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Governance
Volume 1 | Issue 1 Article 7
2016
Recommended Citation
Silva Jaramillo, Santiago (2016) "Identificando a los protagonistas: el mapeo de actores como herramienta para el diseño y análisis de
políticas públicas.," Gobernar: The Journal of Latin American Public Policy and Governance: Vol. 1 : Iss. 1 , Article 7.
Available at: http://orb.binghamton.edu/gobernar/vol1/iss1/7
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Identificando a los protagonistas: el mapeo de actores como herramienta
para el diseño y análisis de políticas públicas.
Cover Page Notes/Acknowledgements
*Santiago Silva Jaramillo es politólogo, especialista en estudios políticos y magister en gobierno y políticas
públicas de la Universidad EAFIT. Se desempeña como docente de cátedra del Departamento de gobierno y
ciencias políticas de la Universidad EAFIT.
This article is available in Gobernar: The Journal of Latin American Public Policy and Governance: http://orb.binghamton.edu/
gobernar/vol1/iss1/7
Identificando a los protagonistas: el mapeo de actores como herramienta para el
diseño y análisis de políticas públicas1
DOI: 10.22191/gobernar/vol1/iss1/4
Contenido
1. Introducción
7. Conclusiones
8. Referencias
Palabras clave
Mapa de actores, políticas públicas, problemas públicos, pluralismo, institucionalismo
Abstract
This article reviews a few experiences of using stakeholders analysis to complement
analysis efforts and public policy design. From this approach, the article studies three
alternatives to a qualitative approach of stakeholders mapping as a tool for: understanding
public problems in complex social environments, formulating public policy with sensitivity
to social context, and developing public policy evaluations from a pluralistic approach. This
text begins by proposing a theoretical framework from which one can understand the
mapping and analysis of stakeholders from a public policy approach; then, it describes the
three mapping experiences, and finally presents its conclusions in the form of lessons
learned from these cases.
Key words
Stakeholder analysis, public policy, public problems, pluralism, institutionalism
El uso del mapeo de actores en los tres casos que se van a presentar en el presente
artículo se inscribe en la preocupación por idear enfoques locales de análisis y diseño de
políticas públicas (Eslava, 2011). Asimismo, hace parte de un esfuerzo del Departamento
de Gobierno y Ciencias Políticas de la Universidad EAFIT de buscar innovar en la
construcción de herramientas y enfoques de análisis de los problemas públicos, la economía
política y alternativas de política pública de la periferia colombiana.
Así pues, este texto inicia con una revisión del marco teórico sobre mapeo de actores,
respecto a metodologías de ciencia social, pero enfocado en su utilización para procesos de
análisis y diseño de políticas públicas. A continuación, el artículo revisa tres casos prácticos
de utilización de metodologías de mapeo de actores para tres momentos de política pública.
A saber: (1) mapa de actores para la formulación de política pública, su análisis de
factibilidad y la identificación de coaliciones, interés, confianza e influencia; (2) mapa de
actores para evaluar una política pública desde un enfoque de reconocimiento de la
pluralidad de actores “concernidos”; y (3) mapa de actores para comprender problemas
públicos en contextos sociales complejos, desde un enfoque institucional, que rescate la
importancia de las reglas de juego, la informalidad, y sus efectos en los jugadores.
Finalmente, el artículo presentará algunas conclusiones generales sobre la
conveniencia de la utilización de mapas de actores en el análisis y diseño de políticas
públicas, desde la particularidad de las tres experiencias presentadas.
Este marco teórico sobre el mapeo de actores como ejercicio de política pública parte
de entender el concepto de las políticas públicas como “un conjunto encadenado de
decisiones y de acciones resultado de las interacciones estructuradas y repetidas entre
diferentes actores, públicos y privados, que por diversas razones están implicados en el
surgimiento, la formulación y la resolución de un problema políticamente definido como
público” (Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone, 2008: 51). Es decir, sostiene que solo desde
una visión pluralista (tanto en la comprensión de la sociedad, como de la forma de tomar
decisiones y actuar del Estado) se puede utilizar los mapas de actores para comprender
escenarios de política pública.
De hecho, se asume que “las políticas son escenarios donde interaccionan, compiten y
cooperan por recursos, programas y legitimidad, las instancias públicas, los grupos
representativos de interés y las organizaciones” (Losada, 2003: 69). De igual forma, que
“consumir recursos en tareas de análisis [de los actores involucrados en el proceso] puede
ser, bajo ciertas circunstancias, una acción estratégicamente útil para el tratamiento de un
problema público” (Losada, 2003: 70). En efecto, la utilización del análisis de actores,
sostiene Losada, supone un ejercicio tanto eficiente en términos de recursos, como
necesario respecto a la construcción de legitimidad.
