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2A NOM
Protocolo de Autos
Nº Resolución: 572
Año: 2017 Tomo: 5 Folio: 1476-1484
PLENA JURISDICCION
1.- El BANCO SANTANDER RIO S.A., por medio de apoderada, promueve acción
*Resolución N° 2259 de fecha 01/08/2016 dictado en Expte. Adm. N° 016443/16 por la cual
no se hace lugar al recurso de reconsideración interpuesto por la Asociación de Bancos de la
Argentina en representación de las entidades que agrupa, entre ellas su representada.
*Resolución N° 3435 de fecha 12/10/2016, dictada en el Expte. Adm. N° 016446/16 por medio
de la cual se rechaza por improcedente el recurso de reconsideración interpuesto por el Banco
Santander Rio S.A. mediante el cual adhiere a la presentación efectuada en su nombre, y en el
mismo sentido, por la Asociación de Bancos de la Argentina (Anexo IV).
* las Resoluciones sin número dictadas con fecha 09/03/2017 en ambos expedientes, de
Solicita el otorgamiento de una Medida de No Innovar prevista en el art. 19 del CCAP, a fin de
que la Dirección General de Recursos Tributarios de la Municipalidad de Córdoba suspenda,
respecto a su poderdante, la aplicación de la Resolución General N° 15/2016 que le impone
obligaciones emergentes de su designación como agente de retención de la Contribución que
incide sobre la Actividad Comercial, Industrial y de Servicios, hasta tanto se dicte sentencia en
estos autos que se expida respecto de la ilegitimidad postulada.
Manifiesta que el remedio precautorio deberá ordenar que el Municipio se abstenga de iniciar
instancia.
Advierte en forma especial, que se abstenga de trabar cualquier medida cautelar, administrativa
y/o judicial, sobre el patrimonio del Banco Santander Río S.A., y/o de sus Directivos, hasta
tanto se dicte sentencia definitiva.
Añade que solicita la medida de no innovar, a fin de evitar que la sentencia a dictarse se torne
abstracta, en forma concreta, evitando que el Municipio le imponga de forma coactiva el
Señala que la medida solicitada tiene como objeto evitar que su instituyente deba hacerse asumir
obligaciones que son propias e inherentes del órgano municipal, debiendo hacerse cargo de los
costos que dichas obligaciones conllevan y, más grave aún, de las consecuencias que éstas traen
aparejadas, esto es, llegar a tener que responder por el impuesto de terceros, ajenos a su
mandante, que como vimos, su intituyente ni siquiera puede conocer si éstos lo deben o no.
Recuerda que la prohibición de innovar solicitada se encuentra prevista en el artículo 483 del
Código de Procedimiento C. y C., y tiene cabida también el artículo 484 del mismo cuerpo
normativo dentro de las medidas cautelares no enumeradas, siendo suceptible de impetrarse en
todo tipo de juicio siempre que el derecho fuere verosímil, exista peligro que se mantenga o
altere la situación de hecho de tal forma que la sentencia se tornare ineficaz y la cautela no
pudiere obtenerse por otro medio precautorio.
Hace presente que la prohibición de innovar es una medida singular de carácter conservativa y
subsidiaria de una acción principal: la demanda de inconstitucionalidad de la Resolución
General Nro. 15/2016.
Resalta que la prohibición de innovar contenida en la misma tiene por objeto mantener el
“status” jurídico existente antes del dictado del acto administrativo en pugna con normas
garantías constitucionales.
Solicita concretamente que se disponga la suspención respecto al Banco Santander Río S.A.,
la aplicación de la Resolución General N° 15/2016 emitida por la Dirección General de
Recursos Tributarios en cuanto impone a su instituyente obligaciones emergentes de la
designación como Agente de Retención de la Contribución que incide sobre la Actividad
Comercial, Industrial y de Servicios, en abierta contradicción con el derecho aplicable y en
violación de expresas garantías constitucionales.
disposición legal creada por el único poder investido con tales atribuciones (en el caso el
Concejo Deliberante de la ciudad de Córdoba) resulta inconstitucional, pues tal circunstancia
determina la violación manifiesta del Principio de Legalidad y/o Reserva de ley, el cual ostenta
rango constitucional en virtud de los dispuesto por los artículos 4, 17, 44 y 75 inc. 2) de la
Constitución Nacional y artículos 13, 71 y 104 inc. 32) de la Constitución de la Provincia de
Córdoba. Cita doctrina.
