Valverde V, Karla - Ciudadanía y Calidad de Vida: Debates, Retos y Experiencias en Torno Al Desarrollo Social en México y América Latina

Ciudadanía y calidad de vida:
Debates, retos y experiencias

en torno al desarrollo social
en México y América Latina
DIRECTORIO
Universidad Nacional Autónoma de México
Enrique Luis Graue Wiechers

Rector
Leonardo Lomelí Vanegas

Secretario General
Leopoldo Silva Gutiérrez

Secretario Administrativo
Mónica González Contró

Abogada General
Joaquín Díez-Canedo Flores

Director General de Publicaciones y Fomento Editorial
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales
Angélica Cuéllar Vázquez

Directora
Arturo Chávez López

Secretario General
Juan Manuel López Ramírez

Secretario Administrativo
Ilan Edwin Garnett Ruiz

Jefe del Departamento de Publicaciones
Ciudadanía y calidad de vida:
Debates, retos y experiencias
en torno al desarrollo social
en México y América Latina
Karla Valverde Viesca

Enrique Gutiérrez Márquez
Jesús Arturo Flores López
Carlos Ángel González Martínez
(Coordinadores)
Esta investigación, arbitrada a “doble ciego” por especialistas en la materia, se privilegia con
el aval de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la unam.
Este libro fue financiado con recursos de la Dirección General de Asuntos del Personal Aca-
démico de la Universidad Nacional Autónoma de México, mediante el proyecto “Ciudada-
nía y calidad de vida: herramientas para el análisis del desarrollo social en México” como parte
del Programa de Apoyo a Proyectos de Investigación e Innovación Tecnológica (PAPIIT)
IN308214-2.
Ciudadanía y calidad de vida: Debates, retos y experiencias

en torno al desarrollo social en México y América Latina
(coordinadores)
Primera edición: 05 de diciembre de 2017.
D.R. © Universidad Nacional Autónoma de México

Ciudad Universitaria, Delegación Coyoacán, C.P. 04510, CDMX, Facultad de Ciencias Po-
líticas y Sociales, Circuito Mario de la Cueva s/n, Ciudad Universitaria, Delegación Coyoa-
cán, C.P. 04510, CDMX.
D.R. © Ediciones La Biblioteca, S.A. de C.V.

Azcapotzalco la Villa No. 1151
Colonia San Bartolo Atepehuacán
C.P. 07730, CDMX.
Tel. 55-6235-0157 y 55-3233-6910
Email: contacto@labiblioteca.com.mx
ISBN UNAM: 978-607-02-9987-2

ISBN EDITORIAL: 978-607-8364-57-2
Diseño de portada: Rodrigo Mazza
Diseño tipográfico: Fernando Bouzas Suárez
Queda prohibida la reproducción parcial o total, directa o indirecta, del contenido de la pre-
sente obra, sin contar previamente con la autorización expresa y por escrito de los editores,
en términos de lo así previsto por la Ley Federal de Derechos de Autor y, en su caso, por
los tratados internacionales aplicables.
Impreso y encuadernado en México

Printed and bound in México
Contenido
Introducción
Karla Valverde Viesca, Enrique Gutiérrez Márquez, Jesús Arturo Flores López
y Carlos Ángel González Martínez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
I. Debates contemporáneos y renovación de los discursos en torno a la

calidad y la satisfacción con la vida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
El desafío de estudiar la calidad de vida en los países de América Latina

Graciela Tonon de Toscano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Living Well within Planetary Limits: A comparative analysis of contrasting

paradigms for achieving quality of life in South Korea and Bolivia
Karen Frances Bell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Cooperación internacional para el desarrollo y calidad de vida: alcances,

logros y retos en México
Cristina Tapia Muro y María Elena Romero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Bienestar subjetivo en México. Un análisis desde los dominios vitales.

Noé Roberto Castellanos Cereceda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Fundamentos institucionales del componente ciudadano en la política social.

Reflexiones sobre el caso de México.
Maximiliano García Guzmán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Otras economías, otros empleos.

María Cristina Girardo Pierdominici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
7
El programa Asignación Universal por Hijo como impulsor de la calidad de
vida para la población argentina.
Eliana Isabel Sánchez Rangel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Precarización del trabajo y exclusión laboral: Sus implicaciones en la

distribución del ingreso en México.
Rosa Aurora Osorio Orozco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
II. Experiencias de participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
Cinco años de Presupuesto Participativo en el Distrito Federal. Un balance

de la participación ciudadana.
Karla Valverde Viesca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Mecanismos formales de participación ciudadana en Nuevo León: Un

análisis de esfuerzos estatales y representaciones ciudadanas.
Claire Elizabeth Grace Wright y Elisa Raquel Yllán Ramírez . . . . . . . . . . . . 209
Participación ciudadana como mecanismo de incidencia en las políticas

migratorias: El caso del Colectivo Migraciones para las Américas COMPA.
Miguel Ángel Márquez Zarate, Luis Ángel Gallegos Rodriguez
y Karla Pérez Guadarrama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
Participación ciudadana y control social en la gestión pública. Propuesta

para un modelo local.
Adela Figueroa Reyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
La participación ciudadana en el proceso legislativo mexicano: inercias y

oportunidades.
Khemvirg Puente Martínez y Anahí Gutiérrez Luna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
Participación desde la identidad: construcción de ciudadanía dentro de la

diversidad sexual.
Velia Marina Carral Torres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
From Citizen Participation to ‘the People President’: the ‘Cabinets of the

Family, Health and Community ’ in Nicaragua
Joanna Howard . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
III. Satisfacción y calidad de vida en tiempos de crisis democrática . . . . . . 321
Fragilidad de la democracia, crisis del sistema político y la participación

política en México.
Enrique Gutiérrez Márquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
Mirando la calidad de vida desde la gobernanza: Inseguridad, toma de

decisiones y organizaciones.
Guadalupe Georgina Sosa Hernández . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343
¿Por qué a las mujeres les cuesta tanto hacer política? Diagnóstico, barreras
y buenas prácticas para mejorar la representación femenina en América
Latina.
Flavia Daniela Freidenberg Andrés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
Desarrollo humano y derechos ciudadanos. Acercamiento al ejercicio del

acceso a la información en México.
Anidelys Rodríguez Brito y Oscar Alfonso Martínez Martínez . . . . . . . . . . . . 397
“Pero el chicalote pronto se marchita. Movilidad social de los grupos

hablantes de lenguas indígenas en México”.
Lukasz Czarnecki e Ivonne Lidia Durán Osorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409
Autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423
9
Introducción
Karla Valverde Viesca, Enrique Gutiérrez Márquez, Jesús Arturo Flores López y
Las páginas de este volumen están dedicadas a analizar distintos fenómenos que re-
cientemente han sido incorporados en las agendas de investigación de las ciencias so-
ciales. En efecto, cada vez más estudiosos se interesan por analizar temas transversales
e interdisciplinarios que enriquecen la discusión académica y ofrecen nuevas pers-
pectivas para analizar a las sociedades complejas. Es ahí donde aparecen dos tópicos
que sirven como hilos conductores de este libro. Por un lado, el tema de la calidad
de vida y una serie de reflexiones que giran en torno a los indicadores cuantitativos y
cualitativos que tienen, entre otros objetivos, descifrar cómo los individuos perciben
su vida e indagar si están o no satisfechos con ella. Y por el otro –en paralelo–, el que
está relacionado con el papel del ciudadano y el logro de construir una ciudadanía que cada
día se involucre más en la toma de decisiones que afectan su vida.
A pesar de que se pudiera pensar que ambas vertientes están estrechamente re-
lacionadas o que serán necesariamente una consecuencia, la una de la otra, es nece-
sario destacar ciertas tensiones que se pueden presentar al realizar el análisis de los
casos que son presentados en este volumen. Sobre todo, considerando las limitaciones
de los mecanismos de participación ciudadana, principalmente relacionadas a lo que
ofrecen en papel y lo que sucede en la realidad.
¿Pero por qué el interés sobre estas temáticas? Definir el término calidad de vida
es un tanto complejo ya que, entre otras cosas, abarca muchos aspectos que hacen
de su acepción una noción universal y multidisciplinaria, pero al mismo tiempo, un
concepto que se relaciona, de manera inevitable, con el día a día de las personas. El
análisis del concepto calidad de vida ha ido sufriendo modificaciones desde la mitad
del siglo pasado y hasta nuestros días, tal y como lo enuncia Sandoval Díaz (2014):
La utilización del concepto de calidad de vida (CV) se constituye en el pilar de las
reformas a gran escala, post Segunda Guerra Mundial, que inspiraron el desarrollo
y formación de los Estados de Bienestar europeos. El uso del concepto se extiende
a partir de los años sesenta cuando los científicos sociales inician investigaciones
sobre el Bienestar, recolectando información y datos objetivos del estado socioeco-
nómico, nivel educacional o tipo de vivienda, siendo muchas veces estos indicadores
11
Introducción
económicos insuficientes (Bognar, 2005). Según Barrientos (2005), se comienza

así a poner énfasis en los límites del crecimiento económico, como también en los
valores post-materiales, lo que trae consigo concepciones y medidas nuevas respec-
to de lo que significa una buena vida, con el fin de denotar que hay algo más que
bienestar material (Sandoval Díaz, 2014).
En este sentido, a pesar de los avances que en el ámbito político electoral supone
el arribo democrático y en específico la búsqueda de mecanismos deliberativos que
alienten los retos de la representación, observamos que el impacto de estas condi-
ciones en la vida de la mayoría de las personas es incipiente, por decir lo menos. Al
respecto, la mayoría de los autores coinciden en que el término calidad de vida, como
lo conocemos ahora, es reciente y aparece hacia mediados de los años setenta, aunque
su gran expansión tiene lugar a lo largo de la década de los ochenta (Moreno y Ximé-
nez, 1996; Tonon, 2011). En cuanto a sus primeros enunciados, éstos se identifican
principalmente con la ciencia médica y algunos años más tarde en otras ciencias como
la sociología y la psicología, con lo que desplaza otros términos también difíciles de
especificar como lo son la felicidad y el bienestar (Moreno y Ximénez, 1996: 2).
Por lo que respecta a sus componentes, la discusión sigue latente en términos de
recuperar las propuestas de autores como Andrews y Whithey (1976) para quienes
la calidad de vida tiene que ver con la evaluación que cada persona hace sobre las
condiciones reales y objetivas en las cuales vive. Otros, como Shin y Johnson (1978),
proponen definirla a partir de los recursos que se requieren para satisfacer ciertas
necesidades. A su vez, es importante considerar los argumentos de Lawton (1984),
quien destaca el conjunto de evaluaciones que el individuo hace sobre cada uno de
los dominios de su vida actual. Así, como la propuesta de Levi y Anderson (1980)
para considerar que la calidad de vida abarcaba nueve elementos que cubrían las nece-
sidades “de vida” de la ciudadanía: salud; alimentación; educación; trabajo; vivienda;
seguridad social; vestidos; ocio, y derechos humanos.
En la década de los noventa, autores como Argyle (1987), Csikszentmihalyi
(1990), Inglehart (1990), Myers (1992) o Veenhoven (1991; 1994; 1996), abordan de
forma específica el concepto de felicidad (Hernández & Valera, 2001). Una muestra de
esto es la creación de la base de datos mundial llamada World Database of Happiness,
en la que se pretende reunir la mayoría de los estudios psicosociales sobre felicidad,
bienestar subjetivo y satisfacción con la vida que existen en el mundo (Sandoval Díaz
2014). Sandoval Díaz destaca que pese a que el concepto tiene un amplio recorrido en
el mundo científico, no existe una definición unitaria del término, ni una completa
diferenciación con otros conceptos afines semejantes, pero no equivalentes, como:
bienestar subjetivo, satisfacción con la vida o calidad de vida percibida (Barrientos,
2005; Urzúa & Caqueo, 2012, en Sandoval Díaz, 2014).
Sobre la temática de la participación ciudadana, ocurre algo similar. No tanto en
lo que se refiere a su definición sino en relación con los tipos de participación que es
posible identificar a partir de la búsqueda de una ciudadanía cada vez más participativa
y dispuesta. No sólo a incidir en el diseño de las políticas públicas enfocadas a satis-
12
Karla Valverde Viesca, Enrique Gutiérrez Márquez, Jesús Arturo Flores López y Carlos Ángel González Martínez
facer alguna de sus demandas, sino a vigilar su implementación y buen desempeño,

