TEMAS CENTRALES DE LA REFORMA EDUCATIVA

EN AMÉRICA LATINA: DESCENTRALIZACIÓN, AUTONOMÍA

ESCOLAR Y EL PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL

Piedad Caballero Prieto*

INTRODUCCIÓN ción, cuyas reflexiones y análisis están

En América Latina la descentralización
es una de las estrategias que han desper-
tado gran interés para el cambio de los
sistemas educativos frente a la crisis re-
gistrada en la región. Crisis que, como
comenta Viola Espínola (1994), se confi-
guró en la década de los noventa, como
consecuencia de la reducción del gasto
público en educación, la caída de los
indicadores de calidad de los sistemas
educativos y la pérdida de la credibili-
dad en la educación como vehículo de
desarrollo. Lo anterior mostró en la des-
centralización educativa una opción
para mejorar los servicios y la calidad de
la educación, la posibilidad de compar-
tir el poder con los ciudadanos y de ace-
lerar el ritmo del desarrollo nacional
transfiriendo poder a los niveles de ad-
ministración local y regional a través de
la toma de decisiones educativas y la
responsabilidad por sus decisiones.
He ahí el interés en el presente ar-
tículo por el tema de la descentraliza-
basados en resultados de investigaciones
que hemos adelantado en el Instituto
SER de Investigación1, en las cuales se ha
abordado el tema, observando su desa-
rrollo a nivel del departamento, del mu-
nicipio y de la institución escolar, enfo-
cados hacia el propósito de conocer los
efectos de esta política educativa en di-
chos ámbitos.
El análisis se enmarca en el contexto
regional y se concluye señalando leccio-
nes aprendidas y algunas recomenda-
ciones.
1. EL CONTEXTO REGIONAL
La descentralización educativa en Amé-
rica Latina significa un cambio de pa-
radigma que busca responder a los re-
querimientos y demandas de finales de
siglo, relacionados con el vínculo entre
desarrollo económico y la capacidad del
recurso humano. De igual manera, se
relacionan con la necesidad de promo-

* Directora del Área de Educación Instituto SER de Investigación. Directora del Programa de Promoción
de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe, Preal, en Colombia.
1 a. "Los procesos de transformación de la gestión educativa en el marco de la descentralización".
Proyecto regional en el que participaron Argentina, Brasil, Chile y Colombia", 1994-1996. b. "La
autonomía escolar en el marco de la descentralización". Proyecto regional en el que participaron
Argentina, Brasil, El Salvador, Perú y Colombia, bajo la coordinación de CIDE, en Chile.

ver nuevas formas de participación ciu-
dadana en el marco de la existencia de
mercados abiertos, que configuran, como
lo expresa Viola Espínola (1995:3), un
nuevo patrón de demandas sociales, po-
líticas y económicas, que canalizan ha-
cia la educación expectativas muy ambi-
ciosas.
La descentralización está intrínseca-
mente relacionada con la democracia,
dadas las expectativas de participación
y control social que genera, dimensiones,
a su vez, percibidas como la fuente de
mayor eficacia, mayor eficiencia, mejor
calidad y mayores recursos para la edu-
cación.
Significa crear las condiciones edu-
cacionales, de capacitación, de gestión e
incorporación del progreso científico-
tecnológico que hagan posible la trans-
formación de las estructuras productivas
de la región, en un marco de progresiva
equidad social, como lo plantea la Ce-
pal-Unesco en 19922. Lo anterior, en tér-
minos educativos, significa asegurar la
prestación de un servicio educativo de
calidad para que todos los estudiantes
reciban una formación que los prepare
para desempeñarse activa y eficiente-
mente; que haya una distribución más
homogénea de los saberes que circulan
en la escuela, a fin de acortar la brecha
que esto genera entre ricos y pobres, y
para que desde el sector se promueva
y oriente el cambio, ambiciosamente
planteado en el documento de la Cepal-
Unesco. Lo anterior supone la existencia
de sistemas educativos abiertos y flexi-
2 Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad. Cepal-Unesco, 1992.
Reforma educativa en América Latina • 61
bles, propios de un contexto descentra-
lizado.
Estos desafíos, infortunadamente,
son enfrentados en condiciones poco fa-
vorables por las circunstancias econó-
micas en que se encuentran los países de
la región. La demanda por la educación
se da en un momento en que éstos tie-
nen grandes compromisos internos y
con la deuda externa, lo que genera una
lucha entre los sectores por acceder a los
recursos. Pelea frente a la cual la educa-
ción se encuentra mal posicionada. De
otro lado, las medidas que se han esta-
blecido delegan responsabilidades ha-
cia las localidades y las familias, pero no
han sido acompañadas de instrumentos
necesarios para comprender y atender
las diferencias entre capital cultural y
económico, que la descentralización
tiende a acrecentar. Finalmente, los con-
tenidos educativos, en varios de los paí-
ses, aún no han sido modificados para
dar una educación adecuada a la diver-
sidad de la población, ni han incorpora-
do los avances tecnológicos que el nue-
vo modelo de desarrollo exige.
La lógica de la descentralización
Otro tema que a nivel regional ha gene-
rado interés frente al proceso ha sido el
detectar las lógicas existentes detrás de
los argumentos de la descentralización.
Según J. Casassus (1995),
Los sectores ligados a medios internacio-
nales y agendas de crédito tienden a en-
fatizar la racionalidad económica detrás
de las medidas de descentralización, los
62 • Colombia Internacional 46
expertos latinoamericanos tienden a so-
breinterpretar el interés de los gobiernos
por los procesos de democratización y
por facilitar la participación e integración
de las bases sociales a los procesos educa-
tivos3.
V. Espínola, señala cuatro raciona-
lidades que vale la pena examinar en
cada una de las experiencias nacionales.
Estas son: la económica, la instrumental,
la educativa y la política.
