73001-23-33-002-2019-00107-00 Consulta Popular Minero Energética - Municipio de Roncesvalles - Declara Inconstitucional Trámite de Consulta

1ª Instancia Consulta Popular
Radicación: 73001-23-33-002-2019-00107-00
Accionante: Luís Carlos Forero Murcia vocero del Comité Promotor Para La Consulta Popular
Accionado: Municipio de Roncesvalles.
Referencia: Control de Constitucionalidad Consulta Popular.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA

MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA
Ibagué, treinta de mayo de dos mil diecinueve.
RADICACIÓN NÚMERO: 73001-23-33-002-2019-00107-01

MEDIO DE CONTROL: CONSULTA POPULAR.
DEMANDANTE: LUÍS CARLOS FORERO MURCIA vocero del
COMITÉ PROMOTOR PARA LA CONSULTA
POPULAR.
DEMANDADO: MUNICIPIO DE RONCESVALLES.
REFERENCIA: REVISIÓN PREVIA DE CONSTITUCIONALIDAD
CONSULTA POPULAR.
OBJETO DEL FALLO

Le corresponde a esta Corporación pronunciarse y decidir la constitucionalidad de
consulta popular de iniciativa ciudadana, que será sometido a consideración de la
población del municipio de Roncesvalles – Tolima, formulada por el Comité
promotor de la mencionada consulta, siendo esta:
¿Está usted de acuerdo Si o No que en el municipio de Roncesvalles se ejecuten
actividades de exploración y explotación de minería metálica a pequeña, mediana y
gran escala, además, exploración y explotación de hidrocarburos y construcción de
hidroeléctricas?
ANTECEDENTES
El señor LUÍS CARLOS FORERO MURCIA, identificado con la cédula de ciudadanía
No. 5.989.615, actuando como Promotor y Vocero del Mecanismo de Participación
ciudadana “POR LA DEFENSA DE LA VIDA Y EL TERRITORIO”, el día 07 de junio
de 2018, se inscribió ante la Registraduría Municipal del Estado Civil de Roncesvalles
– Tolima, para adelantar mecanismo de participación ciudadana con el nombre antes
citado, cuyo propósito se especificó en preservar y proteger el patrimonio ecológico
y cultural del municipio de Roncesvalles, dado que este tiene ecosistemas propios de
la zona del centro de la cordillera central y la zona de amortiguación del complejo de
paramos, donde nacen quebradas y riachuelos que no solo nutren los principales ríos
del municipio sino del Departamento del Tolima. (Fol. 5 del cuaderno principal).
Aunado a lo anterior, el promotor motivó y justificó su petición en que conforme a la

EOT la vocación del suelo del municipio es eminentemente agrícola y agropecuaria,
por lo que el desarrollo de actividades hidroeléctricas, hidrocarburos y mineras, que
están siendo autorizadas por entidades del orden nacional, sin consultar los intereses
de la comunidad local, afectan de manera grave e irreversible la estructura ecológica
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y cultural del municipio, así como la forma de vida de las comunidades y la economía
local y regional.
Mediante Resolución No.021 del 04 de julio de 2018, emanada de la Registraduría

Municipal de Roncesvalles – Tolima, se declaró el cumplimiento de los requisitos
constitucionales y legales para la realización del Mecanismo de Participación
Ciudadana de Consulta Popular, y se reconoció al citado señor Luís Carlos Forero
Murcia como promotor y vocero y otros dirigentes como miembros del Comité. (Fls.
21 y 22 del cuaderno principal.).
Así mismo, la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante oficio RDE – DCE –
177 del 13 de junio de 2018, emitió constancia, en la que certificó que el potencial
electoral en el municipio de Roncesvalles – Tolima es de 4.247 ciudadanos aptos para
sufragar. (Fol. 23 del cuaderno principal).
El día 09 de julio de 2018, la Registraduría Municipal del Estado Civil de Roncesvalles

– Tolima, emitió resolución DT-RMR 0910- 0125 del 9 de julo de 2018, dirigida al señor
Luis Carlos Forero Murcia, en calidad de Promotor de la Consulta Popular de Origen
Ciudadano, con el asunto: “Remisión Formulario Recolección de apoyos iniciativa
ciudadana RM-CPOC-2018-08-001-29-100”, en la que informa que la entidad elaboró
el Formulario para la recolección de apoyos para la consulta popular de origen
ciudadano “POR LA DEFENSA DE LA VIDA Y EL TERRITORIO”. (Fol. 20 del
cuaderno principal).
Mediante oficio DT/RMR 0910-002 de fecha 09 de enero de 2019, la Registraduría

Municipal del Estado Civil de Roncesvalles – Tolima, remitió a la Dirección de Censo
Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, los formularios que contienen
las firmas de apoyo relacionadas en las Actas No. 01 del 09 de enero de 2019. Del
número total de firmas que fueron consignadas, solamente fueron válidas 689 firmas,
superando el mínimo de apoyos requeridos según el censo electoral y la clase de
iniciativa. (Fol. 27 Vto, del cuaderno principal.).
Mediante oficio DT/RMR 0910-003 de fecha 09 de enero de 2019, la Registraduría

Municipal del Estado Civil de Roncesvalles – Tolima, remite los estados contables al
Fondo de Financiación de Campañas del Consejo Nacional Electoral, los libros
contables y sus soportes avalados por el contador, los cuales no excedieron los topes
individuales y generales de financiamiento permitidos, conforme a la constancia
expedida por el precitado fondo en oficio CNE-FNFP-0178 de fecha veintiocho (28)
de enero de 2019. (Fol. 28 del cuaderno principal).
La Registraduría Municipal del Estado Civil de Roncesvalles – Tolima, emitió

Resolución No.001 de fecha 20 de febrero de 2019, visible en folios 34 y 35 del
cuaderno principal, en la que se certificó el cumplimiento de los apoyos mínimos
para adelantar la propuesta del Mecanismo de participación democrática de Consulta
Popular denominada “POR LA DENFENSA DE LA VIDA Y TERRITORIO”, a quien
se le asignó el número de radicación No. CPOC-2018-08-001-29-100, definiendo la
verificación de las firmas así:
“
 El número total de respaldos consignados fue 1.306
 El número total de apoyos válidos fue 689
 El número total de apoyos nulos fue 617.
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 El número mínimo de apoyos requeridos según el censo electoral y la clase de iniciativa

son 425”
El 06 de marzo de 2019, los delegados departamentales de la Registraduria Nacional

del Estado Civil, dieron traslado esta Corporación de esta acción constitucional con
sus documentos anexos, mediante oficio DT/RMR-021 del 21 de febrero de 2019,
siendo asignada por reparto el 11 de marzo de 2019, bajo el radicado No. 73001 23 33
000 2019 00107 00. (Fls. 1 y 2 del cuaderno principal).
A su turno, el 11 de marzo de 2019, la Registraduría Municipal del Estado Civil –

Municipio de Roncesvalles, remitió al Tribunal Administrativo para su
correspondiente reparto una consulta popular, el cual fue radicada el 18 de marzo de
2019 con el número 73001-23-33-002-2019-00115-001, la cual sometía a consideración
la misma pregunta objeto del presente proceso, por lo que fue acumulada al primer
expediente radicado en esta Corporación, mediante auto del 26 de marzo de 2019,
visible en folio 80 del cuaderno principal.
TRÁMITE DE LA SOLICITUD
En cumplimiento de lo dispuesto en el inciso final del artículo 21 de la Ley Estatutaria
1757 de 2015, por medio de la cual se dictaron disposiciones acerca de la promoción
y protección del derecho a la participación democrática, se avocó conocimiento de la
presente acción y se ordenó fijar en lista el presente asunto de manera que los
ciudadanos pudiera coadyuvar o impugnar la constitucionalidad de la Consulta
Popular por el término de 10 días, dentro del cual solamente el Agente del Ministerio
Público, Procurador 26 Judicial II Administrativo, realizó intervención en el
presente medio de control, tal y como se observa en folio 89 a 109 del cuaderno
principal.
Así las cosas, el Ministerio Público solicitó a esta Corporación declarar no ajustado a
la Constitución Política Colombiana, el trámite de mecanismo de participación
ciudadana denominado “Por la defensa de la vida y el territorio”, en atención a las
consideraciones que a continuación se esbozan:
Indicó que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte

Constitucional, las consultas populares para el caso de asuntos mineros en entidades
territoriales, solo deben referirse a temas que sean de su exclusiva competencia, por
lo que la planeación, aprovechamiento, exploración y explotación de los recursos
naturales no renovables, no es un asunto susceptible de ser sometido a una consulta
popular de orden municipal, sin que previamente se hayan agotado los mecanismos
de concertación previstos en la constitución y la ley, en la medida que la autonomía
de los municipios no es absoluta y debe ser tratada con las autoridades del orden
nacional. En consecuencia, no es posible mediante consulta popular municipal se
pregunte a los ciudadanos asuntos de carácter departamental, así como el Presidente
de la República no le puede solicitar al pueblo colombiano un pronunciamiento sobre
un asunto exclusivamente territorial.
Expresó que, frente a la explotación del subsuelo y los recursos naturales no

renovables, la Corte ha indicado que son de propiedad del Estado, en sentido amplio,
1
Visible en folio 1 y 2 del cuaderno con radicado 73001-23-33-002-2019-00115-00.
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es decir incluyendo la nación y las entidades territoriales, por lo que debe existir una
coordinación y concurrencia entre estas para efectuarse la consulta popular, por lo
que en el caso sub examine, la consulta desborda la competencia de la entidad local y
vacía la asignada a la nación, tornándose la misma en inconstitucional.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

Competencia.
Es competente este Tribunal para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la
presente solicitud de consulta popular de origen ciudadano a realizarse en el
Municipio de Roncesvalles – Tolima, conforme a lo estipulado en los artículos 53 de
la Ley 134 de 1994 y 21 de la Ley 1757 de 2015.
Asunto previo.
Al analizar la legitimación en la causa por activa, se tiene que esta radica en cabeza
de la ciudadanía en general, no obstante, es claro que este mecanismo de
participación ciudadana no priva a otras personas (morales o jurídicas) de su
participación, en el curso del trámite popular propiamente dicho, y del trámite
judicial de control previo de constitucionalidad, tal como lo prevé el artículo 3 de la
Ley estatutaria 1757 de 2015; según ello “ARTÍCULO 3o. MECANISMOS DE
PARTICIPACIÓN. Los mecanismos de participación ciudadana son de origen
popular o de autoridad pública, según sean promovidos o presentados directamente
mediante solicitud avalada por firmas ciudadanas o por autoridad pública en los
términos de la presente ley.
Son de origen popular la iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones
públicas, el cabildo abierto y la revocatoria del mandato; es de origen en autoridad pública el
plebiscito; y pueden tener origen en autoridad pública o popular el referendo y la
consulta popular….”, y tal variación del texto de la Consulta popular, fue hallado
constitucional por la Corte Constitucional cuando determinó, en su revisión previa2,
“7.4. El proyecto de ley estatutaria establece la posibilidad de realización de consultas
populares por iniciativa de autoridad pública o popular -art. 3-. La Corte considera que el
reconocimiento de la iniciativa gubernamental es acorde con los artículos 104 y 105 de la
Constitución que prevén que corresponde al Presidente, los gobernadores y los alcaldes
realizarlas. Ello no se opone a que tal y como lo hace el proyecto y en virtud del
carácter expansivo del principio democrático, se prevea la iniciativa ciudadana para
promover la realización de la consulta popular.”.
Claramente el mecanismo de Consulta popular no implica, en este preciso asunto, el

trámite del artículo 33 de la Ley 136 de 1994, a cuyo tenor: “Artículo 33º.- Usos del
suelo. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace
con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en
las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta popular de
conformidad con la Ley. La responsabilidad de estas consultas estará a cargo del respectivo
municipio”. Y ello se explica por cuanto que la Consulta popular avanza es a restringir
un uso del suelo, no a provocarlo, consentirlo o reglamentarlo para activarlo; por eso,
y de salir avante la Consulta popular, lo que corresponde a las autoridades
territoriales a realizar los cambios normativos para que la decisión popular se plasme
2
Sentencia C-150/15.
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como un acto administrativo multisectorial (modificaciones en el P.O.T., Plan

Municipal de Desarrollo, etc.).
Pero ello no puede ocurrir porque el Municipio de Roncesvalles - Tolima no es un

ente territorial aislado, dado que forma parte del Departamento del Tolima en la
República de Colombia; por lo tanto los actos administrativos territoriales solo son
viables en cuanto se estructuren correspondientemente con normas nacionales –
Códigos de Minas y del Medio ambiente, Plan de Desarrollo Nacional, normativas
macroeconómicas y de Regalías, etc.-.
Cosa distinta es que la concertación previa para definir la autorización de los usos
del suelo, que afecten el subsuelo, y por la amplitud competencial de las autoridades
(territoriales, regionales, por servicios y nacionales) involucradas en la temática,
implique, obviamente, i. realizar esa concertación previa, de modo obligatorio, pero
ex ante, como modo institucional de cristalizar el deber de acatar los principios de
coordinación, subsidiariedad y concurrencia para superar la tensión entre las
competencias concurrentes de la Nación y de la entidad territorial de Roncesvalles -
Tolima (Sentencias C-123 de 2014 y C-035 de 2016, especialmente), que ii. debe darse,
necesariamente, con toda autoridad involucrada en la explotación y exploración
minero energética ya que la actividad minera se considera ampliamente como de
interés estratégico de la Nación (Sentencias C-077-17, Sentencia C-035-16, Sentencia
C-273-16, Sentencia C-389-16, Sentencia C-619-15).
Es cierto que, la Corte Constitucional ha expresado el carácter profundamente

civilizador en el que se debe desarrollar cualquier actividad que afecte al medio
ambiente -abandono de la visión antropocentrista de la naturaleza (como derecho
fundamental del hombre) para reconocer un sistema jurídico en el cual la naturaleza
es titular de derechos3-, pero, también lo es que la actividad minera representa un
interés estratégico de la nación por las profundas consecuencias transversales que su
ejercicio implica para la pervivencia del Estado, de sus instituciones y de su pueblo.
En tal escenario, la doctrina constitucional se ha edificado por mantener una

coherencia y aplicabilidad concreta del concepto del desarrollo sostenible en cuanto
los impactos ambientales de la minería, como toda la actividad de la industria
extractiva, implica una afectación en mayor o menor medida de los territorios; por
esta potísima razón, la expansión de la producción de materiales obtenidos del
subsuelo para esta industria exigirá, en todos los casos, un aumento en la
intervención de estas empresas en los territorios y en los recursos naturales para
cumplir estrictamente con los marcos regulatorios generales trazados en la normativa
correspondiente, y más importante a ello, una observación estricta de los planes
anexos a las concesiones específicas, de observación medioambiental en su ejercicio.
Ahora bien, es necesario entender que la decisión que se adopte en esta causa debe
observar las reglas de interpretación de la Consulta popular formuladas por la Corte
Constitucional en la Sentencia T-445 de 2016 -ejercicio de control concreto de
constitucionalidad-, y en, al menos, la doctrina4 expuesta en las Sentencias C-551 de
3
En la Sentencia T-606 de 2015, se percibe, respecto de los derechos autónomos de la naturaleza y a la interdependencia del hombre con los
ecosistemas que lo rodean, que “el medio ambiente es un bien jurídico constitucionalmente protegido autónomamente cuya preservación
debe procurarse no sólo a través de acciones aisladas del Estado, sino con la concurrencia de todas las ramas del poder público, los
distintos entes territoriales, los colombianos, la industria y la sociedad”.
4
Construcción pacífica que resuelve las tensiones de la actividad minera con múltiples aristas de su desarrollo; esto es i. Colombia es una
República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, ii. los asuntos que pueden elevarse a consulta popular
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2003, C-539 de 2011, C-634 de 2011, C-816 de 2011, C-588 de 2012, C-889 de 2012, , C-
551 de 2013, C-145 de 2015, C-150 de 2015, C-035 de 2016, C-273 de 2016, C-389 de
2016, C-123 de 2017 y T-121 de 2017, -ejercicio de control abstracto de
constitucionalidad-, pues este asunto no puede desarrollarse sino a partir de entender
que una Consulta popular que pretenda restringir un uso del suelo permitido por la
Constitución y las Leyes, no puede subsistir. En este sentido, las decisiones del Alto
Tribunal Constitucional, cuando han sido plasmadas en la sentencias de control de
constitucionalidad (sentencias C), de tutela (sentencias T) y de unificación en tutela
(sentencias SU), no solo, constituyen un criterio auxiliar de interpretación judicial,
sino una política pública plenamente acatable como respeto del precedente de la
Guardiana de la Carta -Sentencias C-539 de 20115, C-634 de 20116, C-816 de 20117,
C-588 de 20128-.
Las subreglas, fijadas por la Corte Constitucional, en la explotación minero energética

atiende a una constante, la regla general de competencia que busca propender por la
materialización de los principios de concurrencia, subsidiariedad y coordinación a la
hora de identificar la repartición de atribuciones para la permisión de la industria
minera; por consecuencia, la ley es la principal herramienta para determinar el punto
en el que pueden ejercerse o limitarse dicha prerrogativa entre la Nación y los entes
territoriales; y en lo que respecta al examen material y formal de la pregunta a
formularse en una Consulta popular, se observan las siguientes, desde la Sentencia
C-551 de 2003:
“(…)
(ii) Las preguntas deben cumplir con exigencia de lealtad y claridad: "Es indudable
que la protección de la libertad del elector implica la doble exigencia de lealtad y claridad
en la redacción del texto sometido a consideración del pueblo."
(iii) Las preguntas inductivas violan libertad del elector y desconoce exigencia
de lealtad: "Puede suceder que según los términos en que sean redactadas las
preguntas, éstas puedan ser manipulativas o directivas de la voluntad del
ciudadano, inductivas de la respuesta final, tendenciosas o equívocas, lo cual
puede conducir a la desinformación, al error, o a una falsa percepción del fenómeno
político. (…)
dependen de la competencia de cada nivel de gobierno (Nacional, departamental o municipal); iii. para armonizar la tensión existente entre
los principios de Estado Unitario y autonomía territorial, en los casos en los que se encuentra controversia el uso del suelo y la explotación
y aprovechamiento del subsuelo, es necesario acudir a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad; iv. es necesario que
exista un escenario de concertación entre el ámbito local y central en la adopción del mencionado tipo de decisiones, v. no es posible entonces
que se adopten desde los escenarios locales o territoriales, decisiones que impliquen, a. invasión de órbitas competenciales de otras
autoridades, en especial, nacionales, y b. de ninguna manera se pueden afectar derechos adquiridos con justo título, vi. definitivamente,
entonces, no es posible entonces que se adopten desde los escenarios locales o territoriales, decisiones que impliquen, a. prohibición de
ejercer funciones públicas de otras autoridades y b. no respetar las situaciones jurídicas particulares consolidadas de quienes obtuvieron
licencias, concesiones, permisos y autorizaciones para desarrollar actividades minero energéticas, para no vulnerar los principios de buena
fe y confianza legítima conlleva garantizar seguridad jurídica que se traduzca en eventuales daños antijurídicos de sus titulares.
5
Referencia: expediente D-8351, Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 114 (parcial) de la Ley 1395 de 2010 “Por la cual se
adoptan medidas en materia de descongestión judicial”, Demandante: Franky Urrego Ortiz, Magistrado Ponente: LUÍS ERNESTO
VARGAS SILVA; Sentencia del 6 de julio de 2011.
6
Referencia: expediente D-8413, Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 “por la cual se
expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, Actor: Francisco Javier Lara Sabogal, Magistrado
Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA; Sentencia del 24 de agosto de 2011.
7
Demanda de inconstitucionalidad: del artículo 102 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Referencia: Expediente D-8473, Actor: Francisco Javier Lara Sabogal, Magistrado
Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
8
Demanda de inconstitucionalidad: de los artículos 102 (parcial), 269 (parcial) y 270 (parcial) de la ley 1437 de 2010 “Por la cual se expide
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo del artículo 102 (parcial) de la Ley 1437 de 2010, por la
cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Referencia: Expediente D-8864, Actor:
Franky Urrego Ortiz, Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO; Sentencia de julio 25 de 2012.
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(iv) Criterios objetivos para evaluar notas introductorias y preguntas: "Las