pero ¿será necesariamente este el caso? Podemos inferir que se le ha otorgado a la de-
mocracia participativa y a la partición ciudadana en general, un papel de “salvador” de
las cuestiones democráticas en el desarrollo comunitario, así como un elemento toral
para mejorar la calidad de vida de las personas. Sin embargo, tal y como lo menciona
Canto Chac (2008), existen diversas maneras de entender la participación de la socie-
dad en las políticas públicas: para unos –ciertamente los menos–, ésta se da cuando,
vía la emisión del sufragio, los representantes delegados por la ciudadanía toman las
decisiones en nombre de sus representados; para otros —hasta ahora los más—, la
participación ciudadana en las políticas implica que los decisores tomen en cuenta las
preferencias y las opiniones de los ciudadanos para que, por este solo hecho, el público
se convierta en actor de los procesos de formulación de políticas.
Ambos componentes, la medición de la calidad de vida, así como el desarrollo de
los mecanismos de democracia participativa, surgen en un momento histórico en el
cual se crítica ampliamente a la democracia representativa, así como al estado, por su
alejamiento con la ciudadanía. A pesar de que podemos decir que ambos enfoques
surgen de una base transversal, conocemos la amplitud de sus definiciones y la sub-
jetividad con que ambas perspectivas pueden ser analizadas. La fortaleza principal
de este volumen estriba en que se pretenden desarrollar ejemplos que contribuyan
al desarrollo teórico-metodológico de los temas de calidad de vida, así como los de
participación ciudadana.
Con este marco de referencia, surgió el interés por indagar en torno a diversos ámbitos
en los cuales podemos identificar componentes que definen la calidad de vida de las perso-
nas. No podemos negar que el proceso de globalización en el cual estamos inmersos y que
arrastra al mundo desde hace varios años, tiene efectos positivos, pero también contradic-
torios. Si bien nos permite entender que el mundo es un sistema donde lo que sucede en
uno de sus componentes afecta a todas las demás partes que lo integran, también tiende
a olvidar que los problemas mundiales tienen lugar en contextos específicos. Es decir,
impactan en el ámbito local y ello a su vez en la vida de las personas. En este orden de
ideas, nos dimos a la tarea de reflexionar en torno a los posibles efectos que esta dinámica
general tiene en nuestro país. Fue así que en el año 2014 iniciaron los trabajos del Proyecto
PAPIIT IN308214-2, Ciudadanía y calidad de vida: herramientas para el análisis del desa-
rrollo social en México, que fue financiado por la Dirección General de Personal Académico
(DGAPA) de la UNAM por el periodo 2014-2016.
Además de promover la reflexión y el análisis, el proyecto se planteó la meta de
conformar un grupo sólido de académicos que desde diversas Instituciones de Educa-
ción y en diferentes latitudes analizaran la construcción de nuevas herramientas que
impulsen el estudio sobre el desarrollo social, pero también en torno a la formación
de espacios innovadores para promoverlo. En este libro colectivo participan académi-
cos y estudiantes de diversas instituciones nacionales e internacionales. De nuestro
país destacan investigadores de la Universidad de Colima (UCol); la Universidad Au-
tónoma de Baja California en su campus Mexicali (UABC); el Colegio Mexiquense,
13
Introducción
A.C.; la Universidad Iberoamericana (IBERO); la Universidad de Monterrey (UM);

la Universidad Veracruzana (UV), y la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM); así como otros centros de investigación, como el Instituto Belisario Do-
mínguez del Senado de la República y la Dirección General de Investigación Econó-
mica del Banco de México. En lo internacional, la Universidad Nacional de Lomas
de Zamora y la Universidad de Palermo, en Argentina; la Universidad de Bristol y la
Universidad de Oxford, en el Reino Unido; y la Universidad de la Habana, en Cuba.
Es importante mencionar que el proyecto también intercambió ideas con otros pro-
yectos institucionales al interior de la UNAM, como fue el caso del Seminario (SAVI-
SO) y un proyecto sobre “agenciamiento” del Instituto de Investigaciones Económi-
cas, además de contar con el apoyo de instituciones locales como el Instituto Electoral
del Distrito Federal (IEDF) que en la Ciudad de México promovieron a través de la
Dirección Ejecutiva de Participación Ciudadana y Capacitación la incorporación de
estudiantes y la discusión del tema con sectores de la sociedad.
La obra está dividida en tres secciones. En la primera parte, denominada Debates
contemporáneos y renovación de los discursos en torno a la calidad y la satisfacción con
la vida, se presentan diversas visiones de cómo el término ha impactado en algunas
áreas específicas de las ciencias sociales. El hilo conductor de esta sección se vincula
a visualizar la posibilidad de que el enfoque del concepto de calidad de vida tenga
una fundamentación empíricamente sustentada en los casos latinoamericanos aquí
presentados, inclusive comparándola con ejemplos de otras latitudes como Corea del
Sur. Una preocupación que ya ha sido manifestada por diversos autores (Meeberg,
1993; Barrientos, 2005; Urzua & Caqueo-Urízar, 2012, ver Sandoval Díaz, 2014). La
riqueza de esta sección, se vincula al enfoque de las capacidades (Nussbaum, 2012;
Sen, 1996), que puede definirse como una aproximación particular a la evaluación de
la calidad de vida y de la teorización sobre la justicia social básica. Dicho de este modo,
el enfoque concibe a cada persona como un fin en sí mismo, preguntándose no sólo
por el bienestar total o medio, sino también por las oportunidades disponibles para
cada ser humano (Sandoval Díaz, 2014: 42). Algunos de los indicadores que conside-
ran los capítulos presentados en esta sección son los siguientes.
Elemento Descripción
El uso del tiempo Forma en que las personas logran distribuir balanceadamente
su tiempo entre el trabajo, la familia y amigos; la comunidad;
el tiempo para ayudar a otros; etcétera.
La vitalidad comunitaria De qué manera las personas, las familias y las comunidades
forman lazos significativos; cómo evoluciona la confianza y el
capital social en un país, hasta qué punto nos sentimos segu-
ros y estables en la sociedad en que vivimos; hasta qué punto
le vemos sentido y/o propósito de vida a lo que hacemos.
La protección al medio ambien- De qué manera estamos protegiendo el medioambiente y

te y la diversidad ecológica el ecosistema tanto para las actuales como para las futuras
generaciones.
14
Elemento Descripción
La cultura y la resiliencia El fomento del respeto por la diversidad cultural; el respeto
por las tradiciones y por
los pueblos originarios; el respeto y la mantención de nuestra
identidad histórica; etcétera.
El buen gobierno De qué manera nuestra sociedad incentiva la participación

civil de los individuos y de los actores locales; de qué manera
promovemos una adecuada formación cívica y política, junto
con el interés en lo público; hasta qué grado el gobierno es
transparente y protege/fortalece la equidad y justicia social;
de qué manera nuestro sistema de gobierno se preocupa de
una democrática y equitativa repartición del poder a lo largo
de toda la sociedad; y de qué manera nuestras instituciones
promueven y defienden la justicia.
El bienestar subjetivo De qué manera nuestra sociedad protege y promueve la

felicidad individual, la salud mental, el sentido de vida, la es-
piritualidad –que no es lo mismo que la religiosidad–, etcétera.
Adaptado de Sandoval Díaz, 2014: 38.
Es así, como Graciela Tonon introduce El desafío de estudiar la calidad de vida en los
países de América Latina. Establece que la calidad de vida nos presenta la posibilidad
de una nueva mirada teórica, tendiente a un trabajo desde las potencialidades más que
desde las carencias y con un anclaje comunitario que incluye el análisis del contexto
socio político. Para la particular mirada de la calidad de vida, la persona tradicional-
mente considerada como “objeto de estudio” pasa a ser considerada como “sujeto y
protagonista” y esto porque la calidad de vida nos plantea una realidad social y política
basada necesariamente en el respeto a los derechos humanos, colocándonos ante la
necesidad de trabajar en forma integrada (Tonon, 2003: 20).
Acto seguido, Karen Bell presenta un interesante estudio comparativo entre Co-
rea del Sur y Bolivia, estableciendo vínculos entre la economía verde y el bienestar.
Living Well within Planetary Limits: A comparative analysis of contrasting paradigms
for achieving quality of life in South Korea and Bolivia determina que ambos enfoques
parecen ofrecer la posibilidad de un cambio radical y que están abriendo el debate
sobre la calidad de vida en todo el mundo. Ya que considera que es evidente que existe
un cierto solapamiento en los enfoques en la medida en que tanto la economía verde
y el bienestar se basan en una estimación de que vivimos de una manera que no se
puede sostener en el futuro y que es a menudo a costa de la salud humana y ahora del
bienestar mismo de la población. Bell finaliza su análisis diciendo que ambos para-
digmas reconocen que la suposición anterior de que podemos “crecer ahora y limpiar
después” no es racional o ética, porque no hacerlo puede ser extremadamente difícil,
costoso o incluso imposible.
Por su parte, Cristina Tapia y María Elena Romero, en Cooperación internacio-
nal para el desarrollo y calidad de vida: alcances, logros y retos en México, hablan del
15
Introducción
origen de las prácticas de cooperación aunado a los cambios en la situación global y

las dificultades metodológicas para evaluar la efectividad de la cooperación sobre el
desarrollo. Determinan que estas prácticas han orillado a los países a resignificar y
cuestionar la idea generalizada sobre este último elemento, así como diseñar objetivos
y establecer indicadores y metas que les permitan apreciar la existencia de cambios en
las condiciones de vida de la población.
Roberto Castellanos Cereceda, en Bienestar subjetivo en México. Un análisis desde
los dominios vitales, determina que los aspectos que parecen estar asociados en mayor
medida con la satisfacción de vida son la edad, concretamente ser joven (o adulto
mayor, aunque en este caso la asociación es menos estrecha), el nivel de gasto y el
nivel de instrucción. Establece que el tener un empleo no reporta niveles de satis-
facción de vida sustancialmente mayores a los de estar desempleado. Además, afirma
que esto puede estar asociado con las características del mercado laboral mexicano,
predominantemente informal y con bajas prestaciones laborales, lo que puede estar
afectando la satisfacción vital reportada entre aquellos que cuentan con un empleo y
comparativamente respecto de los desempleados. Finalmente, concluye que parecen
existir diferencias significativas entre mujeres y hombres, ambos con niveles altos de
satisfacción de vida promedio (8 puntos) y distribuciones similares en los diferentes
grados de satisfacción vital; y que el tamaño de la localidad incide positivamente en
los niveles de satisfacción, sobre todo distinguiendo entre zonas urbanas, con grados
y promedios más altos de satisfacción de vida, y rurales, con niveles más bajos de
satisfacción.
Más adelante, Maximiliano García Guzmán presenta Fundamentos institucionales
del componente ciudadano en la política social en México. Determina que en los datos
sobre el impacto de las organizaciones civiles, aún estamos lejos de contar con una
ciudadanía interesada en el espacio público y con capacidad de movilización y aso-
ciación. Afirma que es en este punto donde se comprueba la hipótesis que plantea
al inicio; es decir, se ubicó que tanto la norma –al dar pocos estímulos fiscales y
complejizar el proceso de formalización, constitución y capacitación de los actores–,
como las instituciones gubernamentales –al hacer poco uso de los instrumentos que
tienen a su alcance para fomentar la participación o bien, al no estar convencidas ni
ser receptivas del valor del involucramiento ciudadano–, han restringido de manera
amplia la capacidad asociacionista de la ciudadanía en México.
Cristina Girardo, a través de Reconocimiento del trabajo no remunerado para el bien-
estar social, identifica que uno de los retos más importantes de las entidades y de las
políticas públicas es, en este momento, valorar y reconocer adecuadamente el elevado
capital humano con que cuentan y podrían contar las organizaciones del sector público
no estatal, en cualquiera de sus manifestaciones. Que, por lo tanto, ello implica indu-
cir mejoras organizativas, contribuir con la formación para desarrollar adecuadamente
el potencial con el que ya cuentan, así como diversificar la visión disciplinaria que no
se encuentra con facilidad en la oferta educativa. Visualizar este sector y esta categoría,
así como reconocerlos como actores válidos y competentes, como corresponsables en
16
la ejecución de servicios públicos, significa orientar políticas y programas que forta-