La económica está regida por la ne-
cesidad de reducir el gasto público. En
este contexto resultaban muy atractivas
las alternativas de transferir parte de las
responsabilidades financieras a los go-
biernos locales, a las familias, al sector
privado e incluso a agencias donantes
internacionales. Por su parte, el argu-
mento de la instrumental se centra en
mejorar la eficiencia en el uso de los re-
cursos disponibles en la provisión de un
servicio educativo, para tratar de resol-
ver el problema relacionado con el dete-
rioro de los indicadores de calidad y de
efectividad. La educativa tiene el objetivo
de mejorar la calidad de la educación,
vinculada fuertemente a los procesos
pedagógicos internos, como preocupa-
ción no sólo frente a la caída de los indi-
cadores de calidad, sino a la creciente
diferencia entre regiones, localidades,
escuelas y la diversidad cultural en to-
das estas instancias; aspectos que no es-
taban siendo contemplados en los pro-
cesos y metodologías pedagógicos. La
3 En Viola Espínola, La construcción de lo local en los sistemas educativos descentralizados. Santiago de Chile,
1995.
4 A nivel de calidad, estas alternativas giran alrededor de cómo mejorar los estándares sobre rendi-
miento académico, propender porque la población logre más años de escolaridad, más tiempo de
política se encuentra dentro de una lógi-
ca de la participación que, a diferencia
de la lógica de la calidad educativa, apa-
rece en forma explícita en las políticas de
descentralización en la mayoría de los
países de la región. Este enfoque signifi-
ca, para algunos, un fuerte impulso para
mejorar los niveles de calidad de vida,
las expectativas de movilidad social y
para diferenciar las identidades locales.
La descentralización y la democratiza-
ción de las sociedades se observan muy
relacionadas en estos países, e inspiran
muchas de las reformas de los Estados
que incluyen la del sistema educativo.
Creación de Preal
Este ámbito de reflexión dio inicio al
Programa de Promoción de la Reforma
Educativa en América Latina, Preal, bajo
la coordinación del "Diálogo Interame-
ricano", en Washington, y la "Corpora-
ción de Investigaciones para el Desarro-
llo", Cinde, cuyo propósito central es
promover el diálogo público y abierto
entre diferentes actores (partidos políti-
cos, la Iglesia, los medios de comunica-
ción, los sindicatos y los empresarios)
que tradicionalmente no han participa-
do en el debate sobre los temas educati-
vos y menos en los relacionados con la
política educacional y la reforma del
sector. El diálogo busca contribuir a me-
jorar la calidad y equidad de la edu-
cación a través de varias alternativas4, y
poner especial atención a los temas es-

tratégicos para avanzar exitosamente en
la reforma, entre ellos la descentrali-
zación y la autonomía escolar, recomen-
dados en el informe "El futuro está en
juego", de la "Comisión Internacional
sobre Educación, Equidad, Competitivi-
dad" (1998).
Estudios regionales
En el estudio regional "La transforma-
ción de los procesos de gestión en el
marco de la descentralización", realiza-
do en Argentina, Brasil, Chile y Colom-
bia, se observó que existen distintos gra-
dos de descentralización que obedecen
a períodos históricos diferentes, refleja-
dos en procesos de transferencia y dele-
gación de funciones desde los niveles
centrales hacia instancias del nivel local
y de sectores de la sociedad, tales como
centros académicos, ONG, grupos reli-
giosos, empresas y familias. Las caracte-
rísticas de los países federales, como Ar-
gentina y Brasil, y los unitarios, como
Chile y Colombia, marcan la diferencia
en las modalidades de implementación
de las políticas y en las formas a través
de las cuales los gobiernos locales y la
sociedad civil asumen las nuevas res-
ponsabilidades delegadas. Pero, inde-
pendientemente de las diferencias, que
radican básicamente en las capacidades
previas para asumir las nuevas funcio-
nes, en la estructura específica de los sis-
temas, en las condiciones normativas
propias y en la apropiación cultural de
permanencia en la institución escolar, mejores procesos de formación inicial y de capacitación de los
docentes y relaciones más cercanas entre la escuela y la comunidad. En términos de equidad, más
disponibilidad de recursos para el sector, mejor distribución de estos recursos entre los niveles y
asignación de más recursos por alumno, especialmente los del nivel de básica primaria.
Reforma educativa en América Latina • 63
procesos de gestión más participativos,
se encontró que este proceso ha promo-
vido una mayor inequidad debida a la
forma como se focalizan y asignan los
recursos. La anterior conclusión se con-
virtió en hipótesis de trabajo en estudios
posteriores, tal como el "Programa de
Investigación sobre Reformas Sociales
en Educación y Salud en América Latina
y el Caribe", en el cual el tema de la ine-
quidad continúa siendo una gran preo-
cupación en la región, pese a los avances
observados en los campos pedagógico,
administrativo y financiero, pues no se
observa una propuesta real que resuel-
va este problema, asociado íntimamente
con la pobreza.
2. LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA GESTIÓN
EDUCATIVA EN COLOMBIA
Hacia 1995 se adelantaron en el país dos
estudios sobre el tema, uno del Banco
mundial y el Departamento Nacional de
Planeación sobre "La capacidad de los
gobiernos locales: más allá de la asis-
tencia técnica", cuyos objetivos fueron
determinar el nivel de desarrollo de la
capacidad requerida para el buen de-
sempeño de las nuevas competencias
asignadas a los municipios desde 1988, e
identificar la manera mediante la cual
los municipios han desarrollado su ca-
pacidad de desempeño. El segundo es-
tudio del Instituto SER de Investigación,
"Transformación de los procesos de ges-
tión en el marco de la descentralización",
64 • Colombia Internacional 46
fue realizado como parte del proyecto
regional ya mencionado, cuyo propósi-
to fue identificar modelos de gestión
descentralizada en educación y analizar
las articulaciones existentes entre el Es-
tado y la sociedad civil, como alternati-
vas para la solución solidaria de los pro-
blemas de la educación y como opción
para diseñar nuevas formas de gestión
educativa.