notas introductorias deben satisfacer ciertos requisitos como, (1) estar
redactadas en un lenguaje sencillo y comprensible, (ii) que sea valorativamente
neutro, (sic) (iii) ser breves en la medida de lo posible, (iv) no ser superfluas o inocuas
y (v) ser comprensivas del objeto que el artículo expresa. Para la Corte la satisfacción de
estos requisitos garantiza que las notas introductorias (1) no sean un factor de
manipulación de la decisión política (ii) no induzcan la respuesta del elector
(iii) no presenten información parcial o engañosa y por lo tanto no vicien la
voluntad política, (iv) garanticen condiciones favorables para el correcto ejercicio del
derecho político, (v) otorguen pulcritud y corrección al proceso de convocatoria, y (vi)
revistan de un mayor grado de legitimidad la decisión que se tome.
(…)”.
Y existiendo un elemento común en las Sentencias aludidas –en el examen de

constitucionalidad de la actividad minero energética en su ubicación en los niveles
territoriales y en el análisis de observación de los principios de concurrencia,
subsidiaridad y coordinación a la hora de identificar la repartición de atribuciones
para la permisión de la industria minera y su impacto ambiental-, que por lo demás,
ha sido avalado por nuestro Órgano de Cierre en la novísima interpretación sobre la
materia9; el asunto pasa por establecer, metodológicamente:
a. Previamente a examinar el texto de la pregunta, es necesario definir si la
Consulta popular invade, i. órbitas no autorizadas del ejercicio competencial
de otras autoridades, ii. la afectación de derechos adquiridos.
b. Y si el examen de constitucional pervive, ahora si se entra a examinar el
contenido material de la pregunta que se llevará a Consulta popular.
Problema jurídico
Corresponde a esta Corporación pronunciarse sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad del mecanismo de participación democrática de Consulta
popular, de origen ciudadano, a través del cual se pretende someter a decisión de los
habitantes del Municipio de Roncesvalles - Tolima, la continuidad en su territorio de
la actividad minero energética, exploración y explotación de hidrocarburos que han
sido y está autorizada y contratada.
Para abordar la temática se debe aceptar en punto de axioma, y de conformidad con

la doctrina de los órganos de cierre constitucional y de lo contencioso administrativo,
que un requisito de procedibilidad para adelantar las consultas populares donde se
decida los cambios del uso del suelo por actividades minero energéticas, exploración
y explotación de hidrocarburos, es cumplir con la obligación previa de concertación
entre las autoridades nacionales y territoriales, a partir del artículo 288 de la
Constitución Política y por la referida línea jurisprudencial.
Para desatar la disyuntiva planteada, resulta menester efectuar unas breves

consideraciones sobre el estado actual de los mecanismos de participación en el
9
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero Ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO;
Sentencia del 23 de abril de 2018, Radicación Número: 11001-03-15-000-2017-02516-01, Accionante: Nación – Ministerio de Minas y
Energía, Accionados: Tribunal Administrativo de Santander, Asunto: Acción de tutela – Fallo de segunda instancia.
La doctrina anterior se volvió a exponer en reciente decisión; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta;
Sentencia del 8 de mayo de 2018, Radicación número: 11001031500020170282900, Demandante: Edilberto Bello y Otros, Demandado:
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.
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Estado Colombiano, para luego adentrarnos a la naturaleza que enmarca

propiamente a la consulta popular y su reciente desarrollo legislativo en la Ley 1757
de 2015, posteriormente se hará alusión a algunos antecedentes en materia de
consulta popular en el país y los pronunciamientos de la Corte Constitucional y del
Consejo de Estado en torno a las mismas, y finalmente se analizará en forma concreta
sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la iniciativa de origen popular,
en el Municipio de Roncesvalles - Tolima.
El estado democrático y los mecanismos de participación ciudadana.

La Constitución Política de 1991, instituyó que Colombia es un Estado Social de
Derecho, de carácter democrático, participativo y pluralista, fundada en el respeto de
la dignidad humana y en la prevalencia del interés general -artículo 1º.-; el postulado
constitucional, es principio orientador del Estado Colombiano, para sus autoridades
y para sus habitantes; tanto así, que dotó de diversas herramientas jurídicas para
hacerlo realidad, en las que el compromiso el Estado es garantizar la participación
ciudadana, en diferentes temas de interés nacional, regional y territorial -artículos 40-
2 que garantiza el derecho de todo ciudadano a participar en la conformación y
control del poder político, haciendo parte en elecciones, plebiscitos, referendos,
consultas populares y otros, los artículos 329 y 330 que prevén la participación previa
de las comunidades para la conformación de entidades territoriales indígenas y para
la explotación de los recursos naturales en sus territorios-.
De manera pues que con el referente jurisprudencial de la Corte Constitucional se

puede precisar10:
“La Constitución contiene varias disposiciones relativas a la consulta popular. Además
de la mención general en los artículos 40 y 103 (i) el artículo 104 regula la consulta
popular facultativa del orden nacional, (ii) el artículo 105 las consultas populares
facultativas del nivel territorial, (iii) el artículo 297 prevé las consultas territoriales
obligatorias como condición para decretar la creación de nuevos departamentos, (iv) el
artículo 319 se ocupa de las consultas territoriales obligatorias para la conformación de
un área metropolitana o para la anexión de un municipio a una de ellas y (v) el artículo
321 contempla las consultas territoriales obligatorias para la participación de un
municipio en una provincia.”.
No obstante, son los artículos 103 a 106, que se encargan de definir propiamente las
formas de participación democrática, entre las que se destaca la consulta popular, y
a su vez compromete al Estado a organizar, promover y capacitar asociaciones
profesionales, cívicas, comunitarias, benéficas o de utilidad común, con el objeto que
constituyan mecanismos democráticos de representación en aquellos temas de
interés nacional.
Marco normativo de la Consulta Popular.
La Consulta Popular además de instituirse como un mecanismo de participación
ciudadana, conforme lo indica el artículo 103 de la Constitución Política, es el
instrumento a través del cual se permite a la ciudadanía, pronunciarse en torno a un
cuestionamiento de carácter general, sobre un asunto de trascendencia nacional,
departamental, municipal o distrital, a través del cual, tal y como lo ha considerado
10
Sentencia C-150-15.
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la H. Corte Constitucional en las Sentencias C-180 de 199411 y C-150-1512, pretende

acudir ante el pueblo para conocer y percibir sus expectativas, canalizar las disputas
que se generan entre dos o más órganos legitimados para actuar en una misma
situación de hecho y a través del cual se concreta el derecho a la participación
ciudadana.
En lo territorial, los Gobernadores y Alcaldes podrán convocar consultas para que el

pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales; se
destaca además, que los ciudadanos también pueden tener iniciativa para la
realización de consulta popular atendiendo el procedimiento general descrito
anteriormente.
Sin embargo, en lo referente a la consulta popular de iniciativa radicalmente

popular13 solo se reguló a través de la Ley estatutaria 1757 de 2015, promulgada en
11
Ref.: Expediente No. P.E. – 005, Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 92/1992 Senado - 282/1993 Cámara, "por la
cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana.", Magistrado Ponente: HERNANDO HERRERA VERGARA; Acta No.
23; Sentencia de abril 14 de 1994.
12
Revisión constitucional: Proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2011 CÁMARA (Acumulado 133 de 2011 CÁMARA) – 227 de 2012
SENADO “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”,
Referencia: Expediente PE-038, Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO; Sentencia de Abril 8 de 2015.
13
“ARTÍCULO 3o. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN. Los mecanismos de participación ciudadana son de origen popular o de
autoridad pública, según sean promovidos o presentados directamente mediante solicitud avalada por firmas ciudadanas o por autoridad
pública en los términos de la presente ley.
Son de origen popular la iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, el cabildo abierto y la revocatoria del
mandato; es de origen en autoridad pública el plebiscito; y pueden tener origen en autoridad pública o popular el referendo y la consulta
popular.
La participación de la sociedad civil se expresa a través de aquellas instancias y mecanismos que permiten su intervención en la
conformación, ejercicio y control de los asuntos públicos. Pueden tener su origen en la oferta institucional o en la iniciativa ciudadana.
…
TÍTULO II.
DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
CAPÍTULO I.
REGLAS COMUNES A LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
ARTÍCULO 4o. REGLAS COMUNES A LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE ORIGEN POPULAR. Las
reglas sobre inscripción y recolección de apoyos ciudadanos desarrolladas en este capítulo aplican para Referendos, Iniciativas Legislativas
o Normativas, Consultas Populares de Origen Ciudadano y Revocatorias de Mandato, establecidos en esta ley.
…
ARTÍCULO 9o. CANTIDAD DE APOYOS A RECOLECTAR. Para que los mecanismos de participación ciudadana superen la etapa de
recolección de apoyos deben presentar ante la correspondiente Registraduría del Estado Civil la cantidad de apoyos determinadas en la
Constitución y esta ley.
a) Para que una iniciativa de referendo constitucional, una iniciativa popular de acto legislativo o de ley, o consulta popular nacional de
origen ciudadano sea presentada ante el Congreso de la República, o el Senado de la República respectivamente, se requiere del apoyo de
un número de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral en la fecha respectiva;
b) Para presentar una iniciativa de referendo derogatorio de una ley, se requiere del apoyo de un número de ciudadanos igual o superior
al diez por ciento (10%) del censo electoral en la fecha respectiva;
c) Para presentar una iniciativa popular normativa de competencia de entidades territoriales se requiere el apoyo de un número de
ciudadanos igual o superior al 10% del Censo Electoral vigente en la entidad territorial;
d) Para solicitar una consulta popular de origen ciudadano en las entidades territoriales se requiere del apoyo de un número no menor
del diez por ciento (10%) de ciudadanos que hagan parte del respectivo censo electoral;
e) Para presentar una revocatoria de mandato se requiere del apoyo de un número de ciudadanos que hagan parte del censo electoral
departamental, municipal o distrital de no menos del treinta por ciento (30%) de los votos obtenidos por el elegido.
PARÁGRAFO 1o. Cuando el número de apoyos válidos obtenidos para un referendo, una iniciativa popular normativa, o una consulta
popular de origen ciudadano sea superior al veinte por ciento (20%) del respectivo censo electoral, el Gobierno Departamental, Distrital,
Municipal o Local respectivo, o la Corporación Pública de elección popular correspondiente deberá proferir todos los actos necesarios
para la realización del referendo, de la consulta popular o trámite de la iniciativa normativa según se trate, en el término de veinte (20)
días.
…
ARTÍCULO 19. TRÁMITE ANTE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS DE LAS PROPUESTAS DE REFERENDO, INICIATIVA
LEGAL O NORMATIVA DE ORIGEN POPULAR, O CONSULTA POPULAR DE ORIGEN CIUDADANO. Cuando se haya expedido
la certificación que trata la presente ley, la Registraduría correspondiente enviará a la entidad competente el articulado, la exposición de
motivos del referendo, o de iniciativa legislativa y normativa de origen popular, o de consulta popular de origen ciudadano.
El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y voceros, así como el texto del proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán
ser divulgados en la publicación oficial de la correspondiente corporación.
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el Diario Oficial No. 49.565 de 6 de julio de 2015, “Por la cual se dictan disposiciones en
materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”, y se concibió
como “consulta popular de origen ciudadano”; que por lo mismo, superó el marco
normativo de la Ley 134 de 1994 “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de
participación”, que se había encargado de reglamentar los mecanismos de
participación ciudadana, y especialmente en materia de consulta popular, estableció
lo siguiente:
“Artículo 8º.- Consulta popular. La consulta popular es la institución mediante la
cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional,
departamental, municipal, distrital o local, es sometido por el Presidente de la República,
el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se
pronuncie formalmente al respecto.”
Los artículos 51 a 57 de la norma en mención, definieron el alcance de las consultas

populares en el orden departamental, distrital, municipal y local, facultando a los
Gobernadores y Alcaldes para convocar a consultas en el ámbito de sus
circunscripciones, siempre y cuando se cumplan con los demás requisitos y
formalidades señaladas en el Estatuto General de la Organización Territorial,
asimismo, se indicó como debería ser el texto de la pregunta que se someterá a
votación, precisando que será redactada en forma clara, de tal manera que puedan
ser contestada con un “SI” o con un “NO”.
La anterior disposición, también previó la necesidad de remitir la propuesta de

consulta popular, al Senado, a la Asamblea, al Concejo o a la Junta Administradora
Local, según sea el caso, para que determinen la conveniencia de la misma, y de ser
avalada, el texto de la consulta es remitido al Contencioso Administrativo, para que
se pronuncie en un término de quince (15) días sobre constitucionalidad. Sin embargo
y como ya se vio, los artículos 9, 19 y 20 de la Ley estatutaria 1757 de 2015, previó
cambios radicales y significativos cuando de consultas populares de origen
PARÁGRAFO 1o. En las entidades territoriales, cuando un referendo de origen popular, aprobatorio de un proyecto de ordenanza,
acuerdo o resolución local, obtenga un número de apoyos ciudadanos superior al veinte por ciento (20%) del respectivo censo electoral,
deberá procederse a su realización, previo concepto de constitucionalidad según el artículo 21 de la presente ley, y no requerirá ningún
trámite ante la corporación de elección popular correspondiente.
PARÁGRAFO 2o. Cuando para continuar con el proceso de una iniciativa de participación ciudadana se requiera del trámite previo ante
una corporación pública de elección popular, y esta deba darle trámite mediante proyecto de ley, ordenanza, acuerdo o resolución de Junta
Administradora Local y pueda generarse el archivo de la misma por vencimiento de la legislatura, la corporación respectiva, deberá darle
curso a la iniciativa en la siguiente legislatura, dentro de los cinco primeros días del inicio de la misma.
…
CAPÍTULO II.
DEL TRÁMITE EN CORPORACIONES PÚBLICAS Y REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD.
ARTÍCULO 20. TRÁMITE DE LAS PROPUESTAS SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA. Las reglas que
rigen el trámite en corporaciones públicas de cada mecanismo de participación ciudadana son las siguientes:
a)
d) Consultas Populares. El Senado de la República, se pronunciará sobre la conveniencia de la convocatoria a consultas populares
nacionales. Lo anterior sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo del artículo 9o de la presente ley.
Las asambleas, los concejos o las Juntas Administradoras Locales, según se trate, se pronunciarán sobre la conveniencia de las consultas
populares de iniciativa gubernamental en las respectivas entidades territoriales;
…...
ARTÍCULO 21. REVISIÓN PREVIA DE CONSTITUCIONALIDAD. No se podrán promover mecanismos de participación democrática
sobre iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto:
a) Inconstitucional;
b) Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la constitucionalidad del

mecanismo de participación democrática a realizarse.
Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de participación democrática deberá permitir un
período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el
Ministerio Público rinda su concepto.
PARÁGRAFO 2o. Los porcentajes del censo electoral señalados en los literales a), b), e) y d) de este artículo se calcularán sobre el censo
electoral vigente de la entidad territorial a la fecha en que se realizó la inscripción de la iniciativa”.
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verdaderamente popular se trate, pues la novísima Ley determinó en el parágrafo del

artículo 9, “Cuando el número de apoyos válidos obtenidos para un referendo, una iniciativa
popular normativa, o una consulta popular de origen ciudadano sea superior al veinte
por ciento (20%) del respectivo censo electoral, el Gobierno Departamental, Distrital,
Municipal o Local respectivo, o la Corporación Pública de elección popular
correspondiente deberá proferir todos los actos necesarios para la realización del
referendo, de la consulta popular o trámite de la iniciativa normativa según se trate,
en el término de veinte (20) días”; del mismo modo, en su artículo 19 nada se reseñó
sobre la consulta popular de origen ciudadano, pues su parágrafo 1, expresamente
excluyó este mecanismo de participación ciudadana, en concordancia con el
parágrafo del artículo 9 y dicha concordancia persiste en el artículo 20, en el sentido
que solo ha de pronunciarse la Corporación administrativa territorial, cuando se
trate de “la conveniencia de las consultas populares de iniciativa gubernamental en las
respectivas entidades territoriales”; razones por las cuales, el Concejo municipal de
Roncesvalles - Tolima no puede intervenir más que para “proferir todos los actos
necesarios para la realización”, se resalta, por las normas citadas, y solo en el evento
de no superarse el umbral de apoyos de más del 20% del censo electoral, la
Corporación administrativa correspondiente sí puede pronunciarse por
conveniencia.
La mediatización de la consulta popular, en las Corporaciones administrativas

territoriales, solo tienen entidad en la medida que el número de apoyos ciudadanos
a la iniciativa no logre más del 20% del respectivo censo electoral.
Cumplido lo anterior, la realización de la consulta popular deberá efectuarse dentro

de los cuatro meses siguientes a la fecha del pronunciamiento del Senado, tratándose
de este mecanismo de participación del orden nacional, y en el caso de las demás
órdenes territoriales el término será de dos (2) meses.
Finalmente, la decisión que se adopte en el marco de una consulta popular, es de

carácter obligatorio, y ello ocurre cuando se haya obtenido el voto afirmativo de la
“mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la
tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral.”
Consulta popular de origen ciudadano

Con la expedición la Ley 1757 de 2015 “Por la cual se dictan disposiciones en materia de
promoción y protección del derecho a la participación democrática”, se complementó y
modificó lo dispuesto en la ley 134 de 1994, en la medida que reguló cada uno de los
mecanismos de participación del pueblo y se estableció preceptos fundamentales
respecto de los cuales se regirá la participación democrática.
De igual forma, precisó que tanto el referendo como las consultas populares, pueden
tener origen en iniciativa de autoridad pública o en iniciativa de origen ciudadano,
pero que en todo caso estos últimos debían sujetarse a unas reglas especiales, las
cuales se hallan contenidos en los artículos 4º y siguientes de la norma en mención,
como lo son:
i) Conformación de comité promotor y designación de voceros: Por cualquier
ciudadano, o cualquier organización social, partido o movimiento político, etc.
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ii) Registro de propuesta sobre el mecanismo de participación ciudadana: Se

diligenciará los formularios diseñados por la Registraduría Nacional del Estado
Civil, para la inscripción del mecanismo de participación de origen ciudadano, en
el cual se deberá identificar los nombres de sus promotores, el título de la
propuesta, la exposición de motivos en que se sustenta y el proyecto articulado.
iii) Recolección de firmas y su presentación a la Registraduría del Estado Civil:

En un plazo de seis (6) meses se debe realizar la recolección de los apoyos
ciudadanos con base en el formulario entregado por el Registrador. El anterior,
plazo podrá ser prorrogado en caso de fuerza mayor o caso fortuito, hasta por
tres meses más.
Para solicitar una consulta popular de origen ciudadano en las entidades

territoriales, se requiere del apoyo de un número menor del diez por ciento (10%)
de ciudadanos que hagan parte del respectivo censo electoral.
iv) Entrega de formularios y estados contables: El promotor presentará los

formularios debidamente diligenciados, al Registrador del Estado Civil
correspondiente, quien verificará se haya completado con el mínimo de los
apoyos requeridos.
v) Certificación del cumplimiento de los requisitos tanto constitucionales y

legales para el apoyo de la propuesta.
Una vez cumplido lo anterior, corresponde a la Registraduría Nacional del Estado