Advierte que ha sido acreditado que la resolución impugnada no cumple los requisitos de
validez que habilitan el establecimiento de una carga pública, en tanto existe una arbitraria
desproporción entre el peso de la carga impuesta y el beneficio que la misma pudiera llegar a
generar al Municipio demandado.
2.- Peligro en la demora: tras citar doctrina y jurisprudencia referida al requisito, señala que
Sostiene que su representada corre peligro también de que el Municipio adopte medidas que,
con el objeto de compeler el acatamiento del régimen impuesto por la referida resolución
general, dificulten su actividad, tales como modificar la condición de riesgo fiscal de la
sociedad, impedir el otorgamiento de certificados fiscales para contratar, aplicar sanciones etc..
3.- Que la cautela no pudiera obtenerse por otra medida precautoria: su instituyente
solicita la prohibición de innovar con el objeto de impedir que durante la sustanciación del
juicio principal de impugnación, pueda resultar modificada su situación real de manera tal que
se vea compelida a actar la decisión arbitraria e ilegítima del Municipio demandado.
Solicita se haga lugar a la suspensión del acto administrativo por ser de imposible
cumplimiento en los términos del art. 19 del Código Contencioso Administrativo Provincial.
2.- A fs. 102 se corre vista a la contraria, la que es evacuada a fs. 105/111vta. por el Sr.
Asesor Letrado de la Municipalidad de Córdoba y letrada patrocinante.
Relatan que la actora pretende la nulidad de la Resolución Nro. 15/16, la que fue impugnada en
sede administrativa por la accionante, a través de la presentación de recurso de reconsideración,
el que fue rechazado por acto administrativo Nro. 3435 de fecha 26/10/2016. Advierten que
ambos actos administrativos reúnen todos los requisitos típicos y esenciales que son propios a
su naturaleza.
Afirman que el actor de manera subjetiva no comparta los hechos analizados y el derecho en
que se funda, el decisorio resultante, de un acto administrativo emitido por el Organismo Fiscal,
dictado en uso de sus facultades, expresado de manera escrita y fehacientemente notificado, no
significa que se configuren los vicios que atenten contra su validez.
Manifiestan que resulta evidente conforme surge del razonamiento por el absurdo al que se
llega en caso de receptar el pedido formulado por la actora, interpretado como que su parte no
podría llevar adelante un sistema de retención y/o percepción, reglado expresamente en la
legislación tributaria –art.39 CTMV – Resoluciones Grales. N° 240/03, 53/14, 15/16, 23/15
entre otras, en un todo de acuerdo a la Carta Orgánica art. 86 inc. 19, hasta tanto se resuelva el
Sostienen que no concurren los requisitos para disponer la suspensión de los efectos del acto
administrativo, ya que resulta clara la doctrina y jurisprudencia sentada al efecto en numerosos
precedentes. Cita jurisprudencia.
Refiere que haciendo una interpretación integral de toda la demanda, se concluye que de
producirse perjuicios, cosa que niegan, los mismos serían incovenientes de carácter meramente
patrimoniales, tal como la actora lo manifiesta en su demanda a fs. 29vta.
Resalta que es condición para que proceda la suspensión que es preciso denunciar en forma
específica cuál es en concreto el daño que se prevé y dejar expuesta la razón de la irreparabilidad
que se denuncia, no resultando solo suficiente que se prevea un daño lesivo al patrimonio, sino
que el perjuicio debe ser de tal gravedad que resulte problemático el medio
Agregan, que el carácter de excepcionalidad de la medida cautelar que solicita, obliga a que se
la emplee con restricción y sólo cuando sea indispensable para evitar perjuicios irreparables.
Cita jurisprudencia y doctrina.
Insisten que el art. 19 de la Ley 7182 establece una medida cautelar propia del procedimiento
contencioso administrativo que tieen una regulación específica y que procede frente al peligro
de un daño que debe ser “grave”, consecuentemente no es posible prescindir del requisito de
acreditar la “gravedad”.