De los hallazgos del estudio realiza-
do en el Instituto SER de Investigación
vale la pena resaltar la idea de que la
descentralización, más que un marco
normativo, es un proceso cultural, so-
cial, político y económico, y que sus re-
sultados deben verse de manera inte-
gral en una perspectiva más de mediano
y largo plazo.
Esta perspectiva demanda, en su im-
plementación, poner atención, además
de los aspectos técnicos y operativos
propios del desarrollo de la norma, a la
promoción y estímulo de procesos de
orden cultural que contribuyan a modi-
ficar las actitudes, a superar la renuencia
al cambio, la indiferencia a participar ac-
tivamente en la toma de decisiones y la
burocratización de la administración; a
tener una mayor precisión en las nor-
mas y superar las contradicciones jurídi-
cas; a aceptar que las nuevas reglas de
juego modifican las relaciones de poder,
lo que implica acciones y decisiones en
beneficio del bien común en las cuales
se reconozcan los intereses de las comu-
nidades, en donde primen la coopera-
ción y una ética civil que permitan am-
pliar la solidaridad y desarrollar una
mayor capacidad técnica y de gestión
por parte de las entidades territoriales y
del nivel central.
La descentralización, como todo
proceso de cambio, tiene sus propios
tiempos, dinámica y complejidad. Se
construye paso a paso y el papel de las
normas es abrir camino e inducir el pro-
ceso. Una vez en marcha, lo que entra
en juego son las iniciativas y potenciali-
dades locales que enriquecen el proceso
y le imprimen su propio carácter. Es na-
tural que se presenten dificultades, las
cuales, en lugar de perjudicar, enrique-
cen. Lo que no pueden es convertirse en
obstáculos, sino que deben verse como
una oportunidad para estimular el desa-
rrollo de iniciativas innovadoras y crea-
tivas que muestren los talentos y las ha-
bilidades locales.
Ventajas y desventajas de
la descentralización
Ventajas
A la descentralización, en general, se le
reconocen más ventajas que desventa-
jas. Entre las primeras, desde el nivel te-
rritorial, se destacan algunos aspectos
relacionados con lo financiero, lo admi-
nistrativo y lo político; a nivel de la ins-
titución escolar, la autonomía, la cali-
dad, la cobertura, la participación y el
liderazgo.
A nivel de las entidades territoriales,
en lo financiero, se mencionan la mayor
disponibilidad de recursos a través de la
utilización de los mecanismos de la cofi-
nanciación, la posibilidad de realizar
convenios con el sector privado y la obli-
gatoriedad de utilizar un mayor porcen-
taje de los recursos transferidos a inver-
sión.
En lo administrativo, el mejoramien-
to, más a nivel del municipio que del de-

partamento, de la capacidad de gestión,
el incremento en los mecanismos de
control, la disminución de los trámites y
la agilización en los procesos de contra-
tación; consecuencia del uso de criterios
más técnicos y menos políticos, los cua-
les permiten el desarrollo de acciones
orientadas a mejorar la calidad de la edu-
cación, mayor cobertura, mejor presta-
ción del servicio educativo y promoción
de las actividades de planeación.
En lo político, se reconoce que per-
mite un acercamiento del Estado a la co-
munidad, lo que posibilita un mayor co-
nocimiento de la problemática local,
aumenta el nivel de compromiso de las
autoridades locales y genera conciencia
sobre el papel protagónico que deben
desempeñar en conjunto autoridades y
comunidad en la solución de los proble-
mas que los afectan. Otras ventajas son
el fomento de la participación, el desa-
rrollo de la autonomía y el incremento
del bienestar personal (por ejemplo, la
garantía de una estabilidad laboral y el
desarrollo de actividades permanentes
de capacitación).
Las ventajas que los actores consul-
tados perciben del proceso podrían in-
dicar la legitimidad, la aceptación y el
conocimiento que se tiene sobre las po-
sibilidades que brinda el promover el
cambio y la transformación del nivel lo-
cal a través de la descentralización.
En las instituciones, como aspectos
positivos se destacan:
• Mayor autonomía de la institución
en la medida en que se delega la
competencia para definir políticas
internas, orientar y desarrollar accio-
nes a partir del Proyecto Educativo
Reforma educativa en América Latina • 65
Institucional, reorientar el currículo
y, por ende, las metodologías en tor-
no de prácticas docentes que permi-
ten una participación más activa de
los alumnos en su proceso de apren-
dizaje, en su experiencia escolar, en
la toma de decisiones y en la resolu-
ción de los conflictos.
Mejoramiento de la calidad, en la
medida en que hay una mayor con-
ciencia sobre la necesidad de dar res-
puesta a las necesidades de los alum-
nos y de la comunidad, al tener en
cuenta el entorno socioeconómico y
cultural para mejorar la calidad de
vida de las personas, al promover la
innovación para el logro de mejores
procesos de aprendizaje y al orientar
nuevas formas de capacitación de los
docentes.
Ampliación de la cobertura, vía me-
joramiento de la calidad y de la capa-
cidad de ampliar la oferta a quienes
por una u otra razón no acceden o
están fuera del sistema, como respues-
ta a la necesidad de organizar la
educación básica obligatoria de nue-
ve años, lo que genera nuevas de-
mandas.
Mayor participación de los diferen-
tes estamentos en la vida institucio-
nal, no sólo en el ámbito de los meca-
nismos creados para ella como el
Gobierno Escolar, el personero estu-
diantil y las diferentes asociaciones,
sino en la construcción del PEÍ y en
las acciones para su desarrollo, tales
como la articulación con otras insti-
tuciones u organizaciones, sin afec-
tar su autonomía institucional.