Civil (Art. 19), enviar a la corporación pública correspondiente, bien sea al Senado de
la Republica en tratándose de consultas populares de carácter nacional, o a las
Asambleas, Concejos o Juntas Administradoras Locales, según se trate de consultas
populares a nivel departamental, municipal o local, el articulado de la propuesta del
mecanismo de participación, junto con el nombre de la iniciativa, el de sus
promotores y voceros, el texto del proyecto del articulado y su exposición de motivos,
debiendo ser divulgados en la publicación oficial de la correspondiente corporación.
El trámite siguiente queda a cargo de la respectiva corporación pública, quienes

deberán pronunciarse sobre la conveniencia de la consulta popular, se itera, siempre
y cuando el número de apoyos a la iniciativa no supera el 20% del respectivo censo
electoral, en caso de manifestar su aval a la propuesta, prevé la norma la revisión
previa de constitucionalidad, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 21. REVISIÓN PREVIA DE CONSTITUCIONALIDAD. No se
podrán promover mecanismos de participación democrática sobre iniciativas
inconstitucionales. Para tal efecto:
a) …;
b) Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se

pronunciarán sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a
realizarse.
Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de

participación democrática deberá permitir un período de fijación en lista de diez
días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad
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de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto.” (Negrillas fuera del

texto original)
De acuerdo con lo reseñado, este es el marco legal que define los requisitos y trámite
que deben cumplir la iniciativa de consulta popular, así como las condiciones del
texto que se somete a votación, las restricciones en la competencia y materias sobre
las que puede consultarse, las cuales no resultan ser ajenas a la disyuntiva que se
plantea, sino que por el contrario deben ser tenidos en cuenta para el estudio de
constitucionalidad que hoy se enfrenta.
De los límites y restricciones sustanciales o materiales en materia de consulta

popular
El artículo 18 de la Ley 1757 de 2015, se encargó de definir aquellos asuntos o materias
que pueden ser objeto de consulta popular, referendo o iniciativa popular legislativa
y normativa, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 18. MATERIAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE INICIATIVA
POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA, REFERENDO O CONSULTA
POPULAR. Solo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y
normativa, consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas, aquellas
que sean de la competencia de la respectiva corporación o entidad territorial.
No se podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas o consultas

populares ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras
locales, sobre las siguientes materias:
a) Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes;
b) Presupuestales, fiscales o tributarias;
c) Relaciones internacionales;
d) Concesión de amnistías o indultos;
e) Preservación y restablecimiento del orden público.”
La Corte Constitucional en Sentencia C-150 de 2015, al estudiar el examen de

constitucionalidad de la Ley 1757 de 2015, recordó las reglas que en materia
jurisprudencial ha establecido dicho tribunal en materia de consulta popular, y que
básicamente abarcan las siguientes temáticas:
- Inexistencia de una reserva estatutaria estricta para la regulación de las consultas
populares territoriales.
- Carácter generalmente facultativo y excepcionalmente obligatorio de las

consultas populares.
- Competencia del legislador para establecer un umbral de participación para la

eficacia del pronunciamiento del pueblo en la consulta popular.
- Prohibición de estimular la participación en la consulta popular.
- Vigencia temporal limitada de las exigencias de consulta popular en los

procedimientos de conformación de áreas metropolitanas.
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- Prohibición de ejercer respecto de la consulta popular nacional un control

judicial previo al pronunciamiento del pueblo y autorización para regular el
control judicial de las consultas territoriales.
- Restricciones competenciales del pueblo en consulta popular.
- Prohibición de modificar la Constitución o de desconocer derechos

constitucionales mediante el empleo de la consulta popular.
- Prohibición prima facie de invalidar, mediante la interposición de una acción de

tutela, la ejecución de una consulta popular.
Los anteriores parámetros, son fundamentales para definir el alcance de este

mecanismo de participación ciudadana, especialmente y para el caso que nos ocupa,
el de los límites y restricciones que pueden ser objeto de consulta popular, al cual se
refirió la Sentencia C-150 de 2015 de la siguiente manera:
“(….)
5.4.2.7. Restricciones competenciales del pueblo en consulta popular.
No resulta posible que se sometan al trámite de la consulta popular disposiciones
normativas o una decisión respecto de la convocatoria a la asamblea constituyente, salvo
que, en este último caso, se proceda de conformidad con lo establecido en el artículo 376
de la Constitución14.
La Consulta popular, cuya realización se autoriza en los artículos 104 y 105 de la

Constitución, no puede referirse a materias que no se encuentren comprendidas por las
competencias del respectivo nivel territorial. En esa medida, no será posible que
mediante una consulta popular municipal se pregunte a los ciudadanos asuntos de
carácter departamental. Igualmente no podrá una consulta popular promovida por el
Presidente de la República solicitar del pueblo un pronunciamiento sobre un asunto
exclusivamente territorial. Ha dicho la Corte:
"La primera restricción relacionada con la consulta popular, como mecanismo de
participación democrática, tiene que ver con la esfera dentro de la cual se desarrolla. Al
respecto, el artículo 104 de la Constitución permite al Presidente de la República, con la
firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado, consultar al pueblo
decisiones de trascendencia nacional.
Por su parte, el artículo 105 de la Carta autoriza a gobernadores y alcaldes a realizar

consultas, previo cumplimiento de las exigencias legales, "para decidir sobre asuntos de
competencia del respectivo departamento o municipio". En la misma dirección, el
artículo 51 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana dispone:
Artículo 51. Consulta popular a nivel departamental, distrital, municipal y local. Sin
perjuicio de los requisitos y formalidades adicionales que señale el Estatuto General de
la Organización Territorial y de los casos que éste determine, los gobernadores y alcaldes
podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales,
municipales, distritales o locales". (Resaltado fuera de texto).
Como se observa, en este último caso el Constituyente, y consecuente con ello el

Legislador, impusieron una expresa restricción a los mandatarios departamentales y
municipales o distritales, que sólo les permite llamar a la comunidad para pronunciarse
sobre asuntos de orden regional o local. Así, por ejemplo, un Gobernador no podría
14
Sentencia T-123 de 2009.
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consultar a la ciudadanía sobre un asunto fiscal del orden nacional, por ser una cuestión
ajena a su competencia; tampoco podría un alcalde hacer una consulta para decidir
cuestiones del nivel regional que no sólo involucran a su vecindad, sino que trascienden
a la esfera departamental o nacional."
En aplicación de esta regla, la Corte ha considerado que no es posible someter a una

consulta popular territorial, materias que son competencia de determinadas autoridades
ambientales tal y como ocurre con las Corporaciones Autónomas Regionales. Sobre ello,
la sentencia T-123 de 2009 enunció así la regla:
"Teniendo en cuenta la configuración constitucional y legal del sistema ambiental en

Colombia, la Corte considera que el impacto de las decisiones que en esa materia adoptan
las CARs trasciende de la esfera estrictamente municipal para imbricarse en un
escenario regional con proyección nacional. En esa medida, sus decisiones no pueden
estar condicionadas por la voluntad ciudadana expresada en una consulta popular del
nivel municipal, pues esta sólo tiene alcance respecto de asuntos de la competencia
propias de la administración local.
En síntesis, a juicio de la Corte no se vulnera el derecho fundamental a la participación

ciudadana cuando una Corporación Autónoma Regional no atiende una consulta
popular del nivel municipal, para efecto de la expedición de una licencia ambiental, pues
se trata de esferas competenciales diferentes, conforme a lo previsto en el artículo 105 de
la Constitución, la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana (art. 51) y
las normas que regulan el sistema de protección al medio ambiente."
Con fundamento en esta indicación, la Corte concluyó que la Corporación Autónoma

Regional de Cundinamarca no se encontraba vinculada por los resultados de una
consulta popular llevada a cabo en Nemocón y cuyo resultado daba cuenta del
desacuerdo de los habitantes del municipio con el otorgamiento de una autorización
para la construcción de un relleno sanitario regional. En esa medida, la decisión de dicha
entidad consistente en otorgar la licencia ambiental para la ejecución de ese proyecto, no
desconoció el derecho de participación "dado que las decisiones que en materia ambiental
debe adoptar la CAR trascienden la esfera estrictamente municipal y se proyectan en un
escenario regional de mayor envergadura.” 15
En estrecha relación con la regla enunciada, no es posible que mediante una consulta
popular territorial se sometan al pueblo decisiones relativas a la permanencia de un
alcalde en su cargo en tanto se trata de una de las materias excluidas. Así lo destacó la
Corte Constitucional en la sentencia T-470 de 1992 al examinar el reclamo formulado
por un alcalde que advertía que en una consulta informal se había incluido una pregunta
relativa a su revocatoria. La Corte declaró, además, que el procedimiento era irregular
dado que no cumplía las condiciones establecidas en las normas vigentes contenidas en
la Ley 42 de 1989.”
De acuerdo con las anteriores disposiciones normativas, es posible evidenciar que

aun respecto de los mecanismos de participación, como el que nos ocupa, existen
ciertas restricciones y limitaciones, a través de los cuales se permite garantizar la
vigencia del ordenamiento, como lo es, que no comprendan competencias
desbordadas del respecto nivel territorial.
15
Sentencia T-123 de 2009.
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Antecedentes novísimos acerca de la consulta popular en materia minera.

Nuestro Órgano de Cierre ha definido últimamente16 la necesidad de acometer los
análisis de este mecanismo de participación en temas de explotación minera y de
protección al medio ambiente, bajo la perspectiva integral que depara la observación
estricta de los principios de subsidiariedad, coordinación y concurrencia, en armonía
con los de Estado unitario y autonomía territorial, lo cual permitió apartarse de sus
precedentes inmediatos en la problemática, vertidos en a. la Sentencia del 21 de
Agosto de 2014, Expediente Nro. 11001-03-15-000-2013-02635-00(AC)17, trámite
adelantado para la realización de la consulta popular en el municipio de Piedras; b.
Consulta Popular en el Municipio de Tauramena – Casanare18, c. Consulta Popular
del Municipio de Ibagué, en sede de tutela y con providencia de fecha 7 de diciembre
de 201619.
16
En el fallo de segunda instancia se determinó:

“PRIMERO: REVOCAR la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta el 25 de octubre de 2017 por medio de
la cual se negó la solicitud de amparo constitucional para, en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia del Ministerio de Minas y Energía.
SEGUNDO: En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 16 de agosto de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de
Santander dentro del expediente número 68001-23-33-000-2017-00855.
TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Santander que dentro los treinta (30) días siguientes a la notificación de este fallo,
dicte una providencia de reemplazo de acuerdo con los lineamientos expuesto en esta sentencia.
CUARTO: NEGAR la solicitud de desvinculación del proceso propuesta por el Ministerio del Interior y la Agencia Nacional de Licencias
Ambientales.”.
La doctrina anterior se volvió a exponer en reciente decisión; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,
Salvamento de Voto, Consejera: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ; 8 de mayo de 2018, Radicación número:
11001031500020170282900, Demandante: Edilberto Bello y Otros, Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, Subsección A.
17
Consejo de Estado, Sección Cuarta; Sentencia Tutela del 21 de Agosto de 2014. C.P. Dr. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ,
Radicación: 11001031500020130263500.
En éste fallo se denegaron las pretensiones anulatorias de la sentencia de Ésta Corporación, del 26 de junio de 2013, que declaró ajustada a
la Constitución Política el texto de la pregunta que se sometería a consulta popular en el municipio de Piedras.
A su vez, la misma Corporación determinó en fallo de segunda instancia --

“PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 21 de agosto de 2014, proferida por el Consejo de Estado, Sección
Cuarta, mediante la cual negó la solicitud de amparo instaurada por la sociedad Anglogold Ashanti Colombia
S.A. para, en su lugar, DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa, por las razones expuestas
en la parte motiva de este proveído”.
18
http://www.registraduria.gov.co/-Historico-Consultas-populares-.html
19
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta; Sentencia de tutela del 7 de
diciembre de 2016, C.P. Dr. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS, Expediente No.
11001031500020160239600.
En este fallo, se determinó pulverizar la sentencia del 28 de julio de 2016 del Tribunal Administrativo del
Tolima, para en su lugar, declarar que (i) levantó la medida cautelar decretada en auto del 12 de octubre de 2016;
(ii) amparó el derecho a la libertad de elección de la parte actora; (iii) dejó sin valor y efecto jurídico la
providencia del 28 de julio de 2016 del Tribunal Administrativo del Tolima, para en su lugar, declarar que es
inconstitucional la expresión “que impliquen contaminación del suelo, pérdida o contaminación de las aguas o
afectación de la vocación agropecuaria y turística del municipio”, que hace parte de la pregunta que el alcalde
de Ibagué pretendía someter a consulta popular y declarar que la pregunta que puede someterse a consulta popular
en el municipio de Ibagué es la siguiente: ¿Está usted de acuerdo SÍ o NO que en el municipio de Ibagué se
ejecuten proyectos y actividades mineras?, para lo cual se resolverá el siguiente problema jurídico:
¿Vulneró la autoridad judicial accionada, con la sentencia del 28 de julio de 2016, los derechos fundamentales
invocados en las demandas de tutela al declarar constitucional el texto dela pregunta “¿Está usted de acuerdo si
o no que en el municipio de Ibagué se ejecuten proyectos y actividades mineras que impliquen contaminación
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Radicación: 73001-23-33-002-2019-00107-00
Como puede vislumbrarse, en eventos anteriores, se han promovido consultas

populares referentes a temas mineros, las cuales también han sido objeto de revisión
previa de constitucionalidad, en aras de verificar el cumplimiento de los requisitos
constitucionales y legales para su convocatoria.
Ahora la visión del Consejo de Estado involucra analizar el tema bajo la siguiente
perspectiva:
- Al efectuar el análisis de constitucionalidad sobre la consulta popular que se
pretende realizar en los municipios en asuntos minero energéticos, no deben
desconocerse las normas constitucionales y legales sobre concurrencias
competenciales de todos los niveles administrativos involucrados en la actividad
minero energética y su correspondiente interpretación constitucional.
- Debe determinarse, si conforme a las normas aplicables y los pronunciamientos
de constitucionalidad sobre i. el examen a cargo de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo sobre las iniciativas de los mecanismos de
participación ciudadana -previo, integral y estricto- y; ii. el alcance y los límites
de la consulta popular como expresión de la participación ciudadana, la
pregunta sobre la restricción de actividades de tal envergadura en cada
jurisdicción municipal, es constitucional.
- Para ello, debe verificarse si el texto de la pregunta a formular, supera la
trascendencia municipal, y produce una afectación multisectorial en distintos
niveles, en tanto el contenido sometido a consulta popular afecta a. el trabajo de
quienes se dediquen lícitamente a actividades minero energéticas y de
hidrocarburos y b. la efectividad de los títulos de explotación minera concedidos
a las respectivas empresas.
- En toda consulta popular debe preverse claramente que el tema de explotación
de recursos naturales han sido definidos por el Gobierno Nacional mediante
criterios especializados, a partir de los textos constitucionales y legales.
- El Tribunal debe mirar celosamente la doctrina constitucional fijada, al menos,
en las sentencias C-123 del 2014, C-035 de 2016 y C-273 de 2016, que imponen
que las competencias en materia minera deben ser manejadas conjuntamente por
el nivel central y el territorial, en aplicación de los principios de subsidiariedad,
coordinación y concurrencia, en armonía con los de Estado unitario y autonomía
territorial; y por tal razón, le es lícito a los residentes de determinado municipio,
el bloquear tales actividades en ninguna zona del país.
- No es posible resolver tensión entre principios constitucionales (Estado unitario
frente a la autonomía territorial) mediante consultas populares, ni prodigar una
protección ambiental a ultranza, pues en la Carta política se autoriza dicha
del suelo, pérdida o contaminación de las aguas o afectación de la vocación agropecuaria y turística del
municipio?”?.
A su vez, la misma Corporación determinó en fallo de segunda instancia - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Quinta, Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE; 14 de febrero de 2017, Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02396-01,
Acumulados: 11001-03-15-000-2016-02328-00, 11001-03-15-000-2016-02643-00; 11001-03-15-000-2016-02741-00; 11001-03-15-000-
2016-02513-00; 11001-03-15-000-2016-02644-00, Actor: Carlos Enrique Robledo Solano y Otros, Demandado: Tribunal Administrativo
del Tolima, Asunto: Acción de tutela – Fallo de Segunda instancia-:
“PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de diciembre de 2016, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, respecto de
los numerales 1, 2 y 2.1 en los que se dispuso levantar la medida cautelar decretada; conceder el amparo del derecho a la libertad de
elección de los actores y dejar sin valor y efecto jurídico la providencia del 28 de julio de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del
Tolima; respectivamente.
SEGUNDO: REVOCAR, los numerales 2.2. y 2.3. de la sentencia del 7 de diciembre de 2016, de la Sección Cuarta de esta Corporación,
los cuales en un solo numeral, quedarán así:
2.2. Como consecuencia de dejar sin valor y efecto la providencia del 28 de julio de 2016 del Tribunal Administrativo del Tolima, se
ORDENA a esta autoridad judicial, que dentro de los 30 días siguientes a la notificación de la presente providencia, se dicte una sentencia
de reemplazo en la cual se atiendan los parámetros fijados en la presente providencia”.
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explotación con los rigores contractuales, fiscalizadores y restrictivos que las

normas nacionales regulan.
- Adicionalmente, se considera necesario hacer un llamado admonitorio a los
entes territoriales, para que en las consultas populares que se lleven a cabo en
las materias analizadas, deberán cumplir con el trámite de concertación previa,
en aplicación de las normas constitucionales analizadas, permitiendo el ejercicio
–en el marco de sus competencias funcionales– de las entidades del nivel central,
pues toda actuación que omita tales parámetros resulta abiertamente contraria a
las reglas constitucionales que regulan las competencias y a los principios y
valores analizados en esta providencia. Al mismo tiempo advertir a la Nación
para que, en respeto a los principios que orientan la función administrativa
(artículo 209 C.P.), atienda al llamado de concertación de las autoridades
territoriales.
Dos reflexiones puntuales han de quedar definidas, a. la decisión que adopta el

pueblo como consecuencia de la realización de una consulta popular es definitiva, lo
que supone la imposibilidad de que las autoridades nacionales y territoriales puedan
realizar un ejercicio de concertación ex post que permita la variación de la decisión20,
conforme a los principios que consagra el artículo 288 superior, b. además, es
obligatoria, porque exige al gobernante –en este caso, el Concejo municipal de
Roncesvalles - Tolima y a su Alcalde- incorporarla al ordenamiento jurídico,
mediante una ley, reglamento o acto administrativo de contenido particular y
concreto –para cada beneficiario de derechos contractuales mineros vigente (ya para
exploración, ora para explotación)-, si es del caso y solo desde ese momento puede
entenderse como vinculante.
Finalmente, y como en el asunto objeto de estudio la consulta popular del municipio

de Roncesvalles - Tolima se refiere a actividades minero energéticas, de exploración
y explotación de hidrocarburos, se trata, también, y como está redactada la pregunta,
de un asunto general en tanto interesa y afecta a toda la comunidad de ese territorio,
lo que significa que la decisión que se adopte deberá incorporarse al ordenamiento
jurídico mediante la expedición del respectivo acto normativo, el cual empezará a
surtir efectos hacia el futuro a partir de su publicación; en esa perspectiva, el Concejo
municipal de Roncesvalles - Tolima y su Alcalde, en todo tiempo deben respetar las
situaciones jurídicas particulares consolidadas de quienes obtuvieron licencias,
concesiones, permisos y autorizaciones para desarrollar actividades minero
energéticas y de exploración y explotación de hidrocarburos, lo que con base en los
principios de buena fe y confianza legítima conlleva garantizar seguridad jurídica a
los titulares actuales de dichos derechos adquiridos con justo título.
La contradicción entre la Consulta popular planteada en esta causa y los aspectos

competenciales de quienes, a nivel nacional o regional intervienen en asuntos minero
energéticos y ambientales, requiere, por otro lado, examinar ésta competencias para
20
Así que los intereses y competencias de que trata el artículo 287 de la Constitución Política adquieren
concreción en el artículo 313 de la Carta que asigna a los concejos municipales la atribución de reglamentar los
usos del suelo –artículo 36 de la Ley 136 de 1994-, las Leyes 388 y 510 –elaboración de los Planes de
Ordenamiento Territorial-, y por el Ley 1454 de 2011 (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial), que prevé
dentro de las competencias del municipio la de formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio y
reglamentar de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales. De acuerdo con
ello, la determinación de los usos del suelo es de interés local y su reglamentación corresponde al Concejo
Municipal.
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armonizar la aspiración popular con las reglas de competencia de los temas

concernidos.
Del caso concreto

En aras de resolver lo pertinente en torno a la constitucionalidad de la consulta
popular de origen ciudadano, se abordaran los siguientes tópicos: i) cumplimiento
de los requisitos formales para el trámite de una consulta popular de origen
ciudadano, ii) viabilidad jurídica de la consulta popular sobre temas mineros y de
exploración y explotación de hidrocarburos en los entes territoriales y, iii) legalidad
de la pregunta; asuntos que ya ha estudiado este Tribunal en otras tantas decisiones
de igual contorno, y en razón a ello se dirá, mutandis mutando.
i) Cumplimento de los requisitos formales:

