
Por sus aportes, la Academia Sueca hace verdadera
justicia al premiar a estos científicos sociales con
el premio Nobel de economía. Pero es importante,
también, señalar algunas limitaciones que enfrenta
esta escuela para interpretar los fenómenos econó-
micos, como los de la economía financiera. En pri-
mer lugar, es muy cierto que, individualmente, no
podamos ser completamente racionales y cometa-
mos una serie de errores al responder a una multi-
tud de eventos. Pero, mediante el diálogo con nues-
tros semejantes, con base en la crítica y el debate
ordenado, los seres humanos podemos maximizar
los beneficios y minimizar los costos. Sobre todo,
con base en ese diálogo y en esa crítica, podemos
Beethoven Herrera.
aprender de los errores para no repetirlos. Quizá,
esa es nuestra verdadera racionalidad, incluyendo la
Sin duda, gracias a esta escuela del pensamiento
económico, conocemos mucho más sobre el com-
portamiento de los agentes económicos y, gracias
a sus aportes, se fortaleció la política de regulación
de los mercados después de la crisis de Lehman
Brothers. Por esas mismas razones, asusta el irres-
ponsable proceso de desregulación financiera que
pretende implementar el gobierno de Donald Trump
en los Estados Unidos.
Conclusiones
Este libro del profesor Beethoven Herrera sobre la
globalización financiera, la banca, la regulación y la
crisis es una contribución muy importante, quizá,
la más comprensiva que se haya escrito en nuestro
país sobre estos temas. Los analiza tanto a nivel
mundial como en nuestro país. Es, a la vez, un en-
foque histórico como de sus principales desarrollos
teóricos.
Al comenzar estas notas, anotaba que a la llamada
teoría económica ortodoxa se la ha culpado de ge-
nerar, al menos en parte, la pasada crisis; no haberla
res por sorpresa y los instrumentos convencionales
no funcionaron, como lo demuestra la dramática
baja en las tasas de interés, hasta el punto de tor-
narse negativas en términos reales. La política que
se impuso fue el llamado “quantitative-easing”, QE,
o la compra no convencional de activos financieros
de largo plazo por parte de los bancos centrales. Sin
duda, el encuentro de la economía más ortodoxa
con las nuevas escuelas, como la de la economía
del comportamiento, llevará progresivamente a
una nueva síntesis conceptual que aprenderá de los
errores cometidos, para no repetirlos.
Por las razones expuestas, el libro del profesor Bee-
thoven Herrera es de indudable interés y se convier-
te en un punto obligado de referencia para acadé-
micos, funcionarios públicos y actores del sector
financiero y el mercado de valores.
Contenido

respondemos las preguntas al tanteo o por ensayo
y error; o nos volvemos super confiados en nuestras
habilidades y extrapolamos tendencias recientes ha-
cia el futuro, por ejemplo, creando burbujas finan-
cieras en tiempos favorables o profundizando las
crisis en los malos tiempos.
Al otorgar el Premio Nobel de Economía en 2017
racionalidad económica, racionalidad que la escuela
de la economía del comportamiento ha fallado en
incorporar a su cuerpo conceptual.
En segundo lugar, y ya en el plano de la pasada cri-
sis financiera, aunque algunos de sus miembros ac-
tuales han hecho contribuciones muy importantes,
como Robert Shiller, quien fue uno de los primeros
en señalar, en la década pasada que el mercado de
anticipado y no haber aportado los instrumentos Este libro del profesor
más adecuados para resolverla. Sobre el primer
punto, diría que el libro del profesor Herrera está de Beethoven Herrera
acuerdo en que la política económica ortodoxa fue
responsable de la crisis por sus supuestos relaciona- sobre la globalización Busqueda de
palabras o frases
dos con mercados que se suponen ultra racionales,
de muy elevada competencia y que se autorregulan,
financiera, la banca,
entre otras razones. Yo creo que hay mucho de ra-
zón en este punto, pero también creo que los mo-
la regulación y la crisis es
una contribución muy
Página siguiente

al profesor de la Universidad de Chicago, Richard
Thaler, la Academia Sueca ha premiado ya a cin-
co científicos sociales por sus contribuciones a la
ciencia económica dentro del enfoque que se co-
noce como la “economía del comportamiento” o
“economía de la conducta”. En 2002, el premio fue
otorgado al sicólogo Daniel Kahneman y al econo-
mista Vernon Smith; en 2010, a Peter Diamond; y
en 2013, a Robert Shiller.
En tanto el trabajo de Kahneman se ha centrado prin-
cipalmente en descubrir estos sesgos y heurísticas,
el de Thaler es notorio por sus contribuciones a las
políticas públicas que son necesarias para remediar
estas falencias de nuestros sistemas mentales y para
orientarlas hacia decisiones correctas. Por ejemplo,
dado que los humanos valoramos exageradamente
el presente frente al futuro, aún si contamos con un
buen nivel de ingreso, tenemos una baja tendencia a
ahorrar para cubrir riesgos como los de enfermedad,
vejez o muerte. Con experimentos realizados en mu-
la vivienda en los Estados Unidos estaba sobreva-
luado, la economía del comportamiento no ha cons-
truido y presentado por la vía positiva un paradigma
alternativo al de la EMH, como tampoco lo han he-
cho los llamados economistas keynesianos. En ese
sentido, tanto seguidores de las ideas de Keynes
como miembros de esta nueva escuela han hecho
contribuciones importantes señalando huecos y fa-
lencias del modelo ortodoxo, pero no lo han podido
reemplazar por un modelo alternativo. Tercero, el
mismo Thaler acepta que en alguna medida la cri-
sis que siguió a la quiebra de Lehman Brothers ha
fortalecido al modelo EMH, en el sentido de que la
competencia en los mercados financieros, no solo
existe, es realmente gigantesca y es imposible ga-
narles sistemáticamente a estos mercados. Cuarto,
tanto ortodoxos, keynesianos, como conductuales
tienen una enorme tarea para entender otros temas
cruciales de los mercados, como el riesgo sistémico
o problemas como cambios drásticos de las volatili-
dades o de las correlaciones entre activos.
delos fueron alimentados por insumos de informa-
ción altamente deficientes, como la calidad de las
llamadas hipotecas basura, insumos que hubiesen importante, quizá, la más
destruido el funcionamiento de los mercados finan-
cieros con cualquier otro enfoque conceptual. So- comprensiva que se haya Página anterior
bre el punto de que la crisis no fue anticipada, creo
que el libro del profesor Herrera también cuestiona
escrito en nuestro país
el que no se les haya hecho más caso a economis- sobre estos temas. Los
tas como Roubini, Rajan o a Shiller. Con el sesgo de
analiza tanto a nivel
Zoom +
retrospectiva, que forzosamente adoptamos al ana-
lizar el pasado, yo también estaría de acuerdo, pero
también es menester enfatizar que grandes econo- mundial como en nuestro
mistas, de todas las tendencias, incluyendo nom-
bres como Stiglitz y Krugman, tampoco anticiparon
país. Es, a la vez, un
la magnitud de la crisis. Y la razón era relativamente enfoque histórico como
simple: durante un cuarto de siglo, por supuesto
con altibajos, la economía mundial había funciona- de sus principales
do razonablemente bien, con alto crecimiento, baja
inflación y bajas tasas de interés. Finalmente, sobre desarrollos teóricos.
los instrumentos para enfrentar la crisis, es claro
que la magnitud de la crisis tomó a todos los acto-

98 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 99

 NOTAS ESPECIALES NOTAS ESPECIALES

Migración
contraban más de 2,1 millones de colombianos en
el extranjero, representando el 4.6% del total de la
población colombiana (Organizacion Internacional
para las Migraciones (OIM), 2012). Estos movimien-
tos migratorios y los cambios demográficos han
líticas públicas en países receptores, que intenten
subsanar las desigualdades y supriman los obstácu-
los al acceso de los servicios de salud.
De igual forma, las personas que deciden trasladar-

internacional
sido un rasgo persistente y de gran importancia
en la historia de Colombia (Mejía, 2012). Desafor-
tunadamente, muy poco se sabe de las múltiples y
complejas dimensiones en materia de salud que en-
frentan los colombianos que deciden migrar inter-
nacionalmente (Herrera, 2006).
se de un lugar a otro sin documentos legales o per-
misos laborales se enfrentan a situaciones donde
carecen de protección a sus derechos, sin seguridad
social y por ende un limitado acceso a servicios de
salud (Díaz, 2006). La falta de documentos que
comprueben su situación legal aumenta la vulnera-

y percepción
En el presente artículo se realiza un análisis com-
parativo de la percepción de salud de la población
migrante colombiana antes y después de este
bilidad de los migrantes. Por ese hecho, el migrante
indocumentado se somete a vivir en condiciones in-
frahumanas de pobreza, hacinamiento, insalubridad
y restricción para el acceso a los servicios básicos,

de la salud
evento. Los datos provienen del Proyecto Latinoa- en muchos casos, son personas con alto riesgo de
mericano de Migración (LAMP) para Colombia con presentar una enfermedad (Luengo, 2010).
información para jefes de hogar y/o cónyuges en-
cuestados en 14 comunidades en el 2008, 2009,
2011 y 20132. Para el 2011, se
de los colombianos 1
De acuerdo con la literatura previa, los problemas de
salud de los migrantes dependerán de un conjunto encontraban más de 2,1
millones de colombianos
variable de factores relacionados con la ocupación, el Contenido

estatus de documentación y el lugar de destino (Mier

Apartes principales del trabajo ganador en el XV Concurso Nacional & Rabell, 2005). En cuanto a la ocupación, los migran-
de Ponencias “Jesús Antonio Bejarano” que patrocina la Federación tes pueden desempeñar labores de alto riesgo para la
salud principalmente en sectores como agricultura,
en el extranjero,
Nacional de Estudiantes de Economía, Fenadeco. El trabajo hace manufactura, construcción y servicios domésticos representando el 4.6%
Busqueda de
palabras o frases

referencia a la situación migratoria de colombianos en el exterior. (Khachani, 2007) en los países receptores. Inclusive,
parte de esta población cuenta con remuneraciones
bajas e inferiores si se compara con las personas nati- del total de la población
vas en trabajos similares (Herrera, 2006).
De igual forma, algunos migrantes tienen condicio-
colombiana Página siguiente

(Organizacion
Nicol Stefany Arias Vaca, Deisy Lorena Galvis Molano
y Jaime Andrés Sarmiento Espinel*
nes desfavorables de empleo, discriminación y dificul-
Artículo anterior Artículo siguiente
tades en el acceso a mejores oportunidades o pues-

Los movimientos internacionales de la población emisores y receptores. En Colombia la migración

tos de trabajo (Agencia de la ONU para los refugiados
(ACNUR), 2014). Esto contribuye a un mayor riesgo Internacional para las Página anterior

de presentar lesiones, incapacidades permanentes,

continúan siendo uno de los importantes temas a
estudiar en la actualidad, dado las implicaciones y
efectos que tiene sobre el desarrollo de los países
internacional es una de las más altas de la región,
los migrantes colombianos en el exterior correspon-
den al 4,6% del total de la población (OIM, 2016).
Para algunos analistas los migrantes son personas
accidentes de trabajo e inclusive enfermedades emo- Migraciones (OIM),
cionales y mentales (Commission on Social Determi-
nants of Health (CSDH), 2007), las cuales pueden
influir en el deterioro de la salud del migrante.
2012). Estos Zoom +

vulnerables expuestas a diferentes riesgos sociales

* Estudiantes del programa de Economía y Profesor investigador de la Fa-
cultad de Ciencias Económicas de la Universidad Militar Nueva Granada.
1 Ponencia ganadora del XV Concurso Nacional de Ponencias “Jesús
Antonio Bejarano” categoría A año 2016. Producto derivado del pro-
yecto de investigación INV ECO-2080: “Decisión de migrar y formar
una familia: Un análisis desde la historia de eventos de los colombianos”
financiado por la Vicerrectoría de Investigaciones de la Universidad Mi-
litar Nueva Granada, vigencia 2016.
Agradecemos al par evaluador por sus valiosos comentarios, al Banco
de la República y a la Federación Nacional de Estudiantes por su cola-
boración. Asimismo agradecemos a los docentes Adriana Carolina Silva,
Jaime Andrés Sarmiento y a nuestra tutora Sandra Milena Munévar por
todo el apoyo, colaboración y empeño en esta ponencia.
100 ECONOMÍA COLOMBIANA
y culturales, por lo tanto, el proceso migratorio y la
adaptación a un nuevo entorno pueden afectar la
salud del migrante. Los hechos estilizados muestran
que la salud de los colombianos parece empeorar
después del evento migratorio.
Introducción
La migración internacional de colombianos ha au-
mentado significativamente. Para el 2011, se en-
Para el 2009, el 38,4% de los migrantes colombia- movimientos migratorios
nos encuestados en España habían sufrido lesiones
han sido un rasgo
por accidentes laborales, de los cuales el 15,1% no
recibieron asistencia médica porque no contaban
persistente y de gran
con los seguros necesarios, ni tenían los recursos
monetarios para acceder a este servicio (Agude-
lo-Suárez et al., 2009), demostrando la falta de po- importancia en la
2 Los detalles de la etnoencuesta y los cuestionarios utilizados están
disponibles en el sitio web de LAMP (http://lamp.opr.princeton.edu/). historia de Colombia.
ECONOMÍA COLOMBIANA 101
 NOTAS ESPECIALES NOTAS ESPECIALES

Por su parte, la magnitud en la movilidad de personas
y las condiciones que enfrentan en este país receptor
ha llevado a calcular la tasa de desprotección médica
en los lugares de origen. Para el caso de colombia-
nos en Estados Unidos se evidencia que la tasa de
desprotección médica es del 30% (Unidad de Política
Migratoria, 2013). Evidenciando que los migrantes, y
en particular, los colombianos en Estados Unidos no
cuentan con una amplia cobertura médica.
Datos de migrantes colombianos
Con el propósito de lograr un mayor entendimiento
de la salud de la población migrante colombiana se
Gráfico 1 Salud auto-reportada antes de migrar
y regresar a Colombia
60%
50%
40%
realizó un análisis estadístico de tipo descriptivo.
Los datos provienen del Proyecto Latinoamericano
de Migración (LAMP). Las medidas de salud inclui-
das en LAMP son auto- reportadas. A cada jefe de
hogar y/o cónyuge migrante se le pide determinar
en la escala de malo, regular, bueno y muy bueno
la percepción de salud antes de migrar y al regresar
a Colombia. Igualmente, se incluye la información
sobre el estatus de documentación, la ocupación
ejercida en el primer viaje internacional y el país
de destino.
En el gráfico 1 se evidencia una variación en la pers-
pectiva del estado de salud antes de migrar y al re-
58,3%
40,1% 40,2%
38,0%
gresar a Colombia. La salud del migrante parece em-
peorar al regresar al país de origen, reportando una
percepción “mala” que antes no existía y aumentan-
do en 11 puntos porcentuales la percepción regular,
a su vez disminuye la perspectiva “Muy buena” en
20 puntos porcentuales. (Gráfico 2)
Los resultados demuestran que los migrantes pue-
den ser objetos de múltiples formas de discrimina-
ción, violencia y explotación; que pueden afectar
directamente su salud física y mental. Igualmente,
los migrantes pueden padecer afecciones que en sus
nuevos países de residencia no conocen y no saben
el proceso adecuado para tratarlas (Khachani, 2007).
Con respecto a la ocupación, las personas que acce-
dieron en el país receptor a cargos profesionales o
técnicos reportaron en su mayoría una percepción
de salud “buena” y “muy buena”. Mientras la per-
cepción “mala” de salud se reparte en proporciones
iguales en las personas que realizaron trabajos de
mayor fuerza y labores domésticas, como la limpie-
za de casas y el cuidado de niños, como se observa
en el cuadro 1.
En el análisis con respecto al estatus de documen-
tación y ocupación se puede percibir que los co-
lombianos que tenían una percepción muy buena o
buena de su salud eran migrantes documentados.
A su vez, se observó que aquellos que tenían una
percepción mala de salud se distribuyeron equita-
tivamente entre documentados e indocumentados.
Al analizar los lugares de destino se evidencia ciertas
variaciones en los estados de salud reportados por
los migrantes, donde las percepciones se ven altera-
das por las distintas circunstancias que enfrenta la
población migrante como se muestra en la gráfica 2.
Para aquellos que presentan un reporte “Malo” en
cuanto a su salud al regresar a Colombia todos tu-
vieron como lugar de destino Estados Unidos, mien-
tras quienes calificaron su salud como “Muy buena”
habían regresado de países suramericanos.
Contenido

Gráfico 2 Salud auto-reportada al regresar a Colombia y destino

30%
100%

100%
20% 90% Busqueda de
palabras o frases
13,0% 80%
10% 8,9%
70%

48,93%
0,0% 1,6% 60%
0%

37,93%

38,38%
37,9%
50% Página siguiente
Mala Regular Buena Muy Buena

33,33%

30,9%
Antes de migrar Al regreso a Colombia 40%

24,14%

25,3%
30%

17,02%
Fuente: LAMP. Elaboración propia.
20%
Página anterior

3,03%

31,9%
Cuadro 1 Salud auto-reportada al regresar a Colombia: Ocupación y Estatus de documentación. 10%

0,0%

0,0%

0,0%

0,0%
0%
Mala Regular Buena Muy Buena Mala Regular Buena Muy Buena
Ocupación Estados Unidos Latinoamérica Europa Otros Zoom +

Trabajos de mayor fuerza 0.500 0.259 0.229 0.255

Fuente: LAMP. Elaboración propia.
Trabajadores en servicios domésticos 0.500 0.333 0.375 0.244
Profesional o Técnico 0.000 0.037 0.041 0.106
Otros 0.000 0.296 0.260 0.170
La salud del migrante parece empeorar al regresar al país
Desempleado 0.000 0.074 0.093 0.223
Estatus de documentación de origen , reportando una percepción “mala” que antes
Documentado 0.500 0.931 0.898 0.838 no existía y aumentando en 11 puntos porcentuales
Indocumentado 0.500 0.069 0.101 0.161
Total Conexiones 57.327.470 13.997.560 7.273.146
la percepción regular, a su vez, disminuye la perspectiva
Fuente: LAMP: Elaboración propia. “Muy buena” en 20 puntos porcentuales.
102 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 103
 NOTAS ESPECIALES
El análisis
de tipo
descriptivo
indica que
los migrantes
colombianos
al retornar al país
pueden presentan
un deterioro
en la percepción
de su salud.
Comentarios finales
El presente estudio relaciona el evento migratorio
con el estado de salud de una muestra de migrantes
colombianos. El análisis de tipo descriptivo indica
que los migrantes colombianos al retornar al país
pueden presentan un deterioro en la percepción
de su salud. Este reporte de salud de población mi-
grante está asociado con la ocupación, el estatus
de documentación y el lugar de destino. En el caso
de las labores desempeñadas por los migrantes, se
evidencia que pueden existir situaciones de preca-
riedad que ameritan acciones políticas, económicas
y de salud pública que favorezcan al migrante, ya
que, esto no solo beneficiará a este grupo sino al
desarrollo del país receptor.
Futuros trabajos pueden considerar la naturaleza de
las diferencias entre migrantes y no migrantes. En
específico, estimar los factores que inciden en el po-
sible deterioro de la salud de los migrantes colom-
bianos, desagregado de otros factores intervinien-
tes. Del mismo modo, robustecer los resultados con
técnicas econométricas para la toma de decisiones
relacionadas con la población migrante.
104 ECONOMÍA COLOMBIANA
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gio de la Frontera Norte.
ECONOMÍA COLOMBIANA 105
 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

Auditoría de
ciencia de que su labor debe ayudar a garantizar los Para las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS)
derechos humanos (DDHH), mediante la revisión de con mandato de realizar Auditoría de Desempeño
los niveles de implementación y seguimiento de los (AD), su desafío es la eficaz implementación de las

Desempeño
ODS así como de los procesos de compensación, re-
paración, restitución y dignificación, cuando éstos
han sido vulnerados3.
Dado el carácter multidimensional y universal de la
Agenda 2030 y de los ODS, la revisión de su imple-
en la evaluación
mentación debe ser integral, en la medida en que
los desafíos mundiales no se pueden tratar en for-
Normas Internacionales de Auditoría (ISSAI, por sus
siglas en inglés) vigentes. Según el estado actual
de la EFS esto puede conllevar, entre otros, a desa-
fíos como cambios legislativos y de normativa ins-
titucional así como de su aprobación y aplicación;
superar las resistencias al cambio; la validez de las
consultorías externas; disponer de los recursos para
implementar y adelantar este tipo de exámenes;

de los objetivos
ma separada. Así, la AD debe proveer información a definir y aplicar criterios acordes al tipo de audito-
los gobiernos sobre cómo la implementación de la ría para el desarrollo de capacidades del personal y
Agenda 2030 mediante políticas, normas y presu-

de desarrollo
puestos inciden en los derechos de las personas y
debe ayudar a prevenir que éstos sean vulnerados
además de los efectos fiscales que se pueden de-
para la selección de tutores; desarrollar estrategias
y canales que comuniquen, incentiven y convenzan
de los beneficios de este proceso y faciliten la coor-
dinación de instancias y mecanismos regionales e

sostenible
rivar para los Estados por concepto de compensa-

1
ción, reparación o restitución.
Evaluar la implementación de los ODS implica reali-
zar, entre otras, valoraciones objetivas exante bajo
la categoría aprobada por la Organización Interna-
cional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
institucionales5.
Las EFS de Chile, Colombia, Honduras, Guatemala y
Panamá aludieron como dificultad o limitante para
realizar Auditoría de Desempeño a los ODS que no
se asigna o no se cuenta con personal suficiente ni
con perfiles necesarios. Dichas EFS, excepto Pana- Contenido

(INTOSAI por sus siglas en inglés) “Evaluar la prepa- má, además mencionan que no se asignan o son
Las Auditorías de Desempeño para los Objetivos de Desarrollo ración de los gobiernos nacionales para aplicar, mo- insuficientes los recursos. Las EFS de Venezuela y
nitorear e informar sobre el progreso de los ODS y Perú afirman que no existen sinergias interinstitu-
Sostenible suponen nuevas formas de ejercer la fiscalización posteriormente para auditar su funcionamiento y la cionales y la última alude deficiencias en la informa- Busqueda de

que se apoyan en las tecnologías de la información y en la fiabilidad de los datos que producen”4, incorporan- ción suministrada por los gestores que retarda el palabras o frases

do herramientas analíticas fiables y válidas, que per- proceso auditor. La EFS de Honduras además men-
participación ciudadana activa, que trascienden las fronteras mitan evaluar los resultados, a partir de indicadores ciona que existen deficiencias en tecnologías de la
sectoriales y territoriales y contemplan formas más flexibles emitidos por las entidades auditadas y/o por EFS. información. Las EFS de México y Cuba respondie-
de relacionamiento con las entidades gubernamentales. Este documento hace especial énfasis en la revisión ron que no existen dificultades. Página siguiente

de las actividades preparatorias de los gobiernos para En el caso de las EFS cuyo mandato les impide ade-
la implementación de la Agenda 2030 por ser una lantar este tipo de revisiones su desafío es mayor,
fase fundamental en la integración de los ODS a los dado que además de los obstáculos que debe afron-
contextos nacionales. Para ello, se enfoca en cuatro tar una EFS con el mandato para realizar este tipo de Página anterior

Liliana Rodríguez Sánchez*
Introducción
El propósito de realizar auditorías de desempeño
(AD) a la implementación de los Objetivos de De-
sarrollo Sostenible (ODS) debe ser, a través de la
identificación de acciones de mejora, contribuir a la
adopción, adaptación o fortalecimiento de un mo-
delo de desarrollo enfocado en las personas y en el
planeta y por ende más sustentable, equitativo y
próspero para todos2.
Dicha revisión parte de identificar los resultados es-
perados de la Agenda 2030, lo que exige de las En-
tidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) tomar con-
Artículo anterior Artículo siguiente
* Funcionaria de la Dirección de Estudios Sectoriales, CD para el Sector
Agropecuario. Ingeniera de Producción Agroindustrial, Magister en Me-
dio Ambiente y Desarrollo, Especialista en Análisis de Política Pública y
Candidata a Magister en Estudios Políticos Latinoamericanos.
1 Este artículo es adaptado de la Ponencia base del Tema Técnico Nº 2
“Auditoría de Desempeño en la Evaluación de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible” presentado por la Contraloría General de la Republica de
Colombia en la XXVII Asamblea General de la Organización Latinoame-
ricana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores – OLACEFS
celebrada en Asunción (Paraguay) entre Octubre 3 – 6 de 2017, publi-
cada en el link http://www.olacefs.com/xxvii-asamblea-general-y-lvi-con-
sejo-directivo-2017-asuncion/. Se agradecen los aportes de Diana Ra-
mírez Prado de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente y Jesús
Mena de la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas.
2 INTOSAI. ISSAI 12. El valor y Beneficio de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores – marcando la diferencia en la vida de los ciudadanos. Princi-
pio 2 y, numerales 5 y 6 del Principio 5.
acciones: (i) Mandato de las EFS para adelantar AD y
para revisar el logro de los ODS, (ii) Comprender la
Agenda 2030 para el Desarrollo sostenible, (iii) Capa-
cidad de las EFS para fiscalizar los ODS, y (iv) Fiscali-
zación a los sistemas nacionales de estadísticas.
Mandato de las entidades fiscalizadoras
para adelantar AD y para revisar el logro para concretar ese compromiso, y (iii) los resultados de esos esfuerzos
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
Fiscalizar la implementación de la Agenda 2030 y
el logro de los ODS es todo un reto por los asuntos
multidimensionales que aborda y que involucra los
diferentes niveles de la administración pública, del
sector privado y de la sociedad. Esto es un proceso
complejo.
revisiones, debe empezar por ampliar su competen-
cia constitucional y/o legal, si pretende incursionar
en el desarrollo de este tipo de auditorías. Esto de-
penderá del respaldo de los clientes de las EFS para Zoom +
3 La AD a la implementación de los ODS, debe determinar: (i) el com-
promiso de las entidades responsables, (ii) los esfuerzos emprendidos
en el tiempo, mediante la aplicación de indicadores estructurales (Efec-
tividad), de proceso (eficiencia y economía) y de resultados (eficacia)
así como de instrumentos que permitan detectar prácticas de inequidad,
discriminación y/o injusticia; y propiciar mejoras para que “nadie se que-
de atrás”.
4 http://www.intosai.org/fileadmin/downloads/downloads/1_about_
us/strategic_plan/SP_INTOSAI_Strategic_Plan_2017_22.PDF
5 Ramírez, Erwin. Buenas prácticas y desafíos durante el proceso de
implementación de las ISSAI. Webinario de julio 21 de 2017.