Liderazgo en muchas ocasiones del
director, en la perspectiva de mejorar
los procesos de gestión escolar. Éste
66 • Colombia Internacional 46
se refleja en la capacidad de resolver
problemas y promover los mecanis-
mos de participación orientados a la
toma de decisiones y es ejercido den-
tro y fuera de la institución educati-
va. Internamente, ayuda a mejorar el
clima organizacional a través de la
forma como se toman las decisiones
y se desarrollan procedimientos para
implementar los programas, para so-
lucionar conflictos y superar obstá-
culos en el proceso. Externamente,
se establecen contactos con otras or-
ganizaciones o autoridades muni-
cipales para conseguir apoyo finan-
ciero, pedagógico y técnico y para
recibir asesoría y orientación, a fin de
mejorar los procesos institucionales.
• Se destaca el hecho de que se ha faci
litado la adquisición de recursos físi
cos, se ha permitido la ampliación de
la planta de personal cuando se re
quiere, y se ha mejorado la planta fí
sica. Se valora la posibilidad de bus
car solución a los problemas en una
instancia más cercana, como lo es el
municipio.
Desventajas
En el ámbito territorial, como desventa-
jas, se señalan:
• El desfase entre el monto de los re
cursos asignados y las responsabili
dades cedidas; el incumplimiento en
el envío de las transferencias por
5 Una sentencia de la Corte Constitucional prohibió que los recursos de transferencia a los municipios
provenientes de los ingresos corrientes de la nación se pudieran utilizar para pago de gastos de
funcionamiento. Inicialmente, de acuerdo con lo planteado por la Ley 60 de 1993, en los primeros
años de la descentralización los municipios podían utilizar un porcentaje de dichos recursos para
cubrir tales gastos.
parte de la nación; el hecho de que
sólo los municipios mayores de
100.000 habitantes puedan gestionar
directamente los recursos del situa-
do fiscal y que los municipios no
puedan utilizar los recursos de trans-
ferencia de los ingresos corrientes de
la nación para el cubrimiento de gas-
tos de funcionamiento5, ya que un
alto porcentaje de municipios histó-
ricamente ha dependido del nivel
central para ello.
Se señalan otros obstáculos relaciona-
dos con nombramientos clientelistas;
la falta de asesoría, de asistencia técni-
ca y de capacitación para entender las
lógicas de la descentralización educa-
tiva; el hecho de que se entreguen res-
ponsabilidades sin que existan las con-
diciones requeridas para asumirlas,
pues reconocen la falta de capacidad
técnica para responder adecuada-
mente a las nuevas demandas. Falta
de precisión en las responsabi-
lidades asignadas a la nación, al de-
partamento y al municipio, lo cual
genera confusión en las relaciones
entre los niveles; interferencia del
departamento en el manejo de asun-
tos propios del municipio y la pro-
blemática creada frente a la adminis-
tración del personal docente, por la
existencia de criterios y regímenes
distintos entre docentes nacionales,
nacionalizados y municipales; ca-
rencia de procesos evaluativos, en

parte por la ausencia de planes de
desarrollo y por la costumbre de no
rendir cuentas ante nadie.
En los establecimientos educativos,
como desventajas, se expresan:
• El no beneficiarse de manera directa
con la asignación de los recursos pre
vistos para el sector a nivel local, pro
ducto final de las transferencias de
recursos del nivel central al departa
mental, de éste al municipal, y del
municipio a la institución escolar. Se
cuestiona la asignación de responsa
bilidades, sin recursos y sin apoyos
técnicos y pedagógicos, lo que lleva
a que el proceso se perciba como una
estrategia financiera frente a la inca
pacidad del Estado para resolver es
tos problemas.
• La falta de infraestructura para aten
der la demanda y ampliar la cobertura
de la educación básica; la escasa ca
pacitación y asesoría frente a las im
plicaciones de la ley.
• Los docentes consideran que es una
mayor exigencia laboral con la mis
ma retribución salarial y poco estí
mulo a la investigación. Se destaca la
resistencia a los procesos evaluativos
en general y la escasa participación
de la comunidad educativa en ellos.
• Sin embargo, ven la descentralización
como un proceso que va en camino y
opinan que hay mucho por recorrer,
sobre todo desde el punto de vista fi
nanciero y presupuestal.
Los alcaldes, por su parte, plantean
estrategias orientadas a beneficiar la
gestión, tales como la reducción del gas-
to y el incremento de los ingresos muni-
cipales a través de acciones, como reducir
la nómina y los gastos de funcionamien-
Reforma educativa en América Latina • 67
to, mejorar la planeación, racionalizar el
gasto, capacitar a los funcionarios muni-
cipales e introducir prácticas de geren-
cia moderna, a fin de lograr un manejo
más eficiente de los recursos. Dentro de
las opciones para incrementar los ingre-
sos contemplan el adoptar medidas ad-
ministrativas y financieras, tales como
mejorar el recaudo de impuestos, crear
conciencia en la población sobre la im-
portancia de pagarlos, sistematizar el
área de las finanzas, ordenar y progra-
mar los ingresos, reajustar tarifas de ser-
vicios públicos, actualizar el catastro,
disminuir la transferencia de los recur-
sos al Concejo Municipal, crear sistemas
de fiducia, hacer uso de los mecanismos
de cofinanciación, pensar en estrategias,
como reubicación de docentes y promo-
ción de la veeduría ciudadana.
3. LOGROS EN EL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIÓN
Los diferentes actores consultados per-
ciben logros tanto en aspectos adminis-
trativos como pedagógicos.