El artículo 5º. y subsiguientes de la Ley 1757 de 2015, señala cuales son los requisitos
formales que deben cumplir aquellos mecanismos de participación que pueden tener
origen en una iniciativa ciudadana, precisando el siguiente trámite:
De acuerdo con los lineamientos establecidos en la

Ley 1757 de 2015, para la promoción de un
mecanismo de participación de origen ciudadano,
deben adelantarse los siguientes trámites ante la
Registraduría Nacional del Estado Civil, los cuales
comprenden:
a). Conformación del Equipo Promotor y
designación de voceros
b). Inscripción del Mecanismo de Participación
c). Registro de la Propuesta
d). Recolección de apoyos ciudadanos

PROMOCIÓN DEL
MECANISMO DE
e). Entrega de Formularios y Estados Contables de
PARTICIPACIÓN
la Campaña de Recolección
CIUDADANA
f) Verificación de Apoyos y certificación
La norma en mención señala que la verificación y la

certificación en el cumplimiento de dichos
requisitos, es realizada por la Registraduría del
Estado Civil, quien se encargará básicamente de
inscribir la propuesta, con la documentación
requerida para la promoción de la iniciativa
ciudadana, verificar el cumplimiento de los apoyos
ciudadanos, que para el caso de las entidades
territoriales se requiere un apoyo no menor al 10%
de ciudadanos que hagan parte del respectivo
censo electoral del lugar.
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La Registraduría correspondiente, enviará a la

entidad competente el articulado, la exposición de
motivos del referendo, o de iniciativa legislativa y
normativa de origen popular, o de consulta
TRÁMITE DE LA
popular de origen ciudadano.
SOLICITUD ANTE LA
CORPORACIÓN
Las asambleas, los Concejos o las Juntas
PÚBLICA
Administradoras Locales, según se trate, se
pronunciarán sobre la conveniencia de las
consultas populares de iniciativa gubernamental en
las respectivas entidades territoriales;
Los Tribunales de la Jurisdicción de lo

Contencioso-Administrativo competentes se
REVISIÓN PREVIA DE
pronunciarán sobre la constitucionalidad del
CONSTITUCIONALIDAD
mecanismo de participación democrática a
realizarse.
De acuerdo con lo anterior, y de cara al caso sub-examine, se observa que la propuesta

de iniciativa cumplió con el lleno de los requisitos exigidos en la Ley 1757 de 2015
para su promoción, tal y como puede concluirse de los siguientes documentos
allegados al plenario:
- Resolución No.021 del 04 de julio de 2018, emanada de la Registraduria
Municipal de Roncesvalles – Tolima, mediante la cual se declaró el
cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para la realización del
Mecanismo de Participación Ciudadana de Consulta Popular, y se reconoció al
citado señor Luís Carlos Forero Murcia como promotor y vocero y otros
dirigentes como miembros del Comité. (Fls. 21 y 22 del cuaderno principal.).
- Oficio DT/RMR 0910-002 de fecha 09 de enero de 2019, mediante el cual la

Registraduria Municipal del Estado Civil de Roncesvalles - Tolima remite a la
Dirección de Censo Electoral de la Registraduria Nacional del Estado Civil, los
formularios que contienen las firmas de apoyo relacionadas en las Actas No. 01
del 09 de enero de 2019. Donde esta última entidad señala que del número total
de firmas que fueron consignadas, solamente fueron válidas 689 firmas,
superando el mínimo de apoyos requeridos según el censo electoral y la clase de
iniciativa, ello es, 425 firmas.(Fls. 27 vuelto del cuaderno principal.).
- Oficio DT/RMR 0910-003 de fecha 09 de enero de 2019, la Registraduria

Municipal del Estado Civil de Roncesvalles – Tolima, remite los estados
contables al Fondo de Financiación de Campañas del Consejo Nacional
Electoral, los libros contables y sus soportes avalados por el contador. Donde eta
última entidad indica que no se excedieron los topes individuales y generales de
financiamiento permitidos, conforme a la constancia expedida por el precitado
fondo en oficio CNE-FNFP-0178 de fecha veintiocho (28) de enero de 2019. (Fls.
28 del cuaderno principal.).
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- Resolución No.001 de fecha 20 de febrero de 2019, mediante la cual se certifica

el cumplimiento de los apoyos mínimos para adelantar la propuesta del
Mecanismo de participación democrática de Consulta Popular denominada
“POR LA DENFENSA DE LA VIDA Y TERRITORIO”, a quien se le asignó el
número de radicación No. CPOC-2018-08-001-29-100. (Fls. 34 y 35 del cuaderno
principal.).
Visto lo anterior, y atendiendo al trámite que debe seguirse frente a la consulta

popular de origen ciudadano, se observa que se han cumplido con todos los
requerimientos, lo que hace concluir que a nivel formal dicho mecanismo de
participación ha superado las exigencias constitucionales y legales para su
realización.
Ahora bien, no desconoce esta Corporación que entre los argumentos en contra de la
constitucionalidad de la consulta popular, algunos de ellos se refirieron a vicios de
procedimiento, como lo es precisamente no haberse llevado a cabo la concertación
con otras autoridades involucradas en la decisión que se va a adoptar por vía de
Consulta popular; esto es, la participación de autoridades nacionales (Ministerio de
Minas y Energía, Agencia Nacional de Minería, Ministerio del Medio ambiente,
Corporación Autónoma Regional del Tolima –Cortolima-); y ello es importante en
tanto la asignación de competencias normativas de las entidades territoriales y la
resolución de los conflictos competenciales con la Nación 21 es un tema que define la
jurisprudencia, más puntualmente.
Por su parte, se tiene que la certificación del cumplimiento de los requisitos de la

iniciativa de consulta popular de origen ciudadano y su radicación por parte de la
Registraduría del Estado Civil, aconteció con la expedición de la Resolución .001 de
fecha 20 de febrero de 2019, expedida por el Registrador Municipal del Estado Civil
de Roncesvalles - Tolima, y en consecuencia, como este acto no fue tachado, sus
contenidos sustanciales y formales imprimen la conclusión de satisfacción de las
requisitorias para evacuar el mecanismo de participación ciudadana.
Aclarado lo anterior y teniendo claro que se cumplió con los requisitos formales de
la iniciativa de consulta popular de origen ciudadano, se procederá analizar la
competencia para promover la iniciativa y la viabilidad jurídica de la misma en temas
mineros.
ii)
Viabilidad jurídica de la consulta popular sobre temas mineros, de
exploración y explotación de hidrocarburos en los entes territoriales
La discusión que hoy nos ocupa, ha dejado en evidencia una fuerte tensión entre el
principio de autonomía territorial y el principio de organización unitaria del Estado:
Por una parte, la Constitución Política de 1991, establece en sus artículos 311 y
siguientes la facultad con que cuentan los Municipios para ordenar el desarrollo de
su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural
de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las
Leyes. Igualmente les permite, reglamentar los usos del suelo y dictar las normas
necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico.
21
Sentencias C- 600A de 1995, C- 579 de 2001 y C-313 de 2009.
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Y, de otra parte, la carta constitucional expresa que el Estado es propietario del

subsuelo y de los recursos naturales no renovables por lo que en tal virtud, deberá
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. Precisa, que el
Estado intervendrá en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, así
como en la producción, distribución, utilización y consumos de los bienes, con el fin
de lograr el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de
un ambiente sano. (Artículo 334)
Ahora bien, sobre la constitucionalidad de la pregunta formulada para ser absuelta

en Consulta popular se estima necesario atender la doctrina de la Corte
Constitucional, que al pronunciarse sobre la exequibilidad de la Ley 1757 de 2015, en
la Sentencia C-150 de 2015 indicó que el examen a cargo de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo tiene por objeto garantizar que las iniciativas del nivel
territorial no desconozcan las prescripciones legales y constitucionales y por ello,
debe ser: a. previo al pronunciamiento del pueblo; b. integral, en tanto comprende
la regularidad del procedimiento y la compatibilidad material con la Constitución y;
c. estricto, en cuanto a si la materia que se somete al pronunciamiento del pueblo
cumple cabalmente la restricción competencial.
Es decir, el mecanismo de concertación realmente no existe a partir de la toma de la

decisión sometida a Consulta popular, y de hecho no hay prueba alguna de que se
haya evacuado o adelantado en precedencia; cuestión que descarta hoy, y así mismo,
descartó antes, la competencia sobre asuntos mineros –MinMinas, ANH, ANM- y
medioambientales –Cortolima, MinAmbiente- que indubitablemente tiene la Nación.
Así las cosas, la participación ciudadana debe ser armonizada con el reconocimiento
efectivo de los demás derechos y principios consagrados en la Constitución, en este
caso, con los derechos subjetivos reconocidos por las autoridades nacionales en
materia minera, de hidrocarburos, energéticas, y medioambientales.
En esa perspectiva ha dicho la Corte Constitucional en la Sentencia T-123/0922:

“Teniendo en cuenta la configuración constitucional y legal del sistema ambiental en
Colombia, la Corte considera que el impacto de las decisiones que en esa materia adoptan las
CARs trasciende de la esfera estrictamente municipal para imbricarse en un escenario
regional con proyección nacional. En esa medida, sus decisiones no pueden estar
condicionadas por la voluntad ciudadana expresada en una consulta popular del nivel
municipal, pues esta sólo tiene alcance respecto de asuntos de la competencia propias de la
administración local. En síntesis, a juicio de la Corte no se vulnera el derecho fundamental a
la participación ciudadana cuando una Corporación Autónoma Regional no atiende una
consulta popular del nivel municipal, para efecto de la expedición de una licencia ambiental,
pues se trata de esferas competenciales diferentes, conforme a lo previsto en el artículo 105 de
la Constitución, la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana (art. 51) y las
normas que regulan el sistema de protección al medio ambiente.”; y ello es así, en tanto y
en cuanto, dijo la aludida sentencia, “Por su parte, el artículo 105 de la Carta autoriza a
gobernadores y alcaldes a realizar consultas, previo cumplimiento de las exigencias legales,
“para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o
22
Referencia: expediente T-2081246, Acción de tutela interpuesta por Camilo Augusto Poveda Quintana
Personero Municipal de Nemocón y otros contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca,
Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ; Sentencia del 24 de febrero de 2009.
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municipio”. En la misma dirección, el artículo 51 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de

Participación Ciudadana dispone:
Artículo 51. Consulta popular a nivel departamental, distrital, municipal y local. Sin
perjuicio de los requisitos y formalidades adicionales que señale el Estatuto General
de la Organización Territorial y de los casos que éste determine, los gobernadores y
alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos
departamentales, municipales, distritales o locales”. (Resaltado fuera de texto).
Como se observa, en este último caso el Constituyente, y consecuente con ello el Legislador,
impusieron una expresa restricción a los mandatarios departamentales y municipales o
distritales, que sólo les permite llamar a la comunidad para pronunciarse sobre asuntos de
orden regional o local.
…
En consonancia con lo anterior, tampoco es válido apelar a la consulta para la toma

de decisiones que conlleven a la violación de derechos o principios de rango
constitucional, pues en la práctica esto implicaría el desconocimiento normativo de
la propia Carta Política. Piénsese, sólo a manera de ejemplo, en el caso de una consulta
popular para decidir sobre la expropiación de inmuebles sin la indemnización previa
correspondiente: una decisión de esta naturaleza sería inadmisible, pues atentaría contra el
artículo 58 Superior, que exige en forma expresa el reconocimiento de la indemnización
previa.
…
5.1.- La protección del medio ambiente fue reconocida en la Carta Política de 1991, de la cual
emanan deberes, obligaciones y derechos no sólo del Estado sino de los particulares y de la
comunidad en general (CP, artículos 79, 88, 95, entre otros). Para asegurar su protección
efectiva el Constituyente asignó competencias a diferentes órganos del orden nacional y
territorial teniendo en cuenta dos ejes centrales: (i) la competencia concurrente de las
entidades del Estado y (ii) la trascendencia nacional de la protección del medio ambiente. En
la Sentencia C-894 de 2003, MP. Rodrigo Escobar Gil, la Corte explicó esa doble dimensión
en los siguientes términos:
“De lo anterior se tiene entonces, que el sistema constitucional de protección del medio
ambiente tiene dos características orgánicas principales. En primer lugar, tiene un
diseño abierto funcionalmente, lo cual permite la concurrencia de competencias entre
la Nación, las Corporaciones autónomas regionales, las entidades territoriales, y las
autoridades indígenas. En segundo lugar, teniendo en cuenta el carácter unitario del
Estado colombiano, y una característica importante del bien jurídico objeto de
protección (interdependencia de los ecosistemas), califican la protección del medio
ambiente como un asunto de interés nacional. En esa medida, la responsabilidad por
su protección está en cabeza de las autoridades nacionales. Sin embargo, también a las
entidades regionales y territoriales les corresponde un papel importante en el sistema
de protección del ambiente”.
5.2.- Una de las manifestaciones concretas de la protección al medio ambiente se refleja en la

existencia de organismos con niveles de especialización funcional y técnica, encargados de
asegurar una adecuada planeación ambiental tomando como eje la protección de ecosistemas
regionales –Corporaciones Autónomas Regionales-. En este sentido “el Constituyente de
1991 preservó las corporaciones autónomas, como estructura fundamental de protección de
los ecosistemas regionales dentro del territorio nacional. Al hacerlo, tuvo en cuenta que la
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especialización funcional de estas entidades permite tecnificar la planeación ambiental de cada

región, de acuerdo con sus propias particularidades”23.
En cuanto a la configuración de las Corporaciones Autónomas Regionales (CARs), están

reguladas en el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, el cual dispone que son entes corporativos
de carácter público integrados por las entidades territoriales que por sus características
constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica,
biogeográfica o hidrogeográfica.
Al examinar la naturaleza jurídica de estas entidades la Corte ha precisado que “no pueden
ser considerados como células típicas de la organización descentralizada o por servicios, sino
como entidades administrativas del orden nacional”24. Sobre el particular, en la Sentencia C-
578 de 1999, MP. Antonio Barrera Carbonell, la Corte sostuvo lo siguiente:
“En resumen, a la luz del análisis precedente es posible concluir que las Corporaciones
Autónomas Regionales hacen parte de la estructura administrativa del Estado, como
personas jurídicas autónomas con identidad propia, sin que sea posible encuadrarlas
como otro organismo superior de la administración central (ministerios,
departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como
una entidad territorial; es necesario convenir entonces, que resultan ser organismos
nacionales claramente distintos y jurídicamente autónomos, con misiones y
actividades específicas e inconfundibles, cuya misión es la de lograr el cumplimiento
de los objetivos ambientales y sociales previstos en la Constitución que conduzcan a
asegurar a todas las personas el derecho a gozar de un ambiente sano (C.P. arts. 2, 8,
79, 80, 366), y a tener a su disposición una oferta permanente de elementos
ambientales”. (Resaltado fuera de texto).
5.3.- En el marco del sistema constitucional de protección al medio ambiente, el artículo 80

de la Carta impone al Estado la obligación de planificar “el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución”, a la vez que le impone el deber de “prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental”.
Es para tal fin el otorgamiento de licencias para el desarrollo de los proyectos que tengan
impacto ambiental, lo cual fue regulado en la Ley 99 de 1993, “por la cual se crea el Ministerio
del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del
medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional
Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. El Gobierno Nacional reglamentó la
expedición de licencias ambientales mediante el Decreto 1753 de 1994, sustituido luego por
el Decreto 1728 de 2002, donde se regula en qué eventos la expedición de licencias ambientales
es competencia del Ministerio del Medio Ambiente, de las CARs o de las entidades
territoriales. En cuanto a las licencias ambientales la jurisprudencia ha puntualizado:
“La licencia ambiental consiste en la autorización que la autoridad ambiental concede
para la ejecución de una obra o actividad que potencialmente puede afectar los recursos
naturales renovables o el ambiente. … De este modo, la licencia ambiental tiene
indudablemente un fin preventivo o precautorio en la medida en que busca eliminar o
por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la
23
Corte Constitucional, Sentencia C-894 de 2003, MP. Rodrigo Escobar Gil.
24
Corte Constitucional, Auto 341 de 2006, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver también las Sentencias C-
593 de 1995, C-423 de 1994 y C-596 de 1998, entre otras.
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ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el
ambiente”25.
5.4.- Ahora bien, con miras a conciliar el ejercicio de funciones concurrentes en materia
ambiental, el artículo 63 de la Ley 99 de 1993 dispone la sujeción a los principios de armonía
regional, gradación normativa y rigor subsidiario, definidos así:
Artículo 63º.- Principios Normativos Generales. A fin de asegurar el interés
colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el
manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de
las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se sujetará
a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario definidos
en el presente artículo.
Principio de Armonía Regional. Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los
Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias a las que la ley diere el
carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y legales
relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera
coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las
directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado,
racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente
físico y biótico del patrimonio natural de la nación.
Principio de Gradación Normativa. En materia normativa las reglas que dicten las
entidades territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales
renovables respetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas
dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la
comprensión territorial de sus competencias. Las funciones en materia ambiental y de
recursos naturales renovables, atribuidas por la Constitución Política a los
Departamentos, Municipios y Distritos con régimen constitucional especial, se
ejercerán con sujeción a la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional,
el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales.
Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidas de policía ambiental, es decir

aquellas que las autoridades medioambientales expidan para la regulación del uso,
manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para
la preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de
derechos individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del
medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada
actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más
rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional,
departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía
normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las
circunstancias locales especiales así lo ameriten, en concordancia con el artículo 51 de
la presente Ley. (…)” (Resaltado fuera de texto).
En la Sentencia C-894 de 2003 la Corte tuvo ocasión de examinar en detalle el alcance de las
licencias ambientales, así como el papel que para su expedición cumplen tanto el Ministerio
del Medio Ambiente como las CARs y las entidades territoriales. Dijo entonces:
“La caracterización de las licencias ambientales como instrumentos de intervención
económica supone un primer problema en cuanto a la forma como se debe desarrollar
dicha función. ¿Cuál es el alcance de la autonomía de los órganos encargados de
25
Sentencia C-035 de 1999, MP. Antonio Barrera Carbonell.
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otorgar licencias ambientales? ¿A quién corresponde la función de establecer los