lezcan cada vez más a las personas y organizaciones que conforman el sector.
El trabajo de Eliana Isabel Sánchez Rangel destaca El programa Asignación Uni-
versal por Hijo como impulsor de la calidad de vida para la población argentina. Sán-
chez Rangel señala que el Kirchnerismo –nombre que se le adjudicó a la corriente
política identificada en el escenario político argentino a los gobiernos de Néstor
Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner– planteó con base en su discurso y sus
medidas de gobierno una nueva relación entre la sociedad y éste, en un inicio bajo
la tutela del tradicional Peronismo y posteriormente creando su propia marca que
hasta la actualidad es reconocida por sostenerse en dos pilares y objetivos de go-
bierno: la inclusión y la justicia social; de aquí que la política social haya tomado
tanta relevancia.
A su vez, Sánchez Rangel acentúa que en el marco del resurgimiento de la política
social como herramienta clave para los logros del gobierno argentino actual, la Asig-
nación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH) surge como una política
que busca mitigar la exclusión tradicional que reside en el régimen de seguridad social
nacional, basado en gran parte en las Asignaciones Familiares (AAFF). Con la miti-
gación de la exclusión, se puede atacar la pobreza intergeneracional, es decir, aquella
pobreza que se hereda debido a la falta de oportunidades que los padres transmiten a
sus hijos; asimismo, con la AUH el gobierno reconoce abiertamente los derechos de
todos los niños al acceso a la salud y a la educación, independientemente de la esta-
bilidad laboral de los padres; y por último, como consecuencia de lo anterior, busca
generar un piso de igualdad desde la niñez para impactar a futuro en la calidad de vida
de las generaciones en formación.
El capítulo concluye con Precarización del trabajo y exclusión laboral: sus implica-
ciones en la distribución del ingreso en México, de Rosa Aurora Osorio Orozco. La auto-
ra destaca que para la Organización Mundial del Trabajo (OIT), el trabajo decente re-
presenta el acceso a un empleo productivo que genere un ingreso justo, seguridad en
el lugar de trabajo y protección social para las familias, lo que a su vez genera mejores
perspectivas de desarrollo personal e integración social. Por ende, la Declaración de
Filadelfia de 1944 de la OIT consagra como principios fundamentales la no mercanti-
lización del trabajo, así como la libertad de expresión y de asociación. Sin embargo, la
puesta en marcha de las políticas de ajuste neoliberal representó una reconfiguración
profunda de las relaciones laborales, donde:
1. En el plano de la organización del trabajo se asiste a una individualización crecien-
te de las tareas, donde el trabajo se atomiza en pequeñas unidades de recursos y
tiempo, lo que imposibilita la formación de solidaridades obreras.
2. Se presenta una exigencia a los trabajadores de hacer frente de manera individual
a los cambios incesantes propios de la dinámica económica global. Algunos in-
dividuos (los menos) salen a flote frente a estas nuevas exigencias. Sin embargo,
algunos otros son impotentes para dominar tan vertiginosa adaptación, ya que
17
Introducción
carecen de los soportes necesarios que les permita afirmar un mínimo de inde-
pendencia social.
En la segunda sección del libro se enuncian varios ejemplos de Experiencias de par-

ticipación ciudadana que han adquirido una gran relevancia en tiempos recientes.
Ante la crisis que enfrenta la democracia representativa, pareciera que la solución
a la misma se ha centrado en un mayor grado de involucramiento por parte de la
ciudadanía. Actualmente con más de 25 leyes de participación ciudadana en México,
a nivel estatal, pareciera que los gobiernos pretenden que exista cada vez más, una
mayor participación ciudadana en las decisiones gubernamentales que se toman. Ya
sea a través de observatorios ciudadanos, esquemas de contraloría social o en la cons-
trucción de andamiajes jurídicos, el componente participativo ha pasado a ocupar un
lugar importante en cada uno de estos procesos. Pero el involucramiento ciudadano
parece ir más allá de las decisiones políticas que afectan a la ciudadanía, ya que actual-
mente abarcaron hasta cuestiones relacionadas al presupuesto, como los ejemplos de
presupuesto participativo aquí presentados lo enuncian.
En Cinco años de Presupuesto Participativo en el Distrito Federal. Un balance de
la participación ciudadana, Karla Valverde Viesca señala que los mecanismos de
participación ciudadana buscan reforzar los vínculos entre las decisiones políticas y
los ciudadanos mediante la articulación de mecanismos y de toma de decisión orien-
tados a superar el actual divorcio entre los ciudadanos y las decisiones de gobierno.
Destaca que dicha propuesta se cristaliza en la experiencia del Presupuesto Público
Participativo, que, entre otras cosas, refuerza la consolidación de la democracia al
incorporar a la ciudadanía en las tareas de vigilancia y control del gobierno electo
por ellos mismos.
En un análisis participativo y desde otra perspectiva, Claire Wright y Elisa Ra-
quel Yllán Ramírez, aportan Mecanismos formales de participación ciudadana en Nuevo
León: Un análisis de esfuerzos estatales y representaciones ciudadanas. Establecen que, a
través del análisis llevado a cabo por ellas, se ha demostrado que existen tanto buenas
y malas prácticas en relación con los distintos mecanismos de participación ciudadana.
En un momento dado, la relación pretendida entre los Observatorios Ciudadanos y
los Consejos de Participación Ciudadana se ha producido con la implementación de
políticas públicas exitosas; no obstante, el seguimiento dado sobre todo a los Conse-
jos de Participación Ciudadana no ha sido el esperado. De la misma forma, estipulan
que aunque las Juntas de Mejoras parecen ser más plurales y abiertas, no están libres
de conflictos, sobre todo en cuanto al uso de los recursos que poseen las mismas.
Finalmente, determinan que el conocimiento ciudadano de los tres mecanismos en
general es bajo –sólo superando el 50% en el caso de los Consejos de Participación
Ciudadana– y por lo tanto parece que su integración en el imaginario ciudadano de
Nuevo León está incompleta.
La relevancia de los temas de participación ciudadana ha abarcado áreas, con un
alcance nacional y no necesariamente estarán basados únicamente en lo local. Un
18
claro ejemplo de esta situación se presenta en el trabajo de Miguel Ángel Márquez,

Luis Ángel Gallegos y Karla Pérez Guadarrama, titulado Participación ciudadana
como mecanismo de incidencia en las políticas migratorias: El caso del Colectivo Mi-
graciones para las Américas (COMPA). Este estudio sostiene que la participación
ciudadana tiene que ver específicamente con la capacidad de incidencia dentro del
Plan Nacional de Desarrollo e identifica elementos innovadores en términos del
trabajo de las organizaciones. Es decir, se realizaron trabajos colectivos para iden-
tificar los temas más importantes de la agenda que se encuentran plasmados en la
estrategia nacional, con los resultados derivados de dichos trabajos se comenzó a
participar en todos los espacios de consulta pública. Los autores establecen que es
necesario contar con una estrategia nacional de implementación que incluya un
discurso de alto nivel, al mismo tiempo que se necesita un trabajo de articulación y
de seguimiento no desde la Unidad de Política Migratoria, sino desde la oficina de
la Subsecretaría de Población, Migración y Asuntos Religiosos. Esto aunado a una
mayor capacidad política para negociar con la SHCP el tema del presupuesto, con
la CONAGO para hacer una alineación de los programas estatales y de igual manera
con los organismos municipales.
Por su parte, Adela Figueroa Reyes establece en Participación ciudadana y con-
trol social en la gestión pública. Propuesta para un modelo local que en Baja California
emerge una ciudadanía crítica, vigilante y participativa, pero aún débil en materia de
participación ciudadana. Señala que los mecanismos y marco normativo que se pre-
sentan en el estado para la participación ciudadana y el control social son mínimos y
no se fomentan instrumentos o estrategias adicionales de participación por parte del
estado como mecanismos de gobernabilidad democrática. Entre los retos que hay que
enfrentar, destaca que hay avances y retrocesos, ya que al cambiar de administración
ya sea estatal o municipal se tiene que continuar con la exigencia de información y
la resistencia a proporcionarla; finaliza estableciendo que es necesario incorporar a
mayor número de ciudadanos comprometidos por la búsqueda de la transparencia y la
rendición de cuentas de los entes públicos.
En La participación ciudadana en el proceso legislativo mexicano: inercias y oportuni-
dades, Khemvirg Puente y Anahí Gutiérrez Luna, establecen que aunque el ciudadano
debiera ser el centro en la toma de decisiones de cualquier democracia representativa,
en México no es así. Destacan que es el legislador quien decide quién tiene el dere-
cho a ser escuchado por los propios legisladores. Son los miembros de las comisiones
legislativas quienes determinan cuáles opiniones son valiosas y dignas de ser tomadas
en cuenta en los dictámenes de las iniciativas. Son los órganos de gobierno los que
determinan los tiempos en que un proyecto de ley debe ser aprobado o rechazado por
las cámaras del Congreso. Es decir, el ciudadano juega un papel marginal, práctica-
mente nulo, en el proceso político de aprobación de leyes, y prácticamente inexistente
en el procedimiento legislativo al interior de las cámaras.
Desde un ángulo distinto, en Participación desde la identidad: construcción de ciu-
dadanía dentro de la diversidad sexual, Velia Carral Torres detecta que las luchas por
19
Introducción
la inclusión y la equidad a partir de la identidad comienzan a transformar las inte-

racciones políticas de los actores sociales. Bajo un análisis desde la perspectiva de la
ciudadanía y la participación ciudadana, la lucha por la igualdad de derechos de las
personas sexo-diversas, manifestada en el movimiento LGBTTTI y sus logros, es una
especie de reconstrucción del concepto de ciudadanía en un contexto de gran dinamis-
mo en las sociedades modernas, caracterizadas por un alto grado de complejidad, en
donde la exigencia de equidad e igualdad reclama la conformación de una ciudadanía
plena a partir de la diferencia; es decir, la demanda de plena ciudadanía reivindica el
goce de los mismos derechos y obligaciones para los grupos socialmente excluidos y
marginados, a partir de la diferencia respecto a las mayorías.
From Citizen Participation to “the People President”: the “Cabinets of the Fami-
ly, Health and Community” in Nicaragua, escrito por Joanna Howard, destaca que
la promesa original de los Comités del Poder Ciudadano, para revolucionar la de-
mocracia representativa, en parte, ha sido cumplido. Ya que los ciudadanos pueden
participar en la toma de decisiones locales sobre la asignación de recursos de los pro-
gramas sociales nacionales, y también hacer propuestas para la asignación de fondos
municipales para obras de infraestructura local. Es decir, se establece que la política
de igualdad de género garantiza la igualdad de participación de las mujeres y los hom-
bres en estos comités de vecinos, y la participación de los jóvenes se enfatiza a través
de la representación de los miembros de la Juventud Sandinista en los gabinetes de la
familia. Lo que es limitado, es la libertad de asociación y el derecho a participar sin
distinción de partido político o religión. Howard señala que la presidencia de la gente
sólo se garantiza a través de los canales establecidos, que son controlados por los por-
teros del partido en todos los niveles. Esto es deliberado, es la estructura de “gobernar
desde abajo”, así como desde arriba, y su intención es llevar a todos en un sistema de
“responsabilidad compartida”, que sólo puede llevarse a cabo a través de este impre-
sionante andamiaje que une la participación popular en las estructuras organizativas
del FSLN. La dificultad es que, como Orlando Núñez (2016: 24) observa, la econo-
mía de Nicaragua sigue siendo en gran medida de subsistencia agrícola, y depende de
la presencia del capital transnacional (por ejemplo, en las zonas de libre comercio)
para crear empleo para las poblaciones urbanas. El gobierno del FSLN, a pesar de su
discurso anti-neoliberal, tiene que gestionar una economía capitalista y “gobernar no
sólo para el pueblo, pero para los capitalistas y el orden económico mundial”. Esto
crea contradicciones entre el proyecto socialista Solidaria y el proyecto económico y
alianza pragmática con capital nacional e internacional.
La tercera parte del libro se titula Satisfacción y calidad de vida en tiempos de
crisis democrática. En ella, Enrique Gutiérrez Márquez abre con el texto Desbalance
institucional, crisis del sistema político y fragilidad de la democracia en México. Gu-
tiérrez Márquez enfatiza que más allá de la discusión que normalmente se da en el
vacío hipotético para transitar al parlamentarismo en contra del presidencialismo, los
cuestionamientos reales deberían enfocar sus baterías sobre: ¿cómo acortar la brecha
en el marco de la crisis de representación política y participación ciudadana? ¿Cómo
fortalecer el trabajo legislativo en beneficio de la ciudadanía, que permita incentivos
20
para que los legisladores busquen su reelección? ¿Cómo acotar el peso en las decisio-
nes legislativas de los grupos parlamentarios –que difícilmente le apostarán a la cons-
trucción de verdaderos mecanismos de representación, en detrimento de la disciplina
partidista? ¿Cómo reducir el peso de los super asesores, convertidos en diputados
plurinominales, que en más de las ocasiones son los que controlan las comisiones y
funcionan como correas de trasmisión entre el partido, la fracción parlamentaria, las
comisiones, los grupos de poder y los diputados de mayoría relativa? Todas las pre-
guntas abordadas por Gutiérrez Márquez parecen más que pertinentes, en momentos
en los cuales el sistema político en su conjunto parece dirigirse inevitablemente a
una crisis política, económica y social de magnitudes sin precedente en la historia de
nuestro país.
Por su parte, Georgina Sosa Hernández abre una vertiente interesante con su ca-
pítulo titulado Mirando la calidad de vida desde la gobernanza: Inseguridad, toma de
decisiones y organizaciones sociales. Lo anterior cobra sentido si pensamos en la relación
entre gobernanza y democracia: la gobernanza cultiva la idea de que para que exista
una buena democracia debe haber una amplia participación de la ciudadanía en la so-
lución de problemas públicos. Como método o mecanismo de toma de decisiones, la
implicación fundamental es que la ciudadanía se involucre en el proceso de dirección y
conducción del gobierno, que vaya más allá de la participación en cómo se integran los
órganos representativos (mediante el voto y las elecciones). Para decirlo de otro modo:
la gobernanza implica democracia, porque requiere una estructura institucional que
genere condiciones y canales para la participación, en un esquema de decisiones cada
vez menos vertical y cada vez más horizontal.1 El CNSP muestra justamente eso:
la inclusión formal de la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas
sobre problemas relevantes para la calidad de vida y el bienestar colectivo, lo que in-
dudablemente expresa una transformación cualitativa en los canales de interlocución
entre las organizaciones sociales y el gobierno. Un síntoma positivo en estos tiempos
democráticos.
El capítulo de Sosa Hernández es seguido por el análisis de Flavia Freidenberg,
titulado ¿Por qué a las mujeres les cuesta tanto hacer política? Diagnóstico, barreras y
buenas prácticas para mejorar la representación femenina en América Latina. En el
1 No obstante, hay quienes plantean que la gobernanza tiene implicaciones potencialmente