Logros administrativos
En lo administrativo, destacan aspectos
relacionados con la planeación y la parti-
cipación de la comunidad en la elabora-
ción de los planes de desarrollo educati-
vo. Los planes se basan en diagnósticos
que buscan dar respuesta y solución a
los problemas, lo que apunta a la toma
de decisiones por iniciativa de la comu-
nidad. Casi todos los municipios repor-
taron haber formulado planes de desa-
rrollo para el sector educativo. A través
de la planeación se ha reconocido la
problemática local, pero para la imple-
68 • Colombia Internacional 46
mentación de los proyectos consideran
que aún existe exceso de trabas y de bu-
rocracia en los organismos que definen
la asignación de los recursos. Según los
directores de los núcleos educativos, se
organizan actividades a través de los
planes y se establecen cronogramas de
trabajo elaborados por diferentes comi-
tés. En los establecimientos educativos,
según los rectores, se realizan labores de
planeación, diseño de políticas internas
y planeación de los aspectos pedagógi-
cos, con participación de la comunidad
en algunos casos.
Se podría decir que a nivel local se
está construyendo una nueva cultura de
la planeación y de la participación. Esto
podría indicar que con el proceso de
descentralización se ha iniciado el desa-
rrollo de la autonomía local, se ha incen-
tivado la creatividad y la iniciativa de los
municipios y se está superando el mo-
delo de planeación rígida y orientada
por el nivel central, la cual no respondía
a las necesidades locales. Sin embargo,
el proceso es afectado por la carencia de
información; la poca que existe presenta
vacíos e inconsistencias que impiden el
análisis confiable y la toma de decisio-
nes acertadas.
El aspecto más positivo en relación
con la administración de la educación es
el hecho de que los mandatarios muni-
cipales están dando mayor relevancia a
la educación. Para muchos de ellos, ésta
se ha constituido como una prioridad
dentro de su plan de gobierno.
Logros pedagógicos
En lo pedagógico, los logros destacados
por los diferentes actores son:
Según los rectores, la apertura a la
democratización de las instituciones
educativas por la participación de la
comunidad en la toma de decisiones
y la vinculación de los padres de fa-
milia en diversas actividades escola-
res. Asimismo, la búsqueda del mejo-
ramiento de la calidad del servicio y
de la educación, gracias a la posibili-
dad de ampliar la intensidad horaria,
una mayor permanencia de los estu-
diantes en el plantel, la profesionali-
zación docente, el aumento de co-
bertura en preescolar y en básica
secundaria, la humanización de la
educación a través del cambio de re-
laciones entre los maestros, los alum-
nos y los padres de familia y la preo-
cupación de la institución por dar
respuesta a las necesidades de la co-
munidad; el impacto positivo en la
gestión administrativa, reflejado en la
búsqueda de recursos para el mejo-
ramiento de las instalaciones educa-
tivas, la adquisición de textos, ma-
teriales y equipos. La Ley General de
Educación es considerada como una
invitación al cambio y un reto para
las autoridades municipales y para la
comunidad, en general. Para los
docentes, significa un cambio de
actitud y una mayor comprensión
frente a las situaciones educativas y
de aprendizaje de los alumnos, el de-
sarrollo de iniciativas pedagógicas,
algunas de las cuales se venían ade-
lantando con anterioridad a la Ley
General, entre las que se destacan la
orientación de los procesos de apren-
dizaje, la organización del tiempo en
el aula, la aplicación de enfoques
constructivistas, los cambios en las

prácticas pedagógicas, el desarrollo
de metodologías participativas, el fo-
mento a la investigación, el trabajo
por proyectos, el desarrollo de pro-
yectos comunitarios y de aula, las
salidas pedagógicas, la integración
de materias y la semestralización de
áreas como matemáticas y español, y
el apoyo a las iniciativas de orden na-
cional como la educación ambiental,
la educación sexual, la implementa-
ción de la informática, la enseñanza
de una lengua extranjera y los cam-
bios en la evaluación del alumno.
4. LA AUTONOMÍA ESCOLAR Y EL
PROYECTO EDUCATIVO
INSTITUCIONAL EN EL MARCO
DE LA DESCENTRALIZACIÓN
La autonomía escolar es eje de la des-
centralización y de la reforma educati-
va, abordada de diferentes formas y sus
avances han dependido de los desarro-
llos de cada una de las instituciones.
Frente al concepto y práctica de la
autonomía existe una gran diversidad
de percepciones. En algunos casos, el
énfasis recae en una autonomía finan-
ciera interpretada en el hecho de que las
instituciones asuman la responsabilidad
de su subsistencia. Otra más es de orden
político, representada en la búsqueda
de la redistribución del poder, a fin de
generar ambientes más democráticos
para superar la verticalidad y burocrati-
zación del sistema; una administrativa,
visión desde la cual sólo se ve la posibi-
6 Piedad Caballero R, et al. "La autonomía escolar y el Proyecto Educativo Institucional en el marco de
la descentralización". Instituto SER de Investigación. Santafé de Bogotá, D. C, 1998.
Reforma educativa en América Latina • 69
lidad de la reorganización interna y, fi-
nalmente, en el ámbito de lo pedagógi-
co, la que invita a modificar la cultura
institucional en aras de mejorar y cuali-
ficar los procesos escolares y formativos
para transformar la educación, la escue-
la, la enseñanza y el aprendizaje, pers-
pectiva en la que se ubica Colombia. De
ahí que el foco de atención en el estudio
"Autonomía escolar en el marco de la
descentralización"6 se centrara en la ins-
titución escolar y produjera las reflexio-
nes que se describen para el caso colom-
biano.
El caso colombiano
En el caso colombiano, pensar en los
Proyectos Educativos Institucionales,
PEÍ, es pensar la autonomía escolar, en la
medida en que está relacionada con
procesos de autorregulación y autoor-
ganización para construir el PEÍ. Por esta
razón, la preocupación consistió en in-
dagar sobre lo relacionado con la cons-
trucción del PEI, ejercicio a través del
cual se repiensa la institución escolar y
el sentido de la escuela para redefinir su
razón de ser, su campo de acción y ejer-
cer la autonomía.