requisitos que debe cumplir un particular para que se le otorgue una licencia
ambiental? ¿Tienen las corporaciones autónomas la facultad para imponer requisitos
a los particulares, con el objeto de proteger el medio ambiente?
…
De tal modo, el otorgamiento de licencias ambientales es una función en la que
concurren las competencias del legislador, y de la administración central, y
descentralizada territorialmente y por servicios. Esta concurrencia tiene su
fundamento en la necesidad de prevenir posibles afectaciones del medio ambiente, en
cuya calificación se tendrán en consideración los siguientes dos bienes jurídico-
constitucionales: a) la pluralidad de concepciones del ser humano en relación con su
ambiente, y b) la diversidad y especialidad de los ecosistemas regionales.
…
En relación con la competencia para expedir licencias ambientales, el artículo 51 de la
Ley 99 de 1993, establece que “Las licencias ambientales serán otorgadas por el
Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales y algunos
municipios y distritos, de conformidad con lo previsto en esta Ley”. De tal modo,
conforme a las competencias que la ley establece, tanto el órgano medioambiental
nacional, los órganos regionales, y las entidades territoriales tienen la facultad para
expedir licencias ambientales.
…
Se observa entonces, que de conformidad con la Ley 99 de 1993, el gobierno nacional
decide sobre las licencias ambientales en aquellos casos en que las repercusiones del
otorgamiento de la licencia tienen una cierta importancia. Esto ocurre, bien sea porque
las actividades y proyectos comprometen intereses de la política económica sectorial, o
porque las actividades desarrolladas tienen un impacto sobre cuestiones
medioambientales consideradas estratégicas. El gobierno nacional también, decide en
qué casos pueden otorgar licencias ambientales las Corporaciones Autónomas
Regionales. Así mismo, el gobierno nacional decide en qué casos pueden las
corporaciones regionales exigir un estudio de impacto ambiental, y un diagnóstico
ambiental de alternativas. Es decir, el gobierno nacional decide cuál es el ámbito
material de su competencia, y determina parcialmente cuál es el procedimiento para
expedir licencias ambientales, al disponer qué requisitos –formales- pueden exigir
estas entidades”.
Las anteriores consideraciones llevaron a la Corte a declarar la inexequibilidad de un aparte

del artículo 63 de la Ley 99 de 1993, el cual autorizaba la apelación ante el Ministerio del
Medio Ambiente de los actos expedidos por las CARs que otorgaran o negaran licencias
ambientales. A juicio de la Corte, “tanto la protección del ambiente, como la aplicación
uniforme de un estándar mínimo de protección nacional, se encuentran suficientemente
garantizadas sin necesidad de limitar la autonomía de las corporaciones autónomas regionales
para decidir definitivamente sobre las licencias que estas entidades expiden”.
5.5.- En este panorama, la jurisprudencia ha dejado claro que la participación de las

comunidades en la toma de decisiones en asuntos medio ambientales “no puede llegar al
extremo de anular el derecho a gozar de un ambiente sano”, por cuanto “este derecho está en
cabeza de todas las personas dentro del territorio nacional”26. Por lo tanto, la participación
ciudadana debe ser armonizada con el reconocimiento efectivo de los demás derechos y
principios consagrados en la Constitución.
26
Corte Constitucional, Sentencia C-894 de 2003, MP. Rodrigo Escobar Gil. Ver también la Sentencia C-535
de 1996.
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La Corte es consciente de que la definición de competencias en materias relacionadas con la

protección del medio ambiente no es una empresa fácil “precisamente debido a la imbricación
de intereses nacionales, regionales y locales en relación con un mismo asunto” 27, donde
confluye no sólo el legislador, sino los organismos técnicos especializados (como las CARs) y
las propias entidades territoriales.
5.6.- Teniendo en cuenta la configuración constitucional y legal del sistema ambiental en

Colombia, la Corte considera que el impacto de las decisiones que en esa materia adoptan las
CARs trasciende de la esfera estrictamente municipal para imbricarse en un escenario
regional con proyección nacional. En esa medida, sus decisiones no pueden estar
condicionadas por la voluntad ciudadana expresada en una consulta popular del nivel
municipal, pues esta sólo tiene alcance respecto de asuntos de la competencia propias de la
administración local.
En síntesis, a juicio de la Corte no se vulnera el derecho fundamental a la participación

ciudadana cuando una Corporación Autónoma Regional no atiende una consulta popular del
nivel municipal, para efecto de la expedición de una licencia ambiental, pues se trata de esferas
competenciales diferentes, conforme a lo previsto en el artículo 105 de la Constitución, la ley
estatutaria de mecanismos de participación ciudadana (art. 51) y las normas que regulan el
sistema de protección al medio ambiente.”.
La restricción plasmada en el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 reseña:

“ARTÍCULO 18. MATERIAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE INICIATIVA
POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA, REFERENDO O CONSULTA
POPULAR. Solo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa,
consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la
competencia de la respectiva corporación o entidad territorial.
No se podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas o consultas populares
ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las
siguientes materias:
a) Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes;
b) Presupuestales, fiscales o tributarias;
c) Relaciones internacionales;
d) Concesión de amnistías o indultos;
e) Preservación y restablecimiento del orden público.”; y ello es lógico entenderlo si se mira
el artículo 9 ib., en cuanto indica “c) Para presentar una iniciativa popular normativa de
competencia de entidades territoriales se requiere el apoyo de un número de ciudadanos
igual o superior al 10% del Censo Electoral vigente en la entidad territorial;”.
La realización de una consulta con miras a prohibir o restringir una actividad lícita,
estrictamente reglada, pero lícita, al fin y al cabo; de clara trascendencia nacional en
lo macroeconómico, fiscal, tributario y de planeación a largo plazo, vía concesiones
minero energéticas y de hidrocarburos, implica vaciar de contenido varios preceptos
normativos superiores; esto es, los previstos en el artículo 80, que le confiere a al
Estado la obligación de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales –Autoridad minera, autoridad ambiental y actividad industrial; ejercidas a
través de los Ministerios y Agencias y entidades especializadas nacionales-; 288 que
consagra los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en materia de
competencias entre la Nación y los entes territoriales y entre estos y las demás
27
Ídem.
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autoridades del Estado –concurrentes con el Plan de Desarrollo Nacional y el Plan de

Desarrollo Municipal-; el 333 que consagra la libertad económica dentro de los límites
del bien común –libertad económica que permite otorgar contratos de concesión que,
per se, significan derechos adquiridos con justo título- y el 334 que establece en
cabeza del Estado la dirección general de la economía –para lo cual, Minminas, la
A.N.H. y la A.N. de M. suscriben contratos de concesión que reparte regalías que se
canalizan a través de la Dirección Nacional de Planeación-.
Y en esas dimensiones normativas, las competencias de la Autoridad nacional

enunciada, no se presta a duda en cada confrontación de su ámbito funcional,
especializado y de mayor impacto macroeconómico, de planeación y de movilización
de recursos; así lo ha dejado sentado el H. Consejo de Estado28, que por la manera de
resolver el conflicto, menester es citar in extensu:
“En revisión de constitucionalidad (C-150 de 2015), la Corte indicó que (i) existen
restricciones competenciales del pueblo en consulta popular (ESTRICTO), por ello el
mecanismo no puede referirse a materias que no se encuentren comprendidas por las
competencias del respectivo nivel territorial, en esa medida, no es posible que mediante una
consulta popular municipal se pregunte a los ciudadanos asuntos de carácter departamental.
En la misma línea, una consulta popular promovida por el Presidente de la República no puede
pretender del pueblo un pronunciamiento sobre un asunto exclusivamente territorial.
…
(ya que) En la misma sentencia C-150 de 2015, la Corte expuso de manera expresa
que “en aplicación de esta regla, (…) ha considerado que no es posible someter a una consulta
popular territorial, materias que son competencia de determinadas autoridades ambientales
tal y como ocurre con las Corporaciones Autónomas Regionales”; para lo cual se extendió
en decir: “De igual forma, la Corte expuso que existe una (ii) prohibición de modificar la
Constitución o de desconocer derechos constitucionales mediante el empleo de la
consulta popular (INTEGRAL).
…
2.6.4. Además de lo anterior, con el fin de entender si existe una limitación para los
municipios respecto de los asuntos que pueden someterse a consideración del pueblo
mediante consulta popular, resulta de gran importancia acudir a las consideraciones
expuestas en la sentencia C-123 de 2014, que analizó la constitucionalidad del artículo 37 de
la Ley 685 de 200129, que preveía lo siguiente:
“Artículo 37. Prohibición legal. Con excepción de las facultades de las autoridades
nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna
autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden
permanente o transitoriamente excluidas de la minería.
Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el

siguiente artículo”.
En la sentencia C-123 de 2014 se declaró exequible la norma anteriormente transcrita en el

entendido de que “en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de
28
29
Como se indicó que los antecedentes de esta sentencia, la norma transcrita fue declarada inexequible mediante otra decisión de
constitucionalidad, la C-237 de 2016 porque “la disposición demandada prohíbe a las entidades de los órdenes “regional, seccional o local”
excluir temporal o permanentemente la actividad minera. Más aun, esta prohibición cobija expresamente los planes de ordenamiento
territorial. Al hacerlo afecta de manera directa y definitiva la competencia de las entidades territoriales para llevar a cabo el ordenamiento
de sus respectivos territorios. Por lo tanto, es una decisión que afecta bienes jurídicos de especial importancia constitucional, y en esa
medida, está sujeta a reserva de ley orgánica.
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actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel

nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias
para la protección del ambiente sano”, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo
económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la
aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el
artículo 288 de la Constitución Política.
Lo primero que destaca la Sala es que si bien el mencionado pronunciamiento de

constitucionalidad se dictó en relación con una norma que prohibía a las autoridades locales
establecer zonas del territorio que quedaran permanente o transitoriamente excluidas de la
minería y que, en este caso lo que se discute es la posible prohibición de actividades
relacionadas con hidrocarburos, lo cierto es que en aquella oportunidad la Corte
Constitucional se ocupó de analizar el límite de las competencias de la Nación y las
entidades territoriales para la autorización de actividades de exploración y
explotación de recursos naturales no renovables, para concluir que “la autorización
para la realización de actividades de exploración y explotación minera –cualquiera sea el
nombre que se dé al procedimiento para expedir dicha autorización por parte del Estado- se
tengan en cuenta los aspectos de coordinación y concurrencia, los cuales se fundan en el
principio constitucional de autonomía territorial”.
Como problema jurídico a resolver la sentencia C-123 de 2014 expuso el siguiente: “si una
prohibición absoluta que consagre la ley para que los concejos municipales excluyan zonas de
su territorio de la realización de actividades de exploración y explotación minera, prohibición
que a su vez implica la imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial consagren
restricciones en ese sentido, resulta una limitación desproporcionada a la competencia de
regular los usos del suelo dentro del territorio del municipio en cabeza de los concejos
municipales y distritales, de acuerdo a los artículos 311 y 313 numeral 7 de la Constitución”.
Y, para resolverlo, como aspecto transversal de su análisis apuntó que al igual que no puede
concluirse que el constituyente estableció un principio de autonomía territorial sin límite
alguno, tampoco es válido afirmar que el principio de Estado unitario avala cualquier
regulación legal que, con el fin de distribuir competencias, establezca límites a contenidos
esenciales del principio de autonomía territorial.
De esta manera era necesario fijar una interpretación armónica y sistemática de las
disposiciones constitucionales que no vaciara o sacrificara el principio contrapuesto. Por ello,
expuso que “si bien la interpretación del artículo 37 del Código de Minas puede sustentarse
en el principio constitucional de organización unitaria del Estado –artículo 1 de la
Constitución- y los contenidos específicos de los artículos 332 y 334 de la Constitución, que
privilegian la posición de la Nación en la determinación de las políticas relativas a la
explotación de recursos naturales; también deben tenerse en cuenta otros contenidos
constitucionales de igual valía dentro de la organización del Estado, como son los principios
de autonomía y descentralización de que gozan las entidades territoriales para la gestión
de sus intereses –artículo 287 de la Constitución-, y de coordinación y concurrencia –artículo
288 de la Constitución-, que se deben acatar al hacer el reparto de competencias entre la Nación
y, en este caso, los municipios y distritos”.
En tal medida, consideró que la norma demandada podía interpretarse de acuerdo con los dos
principios constitucionales en tensión, en el entendido de que en el proceso de
autorización para la realización de actividades de exploración y explotación minera –
cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento para expedir dicha autorización
por parte del Estado- se tengan en cuenta los aspectos de coordinación y
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concurrencia30, los cuales se fundan en el principio constitucional de autonomía

territorial.
2.6.5. Luego, en la C-035 de 2016 se analizó la constitucionalidad de la Ley 1753 de 2015

“por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país”.
En este fallo la Corte puso de manifiesto que “aun cuando la regulación de la explotación de
recursos mineros le corresponde al Congreso, y aun cuando es perfectamente posible desde el
punto de vista constitucional que una entidad del orden nacional regule la explotación de
recursos del subsuelo, en la práctica no es factible extraer recursos mineros sin afectar
la superficie. En esa medida, es imposible definir la vocación minera de un área sin afectar el
ejercicio de competencias sobre el uso del suelo que le corresponden a las autoridades del orden
territorial”.
Agregó que, la extracción de recursos naturales no renovables no sólo afecta la

disponibilidad de recursos en el subsuelo, sino también modifica la vocación general
del territorio, y en particular, la capacidad que tienen las autoridades territoriales para llevar
a cabo un ordenamiento territorial autónomo. Por ello, tiene que existir un mecanismo que
permita la realización del principio de coordinación entre las competencias de la Nación para
regular y ordenar lo atinente a la extracción de recursos naturales no renovables y la
competencia de las autoridades municipales para planificar, gestionar sus intereses y ordenar
su territorio, con criterios de autonomía.
La Corte puntualizó que, “en esa medida, [era] necesario concluir que el ejercicio de la
competencia que le corresponde al legislador ordinario para regular determinadas actividades
económicas, como en este caso lo es la explotación de recursos naturales del subsuelo, confluye
con otras competencias asignadas a las entidades territoriales de diverso orden, como la de
definir los usos del suelo. En tales casos, están de por medio, por un lado, la autonomía de
las entidades territoriales para desempeñar sus funciones de planeación y ordenamiento
territorial, competencias que constituyen elementos fundamentales de su autonomía, y por el
otro, la necesidad de garantizar que la explotación de los recursos del subsuelo beneficie
a todas las entidades territoriales, incluyendo aquellas que no poseen dichos recursos”.
Así pues, entre otras determinaciones adoptadas en la sentencia C-035 de 2015, la Corte
concluyó que era posible interpretar el artículo 2031 de la Ley 1753 de 2015 de acuerdo con los
30
En relación con el punto, la C-123 de 2014 mencionó que esto obedece a que dichas competencias deben realizarse dentro de los parámetros
que determine la ley, “excluir a los consejos municipales del proceso de regulación y reglamentación de las mismas desconoce los principios
de concurrencia y coordinación que deben inspirar la repartición de competencias entre los entes territoriales y los entidades del nivel
nacional. Principios que son exigencias de rango constitucional, expresamente previstos por el artículo 288 de la Constitución como los
parámetros a partir de los cuales se armonice el principio de autonomía territorial con un principio que, como el de forma unitaria del Estado,
está en constante tensión con aquel. Se recuerda que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el principio de coordinación “parte de
la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera
armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal.
Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de
ejecución de las mismas”.
31
Ley 1753 de 2015 “ARTÍCULO 20. ÁREAS DE RESERVA PARA EL DESARROLLO MINERO. Las áreas de reserva para el desarrollo
minero serán las siguientes: Áreas de Reserva Estratégica Mineras: La Autoridad Minera Nacional determinará los minerales de interés
estratégico para el país, respecto de los cuales, con base en la información geocientífica disponible, podrá delimitar indefinidamente áreas
especiales que se encuentren libres.
Estas áreas serán objeto de evaluación sobre su potencial minero, para lo cual se deberán adelantar estudios geológicos mineros por parte
del Servicio Geológico Colombiano y/o por terceros contratados por la Autoridad Minera Nacional. Con base en dicha evaluación, esta
Autoridad seleccionará las áreas que presenten un alto potencial minero.
Estas áreas se otorgarán mediante proceso de selección objetiva. En los términos de referencia de este proceso, la Autoridad Nacional
Minera establecerá los requisitos mínimos de participación, los factores de calificación, las obligaciones especiales del concesionario y
podrá establecer las contraprestaciones económicas mínimas adicionales a las regalías. Sobre estas áreas no se recibirán nuevas propuestas
ni se suscribirán contratos de concesión minera. Para estos efectos la Autoridad Minera contará con la colaboración del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible.
La Autoridad Nacional Minera dará por terminada la delimitación, cuando las áreas evaluadas no sean seleccionadas, caso en el cual
quedarán libres para ser otorgadas mediante el régimen ordinario del Código de Minas. Cuando no se presente licitante u oferente la
Autoridad Nacional Minera podrá mantener la delimitación para un futuro proceso de selección sin perjuicio de darla por terminada en
cualquier tiempo.
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dos principios constitucionales en tensión, el principio de organización unitaria del Estado

y la autonomía de las entidades territoriales, siempre que el contenido de la norma
“garantice un grado de participación razonable de los municipios y distritos en el proceso de
decisión sobre la selección y otorgamiento de áreas que presenten un alto potencial minero en
el respectivo territorio”
En tal sentido, se indicó que para tomar decisiones de transcendencia en relación con
actividades de explotación de recursos naturales no renovables:
(i) El único nivel competencial no es el central, sino que por el contrario, las
entidades territoriales deben participar de manera activa y eficaz en el
proceso de toma de la misma.
(ii) “Es decir, que la opinión de [las entidades territoriales] debe ser valorada
adecuadamente y (…) tener una influencia apreciable en la toma de esta decisión,
sobre todo en aspectos axiales a la vida del municipio, como son la protección de
cuencas hídricas, la salubridad de la población y el desarrollo económico, social y
cultural de sus comunidades”.
(iii) Los instrumentos de coordinación deben estar concertados conforme al principio de