Analizan que el acto cuyo efecto se pretende suspender es la Resolución General Nro. 15/16
del Organismo Fiscal que designa al Banco Santander Río S.A., agene de retención con
suficientes fundamentos fácticos y jurídicos que rebaten razonablemente los argumentos
recursivos de la actora.
Afirman que no existe verosimilitud en el derecho invocado por la actora, por tratarse de la
impugnación de actos perfectos, emanados de autorida competente, adecuados a su causa y fin,
debidamente motivados, en los que se ha respetado, la forma y el procedimiento de formación
de la voluntad administrativa y su contenido u objeto, cumplimentan las exigencias
procedimentales, gozando estos actos de presunción de legitimidad.
Hacen presente que la cuestión debatida en autos, determina que su conferente se oponga en
forma expresa al pedido de suspensión del acto porque la presentación del actor no configura
un planteo riguroso de los presupuestos de procedencia de la medida que solicita y que resultan
exigible legal y jurisprudencialmente.
Advierten que la actora al promover el incidente sólo persigue un interés particular, razón por
la cual, todos los fundamentos que expresa están basados en supuestas e hipotéticas medidas
Afirman que la actora está incumpliendo una norma vigente y consentida, ya que el día
28/04/2016 compareció ante el Organismo Fiscal y se dio de alta como agente de retención,
pero a la fecha no ha efectuado retenciones en orden a la Tasa que incide sobre la Actividad
Comercial, Industrial y de Servicios.
Reitera que el Banco Santander Río S.A. presupone un daño conjetural que de manera alguna
se ha producido, ni se producirá; que es falaz que la administración no ha tratado el recurso de
reconsideración, ya que se admitió formalmente el recurso de reconsideración presentado por
la Asociación de Bancos de la Argentina en contra de la Resolución Nro. 15/16.
Niegan que sea cierto lo expuesto por la actora respecto a la impugnación en sede administrativa
de la Resolución Nro. 15/16, ya que de las actuaciones administrativas surge que el recurso de
reconsideración presentado por la Asociación de Bancos de la Argentina (ABA) con fecha
28/04/2016 fue admitido formalmente y rechazado sustancialmente por Resolución Nro.
2259/16 de fecha 01/08/2016, el que agotó la vía administrativa.
Relatan que con fecha 28/04/2016 el Banco accionante efectuó una presentación impugnando
el régimen de retención, en el que adhería en un todo a los fundamentos expuestos por la ABA,
rechazándose este recurso por Resolución Nro. 3135/16 emanada de la Dirección General de
Recursos Tributarios, ya que el impugnante no expresó agravios, incumpliendo los requisitos
del art. 429 del CTMV.
Arguyen que la actora no sufre daño irreparable alguno, ya que en cumplimiento con la
normativa tributaria contenida en la Ordenanza Tarifaria Anual y Res. Gral N° 240/03 y N° 53
y N° 15/16, la entidad bancaria, deberá retener un porcentaje de los montos dinerarios
depositados por sus clientes, los que luego ingresará al fisco municipal, en concepto de tasa que
incide sobre la Actividad comercial, industrial y de servicios, advirtiendo, que es el mismo
procedimiento que lleva adelante como agente de retención designado por Resolución Nro.
29/15 (Anexo I-pág2) emitida por la Secretaría de Ingresos Públicos de la Dirección
Expediente Nro. 3611432 - 9 / 17
General de Rentas, en orden al Impuesto a los Ingresos Brutos.
Explican que para el hipotético caso que el Banco efectúe retenciones a sujetos que no son
contribuyente de la tasa, la normativa municipal (Res. N° 23/15) establece régimen de
exclusión de los mismos (Resolución Nro. 240/03, art. 3°) y un régimen de devolución de
retenciones efectuadas contemplado en el art. 16 de la Resolución General Nro.53.
Solicitan el rechazo del incidente de suspensión de los efectos del acto administrativo, con
costas.
Formulan reserva de caso federal (art. 14 de la Ley 48).
Y CONSIDERANDO:
II) Que el art. 19 de la Ley 7182 regula como medida cautelar, la suspensión de la ejecutoriedad
del acto administrativo impugnado, la que será dispuesta por el Tribunal, previa vista a la
contraria.
En efecto, dicho artículo establece que al interponerse la demanda podrán los interesados
solicitar al Tribunal la suspensión de la ejecución del acto administrativo materia de la causa.