106 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 107

 DESDE LA CGR
que se adelante este tipo de revisión, sobretodo, si
corresponden al poder legislativo o al ejecutivo, lo
que requerirá desarrollar una estrategia para el lo-
gro de este fin, sin comprometer la independencia
de la EFS. Solo la EFS de Panamá manifestó carecer
de mandato para realizar AD.
Por otra parte, solo la EFS de Brasil manifestó que el
gobierno de su país no ha asumido como mandato
obligatorio la implementación de los ODS, no obs-
tante, aclara que “el Gobierno Brasileño publicó un
Decreto Presidencial con el objetivo de internalizar,
difundir y dar transparencia al proceso de la imple-
mentación de la Agenda 2030”. Mediante la AD, las
EFS podrían recomendar la institucionalización de la
implementación de los ODS6, si se considera la rela-
ción existente entre estos y los Derechos Humanos
los cuales son universales e inalienables7 y por ende
su aplicación podría tener carácter obligatorio.
De las EFS que respondieron que los gobiernos de
sus países asumieron los ODS como un compromiso
obligatorio, cinco afirman que lo han hecho como
mandato legal / normativo, cuatro que se incluyeron
en los planes nacionales y dos aluden la declaración
de los ODS8. Diez EFS afirman que sus países han
ratificado la Declaración de los Derechos Humanos,
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políti-
cos y/o el Pacto Internacional de Derechos Econó-
micos, Sociales y Culturales y, agregan que estos
instrumentos se reflejan en la legislación nacional9.
Finalmente, las EFS de Chile y de México mencionan
que el balance de la aplicación de estos instrumen-
tos en sus países es regular, las EFS de Colombia y
Honduras que es deficiente y la EFS de Guatemala
que no se ha evaluado. Las demás estiman que el
balance de su aplicación es bueno.
Así, la mayoría de las EFS que diligenciaron el cues-
tionario tendrían la competencia para emprender el
seguimiento a la preparación, implementación y lo-
gro de los ODS a través de la Auditoría de Desempe-
ño, con las dificultades y limitantes antes señaladas,
lo que potencializa la oportunidad de implementar
las Normas Internacionales de Auditoría de Desem-
peño al hacerlo en un tema de interés global como
es la Agenda 2030, máxime cuando los balances de
la aplicación de los instrumentos de Derechos Hu-
manos provienen usualmente de fuentes diferentes
a las EFS y cuando dichos balances no son óptimos.
La EFS de Panamá, por su parte, tendría que iniciar
con otro tipo de auditorías (financiera o de cum-
plimiento), mientras amplía su mandato, lo que no
108 ECONOMÍA COLOMBIANA
obsta para inste al gobierno de su país a que avance
en la implementación de los ODS.
Comprender la agenda 2030 para derecho14, lo que demanda sistemas nacionales de
el desarrollo sostenible
Abordar en forma objetiva la fiscalización de la
Agenda 2030 así como del logro de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS) implica para empezar
que las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS)
además de conocer las metas y los indicadores com-
prendan a fondo los objetivos, alcance y especial-
mente las teorías de cambio y/o marcos de referen-
cia que los sustentan, los cuales se constituirán en
los criterios que permitirán la valoración del logro o
no de los propósitos previstos.
La agenda 2030 se sustenta en el Enfoque Basado
en los Derechos Humanos (EBDH)10, cuyo fin es ana-
lizar las desigualdades que caracterizan el desarrollo
y corregir las prácticas discriminatorias y el injusto
reparto del poder que lo obstaculizan. Este enfoque
normativamente se basa en las normas internacio-
nales de Derechos Humanos y operacionalmente
está orientado a la promoción y la protección de
dichos derechos11. De esta manera, los principios
6 Esta EFS de manera consistente no responde si el gobierno de su país
ha ratificado la Declaración de los Derechos Humanos, el Pacto Inter-
nacional de Derechos Civiles y Políticos y/o el Pacto Internacional de De-
rechos Económicos, Sociales y Culturales y; tampoco hizo referencia al
balance que se conoce de su aplicación.
7 Los principios de los DDHH son: universalidad e inalienabilidad, inter-
dependencia e interrelación, indivisibilidad, no discriminación e igualdad,
participación e inclusión, responsabilidad y obligación de rendir cuentas
(accountability) y legalidad (ONU, s.f., 2 y 3).
8 Según la CEPAL (2017, 47), en la región se han identificado al menos
16 mecanismos interinstitucionales de coordinación adoptados por los
países para el logro de los ODS, cuyo objeto es orientar la política; llevar
a cabo la coordinación institucional e intersectorial; movilizar recursos
y orientar el gasto; gestionar alianzas; presentar informes, monitorear y
evaluar, y coordinar la cooperación internacional. En América Latina los
países que han creado nuevas instituciones son Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica, El Salvador, Panamá, Paraguay, Perú y República Dominica-
na. En el Caribe se destacan los casos de Aruba y las Bahamas (CEPAL,
2017, 48 y 49).
9 La EFS de Cuba respondió “Cuba votó a favor de la adopción de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos y ha confirmado su
apoyo a la misma en sucesivas oportunidades. En cuanto a los Pactos
Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y Económicos Sociales y
Culturales, aunque Cuba no los ha ratificado, si firmó ambos instrumen-
tos y está comprometida en la promoción y protección de los derechos
que los Pactos protegen”.
10 La Declaración Universal de Derechos Humanos reconoce los DDHH
como la base de la libertad, la justicia y la paz.
11 Naciones Unidas, (2006). Preguntas frecuentes sobre el enfoque de
derechos humanos en la cooperación para el desarrollo. Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. p. 15.
DESDE LA CGR
de los Derechos Humanos12 guían todo el ciclo de
las políticas, programas y proyectos13 y los gobier-
nos deben respetar, proteger y hacer cumplir cada
estadísticas y presupuestos nacionales con EBDH.
Se debe aclarar que la auditoría a la implementa-
ción de los ODS no se trata de una revisión al tema
de Derechos Humanos. Adelantar la fiscalización
de los programas a través de los cuales se desarro-
lla la Agenda 2030 implica el examen de la aplica-
ción del EBDH, teoría de cambio de ésta, en la for-
mulación de los procedimientos, la revisión de los
datos y estadísticas, definir los indicadores para la
valoración de la gestión y de los resultados, entre
otros aspectos.
De la misma manera, marcos de referencia desarro-
llados y/o empleados por las Naciones Unidas para
la implementación de los ODS en los países pueden
ser muy útiles a las EFS para la comprensión, a la luz
de estándares internacionales, sobre cómo se prevé
que se adelante este proceso. Conocer dichos mar-
cos permitirá a las EFS analizar en forma indepen-
diente, objetiva y frente a sus realidades nacionales,
la aplicabilidad de dichos marcos por los gobiernos
de sus países, evaluar las rutas de trabajo propues-
tas por los gobiernos frente a dichos referentes y,
de ser el caso, servir de criterio para revisar el pro-
ceso de preparación e implementación de la Agenda
2030 y de sus ODS.
El 63,6% de las once EFS que diligenciaron el cues-
tionario manifestaron que sabían que el EBDH co-
12 Estos principios son: universalidad e inalienabilidad, interdependen-
cia e interrelación, indivisibilidad, no discriminación e igualdad, partici-
pación e inclusión, responsabilidad y obligación de rendir cuentas (ac-
countability) y el imperio de la ley (UN, s.f., páginas 2 y 3).
13 Planificación y diseño (definición de metas, objetivos y estrategias),
ejecución, monitoreo y evaluación y análisis.
14 Respetar un derecho significa abstenerse de interferir en su disfrute;
protegerlo es evitar que otras partes interfieran en dicho goce y; hacer-
lo cumplir (garantizarlo) implica adoptar medidas activas para poner
en práctica leyes, políticas y procedimientos, incluida la asignación de
recursos, que permitan a las personas disfrutar de sus derechos. Ver
http://www.unfpa.org/es/el-enfoque-basado-en-los-derechos-humanos
consultada el 29 de abril de 2017.
15 La EFS de Brasil no respondió la última pregunta, dado que afirmó
desconocer que el EBDH es la teoría de cambio de los ODS.
16 Naciones Unidas (2015). Resolución A/RES/69/228 Promoción y
fomento de la eficiencia, la rendición de cuentas, la eficacia y la trans-
parencia de la administración pública mediante el fortalecimiento de las
entidades fiscalizadoras superiores. Resolución aprobada por la Asam-
blea General el 19 de diciembre de 2014.
17 Las EFS de Venezuela y de Brasil no respondieron la pregunta.
rrespondía a la teoría de cambio que sustenta la
Agenda 2030 y 63,6% que no han recibido capaci-
tación al respecto, por lo que consideran necesario
recibir información y capacitación al respecto, re-
cibir entrenamiento mediante auditorías coordina-
das y que se desarrollen metodologías para realizar
AD bajo esta perspectiva15. El 54,5% afirma que
conoce que en la fiscalización a los ODS se debe
revisar el tipo y la calidad de los escenarios de go-
bernanza y 72,7% que no ha recibido capacitación
sobre el particular.
En desarrollo de la cooperación entre las Naciones
Unidas y la INTOSAI, de la que hace parte OLACEFS,
frente a la necesidad de crear capacidades como
instrumento para promover el desarrollo al que hace
referencia la Resolución A/RES/69/228 de la Asam-
blea General de las Naciones Unidas16, es importan-
te que las EFS puedan adquirir el conocimiento en
detalle de los fundamentos teóricos y conceptuales
que sustentan la Agenda 2030 y su implementación.
En este sentido, se sugiere generar una agenda de
foros, seminarios, foros, webinarios, capacitaciones
virtuales, etc. al respecto. Contenido
El desafío para las EFS es gestionar y apropiar el co-
nocimiento necesario para generar metodologías y
adelantar revisiones acordes a su reto de promover
la eficiencia, rendición de cuentas, eficacia y trans- Busqueda de
palabras o frases
parencia de la administración pública, lo que al fi-
nal contribuye al logro de los objetivos y las prio-
ridades de desarrollo nacionales, así como de los
objetivos de desarrollo convenidos internacional-
Página siguiente
mente, como lo prevé la Resolución A/RES/69/228
de la Asamblea General de las Naciones Unidas de
diciembre 19 de 2014.
Cinco EFS afirman haber realizado auditorías y otras
Página anterior
evaluaciones a los Objetivos de Desarrollo del Mi-
lenio (ODM) sin que hayan desarrollado metodolo-
gías que sirvan de referente para diseñar aquellas
tendientes a evaluar la implementación de los ODS,
Zoom +
por lo que en este campo hay mucho por hacer. La
EFS de México manifestó que aunque no realizaron
auditorías a la implementación de los ODM, éstos
se utilizaron para valorar el compromiso público en
la reducción de las desigualdades que afectan el de-
sarrollo de las capacidades de cada persona, en te-
mas como salud y educación. Las EFS de Colombia,
Guatemala y Perú estiman necesario iniciar desarro-
llos metodológicos sobre los ODS17.
Este conocimiento servirá además de base para el
diseño y desarrollo por parte de las EFS de estrate-
gias de promoción de la participación ciudadana en
ECONOMÍA COLOMBIANA 109
 DESDE LA CGR
el seguimiento y control al logro de los ODS, al ser
las personas –bajo el EBDH- agentes principales de
su propio desarrollo (más que receptores pasivos de
productos y servicios) con su intervención activa en
todo el ciclo de los programas y proyectos así como
exigiendo la concreción de sus derechos, siendo la
población marginada y excluida en la que se centran
los programas para reducir las desigualdades y em-
poderar a quienes se han quedado atrás, haciendo
de la participación ciudadana a la vez un medio y
un objetivo.
Diez EFS afirmaron que promueven la capacitación
y organización de la ciudadanía, especialmente de
los grupos más vulnerables para que conozcan y exi-
jan sus derechos y participen como titulares de los
mismos en los procesos de rendición de cuentas; no
obstante, cinco EFS manifestaron no haber identifi-
cado el estadio que posee y al cual aspira, dentro del
modelo de madurez sobre la participación ciudada-
na, tres EFS afirmaron estar en estado intermedio y
aspirar a uno alto, dos EFS mencionan estar en nivel
bajo y aspirar a uno alto y otra EFS pretende per-
manecer en nivel intermedio. Al respecto, procede
que las EFS definan estrategias específicas para el
desarrollo de los acuerdos de la Declaración de Pun-
ta Cana, en lo que respecta a la AD a los ODS.
Diez entidades
fiscalizadoras afirmaron
que promueven la
capacitación y
organización de la
ciudadanía, especialmente
de los grupos más
vulnerables para que
conozcan y exijan sus
derechos y participen
como titulares de los
mismos en los procesos
de rendición de cuentas.
110 ECONOMÍA COLOMBIANA
Capacidad de las EFS para fiscalizar la primera reunión del Foro de los Países de América
los Objetivos de Desarrollo Sostenible
Varios son los desafíos que las Entidades Fiscaliza-
doras Superiores (EFS), aun contando con el man-
dato, deben afrontar considerando la concepción de
la Agenda 2030.
El primer desafío es la institucionalización de la Au-
ditoría de Desempeño en las EFS en el marco de la
implementación de las Normas Internacionales de
Auditoría (ISSAI, por sus siglas en inglés) reciente-
mente actualizadas. Esto implica identificar las bre-
chas y, a partir de éstas, formular y ejecutar un plan
institucional.
La Auditoría de Desempeño (AD) a la preparación e
implementación de los ODS es un reto mayor que
implica desarrollar una estrategia organizacional
que contemple desafíos como:
(i) Realizar una revisión que considere el carácter
multidimensional de la Agenda 2030, lo que exige
superar la mirada sectorial y avanzar hacia una que
integre las diferentes metas e indicadores de otros
sectores que confluyen para el logro de cada ODS.
(ii) Desarrollar metodologías y procedimientos que
valoren de manera objetiva las dimensiones econó-
mica, social y ambiental del desarrollo en los progra-
mas, planes y proyectos a través de los cuales los
gobiernos realicen la implementación de los ODS.
(iii) Alcanzar una cobertura significativa de la fisca-
lización a los ODS a nivel territorial que, en forma
coordinada, permita realizar AD a la implementa-
ción de los ODS en todos los niveles de la adminis-
tración pública.
(iv) Mejorar los mecanismos de acceso a la informa-
ción oficial sobre el avance de la implementación de
la Agenda 2030 así como los canales de comunica-
ción con las entidades gubernamentales responsa-
bles de la preparación y el logro de los ODS con el
fin de crear un ambiente favorable para la acepta-
ción de las recomendaciones derivadas de la AD y
la aplicación de las respectivas acciones de mejora.
Nueve EFS responden que los reportes e informes
sobre el avance de la implementación de los ODS en
su país son de su conocimiento y acceso así como
del público en general y dos EFS responden que no,
en ambos casos argumentando que aún no se es-
tán realizando reportes por parte del Ejecutivo. A su
vez, ocho EFS afirman que no conocieron, antes de
la realización del evento, si su país iba a participar en
DESDE LA CGR
Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible para
la revisión de avances y desafíos de la implementa-
ción de los ODS en la región, lo cual evidencia poca
interrelación entre el Ejecutivo y las EFS respecto a
la gestión de los ODS, siendo la AD una herramienta
clave para cambiar esta dinámica.
(v) Diseñar y poner en marcha una estrategia de con-
trol fiscal participativo que además de adelantar ac-
ciones en materia de atención ciudadana orientada a
resolver peticiones, quejas y/o reclamamos así como
a promover la participación ciudadana en el segui-
miento y fiscalización de los ODS en todo el ciclo
de los programas, planes y proyectos en procura de
mejorar la calidad de la fiscalización a los mismos;
en desarrollo del artículo primero de la Declaración
de Punta Cana incluya mecanismos de participación
ciudadana que permitan obtener diferentes puntos
de vista en el desarrollo de AD a los ODS18.
(vi) Promover la buena gobernanza, la transparencia
y la rendición de cuentas en la administración públi-
ca, a través de los hallazgos, las recomendaciones y
las conclusiones de los informes de AD al avance de
la implementación de la Agenda 2030 para el Desa-
rrollo Sostenible, al mismo tiempo que en el ejerci-
cio de la fiscalización se garantiza la independencia,
la transparencia y la rendición de cuentas de las EFS.
(vii) Recurrir a estrategias de cooperación interna-
cional tendientes a la consecución de recursos, de
asistencia técnica, de intercambio de experiencias
y de buenas prácticas, especialmente en lo que se
refiere al procesamiento y análisis de datos, previa
revisión de la capacidad de la EFS para examinar, in-
terpretar y realizar recomendaciones sobre los siste-
mas nacionales de estadística.
Fiscalización a los sistemas nacionales el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo21,
de estadísticas
La fiscalización de la implementación a los ODS exi-
ge revisar por parte de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores (EFS), que existan datos más descripti-
vos y representativos para hacer el seguimiento y
la supervisión de los avances de la estrategia de po-
líticas públicas definida a nivel nacional, que asigne
responsabilidades y exija resultados a todas las par-
tes involucradas.
La Auditoría de Desempeño (AD) debe examinar que
los sistemas de información garanticen la universa-
lidad de los Derechos Humanos, es decir que no se
concentren sólo en agregados nacionales, lo cual
desvía la atención de los más desfavorecidos y mar-
ginados, sino que para que estas personas no sigan
rezagadas, se deben reportar datos desagregados
por ingresos, edad, raza, región geográfica, género
y grupos sociales relevantes (especialmente los más
excluidos). Además, se debe revisar que los gobier-
nos midan sus avances sobre aspectos que antes no
se consideraban medibles, como gobernanza, inde-
pendencia y accesibilidad judicial, seguridad perso-
nal, participación política, generación de conflictos
y prevención de la violencia, sostenibilidad ambien-
tal y dinámica demográfica19.
La revisión por parte de las EFS a las actividades
preparatorias de los gobiernos debería considerar,
entre otras las siguientes preguntas para identificar
los compromisos adquiridos por el país en cuanto a
las fuentes de información que contemplen el Enfo-
que Basado en Derechos Humanos20:
• ¿Cuáles son los grupos más desfavorecidos?
• ¿Cómo es la situación específica de las mujeres?
Contenido
• ¿Existe protección legal especial para los grupos
desfavorecidos?
• ¿Los datos disponibles son precisos, están dispo- Busqueda de
nibles y desglosados por género, edad, raza, ori- palabras o frases
gen geográfico, estado migratorio, discapacidad
y si es urbana o rural?
Realizar AD a las medidas preparatorias de los go-
biernos para informar sobre los avances en el logro Página siguiente
de los ODS es crucial para una rendición de cuentas
transparente de la administración pública, para una
participación ciudadana efectiva que contribuya a
ejercer control social y para la mejora de la gestión
Página anterior
y de los resultados en términos del goce de los De-
rechos Humanos, si se tiene en cuenta que, según
la inversión en estadísticas y los avances tecnológi- Zoom +
18 Comisión Técnica de Práctica de Buena Gobernanza de OLACEFS.
Desafíos y perspectivas para el fortalecimiento de la fiscalización de la
agenda 2030. Página 8.
19 Naciones Unidas. Un millón de voces: el mundo que queremos. Un
futuro con dignidad para todos y todas. Página 52.
20 Berraondo, Mikel y Martínez de Bringas, Asier (2011). La integra-
ción del Enfoque Basado en Derechos Humanos en las prácticas cotidia-
nas. Repensar hoy y hablar del mañana. Instituto Promoción Estudios
Sociales-IPES. Página 80.
21 Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2014). Implemen-
tación de la Agenda para el Desarrollo después de 2015. Oportunida-
des a nivel nacional y local. Página v.
ECONOMÍA COLOMBIANA 111
 DESDE LA CGR
cos, contribuyen a fortalecer el seguimiento partici-
pativo y la rendición de cuentas.
Una vez se cuente con los resultados de las AD so-
bre el grado de preparación de los sistemas naciona-
les para informar sobre los progresos en el cumpli-
miento de los ODS, así como de su funcionamiento
y la fiabilidad de los datos que producen, se podrán
identificar los ODS e indicadores sobre los cuales
existe información disponible para realizar AD a pro-
gramas, planes, proyectos, sistemas o actividades.
Según la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL), a nivel regional, los países pro-
ducen cerca del 22% de los indicadores del marco
de indicadores mundiales para el monitoreo de los
ODS, cifra que aumenta a un 42% si se incluyen los
que no se producen en la actualidad, pero que los
países podrían producir con información existente.
Las razones expuestas por las naciones para no pro-
ducirlos es que a la fecha no hubo una demanda
específica, lo que destaca la falta de metodologías
internacionalmente consensuadas que podría des-
alentarlos a hacer esfuerzos al respecto. Adicional-
mente, los países afirman que la falta de capacidad
técnica impide la producción del 8% de los indica-
dores, siendo la escasez de recursos económicos
la causa más relevante de la no producción de la
información22.
Las áreas estratégicas propuestas para la puesta en
marcha de actividades de cooperación técnica, del
plan de acción mundial para los datos sobre el desa-
rrollo sostenible, serían potenciales asuntos sobre
los cuales podrían centrarse las AD23:
Según la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL), a nivel regional,
los países producen cerca del 22% de los
indicadores del marco de indicadores mundiales
para el monitoreo de los ODS, cifra que
aumenta a un 42% si se incluyen los que
no se producen en la actualidad,
pero que los países podrían producir
con información existente.
112 ECONOMÍA COLOMBIANA
(i) coordinación y liderazgo estratégico24
(ii) innovación y modernización de los sistemas es-
tadísticos
(iii) fortalecimiento de las actividades y programas
de estadísticas básicas
(iv) difusión y uso de los datos
(v) asociaciones de múltiples interesados
(vi) movilización de recursos y esfuerzos de coordi-
nación para fortalecer las estadísticas.
Respecto al 24 Simposio de la Organización de las
Naciones Unidas/INTOSAI en ‘Digitalización, datos
abiertos y minería de datos: pertinencia e implica-
ciones para el trabajo de fiscalización de las EFS
y contribución al seguimiento y la revisión de los
ODS”, las Entidades Fiscalizadoras Superiores son
22 Comisión Económica para América Latina y el Caribe –CEPAL-
(2017). Informe anual sobre el progreso y los desafíos regionales de la
agenda 2030 para el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe
En: Foro de los países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo
Sostenible. Ciudad de México 26 a 28 de abril de 2017. Página 79 y 80.
23 Ibídem, página 82.
24 Por el carácter estratégico y transversal de los ODS, identificándose
una cantidad de instituciones que participan en el proceso de elabora-
ción de los indicadores, lo que implica una coordinación interinstitucio-
nal entre las diferentes entidades que conforman el sistema nacional de
estadística así como de los órganos productores de estadísticas oficiales
en programas de mejoramiento y programas estratégicos a largo plazo.
Las oficinas nacionales de estadística son las responsables de la genera-
ción de alrededor de un 40% de los datos, actuando como responsables
principales o colaborando en algún arreglo interinstitucional (CEPAL,
2017, 82)
DESDE LA CGR
conscientes de que tienen un papel muy importan-
te como proveedores de información calificada me-
diante sus informes y de que la digitalización genera
grandes expectativas hacia las EFS y cambia los re-
quisitos de su trabajo auditor. Por tal razón, se emi-
tieron una serie de conclusiones y recomendaciones
sobre “Digitalización, datos abiertos y minería de
datos” que sirven de guía para las EFS, tanto para
su trabajo de auditoría como para su contribución
a la implementación de los ODS. A continuación se
presentan las principales conclusiones:
• Recomendar a la INTOSAI y a sus Organismos
Regionales a explorar las oportunidades de com-
partir conocimientos y mejores prácticas en la
digitalización, datos abiertos y minería de datos,
como también se destaca en la Agenda 2030.
• Es necesario que las EFS desarrollen –según sus
capacidades- estrategias internas para digitaliza-
ción, explotación abierta de datos y orientar su
gestión a:
a. Crear recursos humanos, incluso mediante
la capacitación y la contratación de personal
con capacidades en el área de TI y temas re-
lativos al análisis de datos y digitalización e
implementar posibles cambios organizacio-
nales.
b. Construir los recursos de infraestructura ne-
cesarios;
c. Desarrollar nuevos métodos, herramientas y
técnicas de auditoría e incorporarlos en su
metodología con el fin de aprovechar los aná-
lisis y asegurar la calidad en el uso de datos
abiertos.
d. Ajustar el proceso de auditoría;
e. Aclarar los problemas de almacenamiento y
acceso de datos de auditoría;
f. Asegurar que las EFS tengan capacidad de au-
ditar sistemas informáticos.
• Destacar la importancia del aprendizaje acumu-
lativo sobre digitalización, abrir datos y minería
de datos y recomendar a las EFS que desarrollen
estrategias.
• Alentar a las EFS a desarrollar estrategias exter-
nas en materia de digitalización, datos abiertos
y la minería de datos con: a) aspectos jurídicos y
especificaciones sobre la seguridad de los datos
y; b) cuestiones sobre la evaluación y la garantía
de la calidad de los datos; c. datos abiertos relati-
vos a: (i) su uso como insumo para las auditorías
y; (ii) la medida en que la información de las au-
ditorías pueden publicarse como datos y generar
un valor agregado para el público.
• Alentar a las EFS a que garanticen que sus enti-
dades auditadas apliquen digitalización y adop-
tar medidas para garantizar su acceso a dichos
datos, tanto con fines de su análisis y para fines
de presentación de informes.
• Destacar que las EFS tienen un papel central en
la promoción de la transparencia, el acceso del
público y de la sociedad civil a la información pú-
blica en datos abiertos en formatos que permi-
tan a la sociedad civil y otras personas utilizarlos.
• Subrayar que las EFS capaces, bien dotadas e
independientes a nivel nacional ayudarán a for-
talecer la transparencia y la rendición de cuen-
tas como bases para la revisión y seguimiento
efectivos de la implementación de los ODS en el Contenido
mundo.
• Alentar a las EFS a desarrollar estrategias que
contribuyan más efectivamente al seguimiento
y revisión de ODS a nivel nacional. Busqueda de
palabras o frases
• Hacer hincapié en que las EFS pueden contribuir
esencialmente al seguimiento de los ODS, en
particular mediante los cuatro enfoques aproba-
dos por la INTOSAI. Página siguiente
• Considerar necesario elaborar marcos para la
aplicación de los cuatro enfoques basados en las
iniciativas de las EFS, teniendo en cuenta los dis-
tintos mandatos de presentación de informes en Página anterior
los distintos contextos de los países;
a. Un modelo de preparación para la auditoría,
compatible con las directrices nacionales de
información para evaluar la preparación de
Zoom +
los gobiernos para la implementación de los
ODS.
b. Un marco de conclusiones de auditoría que
proporciona a la INTOSAI una herramienta
para los resultados de la AD a nivel regional y
mundial.
c. Un marco de Gestión de las Finanzas Públicas
(GFP) sobre el funcionamiento de los siste-
mas nacionales para evaluar y apoyar la im-
plementación del ODS 16.
ECONOMÍA COLOMBIANA 113
 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

d. Un marco global de evaluación del desem- Enfrentar estos desafíos requiere de las EFS empren-

peño de las EFS que pueda mostrar el rendi-
miento en todo el mundo y sus mejoras.
• Recomendar a las EFS adelantar auditorías coo-
La financiación de la
der: (i) un cambio cultural al interior de las EFS y en
su entorno; (ii) desarrollar sus capacidades financie-
ras, tecnológicas, metodológicas y de personal; (iii)
generar alianzas con otros actores; y (iv) adecua-

política de tierras
perativas en línea del Programa de auditoría de
ción de sus formas de fiscalización a los desafíos ac-
ODS de la Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI
tuales. En pocos casos implica reformas constitucio-
(IDI), para apoyarlos en la realización de AD a la
nales, legales y/o normativas al mandato de las EFS.
preparación para la implementación de los ODS
en sus contextos nacionales.

del Ministerio de
• Apoyar la producción de información de alta ca-
lidad relacionada con los ODS, los marcos men- Bibliografía
cionados anteriormente y compartirlos dentro

Agricultura y Desarrollo Rural

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CE-
de la comunidad de EFS, al igual que con las Na- PAL). Informe anual sobre el progreso y los desafíos regio-
ciones Unidas y otros asociados externos. nales de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en
América Latina y el Caribe. Foro de los Países de América

• Garantizar relaciones efectivas y continuar la
cooperación exitosa entre las EFS, las Naciones
Unidas y otros socios externos, con el fin de con-
tribuir de manera decisiva al éxito de la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible y mejorar la
vida de las personas en el mundo, proporcionan-
do agregados y contribuciones al seguimiento y
en el periodo 2003-2016
Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible. México
D.F. 26 a 28 de abril de 2017.
International Organisation of Supreme Audit Institutions
(INTOSAI). (2017). Conclusions and recommendations
of the 24th UN/INTOSAI Symposium on Digitalization,
open data and data minig: relevance and implications
for SAI’s audit work and for enchancing their contribu-
tions to the follow-up and review of the SDGs. Mayo 31
Artículo anterior Artículo siguiente

examen en los órganos intergubernamentales de a junio 2 de 2017. Contenido

Naciones Unidas. Organización de las Naciones Unidas. (2006). Preguntas

• Alentar a la INTOSAI y a las EFS miembros a que
tomen en cuenta y contribuyan con el trabajo de
otras instituciones de supervisión (por ejemplo,
frecuentes sobre el enfoque de derechos humanos en la
cooperación para el desarrollo. Oficina del Alto Comisio-
nado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
A partir de la información del Presupuesto General de la Nación
y de los logros de política en términos de hectáreas intervenidas
y población beneficiada se concluye que no existe una relación
Busqueda de