descentralización, con reconocimiento de la autonomía de los municipios, y deben
obedecer a los criterios de coordinación, concurrencia y gradación normativa,
adoptando las medidas que sean necesarias para la protección de un ambiente sano, la
protección de las cuencas fluviales, el desarrollo económico, social y la identidad
cultural de las comunidades.
(iv) Los ciudadanos afectados deben tener la posibilidad de ejercer sus derechos de
participación en la toma de decisiones de protección de los recursos naturales y de
vigilancia y control social para la conservación del ambiente sano, a través de los
mecanismos de participación ciudadana.
2.6.6. Además de lo anterior, en la sentencia C-273 de 2016 - por medio de la que se declaró
inexequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, por haber regulado asuntos con reserva de
Ley Estatutaria - se advirtió que la Constitución Política, de un lado, en el artículo 332
atribuyó competencias al nivel central al indicar que “Estado es propietario del subsuelo y de
los recursos naturales no renovables” pero que conforme a la interpretación que le ha dado la
Corte desde sus inicios “… la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la propiedad
El Gobierno nacional reglamentará la materia a que aluden los incisos anteriores. En los Contratos Especiales de Exploración y Explotación
que se deriven de estas delimitaciones, se podrán establecer reglas y obligaciones especiales adicionales o distintas a las establecidas en el
Código de Minas.
Áreas de Reserva para la formalización: La Autoridad Minera Nacional podrá delimitar áreas de Reserva Estratégica Minera para la
formalización de pequeños mineros, sobre áreas libres o aquellas que sean entregadas a través de la figura de devolución de áreas para la
formalización minera.
Áreas de Reserva para el desarrollo minero-energético: El Ministerio de Minas y Energía delimitará las zonas estratégicas para el
desarrollo minero-energético en un término no mayor de doce (12) meses, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley.
Estas zonas se declaran por un término de dos (2) años prorrogables por el mismo término y su objetivo es permitir el manejo ordenado de
los recursos naturales no renovables propendiendo por la maximización del uso de los recursos ajustándose a las mejores prácticas
internacionalmente aceptadas.
Sobre estas áreas no se recibirán nuevas propuestas ni se suscribirán contratos de concesión minera de carbón. Lo anterior con el fin de
que estas áreas sean otorgadas por la autoridad correspondiente a través de un proceso de selección objetiva, en el cual dicha autoridad
establecerá los términos de referencia.
En casos de superposiciones de áreas entre yacimientos no convencionales y títulos mineros, en virtud de un acuerdo operacional, la
Autoridad Minera Nacional autorizará la suspensión de los títulos mineros sin afectar el tiempo contractual.
Ante la suspensión del título minero por la causal antes señalada, el titular minero podrá solicitar la modificación del instrumento de control
ambiental, incluyendo un capítulo de cierre temporal. La autoridad ambiental tramitará dicha modificación.
No podrán ser áreas de reservas para el desarrollo minero las áreas delimitadas como páramos y humedales.
PARÁGRAFO 1o. Las áreas estratégicas mineras creadas con base en el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 mantendrán su vigencia pero
se sujetarán al régimen previsto en el presente artículo.
PARÁGRAFO 2o. No podrán declararse áreas de reserva para el desarrollo minero en zonas de exclusión de conformidad con lo dispuesto
por la normatividad vigente.
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de los recursos no renovables, para evitar la centralización de sus beneficios, pero que tampoco
quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o atribuir su propiedad
a los departamentos”. Y, de otra parte, el artículo 334 de la Constitución también estableció
que el Estado “intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales.”
En esa medida, si bien los recursos son de propiedad del Estado, la competencia para regular
la intervención estatal en su explotación está en cabeza del legislador.
2.6.7. Los mencionados criterios fueron reafirmados por la Corte Constitucional en sentencia
C-389 de 2016, en la que se estudió la exequibilidad de los artículos 16, 53, 122, 124, 128,
270, 271, 272, 273, 274, 275, 276, 277 y 279 de la Ley 685 de 2001, por violación a los
principios de la función pública, la planeación ambiental y la prevalencia del interés general;
el ambiente sano, el desarrollo sostenible y los derechos de las generaciones futuras; y el
derecho fundamental a la participación ciudadana.
La Corporación indicó que al mencionar el concepto de territorio, “se ha evidenciado una

tensión, al menos potencial, entre el ejercicio de las competencias de los ámbitos
local y nacional, especialmente, en lo que tiene que ver con la potestad para definir el uso
del suelo, la pertenencia de los recursos naturales a la nación y la potestad conferida al
Congreso para regular el aprovechamiento de los recursos en armonía con su deber de
planificación ambiental. Estos aspectos comprometen también las vertientes participativa y
representativa de la democracia”.
Asimismo, se refirió a la participación ciudadana en asuntos de carácter ambiental (artículo

79 de la Constitución Política32), para señalar que este es un derecho fundamental, de carácter
universal, expansivo y garantizado a través de mecanismos como la consulta popular.
Sobre el punto, recalcó que existe un “sólido cuerpo jurisprudencial”, en el que se ha defendido
la idea de que las decisiones ambientales de importancia, como aquellas relacionadas con el
uso, explotación y aprovechamiento del subsuelo no pueden adoptarse de forma
centralizada, sino que exigen la participación de los entes territoriales, en desarrollo
de los principios de concurrencia, subsidiariedad y coordinación, que definen el
contenido de la autonomía territorial y su relación con el principio de unidad
nacional.
Además, insistió en que la participación de las entidades territoriales debe darse en

una instancia de participación real, representativa, libre, informada y efectiva,
previa la concesión de un título minero es necesaria, debido a que esta decisión no es inocua,
sino que genera una expectativa en torno al destino del predio, el entorno y el territorio.
En la misma sentencia se hizo referencia a la “justicia ambiental”, como “el tratamiento justo
y la participación significativa33 de todas las personas independientemente de su raza, color,
origen nacional, educación o ingreso con respecto al desarrollo y la aplicación de las leyes,
reglamentos y políticas ambientales”.
32
Constitución Política, artículo 79 “ARTICULO 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la
educación para el logro de estos fines.
33
En la sentencia se indicó que “Entretanto se entiende que la participación comunitaria resulta significativa
cuando: (i) los residentes comunitarios potencialmente afectados tienen una oportunidad apropiada para
participar en las decisiones sobre una actividad propuesta que afectará su ambiente y/o salud; (ii) la
contribución del público y las preocupaciones de todos los participantes son efectivamente tenidas en cuenta y
susceptibles de influir la toma de decisiones; (iii) los responsables de decidir promueven y facilitan la
participación de aquellas personas y/o grupos potencialmente afectados”.
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Y, finalmente, se advirtió que sobre la protección a la participación de las entidades

territoriales y los ciudadanos en la toma de decisiones de carácter ambiental existe un déficit
que debía mitigarse mediante una decisión legislativa integral, comprensiva y adecuada.
2.6.8. Pues bien, del análisis de las sentencias de constitucionalidad anteriormente

mencionadas (C-123 de 2014, C-035, C-273 y C-389 de 2016) la Sección Quinta del Consejo
de Estado, puede extraer las siguientes conclusiones:
(i) La Constitución estableció que el Estado, no la Nación, es el propietario del subsuelo y
los recursos naturales no renovables. (artículos 332 y 334 del C.P.).
(ii) La explotación de estos recursos del subsuelo afecta sin lugar a dudas el suelo y, por
ello, el ejercicio de competencias sobre el uso del mismo que le corresponden a las
autoridades del orden territorial (artículos 311 y 313 numeral 7 C.P.).
(iii) Como consecuencia de lo anterior, entran en tensión principios constitucionales, de un

lado, el Estado Unitario y el desarrollo y, de otro, la autonomía de las entidades
territoriales y el medio ambiente sano.
(iv) La mencionada tensión debe superarse sin que pueda desconocerse el contenido de
alguno de los grupos de principios.
(v) Lo anterior se logra mediante la aplicación de los principios de coordinación,

concurrencia y subsidiariedad34, que permiten que en el proceso de autorización para
la realización de actividades de exploración y explotación de los recursos naturales no
renovables –cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento para expedir dicha
autorización por parte del Estado- se tengan en cuenta los aspectos de los cuales se
fundan en el principio constitucional de autonomía territorial, es decir, teniendo en
cuenta la opinión de las entidades territoriales.
(vi) Los ciudadanos también pueden intervenir en la toma de decisiones de protección de

los recursos naturales y de vigilancia y control social para la conservación del ambiente
sano a través de los mecanismos de participación ciudadana.
(vii) Corresponde al legislador regular la intervención estatal en la explotación de los
recursos naturales, mediante un proceso que permita la participación de las entidades
territoriales en observancia de los principios autonomía territorial, de concurrencia y
coordinación y, de los ciudadanos, en asuntos de carácter ambiental (artículo 79 de la
Constitución Política35),
34
En relación con el punto, la C-123 de 2014 mencionó que esto obedece a que dichas competencias deben
realizarse dentro de los parámetros que determine la ley, “excluir a los consejos municipales del proceso de
regulación y reglamentación de las mismas desconoce los principios de concurrencia y coordinación que deben
inspirar la repartición de competencias entre los entes territoriales y los entidades del nivel nacional. Principios
que son exigencias de rango constitucional, expresamente previstos por el artículo 288 de la Constitución como
los parámetros a partir de los cuales se armonice el principio de autonomía territorial con un principio que, como
el de forma unitaria del Estado, está en constante tensión con aquel. Se recuerda que, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, el principio de coordinación “parte de la existencia de competencias concurrentes
entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo
que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción
estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su
manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas”.
35
Constitución Política, artículo 79 “ARTICULO 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente
sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial
importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
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En consonancia con lo anterior, puede concluirse que la consulta popular tiene límites respecto
de los asuntos que pueden someterse a consideración del pueblo, establecidos en el artículo 18
de la Ley 1757 de 2015 cuya interpretación debe ser efectuada a la luz de los pronunciamientos
constitucionales según los cuales, las actividades relacionadas con la exploración y la
explotación de los recursos naturales no renovables del Estado, no son competencia
únicamente del nivel central (Nación) ni del descentralizado territorialmente
(departamentos y municipios) ni de la ciudadanía, sino que, por el contrario, por la
implicaciones que tiene en la práctica compete a todos los niveles señalados anteriormente.
2.7. La competencia constitucional en materia de extracción de recursos naturales no

renovables: desarrollo normativo y jurisprudencial
La denominada constitución económica trae consigo una serie de disposiciones que resultan
relevantes a efectos de determinar la distribución de competencias en relación con la extracción
de recursos naturales no renovables.
En primer lugar, y partiendo de conceptos generales, la propiedad de los recursos naturales

no renovables y del subsuelo, se radica, por disposición expresa del artículo 332 de la
Constitución, en cabeza del Estado, ello “sin perjuicio de los derechos adquiridos y
perfeccionado con arreglo a las leyes preexistentes”.
Igualmente, en lo que tiene ver con la explotación de estos, el subsiguiente artículo 334
ejusdem determina que el Estado, como director general de la economía, “intervendrá, por
mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo (…)”, lo que
a su vez debe acompasarse con las competencias de planificación y aprovechamiento de los
recursos naturales que se consagran –igualmente en cabeza del Estado- en el artículo 80
ejusdem.
Sobre este punto en particular, la Corte Constitucional ha definido lo siguiente:

“En relación con la propiedad y explotación minera en Colombia, reitera esta Sala que
la Constitución de 1991 determina la propiedad del Estado sobre el subsuelo y los
recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos conforme a
las leyes preexistentes (artículo 332); que el Estado se encuentra facultado para
intervenir por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso
del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, con el
fin de lograr la racionalización de la economía y el mejoramiento de la calidad de vida
de los habitantes -artículo 334 Superior-; que por disposición de la Carta es el
Legislador quien debe determinar las condiciones para la explotación de los
recursos naturales no renovables, así como los derechos de las entidades
territoriales sobre los mismos y que la explotación de un recurso natural no
renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de
regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte; y que el
Estado se encuentra facultado para establecer una serie de políticas de planificación
dirigidas a la protección ambiental y de la biodiversidad, en armonía con el
aprovechamiento de los recursos naturales (artículos 80).
Todo lo anterior, en armonía con la función ecológica de la propiedad -artículo 58

C.N.-, el respeto por el derecho a un medio ambiente sano, y la protección del medio
ambiente, y de conformidad con los tratados internacionales que en materia ecológica
se han reconocido (artículos 9, 94 y 226).”36 (Negrilla por fuera del texto original)
36
Corte Constitucional. Sentencia C-983 del 1º de diciembre del 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
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En conclusión, la propiedad, planificación, aprovechamiento y explotación de los recursos

naturales no renovables se radica en el Estado. De lo anterior, se pregunta este juez
constitucional: cuando se hace referencia al Estado, ¿qué debe entenderse por éste?
En la sentencia C-221 de 1997 se determinó que la palabra Estado en los cánones

constitucionales, no hace referencia en forma exclusiva a las competencias y/o funciones de la
Nación –entendida esta como el conjunto de entidades centrales-, sino que la misma “se
emplea en general para designar al conjunto de órganos que realizan las diversas funciones y
servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales”37.
Así las cosas, concluyó:
“9- Conforme a lo anterior, la Corte considera que cuando la Carta se refiere al Estado,
y le impone un deber, o le confiere una atribución, debe entenderse prima facie que
la norma constitucional habla genéricamente de las autoridades estatales de
los distintos órdenes territoriales. Ahora bien ello no impide que en determinadas
oportunidades la Carta pueda asimilar, en un precepto específico, las palabras Estado
y Nación, y por ende denomine estatal a una competencia nacional o a la titularidad
de la Nación sobre un determinado recurso. Sin embargo, como en principio la
Constitución reserva la palabra Estado para hablar del conjunto de autoridades de los
distintos niveles territoriales, deberá mostrarse por qué en determinada disposición
esa palabra puede ser considerada un sinónimo de Nación.”
Específicamente, en cuanto a las facultades sobre los recursos naturales que se consagran en
cabeza del Estado, la providencia citada en precedencia, refirió que “es claro que cuando el
artículo 80 se refiere al deber del Estado de planificar el manejo de los recursos naturales a fin
de garantizar su desarrollo sostenible, la norma constitucional hace referencia no sólo a la
Nación sino al conjunto de autoridades públicas, no sólo por cuanto es un deber que
naturalmente se predica de todas ellas sino, además, porque específicamente la Carta consagra
obligaciones ecológicas de otras entidades territoriales”38.
No encuentra esta Sala, elemento interpretativo alguno que impida que, en tanto a la
propiedad y explotación de los recursos naturales no renovables se aplique el criterio antes
descrito, por lo que se concluye que estas no están en cabeza de las entidades del orden central
con competencias sobre el particular, sino que se ejercen de forma conjunta con las demás
entidades y organismos con competencias en el asunto, a través de mecanismos de
concertación.
Es bajo la anterior perspectiva que cobra vital importancia el desarrollo que

jurisprudencialmente se ha dado al aparente conflicto que se suscita entre las competencias
que tanto las autoridades nacionales y territoriales, cuando se trata de la (i) extracción de
recursos naturales no renovables, (ii) planificación, ordenamiento territorial y regulación del
uso del suelo y (iii) protección del medio ambiente.
Lo anterior, en la medida en que en dichos asuntos se observan a lo largo del texto

constitucional, la asignación de competencias a las entidades territoriales, las cuales no se
puede desconocer, inciden directamente en materia de extracción de recursos naturales no
renovables.
37
Corte Constitucional. Sentencia C-221 del 29 de abril de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
38
Ídem.
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De esta forma, desde el artículo 311 constitucional, se indica que corresponde al municipio,
como unidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, “ordenar el
desarrollo de su territorio”, así como corresponde a los concejos municipales “reglamentar los
usos del suelo” y “dictar las normas necesarias para el control, la preservación y la
determinación del patrimonio ecológico y cultural” (art. 313, lits. 7 y 9, respectivamente).
En esta medida, la Sala concluye que la ordenación del territorio, la planeación en la prestación
de servicios, la vocación económica e incluso la adopción de medidas tendientes a la protección
del patrimonio ecológico en los municipios, todas ellas competencias que se ejercen por el ente
territorial, se ven claramente impactadas por la actividad extractiva de cualquier
orden. Lo anterior, sumado a la copropiedad que en materia de recursos naturales no
renovables se comparte entre la Nación y los entes territoriales, hace que surja la siguiente
pregunta: ¿cómo resolver la tensión que se genere en el ejercicio de las funciones
específicas de cada nivel de la organización en la materia?
La respuesta al anterior interrogante tiene su origen en los pilares del diseño y la arquitectura
constitucional colombiana, como a continuación pasa a explicarse en forma detallada:
Colombia, está organizada como una “República unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales”, tres principios cuyo contenido son fundamentales para dar
respuesta a la pregunta expuesta en forma precedente.
El concepto de Estado Unitario, corresponde con una forma de organización que implica la
aplicación del “principio de la centralización política, que se traduce en unidad de mando
supremo en cabeza del gobierno nacional, unidad en todos los ramos de la legislación, en cabeza
de un Congreso y, en general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen vigencia
para todo el espacio geográfico nacional; la centralización también implica la unidad en la
jurisdicción.”39 De otro lado, la descentralización, implica una serie de mecanismos a través
los cuales se realiza la transferencia de asuntos, competencias o funciones desde el centro a
otras entidades de la organización administrativa y/o territorial, para que las mismas sean
ejercidas de forma autónoma.
Del principio de Estado Unitario, la Corte Constitucional ha considerado que se presenta una
situación de “unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la
existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias
subordinadas a la ley en el nivel territorial, y por otro, la existencia de competencias
centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el
territorio nacional. Del principio unitario también se desprende la posibilidad de
intervenciones puntuales, que desplacen, incluso a las entidades territoriales en asuntos que
de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con las cuales
existe un interés nacional de superior entidad.”40
En relación con el principio de autonomía de las entidades territoriales y sobre la necesidad de

concertación entre la Nación y los entes territoriales, resulta relevante traer a colación los
argumentos que fueron expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-123 de 2014,
en la cual se estudió una demanda de constitucionalidad sobre el artículo 37 del Código de
Minas que tenía para esa fecha, antes de ser declarado inconstitucional.
39
Corte Constitucional. Sentencia C-497 A del 3 de noviembre de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
40
Corte Constitucional. Sentencia C-149 del 4 de marzo del 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
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En dicha oportunidad, la norma se declaró exequible en forma condicionada, en los siguientes

términos: “en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la
realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades
competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales
concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de
sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la
salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política”.
(Resaltado de la Sala).
Para arribar a la citada resolutiva, la Corte Constitucional consideró que la simple existencia
de una regulación nacional que establezca límites a la facultad de reglamentar los usos del
suelo por parte de los municipios no implica per se vulneración del principio de autonomía
territorial.
Lo anterior, en virtud de los siguientes artículos constitucionales:

(i) El 28841, en virtud del cual la gestión los intereses de los municipios debe hacerse dentro
de los límites de la Constitución y la ley;
(ii) El 311 y el 313 numeral 7;
(iii) El 332 que asigna la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales al Estado;
(iv) El 33442 que determina que la intervención del Estado en la economía debe seguir los
parámetros establecidos en la ley, así como que dicha intervención debe tener como objetivo
el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del territorio.
En la referida sentencia la Corte Constitucional trazó el concepto de autonomía de las

entidades territoriales en los siguientes términos:
 El artículo 288 de la Constitución, centra el contenido de la autonomía del ente
territorial en la posibilidad que tiene de gestionar sus propios intereses, dentro de
los límites de la Constitución y la Ley, para lo cual puede (i) gobernarse con
autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii)
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones y (iv) participar de las rentas nacionales.
 Lo anterior, no puede leerse de forma descontextualizada, especialmente, cuando desde

el artículo 1º constitucional, se expone que Colombia adoptó una forma de
organización política unitaria, aspecto que necesariamente implica la armonización de
ambas notas características del diseño institucional nacional.
41
“Artículo 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”. Por su parte, la Ley Orgánica de Desarrollo Territorial, en su artículo
29 le otorga a los municipios las siguientes competencias en materia de ordenamiento territorial: a) Formular y adoptar los planes de
ordenamiento del territorio; b) Reglamentar de manera específica el uso del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales. c) Optimizar
el uso de la tierra disponible y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y
metropolitanos.
42
La norma citada establece que “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley,
en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en
los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de
sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de
manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.
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 Bajo la anterior perspectiva, es claro que existe un sistema de limitaciones recíprocas43

el cual implica que ninguno de estos principios puede ser interpretado y/o aplicado en
perjuicio o desconocimiento del otro, pues es necesario obtener su plena coexistencia.
Así las cosas “el concepto de unidad del Estado colombiano no puede ser utilizado como
pretexto para desconocer la capacidad de autogestión de las entidades territoriales, y a
su turno, la autonomía de las entidades territoriales no puede ser entendida de manera
omnímoda para hacer nugatorias las competencias naturales de las instancias
territoriales centrales.”44
 El mismo texto constitucional consagró en el artículo 288 el mecanismo para lograr la

armonización a la que se hizo referencia en el párrafo precedente, de manera específica,
al señalar que “las distintas competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales
serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad
en los términos que establezca la ley.”
De lo dicho, se concluye que la existencia de diversas competencias, atribuidas constitucional

y/o legalmente a las entidades territoriales y a las del nivel central, no pueden ser analizadas,
interpretadas y/o aplicadas en detrimento de la posibilidad que tienen estas de participar en la
toma de la decisión que corresponda, pues claramente, existe un mandato constitucional
imperativo de concertar las decisiones y la implementación de políticas en la materia en
respeto de los principios de coordinación y concurrencia.
El deber de concertación, que se torna obligatorio para garantizar los referidos principios,
surge de la interpretación armónica de los artículos 332 y 334 de la Constitución Política, que
atribuyen al Estado la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables y la
competencia para intervenir en las decisiones relativas a su explotación.
Igualmente, deviene del desarrollo de estas normas constitucionales, en especial de la redacción

del artículo 2º de la Ley Orgánica de ordenamiento territorial –Ley 1454 de 2011–, en virtud
de la cual el ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y gestión en el marco
de un proceso de construcción colectiva de país, para cuyo logro se “propiciará las condiciones
para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con
reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural
e identidad regional y nacional.” (Subrayas de la Sala).
Así lo ha entendido la Corte Constitucional que, partiendo de la ratio decidendi de la sentencia