adversas para la democracia: “[…] un gobierno compartido entre autoridades democrática-
mente electas y otras que no lo son, genera muchas interrogantes, como también las genera
la idea misma de actores, por oposición a los muchos que, más allá del voto, no tienen esa
capacidad de agencia y poder de acción a la que se refiere Kooiman, y también la idea de la
responsabilidad y rendición de cuentas en la gobernanza, muy claras cuando se trata de actores
gubernamentales, en cuyo caso deben rendir cuentas a los poderes constituidos y a sus ciuda-
danías, pero mucho menos claras cuando se trata de actores privados que también gobiernan”.
Las respuestas a críticas como éstas no se han hecho esperar; por ejemplo, para Kooiman, “la
gobernanza no se opone en ningún sentido a la democracia, sino antes bien la favorece, siempre
que se logre la amplia participación societal” (Canto, 2012: 336-337).
21
Introducción
mismo, Freidenberg destaca que las últimas décadas han sido de grandes transfor-
maciones en materia de reconocimiento de derechos y de representación política de
las mujeres en América Latina. En la actualidad, hay más mujeres en puestos de
decisión, más intereses de género representados y más capacidad de influencia de
los movimientos feministas, los organismos jurisdiccionales y los grupos políticos
que buscan ampliar los márgenes de los derechos y los intereses representados. Sin
embargo, la tarea luce inconclusa y queda aún mucho camino por recorrer en este
ámbito.
Anidelys Rodríguez Brito y Oscar Alfonso Martínez Martínez titulan su artículo
Desarrollo humano y derechos ciudadanos. Acercamiento al ejercicio del acceso a la in-
formación en México. En el mismo establecen que el presente trabajo comprobó la
hipótesis de que el índice de desarrollo humano influye positivamente en el ejercicio
del derecho de acceso a la información en México, independientemente de la cantidad
poblacional de las entidades federativas. Destacan que, de acuerdo con los referentes
teóricos del liberalismo, en el caso mexicano el ejercicio del derecho de acceso a la
información requiere del cumplimiento de una serie de condiciones básicas para que
los individuos puedan hacer uso de sus libertades y sus derechos ciudadanos. Más allá
de la intención de consagrar los derechos sociales en las constituciones mexicanas, la
implementación de los mismos y su traducción en políticas redistributivas de impacto
social, constituye un gran desafío no resuelto (Sampedro, 2013).
La tercera sección concluye con el capítulo de Lukasz Czarnecki e Ivonne Du-
rán Osorio. En Pero la chicalote pronto se marchita. Movilidad social de los grupos
hablantes de lenguas indígenas en México demuestran que existen obstáculos en la
movilidad educativa intergeneracional de los grupos hablantes de lenguas indígenas.
Y que el efecto negativo sobre la Movilidad Educativa Intergeneracional que se
presenta en individuos que nacieron en un hogar indígena es equiparable a la de un
individuo cuyo padre era desempleado. Además, identifican que dentro del sistema
de exclusión por el hecho de ser indígena, se encuentran las relaciones conflictivas
de las clases sociales, de género y de las relaciones raciales. Resaltan que habría que
subrayar que el concepto de la movilidad social refleja una sombra del occidente eu-
ropeo, puesto que asume la racionalidad en la cadena de los siguientes sucesos: con
la educación, el indígena podría subir en la escala de las clases sociales y alcanzar un
mejor nivel de vida, salir de su propio entorno por sí mismo y cambiar o romper el
círculo vicioso de pobreza.
La riqueza de las discusiones presentadas en este volumen pretende contribuir
en los aspectos teórico-metodológicos de los temas de calidad de vida, así como de-
terminar la manera en la cual se pueden vincular de manera directa al vasto número
de ejemplos de procesos participativos que actualmente se instrumentan, en nuestro
país, así como en el entorno global. Sabemos que son muchas las temáticas que
se pueden incluir en el debate actual sobre el desarrollo social y sobre las nuevas
herramientas para enriquecerlo. En este sentido, la calidad de vida y la construcción de
ciudadanía son sólo algunos derroteros. Estamos convencidos que este libro, será de la
22
utilidad de especialistas y académicos, así como de aquellos implementadores de políticas

públicas vinculadas a mejorar la calidad de vida de las personas a través de mecanismos
transversales e incluyentes.
23
I.
Debates contemporáneos
y renovación de los discursos
en torno a la calidad
y la satisfacción con la vida
El desafío de estudiar la calidad de vida en los países
de América Latina
Graciela Tonon de Toscano
Precisiones conceptuales
Escribir un capítulo acerca del desafío de estudiar la calidad de vida en los países de
América Latina requiere en primer lugar revisar el desarrollo del concepto, para avan-
zar así en la precisión teórica actual del mismo.
También implica explicitar que al hablar de calidad de vida no estaremos refirién-
donos a aquellos estudios que tienen como eje temático específico la felicidad, y/o el
bienestar personal, y/o la satisfacción con la vida, sólo consideraremos los estudios en
calidad de vida, entendiéndola como un concepto multidimensional que comprende
un número de dimensiones que las personas consideran y valoran de manera diferente
de acuerdo a la importancia que le den a cada una de ellas en su vida; y esto desde una
mirada que integre tanto la consideración cuantitativa-objetiva (lo que las personas
tienen y puede observarse directamente), como la consideración cualitativa-subjetiva
de las mismas (lo que las personas sienten/perciben y puede observarse de forma
indirecta).
Al respecto, Inoguchi y Fujii (2013: 3) señalaron que la calidad de vida ha de ser
definida como el estado de las personas considerando las dimensiones física, psicológica y
social, explicitando que el concepto resulta más amplio que el de felicidad porque incluye
el disfrute y los logros; más amplio que el de satisfacción con la vida, porque considera las
aspiraciones futuras, y también más amplio que el concepto de bienestar personal porque
la calidad de vida es neutral.
Si revisamos la historia, cuestión que ya hemos hecho en otras publicaciones pre-
vias (Tonon, 2003, 2006, 2008, 2012), observaremos que en la década de los ochenta
Feinstein (1987) planteó la idea de que la calidad de vida se había convertido en un
tipo de paraguas debajo del cual se albergaban diferentes índices de acuerdo a lo que
el investigador quisiera estudiar.
Unos años después y ya iniciada la década de los noventa, otros autores como
Dasgupta y Weale (1992) reconocieron que la calidad de vida no solo consideraba los
27
constituyentes del bienestar de las personas, sino que también sus determinantes y
de esta manera relacionaron la dimensión personal (micro) con la dimensión societal
(macro).
Pero aún hoy, en el año 2015, la calidad de vida continua siendo un constructo que
presenta una compleja composición y de allí que el acuerdo acerca de su definición
conceptual se encuentre todavía en debate.
Una de las razones, es su frondoso y previo desarrollo en los campos de la salud
y la medicina, basado en el estudio de grupos poblacionales que presentan alguna
característica particular, cuestión que ha generado dificultades a la hora de pensar
utilizar los mismos instrumentos en otros campos disciplinares y con otros grupos
poblacionales que no presenten esas mismas características.
Otra de las razones ha sido la dificultad en integrar las dimensiones denominadas
“objetivas” y aquellas denominadas “subjetivas”, a la hora de desarrollar las investiga-
ciones. Ya Diener (2006: 154) nos alertaba acerca de que si bien en los inicios del es-
tudio del tema, la calidad de vida había estado más asociada a las condiciones objetivas
de la vida de las personas, diferenciándose de esta manera del concepto de well-being
(traducido como bienestar), el siglo XXI consagró una definición de calidad de vida
que combina e integra las dimensiones objetiva y subjetiva. Entonces, el bienestar y
la calidad de vida han de ser diferenciados a la hora de producir las investigaciones;
ya que la calidad de vida contiene las evaluaciones más globales de las posiciones y
perspectivas de la vida, en tanto el bienestar contiene dominios específicos de la vida
(Kahneman et al., 1999, citado por Sirgy et al., 2006: 401).
La calidad de vida es la percepción que tiene cada persona de su posición en la
vida, en el contexto cultural y el sistema de valores en el cual vive, en relación con
sus expectativas, intereses y logros (Tonon, 2015: 5). Pero la calidad de vida también
se encuentra condicionada por la estructura social, que puede ser considerada en tér-
minos de características demográficas, pautas culturales, características psicosociales
de la comunidad, así como de las características de las instituciones, tanto del ámbito
estatal como privado, que desarrollan su accionar en ese contexto (Ferris, 2006). En
este sentido, la calidad de vida es producida por dos tipos de fuerzas, las endógenas y
las exógenas. Las primeras incluyen las respuestas mentales, emocionales y psicoló-
gicas de las personas hacia sus condiciones de vida, en tanto las segundas incluyen la
estructura social y las influencias culturales de la comunidad (Ferris, 2006).
Considerando lo anteriormente explicitado, surge como cuestión importante co-
nocer y revisar los estudios e investigaciones dedicadas a la calidad de vida, publicadas
en los Journals y Colecciones Científicas que llevan el estado del arte del mismo. Más
particularmente poder reconocer en ellas las producciones acerca de América Latina y
aquellas generadas por autores Latinoamericanos. Por esta razón abordaremos en este
capítulo un trabajo analítico y sintético acerca de las mismas.
28
Las publicaciones científicas dedicadas al tema de la calidad de vida
Las publicaciones científicas dedicadas a la calidad de vida han sido motorizadas por
los autores de las diversas teorías, quienes en su mayoría también fueron los fundado-
res, en 1995, de la primera red internacional de investigación en este campo temático,
nos referimos a la International Society for Quality of Life Studies (ISQOLS).
La ISQOLS es una red de investigación que se convirtió en un foro internacional
de debate, discusión y generación de reflexiones teóricas y metodológicas acerca de los
estudios sobre calidad de vida. Tiene como objetivo coordinar esfuerzos de coopera-
ción a fin de desarrollar teoría, métodos y programas de intervención para mejorar la
calidad de vida de las personas e influir en el circuito de generación de las políticas
públicas de los países.
Con anterioridad a la fundación de la ISQOLS, ya existía un Journal dedicado al
estudio de los indicadores sociales y la calidad de vida, que había sido fundado en el
año 1974 por Alex Michalos, nos referimos al emblemático Social Indicators Research
(SIR), el cual se edita en forma ininterrumpida hasta la actualidad completando más
de 40 años de vida.
En el año 2000 se fundó el Journal of Happiness Studies, también por iniciativa de
Alex Michalos conjuntamente con Edward Diener y Ruut Veenhoven. Más allá del
éxito de ambas publicaciones, ninguna de ellas se convirtió en el Journal Oficial de la
ISQOLS, tal como lo expresara el propio Alex Michalos (2006: 5) en el primer núme-
ro publicado del Applied Research in Quality of Life, siendo precisamente este último
Journal el que se organizó como Journal oficial de la ISQOLS.
Applied Research in Quality of Life. Esta es la revista oficial de la ISQOLS. Fue
fundado en el año 2005 por Alex Michalos, Joe Sirgy y Richard Estes, quienes fueron
sus editores en jefe en orden correlativo a lo largo de la primera década de vida del
Journal, hasta que en agosto de 2014 asumió el cargo Daniel Shek.
Precisamente Shek (2014: 465-468) planteó su visión acerca del Journal amplian-
do sus objetivos y tendiendo al logro de:
a) Una perspectiva internacional que incluya la expansión de la publicación de traba-
jos sobre la calidad de vida provenientes de Asia, Europa del Este, Medio Oriente,
África y Sudamérica.
b) Una mirada interdisciplinaria y multi-focalizada que promueva nuevos campos de
estudio de la calidad de vida: administración pública, marketing, turismo, Trabajo
Social, recursos humanos, industria, ONGs.
c) La difusión de prácticas innovadoras en calidad de vida en relación a problemas
mundiales tales como la pobreza, la contaminación ambiental, el calentamiento
global, los conflictos entre grupos étnicos, la desorganización familiar.
d) La inclusión de diferentes metodologías para estudiar la calidad de vida: cuantita-
tivas, cualitativas y métodos mixtos.
29
e) La integración de la teoría y la práctica en el campo de la calidad de vida.