Los hallazgos del estudio permiten
señalar que cuando en una institución
se dan las condiciones como las encon-
tradas en las experiencias estudiadas,
los procesos y los resultados pueden ser
similares. De éstos vale la pena destacar
algunos aspectos específicos que ilus-
tran el proceso adelantado en el país y el
70 • Colombia Internacional 46
avance de la comunidad educativa en
esta línea, en particular.
El PEI según los diferentes actores
El PEI es considerado, según la concep-
tualización hecha por los diferentes ac-
tores, como la oportunidad para mejo-
rar la educación, la institución y los
procesos pedagógicos y organizaciona-
les; como promotor del cambio, de la
participación, la reflexión y la acción, a
partir de la definición de necesidades
concretas detectadas en el análisis sobre
los problemas existentes en la institución;
como un proceso abierto a la comuni-
dad que mejora las relaciones entre sus
miembros, promueve la convivencia,
los valores y proyecta la institución con
visión de futuro. En síntesis: como la
carta de navegación de la institución.
Efectos del PEI
Hay una coincidencia en el reconoci-
miento entre directivos, docentes, alum-
nos y padres de familia, especialmente
los de aquellas instituciones donde el PEI
es un proceso, que los efectos más rele-
vantes son: la participación, el cambio
de actitud y el mejoramiento en el clima
organizacional, en la calidad de la edu-
cación y en el rendimiento académico.
(Gráfica).
Factores asociados con el rendimiento
académico
Los diferentes actores relacionan con el
mejoramiento del rendimiento acadé-
mico los aspectos que se mencionan a
continuación, aunque no son coinciden-
tes con los que técnicamente se denomi-
nan "factores asociados al logro". En al-
gunos aspectos, existen concordancias
entre directivos, maestros, alumnos y
padres; en otros, sólo se presentan en al-
gunos de los actores y hay otros que úni-
camente son mencionados por cada uno
de los estamentos, que al parecer indi-
can su preocupación central y específica
y podrían reflejar lo que cada uno espe-
raría de manera especial.
Para directivos, maestros, alumnos y
padres de familia, entre los factores se

destacan: participación, nivel académi-
co y actualización de los docentes. Para
directivos, alumnos y padres: cambio de
actitud y métodos de enseñanza más acti-
vos e innovadores. Para maestros, alum-
nos y padres: ambientes propicios para
el aprendizaje. Para alumnos y padres:
motivación, valores, confianza, discipli-
na, buen trato, respeto, comprensión.
Para maestros y alumnos: responsabili-
dad. Para los directivos: nivel educativo
de los padres, procesos de planeación,
discusiones pedagógicas entre docentes,
consejos y órganos de poder. Para los
maestros: desarrollo del pensamiento,
actitud positiva frente al estudio. Alum-
nos: esfuerzo personal, maestros espe-
cializados en las áreas, maestros con
mentalidad abierta y flexible, conciencia
de los efectos de un buen rendimiento,
tener visión de futuro y promover la in-
vestigación. Padres: buenas relaciones,
comunicación fluida, explorar y valorar
las ideas de los alumnos, compromiso y
colaboración de la comunidad educati-
va, exigencia frente al estudio, concien-
cia sobre la importancia de la vida.
El PEI proceso
El PEÍ proceso es descrito por los diferen-
tes actores
como algo no concluido, desbordado por
una realidad cambiante. Permanente-
mente actualizado de acuerdo con las
necesidades del entorno. Con objetivos,
propósitos y metas a largo plazo que se
van evaluando e implican retroalimenta-
ción. Da cuenta de las problemáticas
planteadas en el diagnóstico y atiende
los problemas según prioridades. En su
desarrollo se produce un saber que trans-
forma la realidad. Es dinámico e inacaba-
Reforma educativa en América Latina • 71
do; implica cambios orientados al mejo-
ramiento de la calidad de la educación,
busca la integración de la comunidad al-
rededor de unos propósitos comunes, es
un proceso investigativo que forma y
promueve la participación y organiza el
quehacer educativo. De acuerdo con el
desarrollo, se realizan ajustes, modifica-
ciones y adaptaciones que terminan
siendo más relevantes que las metas pre-
vistas. Dinamiza las acciones internas, es
una construcción permanente de senti-
dos alrededor de las necesidades de la
comunidad. Se desarrolla paso a paso.
No es una fórmula, ni un planeamiento
que desconoce las necesidades y realida-
des de la institución. Es un proceso de re-
flexión, debate, análisis e investigación.
5. LECCIONES APRENDIDAS
En relación con la descentralización
educativa, quizás las más significativas
son las asociadas con el hecho de que
deben cambiarse las prácticas tradicio-
nales frente a la dirección, organización
y gestión en la educación y aceptar las
nuevas reglas de juego que modifican
las relaciones de poder. Entender que,
más que un marco normativo, la des-
centralización es un proceso cultural
que debe desarrollarse de manera inte-
gral para apreciar resultados.
En el proceso de descentralización,
lo más importante no es el modelo, sino
el conocimiento de la realidad y el apro-
vechamiento de las condiciones y capa-
cidades existentes como el deseo de
cambio para que el proceso sea valorado
y avance eficiente y eficazmente.
Los instrumentos y mecanismos di-
señados para llevar a cabo la descentra-
lización deben reconocer la diversidad y
los varios niveles de desarrollo de las
72 • Colombia Internacional 46
entidades territoriales. Es necesario co-
nocer la realidad del sector y hacer que
el país tome conciencia sobre la respon-
sabilidad del Estado, de la sociedad y de
la familia frente a la educación.
Entre las lecciones relacionadas con
el PEÍ y la autonomía escolar se destacan:
• La importancia de la participación
considerada motor para modificar la
cultura escolar hacia la democratiza
ción, como un dispositivo para mejo
rar los procesos de organización,
gestión, planificación y construcción
del sentido de identidad y pertenen
cia frente a la institución y a la comu
nidad. Es una fuente de concientiza-
ción sobre la realidad, que promueve
un cambio en la forma de pensar y
de actuar de los diferentes actores, y
fomenta una actitud abierta y un de
seo manifiesto de intervenir en los
asuntos del plantel y el proceso for-
mativo.