Parlamentos) a nivel internacional y nacional, en

Organización de las Naciones Unidas, (s.f.). Un enfoque directa entre la asignación de recursos y los resultados. palabras o frases

de la Cooperación para el Desarrollo Basado en los Dere-

lo que se refiere a: a) el aporte de las EFS al segui-
miento y revisión de la aplicación del Programa
de Desarrollo Sostenible 2030 y; b) La relevancia
y las implicaciones de la digitalización, la extrac-
ción abierta de datos e información para el traba-
jo de auditoría de las EFS.
Cada una de estas conclusiones conlleva un análisis
sobre sus implicaciones frente a las capacidades de
cada EFS y a partir de éste, la formulación de estra-
tegias que les permitan asumir de la mejor manera
posible el reto de contribuir al logro de los ODS.
chos Humanos. Hacia un Entendimiento Común entre las
Agencias de las Naciones Unidas.
Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades
Fiscalizadoras Superiores – OLACEFS. (2017). Sitio ofi-
cial de la OLACEFS. Recuperado el 12 de mayo de 2017
de: www.olacefs.com
Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades
Fiscalizadoras Superiores – OLACEFS. (2016). Nómina
de Temas Técnicos presentados en las Asambleas Gene-
rales de la OLACEFS.
Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades
Fiscalizadoras Superiores – OLACEFS. Comisión Técnica
de Práctica de Buena Gobernanza de OLACEFS. Desafíos
y perspectivas para el fortalecimiento de la fiscalización
Javier Rodríguez Corredor*
Introducción
La Constitución Política de 1991 en el artículo 64
establece que “es deber del Estado promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios”. En cumplimiento de este
mandato, la política de tierras fue concebida como
Página siguiente
el medio para atender las necesidades de este re-
curso de la población rural, ya sea campesinos, tra- Página anterior
bajadores agrarios, indígenas, afrodescendientes,
demás comunidades minoritarias y ciudadanos en
condición de desplazamiento.
El sector rural Colombiano históricamente se ha ca- Zoom +

Conclusiones de la agenda 2030. racterizado por la inequidad en la distribución de la

La Auditoría de Desempeño a los Objetivos de Desa-
rrollo Sostenible supone nuevas formas de ejercer la
fiscalización que se apoyen en las tecnologías de la
información y en la participación ciudadana activa,
que trascienda las fronteras sectoriales y territoria-
les y, que contemple formas más flexibles de rela-
cionamiento con las entidades gubernamentales
en procura de la mejora de la gestión pública, sin
comprometer la independencia y objetividad de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores.
Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades
Fiscalizadoras Superiores – OLACEFS. (2016). Declara-
ción de Punta Cana sobre la Promoción de la Participa-
ción Ciudadana en el Seguimiento y la Fiscalización de
los Objetivos de Desarrollo Sostenible – Agenda 2030.
Recuperado el 20 de abril de 2017 de http://www.
olacefs.com/declaracion-de-punta-cana-sobre-la-pro-
mocion-de-la-participacion-ciudadana-en-el-seguimien-
to-y-la-fiscalizacion-de-los-objetivos-de-desarrollo-soste-
nible-agenda-2030/
* Contraloría Delegada para el sector Agropuecuario.
1 El Índice de GINI, es un indicador que se utiliza para medir la des-
igualdad de la tierra, varía entre 0 a 1 (Cuando se acerca a 0 hay
mayor equidad en la distribución de la tierra y viceversa).
2 Instituto Geográfico Agustín Codazzi (2012). Atlas de la distribu-
ción de la propiedad rural en Colombia. Bogotá D.C., pp.106-117.
3 Paraguay 0.93 (2008), Chile 0.91 (1997) Venezuela 0.88
(1997), Brasil 0.87 (2006), Perú 0.86 (1994). Alterinfos.org.
(2017). AMÉRICA LATINA - Creciente concentración de la tierra - Al-
terInfos - América Latina. [online] Disponible en: http://www.alterin-
fos.org/spip.php?article7885 [Accedido 20 Oct. 2017].
tierra, determinada por la concentración de la tierra
en un reducido número propietarios y se cuantifi-
ca a partir del índice de concentración GINI1. En la
más reciente estimación del IGAC en 2009 el índice
fue de 0,8852, similar al de países de la región como
Paraguay, Chile, Venezuela, Brasil y Perú que oscila
entre 0,84 y 0,933.
Adicionalmente una reciente publicación de la
OXFAM (2017) establece que el índice para Colom-
bia en el 2014 alcanzó 0,89, estimación realizada a

114 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 115

 DESDE LA CGR
partir de la información del censo nacional agrope-
cuario de 2014 hecho por el DANE. Este valor mues-
tra que la concentración de la tierra en el país sigue
creciendo.
Los temas de tierras han sido evaluados ampliamen-
te por la academia, destacándose los trabajos de
Absalón Machado4: “Colombia ensayó durante el si-
glo XX políticas de reforma agraria, con la visión de
formar una sociedad rural compuesta de pequeños
y medianos productores, que facilitaran el impulso
del desarrollo e hicieran posible integrar la agricultu-
ra con la industria bajo condiciones de reciprocidad.
Pero estos ensayos tuvieron impactos muy parciales
y dejaron incólumes los problemas estructurales de
la agricultura, porque se centraron más en la tenen-
cia de la tierra y menos en la creación y utilización de
otros instrumentos para un desarrollo rural integral
(Machado, 1999)”.
De igual manera, la Misión Rural5 asocia el problema
de la tierra en Colombia con su tenencia informal,
desordenada e insegura, cuyo aprovechamiento
carece de ordenamiento. Los conflictos de acceso
y distribución de la tierra continúan vigentes y co-
bran mayor importancia en el marco de los acuer-
dos de paz, el cumplimiento de los objetivos de
desarrollo sostenible y de la adhesión de Colombia
a la Organización para la Cooperación y el Desa-
rrollo Económicos - OCDE. De manera particular los
acuerdos de paz establecen que el Fondo de Tierras
dispondrá de 3 millones de hectáreas durante sus
primeros 12 años de creación para ser entregadas a
campesinos sin tierra o con tierra insuficiente y las
comunidades rurales más afectadas por la miseria,
el abandono y el conflicto, lo que evidencia los re-
tos en esta materia.
4 Reforma agraria. Una ilusión que resultó un fracaso. (1999).
Revista Credencial Historia, (119). Instituto Geográfico Agustín
Codazzi – IGAC (2012). Atlas de la distribución de la propiedad
rural en Colombia. Bogotá D.C., pp.106-117.
5 Departamento Nacional de Planeación (2014). informe deta-
llado de la Misión para la Transformación del Campo. Bogotá D.C.,
pp.59 -100 Tomo 3.
6 Villaveces Niño, M. (2017). La cuestión de la tierra en el marco
de los objetivos de desarrollo sostenible en Colombia (Rural Land
in the Context of the Sustainable Development Goal in Colombia).
SSRN Electronic Journal.
7 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(2015). Revisión de la OCDE de las Políticas Agrícolas: Colombia
2015. pp.20-23.
8 Los períodos de gobierno se toman a partir de los planes plu-
rianuales de inversiones que inician el siguiente año a la elección
del nuevo gobierno.
116 ECONOMÍA COLOMBIANA
La implantación de los acuerdos en los temas de
tierras exigen contar con una institucionalidad ade-
cuada con mecanismos de concertación y diálogo
entre los diferentes niveles de gobierno, los campe-
sinos y las comunidades. Esto se traduce en la nece-
sidad de contar con metas concretas y presupues-
tos adecuados.
Desde los objetivos de desarrollo sostenible-ODS
se establece que el Gobierno debe hacer énfasis en
programas de redistribución de la tierra como meca-
nismo para mitigar la inequidad rural, influenciada
por los altos niveles de concentración de la tierra6.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico –OCDE considera que el objetivo de Co-
lombia de impulsar el desarrollo del sector agrícola
requiere “una política inclusiva de acceso a la tierra, a
pesar de la complejidad política existente, para poder
estabilizar el país y promover el desarrollo rural”7. De
ahí que es necesario la continuidad de las acciones
del Gobierno tendientes a mejorar las condiciones
de la tenencia y la distribución de la tierra.
Estas razones explican la importancia de este docu-
mento que busca identificar y analizar la asignación
de los recursos del Estado destinados a la imple-
mentación de la política de tierras, a través de sus
instrumentos, en los últimos cuatro períodos de go-
bierno (2003-20168).En particular, se hizo el levan-
tamiento de información de los recursos del Presu-
puesto General de la Nación y los logros de política
en términos de áreas intervenidas (en hectáreas) y
población beneficiada.
Este análisis comprende cuatro partes: la primera,
corresponde a una descripción general de la políti-
ca pública de tierras; la segunda, presenta un aná-
lisis de metas y resultados de los instrumentos de
tierras, desde las áreas intervenidas y la población
atendida; la tercera, identifica la asignación y ejecu-
ción de recursos de los instrumentos de la política
pública de tierras y la cuarta, se presentan conclu-
siones generales.
Aproximación a la política pública Durante los últimos 14 años la responsabilidad de
de tierras y sus principales instrumentos
Históricamente la política pública de tierras se ha
enfocado en diseñar e implementar mecanismos de
acceso y distribución teniendo como premisa que
la tierra es un factor productivo a través del cual se
promueve el bienestar de la población.
Actualmente, el objeto de la política de tierras esta-
blecido en el Plan Nacional de Desarrollo-PND 2014-
DESDE LA CGR
2018 es: “generar las condiciones que permitan a
los productores agropecuarios aprovechar la tierra
como un factor productivo que contribuye a la ge-
neración de riqueza, la estabilización socioeconómi-
ca, el incremento de la competitividad sectorial y la
mejora de su propio bienestar”9. Se debe mencionar
que este objeto hace parte del objetivo estratégico
referente al ordenamiento social de la propiedad.
Para el logro de este objetivo se desarrollan e im-
plementan las siguientes estrategias: a. Facilitar el
acceso a la tierra, b. Generar seguridad jurídica en
relación con la tierra y c. Promover el uso eficiente
del suelo y los recursos naturales. En otras palabras,
se evidencia un esfuerzo del Estado colombiano
para dotar de tierras a los campesinos de escasos
recursos priorizando el acceso.
La política pública de tierras se ejecuta a través de
los siguientes instrumentos:
• Subsidio integral de tierras: es un instrumento
de acceso y corresponde a un aporte económico,
no reembolsable que el Estado hace a una per-
sona o grupo de personas para la adquisición y
explotación de un predio rural. Los beneficiarios
son población campesina y la ejecución del sub-
sidio es responsabilidad de la Agencia Nacional
de Tierras-ANT.
Adjudicación de tierras del Fondo Nacional Agra-
rio -FNA: es un instrumento de acceso, que con-
siste en la asignación de los predios del FNA para
atender las necesidades de tierras de la población
campesina y las comunidades étnicas. La admi-
nistración del FNA es responsabilidad de la ANT.
• Titulación de baldíos: es un instrumento de do-
tación de tierras y consiste en el reconocimiento
de la propiedad de las tierras baldías de la nación
ocupadas por trabajadores agrarios sin tierra.
Los beneficiarios de la titulación son los campe-
sinos como personas naturales, las comunidades
étnicas y las personas jurídicas públicas por lo
general entes territoriales.
la implementación de la política de tierras ha esta-
do a cargo del Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria-Incora, del Instituto Colombiano de Desarro-
llo Rural-Incoder, de la Unidad Nacional de Tierras
Rurales-UNAT y ahora de la Agencia Nacional de
Tierras-ANT. Estas instituciones durante los cuatro
últimos períodos de gobierno le han dado continui-
dad a la utilización de los instrumentos de acceso y
distribución de tierras10.
Como se mencionó, la política pública busca benefi-
ciar a toda la población rural en cabeza de la pobla-
ción campesina, con especial prioridad atiende las
necesidades de tierras de las minorías étnicas, en
particular de las comunidades indígenas y negras.
Para lo cual tienen normativamente un acceso pre-
ferencial a los instrumentos de la política de tierras
como organizaciones colectivas, es decir en este
caso no hay propiedad individual.
En el caso de los indígenas la política se enmarca
en la constitución, ampliación, restructuración y sa-
neamiento de resguardos y en el caso de los afro
descendientes mediante la constitución de los
consejos comunitarios11. En ambos casos los ins-
trumentos de dotación de tierras corresponden a
la titulación de las tierras baldías ocupadas ances-
tralmente y a la adjudicación de tierras del Fondo
Nacional Agrario.
Los instrumentos de la política pública
de tierras: Metas y Resultados
Contenido
A partir de los instrumentos de planeación y segui-
miento de la inversión se estima que el Gobierno
Nacional, mediante los diversos instrumentos de la
política de tierras entre el 2003-2016, proyectó in-
tervenir 4,4 millones de hectáreas, distribuidas así: Busqueda de
palabras o frases
en titulación de baldíos nacionales para la población
campesina 3,4 millones de hectáreas equivalentes a
un 78%; en dotación de tierras para las comunida-
des étnicas, 731 mil hectáreas correspondientes a
17% y en los programas de acceso de tierras12 242 Página siguiente
mil hectáreas que equivalen al restante 5%.
En este mismo período de tiempo los resultados al-
canzaron la intervención de 6,5 millones de hectá-
Página anterior
reas, lo que supera de manera agregada las metas
propuestas en un 50%. Este resultado se distribuye
en titulación de baldíos nacionales para la población
Zoom +
9 Departamento Nacional de Planeación (2015). Bases de Plan
Nacional de Desarrollo 2014- 2018. Bogotá D.C: DNP, p.381.
10 Es importante anotar que este documento no hace un análisis
exhaustivo sobre las implicaciones en los resultados.
11 A las comunidades étnicas se les ha recocido 36.156.045 hec-
táreas, que representan el 31,66% de las 114.17480 hectáreas
de territorio nacional, de las cuales solo 2.030.658 hectáreas son
aptas para la producción, el resto corresponde a áreas de conser-
vación y / o con grandes restricciones para su uso. Unidad de Pla-
nificación Rural Agropecuaria (2016). Mercado de tierras rurales
productivas en Colombia. Bogotá D.C.: UPRA, pp.22-33
12 Se debe aclarar que los programas de acceso integra el subsidio
integral de tierras –SIT y adjudicaciones FNA.
ECONOMÍA COLOMBIANA 117
 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

campesina equivalente a un 47%, la dotación de tie-
rras para las comunidades étnicas correspondiente
a 49% y los programas de acceso de tierras, el res-
tante 3%.
Esto muestra una diferencia entre las metas proyec-
tadas y los resultados de cada instrumento. En el
Cuadro 1, si se compara de manera específica estos
datos para el período analizado, lo cual se constitu-
ye en una deficiencia de los procesos de planeación
en los cuales no se determinan con claridad las me-
tas de cada instrumento a desarrollar en cada perio-
do y vigencia.
Al comparar cada uno de los instrumentos en el pe-
ríodo de análisis se observa que los resultados de los
programas de tierras para comunidades étnicas su-
peraron las metas proyectadas en todos los períodos
de gobierno. Es importante señalar la coincidencia
de estos datos con la finalización de los procesos de
creación y puesta en marcha de consejos comunita-
rios de las comunidades negras y además confirma el
énfasis de la política pública en esta materia.
Así mismo, de manera agregada, se observa un reza-
go en los resultados de los instrumentos de acceso
y distribución de tierras y administración de baldíos
en el período 2010 – 2018. Los resultados en los
instrumentos de acceso y distribución de tierras
podrían ser explicados por el cambio del modelo de
en términos de población, tal como se presenta en des étnicas mostraron un cumplimiento de 137% y sina 3,23 millones hectáreas equivalentes en los
el Cuadro 2. A partir de la información consolidada en administración de baldíos un 28%. dos casos al 49% de la tierras intervenidas en este
de la proyección de la política de tierras, los benefi- período y a la población desplazada se le asignaron
ciarios proyectados fueron 275.496 familias distri- En el Cuadro 3 se presenta el cumplimiento de las 83 mil hectáreas que representaron el 1% de total.
buidas en: el 25% (69.343) de las familias para acce- metas en hectáreas intervenidas y en familias bene-
so y distribución de tierras, el 68% (188.426) de las ficiadas por tipo de beneficiario, en este se observa En cuanto a las familias beneficiadas, de las 178 mil
familias para titulación de baldíos y el 6% (17.636) el cumplimiento y superación de las metas globales familias beneficiadas en el periodo de análisis (2003
de las familias para programas a comunidades étni- para las áreas intervenidas, excepto en la meta de -2016) se observa que 119 mil corresponden a fami-
cas. Estos datos sugieren que el instrumento con el la población campesina que solo alcanza el 89%. Se lias campesinas equivalentes al 69% de total atendi-
que se benefician un mayor número de familias es a debe tener en cuenta que la meta global de familias do, seguidas de las comunidades étnicas con 52 mil
través de la titulación de baldíos. beneficiadas no fue concluida, a pesar de los logros familias (27%) y la población desplazada con 7 mil
alcanzados en la atención a la población étnica y beneficiarios que representan el 4%.
Al observar los resultados, se muestra que en el desplazada, con un importante rezago en el benefi-
período 2003-2016, se beneficiaron un total de cio de la comunidades campesinas. En conclusión, al observar los datos del porcentaje
178.364 familias que representa el 65% de la pobla- de cumplimiento de metas y resultados en hectáreas
ción a atender establecida a través de las metas. Al Las comunidades étnicas y la población campesi- y en familias se encuentran diferencias importantes,
analizar estas familias distribuidas por instrumento na son los mayores beneficiarios de los instrumen- que se pueden inicialmente explicar por: i. Los cam-
se observa que en total se beneficiaron 101.647 de tos de la política de tierras en el periodo analizado bios institucionales presentados en las vigencias de
las familias a través de los instrumentos de acceso y (2003-2016), es así como en la intervención de tie- 2003, 2007 y 2016 que incidieron en la ejecución
distribución de tierras que equivalen a 57%. 52.518 rras a las comunidades étnicas les fueron recocidas y continuidad de las metas y resultados de los dife-
de las familias se beneficiaron a través de la titula- 3,24 millones de hectáreas y la población campe- rentes instrumentos de la política; ii. Los complejos
ción de baldíos, lo que corresponde a 29%. Y 24.199
de las familias restantes pertenecientes a comuni-
dades étnicas lo que equivale a 14%. Cuadro 2 Familias beneficiadas de los instrumentos de política para cada tiempo de gobierno Contenido
en el periodo 2003-2016
Estos datos comparativos entre metas y resultados
evidencian una diferencia en el cumplimiento, por Acceso y distribución
Administración de baldios
Programas de tierras
Total general
de tierras comunidades étnicas
lo cual se sugiere analizar los resultados por cada Periodo PND
Meta Resultado Avance Meta Resultado Avance Meta Resultado Avance Meta Resultado Avance
instrumento como se presenta en el Cuadro 2. Busqueda de
palabras o frases
2003-2006 4.129 15.888 385% 16.938 26.018 154% 4.258 5.706 134% 25.325 47.612 188%

asignación del subsidio que pasa de la asignación Al analizar el cumplimiento agregado de las metas 2007-2010 5.185 38.722 747% 36.976 8.674 23% 2.145 7.736 361% 44.306 55.132 124%

directa a la asignación por convocatoria. Y en el correspondientes a los instrumentos de acceso y 2011-2014 56.290 37.586 67% 125.175 14.954 12% 11.233 9.226 82% 192.698 61.766 32%
caso de la titulación de baldíos, los resultados se distribución de tierras y los programas de tierras a 2015-2018 3.830 9.451 247% 9.337 2.872 31% 1.531 13.167 13.854 105%
ven afectados por el cambio institucional del sector comunidades étnicas se encuentra que se cumplie- Página siguiente
Total general 69.434 101.647 146% 188.426 52.518 28% 17.636 24.199 137% 275.496 178.364 65%
en el 2003 con la eliminación del INCORA y creación ron y superaron, pero al observar los resultados del
del INCODER. programa de administración de baldíos se registra Fuente: MADR, Memorias al Congreso de las vigencias 2002 – 2016, DNP, Sistema de seguimiento Proyectos de Inversión para
un evidente rezago. De manera particular, en acceso las vigencias 2008 a 2016, Planes Nacionales de Desarrollo 2002-2018 y Fichas de proyectos de inversión para el periodo 2003-
Ahora bien, se deben identificar las metas y los re- y distribución de tierras se alcanzó un cumplimiento 2016. Cálculos: CDS Agropecuario.
Nota: Se debe considerar que las familias beneficiadas con el instrumento de acceso –SIT- puede haberse incrementado en la Página anterior
sultados de los instrumentos de la política de tierras de 146%, en programas de tierras para comunida- medida que los subsidios asociativos involucran más de una familia. Así mismo, se debe tener en cuenta que los resultados en
titulación pueden verse afectados por las titulaciones a actores institucionales.

Cuadro 1 Metas y resultados de áreas intervenidas en hectáreas para los instrumentos

de la política de tierras en el periodo 2003 – 2016 Cuadro 3 Áreas y familias beneficiadas para cada tipo de beneficiario en el periodo 2003 - 2016. Zoom +

Acceso y distribución Programas de tierras

de tierras
Administración de baldios
comunidades étnicas
Total general Hectáreas Intervenidas Familias Beneficiadas
Periodo PND Beneficiarios
Meta Resultado Avance Meta Resultado Avance Meta Resultado Avance Meta Resultado Avance Meta Resultado Avance Meta Resultado Avance
2003-2006 46.499 65.199 140% 1.131.198 893.312 79% 51.311 2.086.355 4066% 1.229.008 3.044.866 248% Comunidades étnicas 731.945 3.244.474 443% 22.655 52.518 232%
2007-2010 35.374 75.711 214% 588.500 847.032 144% 3.650 151.497 4151% 627.524 1.074.240 171% Campesinos 3.658.568 3.238.212 89% 252.229 118.669 47%
2011-2014 121.974 58.668 48% 1.726.000 1.039.533 60% 676.984 911.805 135% 2.524.958 2.010.005 80% Desplazados 29.950 82.872 277% 612 7.177 1173%
2015-2018 38.973 14.476 37% 327.154 94.817 38.973 436.447 1120% Totales 4.420.463 6.565.558 149% 275.496 178.364 65%
Total general 242.820 214.054 88% 3.445.698 3.107.031 90% 731.945 3.244.474 443% 4.420.463 6.565.558 149% Total general 242.820 214.054 88% 3.445.698 3.107.031 90%
Fuente: MADR, Memorias al Congreso de las vigencias 2002 – 2016, DNP, Sistema de seguimiento Proyectos de Inversión para Fuente: MADR, Memorias al Congreso de las vigencias 2002 – 2016, DNP, Sistema de seguimiento Proyectos de Inversión para
las vigencias 2008 a 2016, Planes Nacionales de Desarrollo 2002-2018 y Fichas de proyectos de inversión para el periodo 2003- las vigencias 2008 a 2016, Planes Nacionales de Desarrollo 2002-2018 y Fichas de proyectos de inversión para el periodo 2003-
2016. Cálculos: CDS Agropecuario. 2016. Cálculos: CDS Agropecuario.

118 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 119

 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

y prolongados procesos que implican la asignación gramas de tierras, es decir, la inversión aumentó Gráfico 2 Distribución de los recursos asignados a los programas de tierras por periodo
de los títulos a los beneficiarios, en cualquiera de los para este instrumento específico, pero en los temas de gobierno, en el periodo 2003 -2016
instrumentos, pueden originar retrasos, afectando de tierras disminuyó. Esto se explica a partir de las
el cumplimiento de las metas definidas para cada prioridades de inversión que se tienen en cada vi-
vigencia, acumulándose expedientes que deben ser gencia. 2015-2018 37% 63%

finalizados en los períodos siguientes; y iii. Los re-

sultados en algunos casos se incrementan por situa- Distribución por programa en cada instrumento
ciones coyunturales como las marchas indígenas y 2011-2014 51% 14% 35%
los paros agrarios. En el periodo 2003 – 2016, la apropiación de recur-
sos para los programas de tierras ascendió a $1,53
billones, de los cuales el 56,8% se destinó a acceso
Presupuesto de la política pública de a través del subsidio integral de tierras-SIT, el 30,7% 2007-2010 72% 15% 13%
tierras: Recursos asignados y Ejecutados a los proyectos de tierras para las comunidades ét-
nicas y el 12,4% a las acciones del Gobierno en la
Para comenzar se debe tener en cuenta que los re- administración de los baldíos de la nación.
cursos de los instrumentos de la política pública se 2003-2006 64% 7% 29%
financian a través del presupuesto general de la na- Desde el punto de vista de los recursos, la tendencia
ción. Los recursos del presupuesto nacional asigna- evidenciada en los planes de desarrollo de 2003 a
Acceso y distribución de tierras Administración de los Baldíos de la Nación Programas de tierras comunidades étnicas
dos a la política de tierras, en el período analizado, 2014 fue a incrementar los recursos dirigidos a los
no tienen un comportamiento regular y se caracte- instrumentos de acceso, al pasar de $113 mil millo- Fuente: Sistema de información Financiera-SIIF. Cálculos: CDS Agropecuario.
rizan por variaciones anuales, como se observa en nes en el primer periodo a $431 mil millones, esto Nota: Para el periodo 2015-2018 se tienen los datos del año 2015 y 2016.
el gráfico 1: significa que desde la asignación de recursos si es
evidente la prioridad hacia los instrumentos de ac-
Con base en la gráfica 1, se observa que las propor- ceso, Gráfica 2. recursos se destinó a los instrumentos de acceso consideraciones respecto a la continuidad de los Contenido
ciones de los recursos destinados son variables en (SIT) con $289 mil millones, que equivalen al 72% programas y el cumplimiento del fin de la política de
cada período de gobierno, es decir no hay una única Al analizar los datos de asignación a los instrumen- de los recursos asignados a la política de tierras en tierras en el largo plazo.
tendencia. Al examinar los cuatro períodos de go- tos de la política de tierras se observa que en el pe- este periodo.
bierno se observa que los de mayor asignación son ríodo 2003-2006 se destinaron un total de $176 mil En cuanto a la ejecución de los recursos se encon-
2007-2010 y 2011- 2014. De manera particular, en millones de los cuales el 64% se destinó a los pro- Durante el período 2011 – 2014, se destinaron a tró que en el período analizado (2003- 2016) se Busqueda de
palabras o frases
el período de 2011 – 2014, no hay una correspon- gramas de acceso, el 29% a las comunidades étni- los programas de la política de tierras un total de comprometieron el 96,6% de los $1,53 billones
dencia en la cantidad de los recursos de inversión cas y el 7% a la titulación de baldíos. Adicionalmen- $852 mil millones, de los cuales $431 mil millones asignados, dejándose de ejecutar cerca de $52 mil
comparados con los recursos asignados a los pro- te, en el período 2007-2010 la mayor asignación de correspondieron a los instrumentos de acceso (SIT) millones. La no ejecución afecta los resultados de
equivalentes al 51%, $366 mil millones a los pro- los instrumentos de política y la posibilidad de tener
gramas de atención a las comunidades étnicas con mayores impactos en la población. (ver Gráfico 3) Página siguiente

Recursos asignados a los programas de tierras y su participación en la inversión del sec- el 35% y $117 mil millones a la titulación de los
Gráfico 1 baldíos nacionales que corresponde al 14%. Por programa, se observa que en el programa de ac-
tor, en el periodo 2003 – 2016. Las cifras se presentan en pesos constantes de 2016 ceso (SIT) se dejaron de ejecutar $26,3 mil millones
4.000 PND 2003-2006 PND 2007-2010 PND 2011-2014 PND 2015-2018 Finalmente, en lo trascurrido del período 2015 – equivalentes al 51% del total en el periodo analiza- Página anterior
2018 se observa que se destinaron $100 mil millo- do (2003-2016), de los cuales $22 mil millones co-
3.500 3.476,6
3.550,7 3.434,4 nes, con una asignación de $63 mil millones a los rrespondían a la vigencia 2010, equivalentes al 29%
3.000
programas de tierras para las comunidades étnicas de lo asignados a este instrumento.
que representa el 63% de apropiado y $37 mil millo-
Miles de Millones de $ de 2016

2.500 nes a los programas de acceso a tierras, lo que equi- En la administración de baldíos no se efectuó la in- Zoom +