C-123 de 2014 –que condicionó la interpretación del artículo 37 del Código de Minas “en el
entendido que, en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de
actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel
nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas
necesarias para la protección del ambiente sano…”, en la sentencia C-035 de 201745, precisó
la concertación como regla constitucional, lo cual hizo en los siguientes términos:
43
Corte Constitucional. Auto 383 de 2010.
44
Ídem.
45
Corte Constitucional, Sentencia C-035 del 8 de febrero de 2016, M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado. En esta
oportunidad la Corte decidió: “Por los cargos analizados en la presente Sentencia, declarar EXEQUIBLE el
artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, en el entendido de que i) en relación con las áreas de reserva minera
definidas con anterioridad a la notificación de la presente sentencia, la autoridad competente deberá concertar
con las autoridades locales de los municipios donde están ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de
selección objetiva de las áreas de concesión minera, y ii) en cualquier caso, la Autoridad Nacional Minera y el
Ministerio de Minas y Energía deberán garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles
con los planes de ordenamiento territorial respectivos”.
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“Esta Corporación ha optado entonces por una regla constitucional basada en la

necesaria concertación de las decisiones relativas a la explotación de los
recursos naturales, que atribuyen al Estado la propiedad del subsuelo y de los
recursos naturales no renovables y la competencia para intervenir en las decisiones
relativas a su explotación (arts. 332 y 334 superiores), así como las disposiciones
sobre la participación que compete a las entidades territoriales, como integrantes del
Estado, en las decisiones relativas a la explotación de los recursos naturales (arts. 332
y 334 referidos), la autonomía de las entidades territoriales (art. 287), el modelo
constitucional de distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, basado en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
(art. 288), y las competencias para regular usos del suelo atribuida directamente a los
municipios (arts. 311 y 313 num. 7 y 9) y departamentos (art. 300 num. 2)”.
Desde esta perspectiva, el deber de concertación obedece a que las facultades de la Nación y de
los ente territorial no pueden entenderse en el sentido de anularse recíprocamente, de tal
manera que ante la tensión entre ellas, resulta improcedente hacer prevalecer o favorecer
alguna, pues ello implicaría desequilibrar la arquitectura institucional que para el efecto
diseño el Constituyente de 1991.
Así las cosas, de lo dicho, si bien es posible predicar la asignación de competencias a los entes
territoriales en materia de regulación y uso del suelo, protección al medio ambiente y
ordenación, planeación y desarrollo del territorio, no lo es menos que es el Estado –en la
concepción previamente descrita- el propietario de los recursos naturales no renovables, del
subsuelo, así como el que planifica el manejo y aprovechamiento de dichos recursos e interviene
en la economía, por mandato de la ley, en la explotación de los mismos.
De lo anterior, se concluye que en materia de planificación, aprovechamiento, exploración y

explotación de recursos naturales no renovables, al ser una actividad multidimensional, es
claro que las competencias están distribuidas tanto en el nivel central como en el nivel
territorial, las cuales deben sincronizarse en aplicación de los criterios referidos con
anterioridad y la efectividad de los mismos implica la realización de un proceso de
concertación.
Lo anterior en aras de desarrollar el principio de coordinación, que la Corte Constitucional

definió, precisando que “parte de la existencia de competencias concurrentes entre distintas
autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo
que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines
de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de
competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas”.46
Cabe destacar que, según el Auto 053 de 2017, de las subreglas contenidas en la sentencia C-
123 de 2014 pueden resaltarse cinco elementos:
“(i) la Corte reconoce la tensión de principios constitucionales que se presenta en la
autorización sobre exploración y explotación minerales, (ii) precisa el momento en que
debe darse la participación, esto es, en la autorización de la actividad
minera; (iii), establece el instrumento que materializará dicha participación, es decir,
acuerdos sobre la protección de cuencas hídricas, salubridad de la población, desarrollo
económico, social y cultural de las comunidades, (iv) determina los actores concretos
que participarán, es decir, las entidades municipales o distritales y las autoridades del
nivel nacional y (v) reconoce expresamente la facultad de los municipios de intervenir
en la actividad minera”.
46
Corte Constitucional, sentencia C-889 del 30 de octubre de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
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2.8. Procedencia de someter a consulta popular del orden municipal la realización de

actividades de exploración y explotación de recursos naturales no renovables
De conformidad con lo expuesto, a juicio de esta Sección, no resulta posible que la planeación,
aprovechamiento, exploración y explotación de recursos naturales no renovables sea un
asunto susceptible de ser sometido a una consulta popular del orden municipal, sin que
previamente se hayan agotado los mecanismos de concertación previstos en las normas
constitucionales y en la ley, pues ello desconocería que la autonomía del municipio no es
absoluta y debe ser concertada con las autoridades del orden nacional.
Lo anterior, con fundamento en (i) los límites competenciales de los entes territoriales al
momento de convocar a consultas populares de dicho nivel y (ii) la necesidad de garantizar
que las distintas competencias que sobre el asunto se encuentran en cabeza de las autoridades
el nivel territorial y descentralizado por servicios, se armonicen de forma coordinada y
concurrente.
Así las cosas, la pregunta que busca responder sobre la existencia de límites a la forma en que
los municipios acuden a la consulta popular para el ejercicio de sus competencias, queda
resuelta, para señalar que desde el mismo texto constitucional, y en el desarrollo que
posteriormente se dio por la vía del Congreso de la República, se determinó con toda claridad
que la primera limitante, es precisamente la existencia de una competencia propia y exclusiva
del ente territorial.
Por lo tanto, al ser la ley la que determina la forma en que el Estado –nivel central y territorial-
interviene en la explotación de recursos naturales no renovables, y al encontrarse la autonomía
de los entes territoriales claramente demarcada por lo que ella fije, es claro que dicho aspecto
no es del resorte exclusivo de los municipios, distritos y/o departamentos, razón por
la cual, a dicho nivel de la organización debe realizar una concertación con el nacional a efectos
de adoptar las decisiones.
La Sala en virtud de las normas constitucionales analizadas, concluye que la actividad objeto
de regulación debe ser concertada entre los distintos niveles de la organización, pues
si bien se reconoce que la Nación –entendida como entidades del orden central- tiene sendas
competencias para determinar la política nacional en materia de minería, otorgamiento de
concesiones, entre otros, lo cierto es que la materialización de la extracción, impacta
directamente en otras facultades que son del resorte, en particular, de los municipios, como lo
son la planeación y ordenación del territorio, la protección del medio ambiente, la prestación
de servicios públicos, etc.
Lo anterior, como se señaló por las decisiones de constitucionalidad, debe fundamentarse en

los principios de coordinación y concurrencia –fijados en el artículo 288 ejusdem-, razón por
la cual, una consulta popular en la que se pregunte sobre la procedencia o no de
actividades extractivas debe estar precedida de un procedimiento de concertación entre las
autoridades nacionales y el respectivo ente territorial.
Se debe resaltar que lo concluido en precedencia no desconoce las notas democráticas y

participativas que fundan el Estado Colombiano, ni mucho menos la necesidad de garantizar
que los espacios de decisión por arte de los ciudadanos se consoliden y expandan. Ello, en tanto
desde la misma disposición constitucional, se buscó que la realización de consultas a nivel
municipal, respetara el ordenamiento mismo, es decir, la estructura unitaria que se adoptó por
el constituyente y por ello, la participación se garantiza siempre y cuando se trate de asuntos
que atañen a los habitantes de una localidad, municipio, distrito o departamento.
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En esta medida, el principio de la democracia expansiva, que como se señaló, resulta ser una
nota característica del modelo de organización adoptado por el Constituyente de 1991, no se
desconoce con la conclusión a la que se arriba en el presente acápite, toda vez que es pertinente
considerar que (i) es el mismo texto constitucional el que fijó una limitante a la forma en que
los entes territoriales acuden a los la consulta popular como mecanismo de participación
democrática; (ii) Los mecanismos de participación ciudadana se insertan dentro del contexto
integral de la arquitectura constitucional y deben utilizarse de forma armónica con la misma.
A lo dicho, se impone también señalar, que incluso los derechos de participación política –de
categoría iusfundamental-, entre los que la Carta Fundamental consagra la posibilidad de los
ciudadanos de tomar decisiones a través de consultas populares (art. 40, numeral 2º), no
ostentan el carácter de absolutos, y por lo tanto, las limitaciones razonables que sobre los
mismos se impongan, son aceptables. En el caso concreto, como se señaló, la limitación se torna
razonable, en la medida en que obedece a una expresa norma constitucional, así como al mismo
diseño del mecanismo de participación ciudadana.
Finalmente, la Sala advierte que no desconoce el contenido del artículo 33 de la Ley 136 de
1994, el cual consagra expresamente:
“Artículo 33. Usos del Suelo. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza
turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso
del suelo, que dé lugar a una transformación de las actividades tradicionales de un
municipio, se deberá realizar una consulta popular de conformidad con la ley. La
responsabilidad de estas consultas estará a cargo del respectivo municipio.”
Aunque no se discute en el sub judice la vigencia de dicha disposición normativa, es claro que
en su interpretación, debe tenerse en cuenta el condicionamiento que la misma incluye en su
texto, al señalar la procedencia de la consulta en dichos casos “de conformidad con la ley”.
Bajo dicha apreciación, es necesario concordar el contenido del mencionado artículo 33, frente
a la regulación que sobre el mecanismo de participación ciudadana fue fijada por el legislador
estatutario en la Ley 1757 del 2015. Desde esta perspectiva, la consulta popular será
procedente sin considerar factores exógenos a la circunscripción territorial respectiva siempre
y cuando el asunto sea un aspecto que conlleve el desarrollo de una competencia exclusiva y
excluyente del municipio correspondiente, más no cuando el mismo implique que otros niveles
de la organización administrativa también inciden en la toma de la decisión correspondiente.
En esta medida, aunque constitucionalmente se consagró la competencia de los entes

territoriales para decidir sobre el uso del suelo y la adopción de medidas para la protección del
medio ambiente, cuando ello implica a su vez la participación de otras competencias que han
sido asignadas a la Nación –como lo es claramente en materia de extracción de recursos
naturales no renovables, como se dejó claramente señalado en forma previa-, esta situación
impediría que los municipios de manera autónoma asumieran la procedencia de una consulta
popular en desconocimiento de otros órdenes.
…”.
En consecuencia, nuestro Órgano de cierre47 aplicó al caso en concreto las siguientes

determinaciones:
47
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“Así pues, anticipa la Sala que le asiste la razón al ANDJE al señalar que en la
sentencia de 16 de agosto de 2017 el Tribunal Administrativo de Santander incurrió
en la vulneración del derecho fundamental invocado porque desconoció la doctrina
elaborada por la Corte Constitucional48 con carácter vinculante y obligatorio debido
a la jerarquía propia de la Constitución dentro del sistema de fuentes, de
conformidad con los argumentos que pasan a explicarse:
2.10.4.1. El examen a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre las
iniciativas de los mecanismos de participación ciudadana debe ser previo, integral y
estricto. Evidencia la Sala que el tercero de los elementos no fue garantizado por la autoridad
demandada en la providencia acusada.
Lo anterior, porque el Tribunal Administrativo debía analizar con especial cuidado si la

materia que se sometería al pronunciamiento del pueblo, específicamente los ciudadanos que
integran el censo electoral del municipio de El Peñón, cumplía con las restricciones
competenciales.
Sobre el punto, la Sala insiste en que la existencia de límites competenciales de las consultas
populares territoriales, en particular relativos a que la materia objeto de consulta pueda ser
decidido en la respectiva entidad territorial, exige que en el marco del control judicial previo
de las diferentes modalidades de consulta popular por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, se evalúe de manera estricta, si el tipo de asunto que se somete al
pronunciamiento del pueblo cumple cabalmente esa exigencia.
2.10.4.2. En la providencia acusada el Tribunal Administrativo de Santander consideró que

el alcalde del municipio del El Peñón tenía competencia para promover la iniciativa de
consulta popular, toda vez que “… entendiendo el contexto en que se analizó la
constitucionalidad del artículo 37 del Código de Minas en la sentencia C-123 de 2014, no
puede considerarse que los mandatarios locales de los municipios y departamentos en que se
realice minería, estén privados para formular consultas sobre esos asuntos a los habitantes,
toda vez que en su momento se ordenó que las decisiones relativas a la ejecución de proyectos
mineros fueron concertados entre las entidades del orden nacional y territorial en aplicación
de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288
de la Constitución Política; de tal forma que atendidos los mecanismo de participación
ciudadana es perfectamente claro y viable que antes de realizar ese diálogo se permita a los
ciudadanos manifestarse”.
2.10.4.3. Si bien lo dicho por el Tribunal resulta cierto, es importante que durante todo el
procedimiento de la consulta popular y al proferirse el control de constitucionalidad se
aprecien en forma integral las normas constitucionales referidas y la línea jurisprudencial que
sobre el particular ha trazado la Corte Constitucional, en tanto no tuvieron en cuenta los
principios en virtud de los cuales:
(i) La intervención del Estado en la economía, específicamente en la explotación de los
recursos naturales no renovables, se realizará por mandato de la ley;
48
A juicio del ponente los conceptos de precedente y de doctrina constitucional son diferentes. En relación con la doctrina constitucional.
Consultar la aclaración de voto presentada frente al proceso de Rad. No.: 11001-03-15-000-2017-01234-00; Actora: Cecilia Constanza
Vargas “En relación con la doctrina constitucional es pertinente referirnos a la sentencia C-085 de 1995 en la que se indicó que el juez
constitucional es el intérprete autorizado de la Constitución, a esta interpretación se le denominó doctrina constitucional, labor que se
materializa al determinar el contenido de un precepto constitucional y que tiene un carácter vinculante y obligatorio debido a la jerarquía
propia de la Constitución dentro del sistema de fuentes. Las interpretaciones que realiza la Corte Constitucional se expresan en dos clases
de pronunciamientos, según la función asignada a dicha Corporación. De un lado, los que se profieren en el marco del control de
constitucionalidad y son vinculantes y obligatorias para todos los destinatarios del sistema. Y, de otra parte, los que se relacionan con la
revisión de los fallos de tutela, que tienen fuerza vinculante y obligatoria siempre que estén contenidos en sentencia de unificación SU”.
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(ii) La Constitución estableció que el Estado, es el propietario del subsuelo y los

recursos naturales no renovables. (artículos 332 y 334 del C.P., ello implica que la
Nación también tiene interés en el asunto, así como claras y expresas competencias que
distintas normas del ordenamiento jurídico han radicado en cabeza de entidades del
orden central;
(iii) La explotación de estos recursos del subsuelo afecta sin lugar a dudas el suelo y, por
ello, el ejercicio de competencias sobre el uso del mismo que le corresponden a las
autoridades del orden territorial (artículos 311 y 313 numeral 7 C.P.).
(iv) Como consecuencia de lo anterior, entran en tensión principios constitucionales, de un

lado, el Estado Unitario y el desarrollo y, de otro, la autonomía de las entidades
territoriales y el medio ambiente sano.
(v) La mencionada tensión debe superarse sin que pueda desconocerse el

contenido de alguno de los grupos de principios.
(vi) Lo anterior se logra mediante los principios de coordinación y concurrencia49, que

permiten que en el proceso de autorización para la realización de actividades de
exploración y explotación de los recursos naturales no renovables –cualquiera sea el
nombre que se dé al procedimiento para expedir dicha autorización por parte del
Estado- se tengan en cuenta los aspectos de los cuales se fundan en el principio
constitucional de autonomía territorial, es decir, teniendo en cuenta la opinión de las
entidades territoriales.
(vii) Los ciudadanos también pueden intervenir en la toma de decisiones de protección de

los recursos naturales y de vigilancia y control social para la conservación del ambiente
sano a través de los mecanismos de participación ciudadana.
(viii) Corresponde al legislador regular la intervención estatal en la explotación de

los recursos naturales, mediante un proceso que permita la participación de
las entidades territoriales en observancia de los principios autonomía
territorial, de concurrencia y coordinación y, de los ciudadanos, en asuntos de
carácter ambiental (artículo 79 de la Constitución Política50).
(ix) Ante la ausencia de un procedimiento reglado que permita armonizar las competencias
a través de los principios de concurrencia, subsidiariedad y coordinación, surge como
la alternativa que mejor garantiza (a) las competencia de la Nación, y (b) las entidades
territoriales respecto de las decisiones sobre la explotación de RRNR, así como la (c)
participación ciudadana en las decisiones que afecten el medio ambiente; la realización
de una concertación previa, esto a la luz de los artículos 332 y 334 de la Constitución
49
En relación con el punto, la C-123 de 2014 mencionó que esto obedece a que dichas competencias deben realizarse dentro de los parámetros
que determine la ley, “excluir a los consejos municipales del proceso de regulación y reglamentación de las mismas desconoce los principios
de concurrencia y coordinación que deben inspirar la repartición de competencias entre los entes territoriales y los entidades del nivel
nacional. Principios que son exigencias de rango constitucional, expresamente previstos por el artículo 288 de la Constitución como los
parámetros a partir de los cuales se armonice el principio de autonomía territorial con un principio que, como el de forma unitaria del Estado,
está en constante tensión con aquel. Se recuerda que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el principio de coordinación “parte de
la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera
armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal.
Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de
ejecución de las mismas”.
50
Constitución Política, artículo 79 “ARTICULO 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente
sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial
importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
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Política y del artículo 2º de la Ley Orgánica de ordenamiento territorial –Ley 1454 de