• El PEÍ proceso es una opción pedagó
gica para transformar las prácticas
culturales, pedagógicas e institucio
nales y para construir un saber peda
gógico sobre la escuela. Es evidente,
en la experiencia colombiana, que el
aspecto económico no ha sido el
punto de partida en la propuesta del
PEÍ. SÍ es, en cambio, una consecuen
cia frente a la necesidad de realizar
una mejor gestión y materializar los
sueños y propuestas. El PEÍ proceso
genera una dinámica de observación
interna, externa y en relación con el
contexto; promueve la creatividad,
la curiosidad y la innovación, y entu
siasma a los actores a representar su
papel a cabalidad. Despierta un de
seo de búsqueda colectiva por me-
jorar las condiciones personales e
institucionales. Se supera la forma
tradicional de ver la escuela como un
establecimiento que cumple unas
funciones y sigue las normas de ma-
nera aerifica, sin sentido social ni
productivo en lo personal y colecti-
vo, supeditado a órdenes externas,
en ocasiones contradictorias con su
naturaleza.
• Existe conciencia sobre la importan
cia de la planeación para poder iden
tificar los problemas, detectar las ne
cesidades, priorizar las acciones y
proyectar programas a corto, media
no y largo plazo para obtener resul
tados no coyunturales, sino en la
perspectiva de cambios y transfor
maciones.
• Las instituciones han generado pro
cesos internos muy valiosos, produc
to más del aprovechamiento de la
apertura ofrecida por las nuevas nor
mas que por la existencia de procesos
de capacitación. Se hace evidente el
riesgo de un desgaste institucional
ocasionado por la falta de horizontes
conceptuales y metodológicos más
claros, y/o por el desánimo que oca
siona la falta de respuesta estatal a
los compromisos adquiridos.
• La única diferencia entre institucio
nes que presentan un alto grado de
avance en los logros del PEÍ e institu
ciones que muestran un estado muy
incipiente de realización de esos lo
gros estriba en la capacidad de ges
tión para materializar los objetivos.
• Se reclama mayor autonomía por
parte de los municipios y de las insti
tuciones y mayor articulación y coor
dinación entre los diferentes niveles
y subniveles del sistema. Las institu-

ciones se sienten progresivamente
con mayor capacidad y competencia
para administrar y optimizar el ma-
nejo y uso de los recursos económi-
cos. No parece que exista una rela-
ción directa entre la calidad del PEÍ y
el contexto socioeconómico de la ins-
titución educativa, de acuerdo con
los casos estudiados. Parecen impor-
tar más las características propias de
cada establecimiento y la forma como
el PEÍ es asumido por los diferentes
actores.
Dado que el PEÍ es un instrumento de
cambio, su impacto ha llegado no so-
lamente a la institución, sino que co-
mienza a desbordarla para afectar y
comprometer a la comunidad frente
a la educación.
Se considera que la autonomía es dé-
bil, porque persiste el choque entre
los intereses institucionales y las nor-
mas. Las instituciones están afecta-
das no sólo por la carencia de recur-
sos económicos y humanos, sino por
la falta de apropiación crítica de nor-
mas y políticas por parte de las auto-
ridades responsables de la educa-
ción, de la asesoría a las instituciones
escolares y, de igual manera, por la
falta de herramientas para ejercer un
control más directo sobre los docentes
y la calidad de la educación. Además,
porque el gobierno limita la ejecu-
ción de los proyectos, al no atender
sus necesidades, al no apoyar las de-
cisiones tomadas en la institución y
al seleccionar personal de acuerdo
con sus propios criterios y no con los
de la institución.
Reforma educativa en América Latina • 73
CONSIDERACIONES FINALES
La participación de los padres de familia
es un elemento nuevo en la cultura es-
colar. Se consideran actores clave en el
proceso formativo y en el desarrollo de
la educación, pero aún participan poco,
pues no se les tiene en cuenta y no exis-
ten mecanismos de convocatoria
motivantes o estimulantes. Carecen de
información sobre el proceso de la
reforma, lo que se convierte en un
problema crítico, dado el papel
protagónico y central que representan
en la perspectiva de generar nuevas
demandas en la educación y la
enseñanza.
Es evidente que las normas no son
suficientes para transformar la realidad,
pero son instrumentos orientadores del
cambio; de ahí la importancia de que
sean coherentes y clarificadoras, lo que
implica una comprensión clara por par-
te de los agentes educativos, para que
sus interpretaciones y supervisión no se
conviertan en obstáculos en la com-
prensión, apropiación y aplicación por
parte de la comunidad educativa.
El éxito del proceso, a nivel de la ins-
titución escolar, obedece a que muchas
de las situaciones planteadas en la Ley
General se venían generando desde an-
tes en la institución, pero que con la ela-
boración del PEÍ se convirtieron en obje-
to de reflexión y se hicieron explícitas.
Se ha mejorado la calidad de la edu-
cación, aumentado la cobertura, dismi-
nuido las tasas de repitencia y deserción
e incrementado la inversión en educa-
ción. Estos cambios podrían ser atribui-
dos a la existencia de otras variables so-
cioeconómicas y organizacionales. Pero
74 • Colombia Internacional 46
las instituciones aún no perciben un be-
neficio directo, dado que estas acciones
aún están mediadas por vicios clientelis-
tas y decisiones que no consultan las ne-
cesidades reales de éstas ni responden a
criterios de equidad.
El PEÍ ha llevado a centrar la atención
en lo organizativo, gerencial y operativo
en la institución escolar, pero se ha des-
cuidado lo académico y pedagógico, as-
pectos a los que se debe poner especial
atención, si se pretende mejorar la edu-
cación, la enseñanza y el aprendizaje.