2.110,5 vale parcialmente al 37% de los recursos. Se debe versión de $16 mil millones que representan el 32%
2.000
1.693,3
1.795,5 aclarar que en el período 2015-2018, las actividades de lo no ejecutado en los programas de tierras en
1592,1
1.412,9
1.523,4
1.399,5 del instrumento de administración de baldíos fue- el período analizado; por vigencia, en el 2013 se
1.500 1.210,6 ron incorporados al proyecto de formalización de la dejaron de comprometer $9 mil millones, en 2011
1.000
946,9
propiedad por la ANT, esto significa que no se cuen- no se ejecutaron 2,7 mil millones y en 2014 1,7 mil
625.5 626.5 ta con la información específica sobre este instru- millones.
500 221,9
335,6
141,6
mento analizado en los períodos anteriores como se
9,6 63,7 20,0 83,4 102,0 99,1 110,4 101,6 152,9 99,7
1,0 evidencia en el gráfico 2. Finalmente, en los programas de tierras para las
0 comunidades étnicas no se ejecutaron $9,2 mil mi-
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Lo anterior muestra cómo difiere la asignación de llones que corresponden al 18% de los recursos no
Inversión sector Programas de Tierras
los recursos de los programas de tierras, dependien- comprometidos en el periodo de análisis, en este
Fuente: Sistema de información Financiera-SIIF. Cálculos: CDS Agropecuario. do de la prioridad que le otorgue cada gobierno, sin caso la vigencia con los mayores rezagos fueron el

120 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 121

 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

Gráfico 3 Ejecución porcentual de los programas de tierras por vigencia Gráfico 4 Comportamiento entre los recursos asignados a la política de tierras y las áreas
en el periodo 2003 – 2016 intervenidas por cada instrumento en el periodo 2003 - 2016.
1.600.000 400
PND 2003-2006 PND 2007-2010 PND 2011-2014 PND 2015-2018
1.400.000 350

100,0%

100,0%

100,0%
99,9%

99,9%
99,8%

99,8%

99,8%

99,8%

99,8%

99,7%

99,7%

99,9%
99,0%

99,1%

98,9%

99,9%
99,1%

99,1%

98,8%
98,6%

98,4%

98,5%

98,6%
97,5%

97,0%

97,3%
95,8%
95,2%

95,4%
93,5%

91,6%

90,8%
1.200.000 300

87,5%

85,6%
84,8%

84,8%

Recursos Miles de Millones

78,5%
1.000.000 250

70,7%

Hectáreas
800.000 200

600.000 150

400.000 100

200.000 50
11,7%

0 0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Titulación baldíos Adjudicación de tierras FNA Subsidio integral de tierras Recursos
Acceso y distribución de tierras Administración de los Baldíos de la Nación Programas de tierras comunidades étnicas Fuente: MADR. Memorias al Congreso de las vigencias 2002 – 2016. Cálculos: CDS Agropecuario.
Fuente: Sistema de información Financiera-SIIF. Cálculos: CDS Agropecuario.
Nota: Para el periodo 2015-2018 se tienen los datos del año 2015 y 2016.
Cuadro 4 Estimación de los costos de los programas por unidad de área (hectárea) para los pe-
riodos de gobierno 2002 – 2018. Cifras en $ de 2016 Contenido

2005 con $4 mil millones de los $4,5 mil millones

apropiados, equivalentes al 89% y la 2010 sin la eje-
Al analizar el Programas de tierras
Acceso y distribución de tierras
2003-2006
1.101.423
2007-2010
2.635.752
2011-2014
6.125.203
2015 2018
2.393.103
Costo promedio
3.108.386
cución de $2,2 mil millones
cumplimiento Administración de baldíos de la Nación 8.689 52.105 83.493 - 44.638
Busqueda de

agregado de las metas

Al respecto, se debe tener en cuenta que la capa- Programas de Tierras comunidades étnicas 13.719 248.635 280.091 627.382 117.482 palabras o frases

cidad operativa de las entidades responsables (In- Fuente: Sistema de información Financiera-SIIF / Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Memorias al Congreso de las vigen-
coder – ANT), resulta altamente relevante en la
ejecución de los recursos y el cumplimiento de las correspondientes a los cias 2002 – 2016. Cálculos: CDS Agropecuario, julio de 2017.

metas de los programas de tierras (acceso y distri-

bución, administración de baldíos y tierras para las instrumentos de acceso 2007-2010 los recursos se incrementaron a $281 el valor ejecutado en los diferentes instrumentos de
Página siguiente

comunidades étnicas) y en alcanzar los fines de la

política de dotar de tierras a los campesinos de es- y distribución de mil millones de pesos y se intervinieron 1.074.240
hectáreas, lo que pareciera fuera el de menores re-
la política y se dividió entre las hectáreas interveni-
das en cada uno de ellos.
casos recursos.
tierras y los sultados.
Para el período 2011 a 2014 se invirtieron un total
Al analizar los datos, se encontró que en el caso de
los proyectos relacionados con el acceso (Subsidios
Página anterior

Relación entre los recursos asignados programas de tierras de $701 mil millones y se intervinieron un total de y Adjudicaciones), en 2003 a 2016 el costo prome-
y los resultados de la política de tierras 2.010.005 hectáreas, lo que muestra ser el período dio fue de $3,1 millones por hectárea (Cuadro 4). Es
en términos de hectáreas intervenidas a comunidades de mayores recursos y menores resultados al hacer
la comparación. En este contexto cabe anotar que
importante tener en cuenta que a partir del 2006,
el subsidio integral de tierras – SIT- incluye la finan-
Zoom +
por los instrumentos.
Al comparar los recursos asignados a la política de
étnicas se encuentra para el período en curso, se ha invertido $94 mil
millones y se han intervenido 436.447 hectáreas.
ciación de los proyectos productivos a implementar
en los predios. Esto implica una mayor inversión por
tierras con las hectáreas intervenidas en el desarro-
llo de cada instrumento (Gráfico 4) se encuentra
que se cumplieron Estos datos muestran que no existe una relación
directa entre recursos ejecutados y resultados ob-
hectárea y beneficiario.

que los mayores logros no corresponden con los pe-

ríodos de mayor asignación presupuestal.
y superaron, pero al tenidos a partir del uso de los instrumentos de la
política. Esta información se constituye en un ele-
En el caso de la administración de baldíos, el cos-
to promedio entre el 2003- 2016 para el Estado

Al analizar estos datos se observa que el período observar las metas de mento a ser tenido en cuenta en futuros ejercicios
de control fiscal.
por hectárea titulada a la población campesina fue

2003-2006 se ejecutaron $108 mil millones y se in-

tervinieron un total de 3.044.866 hectáreas, cons-
tituyéndose en el período de mayores resultados
con menores recursos. Por su parte, en el período
baldíos se registra Con base en la información anterior, se estiman los
un evidente rezago. costos probables que tienen para el Estado los dife-
rentes programas de tierras13, para lo cual se tomó
13 La estimación corresponden los resultados de cada instrumento
en términos del valor invertido por hectárea en cada instrumento.

122 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 123

 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

La resocialización como fin

de $44.638. Así mismo, en el caso de los progra- ción de los procesos, los cuales pueden traspasar de
mas de tierras para las comunidades étnicas, que una vigencia otra.
involucra tanto la titulación de baldíos, como la
Así mismo, la baja ejecución de recursos en ciertos

último de la pena en Colombia:

adjudicación de tierras en la constitución y amplia-
ción de sus territorios, el costo promedio ha sido momentos puede ser una alerta de la capacidad de
de $117.482. Se debe tener en cuenta que para el las entidades en la asignación y ejecución de mayo-

periodo 2014-2018, debido a los cambios institu-
cionales y de política no ha sido posible determinar
los recursos asignados a las actividades de la titu-
lación de baldíos14.
¿Sofisma
res recursos. Esto sin duda requiere relacionarse con
las metas y los logros en esta materia, relación que
deberá ser objeto de análisis al evaluar la calidad del
diseño y la ejecución de la política de tierras. Este
panorama inicial presentando en este documento

Parece que la mayor asignación de recursos permite
avanzar en la consecución de metas de los diferen-
tes instrumentos, pero no necesariamente implica
mayores resultados, ya que ello depende de la finali-
de distracción
demuestra los grandes retos que tiene la nueva ins-
titucionalidad del sector para lograr trabajar con efi-
cacia y eficiencia y obtener mayores resultados con
los recursos disponibles, logrando una planificación

o realidad?
zación de los procesos, los cuales pueden traspasar de largo plazo.
de una vigencia otra.

Conclusiones
El uso de los instrumentos de la política pública de
tierras no obedece a una planificación de largo pla-
zo, lo cual se evidencia en la falta prioridad que tie-
nen los programas de tierras al analizar los recursos
Bibliográfia
Alterinfos.org. (2017). AMÉRICA LATINA - Creciente con-
centración de la tierra - AlterInfos - América Latina. [onli-
ne] Disponible en: http://www.alterinfos.org/spip.php?ar- Contenido

asignados de manera específica respecto al monto ticle7885 [Accedido 20 Oct. 2017].

total de la inversión del sector. Así mismo, se obser-
va en las significativas diferencias que se presentan
Departamento Nacional de Planeación DNP (2014). In-
forme detallado de la Misión para la Transformación del
Un análisis de la situación de la política carcelaria demuestra
entre las metas y los resultados de la política públi- Campo. Bogotá D.C., Tomo 3 pp.59 -100. por qué no cumple con el objetivo principal de resocializar Busqueda de
palabras o frases
ca para cada uno de los períodos de gobierno. Departamento Nacional de Planeación DNP (2015). Ba- a esa población. Se revelan cifras alarmantes sobre las cárceles,
ses de Plan Nacional de Desarrollo 2014- 2018. Bogotá
Adicionalmente, no todos los planes de desarrollo D.C:, p.381. situación que según la Corte Constitucional es un estado
tienen metas para todos los instrumentos, sin em-
bargo, a pesar de no haber metas específicas para Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC (2012). Atlas de cosas inconstitucional.
Página siguiente
cada período de gobierno, se obtienen resultados al de la distribución de la propiedad rural en Colombia. Bo-
gotá D.C.:, pp.106-117.
contar con la asignación de recursos y ser parte de
las áreas misionales de las entidades responsables Ley 160 de 1994.
de la política pública. María Marcela Pérez Ochica
Machado Cartagena, A. (1999). Reforma agraria. Una Juan Alejandro Morales Sierra* Artículo anterior Artículo siguiente Página anterior

Por otra parte, en los datos presentados, parece
que no existe una relación directa entre la asigna-
ción de recursos y los resultados, los períodos de
mayor asignación de recursos no corresponden con
los de mayores resultados en cada uno de los ins-
trumentos.
En cuanto a la asignación de recursos la mayoría
está dirigido a los instrumentos de acceso. Parece
que la mayor asignación de recursos permite avan-
zar en la consecución de metas de los diferentes
instrumentos, pero no necesariamente implica ma-
yores resultados, ya que ello depende de la finaliza-
14 A partir del 2015, los gastos de los programas de titulación se
atienden con los proyectos de formalización de la propiedad.
ilusión que resultó un fracaso. Revista Credencial His-
toria, [online] (119). Disponible en: http://www.ban-
repcultural.org/blaavirtual/revistas/credencial/noviem-
bre1999/119reforma.htm [Accedido 20 Oct. 2017].
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-
mico OCDE (2015). Revisión de la OCDE de las Políticas
Agrícolas: Colombia 2015. Bogotá D.C:, pp.20-23.
Unidad de Planificación Rural Agropecuaria UPRA
(2016). Mercado de tierras rurales productivas en Co-
lombia. Bogotá D.C., pp.22-33.
Villaveces Niño, M. (2017). La cuestión de la tierra en el
marco de los objetivos de desarrollo sostenible en Colom-
bia (Rural Land in the Context of the Sustainable Develop-
ment Goal in Colombia). SSRN Electronic Journal.
La Resocialización como Política de Estado
En Colombia, las Políticas Criminal y Penitenciaria
deben tener como objetivo principal la resociali-
zación de los infractores de la Ley, entendido este
como un proceso que les permite a estos ciudada-
nos reincorporarse a la sociedad bajo el espíritu de-
mocrático e incluyente de la Constitución de 1991
y el Estado Social de Derecho1. Debe por lo tanto
educar para la convivencia, en una sociedad plu-
ralista; ser capaz de garantizar un camino hacia el
desarrollo integral de la personalidad, establecien-
do una intervención positiva en el penado, y facili-
tando su digno retorno a la comunidad, a su plena
reintegración social2.
Zoom +
* Contraloría Delegada para Defensa, Seguridad y Justicia.
1 Cumpliendo de paso los diferentes tratados y convenios interna-
cionales firmados al respecto Entre otros, se encuentran el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Intera-
mericana sobre Derechos Humanos, las Reglas Mínimas de Tokio y
Bangkok para el Tratamiento de los Reclusos.
2 Se trata de un proceso que se realizará en acuerdo con el pe-
nado, mediante el cual se aplicará unas técnicas y terapias cientí-
ficamente avaladas que facilitarán la posterior integración social
del infractor, que no le limiten sino que potencie sus expectativas
y posibilidades de participación social, una vez saldada su deuda
con la sociedad. Antonio García-Pablos de Molina. Tratado de Cri-
minología. 5ª. Edición Actualizada, corregida y aumentada 2014.
Página 1049.

124 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 125

 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

La doctrina de la Resocialización, la cual se desarro- primera vez en 1998 mediante la sentencia T-153. Gráfico 1 Evolución promedio de la población, capacidad y hacinamiento
lló ampliamente en los países escandinavos y en los El propio Ministerio de Justicia se vio obligado a de- en los ERON - INPEC
Estados Unidos, en los años 60 fue severamente clarar la Emergencia Carcelaria en Mayo de 2016, 140.000 60%
55,7% 54,8%
cuestionada, sobre todo por el carácter indetermi- como tres años atrás ya lo había hecho, en respues- 52,9%
53,9%

nado de las penas y por la severidad en su aplica- ta a la calamitosa situación de los internos, espe- 120.000 Ley 1174 y 50%
cialmente en el tema de salud. A continuación se 45,1%
ción. Además, el delincuente sólo podía ser liberado 1453 de 2011
y Creación de
si había conseguido su plena resocialización, situa- describen los principales indicadores de habitabili- 100.000
la Uspec
Conpec
3871de 2016 40%
ción que era casi imposible por la condición normal dad, salud y resocialización desde el 2010 hasta el Conpec 3828
Ley 1709 de de 2015
de las cárceles. 2016 en el SPC. 80.000 28,3% 2014
30%
No obstante, países como España y Colombia que
Indicadores de habitabilidad 60.000

120.914
asumieron este modelo preventivo tienen claro

117.987

120.040
117.389
109.822
20%
que el tratamiento no buscará objetivos sublimes, y resocialización en el Sistema 40.000
Penitenciario y Carcelario

94.267

77.980

78.120
conversiones milagrosas ni cambios cualitativos de

75.797
75.679

la personalidad, ni hará del delincuente un hombre
nuevo. Sólo se trata de facilitar su retorno a la so-
ciedad, con orientación profesional, ofreciéndole
alternativas para su proyección humana, basado
fundamentalmente en el respeto y disfrute de los
derechos fundamentales y el desarrollo integral de
su personalidad.
De tal modo que en Colombia no es posible adminis-
trar la pena con criterios absolutos. Las penas deben
estar circunscritas, como la misma Corte Constitu-
cional afirma, “por objetivos de prevención general,
esto es, deben tener efectos disuasivos, (…) ser com-
patibles con los derechos humanos que tiendan a la
resocialización del condenado, a su incorporación a
la sociedad como un sujeto que la engrandece, con
lo cual además se contribuye a la prevención gene-
ral y la seguridad de la coexistencia”3.
En consonancia con lo anterior el propio Código Pe-
nitenciario y Carcelario, reitera en su artículo 9, que
“la pena tiene función protectora y preventiva, pero
su fin fundamental es la resocialización”. Y agrega,
en su artículo 10, que el Tratamiento Penitenciario
“tiene la finalidad de alcanzar la resocialización del
infractor de la ley penal, mediante el examen de su
personalidad y a través de la disciplina, el trabajo, el
estudio, la formación espiritual, la cultura, el depor-
te y la recreación, bajo un espíritu humano y solida-
rio” (Sistema Progresivo).
Sin embargo, el Sistema Penitenciario y Carcelario
de Colombia –SPC-, específicamente en lo que ata-
ñe a la población intramural, no ha cumplido con su
labor resocializadora y su gestión vulnera seriamen-
te los derechos mínimos de los internos. De hecho,
las sentencias de la Corte Constitucional T-296 de
1998, T-690 de 2010, T-388 de 2013 y T-631 de
20154 reiteran el “Estado de Cosas Inconstitucio-
nal” dentro de las cárceles del país como lo hizo por
Con una inversión aproximada de $1.1 billones en-
tre el 2004 y el 2010, el último el Plan de Ampliación
de la Infraestructura Carcelaria mediante el cual se
entregaron 10 centros de reclusión nuevos, logró
que el hacinamiento se redujera hasta el 22,8% en
febrero de 2011.
Sin embargo, en la actualidad el hacinamiento su-
pera nuevamente la barrera del 50% en el total del
SPC, debido al desbalance existente entre el creci-
miento de la población promedio de internos y el
aumento de la capacidad carcelaria entre el 2011
y el 2016. Mientras que la primera creció en un
28% (26.647 personas) la segunda lo hizo en un
6% (4.669 cupos). Lo anterior significó que el ha-
cinamiento promedio creciera en más de 26 puntos
(93% de crecimiento) y el déficit habitacional en
21.979 cupos (51% adicional). Es decir, que en la
actualidad se necesitan 42.795 cupos adicionales
para superar el hacinamiento (ver gráfico 1).
La situación empeora si se tiene en cuenta que el
aumento de la capacidad carcelaria en estos años
se debe a la rehabilitación, adecuación, acondicio-
namiento y mantenimiento de cupos carcelarios ya
existente. Ello equivale a que en muchos casos (la
mayoría) se han habilitado camas en los recintos
carcelarios sin que necesariamente se acondicionen
3 Corte Constitucional Sentencia C-144 de 1997. Por su parte,
el Código Penal Colombiano (Ley 906 de 2004) establece en su
artículo 4º, que la pena privativa de la libertad tiene como fin fun-
damental la Resocialización al entenderse la pena como un periodo
durante el cual se busca estimular y reeducar al individuo para que
se reincorpore a la sociedad.
4 La Sentencia T-296 de 1998, reitera la exigencia constitucional
de otorgar un trato digno a la población carcelaria. La Sentencia
T-690 de 2010, insiste sobre los derechos de la población reclu-
sa en el país. La Sentencia T-388 de 2013, declara nuevamente el
estado de cosas inconstitucional y afirma que se debe revisar la
Política Criminal en sus diferentes etapas; y la Sentencia T-631 de
2015, reitera entre otros, el derecho a la salud de los reclusos.
71.451
20.000
0 0
2011 2012 2013
Población promedio Capacidad Promedio
Fuente: INPEC, CGR- DES- DJS.
otros espacios necesarios para el bienestar del in-
terno, como los de resocialización (talleres, aulas,
canchas múltiples).
Es decir que hasta el momento, pese a que la Uni-
dad Especial de Servicios Carcelarios y Penitencia-
rios –Uspec-5, que desde el 2011 es la encargada
de la Infraestructura Carcelaria entre otros servicios
penitenciarios (Salud, alimentación, servicios públi-
cos), ha destinado 731.476 millones de pesos de
2016 para la construcción de cárceles nuevas (Un
64% del total de los recursos de Inversión del Sector
penitenciario y Carcelario), hasta el momento no se
ha dado al servicio ningún cupo en un Pabellón o
Centro de Reclusión nuevo.
Lo anterior es particularmente preocupante si se tie-
ne en cuenta que sólo el 12% de la Infraestructura
Carcelaria existente, de acuerdo con un diagnóstico
inicial de la propia Uspec, presenta condiciones de
habitabilidad aceptables. Es decir que el 88% restan-
te debe ser totalmente reformado o reconstruido
para ser medianamente habitable y con las condi-
ciones adecuadas para llevar a cabo programas de
Resocialización efectivos6.
A estos últimos, los cuales continuó prestando el
Inpec, entre el 2010 y el 2016 sólo se les invirtió
$2.541 millones de 2016, sólo el 0,23% del total del
presupuesto ejecutado en el sector Penitenciario y
Carcelario en el período. Obviamente el crítico ha-
cinamiento, la obsolescencia de la infraestructura,
la desarticulación con la política criminal y la baja
30,9%
10%
2014 2015 2016
% de Hacinamiento promedio
inversión, hacen que los programas de Resocializa-
ción no sólo presenten pocos casos exitosos sino Contenido
bajos niveles de cobertura.
De acuerdo con las cifras suministradas por el pro-
pio Inpec, en diciembre de 2016 sólo el 79% de la
población condenada estaba evaluada y clasificada. Busqueda de
palabras o frases
Es decir, que para iniciar el proceso de Resocializa-
ción se debe partir de un estudio científico de la per-
sonalidad del interno condenado7 que permita un
tratamiento carcelario progresivo, programado e in-
dividualizado hasta donde sea posible8. Sin embar- Página siguiente
go, el 21% de la población de internos condenados
Página anterior
5 Creada por el decreto 4150 del 3 de Noviembre de 2011 es una
Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, autono-
mía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Justicia
“especializada en la gestión y operación para el suministro de los
bienes y la prestación de los servicios requeridos para garantizar el
bienestar de la población privada de la libertad”. Zoom +
6 DNP, Bases 2014-2018, 2014, página 336
7 Según Resolución N° 7302 de 2005, en cada Establecimiento
es necesario conformar un grupo interdisciplinario que se encar-
gará del diagnóstico, la clasificación, seguimiento y evaluación del
proceso que vive cada condenado, el cuál definirá la fase de tra-
tamiento y las actividades a desarrollar en cada una de ellas. Sin
embargo, no en todos los establecimientos existe dicho Grupo ni es
conformado por personal experto o calificado para este propósito.
8 En el INPEC expide la Resolución N° 2521, mediante la cual se
adopta la metodología “Plan de Acción y Sistema de Oportunida-
des (P.A.S.O)”, propuesta que integró todos los programas al pro-
ceso de cumplimiento de la pena, mantuvo las 5 fases de seguridad
del sistema progresivo, integrándolas a tres etapas secuenciales:
Paso Inicial, Paso Medio y Paso Final.

126 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 127

 DESDE LA CGR
permanece sin tratamiento carcelario. Si a ellos se
les suma la población de sindicados9, que en 2016
representaba el 34% del total de la población intra-
mural promedio (41.229 internos), el 47% de inter-
nos no recibe ningún tratamiento penitenciario.
El problema no termina allí. Una vez evaluados y
clasificados los internos se pueden vincular a dos
componentes de resocialización complementarios.
El primero, un componente psicosocial que brin-
da a los condenados programas de orientación y
atención, así como la capacitación en la creación
de proyectos productivos y apoyo familiar y psico-
social para enfrentar la vida después de la cárcel.
Así mismo, ofrece programas específicos para po-
blaciones vulnerables, como el de comunidades te-
rapéuticas que se enfoca en alejar a los internos del
consumo de las drogas. Su alcance, no obstante,
también es limitado. Por ejemplo, en este último
programa, en 2016 se vincularon 476 personas
cifra que apenas representaría el 1.3% de la pobla-
ción objetivo estimada.
El segundo componente, se refiere a los planes ocu-
pacionales para los internos, que incluye actividades
de educación, trabajo y enseñanza. En desarrollo de
En Colombia
la pena no tiene
sólo un fin
retributivo o
resarcitorio sino
que constituye un medio
preventivo en que
los individuos tienen
un proceso efectivo de
resocialización y, sin
embargo, este objetivo
no se está cumpliendo.
128 ECONOMÍA COLOMBIANA
estas tres actividades, los internos condenados re-
ciben redenciones de pena, bajo el entendido que
están realizando actividades que contribuyen a su
reintegro efectivo en la sociedad. Estas actividades
se desarrollan de acuerdo con las posibilidades eco-
nómicas, humanas e infraestructura de cada esta-
blecimiento.
En este caso, la estadística mezcla internos sindica-
dos y condenados y la definición de las actividades
clasificadas es muy amplia y aún así su cobertura
es bastante limitada. Por ejemplo, el porcentaje de
internos que participan en programas educativos10
al 31 de diciembre de 2016 fue del 38.2%, en los
programas de ocupación laboral11 del 39.4% y en
actividades de enseñanza apenas del 1.5%.
Los logros de los programas de resocialización, en
consecuencia, son poco exitosos. Ello se puede
mostrar en la tasa de reincidencia12 que presenta el
SPC y los resultados de los programas al pospenado.
En cuanto al primer indicador, este pasó del 10% en
2010 al 12.4% en 2016. Es decir, 14.737 personas
de la población intramural al 31 de diciembre de
2016 eran reincidentes y, por lo tanto, no les sirvió
el tratamiento penitenciario o nunca lo tuvieron.
Con respecto al servicio pospenatorio, todo se ha
concentrado en el programa Casa de la Libertad que
abrió sus puertas en julio de 2015 y hasta el mo-
mento han orientado a un total de 737 personas,
logrando la vinculación de 36 personas al mercado
laboral mientras que otros 12 son ahora microem-
presarios.
Como se observa, los resultados de los Programas
de Resocialización en el SPC son muy pobres. La
participación de los internos, obedece en la mayor
9 Los Internos sindicados, según el Código Penitenciario y Carce-
lario, no deben recibir tratamiento penitenciario hasta que sea im-
puesta una condena. Sin embargo, muchos internos en esta situa-
ción jurídica realizan actividades de Resocialización y redención de
penas, sin que sus penas se encuentren en firme.
10 Hay que tener en cuenta que en el registro de participación en
programas educativos, se incluyen en los planes ocupacionales de
los establecimientos como actividades de estudio, la participación
de los internos en los comités (espiritual, deportes, derechos hu-
manos, salud, TEE y creación artística) en el curso de inducción al
tratamiento y en los programas psicosociales.
11 En este caso, incluye actividades artesanales, industriales, de
servicios, agrícolas y pecuarias así como actividades de capacita-
ción laboral y trabajo comunitario aprovechando los distintos con-
venios con el SENA y otras instituciones educativas.
12 En un sentido amplio, se considera reincidencia a la comisión de
un nuevo delito, cuando previamente ya se ha cometido otro u otros.
DESDE LA CGR
parte de los casos, al interés por redimir pena y no a
un proceso voluntario y progresivo de reintegración
a la sociedad. Además, los escasos recursos presu-
puestales, logísticos, humanos y de infraestructura
del SPC impiden que la cobertura sea mayor13.
Por otra parte, la desarticulación entre la política
criminal y penitenciaria impiden que el sistema de
Resocialización sea progresivo y verdaderamente
exitoso. Es decir, que efectivamente pueda preparar
paulatinamente al penado a su reincorporación a la
vida civil como se verá en la siguiente sección.
La política criminal y la resocialización
De los párrafos precedentes, se concluye que en
Colombia la pena no tiene sólo un fin retributivo o
resarcitorio sino que constituye un medio preventi-
vo en que los individuos tienen un proceso efectivo
de Resocialización y, sin embargo, este objetivo no
se está cumpliendo. Es un problema estructural que
no sólo tiene que ver con el propio SPC sino con
todo el sistema de Justicia. En particular, con su Po-
lítica Criminal.
La propia Corte Constitucional en su Sentencia
T-388 de 2013, en la que persiste en la declarato-
ria de Estado de Cosas Inconstitucional dentro de
las cárceles del país señala que la principal causa
de la crisis existente en el interior del SPC son las
falencias que presenta el sistema judicial y puniti-
vo. Entre ellas, el uso irracional y en muchos casos
desproporcionadamente perjudicial de la detención
preventiva y la incoherencia existente en la apli-
cación en las medidas de alternatividad penal que
impide la concesión de beneficios administrativos y
subrogados penales para alivianar la carga del SPC.
La Corte, en sus sentencia C-806 de 2002, había
señalado que la función de prevención especial po-
sitiva de la pena se refleja en los mecanismos susti-
tutivos de la pena, que deben estar orientados hacia
una efectiva resocialización pues “lo que compro-
mete la existencia de la posibilidad de resocializa-
ción no es la drástica incriminación de la conducta
delictiva, sino más bien la existencia de sistemas
que, como los subrogados penales y los sistemas
de redención de la pena, garanticen al individuo que
rectifica y enruta su conducta, la efectiva reinser-
ción en la sociedad”.
Sin embargo, la acción legislativa de los últimos
años en materia Criminal se caracterizó por su
enfoque punitivo y por lo tanto tendió al endure-
cimiento de las penas14. Asimismo, impidió la im-
plementación extensiva y racional de medidas de
alternatividad penal, propició el uso excesivo de la
detención preventiva y ocasionó la dispersión insti-
tucional y normativa.
El éxito de la política penitenciaria depende, en gran
parte, de su articulación con la política criminal. De
ello han sido conscientes los diferentes estamentos
del Estado involucrados en la definición y ejecución
de las políticas del sector en los últimos años15. No
obstante, en la política actual los principios de racio-
nalidad, proporcionalidad y última ratio, no se han
materializado en el derecho penal y por lo tanto el
uso de la prisión como mecanismo de control social
no se ha optimizado.
Desde la expedición del Código Penitenciario y Car-
celario de 1993 los requisitos para la rebaja de pena
se mantienen prácticamente iguales, en contraste
con las fuertes alzas en los montos punitivos oca-
sionadas por las 56 reformas penales realizadas
desde la expedición de la Ley 599 de 2000, princi-
palmente de aumento de penas o la creación o im- Contenido
plementación de nuevas conductas punibles. Ello ha
ocasionado el uso excesivo de la detención preven-
tiva y el endurecimiento de penas, lo cual dificulta la
implementación de una política criminal coherente
Busqueda de
con la política penitenciaria enfocada hacia la reso- palabras o frases
cialización y la alternatividad penal, como se men-
cionaba anteriormente.
13 En el caso de la infraestructura, no sólo es el alto grado de ha-
cinamiento lo que obstaculizan a los programas de Resocialización
Página siguiente
sino la falta de talleres, aulas y demás espacios que facilitan el
tratamiento penitenciario. A ello se le debe sumar, la inexistencia
de personal idóneo para orientar y direccionar los programas y,
algunos casos, la presencia de corrupción que no permite el libre
acceso a las actividades de redención de penas
14 De acuerdo con la Comisión Asesora de la Política Criminal, por
Página anterior
ejemplo, esta se ha direccionado por un modelo disuasivo durante
los últimos 20 años donde “la pretensión punitiva del Estado, po-
lariza y agota la respuesta al hecho delictivo, prevaleciendo la faz
patológica de éste sobre su profundo entramado problemático y Zoom +
conflictual”. Comisión Asesora de Política Criminal. Informe Final.
Diagnóstico y propuesta de lineamientos de política criminal para
el Estado colombiano. Junio de 2012.
15 Este es el caso del Conpes 3828 de 2015 el cual propone una
adecuada articulación entre la Política Criminal y Penitenciarias y
destina en planes complementarios una inversión de $1.7 billones
en el cuatrenio 2014-2018. En este mismo sentido, se pronuncia
la Corte constitucional en diversas sentencias. En particular, en la
Sentencia T-792 de 2015, insiste en dar aplicación al estándar
constitucional mínimo de una política criminal respetuosa de los
derechos humanos; Promover la creación, implementación y/o eje-
cución de un sistema amplio de penas y medidas de aseguramiento
alternativas a la privación de la libertad y emprender las acciones
para la creación de un sistema de información unificado, serio y
confiable sobre Política Criminal
ECONOMÍA COLOMBIANA 129
 DESDE LA CGR DESDE LA CGR