f) La aplicación de los estudios teóricos en calidad de vida, a la vida concreta y real
de las personas.
g) La importancia del impacto de la investigación en calidad de vida en el campo
científico.
La revista se encuentra dedicada a la publicación de temas conceptuales y metodológi-

cos del campo de la calidad de vida tanto en las ciencias sociales como en las ciencias
de la conducta y el comportamiento. De esta manera incluye artículos cuyos ejes de
reflexión son conceptos directamente relacionados con la calidad de vida, tales como
la felicidad, el bienestar subjetivo, la satisfacción con la vida, la buena vida, la buena
sociedad, el bienestar social, entre otros, a partir de investigaciones desarrolladas con
distintos grupos poblacionales y en distintos ámbitos institucionales.
Desde sus inicios, el objetivo fundamental ha sido convertirse en un banco emer-
gente de información en relación a la teoría, los modelos, la metodología y los indica-
dores de calidad de vida que pueda ser utilizada por los decisores de políticas públicas
en las distintas áreas temáticas que abarca la calidad de vida. He sido miembro del
Comité Editorial de este Journal desde sus inicios y en el año 2013 asumí el cargo de
Editora de la Sección Reseña de libros.
Una mirada interna a los artículos publicados referidos a la calidad de vida y al
bienestar en países de América Latina muestra que a lo largo de una década se han
publicado sólo 11 artículos: cuatro sobre México, dos sobre Brasil, dos sobre Bolivia,
uno sobre Perú, uno sobre Colombia y uno sobre Costa Rica. Ocho de ellos pertene-
cen a autores latinoamericanos y los tres restantes pertenecen a autores de otros países
dedicados a estudiar temas de América Latina. Asimismo, tres de esos artículos se
encuentran dedicados a temas de calidad de vida en relación a la salud (depresión,
alcoholismo, psicosis) y los restantes a la calidad de vida y el bienestar en relación a
temas socio-políticos: transporte público, acceso al agua potable, pobreza, indicadores
de calidad de vida en general, clases sociales, variables culturales y espiritualidad.
SpringerBriefs in Well-Being and Quality of Life Research. La Colección Sprin-
gerBriefs in Well-Being and Quality-of-Life Research se fundó en el año 2012 y tuve el
honor de inaugurarla con un libro desde Argentina titulado Young people´s quality of
life and construction of citizenship (Graciela Tonon).
Se trata de una colección internacional e interdisciplinaria que incluye investiga-
ciones en los campos de los estudios culturales, la salud, el género, la educación, el
empleo, la religión y la espiritualidad, las relaciones sociales, la niñez, la juventud,
la adultez mayor, la comunidad, la felicidad. Se dedica a publicar textos dedicados a la
calidad de vida y el bienestar en campos aplicados, focalizándose en análisis de casos,
experiencias reales, técnicas de investigación y reportes del estado del arte, entre otros.
Desde sus inicios en 2012, del total de 23 títulos publicados, sólo dos son trabajos
sobre América Latina, el de quien suscribe (2012), previamente mencionado y poste-
30
riormente el texto titulado An Antropoligical Journey into Well-being: Inside Bolivia de

Melania Calestani, en 2013.
International Handbooks of Quality of Life. La colección International Handbooks
of Quality of Life Research se dedica a la revisión de la investigación en calidad de vida
en disciplinas específicas, con poblaciones particulares, metodologías diversas, temas
emergentes en el campo de la calidad de vida y realidades particulares de las diferentes
regiones del planeta.
La colección fue fundada en el 2012 y desde el año 2014 tengo el honor de ocupar
la Chair del Comité Editorial.
En el año 2015 se editó el texto titulado Global Handbook of Quality of Life Explo-
ration of Well-Being of Nations and Continents, cuyos editores fueron Wolfgang Glatzer,
Laura Camfield, Valerie Møller y Mariano Rojas, colega latinoamericano. Este texto pro-
vee información sobre la calidad de vida y el bienestar en distintas regiones del mundo,
incluyendo África, Asia, Latinoamérica y Europa del Este. Dos capítulos del Handbook
comprenden trabajos sobre América Latina: uno dedicado a la Pobreza y el Bienestar de
las personas (México) y el otro dedicado al desarrollo económico y la satisfacción con la
vida (Argentina).
La investigación en Argentina
El Programa de Investigación en Calidad de Vida de la Facultad de Ciencias Sociales

de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora. En el ámbito de las Universidades
Nacionales (del Estado) en Argentina, se fundó en el año 2004, el Programa de In-
vestigación en Calidad de Vida, de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad
Nacional de Lomas de Zamora. Sus objetivos son:
a) Desarrollar proyectos de investigación en las distintas áreas de estudio de la cali-
dad de vida, desde la mirada de los protagonistas, tendientes a ser considerados por
los organismos estatales de generación de políticas públicas, como una informa-
ción innovadora a las mediciones de bienestar social de tipo tradicional.
b) Lograr interactuar y colaborar con otros centros de investigación internacional
referidos a estudios sobre calidad de vida.
c) Generar un espacio de integración docencia-investigación para estudiantes.
d) Brindar un espacio de participación e intercambio a investigadores dedicados al
tema de otras instituciones del país y del mundo.
e) Producir publicaciones científicas referidas al tema.
f) Organizar reuniones científicas nacionales e internacionales que convoquen a in-
vestigadores en el tema.
31
Desde sus inicios, el Programa desarrolló proyectos de investigación organizados en

dos líneas temáticas: calidad de vida de niños y jóvenes y calidad de vida laboral. La
lista de proyectos desarrollados la componen los siguientes:
• Calidad de vida de niños y niñas de 8 a 10 años: un estudio en la Provincia de
Buenos Aires. Programa LomasCyT. Incluído en el Proyecto Children´s Worlds:
International Survey of Children Well-being (ISWeb) (2015-2016).
• La satisfacción de los jóvenes con la vida en el país (2014-2015).
• Calidad de vida y desigualdades: una propuesta alternativa para su estudio y me-
dición. Programa LomasCyT (2013-2014).
• Calidad de vida y satisfacción con los estudios de posgrado (2012-2013).
• Alcance de la práctica del Yoga en la calidad de vida general y en la calidad de vida
laboral (2012-2013).
• Calidad de vida e imágenes de futuro de jóvenes estudiantes universitarios (2010-
2011).
• Especificidades del desarrollo del síndrome de quemarse por el trabajo en profe-
sionales en Argentina (2008-2009).
• Calidad de vida laboral de los trabajadores sociales: la importancia de las variables
de contexto (2007).
• Calidad de vida de jóvenes de la zona sur del Conurbano Bonaerense: participa-
ción pública y acceso a la salud (2005-2006).
• Valores y calidad de vida de estudiantes universitarios (2006).
• Una estrategia de mejoramiento de la calidad de vida: la universidad como espacio
de integración social para los estudiantes (2005).
• Calidad de vida de jóvenes de la zona sur del Conurbano Bonaerense (2004).
El Programa de estancias Post-doctorales en Calidad de Vida de la Facultad de Cien-

cias Sociales de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora. Con posterioridad y
en el año 2012 se fundó el Programa de estancias Post-doctorales en Calidad de vida, en el
marco de UNI-COM, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de
Lomas de Zamora, Argentina. Este Programa se encuentra orientado a doctores/as
que se dediquen a la investigación en el campo de la Calidad de Vida en las Ciencias
Sociales y las Humanidades.
Son sus líneas prioritarias: calidad de vida de niños y jóvenes, estudios cualitativos
en calidad de vida, cultura y salud de poblaciones originarias de América Latina, Asia
y África, calidad de vida urbana y rural.
Hasta el momento han visitado el Programa colegas de distintas universidades
y países del mundo: Dominican University of Chicago, Estados Unidos de Norte
32
América; Universidad de Valladolid, España; Universidad Nacional Autónoma Me-

tropolitana, México;1 MEN y COLCIENCIAS, Colombia, y CONICET, Argentina.
El Centro de Investigación en Ciencias Sociales de la Facultad de Ciencias Sociales

de la Universidad de Palermo, Argentina. En el ámbito de las universidades privadas
de Argentina, se fundó en el año 2012 el Centro de Investigación en Ciencias Sociales
(CICS), que es una unidad de investigación y desarrollo, dedicada a los campos de la
Ciencia Política, las Relaciones Internacionales, el Arte y el Periodismo.
Son sus objetivos:
• Desarrollar investigaciones en el campo de la Ciencias Sociales, especialmente
en las disciplinas a las cuales se encuentra dedicada la unidad académica: Ciencia
Política, Relaciones Internacionales, Periodismo, Arte.
• Editar el Journal de Ciencias Sociales, Revista Académica de la Facultad de Cien-
cias Sociales de la Universidad de Palermo. Actualmente incluido en el Nivel I del
Catálogo Latindex.
• Organizar Conferencias, Jornadas y Congresos.
• Recibir visitas de investigadores y becarios de investigación de unidades académi-
cas del país y de otros países.
El Centro desarrolla diferentes líneas de investigación, una de las cuales se encuentra