Procederá la suspensión cuando la ejecución del acto impugnado sea susceptible de causar un
grave daño al administrado y se estimara que de la suspensión no se derivará lesión al interés
público.
III) Que las condiciones de procedencia de la medida suspensiva deben ser alegadas
fundadamente por quien la solicita, a fin de posibilitar al Juzgador efectuar la pertinente
Como es sabido, los actos administrativos -por el hecho de serlo- gozan de presunción de
legitimidad y en razón de ella, de fuerza ejecutoria, inspirada en el interés público tutelado,
circunstancia en virtud de la cual, la decisión enervante de tal principio que la accionante
pretende, debe tener necesariamente en cuanto a su concesión, carácter "restrictivo" y
"excepcional" en cuanto afecta el principio de ejecutoriedad del acto administrativo
(MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Buenos Aires 1982,
pág. 659).
Administrativo, Ed. Civitas, Madrid 1990, pág. 540 y sgtes.), ”No sólo por la presunción de
legalidad del acto administrativo, sino también y sobre todo para dotar de continuidad,
una perfecta ecuación entre la prerrogativa y la garantía... La realización de los fines públicos
M. M., Derecho Procesal Administrativo, Buenos Aires 1996, pág. 319 y sgtes.).
IV) Que es oportuno recordar que la presunción de legitimidad del acto administrativo se basa
en una razón eminentemente práctica, ya que "...sería imposible para el Poder Ejecutivo
desarrollar su actividad ejerciendo su potestad de mando si, ante la resistencia de los
particulares a sus órdenes y la impugnación que éstos hicieran de la validez de ellas, fuera
necesario hacer declarar su validez por el tribunal judicial como condición previa para exigir
su cumplimiento” (MAIRAL, Héctor, Control Judicial de la Administración Pública,
V) Que la firma BANCO SANTANDER RÍO S.A. solicita que este Tribunal, con motivo de la
acción contencioso administrativa de plena jurisdicción, ordene la suspensión de la Resolución
operaciones que efectúen con sujetos que desarrollen en esta Ciudad, actividades alcanzadas
por el Tributo.
Mediante esta resolución se designó a partir del 02/05/2016 como Agente de Retención de la
mentada contribución, en las operaciones sujetas a retención que efectúe con quienes,
revistiendo la calidad de proveedores, desarrollan actividades alcanzadas por la contribución, a
los sujetos que se indicaron en el Anexo I, entre los que se encuentra la firma actora.
De tal modo -alega- interpreta que la Resolución General N° 15/2016 ha modificado uno de los
elementos constitutivos del tributo, esto es, el sujeto pasivo de la Contribución que incide sobre
la Actividad Comercial, Industrial y de Servicios, lo que a su juicio torna ilegítima a
VI) Que como es sabido, la Corte, ha dicho con firmeza, en reiteradas oportunidades, que el
examen de la procedencia de las medidas cautelares contra actos administrativos de naturaleza
tributaria, ha de efectuarse con particular estrictez, atento a la afectación que producen sobre el
erario público (Fallos: 313:1420; 318:2431, entre muchos otros), pues la percepción de las
rentas del Tesoro -en el tiempo y modo dispuestos legalmente- es condición indispensable para
VII) Que en el estadio actual de desarrollo del proceso contencioso y desde la perspectiva que
brinda el análisis propio de toda medida cautelar como es la verosimilitud del derecho invocado,
el alegado menoscabo al principio de legalidad o reserva de ley, prima facie, encuentra
fundamento normativo no solo en los preceptos citados por la actora de la Constitución Nacional
y Provincial, sino también en la Carta Orgánica Municipal de la ciudad de Córdoba, cuyo art.
45 sobre “Tributos” establece: “El sistema tributario y las cargas públicas municipales se
Asimismo, el art. 2 del Código Tributario Municipal es más específico al determinar que:
“Principio de Legalidad. NINGÚN tributo puede ser exigido sino en virtud de ordenanza.
En orden a este principio, la doctrina del T.S.J. ha explicitado que: “El principio de legalidad
en materia tributaria se traduce en el ejercicio de atribuciones de competencia exclusiva y
excluyente del Poder Legislativo (arts. 4, 17, 75 incs. 1° y 2°, 76, 99 inc. 3° y cc. de la
Constitución Nacional; 13, 71, 104 incs. 1, 29, 32, 35 y 41, 144 incs. 1, 2 y 11, 180, 186 inc.