Gráfico 1 Evolución Promedio de la Población, Capacidad y Hacinamiento Así mismo, no existen enfoques diferenciales para Los dos sistemas, aunque constituyen un avance
en los ERON - INPEC medidas alternativas al encarcelamiento. Aunque en materia de alternatividad penal y Resocializa-
100.000 60% los artículos 68 del Código Penal y 314, en armo- ción tiene serios inconvenientes, especialmente en
nía con el 461 de la Ley 906 de 2004, establecen la lo que tiene que ver con los mecanismos de con-
55%
posibilidad de la prisión domiciliaria u hospitalaria trol. Por una parte, los del Inpec no tienen los re-
80.000
50%
basándose en motivos de especial protección cons- cursos humanos ni técnicos para ejercer un control
titucional para ciertos eventos, están limitados con efectivo de estos sistemas punitivos: ellos presen-
60.000 45% base en el delito que se imputa o se ha cometido. tan altos grados de evasión y fuga; por otra parte,
existen serias denuncias de corrupción en su aplica-
40% Además, no hay claridad sobre qué es un beneficio, ción, ejecución y control.
40.000
un subrogado y cómo pueden categorizarse otras
35% medidas alternativas a la pena de prisión ello hace
que las sentencias se promulguen con el acostum-
Conclusiones y consideraciones finales
30%
20.000 brado “no se concederá ningún otro beneficio ju- La política Penitenciaria y Carcelaria, así como la Cri-
25% dicial o administrativo” lo que aumenta la incohe- minal han sido reactivas y han obedecido al llamado
rencia y falta de sistematicidad en la aplicación de “populismo punitivo” en Colombia que ha caracteri-
0 20% las normas. Los beneficios terminan aplicándose de zado a la política penal y judicial en los últimos años
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
una forma distinta y heterogénea independiente- sin ningún nexo con la realidad de la criminalidad.
Sindicados Condenados % de Sindicados mente de que los delitos y circunstancias sean las De ello deriva que no haya coherencia entre ellas y
Fuente: INPEC, CGR- DES- DJS. mismas. Dependen, en últimas, del criterio del ope- no exista cohesión entre los diferentes segmentos
rador judicial que los aplique. del Sistema Judicial y Punitivo.
Lo anterior, no ha significado que las medidas alter- La crisis del SPC no sólo puede verse como un pro-
Cuadro 1 Impacto de la Ley 1709 de 2014 en el SPC nativas no se hayan aplicado. En particular, la de- blema de Infraestructura y Hacinamiento. La desti- Contenido

Beneficio 2014 2015 2016* Total tención domiciliaria ha crecido desde 2011 pasando nación del 89% de los recursos de Inversión del sec-
de 23.011 a 64.906 beneficiarios con este tipo de tor para la Infraestructura Carcelaria entre 2010 y
Suspensión de la pena 3.876 2.399 955 7.230
medida. Claro que su crecimiento se explica por un 2016 no ha logrado atenuar la crisis del sector. El
Libertad condicional 14.152 10.043 5.109 29.304 mayor número de sindicados y por la aplicación de escaso gasto en el tratamiento carcelario y la exis- Busqueda de
Detención Domiciliaria 3.694 2.748 992 7.434 nuevos delitos. tencia de una política criminal (algunos autores palabras o frases

Total 21.722 15.190 7.056 43.968 afirma la inexistencia) desarticulada e incoherente

Fuente: Oficina Asesora de Planeación –INPEC,
En el caso de la detención preventiva, por ejemplo,
los internos sindicados han aumentado en 27.116,
ampliando su proporción como parte del total de
internos a nivel intramural pasando del 31,6% al
34,6% entre el 2010 y el 2016. Durante este perio-
do, el porcentaje promedio de internos sindicados
fue de 32,1% aunque la tendencia alcista se revirtió
a partir del 2015 como muestra la gráfica 2 en parte
por la expedición de la Ley 1709 de 2014, que refor-
mó el Código Penitenciario y que según el Inpec evi-
tó el encarcelamiento de más de 11.000 personas y
permitió la salida de 43.968 personas entre el 2014
y junio de 2016 como lo muestra el Cuadro 1.
Sin embargo, esta reforma prontamente fue insu-
ficiente como consecuencia de que muchos de los
mecanismos de alternatividad penal se encuentran
reglamentados de manera distinta, en el Código Pe-
nal –CP, el Código de Procedimiento Penal -CPP- y el
Código Penitenciario y Carcelario –CPC- así como por
disposiciones del propio Inpec. Ello conlleva proble-
La Vigilancia Electrónica, por su parte, no ha tenido impiden que existan procesos de Resocialización
la dinámica de la detención domiciliaria. La utiliza- exitosos y/o la aplicación de mecanismos alternati-
ción de cualquiera de los mecanismos no ha sido vos a la pena privativa de la libertad. Página siguiente
homogénea ni consistente. Aunque el uso ha au-
mas de coherencia e insularidad de las diferentes nor- mentado desde 2010, su participación como meca- En este sentido, el Sistema Penal y Penitenciario
mas. Por ejemplo, la Ley 504 de 1999 establece que nismo de cumplimiento de pena o detención es aún colombiano están muy lejos de cumplir el mandato
para acceder al permiso de salida por hasta 72 horas, muy limitado frente a la población total de sindica- legal de la pena enfocado hacia la Resocialización.
los condenados por justicia especializada deben ha- dos y condenados bajo custodia del Inpec. Incluso, De hecho la crítica situación intramural vulnera los Página anterior
ber cumplido el 70% de la pena, mientras que la Ley su uso es muy pequeño frente a los beneficiarios de derechos mínimos de los internos llevando a todo el
1709 de 2014 establece que los condenados por cual- la detención domiciliaria. sistema al borde del colapso.
quier delito pueden acceder a la libertad condicional
haciendo cumplido 3/5 partes o el 60% de la misma.
Zoom +
El problema deriva, en primer lugar, a que existe una
tendencia hacia la exclusión con base en la calidad
del delito y/o reincidencia. Desde la redacción inicial
del Código Penitenciario y Carcelario existieron ex-
clusiones. Por ejemplo, los artículos 147 y 150 ex-
cluían de este tipo de beneficios a quienes fueran
condenados por la Justicia Regional. Posteriormen-
te, las leyes 1121 de 2006 y 1098 de 2006 excluye-
ron a los condenados por delitos relacionados con
el terrorismo, el secuestro y los más graves cometi-
dos contra menores de edad. Incluso, la Ley 1709 de
2014, ha excluido 155 de 366 modalidades dolosas.

130 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 131

 BREVES
BREVES BREVES

Los municipios más afectados en cada departa-

mento son: Atlántico (Barranquilla con $30.308 Tras concluir una
A $216.894 millones podría llegar millones); Córdoba (Lorica con $10.683 millones);
Bolívar (Cartagena con $19.046 millones); Mag- indagación preliminar
el presunto daño patrimonial causado por
dalena (Santa Marta con $8.203 millones); Sucre
(San Onofre con $2.453 millones); La Guajira (Mai- donde se revisaron
más de 56 millones

Electricaribe,
cao con $7.935 millones); y Cesar (Valledupar con
$2.602 millones).
En cuanto a facturas afectadas por departamento, de facturas, la
Córdoba encabeza este listado, con 11 millones
843 mil 228: Contraloría General
de la República
ante indebido uso de subsidios Departamento
Córdoba
Cantidad de Facturas Afectadas
11,843,228 cuantificó en $216.894
Atlántico
Bolívar
10,879,947
9,425,099
millones el monto del
• Usuarios de estratos bajos de 183 municipios
de la Costa no recibieron en su facturas des-
La empresa no aplicó en las facturas de los usuarios,
la totalidad de los descuentos correspondientes al
Sucre 5,241,510 daño patrimonial
Magdalena 4,670,485
presuntamente
Contenido
cuentos por $216.894 millones a que tenían subsidio que les otorga el Fondo de Energía Social –
derecho, al aplicarles el subsidio que les otorga La Guajira 3,553,825
FOES a la población de los estratos 1 y 2 de zonas
el Fondo de Energía Social -FOES. especiales, y destinó estos recursos a la disminución
de sus pérdidas.
Cesar 2,791,528
48,405,622
ocasionado por
• Revisadas más de 56 millones de facturas, se
encontró que en 48 millones se dio esta irre- La Contraloría Delegada de Minas y Energía, que la Empresa Busqueda de
palabras o frases

gularidad.
• Atlántico (con $58.466 millones), Córdoba
($44.155 millones), Bolívar ($41.659 millo-
nes) y Magdalena ($21.317 millones), los de-
partamentos más afectados.
• Por municipios, las mayores irregularidades
en la distribución de los subsidios se dan en
Barranquilla ($30.308 millones), Cartagena
($19.046 millones), Lorica ($10.683 millones),
Santa Marta ($8.203 millones), Maicao ($7.935
millones), Valledupar ($2.602 millones) y San
Onofre ($2.453 millones).
realizó esta indagación preliminar, encontró que de
56´751.704 facturas revisadas, 48´405.622 presen-
tan irregularidades en la asignación de estos recursos.
En total, usuarios de 183 municipios del mercado
atendido por Electricaribe resultaron afectados.
Al revisar las diferencias entre el valor del subsidio
FOES que debían recibir los usuarios y el que se les
aplicó en sus facturas por parte de Electricaribe, se
encontró que el departamento más afectado es At-
lántico, con $58.466 millones, como se aprecia en
el siguiente cuadro:
En Atlántico, Barranquilla tiene el mayor núme-
ro de facturas afectadas en este departamento
Electricaribe al
(5´072.096); en Córdoba, el municipio de Ayapel,
(496.716); en Bolívar, Cartagena (3´425.212),
hacer uso indebido Página siguiente
en Magdalena, Santa Marta (1´462.524); en Su-
cre, San Onofre (563.222); en La Guajira, Maicao
de recursos por
(1´289.976); y en el Cesar, Valledupar (618.296). este valor.
Página anterior
Zoom +

Tras concluir una indagación preliminar donde se

revisaron más de 56 millones de facturas, la Contra- Departamento Diferencia
loría General de la República cuantificó en $216.894
Atlántico -$ 58,466,572,872
millones de pesos el monto del daño patrimonial
que podría haber ocasionado la Empresa Electricari- Cordoba -$ 44,155,348,029
be al hacer uso indebido de recursos por este valor, Bolivar -$ 41,659,368,101
que se le giraron para subsidiar a los usuarios con Magdalena -$ 21,317,758,925
menores ingresos de la región.
Sucre -$ 19,895,274,445
Electricaribe incurrió en esta práctica durante seis La Guajira -$ 18,516,509,458
años continuos analizados por la Contraloría, que Cesar -$ 12,883,597,366
comprenden las vigencias julio de 2011 a julio de
-$ 216,894,429,197
2017.

132 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 133

 BREVES
Contraloría identificó
más de $3 billones
de recursos públicos que permanecen
“quietos” en fiducias
• Se trata de dineros que se hubieran podido
utilizar para financiar programas de vivienda,
salud, educación, etc.
• La mayor parte de los recursos inmovilizados
corresponde a Patrimonios Autónomos de em-
presas en proceso de liquidación (Caja Agraria,
Adpostal, Telecom, Banco del Estado y el BCH),
que se vienen prorrogando en el tiempo sin
ningún control.
• Más grave aún, se encontraron otros negocios
con permanencias superiores a los 20 años y
elevado valor de los recursos, como el Fidei-
comiso II Magdalena Medio para contrato de
concesión con Invías, por $18.650 millones en
promedio mensual durante los últimos 7 años.
• Con la inmovilización de estos recursos y la au-
sencia de un control y seguimiento efectivo que
permita la devolución de los mismos al Tesoro
Nacional, los únicos beneficiados son las entida-
des fiduciarias que administran tales recursos.
• En los últimos siete años, las entidades fidu-
ciarias administraron recursos públicos por
$104,19 billones en promedio anual.
• Ministerio de Hacienda no ha utilizado la facultad
que le permite solicitar la devolución de recursos
no ejecutados en patrimonios autónomos.
La Contraloría General de la República adelantó
un estudio sobre los recursos públicos que son ad-
ministrados por las fiduciarias del país y puso en
evidencia que durante el periodo 2010–2016 per-
manecieron inmovilizados en fiducias recursos pú-
134 ECONOMÍA COLOMBIANA
blicos por $3,21 billones en promedio anual, lo cual
muestra una gran deficiencia en la gestión de estos
dineros.
La cifra resulta reveladora si se tiene en cuenta que
parte de tales recursos se hubieran podido utilizar
para financiar programas y obras en sectores vul-
nerables, donde se han identificado amplias nece-
sidades de inversión, tales como: vivienda, agua
potable y saneamiento básico, salud y educación,
entre otros.
Basta con anotar que estos $3,21 billones equivalen
al presupuesto asignado al sector Vivienda, Ciudad
y Territorio para la vigencia 2016.
¿Se cumplen los fines perseguidos
con los dineros públicos en fiducias?
Utilizando una metodología rigurosa, en el estudio
(adelantado por la Contraloría Delegada para el Sec-
tor de Gestión Pública e Instituciones Financieras)
se logró determinar el nivel de recursos públicos que
se mantienen en las entidades fiduciarias durante
largos periodos.
El objetivo era establecer si venían cumpliendo la
finalidad para la cual se depositaron en tales entida-
des, y si se estaban destinando oportunamente a la
adquisición de los bienes y servicios para los cuales
fueron apropiados.
Fue así como se estableció que, en los últimos sie-
te años, las entidades fiduciarias administraron re-
cursos públicos por $104,19 billones en promedio
anual.
BREVES
De estos, la Contraloría tomó los recursos públicos
registrados en la cuenta de inversiones vigentes al
2016 y excluyó los que pertenecen a la seguridad
social, centrando su objeto de análisis sobre $11,27
billones. Y delimitada la cifra, encontró que de un to-
tal de 1.695 negocios, 415 son negocios con flujos
de inversión inmovilizados.
Recursos depositados por largos períodos
La mayor parte de los recursos inmovilizados corres-
ponden a Patrimonios Autónomos de empresas en
procesos de liquidación que se vienen prorrogando
en el tiempo sin ningún control.
La Contraloría destacó que no existe un criterio nor-
mativo uniforme ni un seguimiento estricto a la ges-
tión de estos patrimonios, lo que explica en buena
medida sus continuas prórrogas.
Sorprendió encontrar dentro de estos negocios el
Patrimonio Autónomo de Remanentes (PAR) Caja
Agraria en Liquidación, PAR Adpostal en Liquidación,
PAR Telecom, BanEstado en Liquidación, o el Patri-
monio Autónomo BCH En Liquidación-Procesos.
Más grave aún, se encontraron otros negocios con
permanencias superiores a los 20 años y elevado
valor de los recursos, como es el caso del Fideicomi-
so II Magdalena Medio, para contrato de concesión
con Invías, por $18.650,95 millones en promedio
mensual durante los últimos siete años.
En la misma situación está el Encargo Fiduciario
Irrevocable de Administración, Pagos y Pignoración
de Recursos por reestructuración de pasivos Ley
550 por $47.556,04 millones, en promedio para el
mismo período.
Asímismo, existen recursos de contratos que han
permanecido 7 años y su vigencia se proyecta por
10 años más, los cuales pertenecen a algunas enti-
dades en liquidación y a proyectos de vivienda.
Minhacienda no pide devolución el momento no se han presentado reintegros de los
de recursos no ejecutados
La Contraloría recordó que si bien la Ley 1753 de
2015, mediante la cual se expidió el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018, facultó al gobierno na-
cional para solicitar la devolución de recursos no
ejecutados en patrimonios autónomos y así mitigar
la falta de gestión evidenciada, en la práctica dicha
facultad no ha sido utilizada por el Ministerio de Ha-
cienda, por lo que se ha convertido en una norma
totalmente ineficaz, toda vez que durante el perío-
do de estudio no se presentó ninguna solicitud de
devolución y por consiguiente no hubo reintegros
de recursos al Tesoro.
Contenido
Con la inmovilización de estos recursos y la ausencia
de un control y seguimiento efectivo que permita
la devolución de los mismos al Tesoro Nacional, los
únicos beneficiados son las entidades fiduciarias que
administran tales recursos, concluyó la Contraloría. Busqueda de
palabras o frases
Dentro de la reglamentación vigente referente a ne-
gocios fiduciarios, es importante destacar que con
el PND 2010-2014 expedido mediante la Ley 1450
de 2011, en su parágrafo 2º del artículo 261 se or- Página siguiente
denó a los administradores de los patrimonios au-
tónomos el reintegro al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, de los saldos disponibles en dichos
patrimonios que no estuvieran amparando obliga-
ciones y cuyo giro se hubiera realizado con más de
Página anterior
dos años de anterioridad.
Dicha regulación fue modificada por el artículo 149
de la Ley 1753 de 2015 mediante el cual se expide Zoom +
el PND 2014 - 2018, pasando de ser imperativa a
potestativa, para ser ejercida por el Tesoro Nacio-
nal, el cual podrá exigir el reintegro dentro del año
siguiente al momento del giro. No obstante, hasta
mismos; el Ministerio de Hacienda explicó que no
gira nuevos recursos mientras no se hayan ejecuta-
do los disponibles “para evitar los riesgos derivados
de mantener recursos públicos ociosos en entida-
des fiduciarias (…) garantizando que los saldos en
fiducias mantengan unos niveles acordes con la
gestión de pagos de la Unidad Ejecutora”.
ECONOMÍA COLOMBIANA 135
 BREVES
Más de
4 billones de pesos
en cuentas del sistema financiero
sin ejecutar y con
tasas de interes bajas
• Es preferible mantener los recursos en la cuen-
ta única del SGR que administra el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y no en más de 1700
cuentas maestras dispersas por todo el territo-
rio nacional.
• Entre 2012 y 2016 el Ministerio de Hacienda
giró recursos de inversión y funcionamiento
por $22,3 billones, a las cuentas maestras que
suscriben las entidades territoriales para mane-
jar los recursos del Sistema General de Regalías.
• Los saldos de dichas cuentas continúan siendo
altos. A diciembre de 2014 dichos saldos su-
maron $7,3 billones; a la misma fecha de 2015,
cinco billones de pesos; y $4,7 al cierre del bie-
nio 2016. La CGR calcula el saldo a diciembre de
2017 entre $4,5 y $4,3 billones.
• 77% de las cuentas maestras del SGR se encuen-
tran concentradas en cuatro establecimientos
bancarios: Bancolombia agrupa el mayor núme-
ro de cuentas con el 31%, seguido por el Banco
de Bogotá con el 16%, el Banco Agrario de Co-
lombia con el 15%, y el BBVA con el 12.5%. De
este grupo de cuentas el 63% son cuentas de
ahorro y el 37% cuentas corrientes.
• Las cuentas maestras de las gobernaciones ren-
taron en promedio una tasa del 3,4% efectivo
anual. Las corporaciones autónomas regiona-
les obtuvieron una tasa promedio del 1,9% y
las entidades ejecutoras, del 1,5%. Entre tanto,
136 ECONOMÍA COLOMBIANA
los municipios obtienen las menores tasas con
alrededor del 1,3%.
Más de 4 billones de pesos reposan en las cuentas
de los bancos del sistema financiero del país, nego-
ciadas por los entes territoriales a tasas de interés
relativamente bajas.
Así lo refleja un reciente informe de la Contraloría
General, en que se analiza la rentabilidad que están
generando estos recursos en las cuentas bancarias
de las gobernaciones, municipios y demás beneficia-
rios de regalías.
El 77% de las cuentas maestras del Sistema General
de Regalías se encuentran concentradas en cuatro
establecimientos bancarios: Bancolombia agrupa el
mayor número de cuentas con el 31%, seguido por
el Banco de Bogotá con el 16%, el Banco Agrario
de Colombia con el 15%, y el BBVA con el 12.5%.
De este grupo de cuentas el 63% son cuentas de
ahorro y el 37% cuentas corrientes.
Los establecimientos bancarios reportaron en pro-
medio 2081 cuentas por mes, de las cuales para el
estudio de la Contraloría se tomaron 1716 que son
las que figuran como activas, luego de una valida-
ción que se realizó con el listado de cuentas maes-
tras registradas en el DNP.
Una vez hecho seguimiento a las cuentas, para la
Contraloría General los saldos en bancos siguen
siendo altos, aunque han tendido a disminuir y se-
BREVES
guirán haciéndolo, debido a que el gobierno nacio-
nal ha modificado las condiciones de giro hacia las
entidades territoriales.
Para los fondos de inversión, a partir de 2017, el
giro se realiza directamente a los destinatarios de
los pagos. Para los proyectos que fueron aprobados
en las vigencias anteriores y que siguen en ejecu-
ción en 2017-2018 se mantendrán las condiciones,
es decir contra los compromisos. El ente de control
realizó un análisis del comportamiento de la tasa de
interés efectiva anual nominal (e.a) que reconocen
las entidades financieras a los recursos del SGR.
Por entidades, Bogotá negocia mejores tasas (8,1%
e.a.); entre los grandes productores Meta negocia
tasas similares para las cuentas de Asignaciones Di-
rectas, AD, y fondos (7,1% e.a.); mientras que en
Casanare la cuenta de fondos registra tasas muy por
debajo de la de AD (3,2% y 7,4% respectivamente).
En La Guajira, Córdoba y Cesar ambas tasas, las de
AD y fondos, son relativamente bajas para la magni-
tud de recursos que manejan en cada una de ellas.
Teniendo en cuenta que la tasa de inflación del año
2016 fue de 5,75%, la mayoría de las cuentas reci-
bieron una tasa de interés real negativa tanto en las
Las cuentas maestras de las
gobernaciones rentaron en promedio
una tasa del 3,4% efectivo anual.
Las corporaciones autónomas regionales
obtuvieron una tasa promedio del 1,9%
y las entidades ejecutoras, del 1,5% .
Entre tanto, los municipios obtienen
las menores tasas con
alrededor del 1,3% .
cuentas maestras de AD como de Fondos, con ex-
cepción de Bogotá, Antioquia, Meta, Tolima y Cun-
dinamarca.
Este informe muestra que las tasas de interés que
pactan las entidades territoriales con los bancos
son relativamente bajas, comparadas con, por ejem-
plo, la Tasa de depósito y cuenta de ahorro:– TDCA-
calculada por el Banco de la República con base en
la información de la Superintendencia Financiera de
Colombia para las entidades oficiales.
Las cuentas maestras de las gobernaciones rentaron
en promedio una tasa del 3,4% efectivo anual -e.a-
durante el año 2016, y son las únicas que se acercan
a la TDCA de entidades oficiales (4%). Las corpo-
raciones autónomas regionales obtuvieron una tasa
promedio del 1,9% e.a y las entidades ejecutoras, del
1,5% e.a. Entre tanto, los municipios obtienen las
Contenido
menores tasas con alrededor del 1,3% e.a.
Para la Contraloría General, en términos de renta-
bilidad y transparencia es preferible mantener los
Busqueda de
palabras o frases
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el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y no en
más de 1700 cuentas maestras dispersas por todo
el territorio nacional.
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ECONOMÍA COLOMBIANA 137
 DESDE LA CGR

Coyuntura macroeconómica
Cómo termina la
Coyuntura economía
en 2017
y perspectivas
para 2018
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En esta habitual sección se analiza la manera como transcurrió

la política económica en el año que a acaba de concluir y se hacen
predicciones sobre lo que puede ocurrir en el año que comienza Busqueda de
palabras o frases

frente a la nueva situación de aumento en el precio del petróleo

y las elecciones para el Congreso y la Presidencia.
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Juan Pablo Radziunas P.*

El proceso de desaceleración de la economía co- mos reduciendo el consumo por el incremento en la Página anterior

lombiana parece tocar fondo. Algunos indicadores tarifa general del IVA.
económicos muestran un cambio de tendencia. Con
la disminución de la renta petrolera, la reducción Este documento intenta resaltar los principales pro-
en los ingresos tributarios por la baja dinámica del blemas que afronta la economía colombiana al fina- Zoom +

crecimiento económico y la urgencia por reducir el
gasto para cumplir las metas fiscales, y la reciente
baja de la calificación de la deuda por parte de la
agencia calificadora Standard & Poor’s1 el panorama
fiscal es complejo. A esto se agrega el problema de
la corrupción en diferentes estamentos institucio-
nales del país que impacta la confianza, tanto de los
inversionistas como de los consumidores, estos últi-
* Contraloría Delegada para Economía y Fianzas Públicas.
1 La agencia rebajó la calificación crediticia de Colombia a BBB- des-
de BBB, con perspectiva negativa a estable.
lizar 2017 y avanzar en algunas perspectivas para
2018.
El año 2017 se ha caracterizado por un fuerte pro-
ceso de ajuste en la economía colombiana, que se
evidencia en la reducción de la tasa de crecimiento
económico.
Después del choque externo que sufrió la econo-
mía colombiana desde mediados de 2014 originado
fundamentalmente en una caída de 60% en la co-
tización internacional del petróleo y de otros com-
modities principalmente del sector minero energé-