2011–, en virtud de la cual el ordenamiento territorial es un instrumento de
planificación y gestión en el marco de un proceso de construcción colectiva de país,
para cuyo logro se “propiciará las condiciones para concertar políticas públicas entre
la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad geográfica,
histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad regional y
nacional.” (Subrayas de la Sala).
Si a la anterior interpretación se suma la expresa previsión normativa de la Ley 1757 de 2015,

artículo 18, que estable las materias que pueden ser objeto de iniciativa de consulta popular e
indica que “solo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa, consulta
popular o referendo ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de
la respectiva corporación o entidad territorial”, resulta claro que, aun cuando los
ciudadanos en respeto al artículo 79 Constitucional pueden participar en las decisiones que
llegaren a afectar su derecho al medio ambiente sano y, los municipios tienen la competencia
para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente de conformidad
con los artículos 300, 311 y 313 numeral 7º. de la Carta Política, estas prerrogativas de los
ciudadanos y de los municipios no pueden desconocer las competencias que sobre la
explotación de los recursos naturales tienen las demás entidades del Estado del nivel
central.
2.10.4.4. Así las cosas, encuentra la Sala que la decisión del Tribunal Administrativo omitió
realizar un análisis que escudriñara el marco y diseño constitucional que se expuso en la
presente providencia, así como el contenido de las reglas decisionales que se han fijado por la
Corte Constitucional sobre el asunto, especialmente, las alegadas por la parte actora.
De esta manera, si bien el Tribunal acusado empleó como sustento de su decisión las
consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia T-445 de 2016 en la que
se precisó que “los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y
garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan
prohibiendo la actividad minera” e incluso citó la sentencia C-123 de 2014, lo cierto es que
al decidir sobre la constitucionalidad de la pregunta del mecanismo de participación
ciudadana, desconoció la interpretación desarrollada por la Corte Constitucional en
relación con los principios de “Estado unitario” y “autonomía territorial” y
“participación ciudadana”, contenida en casi una decena de sentencias de
constitucionalidad en las que se ha señalado que el procedimiento para la
aprobación de actividades relacionadas con la explotación de recursos naturales no
renovables no compete exclusivamente ni a la Nación ni a las entidades territoriales,
por ello, en el mencionado trámite deben intervenir los dos niveles de administración,
con la participación de las personas que puedan ver afectado su derecho a disfrutar
de un ambiente sano, todo, en el marco de los principios de concurrencia,
coordinación y subsidiariedad.
Con lo anterior, además desconoció las normas constitucionales que consagran las
competencias concurrentes de la Nación y de los entes territoriales en esta materia,
concretamente de los artículos 80, que le confiere a al Estado la obligación de planificar el
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales; 288 que consagra los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad en materia de competencias entre la Nación y los
entes territoriales y entre estos y las demás autoridades del Estado; el 333 que consagra la
libertad económica dentro de los límites del bien común y el 334 que establece en cabeza del
Estado la dirección general de la economía.
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En esta medida, el procedimiento encaminado a realizar la consulta popular y las

consideraciones que se efectuaron en la sentencia cuestionada, no resultan razonables, en la
medida en que se omitió efectuar un análisis integral y estricto del texto de la pregunta, en
especial, en lo relativo a la compatibilidad material de la misma con la Constitución, el
cual resulta obligatorio en el procedimiento judicial de revisión de constitucionalidad, tal como
se expuso por la Corte Constitucional en la sentencia C-150 del 2015.
Finalmente, es de anotar que el tribunal constitucional en las sentencia de constitucionalidad

en comento no expuso la forma en que se solucionan las tensiones entre las competencias de la
Nación y los entes territoriales en materia de extracción de recursos naturales no renovables,
limitándose a señalar la procedencia de la consulta en dichos casos, sin establecer el mecanismo
en que se garantizaría que la Nación, como propietaria de dichos recursos, participe en la forma
en que se decide sobre los mismos.
Por ello, ante la falta de una regulación normativa respecto de la intervención estatal
en la explotación de los recursos naturales, mediante un procedimiento que permita
la participación de la Nación y las entidades territoriales en observancia de los
principios autonomía territorial, de concurrencia y coordinación y, de los
ciudadanos, considera la Sección Quinta que la alternativa que de mejor manera
garantiza (a) las competencia de la Nación y (b) de las entidades territoriales
respecto de las decisiones sobre la explotación de RRNR, así como (c) los derechos
democráticos de las ciudadanos en la toma de las decisiones que afecten el medio
ambiente, es la realización de una concertación previa entre las entidades estatales.
Frente al punto, se destaca que atendiendo a que la naturaleza de la decisión adoptada a

través de una consulta popular es de carácter obligatorio, esto, según lo dispuesto por
los artículos 55 de la Ley 134 de 1994 y 41 de la Ley 1757 de 2015, la concertación debe ser
previa y no posterior al desarrollo del mecanismo de participación ciudadana, pues
lo contrario implicaría que la autoridades estatales puedan alterar o desconocer la decisión
inmutable del pueblo expresada en el mecanismo de participación ciudadana.”.
Por lo reseñado, es claro que existe competencia de las entidades territoriales, y en

este caso, de la iniciativa de origen ciudadano de la municipalidad de Roncesvalles -
Tolima, para promover la consulta popular en su territorio, sobre la ejecución de
actividades minero energéticas y de hidrocarburos en su territorio; pero esa
competencia concurre con las de la Nación, razón por la cual la concertación previa
debió iniciarse antes de la formulación del trámite ciudadano de Consulta popular,
ya que no es posible evacuarlo, material, física y filosóficamente, después de
eventualmente ser aprobado, en el mejor escenario posible.
iii)
Instrucción impartida por la Registraduria Nacional del Estado civil
mediante circular No. 031 del 11 de marzo de 2019, en atención a la
Sentencia de Unificación No. 095 del 11 de octubre de 2018.
Teniendo en cuenta la Circular No. 031 del 11 de marzo de 2019 aportada por la
Registraduria Nacional del Estado Civil51, se tiene que esta impartió instrucción a los
delegados departamentales y a los Registradores del Estado Civil para que se
abstengan de dar trámite a iniciativas de participación ciudadana y suspendan a
aquellas que cursan en sus despachos, en aras de darle alcance y efectos a la Sentencia
de Unificación de la Corte Constitucional No 095 de 2018, por medio del cual se
51 Cuaderno de Pruebas Registraduria Nacional del Estado Civil del folio 72 al 73
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ordenó al Congreso de la República definir uno o varios mecanismos de participación

ciudadana y uno o varios instrumentos de coordinación y concurrencia nación
territorio para que en el menor tiempo posible.
Lo anterior, tiene fundamento en el sentido que la precitada sentencia de unificación

indica que debe existir una coexistencia de los principios de Estado unitario y
autonomía territorial, donde debe existir límites competenciales para la procedencia
de consultas populares territoriales específicamente relacionados con la materia
objeto de consulta, por lo tanto no puede ser sometido a decisión de la entidad
territorial la decisión unilateral de explotación de los recursos naturales no
renovables.
En esta Sentencia de Unificación, emitida por la Corte Constitucional pone de

presente que no existe una regulación específica y clara respecto a los mecanismos
participación ciudadana cuando se trata de exploración de recursos naturales no
renovables, donde debe existir una concurrencia entre la nación y las entidades
territoriales, al respecto dijo:
“… De las normas estudiadas, esta Sala identifica que en el proceso para determinar, delimitar
y clasificar áreas para el desarrollo de actividades de exploración y producción de
hidrocarburos resultan aplicables los principios constitucionales relativos a i) el ordenamiento
territorial; ii) los recursos naturales renovables; iii) la protección del medio ambiente y, iv) los
procedimientos de consulta y coordinación con los entes territoriales y con las comunidades o
grupos étnicos. Sin embargo, no se evidencia una regulación específica y clara que dé
cuenta de la implementación vigorosa de los principios de democracia participativa
(artículos 1,40, 79, 130, 105 y 95 constitucionales) y coordinación y concurrencia
nación- territorio (artículo 288 constitucional), puesto que en los reglamentos
internos de la ANH no existe una norma que materialice de manera armónica los
principios de Estado unitario y de autonomía territorial.
(…)
Del análisis expuesto, y en razón de la inexistencia de una regulación definida por el
Legislador respecto a la regulación de mecanismos de participación ciudanía e instrumentos
de coordinación y concurrencia entre la nación y las entidades territoriales específicos para la
explotación del subsuelo y de RNNR, la Sala encuentra que existe en la materia un déficit de
protección constitucionalmente inadmisible.
En ese sentido, para la Sala es evidente que existe un déficit de protección, porque se desconoce
una realidad que desde un enfoque constitucional, requiere un imperativo de atención toda
vez que el ordenamiento jurídico colombiano no garantiza legalmente de forma específica la
participación de las comunidades que se encuentran ubicadas en lugares donde se desarrollan
actividades u operaciones para explorar o explotar RNNR y del subsuelo, y que puedan verse
impactadas o afectadas por las mismas, ni un instrumento para que las entidades territoriales,
a través de sus autoridades competentes, concurran en la definición, ejecución y seguimiento
de las actividades de hidrocarburos y de minería.
Identificado el déficit de protección constitucional, y de acuerdo con los postulados

constitucionales de Democracia Participativa y Estado Social de Derecho corresponde al
Legislador corregir el déficit de protección advertido y determinar los mecanismos e
instrumentos para la participación y la concurrencia nación territorio.
Al Legislador le compete corregir el déficit de protección constitucional existente.
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La Sala advierte que el Legislador, en el marco de sus competencias de determinar

las condiciones para la explotación de los RNNR (artículo 151 constitucional),
regular los derechos fundamentales y los mecanismos de participación ciudadana
(artículo 152 constitucional) y determinar las competencias de entidades
territoriales (artículo 151 constitucional), tiene la obligación de definir, en el rango
legal adecuado, lo relativo a la creación de un mecanismo o de mecanismos para la
participación ciudadana y la coordinación y concurrencia nación territorio en los
sectores de hidrocarburos y de minería.
Para ello, el Legislador debe establecer los mecanismos e instrumentos adecuados en atención
al grado de complejidad de las decisiones que implican el manejo de los recursos del subsuelo
y de los RNNR como asuntos públicos de interés nacional, en los que debe primar el interés
general sobre el particular.
Teniendo en cuenta que el Legislador es quien debe superar el déficit de protección

constitucional que existe en la materia, se exhortará al Congreso de la República para que en
el menor tiempo posible defina uno o varios mecanismos de participación ciudadana y uno o
varios instrumentos de coordinación y concurrencia nación territorio.
Para la Sala es transcendental indicar que expedir dicha regulación por parte del Legislador
es de vital importancia en materia ambiental y social para el país, ya que la ausencia de la
previsión de implementación de elementos que den aplicación a los postulados constitucionales
de Estado Social de Derecho, democracia participativa, Estado unitario, autonomía territorial
y coordinación y concurrencia tiene consecuencias perjudiciales en materia de efectos
ambientales y sociales en los territorios, teniendo en cuenta que las comunidades que lo
habitan y sus autoridades locales son las que mejor pueden identificar, evitar, prevenir y/o
manejar riesgos sociales, económicos y ambientales por las operaciones y actividades
desarrolladas por la industria de alto impacto como lo es la de hidrocarburos y la de minería,
situación que puede prolongar y aumentar la desprotección.
Así mismo, y en razón de la relevancia de la materia, es importante que el Legislador para

corregir el déficit de protección constitucional existente tenga en cuenta que las garantías en
materia de coordinación y concurrencia nación territorio y de participación ciudadana para la
exploración y explotación de RNNR deben tener en cuenta la especificidad de los proyectos, la
tecnicidad y complejidad de los mismos, como por ejemplo la etapa o fase de exploración o
explotación que se adelante la cadena del sector hidrocarburos tratándose así de exploración
sísmica, exploración perforatoria, producción; o en el caso de proyectos mineros de exploración,
construcción y montaje o explotación, y en estos casos si se trata de una mina a cielo abierto o
subterrenéa. Lo anterior, por cuanto la protección constitucional que se establezca por el
Legislador debe ser de un mayor grado de protección con relación al mayor grado de afectación
que pueda generar la operación del proyecto del sector minero energético…” Negrillas fuera
de texto.
Por las anteriores razones, la Registraduría Nacional del Estado Civil imparte la
instrucción de suspender el trámite de consultas populares sobre exploración y
explotación de hidrocarburos y minería, hasta tanto el legislativo regule los diferentes
mecanismos de participación ciudadana cuando se trate de exploración y explotación
de recursos no renovables en donde debe concurrir tanto la nación como las
entidades territoriales.
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En conclusión, en el caso sub examine se debe evaluar en forma previa, integral y

estricta las competencias de las entidades territoriales respecto a los recursos del
subsuelo, antes de declarar constitucional el texto de la pregunta a elevar a consulta
popular en el Municipio de Roncesvalles - Tolima, puesto se debe tener en cuenta los
postulados de la Carta Constitucional como son los artículos 80, 332, 334, 360 y 361,
relacionados con el subsuelo, los recursos naturales no renovables, la
contraprestación económica a título de regalía en razón de su explotación y la
propiedad y competencias del Estado, puesto que no existe un derecho absoluto de
los municipios sobre los recursos del subsuelo.
iv) Respecto a la legalidad de la pregunta

Así las cosas, es inconstitucional que se convoque al pueblo de Roncesvalles - Tolima
para responder una pregunta que lleva consigo las falencias constitucionales que se
dejaron dichas, precisamente, porque de aprobarse la Consultas y su texto, lo que
corresponde es a imponer obligatoriamente su resultado en una norma local que va
en contravía de los textos constitucionales largamente analizados por el Consejo de
Estado, y que desembocó en la conclusión obvia de aplicar los principios de como
corresponde; es decir, la realización de una concertación previa entre las entidades
estatales involucradas, del orden nacional y territorial.
De esta forma, es necesario manifestar reiteradamente que se deben respetar las

competencias del nivel nacional, radicadas en cabeza del gobierno nacional central,
así como los principios de coordinación y concurrencia dispuestos en el artículo 288
de la Constitución Política. En tal sentido, esta Corporación no puede declarar
constitucional el mecanismo de participación ciudadana bajo estudio, puesto estaría
contrariando los pronunciamientos de la Corte Constitucional a quien se le ha
encargado la guarda de la supremacía de la Constitución, y lo amparado por la cosa
juzgada constitucional que prevalece respecto de la interpretación que sobre el tema
puedan hacer otros órganos judiciales.
Corolario de lo anterior y es que por falta de concertación previa, la pregunta que se

proyecta someter a consulta popular resulta inane, vacua y ayuna de rigor, ya que no
es necesario verificar si su texto y contexto cumple con los lineamientos sentados en
el artículo 52 de la Ley 134 de 1994, esto es, que sea redactada en forma clara, de tal
manera que pueda contestar con un “SI” o un “NO”; o de si contiene elementos
valorativos de carácter negativo que dirijan la voluntad del elector a un sentido.
Por lo anterior resulta manifiestamente innecesario adentrarnos en un examen de lo

capcioso y sugestivo de la pregunta, ¿Está usted de acuerdo Si o No que en el municipio
de Roncesvalles se ejecuten actividades de exploración y explotación de minería metálica a
pequeña, mediana y gran escala, además, exploración y explotación de hidrocarburos y
construcción de hidroeléctricas?
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando

justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE:
PRIMERO: DECLÁRASE inconstitucional el trámite de Consulta popular
adelantado por el promotor y vocero señor LUÍS CARLOS FORERO MURCIA,
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encaminado a responder la pregunta que se pretende elevar a consulta popular en el

Municipio de Roncesvalles - Tolima; según las consideraciones plasmadas.
SEGUNDO: NOTIFÍQUESE ésta decisión de conformidad con el artículo 612 del

C.G. del P.; COMUNÍQUESE este pronunciamiento al Representante Legal del
Municipio de Roncesvalles - Tolima, al Presidente del Concejo Municipal de
Roncesvalles - Tolima y al Registrador Municipal del Estado Civil de Roncesvalles -
Tolima, para los fines pertinentes.
TERCERO: Cumplido lo anterior, archívese el expediente.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala del treinta de mayo de dos
mil diecinueve.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA

Magistrado Magistrado
JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA

Magistrado
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73001-23-33-002-2019-00107-00 Consulta Popular Minero Energética - Municipio de Roncesvalles - Declara Inconstitucional Trámite de Consulta

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73001-23-33-002-2019-00107-00 Consulta Popular Minero Energética - Municipio de Roncesvalles - Declara Inconstitucional Trámite de Consulta

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1ª Instancia Consulta Popular

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA

Ibagué, treinta de mayo de dos mil diecinueve.

RADICACIÓN NÚMERO: 73001-23-33-002-2019-00107-01

OBJETO DEL FALLO

Aunado a lo anterior, el promotor motivó y justificó su petición en que conforme a la

Mediante Resolución No.021 del 04 de julio de 2018, emanada de la Registraduría

El día 09 de julio de 2018, la Registraduría Municipal del Estado Civil de Roncesvalles

Mediante oficio DT/RMR 0910-002 de fecha 09 de enero de 2019, la Registraduría

Mediante oficio DT/RMR 0910-003 de fecha 09 de enero de 2019, la Registraduría

La Registraduría Municipal del Estado Civil de Roncesvalles – Tolima, emitió

 El número mínimo de apoyos requeridos según el censo electoral y la clase de iniciativa

El 06 de marzo de 2019, los delegados departamentales de la Registraduria Nacional

A su turno, el 11 de marzo de 2019, la Registraduría Municipal del Estado Civil –

Indicó que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte

Expresó que, frente a la explotación del subsuelo y los recursos naturales no

CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

Claramente el mecanismo de Consulta popular no implica, en este preciso asunto, el

como un acto administrativo multisectorial (modificaciones en el P.O.T., Plan

Pero ello no puede ocurrir porque el Municipio de Roncesvalles - Tolima no es un

Es cierto que, la Corte Constitucional ha expresado el carácter profundamente

En tal escenario, la doctrina constitucional se ha edificado por mantener una

Las subreglas, fijadas por la Corte Constitucional, en la explotación minero energética

(iv) Criterios objetivos para evaluar notas introductorias y preguntas: "Las

Y existiendo un elemento común en las Sentencias aludidas –en el examen de

Para abordar la temática se debe aceptar en punto de axioma, y de conformidad con

Para desatar la disyuntiva planteada, resulta menester efectuar unas breves

Estado Colombiano, para luego adentrarnos a la naturaleza que enmarca

El estado democrático y los mecanismos de participación ciudadana.

De manera pues que con el referente jurisprudencial de la Corte Constitucional se

la H. Corte Constitucional en las Sentencias C-180 de 199411 y C-150-1512, pretende

En lo territorial, los Gobernadores y Alcaldes podrán convocar consultas para que el

Sin embargo, en lo referente a la consulta popular de iniciativa radicalmente

Los artículos 51 a 57 de la norma en mención, definieron el alcance de las consultas

La anterior disposición, también previó la necesidad de remitir la propuesta de

b) Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la constitucionalidad del

verdaderamente popular se trate, pues la novísima Ley determinó en el parágrafo del

La mediatización de la consulta popular, en las Corporaciones administrativas

Cumplido lo anterior, la realización de la consulta popular deberá efectuarse dentro

Finalmente, la decisión que se adopte en el marco de una consulta popular, es de

Consulta popular de origen ciudadano

ii) Registro de propuesta sobre el mecanismo de participación ciudadana: Se

iii) Recolección de firmas y su presentación a la Registraduría del Estado Civil:

Para solicitar una consulta popular de origen ciudadano en las entidades

iv) Entrega de formularios y estados contables: El promotor presentará los

v) Certificación del cumplimiento de los requisitos tanto constitucionales y

Una vez cumplido lo anterior, corresponde a la Registraduría Nacional del Estado

El trámite siguiente queda a cargo de la respectiva corporación pública, quienes

b) Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se

Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de

de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto.” (Negrillas fuera del

De los límites y restricciones sustanciales o materiales en materia de consulta

No se podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas o consultas

La Corte Constitucional en Sentencia C-150 de 2015, al estudiar el examen de

- Carácter generalmente facultativo y excepcionalmente obligatorio de las

- Competencia del legislador para establecer un umbral de participación para la

- Prohibición de estimular la participación en la consulta popular.

- Vigencia temporal limitada de las exigencias de consulta popular en los

- Prohibición de ejercer respecto de la consulta popular nacional un control

- Restricciones competenciales del pueblo en consulta popular.

- Prohibición de modificar la Constitución o de desconocer derechos

- Prohibición prima facie de invalidar, mediante la interposición de una acción de

Los anteriores parámetros, son fundamentales para definir el alcance de este