El mapeo de actores supone una herramienta para entender la realidad de un escenario
social específico; sirve para “tomar una fotografía” de las personas y grupos que participan
de una serie de interacciones sociales sostenidas y dirigidas a abordar un problema público.
Puede constituirse como el lente que permite identificar actores, intereses, recursos y
estrategias de toma de decisión y acción.
De esta forma, los actores más importantes para el proceso de construcción de una
política pública suelen hallarse en el cuadrante II, donde coinciden los niveles de influencia
y de confianza superiores al promedio. La ubicación en los demás cuadrantes supone
diferentes retos respecto a los actores para la política; es decir, puede detallar situaciones de
desequilibrio en influencia y confianza de algunos actores sociales respecto a otros. Para el
caso del mapa de actores de la política de trabajo decente de Medellín, el actor con más
influencia y confianza del sistema fueron los empresarios de la ciudad, convirtiéndolos en
un protagonista de las discusiones; de igual forma, un actor que resultaba importante en la
promoción de la política, los sindicatos, se ubicó en el cuadrante III, con grados
comparativamente bajos de influencia y confianza, representando un reto para los
promotores de la política.
Ahora bien, en primer lugar, las preguntas cualitativas utilizadas para recolectar la
información buscan detallar las percepciones del problema público, el entendimiento de los
conceptos relevantes, el interés en las causalidades, las alternativas de solución
identificadas y las relaciones establecidas y percibidas con y entre los demás actores. Para
esto se realizaron preguntas sobre datos objetivos (y la percepción subjetiva que los actores
3
Este ejercicio se realiza con un primer grupo seleccionado de expertos en el tema y se va validando o
ajustando en el camino de las consultas con los mismos actores entrevistados.
2do momento
1er momento
3er momento
literatura, actas actores y diseño entrevistas,
del Concejo y de trabajo de talleres de
normatividad campo trabajo y
encuestas
7. Conclusiones
El análisis de actores puede entenderse como un esfuerzo por reducir los costos para
construir relaciones de consenso de problemas y soluciones públicos. Así, “el análisis
puede funcionar como un instrumento para generar confianza entre los diferentes actores”
(Losada, 2003: 71). Esta construcción de confianza entre los actores concernidos se puede
entender en tanto el proceso de construcción del mapa puede aumentar el conocimiento
sobre los beneficios y perjuicios que podría reportarle a cada actor las diferentes
alternativas de soluciones, mientras mejoran sus canales de comunicación, e incluso,
pueden llevar a construir consensos sociales sobre problemas públicos y la manera de
abordarlos. En efecto, el análisis de actores “permite atraer a otros actores a influir sobre su
percepción del valor de las soluciones impulsadas” (Losada, 2003: 71).
El interés que un tema despierta en un actor puede determinar su posición, su
movilización y en buena medida, su comportamiento a la hora de discutir y actuar en un
escenario social específico. El mapeo de actores puede resultar un ejercicio importante en
las etapas previas de la construcción de política pública y proveer información relevante
sobre visiones, percepciones, tensiones y conflictos entre actores concernidos en un
momento “pre-decisional” de la política (Eslava, 2011).
Los mapas de actores de política pública constituyen una herramienta de toma de
decisiones respecto a otros aspectos que explican el comportamiento de los actores en un
escenario social específico. En efecto, da cuenta de la situación de movilización, la
influencia o el poder y el interés y los intereses particulares de los actores respecto al
problema pública o a la intervención efectiva o pretendida del Estado. Esta información se
vuelve particularmente relevante para la toma de decisiones de los emprendedores de
política y los funcionarios encargados de su implementación, en su relacionamiento con
actores relevantes y poblaciones importantes del escenario social.
De igual forma, el mapeo de actores puede cumplir un papel importante más allá de la
construcción de un diagnóstico de interés e influencia de las personas, grupos y
8. Referencias
Centro de Análisis Político. (2012). "Mapa de actores para la construcción de una política
pública de trabajo decente en Medellín". En: J. Rosado – L. Tobón. Medellín construye
trabajos decentes. Medellín: ENS - OIT - Alcaldía de Medellín.
Eslava, A. – Silva, S. – Tobón, A., – Vélez, S. (2014). "Oro sin sangre basado en la
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