138 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 139

 tico, el panorama económico sigue siendo confuso.
El crecimiento económico hasta el tercer trimestre
de 2017 (1,5%) fue menor al observado en 2016
(1,9%); el incremento de la tarifa del IVA afectó la
dinámica del consumo privado; la devaluación aún
no dinamiza las exportaciones no tradicionales; la
inflación total se encuentra dentro del rango meta,
pero la inflación alimentos, no transables y regula-
dos aún están por encima del rango superior fijado
por la JDBR2 y la rebaja de la TPN3 no se refleja en
una mayor demanda de crédito debido al alto nivel
de endeudamiento de las empresas y los hogares.
Las proyecciones de crecimiento para 2017 se han
reducido, mientras que el Fondo Monetario Inter-
nacional (FMI) pronostica 1,7% y el Banco Mundial
y la Cepal 1,8%; el Gobierno, una vez conocido el
resultado del PIB para el tercer trimestre, redujo su
proyección de 2% a 1,8% mientras que el Banco
de la República prevé 1,6%. Esto significa que, en
el escenario más desfavorable y para que se pueda
crecer al menos 1,6% en todo el año, se requiere un
crecimiento en el último semestre de alrededor de
2,5%. Las perspectivas para 2018 de los organismos
internacionales fluctúan entre 2,6% y 2,8%, en línea
con lo presupuestado por el Banco de la República
(entre 2,5% y 3%).
2 Junta Directiva del Banco de la República de Colombia
3 Tasa de política monetaria: tasa de intervención del Banco de la
República en el mercado monetario.
Gráfico 1 Evolución de las exportaciones, Colombia. Enero – septiembre
35.000
Millones US$
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2010 2011 2012 2013
Tradicionales
Fuente: DANE.
140 ECONOMÍA COLOMBIANA
A continuación se analizan los principales facto-
res que han afectado el crecimiento económico en
2017 y se consideran algunas perspectivas para el
próximo año.
En el sector externo las exportaciones
no tradicionales reaccionan levemente
a la devaluación de la tasa de cambio
Pese a la devaluación de la tasa de cambio que se
registra desde mediados de 2014, las exportaciones
no reaccionan de la manera esperada. Mientras que
en 2012 Colombia exportaba US$60.125 millones,
en 2016 apenas alcanzó los US$31.294 millones.
Las proyecciones para fin de 2017 rondan los US$
35.000 millones. (Gráfico 1)
Entre enero y septiembre de 2017 las exportaciones
tradicionales (café, petróleo y sus derivados, carbón
y ferroníquel) crecieron 26,6% frente al mismo pe-
ríodo de 2016, mientras que las no tradicionales lo
hicieron en 10,4%. Este repunte, cuya base de com-
paración es una cifra muy baja en 2016, no deja de
ser importante.
Sin embargo, la diversificación de las exportaciones
colombianas se encuentra lejos de ser realidad: en
términos de volumen (toneladas métricas) las ex-
portaciones no tradicionales en septiembre de 2017
representaron 5,6% del total exportado. Las exporta-
ciones diferentes a las minero-energéticas continúan
teniendo un bajo dinamismo, al registrar en 2016 la
2014 2015 2016 2017
No tradicionales
Entre enero y septiembre de 2017
se registró un déficit en la balanza
comercial colombiana de US$6.056 millones,
que significó un 33,1% menos que el
registrado en el mismo período del año
anterior (US$9.050,4 millones).
cifra más baja de los últimos 10 años, cuando apenas
se alcanzaron a exportar alrededor de US$ 14.000
millones (Gráfica 1). Si la relación se hace en dóla-
res, las no tradicionales son el 40,4% del total en el
período considerado. Allí se evidencia la fuerte caída
del precio del petróleo y sus derivados.
Los resultados más recientes muestran que entre
enero y septiembre de 2017 se registró un déficit
en la balanza comercial colombiana de US$6.056
millones, que significó un 33,1% menos que el re-
gistrado en el mismo período del año anterior (US$
9.050,4 millones).
Este resultado proviene de un incremento de las
exportaciones de 19,6% y un menor aumento de
las importaciones de 4,4%. Concretamente, en sep-
tiembre de 2017 las importaciones se redujeron
5,6% frente al mismo mes del año anterior, donde
sobresalieron las caídas en las compras externas de
manufacturas y del sector agropecuario, las cuales
registraron variaciones negativas de 5,9% y 9,8%,
respectivamente. Por su parte, las exportaciones en
septiembre tuvieron un crecimiento de 35,9%, im-
pulsado por el grupo de combustibles y productos
de las industrias extractivas, gracias a la mejoría en
los precios internacionales de las materias primas.
El año 2018 se afrontará seguramente con una tasa
de cambio que rondará los $3.000, (en el MFMP el
Gobierno la estima en $2.977 para el año completo
2017); mientras que la ANIF supone dos escenarios:
uno más conservador con devaluación del 4% en
2018 que supone un precio del dólar de $3.065, y
otro más drástico con una depreciación del 6%, que
podría llevar a la divisa hasta los $3.124.
En la medida en que la FED considere aumentar la tasa Contenido
de intervención, una mayor cantidad de dólares sal-
drán de los países emergentes contribuyendo con la
mayor depreciación de sus monedas locales. Las bajas
presiones inflacionarias de E.U. han llevado a la FED Busqueda de
palabras o frases
a reducir su hoja de balance, es decir a volver a una
política monetaria más restrictiva, vendiendo parte de
bonos que acumuló durante la recesión de 2008.
Bajo esas consideraciones, es de esperarse la reac-
tivación de las exportaciones colombianas, sobre
Página siguiente
todo las no tradicionales. Los mercados le están res-
tando importancia a la correlación entre el precio
del dólar y la subida de los precios del petróleo y
se encuentran más del lado de una relación más es- Página anterior
trecha entre el precio de la divisa norteamericana y
las expectativas de movimientos de tasas de interés
por parte de la FED.
Zoom +
El precio del petróleo ha reaccionado en el
tercer trimestre del año y supera las pro-
yecciones del Gobierno
Hasta noviembre 16 de 2017 el precio promedio
del crudo Brent se situó en US$ 53,4 por barril, por
encima del valor proyectado en el MFMP (US$ 51);
mientras que para 2018 dicho documento prevé un
precio de US$ 65 por barril (Gráfico 2). El precio pro-
medio en octubre de 2017 fue de US$ 57,6 por ba-
rril, que equivale a un incremento del 4,46% frente
al mismo mes de 2016.
ECONOMÍA COLOMBIANA 141
 Gráfico 2 Precio del petróleo variedad Brent (US$ por barril)
140
120
100
80
60
40
20
2010 2011 2012 2013
Fuente: http://dolar.wilkinsonpc.com.co/commodities/petroleo-brent.
Las señales del mercado mundial para el resto de
2017 y 2018 son diversas: por ejemplo, Glencore4
vaticina que para fines de 2017 el precio rondará
los US$ 60 por barril, teniendo en cuenta que los
productores de la OPEP5 han venido recortando el
bombeo con el fin de reducir la oferta. Un reciente
pronunciamiento de OPEP indica que se ha elevado
la estimación de demanda de su petróleo en 2018,
lo que podría generar un déficit de oferta el próximo
año. Además, la OPEP ha estimado que el mundo
requeriría 33,42 millones de barriles por día (bpd)
en 2018, lo que significa un incremento de 360,000
bpd. Es decir que mientras los precios del petróleo
han estado rondando los máximos desde 2015, éste
aún se cotiza casi en la mitad del valor que regis-
traba a mediados de 2014 cuando existía un gran
exceso de oferta que llevó al colapso de los precios.
En octubre de 2017 la producción mundial fue de
32,59 millones de bpd, lo que indicó una reducción
de cerca de 150 mil bpd frente a septiembre. Si la
OPEP mantiene su producción a la misma tasa de
octubre, habría un déficit de oferta en 2018.
Por su parte en Colombia, Ecopetrol tiene planeado
finalizar 2017 con un promedio de producción cer-
4 Glencore es una empresa privada con sede en Suiza y es considerada
una de las principales empresas dedicada a la compraventa y produc-
ción de materias primas y alimentos del mundo.
5 La Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) fue fun-
dada el 14 de septiembre de 1960 y hoy está integrada por 11 paí-
ses: Argelia, Angola, Ecuador, Iran, Iraq, Kuwait, Libia, Nigeria, Qatar,
Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos y Venezuela.
142 ECONOMÍA COLOMBIANA
2014 2015 2016 2017
cano a 715 mil barriles diarios y alcanzar en 2018
una cifra alrededor de 750 mil. El último dato dispo-
nible, según el Ministerio de Minas y Energía, mues-
tra que durante octubre de 2017 la producción de
petróleo fue de 863.853 barriles por día, lo que sig-
nificó un crecimiento de 2% frente al mismo perio-
do del año pasado. Según Minminas “con este nivel,
la producción de crudo en lo corrido del año alcanza
los 852.808 barriles por día, manteniéndose por en-
cima de la meta establecida por el Marco Fiscal de
Mediano Plazo 2017 en 840.000 barriles por día”.
Estas cifras podrían crecer en 2018 si se tiene como
referencia el número de pozos reactivados: mientras
que en 2015 fueron 25 y en 2016 disminuyeron a
21, en lo corrido de 2017 la cifra se elevó a 37. Ade-
más, las inversiones de Ecopetrol en producción se
calculan entre US$2.600 y US$2.900 millones para
todo 2017. Estos elementos permiten afirmar que
pese a no tener plena certeza de que el precio del
Brent se mantenga en 2018 por encima de US$60
el barril, las expectativas para Ecopetrol son mucho
mejores que las de los tres años anteriores.
La estrategia inflación objetivo permitió
controlar la inflación total pero afectó el
crecimiento económico, mientras que la
inflación subyacente sigue preocupando a
la Junta del Banco de la República
Entre agosto de 2015 y julio de 2016, justo un año
después de que iniciara el desplome de los precios
internacionales del petróleo, el Banco de la Repúbli-
ca tuvo que enfrentar la aceleración de la inflación,
la cual se había generado, principalmente, por fac-
tores de oferta: el fenómeno climático de El Niño, el
cese de actividades del transporte de carga y el pass
through6. Ante este escenario, la Junta Directiva del
Banco de la República incrementó la tasa de política
monetaria de 4,50% a 7,75%. (Gráfico 3)
Al ver que las expectativas de inflación se desan-
claban, la única herramienta con la que contaba la
JDBR era la TPN, con el fin de reducir los precios me-
diante una restricción a la demanda. El resultado de
esa política monetaria contraccionista se vio refleja-
da, en parte, en el proceso de desaceleración por el
cual atraviesa la economía colombiana.
La JDBR no tenía la certeza de cuál iba a ser el im-
pacto de la subida de la TPN sobre el crecimiento.
Desde la segunda mitad de 2017, la JDBR comenzó
a recibir las señales de una mayor reducción en el
ritmo de crecimiento de la inflación, que le permitió
ser más agresivo hacia una política monetaria más
laxa mediante reducciones sucesivas de la TPN que
la ubicaron en 5% a fines de octubre de 2017. Las
perspectivas para lo que resta del año indican que
la inflación se ubicará muy cerca del rango superior
de la meta (4%), mientras que en 2018 se lograría
alcanzar la meta de 3%.
La reducción de la inflación en los meses recientes,
que la ubicaron muy cerca al rango meta (4%), le
ha permitido a la JDBR continuar el proceso de re-
ducción de tasas de interés que se viene registrando
Gráfico 3 Medidas de inflación, Colombia
10%
8%
6%
4%
2%
0%
2014 2015
Transables No transables
Fuente: DANE y Banco de la República.
desde diciembre de 2016. En septiembre se había
hecho una pausa en la reducción manteniendo la
TPN en 5,25%, pero en octubre se optó por redu-
cirla a 5%. La mayoría de analistas de mercado no
prevé más reducciones en lo que resta de 2017.
Sin embargo, existe alguna preocupación por los
resultados de la inflación sin alimentos, no transa-
bles y regulados. La inflación sin alimentos alcanzó
el 4,7% (5,64% un año atrás), la de no transables se
situó en 5,23% (4,81% un año atrás) y la de regula-
dos registró 5,61% (6,07% un año atrás).
A fines de octubre de 2017 la inflación total anuali-
zada se ubicó en 4,05%, mientras que un año atrás
estaba en 6,48%. La única medida básica de inflación
que se encontraba dentro del rango meta era la de
los bienes transables, que indicaba que el efecto pass
through fue absorbido por el mercado (Gráfica 3).
Para el resto de 2017, los diferentes indicadores de
inflación anualizados, sobre todo de la total, debe-
rían tener una leve tendencia creciente por efectos
estadísticos. En tal sentido, la Anif7 pronostica una Contenido
inflación total para 2017 de 4,0%, aunque es posi-
ble que se logre un resultado ajustado al límite su-
perior del rango meta del Emisor, dado que las cifras
de septiembre y octubre estuvieron por debajo de lo
esperado por los operadores del mercado. Busqueda de
palabras o frases
6 “Coeficiente de traspaso” del tipo de cambio a los precios internos.
7 Comentario Económico del día, Anif. Sergio Clavijo, 10 de noviembre
de 2017.
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Zoom +
2016 2017
Regulados Total Sin alimentos
ECONOMÍA COLOMBIANA 143
 El Banco de la República tendría margen para bajar
las tasas dependiendo del comportamiento de la in-
flación básica de noviembre, teniendo en cuenta que
el dato de septiembre fue mucho mejor al esperado.
La encuesta más reciente de expectativas del merca-
do (a octubre de 2017) elaborada por el Banco de la
República proyecta a diciembre de 2017 una infla-
ción de 4,07%, dentro de un rango de 3,89% como
mínimo y 5,30% como máximo. Sin alimentos, las
proyecciones apuntan a 4,53% para fines de 2017
y 3,39% para 2018. Para el próximo año se proyecta
un promedio de inflación total de 3,58%8.
En el mismo sentido, la encuesta pronostica que la
TPN cerraría el año en un máximo de 5,25% y un
mínimo de 4,5%; mientras que para junio de 2018
los analistas creen que llegará a 4,58% y que seguirá
cayendo en los meses siguientes.
La caída de las tasas de intervención billones, con un incremento anual del 39%. La car-
no se ha reflejado en las tasas de crédito Fuente: Banco de la República.
de consumo
Entre enero y octubre de 2017 la TPN del Banco de
la República se redujo en 250 p.b., aunque dicha dis-
minución no se ha transmitido al canal de crédito
de consumo, pero sí al comercial. Los 250 p.b. en
que se redujo la TPN se transfirió casi en la misma
magnitud a los créditos preferenciales corporativos
(248 pb). A la tasa promedio de los créditos de con-
sumo lo hizo en 200 p.b. y a la tasa de los créditos
comerciales ordinarios en 217 p.b. (Gráfico 4).
Gráfico 4 Tasas de interés en Colombia por tipo de crédito
23
%
21
19
17
15
13
11
9 1
7 0
2015 2016
Consumo Corporativo
Fuente: Banco de la República.
144 ECONOMÍA COLOMBIANA
El hecho de que la reducción de tasas no se traduzca Gráfico 5 Tasa de crecimiento anual nominal de la cartera del sistema financiero, Colombia
en mayor crédito se confirma con los resultados que
muestran las colocaciones de crédito en los meses 30,0
recientes. Se ha venido registrando una desacelera- Var %
ción de la cartera en todos las categorías: la tasa de 25,0
crecimiento nominal de la cartera bruta total a fines
de septiembre de 2017 fue de 6,1%, mientras que
20,0
en el mismo mes de 2016 era de 8,4% y en 2015 del
14,4%. La mayor reducción se presentó en la cartera
comercial, la cual creció al 2,8%, por debajo de la 15,0
inflación, mientras que en 2015 crecía a un ritmo
anual de 16,3%. (Gráfico 5) 10,0
Un factor que explica esta baja dinámica del crédito
es el incremento de la cartera vencida del sistema 5,0
financiero, ya que incrementa el riesgo crediticio.
Según la información disponible en septiembre de 0,0
2017 por parte de la Superintendencia Financiera, la 2010-01 2011-01 2012-01 2013-01 2014-01 2015-01 2016-01 2017-01
cartera con mora de más de 60 días equivalía a $19 -5,0
Comercial Hipotecaria Consumo Total
tera comercial vencida se incrementó en un 53,6%,
la hipotecaria en 31,5% y la de consumo en 28,8%
(Gráfica 5). El indicador de calidad de cartera se ubi-
có en 4,5%9, que es el nivel más alto observado des- Recientemente la ANIF ha hecho un llamado sobre tener una exitosa política anticíclica. De otra parte, Contenido
de 2010, mientras que un año atrás estaba en 3,3% los niveles de endeudamiento, principalmente de la desaceleración de la economía genera a su vez
los hogares. De acuerdo con un informe del Banco una menor demanda de crédito que se traduce en
de la República, “las medidas de apalancamiento y menor apalancamiento para el aparato productivo.
8 Banco de la República. Resultados mensuales de la encuesta de ex- de capacidad de pago de los hogares muestran que, Busqueda de
pectativas de analistas económicos, octubre 20170 en promedio, este sector ha mantenido un nivel de Sigue ingresando inversión extranjera
palabras o frases
deuda a ingresos de aproximadamente 38% desde
9 Indicador de Calidad Tradicional = Cartera y Leasing Vencido / Car- de portafolio con efectos en
tera y Leasing Bruto. La cartera vencida de vivienda en el plazo de 1 2011. Adicionalmente, se encuentra que, en pro-
a 4 meses sólo incluye las cuotas vencidas. El capital no incluido en la medio, el 12,3% de los hogares cuentan con un CFI el mercado de TES
cuotas de 1 a 4 meses se considera vigente.
mayor al 40%, considerado un nivel de vulnerabili- Los títulos TES durante 2017 han sido atractivos Página siguiente
dad, de acuerdo al FMI. A pesar de la reducción en para los inversionistas extranjeros y para los fon-
el CFI10, la deuda que concentran los hogares vulne- dos de pensiones. Al haberse reducido el ritmo de
rables ha aumentado en los últimos años y en 2016 devaluación en los meses recientes (Gráfico 6), los
9 se ubica en 42,4%”11. extranjeros encontraron tasas de interés con niveles Página anterior
muy por encima al de otros países emergentes con
8 Los intermediarios financieros están siendo cada
mayor o igual EMBI12 que Colombia. A comienzos
vez más cautelosos en el otorgamiento de nuevos
7 de septiembre de 2017 los inversionistas extranje-
créditos ante los mayores riesgos de impago por
ros tenían en su poder el 25,64% del total de TES
6 parte de los deudores. En este sentido, las reduc- Zoom +
emitidos y en lo corrido del año han adquirido $7 bi-
ciones de tasas, como resultado de la disminución
5 llones. Durante 2016 los inversionistas extranjeros
de la TPN por parte de la JDBR, no lograrían el obje-
adquirieron $22 billones en TES.
4 tivo de dinamizar los componentes de la demanda
3
agregada, vía crédito comercial o de consumo, y así El comportamiento futuro del mercado de TES se
puede analizar en dos escenarios: de un lado, si las
2 10 El Indicador de carga financiera tradicional (CFI), mide el porcen- tasas de los TES de largo plazo subieran por la in-
taje del ingreso que se destina al servicio de la deuda.
certidumbre fiscal, implicaría una desvalorización de
11 Banco de la República. “Vulnerabilidades financieras de los hoga- los títulos; y de otro lado, a medida que la inflación
res colombianos” 2017. Borrador # 1026, pag. 22.
2017
sea menor de la esperada por el mercado, y debido a
12 El EMBI (Emerging Markets Bonds Index) es uno de los indicadores las reducciones sucesivas de la TPN, las tasas de los
TPN (eje derecho) de riesgo país y es calculado por JP Morgan Chase. Se define como la
diferencia de tasa de interés que pagan los bonos denominados en dóla- TES de corto plazo tenderían a reducirse y los títulos
res, emitidos por países emergentes y los Bonos del Tesoro de Estados. se valorizarían.
ECONOMÍA COLOMBIANA 145
 Gráfico 6 Evolución de la tasa de cambio nominal (TRM), Colombia 33%, mientras que para 26% de los comerciantes el fenómeno climático de El Niño lo que lo hizo de-
cayeron, el mes anterior ese porcentaje era de 23%. crecer en 1,7% anual en el tercer trimestre de 2016.
$3.500 El mayor impulso del sector en 2017 viene por parte
En tercer lugar, las ventas reales del comercio mino- del cultivo del café, el cuál creció a un ritmo anual del
$3.300 ristas, según la encuesta mensual de comercio al por 21% tomado en el trimestre. (Grafico 8)
$3.100 menor (EMCM), mostraron en agosto de 2017 un
$2.900
deterioro acumulado para el presente año de 0,4%. El segundo sector con mayor crecimiento durante
el tercer trimestre continuó siendo el de estableci-
$2.700 Sin embargo, empiezan a aparecer algunas señales mientos financieros de seguros, actividades inmobi-
positivas en el consumo de los hogares. Según un liarias y servicios a las empresas con el 3,2% anual
$2.500
estudio elaborado por Kantar Worldpanel15, en agos- (frente a 3,9% anual en 2016).
$2.300 to en 2017 el volumen de consumo en el país volvió
$2.100 a ser positivo al subir 1% con respecto a agosto de Lo más preocupante del resultado del tercer trimes-
2016, mientras que en los meses anteriores había es- tre del PIB es que los tres sectores que registraron
$1.900
tado en cifras negativas (junio -3% y julio -4%). crecimiento negativo fueron, en su orden, construc-
$1.700 ción (2,1% anual), explotación de minas y canteras
$1.500 Los datos disponibles al tercer trimestre (2,1% anual) y la industria manufacturera (0,6%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 anual) (Gráfica 8).
reflejaron una débil dinámica de
Fuente: Banco de la República. crecimiento. Los resultados del PIB La recuperación de los precios del petróleo y la cre-
muestran una profundización ciente cosecha cafetera, con precios externos esta-
La reforma tributaria de 2016 ha sido Frente a la ejecución de los planes de cobro y de de la crisis industrial bles, se convirtieron en las fuentes de crecimiento
para el tercer trimestre; los mejores términos de
exitosa para aumentar el recaudo pero control a la evasión y el contrabando, hasta fines de
Los resultados del PIB de Colombia, en términos tri-
septiembre de 2017 se recuperó cartera por $6,1 intercambio y las exportaciones tradicionales con-
perjudicial para el crecimiento económico mestrales, para el período julio - septiembre de 2017 tinuaron presentándose como los protagonistas del
Contenido

Los datos más recientes muestran un recaudo en los
tributos que administra la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN), entre enero y octubre
de 2017, por $116,5 billones, con un crecimiento
nominal del 7,1% frente al mismo periodo de 2016
($108,8 billones). Este resultado equivale a un 2,9%
real descontando el efecto inflacionario. Frente a
la meta fijada de $129,9 billones para 2017 por el
MHCP, sólo faltarían por recaudar $13,4 billones en
los dos meses finales del año.
El impuesto que registró el mayor incremento en
el recaudo durante los primeros 10 meses de 2017
billones13.
registraron un crecimiento anualizado de 2,0%, su- crecimiento, lo que reafirma la debilidad de la eco-
El incremento de la tarifa del IVA contrajo el con- perior al 1,2% observado un año atrás (Gráfico 7). nomía colombiana frente a un choque externo.
sumo de los hogares, como lo confirman varias
Sin embargo, el resultado por sectores es preocupan- Algunos factores en los cuales tiene puestas las es- Busqueda de
evidencias. De una parte, el Índice de Confianza palabras o frases
te. Desde el punto de vista de la oferta, el sector que peranzas el Gobierno para la reactivación no pare-
del Consumidor publicado por Fedesarrollo14 aun
más creció durante el tercer trimestre fue la agricul-
muestra resultados pesimistas: en septiembre de
tura (7,1% anual), aunque la base de comparación es
2017 registró un balance de -10,3%, con una me- 15 Empresa global dedicada al desarrollo de investigaciones sobre las
muy baja, pues hace un año el sector atravesaba por compras reales de los hogares
joría de 5,6 puntos porcentuales frente a agosto y
Página siguiente
un empeoramiento de 8,1 puntos porcentuales con
respecto a septiembre de 2016 (Gráfico 1). Aunque
Gráfico 7 Tasas anuales de crecimiento PIB trimestral, Colombia (%)
el resultado reflejó un cambio de tendencia frente a
febrero de 2017 —el peor dato en los últimos años–
9,0
aún sigue en terreno negativo. Página anterior

7,9
fue el IVA (23,9%), que explicó el 66% del aumen- 8,0
En segundo lugar, la más reciente encuesta realiza-
to del recaudo total. El comportamiento del recau- da por Fenalco en septiembre de 2017 indicó que 7,0

6,4
6,4
6,4
do por IVA está fundamentado en el aumento de

6,1
para el 30% de los comerciantes consultados, sus

5,8

5,7
5,7
6,0
la tarifa general que pasó de 16% a 19%, los resul-

5,3
Zoom +
ventas físicas aumentaron frente al mismo mes de

5,0
tados de la gestión de la DIAN y el haber tipificado

4,7
2016,en el mes de agosto ese porcentajes era de 5,0
como delito penal en la Ley 1819 de 2016 el no

4,0
3,9
3,6
3,5
4,0

3,4
cobro del IVA.

3,3

3,3
3,4
3,0
2,9
2,9
13 Para ello la DIAN ha adelantado cerca de tres millones de acciones,

2,6

2,6

2,5
2,5
3,0
Por su parte, el impuesto de renta y complementa- entre ellas 1.180.511 llamadas telefónicas, 774.303 mensajes de

2,0
texto a celular, 72.350 citaciones a oficinas de cobro, 58.286 visitas

1,7
rios mostró un crecimiento nominal del 40,1% en 2,0

1,3
1,2

1,2
a morosos, 35.623 embargos a cuentas bancarias y 49.750 depósi-
el mismo período de 2017. Este crecimiento se ex- tos judiciales. 1,0
plicó, principalmente, por la liquidación y pago del 14 El ICC reúne cinco componentes. Los primeros tres hacen referen-
anticipo de la sobretasa al impuesto sobre la renta cia a las expectativas de los hogares a un año vista, mientras que los -
otros dos hacen alusión a la percepción de los consumidores acerca de I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III
y complementarios que reemplazó la sobretasa del
la situación económica actual. Con los tres primeros se construye el 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
CREE y que se debió liquidar y pagar con las declara- Índice de Expectativas del Consumidor (IEC) y con los dos restantes el
ciones de renta del año gravable en abril. Índice de Condiciones Económicas (ICE). Fuente: DANE.