dedicada al bienestar y la calidad de vida de las naciones. Los proyectos que se han
venido desarrollando son dos. El primero de ellos se refiere a la utilización del método
cualitativo para el estudio del bienestar socio-político y personal. Red Internacio-
nal: Multinational Qualitative Project: Methodological Challenges and Practices of
Undertaking Qualitative Research on Welfare and Well-being from Multinational
Perspectives (2015-2017); y el segundo, la amistad como valor en la construcción de
los procesos de desarrollo de los países (2012-2014).
El futuro de la investigación en América Latina
Los actuales estudios sobre calidad de vida comprenden distintos tipos de informa-
ciones que consideran en forma integrada los indicadores sociales y del medio am-
biente en los reportes económicos de los países, a fin de ir construyendo una mirada
holística del tema, necesaria para las decisiones de políticas públicas.
Surge así la identificación de un primer nivel de relación entre los conceptos cali-
dad de vida y políticas públicas, ya que estas últimas deberían estar pensadas en res-
puesta a garantizar la calidad de vida de la población; al decir de Shah y Marks (2004),
la calidad de vida de los sujetos implica el desarrollo de cada persona, sintiéndose
plena y haciendo una contribución al desarrollo de su comunidad.
1 Nos referimos a la Dra. Karla Valverde Viesca, coordinadora de este libro, a quien agradece-
mos su visita en el año 2013.
33
Finalmente, y como venimos diciendo desde hace más de una década, pensando
en América Latina, la calidad de vida nos presenta la posibilidad de una nueva mirada
teórica, tendiente a un trabajo desde las potencialidades más que desde las carencias y
con un anclaje comunitario que incluye el análisis del contexto socio político. Para la
particular mirada de la calidad de vida, la persona tradicionalmente considerada como
“objeto de estudio” pasa a ser considerada como “sujeto y protagonista”, y esto porque
la calidad de vida nos plantea una realidad social y política basada necesariamente en el
respeto a los derechos humanos, colocándonos ante la necesidad de trabajar en forma
integrada (Tonon, 2003: 20).
El desarrollo de las investigaciones y los programas de intervención para el mejo-
ramiento de la calidad de vida de las poblaciones de América Latina se ha iniciado,
pero es aún muy incipiente su divulgación y su extensión. Se requiere entonces de
incentivar estos nuevos emprendimientos en cada uno de nuestros países, de nuestras
universidades y de nuestros organismos de investigación científica.
El concepto calidad de vida ha recorrido un largo camino hasta quedar definido en
la última década del siglo XX tal como hoy lo conocemos, es decir, en tanto respuesta
reconceptualizada en relación a considerar el bienestar no sólo como dependiente de
las cuestiones materiales, sino que también de los valores humanos (Tonon, 2008).
Es por eso que necesitamos seguir encontrándonos, para trabajar en forma integrada,
con el objetivo de lograr el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones de
los países de nuestra región.
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35
Living Well within Planetary Limits: A comparative
analysis of contrasting paradigms for achieving
quality of life in South Korea and Bolivia
Karen Frances Bell
One of the main challenges for achieving quality of life for all is the question of how
to do this within planetary limits since we have, perhaps, 20 years to avoid irreversibly
overstepping planetary boundaries (Rockström et. al., 2009). As the evidence mounts
that the climate crisis has been caused by humans (e.g. IPCC, 2013), there has been a
gradual but growing acceptance, among citizens, national governments and supra-na-
tional organisations, of the importance of this question. At the same time, traditional
development paths have come under question in the context of the continuing failure
to achieve quality of life or even meet the basic human needs for a significant propor-
tion of the world’s population. For example, approximately 1 in 3 people globally are
still without access to improved sanitation (UNICEF/WHO, 2012); 1 in 6 lack access
to electricity (IEA, 2013); 1 in 8 are without improved drinking water (UNICEF/
WHO, 2012), without clean and safe cooking fuels (IEA, 2013), and lacking enough
food to meet the minimum daily energy requirement (FAO, 2013). What’s more,
since 2008, many countries have been impacted by a deep economic recession which
has increased poverty and deprivation for some.
In recent years, several macro-policies/paradigms have emerged which may offer
a way forward and which are now beginning to be implemented at a national level,
including Green Economy (e.g. South Korea); Ecological Civilisation (China); Suffi-
cient Economy (Thailand) and ‘Living Well’ (e.g. Bolivia). Though there are overlaps
and parallels among them, and they all claim to address environmental, social and
economic crises simultaneously, they generally represent different and, somewhat
contradictory, methods for achieving quality of life. Therefore, it is vital to explore
their consequences and implications.
This paper looks at two of these, Green Economy because it is currently the dom-
inant model internationally, and Living Well, because it is the most radical alternative
in terms of ethos and values. It is based on a review of the relevant literature; doc-
umentary analysis, participant observations, secondary data analysis; and a series of
37
Living Well within Planetary Limits: A comparative analysis of contrasting paradigms...
interviews carried out by the author between 2008 and 2014 as part of a wider project
on achieving environmental justice (Bell, 2012; Bell, 2014). The research included
six months of fieldwork and 140 interviews with a range of state representatives, civil
society organisers, local ‘experts’, academics, workers and residents. The discussion
begins by outlining the theoretical underpinnings of each approach and going on to
examine the lessons from their practical implementation in South Korea and Bolivia.
The Green Economy and Living Well Paradigms
Whilst interpretations of Green Economy and Living Well vary and there is some
overlap between them, they are generally quite opposed in ethos. Each position will
now be briefly outlined.
Beginning with Green Economy, it is important to note that it is not an entirely
new approach but, because of the multiple crises of recent years, governments, poli-
cy-makers, businesses and policy influencing groups have become particularly inter-
ested in the concept of late, especially with its inherent promise to kick start sluggish
economies. Hence, a policy framework for the Green Economy has recently gained
prominence through a series of reports and initiatives by the major supra-national
development agencies, particularly the UNEP (2011); the World Bank (2012) and the
OECD (2011; 2012a).
The United Nations Environment Programme (2011: 16) defines a Green Econ-
omy as one that achieves ‘…improved human well-being and social equity, while
significantly reducing environmental risks and ecological scarcities’. This definition
leaves scope for a variety of interpretations, yet a market-based construction of this
concept, which promotes the commodification and financialisation of nature, life and
ecosystem services, has come to dominate development policy and discourse, while
redistributive alternatives have been marginalised (Cook et. al., 2012). The fact that
the market has not prevented environmental degradation in the past is attributed
to market failures; more specifically, that the market does not value natural capital
sufficiently, or register the costs of its degradation (OECD, 2011; UNEP, 2011).
Hence, the Green Economy emphasises economic growth, pricing mechanisms and
technological innovation as the way to reduce social and environmental problems
(e.g. UNEP, 2011).
Green Economy has found favour with all the major development organisations
and most national governments who all claim that there is no inherent contradiction
between economic growth and environmental protection. In fact, it is considered that
‘…the greening of economies has the potential to be a new engine of growth, a net generator
of decent jobs and a vital strategy to eliminate persistent poverty’ (UNEP, 2011: 16).
Economic growth (defined here as an increase in the productivity of goods and
services, as measured by GDP or GNP) is perceived as necessary to achieve sufficient
jobs, prosperity and human wellbeing. Hence, the majority of national governments
38
Karen Frances Bell
have, at climate change negotiations from Kyoto to Cancún, made it clear that they
do not want to sacrifice growth for the environment. In the face of an increasing
realisation of the planetary limits to growth, they argue that, it is not the amount of
growth that matters, but the type of growth. In 2009, all the countries of the Organ-
isation of Economic Cooperation and Development (OECD) signed a Green Growth
declaration stating that they would:
… strengthen their efforts to pursue Green Growth Strategies as part of their re-
sponses to the financial crisis, acknowledging that green and growth can go hand-in-
hand (OECD, 2012a: 1).
One of the key arguments for ‘green growth’ is that, if sustainability and economic
growth are presented as complementary, environmentalism is more likely to be taken
seriously and acted upon (e.g. Hinterberger et. al., 2009; Borel-Saladin and Turok,
2013). Its proponents argue that alternative means of addressing the environmental,
economic and social crises, such as moving away from marketisation, consuming less,
or banning harmful activities, are naïve or detrimental to the goal of a better world.
Reducing consumerism is considered to be a negative message for governments, busi-
nesses and citizens.
Most advocates of the Green Economy do recognize that market instruments are
not the only solution to the combined social and environmental crises, though, and
also advocate a degree of regulation and voluntary approaches (e.g. OECD, 2011;
UNEP, 2011) with the government providing enabling conditions and incentives for
private investment.
However, when Green Economy was debated at the 2012 United Nations Con-
ference on Sustainable Development (Rio+20), the concept and the underlying prin-
ciples were strongly contested by some participants. Most of the critiques centred
on the perceived neglect of social concerns. Though advocates of Green Economy
argued that the policy will benefit the poor through enhancing growth, its detractors
contended that there it would exacerbate poverty and inequality, as well as harm the
environment (e.g. People’s Summit for Social and Environmental Justice, 2012).
Critiques of Green Economy came particularly from indigenous social move-
ments, who warned that, though this approach promises to eradicate poverty, it actu-
ally favours corporate interests and will create more environmental problems though
the promotion of risky technologies. For example, at the Indigenous Peoples Global
Conference on Rio+20 and Mother Earth, the following appeal was made:
We urge all humanity to join with us in transforming the social structures, institutions
and power relations that underpin our deprivation, oppression and exploitation….We
need to fundamentally reorient production and consumption based on human needs rather
than for the boundless accumulation of profit for a few…We demand that the United Na-
tions, governments and corporations abandon false solutions to climate change, like large
hydroelectric dams, genetically modified organisms including GMO trees, plantations,
agro-fuels, “clean” coal, nuclear power, natural gas, hydraulic fracturing, nanotechnology,
39
synthetic biology, bio-energy, biomass, biochar, geoengineering, carbon markets, Clean

Development Mechanism and REDD+ that endanger the future and life as we know it
(from the Kari-Oca II declaration, ‘Indigenous Peoples Global Conference on Rio+20
and Mother Earth’ 17th June 2012).
Criticism has also come from the national governments of a group of Latin Amer-
ican countries, specifically Argentina, Bolivia, Cuba, Ecuador, Nicaragua and Venezu-
ela (UNEP, 2013). Most of these countries are aligned to ALBA, or ‘The Bolivarian
Alliance for the Peoples of Our America’, an organisation based on the idea of social,
political, and economic cooperation between the countries of Latin America and the
Caribbean. ALBA is rooted in a socialist approach, and a vision of social welfare,
mutual economic aid, the rights of indigenous peoples, social participation and fair
and equitable distribution (Muhr, 2013). In this spirit, these national Governments
have expressed a great deal of concern with respect to the Green Economy paradigm
in terms of its negative impacts on poverty, inequality, environment and quality of
life for all. There have also been academic critiques of the Green Economy paradigm.
For example, Victor and Jackson (2012) find problems with the UNEP (2011) report
on the Green Economy on a number of grounds, but primarily because it underesti-
mates the CO2 reduction necessary to avert the risk of catastrophic climate change;
and it assumes that investment in the Green Economy will be greater than in the
Brown Economy. Similarly, Brockington (2012) is enthusiastic about some of the
radical implications of the report but observes that it is ultimately conservative with
UNEP positioning their discourse so as to gain maximum support from business and
economic leaders while failing to sufficiently consider the social issues.
Alongside these diverse criticisms and reservations with regard to the Green
Economy paradigm, there have been a number of alternative proposals. One of the
most radical of these is ‘Vivir Bien’ (Living Well), sometimes also referred to as ‘Buen
Vivir’, or Suma Qamaña in Aymara, Sumaj Kawsay in Quechua, or Ñande Reko in
Guaraní. Rooted in the worldview of Andean indigenous groups, the concept of ‘Vi-
vir Bien’ describes a communal approach to addressing the multiple environmental
crises, whilst meeting human needs and achieving equality. It aspires to living in har-
mony with other human beings and nature in relationships of service and reciprocity;
and subsumes all economic and social objectives to the protection of ecosystems,
which are considered to be the foundation for the accomplishment of all social goals
(Radcliffe, 2012). Importantly, Vivir Bien implies that we are part of a whole, so that
we cannot live well if other humans do not, or at the expense of our environment.
Vivir Bien inherently critiques the accepted need for economic growth, and moves
towards the goal of meeting needs and satisfying rights. Under this ethos, the econ-
omy is based, not on the profit motive, but respect and care for humans and the rest
of nature in a spirit of solidarity. Despite its promise, Living Well has received little
attention as a development alternative by the supra-national agencies, despite some
recent acknowledgements (e.g. UNEP, February 2013, Nairobi).
40
Karen Frances Bell
In general, then, the Green Economy and Living Well paradigms have been de-
veloping in parallel, with little evidence-informed debate. On the rare occasions that
they have been compared, there has been a tendency to promote one or the other
approach without referring to the impacts that result from their practical application
(e.g. Pachero, 2013). This paper addresses this gap by examining how the two mac-
ro-policies have manifested in practice, focussing on South Korea (Green Economy)
and Bolivia (Living Well), each global leaders in their respective approaches. The
next sections provide some relevant background to the countries and outline the re-
search findings, beginning with South Korea and then turning to Bolivia.
Green Economy and Living Well in Practice

Green Economy in South Korea
South Korea has been applauded internationally for its apparent economic and so-
cial progress. Over the last six decades, the country has transformed itself with very
fast export-fuelled economic growth and rapid industrialisation so that the country’s
GDP is now the 15th highest in the world. However, its greenhouse gas (GHG)
emissions have rocketed over this period, totalling 647.3Mt CO2-eq in 2010. This
represents a 118.6 percent increase from 1990 levels (IEA, 2012). South Korea is
also one of world’s largest energy consumers and currently imports approximately 96
percent of the energy that it uses, in the form of oil, coal and liquefied natural gas
primarily from the Middle East and South East Asia (ibid.). The country’s total final
consumption of energy (TFC) in 2010 was 157.4 Mtoe, almost 24 percent higher
than in 2000 (IEA, 2012). Therefore, in order to continue to grow but become more
energy independent and reduce its climate emissions, the government has embraced
‘green-growth’ and has now, according to UNEP (2014) become the global leader in
transitioning to a Green Economy. This process was initiated by former president,
Lee Myung-bak. Shortly after coming to power in 2008, Lee Myung-bak, proposed
that ‘Low-Carbon Green Growth’ (LCGG) should be the new national development
paradigm for the next 60 years (NRCS, 2012). As a result, a Presidential Committee
on Green Growth and a Low-Carbon Green Growth strategy was launched. The
strategy was essentially a fiscal stimulus programme similar to that of many gov-
ernments around the world who have taken this approach in response to economic
recession. However, South Korea went further than any other country in this when
it announced that 81 percent of public investment would go towards green initiatives,
equivalent to 2.6 percent of GDP.
The advocates for the Green Economy approach in South Korea that were in-
terviewed for this study had high hopes for this policy. For example, one of the
interviewees said:
The Green Economy is our best hope for preventing more environmental degra-
dation, and our Low Carbon Green Growth Strategy is the practical application
of that. We seek to transform economic growth so as to achieve sustainable devel-
41
opment. There is going to be a big leap forward in environmental achievements in