3, 188 inc. 1° y cc. de la Constitución Provincial; arts. 45, 64 inc. 24 y cc. de la Carta Orgánica
de la Ciudad de Córdoba; art. 2 y cc. C.T.M. y doctrina de la C.S.J.N. en Fallos 155:290;
248:482; 303:245; 312:912; 316:2329), cuyo ejercicio está vedado al Poder
apreciación que brinda el juicio de mera probabilidad propio de la cautelar, es posible con
carácter de excepción, hacer lugar a la medida de suspensión de los efectos de la Resolución
General N° 15/2016, hasta tanto se dicte sentencia definitiva.
Ello es así por cuanto la firma actora ha puesto de manifiesto el grave daño que de la ejecución
de esa resolución podría derivarse para sus intereses jurídicamente protegidos, al punto de
convertirse en sujeto pasivo solidario de una contribución respecto de la cual no se configura a
su respecto el hecho imponible ni se encuentra vinculado, y que esa condición jurídica de sujeto
pasivo solidario, no tiene fuente legal, sino que le es exigible a partir de su designación como
agente de retención en virtud de la Resolución General N° 15/2016.
A ello se suma, que la Municipalidad de Córdoba cuenta con los instrumentos jurídicos
adecuados para no paralizar -y más bien- continuar en la gestión de la regular percepción del
tributo municipal como lo venía haciendo, hasta tanto la situación jurídica del agente de
retención aquí planteada, sea objeto de decisión en la sentencia definitiva.
IX) Que en cuanto a la contracautela, atento las especiales particularidades del régimen de
retención de que se trata, se estima razonable establecerla en el equivalente a tres (3) fianzas
personales de los letrados, las que fueron ofrecidas y ratificadas en forma en el libro de fianzas
del tribunal, conforme proveído de fecha 29/08/2017 (cfr. fs. 102).
X) Que las costas de este incidente se imponen por el orden causado en razón de lo novedoso
del asunto y la complejidad hermenéutica de las normas tributarias (art. 130 del C.P.C. aplicable
que incide sobre la Actividad comercial, Industrial y de Servicios”; por los fundamentos
transcriptos en la relación de causa, a los que me remito.
II.- Que, a los fines de la procedencia de la medida requerida, la ley del fuero exige la
acreditación de un grave daño al administrado y, como contrapartida, la falta de lesión al interés
público en el despacho de la tutela preventiva; todo lo cual debe analizarse teniendo en
III.- Debe tenerse presente que resultan susceptibles de actuar como agentes de retención y de
percepción sólo quienes son parte en un acto jurídico en el cual la contraparte, por razón de
dicho acto, es deudor del fisco; con lo cual la responsabilidad por deuda ajena que prevén las
legislaciones tributarias presuponen una relación entre el hecho imponible y el sujeto obligado,
un vínculo jurídico con el contribuyente. Y es tal relación directa con el hecho imponible nacido
en cabeza del contribuyente la que justifica la responsabilidad solidaria frente al fisco que le
IV.- Que, en el caso de autos, la Entidad Financiera actora resulta totalmente ajena al hecho
imponible previsto para la tasa de que se trata, lo que confiere suficiente verosimilitud del
El grave daño que le acarrea la medida surge evidente de las responsabilidades que le asigna
la propia Ordenanza Tributaria a los Agentes de Retención, quienes responden solidariamente
por la obligación nacida en cabeza del contribuyente, sin tener ninguna intervención en el hecho
imponible descripto en la norma legal.
V.- Con base en los fundamentos expuestos, adhiero a la solución propuesta por los Vocales
preopinantes, tanto en el despacho de la medida como en lo relacionado a la imposición de
costas.
Por ello y normas legales citadas,
SE RESUELVE:
I) Hacer lugar a la pretensión cautelar de suspensión de los efectos de la Resolución N°
II) Imponer la costas por el orden causado y diferir la regulación de los honorarios de los Dres.
María Inés Sherriff y Mario Ignacio Martínez Crespo, si correspondiere, para cuando se
determine el monto del juicio (art. 1, 26 y cc. de ley 9459).