146 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 147

 Gráfico 8 Variación% anual del PIB por ramas de actividad manifiestan en una menor dinámica de la formación Por su parte, para el trimestre julio - septiembre de
bruta de capital fijo del sector privado y confirman 2017 la proporción de ocupados informales en las
25
la idea de que el Gobierno tiene puestas sus espe- 13 ciudades y áreas metropolitanas se mantuvo en
20
ranzas de reactivación en el consumo privado y en el 47,7%, en un resultado similar al observado en
la demanda externa. el trimestre julio - septiembre de 2016 (Gráfica 10).
15
La baja dinámica industrial no es un tema nuevo en el
10
país. Algunos indicadores permiten afirmar que Co-

5
lombia viene afrontando de tiempo atrás un proceso
de desindustrialización que se refleja, por ejemplo, Los dos grandes
en la caída del valor agregado industrial con respec-
0 to al PIB (Gráfico 9). Mientras que en 1990 esa rela- problemas
ción era del 21%, en 2016 se redujo al 11%; además
-5 que la generación de empleo del sector industrial en
ese mismo período cayó del 15% al 12%.
que afronta la
economía colombiana
-10

-15 Los datos recientes de empleo no

2010 2011 2012

Agricultura
2013

Minas y canteras
2014 2015

Ind. manufacturera
2016

Fuente: DANE.
cen concretarse en el corto plazo. Por ejemplo, el
efecto de las obras 4G sobre el crecimiento econó-
mico, en el cual tiene grandes expectativas el Gobier-
no, no se podría materializar antes de 2020. Según
Fedesarrollo16, con los retrasos en los cronogramas
y garantizando la ejecución de todos los contratos,
el efecto del flujo de inversión en las vías 4G sobre
el PIB solo se sentirían hasta el 2019, en niveles de
0,63 puntos porcentuales; mientras que para 2017
el efecto sería negativo en 0,48 puntos y en 2018
también negativo de 0,22 puntos. Estos efectos se
Construcción
2017
son alentadores y están en línea con
la desaceleración de la economía
desde mediados
Para septiembre de 2017 la tasa de desempleo en de 2014 son el
Colombia fue de 9,2%, la tasa global de partici-
al mismo mes de 2016; mientras que el Índice de pación se ubicó en 64,2% y la tasa de ocupación choque petrolero Contenido
Confianza Comercial (ICCO) se ubicó en 15,8%, con en 58,2%. En el mismo mes de 2016 dichas tasas
una disminución de 1,7 puntos porcentuales frente fueron del 8,5%, 64,2% y 58,7%, respectivamente.
(Gráfico 10)
y su impacto sobre
a agosto de 2017 y una caída de 7,7 puntos porcen-
tuales frente a septiembre de 2016.
Si se analiza el trimestre julio – septiembre, la tasa de el déficit en cuenta Busqueda de
palabras o frases
Por su parte, en la Encuesta de Opinión Industrial de desempleo alcanzó el 10,4%, la tasa global de parti-
la Andi18 la producción manufacturera aumentó en cipación el 65,5% y la tasa de ocupación el 58,7%. corriente.
0,1% entre enero y agosto de 2017, frente al mis- En el trimestre julio - septiembre 2016 estas tasas
mo período de 2016, que contrastó con el 4,9% de fueron del 10,0%, 65,8% y 59,2%, respectivamente.
un año atrás. Las ventas totales lo hicieron en 0,4% Página siguiente

deben a la influencia de los retrasos sobre las obras
civiles, lo cual tiene impactos en otros sectores al
demandar menos insumos y mano de obra frente a
lo estimado inicialmente.
Según los resultados de la Encuesta Mensual Manu-
—hace un año crecían al 4%- y las dirigidas al mer-
cado interno se redujeron 1,2%, cuando en 2016 la PIB industrial como porcentaje del PIB total (%)
Gráfico 9
variación fue positiva con el 5,2%. Si se excluye el (A precios constantes - series Desestacionalizadas)
sector de refinación de petróleo las cifras se vuelven 15 Página anterior
negativas: la producción decreció 0,4%, las ventas
totales cayeron 0,6% y las ventas hacia el mercado 15

facturera del DANE, en septiembre de 2017 la acti- interno se redujeron 1,5%. 14

vidad industrial se redujo en 1,9% frente al mismo
mes del año anterior, mientras que en el acumulado Estos indicadores confirmaron que la coyuntura del 14 Zoom +

enero – septiembre la caída fue de 0,7%. Durante sector industrial colombiano es compleja. Desde el 13
este período, de las 39 actividades industriales, 14 punto de vista de la demanda, esos resultados se
13
presentaron variaciones positivas en su producción
12
real. Entre enero y septiembre de 2017 las ventas 16 Fedesarrollo. Impacto del retraso de la ejecución del programa de
concesiones 4G en el crecimiento económico.. Tendencia Económica.
reales y el personal ocupado de la industria manu- No.179. Octubre 2017.
12
facturera registraron en ambos casos una caída de 11
17 El Índice de Confianza Industrial (ICI), el cual aproxima la percep-
0,8%. Entre enero y septiembre de 2016 las variacio- ción de los industriales sobre su negocio, para lo cual se realizan pre-
nes habían sido de 5,2% y 1,0%, respectivamente. 11
guntas sobre producción, inventarios y pedidos. Por su parte, el Índice
de Confianza Comercial (ICCO) mide la percepción de los comercian- 10
El Índice de Confianza Industrial (ICI)17, publicado tes sobre la evolución de su actividad empleando preguntas sobre la I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II

por Fedesarrollo en septiembre, se ubicó en -3,4% situación económica actual y futura y el nivel de existencias. 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

con una caída de 5,8 puntos porcentuales respecto 18 Asociación Nacional de Industriales de Colombia. Fuente: DANE.

148 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 149

 Gráfico 10 Tasa global desempleo e informalidad, Colombia
Julio - septiembre (2008 - 2017)
52,0
% %
51,0
50,0
49,0
48,0
47,0
46,0
45,0
2011 2012 2013
Tasa de informalidad
Fuente: DANE.
Consideraciones finales y prospectivas
Los dos grandes problemas que afronta la economía
colombiana desde mediados de 2014 son el choque
petrolero y el impacto sobre el déficit en cuenta
corriente. La desaceleración económica por la cual
atraviesa la actividad económica estaba prevista
dentro del modelo económico vigente. La menor di-
námica fue consecuencia del ajuste que hizo el Ban-
co de la República a través de las tasas de interés
con el objetivo de controlar la inflación y con el tipo
de cambio flexible para reducir el déficit en cuenta
corriente lo que devaluó fuertemente la moneda.
Una de las principales lecciones que dejó el shock
petrolero fue la alta dependencia que tiene Colom-
bia de los precios internacionales de las materias
primas. Estos procesos se han repetido en el país,
incluso desde antes del siglo XIX con productos
como el oro, el tabaco, la quina, el banano y, más
recientemente, el café y el petróleo.
El efecto más contundente es que el petróleo dejó
de ser la principal fuente de crecimiento económico,
aunque de hecho Colombia nunca ha sido un país
petrolero. La caída de la renta petrolera causó un
fuerte impacto en el ritmo de crecimiento económi-
co ante el cual se deben evaluar salidas alternativas
en el mediano y en el largo plazo.
La bonanza de precios que se registró durante los
primeros años del siglo XXI condujo a que el país
entrara en lo que se conoce como “enfermedad
150 ECONOMÍA COLOMBIANA
11,5
11
10,5
10
9,5
9 economía busca asimilar el choque petrolero y se
8,5
2014 2015 2016 2017
Tasa desempleo (eje derecho)
holandesa” y los crecimientos históricos en la inver-
sión extranjera se concentraran en el sector minero
energético, perjudicando otras ramas de la indus-
tria. Las autoridades económicas descuidaron dife-
rentes fuentes de crecimiento y la caída abrupta de
las cotizaciones mundiales dejaron al descubierto la
fragilidad de la economía colombiana por su excesi-
va dependencia de este sector.
En el corto plazo, la JDBR y el MHCP se encuentran
frente a varios escenarios contradictorios para fines
de 2017 y comienzos de 2018, con respecto a las
señales y opciones para salir de la desaceleración
económica. El Gobierno nunca imaginó que la des-
aceleración del consumo de los hogares fuera tan
pronunciada, principalmente por el efecto del incre-
mento de la tarifa del IVA, evidenciado en la fuerte
caída de la confianza de los consumidores.
En cuanto a la política fiscal, el gobierno no efec-
túo el ajuste necesario e imputó, al amparo de la
metodología que guía la Regla fiscal, el déficit adi-
cional como cíclico, al tiempo que modificó la com-
posición del gasto, privilegiando los intereses y las
transferencias sobre la inversión. Esa es una de las
razones para que la economía colombiana no crezca
pues los impuestos se están gastando en deuda y
transferencias y no en inversión.
Además, el Presupuesto General de la Nación para
2018 solo se incrementará en 1% nominal entre
2017 y 2018, con una caída cercana al 3% en térmi-
nos reales; mientras que como proporción del PIB,
el gasto público pasará del 25,4% en 2016 al 24,1%
en 2017. En términos efectivos, esto significa una
política fiscal contraccionista, lo que pone en duda
el objetivo anticíclico de la regla fiscal. Será difícil
lograr un crecimiento del 3% en 2018 con esos re-
cortes del gasto.
Del lado de la JDBR, el debate interno se centra en
determinar cuál es la TPN neutra (aquella que es
consistente con un nivel de inflación cercana a la
meta y con una brecha del producto muy próxima a
cero). Hoy en día los analistas creen que el PIB ob-
servado se encuentra entre uno y dos puntos por-
centuales por debajo del potencial.
Algunos analistas indican que es necesario esperar
que la inflación se sitúe en el 3% para seguir re-
duciendo la TPN; mientras que otros se inclinan en
continuar reduciendo la TPN por la brecha amplia
del PIB, teniendo en cuenta que la desaceleración
fue mayor a la esperada, e incluso implementar una
política monetaria expansiva, reduciendo la TPN por
debajo de su nivel neutral.
La clave está en esperar el momento en que se vea
claramente el cambio de tendencia del crecimiento.
Sin embargo, existen otras posiciones opuestas que
no ven posible reducir más la TPN hasta el segundo
trimestre del 2018, pues la inflación subyacente se
encuentra alejada de la meta del rango y el BR no tie-
ne injerencia directa sobre esas medidas de inflación
(bienes regulados y no transables). Hasta que estas
inflaciones subyacentes no lleguen al rango no sería
posible iniciar una política monetaria expansiva.
Los resultados del sector real (industria manufactu-
rera y ventas minoristas) alcanzados en septiembre
de 2017, tanto por el lado del PIB como por el lado
de la Encuesta Manufacturera son preocupantes. El
crecimiento al tercer trimestre registra caídas en los
sectores que más generan empleo: industria manu-
facturera, minas y canteras y construcción. El sector
agropecuario crece pero sobre una base estadística
muy baja en 2016 y gracias a las extraordinarias co-
sechas cafeteras de los últimos años.
En el frente de las finanzas públicas lo más compli-
cado será lograr el ajuste del déficit en 2018. La des-
aceleración de 2017 se verá reflejada en el recaudo
tributario del próximo año. Ante la imposibilidad de
incrementar el gasto, solo queda la opción de una
nueva reforma tributaria a fines de 2018 o no cum-
plir con la meta de déficit y la regla fiscal asumiendo
los efectos de la pérdida del grado de inversión (ba-
jando dos escalones).
Ante la inflexibilidad del gasto y el poco margen de
maniobra que tiene el Gobierno con la regla fiscal,
podría pensarse en el uso de herramientas mone-
tarias anticíclicas en el corto plazo. Aunque esto
último tiene algunos obstáculos como el nivel ele-
vado del déficit en cuenta corriente (3,5% del PIB).
En la medida que se incremente la demanda interna
como resultado de la expansión monetaria y la de-
manda por efecto importaciones, empeoraría dicho
déficit externo.
Estas inflexibilidades, tanto fiscales como mone-
tarias, pueden constituirse en obstáculos para el
crecimiento en momentos como éste, cuando la
encuentra ad-portas de la economía del posconflic-
to. El Gobierno le apuesta en 2018 a la recuperación
del consumo como variable clave para la reactiva-
ción de la economía, para lo cual requiere alcanzar
la senda de una política monetaria expansiva que
implica mayores recortes de la tasa de intervención.
En el campo fiscal se debe realizar un drástico cam-
bio, tanto en los ingresos como en los gasto del Contenido
Gobierno Nacional. En el caso de los ingresos será
necesaria una reforma tributaria estructural aplaza-
da por los últimos gobiernos, incluyendo aumentos
de la base tributaria, la revisión a los impuestos cor-
porativos, la creación de impuestos como el de las
Busqueda de
palabras o frases
bebidas azucaradas y volver a gravar los dividendos
de las empresas, entre otros; mientras que por el
lado de los egresos se requeriría de una gran refor-
ma pensional estructural y una revisión de la cali- Página siguiente
dad del gasto público.
Ante semejantes desafíos y la imposibilidad de se-
guir dependiendo de los términos de intercambio fa-
vorables, se deben buscar cambios estructurales en Página anterior
la economía colombiana. Un enorme reto pendiente
en el largo plazo es diversificar su aparato producti-
vo y mejorar la competitividad, vía infraestructura.
Adicionalmente, el año 2018, por tratarse de un Zoom +
año electoral, no será fácil. Ante la incertidumbre,
los agentes tanto inversionistas como consumido-
res podrían posponer sus decisiones económicas
esperando el resultado electoral y esto afectaría el
proceso de recuperación de la economía.
ECONOMÍA COLOMBIANA 151
 HISTÓRICO
Recomendaciones
de la comisión
Histórico del gasto
y finanzas
Artículo anterior
Lo que se dijo en 1997 sobre las finanzas públicas por una comisión
gubernamental que hoy, veinte años después, todavía tiene vigencia.
Muy poco de lo propuesto se acogió. Aquí se presentan algunas
de las recomendaciones que coinciden con algunas de la comisión
de este gobierno que acaban de divulgarse
Óscar Alarcón Nuñez*
El gobierno del presidente Ernesto Samper creó una
comisión de Racionalización del Gasto y de las Fi-
nanzas Públicas que luego de un amplio análisis de
la situación económica del país produjo una serie
de recomendaciones que fueron acogidas algunas
y otras se quedaron en el documento. Hoy tienen
plena vigencia, veinte años después de expuestas.
El informe de 1997 cobra importancia en los actua-
les momentos porque se acaba de divulgar un tra-
bajo similar elaborado por una Comisión del Gasto
Público designada por el actual gobierno que pre-
* Editor General de la Revista Economía Colombiana.
152 ECONOMÍA COLOMBIANA
públicas Contenido
Busqueda de
palabras o frases
Página siguiente
Página anterior
tende hacer más eficiente y equitativo el Estado
colombiano en lo que tiene que ver con la calidad Zoom +
de los servicios públicos de educación, salud y pro-
tección social. Todos esos propósitos, según los co-
misionados actuales, hacen necesario aumentar los
recaudos tributarios en forma importante.
El texto del informe de la Comisión comprende seis
capítulos. El primero recoge la presentación gene-
ral del problema de las finanzas públicas, el diag-
nóstico y las principales recomendaciones, y sirve
de puerta de entrada al ancho y complejo mundo fi-
nanciero del gobierno. El capítulo segundo atiende
los temas de eficiencia, sistema presupuestal, con-
ECONOMÍA COLOMBIANA 153
 HISTÓRICO HISTÓRICO

trol del gasto, empleo y salarios. Los capítulos ter-
cero, cuarto, quinto y sexto, cubren las cuestiones
relacionadas con la descentralización, destacando
la educación y la salud; el sistema de pensiones,
con su ingrediente clave: el impacto sobre la deu-
da; y la infraestructura física, en tres componentes:
sector eléctrico, vías, Ecopetrol.
La comisión de 1997 se constituyó cuando era mi-
nistro de Hacienda Guillermo Perry y el organismo
era coordinando por Gabriel Rosas Vega. De él ha-
cían parte además Luis Fernando Alarcón, Mauricio
Cabrera, Rodrigo Llorente, Antonio Urdinola y César
Vallejo. También lo integraban Eduardo Fernández,
viceministro de Hacienda; Arturo García, subdirec-
tor del Departamento Nacional de Planeación, Olga
Lucía Acosta, secretaria técnica. El equipo técnico
lo integraban César Caballero, Sergio Clavijo, Diego
Jaramillo y Pablo Molina.
El texto del informe de la Comisión comprende seis
capítulos. El primero recoge la presentación gene-
ral del problema de las finanzas públicas, el diag-
nóstico y las principales recomendaciones, y sirve
• Se debe responsabilizar de los gastos a los dife-
rentes ministros.
• La estructura del Ministerio de Hacienda se
debe formar de tal manera que le permita tener
una intervención proactiva y no reactiva.
• Se deben fijar porcentajes de disminución año a
año para los gastos factibles de reducir.
• Los recortes de gasto se deben hacer sobre la
base de planes de eficiencia.
• Es indispensable lograr la viabilidad política para
su aplicación.
B. Sistema presupuestal y control del gasto
1 . Sobre el sistema presupuestal
La Comisión parte del principio que el presupuesto
es el instrumento por excelencia del sistema de pla-
nificación. Por tanto, es responsa bilidad fundamen-
tal del Gobierno asegurar su ejecución por parte de
los distintos organismos de la administración. De
• En relación con el control interno, es indispen-
sable crear las condiciones para su desarrollo,
entre otras:
- El diseño de metodologías e indicadores de
gestión;
- La elaboración de los manuales de procedi-
mientos y de clasificadores que permitan la
conformació n de bases de datos;
- La formulación de objetivos y planes de ac-
ción;
- La medición de metas y resultados;
- La implantación de sistemas de evaluación
de desempeño del personal; y, la creación
de mecanismos de estímulo-castigo para la
actuación u omisión de los funcionarios de
manera que se promueva la eficiencia.
• Se requiere desarrollar un plan de información a
través del Sistema Nacional de Información del
Dane o una instancia similar, que garantice ma-
• Dado que el empleo estatal está ligado a la ge-
rencia pública, es importante seguir estimulan-
do los esfuerzos tendientes a la definición de
indicadores de gestión de acuerdo con los obje-
tivos de cada entidad.
• La capacitación debe ser un componente inte-
gral de los procesos de modernización adminis-
trativa. Debe estar integrada a la gestión
• El proceso de descentralización tiene que llevar
a una sustitución de funcionarios nacionales
por funcionarios regionales. Las evidencias, es-
pecialmente por el lado de los salarios, van en la
dirección contraria.
• La discusión sobre la política de empleo y salario
público debería incorporar sus impactos macro-
económicos. Sería muy útil que las decisiones
en materia de empleo estuvieran acompañadas
de algunas consideraciones sobre las interaccio-
nes macroeconómicas.
Contenido

de puerta de entrada al ancho y complejo mundo fi-
nanciero del gobierno. El capítulo segundo atiende
los temas de eficiencia, sistema presupuestal, con-
trol del gasto, empleo y salarios. Los capítulos ter-
cero, cuarto, quinto y sexto, cubren las cuestiones
ahí la importancia de rescatar la característica del
presupuesto como mecanismo idóneo para cumplir
las metas del Plan Nacional de Desarrollo, dejando
de utilizarlo como un apéndice de la política de cor-
to plazo, como ocurre en la actualidad.
yor fluidez de los datos y posibilite, entre otros
aspectos, eliminar las duplicaciones en los re-
querimientos, diseñar formatos universales, libe- La rigidez laboral
rar el acceso a las entidades usuarias, capturar
la información a través de medios magnéticos y
del sector público ha Busqueda de
palabras o frases

relacionadas con la descentralización, destacando

la educación y la salud; el sistema de pensiones,
con su ingrediente clave: el impacto sobre la deu-
da; y la infraestructura física, en tres componentes:
sector eléctrico, vías, Ecopetrol.
Recomienda:
sistemas compatibles entre entidades. ido en detrimento
• Fortalecer el sistema nacional de p1aneación, 3. Empleo y salarios publicos
de la consolidación
institucional.
Página siguiente
para brindar una efectiva participación a la ciu-
dadanía a través del Consejo Nacional de Pla- La falta de información sobre empleo y salarios públi-

Estas son algunas de las recomendaciones.
Administración del estado
A. Política de eficiencia
Por tratarse del asunto más importante para el sa-
neamiento financiero del sector público, la Comi-
sión no vacila en colocar en el primer lugar de sus
recomendaciones la adopción, con carácter urgen-
te, de una política de eficiencia.
Las características que tal política debe contemplar
son las siguientes:
• Debe ser permanente y continua.
• Se deben identificar los gastos que tienen carac-
terística de perdurabilidad y los que se pueden
reducir.
neación y de sus homólogos territoriales.
• Aplicar integralme nte el sistema de presupues-
to por programas.
• Eliminar la dicotomía institucional exjstente en-
tre el Ministerio de Hacienda y el DNP.
• Elaborar una política de mediano y largo plazo
consistente con la prospectiva económica.
• Flexibilizar el sistema presupuestal.
2. Sobre el control del gasto
La Comisión considera:
• Que los sistemas de control externos a la admi-
nistración del Estado tienen un gran potencial
para contribuir a mejorar la eficiencia del gasto
público y, por tanto, deben ser utilizados.
cos es dramática. No existe ninguna entidad que lleve
de manera sistemática y regular las cifras. El Departa-
La defectuosa
mento Administrativo de la Función Pública no tiene aplicación de la carrera Página anterior
la capacidad técnica, ni la metodología para consoli-
dar estadísticas de servidores públicos. La Comisión administrativa ha creado
propone que el Dane vuelva a asumir dicha tarea.
inflexibilidades que
La rigidez laboral del sector público ha ido en de- Zoom +
trimento de la consolidación institucional. La de- estimulan la contratación
fectuosa aplicación de la carrera administrativa ha
creado inflexibilidades que estimulan la contrata-
por fuera de planta.
ción por fuera de planta. La calificación de la carrera La calificación de la
no ha servido para despedir a los funcionarios in-
eficientes. Mucho menos para armonizar la planta carrera no ha servido
con los propósitos institucionales. A este respecto,
deben propiciarse iniciativas enfocadas a la reforma para despedir a los
y/o mejoramiento en los mecanismos de aplicación
de la Carrera Administrativa.
funcionarios ineficientes.
La Comisión Recomienda:

154 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 155

 HISTÓRICO
Descentralización
A. Marco general
La Comisión reconoce la existencia de un entorno
político que le ofrece amplio respaldo a la descen-
tralización. Así, entonces, lo que se debe buscar es
su consolidación.
La determinación política de profundizar el proceso,
contenida en la Constitución de 1991, se entiende
como un mandato irreversible que los colombianos
deben cumplir en forma estricta. En esas condicio-
nes, las recomendaciones y propuestas que formu-
la la Comisión se deben interpretar a partir de la
premisa inmodificable e inequívoca de que lo que
se pretende es hacer eficiente y correctamente la
descentralización. No se trata de frenarla o de des-
156 ECONOMÍA COLOMBIANA
conocer el incontrovertible mandato contenido en
la Constitución Política de Colombia, sino hacerlo
bien con apoyo en los siguientes elementos:
1. Elementos para la consolidación ficación del régimen vigente y la flexibilización
de la descentralización
La Comisión recomienda el trámite y expedición de
una ley orgánica territorial (de carácter superior)
que permita:
• Adoptar un sistema de transferencias intergube-
mamentales que consulte directamente las nece-
sidades efectivas regionales en materia de educa-
ción y salud básicas, mediante el establecimiento
de un sistema de ‘capitación’ (o de costeo es-
tandarizado) que permita determinar, según la
población en edad escolar y con necesidades de
atención médica, las sumas que se deben transfe-
rir a cada región por estos conceptos.
• Otorgar autonomía total a las regiones para de-
finir el uso de los recursos de las transferencias
diferentes de las destinadas a cubrir la educa-
ción y la salud básicas, tanto por destino sec-
torial (educación, salud, aguas, deportes, etc.)
como por destino económico (inversión o fun-
cionamiento)
• Consolidar en un solo fondo el monto total de
las fuentes de las transferencias interguberna-
mentales y vincular su crecimiento al del PIB de
cada año, con excepción de las regalías, cuyo
crecimiento se haría con el PIB del sector.
• Definir claramente las responsabilidades (o com-
petencias) regionales.
• Se deben eliminar requisitos innecesarios adop-
tados por el Gobierno Central y establecer incen-
tivos para que se acelere el proceso de asunción
de las responsabilidades, con el fin de trasladar
de manera efectiva la administración de la educa-
ción y la salud a los departamentos y municipios.
• Evitar la ‘fragmentación territorial’. Aunque la
Constitución prevé esta posibilidad, la Comisión
no es partidaria de aprobar nuevas divisiones te-
rritoriales adicionales a las tres ya existentes.
• Crear un organismo que regule el proceso de
descentralización. Sus funciones deben ser con-
ciliar la sostenibilidad macrofiscal con el aumen-
to del gasto descentralizado, impulsar el desa-
rrollo institucional y gerencia l del sistema.
HISTÓRICO
2. Fortalecimiento fiscal territorial
• La Comisión estima pertinente recomendar la
revisión del sistema tributario de las entidades
territoriales, fijando como prioridades la simpli-
del establecimiento de gravámenes o impuestos
a partir de las características heterogéneas de
las diversas regiones; desde luego, al amparo de
un sistema organizado dentro de principios y
fundamentos communes.
• En cuanto a regalías la Comisión considera ina-
propiada la forma de repartir estos recursos en-
tre los diferentes territorios, pues se configura
un desbalance, no sólo entre las regiones pro-
ductoras sino entre aquellas que, sin serlo, se
les quiso hacer partícipes, a fin de contribuir a
su pronto desarrollo.
En esas condiciones, se torna indispensable re-
formar la legislación vigente. Inclusive, conviene
revisar la norma constitucional que sustenta el
sistema.
• La Comisión considera que el sistema de cofinan-
ciación no ha cumplido el propósito fundamen-
tal de constituirse en mecanismo de estímulo al
empleo de recursos de las regiones para sacar
adelante proyectos de inversión meritorios.
Por ello, después de analizar con el mayor cui-
dado y atención las ventajas y las desventajas
que para la política de descentralización tiene,
juzga indispensable transformar su operación
para que se justifique su existencia. El marco de
referencia o la condición básica debe ser obte-
ner la mayor eficiencia en el uso de los medios
económicos canalizados por ese conducto y, así
mismo, la participación efectiva de las entidades
territoriales con sus propios recursos.
3. Racionalización del gasto público en salud
Para cumplir las metas de cobertura y calidad pro-
puestas en las reformas, el Gobierno tendrá que re-
solver los problemas relacionados con la multiplici-
dad de fuentes de financiación del sector; modificar
el esquema actual de asignación de recursos y el
régimen de competencias territoriales; atender la
transición de un régimen basado en la oferta a uno
basado en la demanda; y actuar sobre las dificulta-
des que existen en la principal entidad promotora
de servicios, EPS, del sector contributivo: el ISS.
Tarea principal del Estado debe ser la afiliación de
la población pobre a la seguridad social, así como
garantizar la continuidad de las acciones de pro-
moción de la salud y prevención de las enfermeda-
des. Por esto, el gasto del sector debe dirigirse a
la financiación del régimen subsidiado y al plan de
atención básica para alcanzar las metas de cober-
tura del sistema.
Para lograr este objetivo se debe acelerar el proce-
so de transformación de los subsidios de oferta a
demanda y, además, reunir los recursos en una sola
bolsa para financiar estos paquetes.
De manera más específica:
• Con el fin de alcanzar la mayor cobertura con
los recursos disponibles, se debe propiciar la re-
organización de las fuentes de financiación, de
tal manera que los dineros dirigidos a la financia-
ción del régimen subsidiado, tales como el situa-
do fiscal, las participaciones municipales y los
del Fondo de Solidaridad y Garantía, se asignen
directamente al municipio para la financiación
Contenido
del Plan Obligatorio de Salud (POS).
• Para mejorar el recaudo de los diferentes apor-
tes al Fondo de Solidaridad y Garantía, se propo-
ne crear una central única que canalice los apor- Busqueda de
tes para salud. Aunque el punto de cotización palabras o frases
ha sido superior al esperado, el hecho de que las
empresas prestadoras de servicios (EPS) capten
estos recursos -que no son sus verdaderos ingre-
sos- desmotiva el recaudo e incentiva la elusión. Página siguiente
• Es fundamental que se emprendan las acciones
para que la seguridad social en salud disponga
de un sistema de información que le permita co-
nocer los datos necesarios para su mejor funcio- Página anterior
namiento.
• Se debe promover la afiliación de la mayor canti-
dad de personas al régimen contributivo; en tal Zoom +
sentido, todos los empleados e inclusive los tra-
bajadores de las microempresas deberán apor-
tar y afiliarse, independientemente del nivel de
ingresos.
• Se debe ampliar la aplicación de medidas de
contención de costos y fortalecer las auditorías
médicas y hospitalarias, para racionalizar el pre-
cio y uso de medicamentos y la utilización de
tecnologías.
• Las funciones de creación de nueva infraestruc-
tura y adquisición de equipamiento, así como el
ECONOMÍA COLOMBIANA 157
 HISTÓRICO HISTÓRICO

funcionamiento de los sistemas de referencia y
contrarreferencia, deben ser responsabilidad ex-
clusiva de las IPS y EPS, respectivamente.
• La gestión hospitalaria, entendida como la ad-
ministración eficiente de los recursos y el me-
joramiento de la calidad de la atención, debe
convertirse en factor fundamental de la acción
pública.
• La nivelación salarial definida en el decreto 439
de 1995 sólo debe autorizarse para aquellos
casos en los cuales los hospitales públicos se
hayan transformado en Empresas Sociales del
Estado (ESE) y los ingresos que se obtengan
permitan este incremento.
• El Instituto de Seguros Sociales debe centrar su
acción en el regímen contributivo, de manera
exclusiva, sin que para ello requiera ampliar su
actual planta de personal. Lo indicado es fortale-
cer la contratación con IPS y ESE.
C. Racionalización del gasto público
en educación básica
El punto de partida de la política es cumplir y hacer
cumplir el mandato constitucional que establece
que “La educación es un derecho de la persona y
deben provenir de la reasignación de dineros de
otros componentes del sector educativo, como
universidades, cultura y recreación. Todos se de-
berían destinar a mejorar la calidad de la educa-
ción en renglones diferentes al pago de personal.
• En cumplimiento de este objetivo se plantean
dos tipos de unidades de capitación, una de
asignación salarial y otra de mejoramiento
(UPCl y UPC2). Las dos demandarán 3.2 puntos
del PIB (2.8 billones). La situación objetivo exige
al menos una UPC2 de 1.8% del PIB
• Las transferencias a entidades territoriales para
el sector educativo deben asignarse primero
sectorial y luego territorialmente, mediante un
esquema de capitación, para garantizar la coin-
cidencia del gasto con los costos del servicio
(costo alumno/año) y con las personas realmen-
te atendidas (alumnos matriculados).
• En lo referente a las competencias, la institu
ción y el gobierno escolar deben convertirse en
el núcleo básico del sistema educativo, con am-
plia autonomía en el manejo de todos los recur-
sos docentes, físicos y financieros.
• La Nación debe concentrar sus esfuerzos en: el
mejoramiento continuo de la política educati-
va; el monitoreo de la aplicación del gasto por
educación superior en el PIB, deben destinarse a
financiar la educación básica.
• El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
DNP deben programar asignaciones directas de-
crecientes. Los recursos restantes serán destina-
dos al montaje del sistema de crédito educativo.
• Como complemento indispensable de la políti-
ca, la financiación de la investigación y el desa-
rrollo tecnológico adquiere especia l significado,
por ello es necesario aumentar las fuentes.
• El Ministerio de Hacienda y el DNP deben es-
tablecer mecanismos basados en indicadores
para asignar los recursos de aporte directo de la
Nación. Tanto durante la transición -cuando se
asignan recursos decrecientes al pregrado como
después de ella cuando se financian los costos
no correspondientes al pregrado, las asignacio-
nes deben basarse en indicadores de eficiencia,
calidad y pertinencia, y deben tener en cuenta
las canastas de costos que el sistema de infor-
mación de la educación superior publique. De
manera gradual, estos recursos deberán asig-
narse únicamente a los programas universitarios
que estén acreditados.
Sistema de pensiones - Deuda Pública
encargada de responder por el eficiente funcio-
namiento del sistema de prima media bajo la
nueva concepción.
• Así mismo, el Gobierno Nacional, dando cumpli-
miento a la ley 100/ 93, debe iniciar rápidamen-
te un balance de la situación pensional territo-
rial, que por sí sola podría comprometer 0.5%
del PIB anual en el futuro.
• La Comisión cree pertinente que en el fondo úni-
co de transferencias a las entidades territoriales
se haga explícito el monto de los bonos pensiona-
les con que el Gobierno Central apoyará el ‘since-
ramiento’ regional en el tema de pensiones y que,
a su vez, las entidades territoriales constituyan
las ‘fiducias ‘ previstas en el decreto 1748/95.
Es fundamental
modificar el actual Contenido
esquema de asignación
y ejecución de los
recursos para
Busqueda de
palabras o frases

un servicio público que tiene una función social”.
Para tal efecto, es necesario introducir cambios
institucionales y reorientar recursos financieros y
humanos, tanto en el Gobierno Central como en las
capitación; la evaluación de calidad a través de
pruebas de logro académico de los alumnos y A. Sistema pensional cumplir el mandato
de evaluación de los educadores; y la promoción Para dilucidar los problemas que presenta el siste-
de program as nacionales para apoyar el mejo- ma, las acciones de política se deben dirigir a aten- constitucional de Página siguiente

ramiento de la administración del sector y de

entidades territoriales, obligadas a participar en la
dirección, financiación y administración de los ser- la calidad de enseñanza en las regiones y áreas
der los siguientes aspectos:
a. La deuda pensional pasada;
universalizar la
temáticas donde las pruebas seña len las princi-
vicios educativos estatales.
pales carencias.
b. El prolongado período de Tansición y la pensión
educación básica Página anterior