Korea. What’s more, this is a policy that is led by developing countries (interview
12th October 2012, Policy Executive, Government of the Republic of Korea).
The Government has laid out three objectives for the Green Economy: econom-
ic growth with minimal use of energy and resources; reduced CO2 emissions and
environmental pollution with the same energy and resource use; and new growth
through research and development in green technologies, so as to achieve early dom-
inance in international markets. The Low Carbon Green Growth strategy was to be
implemented mainly through incentives for companies to develop green technologies
and products; public information/education to increase awareness and demand for
green products; and regulatory measures (particularly the reduction of greenhouse
gas emissions from industry).
Though not required to reduce emissions under the Kyoto Protocol due to their
developing economy status at the time of the negotiations, in 2009, the Government
set a greenhouse gas reduction target of 30 percent by 2020, the most ambitious tar-
get of the Non-Annex I countries, so far. In order to achieve this, a Target Manage-
ment System (TMS) was initiated which, after consultation with affected businesses,
will be mandatory. This is a step ahead of the voluntary agreement system that has
been set up in most other countries. The Government will provide a great deal of
financial assistance to enable the targeted companies to comply, subsidising up to 50
percent of the cost of installing energy-efficient and low-carbon facilities, as well as
offering loans and tax exemptions for the remaining costs. Carbon trading is also a
pillar of the LCGG strategy. In 2012, the South Korean National Assembly passed a
law introducing a national carbon emissions trading scheme by 2015, making it one
of the first in the world to set up such a scheme (IEA, 2012).
Innovation and new technology is the main emphasis of the Green Economy ap-
proach in South Korea, supported by billions of dollars of public finance (Ministry of
Knowledge Economy, 2009). The strategy includes various financial policies designed
to mobilise public funds to use as credit for environmental businesses through public
financial institutions, such as the Korea Development Bank and the Korea Credit
Guarantee Fund. In addition, financial incentives are available for different phases
of environmental business development, including research and development, and
commercialisation. Alongside some clearly beneficial technologies, such as photovol-
taic panels, wind energy technology and Light Emitting Diode (LED) appliances;
the Government also plans to support development of the following more contro-
versial technologies: fuel cells; carbon capture and storage (CCS); nuclear reactors;
green cars; bio-technology; robot applications; nano fusion; and bio-pharmaceuticals
(Presidential Council for Future and Vision, 2009; National Science and Technology
Council, 2009; Ministry of Knowledge Economy, 2009).
Rather than focus on reducing unnecessary demand, as would be consistent with
the need to live within planetary boundaries, under South Korea’s Green Economy
project, consumption is projected to increase by 32 percent over the next twenty
42
Karen Frances Bell
years (Presidential Committee on Green Growth, 2009). Though renewables are to

be developed in a bid to enable the country to develop an advantage in the world
market for low-carbon technologies (Kang et. al., 2012), up to 50 percent of the
energy required to grow the economy will be provided by nuclear power (Sanders,
2010). Hence, 12 additional nuclear power plants will need to be built, in addition to
the existing 20 (Sanders, 2010).
Alongside proposing that technology be a major platform of the Green Economy,
the South Korean government is also promoting environmental education, much of it
focussed on stimulating demand for green products and encouraging individual green
behaviour patterns (see GGGI, 2011). To help develop the market for ecological
products, the Government introduced a mandatory eco-friendly product procure-
ment scheme for public institutions and provides incentives, as well as practical in-
formation, to encourage citizens to shop green. For example, commercial banks have
been encouraged to give preferential rates to customers who purchase eco-products
with a specific credit card linked to their account (Kang et. al., 2012).
Hence, the South Korean Government has been at the forefront internationally
of promoting and developing a market led interpretation of the Green Economy. In
2010, the Government helped to set up the Global Green Growth Institute (GGGI),
which it now leads, dedicated to diffusing green growth around the world (GGGI,
2013).
UNEP is presenting South Korea as a model green transition nation, stating, for
example:
Beyond its policies at the national level, the Republic of Korea is demonstrating en-
gagement and leadership at the international level by boosting global efforts towards
achieving a green economy … UNEP and the Republic of Korea are collaborating
to support initiatives on green economy in developing countries (UNEP, 2014: 1).
In contrast to this, there is much internal opposition to the Green Economy/green

growth programmes from Korea’s trade unions and social movements, including the
Citizens’ Movement for Environmental Justice; Green Korea United; the Korean
Green Party (Plus); Federation of Korean Trade Unions; Korean Federation of Con-
struction Industry Trade Unions; Korean Power Plant Industry Union; and the Korea
Peasants League. These groups refer to the Green Economy and LCGG strategies as
‘green wash’, warning that the portrayal of this programme as a successful model by
the international community is based on a lack of understanding and knowledge of
what is really happening in South Korea. They have stated:
The world has been deceived by the Korean government’s new vision for ‘Green
Growth’… this Green Growth policy currently touted in Korea is no more than
an economic development vision ... Large scale civil engineering projects and con-
structions, such as nuclear power plants, are driving the Korean environment into a
catastrophe (COP15 Korea NGOs Network, 2009).
43
Their criticisms include, the lack of focus on reducing energy use; the planned in-
crease in nuclear power; the low renewable energy targets; the focus on developing
an overseas food supply; the emphasis on road transport, as opposed to railways; the
increased privatisation of resources, including water; the emphasis on projects which
benefit developers at the expense of the environment; and the proposed deregulation
of some environmental legislation (e.g. interview, 21 January 2013, Heeseon Sim,
Policy Officer, Citizens Movement for Environmental Justice).
It is evident that these aspects of the green growth policies have produced some
socially and environmentally harmful results. For example, agricultural outsourcing
has continued apace, as was attempted in the, now infamous, Daewoo Logistics–
Madagascar deal of 2008. This ‘land grab’ particularly attracted attention because of
its size (1.3 million hectares) and the ensuing riots and overthrow of the Madagascan
government. Half of Madagascar’s arable land, as well as some rainforests, were to
be converted into palm and corn monocultures for South Korea’s food and energy
consumption, while much of the local population went hungry. In this, and similar
land grabs, the Government and private companies of South Korea work together to
secure lucrative business opportunities in overseas agricultural production.
In addition, energy use continues to increase at an alarming rate, with fossil fuels,
including oil and coal continuing to be the main energy source (Korean Environment
Statistics Information Service, 2014 – data to 2012). Trends in energy consumption
have tended to mirror the growth in GDP (Korea Energy Economics Institute, 2013
– data to 2012). Furthermore, as Joung-Woo et. al. (2012) point out, 1.2 million
South Korean households experience ‘fuel poverty’, spending more than 10 percent
of their income on energy.
The Government’s LCGG strategy has also included the deregulation of factory
sites and the lifting of greenbelt restrictions within the Seoul region to enable more
growth and development. Furthermore, large scale engineering projects have featured
highly in the strategy. One of the most controversial of these was the ‘Four Rivers
Restoration Project’. This project was to dredge, dam and ‘beautify’ four major rivers,
supposedly to increase the supply and quality of fresh water and prevent flooding and
drought as an adaptation to climate change. The project accounts for 36.8 percent
of the budget for the government’s Green Economy programme, the highest share
(Yun, 2010). Polls show that more than 70 percent of Korean citizens criticized the
project on the grounds that it would kill the ecosystems of the four rivers and because
the project proceeded without respect for legal processes, including laws relating to
environmental policy and environmental impact assessment (Yun, 2010). In most of
the interviews and informal conversations carried out with Korean citizens for this
research, a great deal of concern was expressed regarding the project for these reasons
(e.g. interview, 1 February 2013, Yujin Lee, Director of Policy Making Committee,
Korean Green Party Plus). The interviewees believed the Government is carrying out
these projects, not for the environment, but for the benefit of large companies, par-
ticularly civil engineering and building contractors. The LCGG strategy will not even
44
Karen Frances Bell
succeed in lowering carbon emissions, they argued, as South Korea’s carbon footprint
could increase with the resulting burst of construction (interview 9th October 2012,
Social Policy Executive, Government of the Republic of Korea).
Korean academics have also been critical of the LCGG strategy. For example, Yun
(2010) argues that the Government’s proposed policies and projects are based on a
distorted and narrowed concept of ’green’, purely focussing on carbon emissions. Yun
considers that this policy is being used to make the active pursuit of growth more
palatable and to narrow the acceptability of environmental policies that are not com-
bined with growth. This co-option of the green agenda has, to some extent, taken
the attention away from the domestic environmental movement and subsumed green
under what amounts to a growth-biased discourse.
Even analysts that are more positive about the potential of the Green Economy
in South Korea have significant reservations. Rhee et. al. (2012), for example, report
that though greenhouse gases have reduced since the LCGG strategy was announced,
the rate at which this has occurred indicates that the overall reduction will only be
approximately 42 percent of that planned (Rhee et. al., 2012). In addition, they high-
light that the voices of environmentalists have not been seriously listened to, stating:
… the biggest stakeholder of all, the general public of Korean society, is not well
informed about the national green growth strategies. This is partly because the de-
tailed contents are not fully open yet and also because the policy-making processes are
practically closed to the general public (Rhee et. al., 2012: 35-36).
Though South Korea’s Green Economy programme has been lauded by the OECD,
UNEP, World Bank, IEA, the G8 and the G20, every environmental NGO that I
spoke to in the country was against it and I could find none that were in favour. The
citizens groups I spoke to estimated that up to 70 to 80 percent of the Korean people
are against major portions of the green-growth platform (e.g. interview, 21 January
2013, Heeseon Sim, Policy Officer, Citizens Movement for Environmental Justice).
It is remarkable that a policy which is supposedly based on environmental concerns
should effectively ignore the voices of the citizens and organisations that have been
working on these issues for over 20 years.
Hence, though it is too early to judge the longer term outcomes of this policy,
it has a number of concerning aspects, in terms of promoting many risky and/or in-
effective technologies and programmes. South Korea has, for some time, prioritised
economic growth and now it uses the discourse of green growth so as to continue
on this trajectory in the face of impending environmental devastation. Whilst it is
claimed that growth is necessary to deliver improved human wellbeing, it is question-
able whether this has occurred in South Korea. Though welfare provision in South
Korea has been expanding over the last fifteen years (Ringen et. al. 2011) and the
current government has promised to extend this (Kwon, 2014), there is no intention
to provide a ‘universal’ welfare state. At present, social insurance programmes, in-
cluding pensions and social security after employment loss, cover less than half of the
45
population in the relevant categories (ibid.). Little of the growth that has occurred
has been used to increase the wellbeing of the most vulnerable, with social spending
still standing at only 8.1 percent of GDP. This is low by international standards, with
the average OECD spending being 19.8 percent of GDP (Joung-Woo et. al., 2012 –
2011 data).
Furthermore, the relative poverty rate in South Korea doubled between 1996 and
2008 during a period of very high growth (Jones and Yoo, 2012). Therefore, the
OECD has made a statement regarding the need for Korea to look beyond growth in
its policies, stating:
While economic growth can help reduce income inequality and poverty, Korea’s
experience shows that achieving a high growth rate is not sufficient in itself to address
inequality and poverty (OECD, 2012b: 1).
Going further than considering only direct material needs, growth does not appear
to have been successful in improving human rights or increasing happiness in South
Korea, either. According to a recent report of the International Trade Union Confed-
eration, South Korea sits in category 5 for employment rights, making it one of ‘the
worst countries in the world to work in’ (ITUC, 2014a:15). More specifically, an inter-
national delegation of trade union groups, including ITUC, reported on the current
situation of human and trade union rights in Korea, as follows:
Our mission has only confirmed what we had feared, that under the current ad-
ministration the government is engaging in a wave of intense repression against
labour and civil society of the kind not seen in recent years and which threatens to
hollow-out the country’s democracy. We are deeply troubled by the government’s
blatant disregard for international labour standards in law and practice…Of par-
ticular concern, we understand that many labour leaders and workers are in jail or
prison today… (ITUC, 2014b: 1).
The preponderance of suicides in South Korea may be indicative of the limitations

of growth for enhancing wellbeing. Suicide rates have almost doubled over the last
ten years so that the country now has the second highest suicide rate in the world
(Värnik, 2012). Park (2013) considers these rates have increased because younger
South Koreans, in particular, are caught in cultural clashes between the new individ-
ualistic and intensely competitive economy impacting on school and the workplace,
and the older Confucian expectations of reciprocity and caring for the family. These
competitive pressures seem to be as implicit in Green Economy as Brown Economy.
Perhaps because of the internal criticisms of Green Economy implementation in
South Korea, there has been some faltering of the project over the last year or so.
Government ministers seem to be keen to distance themselves from their predeces-
sors’ legacies, though they have now re-embraced the project under a new guise,
embarking upon ‘Green Growth 2’. This does not seem to indicate a change of direc-
tion, but rather a change of packaging so as to break the public association with some
46
Karen Frances Bell
of the less popular aspects of the programme, such as the ‘Four Rivers Restoration
Project’.
Although the outcomes of the Green Economy project in South Korea are still
uncertain, the evidence from this initial overview indicates that this approach, as
enacted in South Korea, does not bring about quality of life in the current or longer
term. Some of the solutions being proposed and implemented such as developing
risky technology and outsourcing agriculture merely displace problems geographical-
ly, historically or socially. Some environmental improvements may occur as a result
of better management practices, incentives to change consumer habits, investment
and new regulations but, in general, Green Economy does not seem to sufficiently
support quality of life. The kinds of policies and programmes that have been im-
plemented as part of the Low Carbon Green Growth strategy in South Korea have
sometimes been socially and environmentally deleterious, suggesting that the Green
Economy policy could be very problematic if adopted on a global scale.
The next section examines one of the proposed alternative approaches –Living
Well as implemented in Bolivia– to assess whether this could be a more viable strat-
egy.
Living Well in Bolivia
The Bolivian Government is the first government in the world to fully embrace the
Living Well philosophy. According to the 2009 constitution, all development proj-
ects should now be evaluated through a lens of ‘Vivir Bien’. The approach was further
strengthened with the passing of the ‘Framework Law of Mother Earth and Integral
Development for Living Well’ in 2012. This national legislation established 11 new
rights for nature, including: the right to life and to exist; the right to continue vital
cycles and processes free from human alteration; the right to pure water and clean
air; the right to balance; the right not to be polluted; the right to not have cellular
structure modified or genetically altered; and the right not be affected by mega-infra-
structure and development projects that affect the balance of ecosystems.
In 2010, an international victory for ‘Vivir Bien’ occurred when the UN voted
unanimously to accept Bolivia’s proposal to make water and sanitation a human right.
Introducing the text, Bolivia’s representative said these rights had not been fully rec-
ognized, despite references to it in various international instruments and called on:
states and international organizations to provide financial resources, capacity build-
ing and technology transfer, through international assistance and co-operation, in
particular to developing countries, in order to scale up efforts to provide safe, clean,
accessible and affordable drinking water and sanitation for all (UN General As-
sembly, 2010).
Most counties (122) voted in favour of the resolution (though South Korea was one
of the 41 countries that abstained).
47
Another example of the implementation of the ‘Vivir Bien’ approach is Bolivia’s