El PEÍ ha contribuido a valorar la im-
portancia de la planeación y gestión
entre los actores institucionales. No ha
sucedido lo mismo en las administracio-
nes territorial ni local, hecho que se
constituye en un obstáculo y frustra los
esfuerzos de las instituciones.
El proceso de la descentralización
educativa podría verse afectado si la
preocupación del Estado continúa gi-
rando exclusivamente alrededor de la
lógica instrumental y de lo fiscal y se
abandona la preocupación, motivación
y promoción de los aspectos culturales,
políticos y pedagógicos del proceso.
La preocupación inicial en la nueva
etapa de la descentralización, iniciada
con la Constitución de 1991 y consolida-
da con la Ley 60 de 1993, se orientó a la
observación de la puesta en marcha del
proceso y la valoración de las capacidades
y condiciones de las entidades territo-
riales. Actualmente ésta ha sido despla-
zada y reducida al tema de la fórmula
para la asignación de recursos y los cri-
terios de focalización de los mismos. No
se puede ignorar lo relevante del tema
para resolver los problemas de la inequi-
dad. Pero la búsqueda de la igualdad de
oportunidades tiene que ver con el co-
nocimiento real sobre las condiciones y
capacidades instaladas y posibles. Las
exigencias frente a los resultados tienen
que contemplar las condiciones de en-
trada al proceso y no solamente los resul-
tados. Se podría continuar avanzando,
sin resolver el problema de la inequi-
dad, con el consecuente incremento en
la pobreza y la desigualdad entre las re-
giones.
No se puede olvidar que el éxito de
la reforma educativa depende más de
consideraciones políticas que técnicas;
que los acuerdos de poder compartido
entre los niveles son más eficaces cuando
las condiciones de la transferencia se ne-
gocian en lugar de ser impuestas; y que
la descentralización requiere líderes fuer-
tes y capacitados con estabilidad laboral
para llevar a cabo el plan diseñado.
BIBLIOGRAFÍA
Aldana V, Eduardo y Caballero, Piedad. La
reforma educativa en Colombia. Desafíos y
perspectivas. Santa Fe de Bogotá, D. C:
Tercer Mundo Editores, julio de 1997.
Banco Mundial. "Colombia. Estudio sobre la
capacidad de los gobiernos locales: más
allá de la asistencia técnica". Informe No.
14085-CO. Documento del Banco Mun-
dial, 19 de julio de 1995.
Caballero E, Piedad. "La reforma educativa
y Ley General de Educación". En: Revista
Educación y Cultura No. 33. Santa Fe de
Bogotá, D. C, 1993.
---- . "Los procesos de gestión educativa en
el marco de la descentralización". En: Re-
vista Colombiana de Educación No. 33. San-
ta Fe de Bogotá, D. C, 1996.
----- y Manrique, Hortensia. "Transforma
ción en los procesos de gestión educativa

en el marco de la descentralización. El
caso de Colombia", Informe final. Santa
Fe de Bogotá, D. C: Instituto SER de In-
vestigación, diciembre de 1995. -. "Los
procesos de gestión educativa en
el marco de la descentralización". En: Re-
vista Colombiana de Educación, No. 33. San-
ta Fe de Bogotá, D. C, 1996.
Casassus, J. "Descentralización y desconcen-
tración de los sistemas educativos en
América Latina: fundamentos y dimen-
siones críticas". En: Boletín Proyecto Prin-
cipal de Educación en América Latina y el Ca-
ribe 22. Brasilia: Unesco, 1989.
CIDE, Espínola, Viola et al, "La construcción
de lo local en los sistemas educativos
descentralizados. Los casos de Argenti-
na, Brasil, Chile y Colombia", Santiago
de Chile, 1994.
---- , Espínola, Viola et al, Transformación en
los procesos de gestión educativa en el marco
de la descentralización. El caso de Chile. In-
forme final, diciembre de 1995.
Comisión de Racionalización del Gasto y de
las Finanzas Públicas. El saneamiento fis-
cal, un compromiso de la sociedad. Descentra-
lización, tema III. Santafé de Bogotá, D.
C: Editoláser, S.A. República de Colom-
bia-Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, 1997.
Duarte, Jesús. "Problemas del esquema ac-
tual de asignación de recursos en educa-
Reforma educativa en América Latina • 75
ción y salud". En: Coyuntura Social No.
16, Fedesarrollo-Instituto SER de Investi-
gación, mayo de 1997.
Frigerio Graciela y Tiramonti, Guillermina.
Informe final, "Proyecto Transformacio-
nes en los Procesos de Gestión Educacio-
nal en el Marco de la Descentralización.
Estudio de cuatro países (Argentina, Bra-
sil, Chile, Colombia). El caso argentino.
Aportes para pensar y resignificar la des-
centralización educativa". Flacso, sep-
tiembre de 1995.
Fundap/IESP, Vera Lucía, y otros. "Novos pa-
droes de Gestáo Educacional no Contex-
to da Reforma do Estado a Experiencia
de Minas Gerais", Sao Paulo, outubro de
1995.
Gallo Loaiza, Rosa de Lima y Toledo Rome-
ro, Alvaro. "Financiamiento, asignación
y gestión descentralizada: retos de la po-
lítica educativa". En: Educo, Vol. I; No. 1,
agosto de 1998.
Vargas, Jorge Enrique y Sarmiento, Alfredo.
"Descentralización de los servicios de
educación y salud en Colombia". En Co-
yuntura Social No. 16, Fedesarrollo-Insti-
tuto SER de Investigación, mayo de 1997.
Wiesner Duran, Eduardo. "La asignación de
recursos por capitación y la reforma del
sector educativo en Colombia". En: Edu-
co. Vol. I, No. 1, agosto de 1998.