Es fundamental modificar el actual esquema de

asignación y ejecución de los recursos para cumplir
el mandato constitucional de universalizar la edu-
cación básica (nueve años para toda la población),
mejorar su calidad y estabilizar, en el mediano pla-
zo, las finanzas sectoriales.
En el sector educativo, la Comisión recomienda:
• Unificar en un solo sistema las transferencias
asignadas al sector educativo, con el fin de que
sean distribuidas entre los departamentos de-
pendiendo de la población efectivamente matri-
culada.
• Con este propósito será necesario asignar recur-
sos adicionales a la educación básica, los cuales
D. Racionalización del gasto público
mínima obligatoria (nueve años para
en educación superior c. La eliminación de los regímenes especiales;
toda la población), Zoom +
• Los costos del pregrado en la educación supe- d. El estudio de la viabilidad financiera del sistema
rior pública deben ser asumidos de manera cre- de prima media. mejorar su calidad
ciente por los estudiantes.
• Se debe pasar de un sistema de financiamiento
Así: y estabilizar, en el
en la educación superior centrado en la oferta a
uno basado en el financiamiento de la demanda.
• Se deben cumplir en forma urgente las tareas
establecidas por la Ley 100/93 para la fase de mediano plazo,
• Se deben increment ar gradualmente los costos
transición, tales como la liquidación de las cajas
pensionales públicas insolventes y la creación las finanzas
de la matrícu la, de tal forma que éstos lleguen
a cubrir los costos de los estudiantes de pregra-
de redes de información que permitan conocer
la verdadera situación de la deuda pensional de
sectoriales.
do. Los excedentes así generados, en cuanto a las entidades territoriales. Sólo de esta forma se
la actual participación del financiamiento de la logrará consolidar al ISS como la única entidad

158 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 159

 HISTÓRICO
• La constitución de las ‘fiducias’ debe llevar a
consolidar un Fondo Pensional Territorial que
permita atender adecuadamente los pasivos
en el futuro inmediato, con base en los ahorros
continuos que hagan las entidades territoriales
de recursos provenientes de las transferencias
de las regalías mineras y de los recursos propios
que puedan generar al expandir su base tributa-
ria efectiva.
• De manera similar, el Gobierno Central debe
constituir su propio fondo de pasivos pensio-
nales, alimentado de manera inmediata con el
producto de la venta de sus activos.
Bajo esta óptica, los recursos generados a tra-
vés de las privatizaciones no deben incorporar-
se a los ingresos corrientes de la Nación, pues
éstos deben constituir una fuente exclusiva de
ahorro destinado a enfrentar las obligaciones
pensionales.
160 ECONOMÍA COLOMBIANA
• Dado que 20 años para el período de transición
-en el que se mantienen beneficios pensionales
por encima de las posibilidades- es demasiado
largo, este lapso debe reducirse al mínimo de
años posible. Esto implica que las condiciones
establecidas o por establecer para el nuevo ré-
gimen de prima media entren en efecto mucho
más pronto, aún si se diseñan mecanismos que
respeten proporcionalmente en el tiempo parte
de los derechos adquiridos.
En igual sentido, se deben introducir correctivos al
problema que reporta la asimetría existente entre
el ISS y las AFP, como producto de la movilidad que
puede ocurrir entre sistemas cada tres años.
• Es urgente vincular a la reforma pensional sec-
tores tan importantes como Ecopetrol, la Fuer-
za Pública y el magisterio. Mientras esto no se
haga, proyectos como el de la creación de un
estatuto para el soldado profesional generarán
HISTÓRICO
una peligrosa incertidumbre respecto del costo
fiscal allí involucrado.
• Cuando la carga pensional per cápita resulte
demasiado onerosa para el Estado -respecto del
promedio de servidores públicos-, la Comisión
propone se adopten esquemas de reajuste de
las pensiones que las coloquen por debajo de la
inflación reciente, en particular en el caso de los
regímenes ‘especiales’ que fueron excluidos de
la Ley 100 de 1993.
• En relación con el nuevo regimen de prima
media y teniendo en cuenta su sensibilidad fi-
nanciera, la Comisión recomienda estudiar con
sumo detenimiento y profundidad el comporta-
miento de las variables vitales que lo afectan, a
fin de establecer su viabilidad económica.
• Aunque el resto de servidores del sector público
quedó vinculado a la reforma pensional de la Ley
100/93, es importante evaluar las presiones que
subsisten por la vía de las convenciones colecti-
vas para obtener tratam ientos preferenciales .
• En el mismo sentido de aliviar las finanzas pú-
blicas, cabe revisar la exención del impuesto de
renta (art. 135 de la Ley 100/93) que se otorga
a todas las pensiones hasta 25 salarios mínimos
(por cierto muy cerca del tope máximo de pen-
sión establecido en el caso del régimen de prima
media del ISS).
• Por razones de competitividad en la producción
nacional, se debe revisar el monto y destino de
las actuales contribuciones patronales sobre la
nómina, que ascienden a 37,2%, con el fin de
reducir algunas de las no relacionadas directa-
mente con pensiones y salud.
B. Perspectivas del endeudamiento
La Comisión recomienda:
• Redoblar los esfuerzos orientados a ajustar las
cuentas fiscales, de manera que se cree el es-
pacio financiero indispensable para atender las
obligaciones pensionales.
En este sentido, es fundamental no sólo contar
con los recursos suficientes para cubrir los flujos
presentes, sino despejar de una vez por todas la
incógnita que representa el saldo desconocido
del pasivo pensional fenómeno de la mayor gra-
vedad para la estabilidad financiera del Gobierno.
• Es urgente poner límite a los desequilibrios es-
tructurales para forzar una solución. En este
sentido, se requiere establecer una restricción,
tal vez de tipo constitucional, que prohíba los
déficit primarios del Gobierno Central (conside-
rando el pago de intereses). Esta regla permitiría
la generación de déficit solamente con el fin de
financiar proyectos de inversión.
• Establecer controles específicos al cupo de en-
deudamiento doméstico. La emisión de Títulos
de Tesorería TES-B debe estar incluida dentro
del cupo general de endeudamiento estableci-
do por el Congreso.
• Así mismo, se propone establecer un mecanis-
mo de control de las garantías que concede el
Gobierno Central.
• No se recomienda otorgar garantías por parte
de la Nación para proyectos locales y se deben
establecer también mecanismos de control para
el caso en que los gobiernos locales otorguen
garantías, las cuales deben ser contabilizadas Contenido
apropiadamente y formar parte del esquema de
semáforos.
Seguridad y orden público - justicia Busqueda de
palabras o frases
y derechos civiles
A. Defensa y seguridad
• Para que el país pueda conquistar la paz es ne- Página siguiente
cesario que el conjunto de la sociedad defina
una estrategia nacional para terminar la guerra,
pues la responsabilidad es de todos los ciudada-
nos. Página anterior
• Articulada en esa estrategia la Fuerza Pública, se
requiere con urgencia replantear el plan logísti-
co y operativo con el fin de enfrentar el conflicto
Zoom +
interno. De igual manera, es inapropiado seguir
con la idea de aumentar en forma permanente el
número de efectivos.
• Frente a la nociva inflexibilidad que exhibe el
presupuesto público y a la característica inercial
que tiene, se recomienda congelar el monto real
del gasto militar en los niveles de 1996 durante
un período no inferior a tres años.
En este contexto, tratar de eliminar el rezago del
presupuesto de inversión debe ser una opción
posible de poner en práctica, acudiendo para
ECONOMÍA COLOMBIANA 161
 HISTÓRICO
ello a la eliminación de gastos menos urgentes
en otros campos de la administración.
• Como complemento de esta tarea, se sugiere
adoptar una programación por planes y objeti-
vos que se cumpla en tiempos definidos con la
mayor claridad posible.
• Adoptar mecanismos de planeación, logística
y de servicios de inteligencia para lograr que la
Fuerza Pública haga realidad la idea de operar
con criterios de eficiencia y no de tamaño.
• El Consejo Nacional de Seguridad debe respon-
der de manera ágil a las inquietudes que perma-
nentemente suscite el seguimiento que realice
el Congreso de la República.
• Se debe examinar la posibilidad de permitir la
evaluación de la gestión del Ejército y de la Poli-
cía por parte de organizaciones extranjeras simi-
lares.
• La Comisión considera que no es apropiada la
política de tratar de allegar mayores recursos
para la Fuerza Pública a través de la adopción de
nuevos impuestos.
• A su juicio, es pertinente establecer una clara
diferenciación entre el Ejército y la Policía, dado
que la misión que cumplen es distinta.
• Es importante adoptar mecanismos para evitar
que el incremento en los gastos de funciona-
miento lleve a comprimir la adquisición de ele-
mentos básicos de la dotación militar y de otros
sectores públicos.
Para alcanzar este objetivo se debe revisar el
concepto de ‘sueldos de retiro’, el cual perdió
sustento con la expedición de la Ley 4/92, a tra-
vés de la cual se incrementaron los sueldos de
la Fuerza Pública en un 70% real en los últimos
años.
• Dado que la Fuerza Pública fue excluida de la re-
forma pensiona! de la Ley 100/93 y que su pasi-
vo pensional, según un estimativo del Ministerio
de Hacienda, podría equivaler a $15 billones, es
preciso emprender, con carácter urgente, un es-
tudio detallado de su costo pensional.
• Se debe establecer un sistema de pensiones
como el que opera en el resto de la economía,
con pocas excepciones para los casos de lisia-
dos en tareas de orden público o retiro forzoso
162 ECONOMÍA COLOMBIANA
por escalafón. Estas medidas estimularán la per-
manencia de los individuos mejor capacitados
y ayu darán a evitar que se generen eventuales
problemas de falta de ‘línea de mando’.
• La Comisión considera necesario eliminar la
existencia de la retroactividad de las cesantías,
pues ésta ha perdido su sentido económico, en
el caso de los recursos que se transfieren a la
Caja Promotora de Vivienda, donde sí disfrutan
de rendimientos financieros.
• Por último, una forma directa de premiar la ma-
yor eficiencia de la Fuerza Pública consiste en
asignarle parcialmente los recursos decomisa-
dos en la lucha contra el delito. En los países
desarrollados ésta es una fuente importante de
financiamiento del sector.
B. Justicia
• La Comisión recomienda mantener el monto
real del gasto en los niveles de 1996 durante
un período no inferior a tres años, de manera
que en este tiempo se tomen decisiones legales,
administrativas y técnicas que lleven a descon-
gestionar la justicia, agilizar al máximo sus ac-
tividades y reducir en forma drástica la tasa de
impunidad.
• En este lapso se debe conformar un sistema de
evaluación del desempeño que permita compro-
meter a la Rama en un proceso continuado de
mejoramiento de la productividad.
• Sin perjuicio de la indispensable autonomía en
que se deben desarrollar las labores y la clara
independencia de los poderes públicos, para be-
neficio de la propia justicia y de la organización
institucional del país -que les debe brindar a los
ciudadanos plena confianza-, se torna prioritaria
la creación de mecanismos mediante los cuales
sea posible para la sociedad ejercer un control
sobre las actuaciones de los servidores de la jus-
ticia, la calidad ele sus decisiones y el buen uso
de los recursos.
Una autoridad ajena a la Rama, con suficiente
autoridad política y técnica, debe ejercer esta
función clave para la gestión de un servicio
público esencial. Esto no significa que se deba
crear uno nuevo; sino que los existentes cum-
plan su cometido en forma adecuada.
• Lo anterior implica dar prioridad a las asignacio-
nes, hacer inversiones donde sea más producti-
HISTÓRICO
vo socialmente, explorar nuevos desarrollos en
la administración de justicia que resulten de me-
nor costo relativo, condicionar la continuidad de
ciertos egresos o inversiones a la optimización
de los recursos humanos y administrativos.
• Desde la perspectiva de la política fiscal en el sec-
tor justicia, se considera necesario estimular la
ampliación de la oferta a través de mecanismos
diferentes del simple ensanchamiento del apara-
to judicial formal, para permitir soluciones que
brinden mejor acceso de la población al servicio
y que a la vez representen alternativas de menor
costo y mejor aproximación tanto técnica como
de conocimiento fáctico de los conflictos.
Los mecanismos para lograr ese objetivo pue-
den ser: la desjudicialización, la justicia de paz y
las casas de justicia.
La Comisión
recomienda mantener
el monto real del gasto
en los niveles de 1996
durante un período no
inferior a tres años,
de manera que en este
tiempo se tomen
decisiones legales,
administrativas y
técnicas que lleven
a descongestionar
la justicia.
• La racionalización del recurso humano en la
Rama Judicial se logrará con base en la construc-
ción de un nuevo mapa judicial y con la implan-
tación y correcto funcionamiento del sistema
de carrera judicial, razón por la cual la planea-
ción que en materia de gasto se haga deberá
consultar la forma como estas dos variables se
lleven a la práctica.
• Los aumentos de gasto en la Rama Judicial y en
la Fiscalía General de la Nación deben focalizar-
se hacia la neutralización de los factores que
alejan hoy en día la justicia del ciudadano. De
esta forma, deberá estar condicionado al esta-
blecimiento de metas claras que resulten veri-
ficables mediante la aplicación de indicadores
que conduzcan a la superación de los problemas
endémicos: congestión, ef iciencia, etc.
• En materia de sistematización, parece impera-
tivo no dar un paso adelante sin tener un plan
absolutamente claro en sus objetivos, en sus
costos y en los elementos que requiere para ser
viable. Desde el punto de vista de la Comisión, Contenido
el plan debe comprender por lo menos dos pers-
pectivas: la de gestión y la de apoyo como siste-
ma de informática jurídica documental.
• Por último, en el ámbito carcelario se torna ur-
Busqueda de
palabras o frases
gente adoptar una verdadera política que entre
a resolver los acuciantes problemas que presen-
ta. Los lineamientos del Documento Conpes No.
2797 de julio de 1995 consultan bien la situa- Página siguiente
ción y ofrecen un enfoque razonable, por eso la
Comisión no vacila en incorporarlo en sus reco-
mendaciones.
Página anterior
Infraestructura y gestión fiscal
Recomendaciones generales:
• Ante el atraso de la infraestructura del país y Zoom +
frente a la imposibilidad de orientar mayores
recursos de los presupuestos públicos a este
fin, se debe fortalecer el proceso de participa-
ción privada en este sector. Para ello se requiere
avanzar en el marco regulatorio, definir la políti-
ca de garantías y sanear las empresas públicas.
• En cuanto al marco regulatorio, se requiere ace-
lerar la separación de funciones de planeación,
ejecución y regulación en el sector infraestruc-
tura; consolidar los avances alcanzados median-
te la creación de las comisiones de regulación
ECONOMÍA COLOMBIANA 163
 en energía y gas, telecomunicaciones y agua po-
table y saneamiento, y, al mismo tiempo, reducir
el tamaño de los respectivos ministerios.
• Es imprescindible avanzar hacia una gestion co-
mercial de las empresas públicas dedicadas a la
infraestructura.
Establecer convenios en los que se otorgue mayor
autonomía, de acuerdo con metas de gestión y des-
empeño.
Definir rápidamente el problema de los pasivos la-
borales y la responsabilidad de la Nación. En mu-
chos casos, la privatización de la empresa para cu-
brir los pasivos pensionales es una alternativa digna
de analizar.
Es necesario establecer en las empresas públicas
los costos especiales de subsidio o controles de
precios derivados de políticas del Gobierno.
De manera más particular, para el sector eléctrico,
Ecopetrol y la infraestructura vial, las siguientes son
las principales recomendaciones de la Comisión.
164 ECONOMÍA COLOMBIANA
A. Sector eléctrico
1. Administración
Ante todo y como requisito previo a cualquier
otra solución, en la administración del sector y la
de cada una de las empresas involucradas es fun-
damental una mayor participación del Gobierno
Central -al fin y al cabo principal accionista de las
entidades-, mediante la rigurosa aplicación de los
convenios sobre desempeño.
Dentro de su más exigente marco, aparte de los
aspectos rutinarios, se debe contemplar un régi-
men de incentivos y/o de sanciones que premien
o castiguen de manera ejemplar el desempeño de
los funcionarios y, por ende, el de las empresas que
manejan.
La desbordada injerencia política que ha convertido
en botín electoral a las empresas, debe ser proscrita
y sólo las calidades personales y profesionales pue-
den servir de base para la vincu lación de funciona-
rios a las empresas.
En forma más concreta, la acción del Gobierno Na-
cional se debe centrar en los siguientes puntos:
• Frente al continuo aumento de los costos admi-
nistrativos, en los cuales el régimen de presta-
ciones sociales y el de remuneraciones inciden
de manera notable, las negociaciones laborales
mesuradas y prudentes se convierten en pieza
clave para la sanidad financiera del sector.
• Por tratarse de un tema especialmente sensible,
el asunto de las pensiones debe ponerse en el
primer plano de las decisiones. La amortización
acelerada de los cálculos actuariales pone de
manifiesto la urgencia de atender el pago del
pasivo pensiona! y el ajuste de factores que al-
teran su monto (primas, bonificaciones , etc.).
• En lo que toca con las pérdidas de energía, dado
que indistintamente ellas se deben a la dismi-
nución de las inversiones en mantenimiento, al
aumento de conexiones ilegales, a la ampliación
de cobertura en las zonas rurales y a la reduc-
ción de mercados no residenciales, la Comisión
considera indispensable que el Gobierno diseñe
y ponga en marcha un plan específico que con-
temple estrategias concretas para cada uno de
los asuntos enunciados. El plan en cuestión se
debe comprometer con el cumplimiento de me-
tas posibles de auditar por parte de la opinión
pública.
• Ya que el recaudo de la cartera oficial se ha con-
vertido en problema critico para las empresas
prestadoras del servicio, se impone una acción
decidida y constante en este frente del queha-
cer institucional.
• Siguiendo el ejemplo de otros países, valdría la
pena adoptar el sistema de ‘cuenta única de ser-
vicios’, consistente en que la Secretaría de Ha-
cienda de la respectiva entidad territorial (muni-
cipal o departamental) se encargue del pago de
los servicios públicos de todos los establecimien-
tos oficiales, descontando de manera periódica
de los giros que les debe hacer, las sumas nece-
sarias para cubrir esta clase de obligaciones.
2. Tarifas y subsidios
Aunque la Comisión no ignora las dificultades po-
líticas que entraña el ajuste de las tarifas y la re-
ducción de los subsidios, éstas son tareas que no
se pueden aplazar por tiempo indefinido. Por ello,
se debe recobrar el camino de la implantación del
sistema de estratificación y la reducción de los sub-
sidios al máximo.
3. Plan de expansión
Tomando en consideración las elevadas exigencias
en materia de generación de energía, para la Comi-
sión tres aspectos del proceso resultan cruciales.
• Privatizaciones. En general, la expansión del sec-
tor eléctrico debe ser adelantada por entidades
diferentes a la Nación y, en todo caso, sin recur-
sos del Presupuesto Nacional.
• Fondos para deuda pensional. Se ha insistido en
la necesidad de utilizar las ventas de los activos
de la Nación para constituir los fondos que cu-
bran la inmensa deuda pensional acumulada. El
avance de la política de privatizaciones en este
sector exige establecer clara distinción entre las
empresas generadoras y las de distribución, y
la Comisión le concede especial y definitiva im-
portancia a este asunto, no sólo por el impacto
que debe tener sobre los graves problemas de
administración que agobian al sector, sino por
la indudable ventaja que reporta a la prestación
del servicio el establecimiento de una adecuada
competencia.
• Fuentes de pago para las garantías. Se deben
definir las fuentes para atender el pago de las
crecientes obligaciones ligadas a las garantías.
Sobre este particular es pertinente advertir que
tal es fuentes no pueden provenir del presupues-
to nacional, re cargado al extremo de compromi-
sos de gasto. Aquí es evidente la necesidad de
resolver el complicado dilema: más subsidios,
más desequilibrio fiscal, por tanto, mayores di-
ficultades para reducir la inflación.
B. ECOPETROL
• La Comisión considera pertinente recomendar
el replanteamiento de la política petrolera bajo
los siguientes parámetros:
El Consejo de Política Económica y Social
(Conpes) debe ser el organismo idóneo para es-
tablecer la política;
En su labor, de manera prioritaria debe determi-
nar el nivel de producción de hidrocarburos que
requiere el país; ello sobre la base de las reservas
probadas existentes, las necesidades fiscales y
cambiarías y los objetivos de desarrollo econó-
mico y social;
Contenido
Fijar el marco de referencia sobre el cual se esta-
blezcan los incentivos que orienten los contra-
tos de asociación;
Busqueda de
palabras o frases
Estructurar de manera simultánea los mecanis-
mos macroeconómicos apropiados con el pro-
pósito de lograr una mayor producción de pe-
tróleo con carácter permanente;
Página siguiente
Fortalecer los mecanismos de coordinación de
Ecopetrol con las diferentes instancias del Go-
bierno.
En otro contexto, la Comisión recomienda intro- Página anterior
ducir cambios sustanciales en las relaciones de
Ecopetrol con el Gobierno Central, para facilitar
la política de largo plazo.
Con este fin, es necesario concentrar la ejecu- Zoom +
ción de la política fiscal y social del Estado en el
Gobierno Central, salvo cuando se trate de in-
versiones inherentes a la operación comercial de
la empresa, y delimitar en forma clara los objeti-
vos de Ecopetrol en términos de su comportam
iento comercial y de acuerdo con los siguientes
principios:
Independencia. El establecimiento de márgenes
de rentabilidad comercial requiere de su inde-
pendencia administrativa, establecida bajo pre-
ceptos concretos y medibles.
ECONOMÍA COLOMBIANA 165
 La desbordada injerencia política
que ha convertido en botín electoral a las empresas,
debe ser proscrita y sólo las calidades personales
y profesionales pueden servir de base para
la vincu lación de funcionarios a las empresas.
Desempeño. Para lograr la autonomía adminis-
trativa se debe establecer un plan indicativo
para la empresa que sirva de guía y de instru-
mento de evaluación de gestión (Convenio de
Desempeño). Este plan debe especificar los ob-
jetivos a cumplir y servir ele compromiso por
parte de la Nación en cuanto la fijación de reglas
de juego ex-ante para que opere con completa
certidumbre.
Parte vital del acuerdo es la politica de distribu-
ción de dividendos, los cuales no deben superar
las utilidades.
Evaluación. Definir un plazo exacto para que
Ecopetrol adopte un sistema de contabilidad de
costos que permita determinar la rentabilidad
individual de los negocios en que opera y que
ofrezca la posibilidad de evaluar la gestión que
se indique en los planes de desempeño. Aunque
la separación administrativa por negocios que
actualmente lleva a cabo la empresa va a facili-
tar el establecimiento del nuevo manejo conta-
ble, es necesario vincular el plazo a la puesta en
marcha del Convenio de Desempeño.
La Comisión considera conveniente revisar
tanto el esquema de aportes fiscales existente
como la distribución de los mismos.
En cuanto a la distribución de los aportes, reafir-
ma la propuesta de reformar en su totalidad el
Fondo Nacional de Regalías; también la incorpo-
ración de los resguardos indígenas.
La Nación como propietaria del subsuelo, debe
recibir por lo menos el 50% de las regalías.
• La Comisión le recomienda al Ministetio de Ha-
cienda la revisión de la legislación tributaria a
166 ECONOMÍA COLOMBIANA
que están sometidas las compañías petroleras
con el objeto de armonizada con la política esta-
blecida para el sector, de tal manera que las dos
constituyan una base estable y predecible en la
toma de decisiones de largo plazo. Igualmente,
recomienda revisar las posibilidades existentes
de evasión y de elusión con el fin de eliminarlas.
• En cuanto a los impuestos que existen sobre el
consumo de la gasolina, considera conveniente
su rediseño, eliminando la porción de destina-
ción específica y tomando en cuenta que la base
debería contemplar el pago a Ecopetrol del cos-
to de oportunidad de la venta del combustible a
menor precio.
C. Infraestructura vial
Exigencias generales:
• Fortalecer las reformas que se han venido intro-
duciendo al subsector desde 1992. Mantener la
distribución de competencias exige la liquida-
ción del Fondo de Caminos Vecinales.
• Agilizar la aplicación de la política de cargos a
los usuarios mediante desarrollos legales del sis-
tema de pagos por valorización.
• Implantar presupuestos plurianuales y normas
de control.
• Atar cada uno de los nuevos proyectos a esque-
mas de financiación que garanticen el flujo ade-
cuado de recursos.
• Buscar un mecanismo financiero para atender
las deudas anteriores del Fondo Vial Nacional. Carrera 66 No. 24-09
Tel.: (571) 4578000
• Examinar la conveniencia de crear un fondo para www.imprenta.gov.co
la conservación vial. Bogotá, D. C., Colombia