unique position on the world stage to the issue of climate change. The Bolivian gov-
ernment has taken a principled position in the United Nations climate change nego-
tiations, pushing for a binding, ambitious and justice-based agreement. For example,
in December 2009, at the UN Conference of the Parties in Copenhagen (COP15)1,
Bolivia advocated climate reparations from the Global North to the South, and called
for a 1 degree Celsius maximum limit on temperature increases.
Hence, internationally, Living Well, appears to be provoking some important
debates and even concrete changes to policy. However, the actual changes that have
occurred within the country as a result of the new Framework law on Living Well
are harder to pinpoint. To some extent this is because they have now been formal-
ly initiated or assessed. There have been reports that environmental awareness has
grown since the law was passed, for example, in terms of water saving habits among
the population (e.g. Cortés, 2014). There have also been new government initiatives
to improve quality and access to water, such as the ‘Mi Aqua’ programme which
is extending improved water coverage throughout the country to a level which is
very likely to imminently exceed the Millennium Development Goal targets (Slunge
and von Walter, 2013). However, the most recent environmental data, up to 2011,
provides no concrete evidence that there have been positive environmental changes
across the board. Though there is little recent data, air pollution in cities, pollution
resulting from mining and industrial discharge or deforestation are not recorded as
decreasing (ibid.)
To some extent, this maybe because the framework law still requires new legis-
lation and institutions to enable its application, enforcement and assessment. There
have been initiatives, for example, a new office is in the process of being set up to
roll out the programme the ‘Plurinational Authority for Mother Earth’ within the
Ministry of Environment and Water. The first activity of this office was to organise
the First National Workshop on Climate Change Policies which included social, aca-
demic, public and private organisations and representatives looking at how to increase
community participation in the development of climate change policies. However,
formal policies, legislative proposals and training programmes are not yet evident.
Despite a lack of formal assessments and outputs, the policy has been both praised
and condemned internationally and internally. For example, the new Framework Law
has been described as a ‘sweeping overhaul’ of the national management of natural
resources, climate and ecosystems though lacking quantifiable targets that would
make it possible to assess its implementation. (Nachmany et. al., 2014).
1 The COP meets annually to assess progress in relation to the United Nations Framework
Convention on Climate Change (UNFCCC). This is an international environmental treaty
which was agreed at the UN Conference on Environment and Development, held in Rio in
1992. There are 195 ‘parties’ i.e. signatory countries.
48
Karen Frances Bell
The policy has also been criticised on the grounds of being anti-modern, though
this is mainly an allegation made by those that are external to the country. There is
no dismissal of modernity or science within the Living Well approach. State-spon-
sored science and technology projects are increasingly prominent in Bolivia and much
is being done to foster work in these fields, though with an emphasis on using local
materials and methods and respecting indigenous or ancestral knowledge (Centellas,
2010). For example, traditional medicine, much less likely to have a negative envi-
ronmental impact than the polluting pharmaceuticals used in allopathic medicine
(see, for example, Kümmerer, 2009), is now being promoted by the State. The Gov-
ernment is intent, not only on creating a national system of traditional medicine,
but ensuring that it has the same status as Western medicine (Johnson, 2010). A
Vice Ministry of Traditional Medicine and Interculturality is being established and
there are plans for academic programmes in the study and promotion of traditional
medicine; mutual referrals between physicians and traditional medicine providers;
and systems of regulation, certification, and accreditation for traditional medicine
(MSD, 2006). For this reason, coca is also promoted for its medicinal and cultural
value (Farthing and Kohl, 2010). At the same time, nutritious indigenous crops that
have fallen out of widespread popular consumption (e.g. grains such as quinoa and
amaranth) are being promoted (Johnson, 2010). These programmes are consistent
with the widespread desire of Bolivians to reclaim their own resources and modes of
knowledge production. Science is being used as a tool for Bolivian development on
local terms, not as a sign that Bolivia is ‘catching up’ to developed nations (Centellas,
2010). As Agrawal (1995) has pointed out, there is a tendency to dichotomize indig-
enous vs. scientific and Living Well is indicative of how they may be merged.
There have also been accusations that the government is not really committed to
the Living Well ideals it professes. This critique was evident in some of the interview
comments. For example, it was alleged that the new Framework Law was not suffi-
ciently strong with regard to environmental protection or indigenous rights, as in the
following excerpt:
There is a discourse from the Government which gives an international impression
but, in Bolivia, they are continuing with these practices that cause environmental
and social problems …The Government maintains the discourse of Vivir Bien but
takes the road of industrialisation… (interview, 20 March 2013, Martin Vilela,
International Relations representative of the Bolivian Platform on Climate
Change).
Criticisms have particularly centred on Bolivia’s continuing development of extractive

industries and infrastructure projects. In particular, there was a widespread outcry
surrounding the building of a road through Isiboro Ségure Indigenous Territory and
National Park (TIPNIS) in the central lowlands of Bolivia. The international media
and some academics focussed on these protests and the supposed hypocrisy of the
Government, in particular, Evo Morales, in wishing to build a road through a sensi-
tive eco-system. For example, one scholar argued that the case
49
…has seriously weakened the credibility of Bolivia’s national proclamations of Liv-

ing Well and Earth Mother as a consequence of political abuses and worsening
marginalization of indigenous people that do not belong to the Aymara-Quechua
majority (Zimmerer, 2013: 7).
International environmental NGOs, as well as less formal groups and local organi-
sations, including the lowland indigenous federation, CIDOB, argued that the con-
struction of the road would be ecologically and socially very damaging. Some groups
on the left accused the Government of pursuing pro-capitalist development at the
expense of the rights of indigenous people, considering the road to be mainly a means
of facilitating hydrocarbon exploration and extraction. In some cases, the protesters
and NGOs involved proposed that the area be designated as untouchable i.e. a sacred
space, not to be altered.
However, the Government and its supporters, including a large proportion of
indigenous communities, considered the road to be essential to bring services to the
people living in the TIPNIS region. Far from the situation being that of indigenous
people in opposition to the Government, as the media tended to portray it, the TIP-
NIS situation was characterised by conflicts between the different social movements
and between various indigenous groups. Though some, often supported by interna-
tional NGOs, anthropologists, and religious groups, were opposed to the TIPNIS
road, the main campesino groups (largely indigenous), leaders from the Bolivian
Workers Central (COB) and indigenous groups in the south of TIPNIS, all came out
in support of it, highlighting the benefits the road would bring in terms of access to
basic services and ability to trade.
In October 2011, the Government responded to the protests by passing Law
180, prohibiting the construction of a road through TIPNIS and designating it as
untouchable. Even so, protests continued, this time from the supporters of the road
as well as others, on the grounds that an untouchable status would undermine the
livelihood of some of the local people. Consequently, the Government set up a con-
sultation process regarding whether the road should be constructed through TIPNIS
and if the area should be designated as untouchable. When the extended consultation
process ended in December 2012, the result was that, of the 69 indigenous com-
munities included, 54 agreed to support the road, 3 were opposed to the road only
but were also against untouchable status, 1 was opposed to the road and supported
untouchable status, and 11 did not participate (6 could not be reached and 5 boycot-
ted the process) (Supreme Electoral Tribunal – TSE, Bolivia, 2013). Many saw the
process as a triumph for participatory democracy; while others continue to allege that
the consultation was manipulated, for example through linking the construction of
the road to the promise of clinics and schools.
Though superficially the issues seemed to be about whether the provision of ser-
vices and economic development over-ride those of the local indigenous communities
and their ancestral lands, this is in the context of a much larger question about how to
achieve quality of life for some groups, whilst respecting the quality of life of others.
50
Karen Frances Bell
This debate is necessary and positive if such tensions are to be resolved and integrat-
ed. The TIPNIS situation shows that the Government have followed the popular
will, and shown a willingness to consult and enter into dialogue. In this example, and
others, the MAS administration tries to steer a course between environmentalism
and developmentalism, which it considers to be the essence of ‘Vivir Bien’.
However, it must be acknowledged that dependency on extractivism is a serious
constraint to the effective implementation of Living Well. Gudynas (2013, p 15)
defines ‘extractivism’ as ‘a form of extraction of natural resources on a large scale or
with high intensity, of which at least 50 percent are for export, either as raw materials
or those with a minimal degree of processing’. It is not just the activity of resource
extraction, but a development model in which society is organised on the basis of
exploiting resources for export. It is apparent that Bolivia is still tied to this model.
The MAS (Movimiento al Socialismo - Movement Towards Socialism) Government
has been unable to alter the extractivist, primary export model of the colonial and
neoliberal era that still characterises the Bolivian economy (Molero Simarro and
Paz Antolin, 2012). However, while private multinational firms continue to extract
the majority of the country’s natural gas and minerals, the share of income from
these industries that goes to the state has increased significantly under the MAS
administration. This has enabled the Government to introduce new programmes in
health, education and social security and helped to reduce rates of extreme poverty
(as discussed later), but it has not yet been sufficient to enable Bolivia to build a
broader basis for income or employment. Moreover, as Bebbington and Bebbington
(2010) point out, extractivism in Bolivia has created a number of tensions, particu-
larly between local rights and state rights, as well as the localisation of costs and the
nationalisation of gains.
Though the continuing extractivism would appear to be a contradiction to Living
Well, it is important to take into account Bolivia’s relatively recent and extensive colo-
nial history which has kept the country poor despite its resource wealth and continues
to limit its options at the present time. In addition, Vivir Bien has not yet enabled
the country to move beyond extractivism, industrialisation or fully deliver the social
rights that it proposes because of its relatively recent introduction to policy. Vivir
Bien is not yet significantly developed as a concept or a practical programme. Without
this work, it is open to a variety of interpretations, some of which may not result in
a truly eco-social transition. The interviews and discussions I carried out in Bolivia
indicate that, though most people in Bolivia are aware of the concept, they were not
clear what it would mean in practice. For example, a Government officer responsible
for carrying out environmental consultations said:
If you ask me, I do not understand very well what Vivir Bien is. Vivir Bien, the
Law of Mother Earth, that paradigm is really new and I have not had the oppor-
tunity to understand and ask questions… so it has to be socialised … I think it is a
culture, it is not a simple law. For example, for me, Vivir Bien is very different to
what it would be if you asked people from the country. I do not really understand
it. We are not really working on Vivir Bien at the moment (interview, 27 March
51
2013, Senior Environmental Manager, Ministry of Public Works, Services and

Housing).
Others had clearer conceptions but with diverse emphases. Some focused on Vivir
Bien as part of a transition to socialism and liberation from external domination. For
example, a MAS representative said:
For me, Vivir Bien, is our Andean cosmo-vision. We are a pluri-national state so
we are at this stage of finding our path to Vivir Bien. The path before was that of
capitalism, that of the rich, now it is that of the people, to serve the people. Therefore,
now our pluri-national state is taking the path of the people. We are recuperating
all that we have lost and forgotten … (interview, 4 April 2013, Leonida Zurita
Vargas, Secretary of International Relations, MAS).
Others emphasised the right to basic services, as in the following comment:

Vivir Bien is to live in harmony, to achieve food sovereignty, value our products,
our healthy food, to guarantee the right to water, electricity, basic services to all
the population (interview, 8 April 2013, Juanita Ancieta Orellana, Executive
secretary of the National Confederation of Indigenous Women of Bolivia –
Bartolina Sisa).
Vivir Bien is a very new policy so it is difficult, at this stage, to see what kind of
transition it will lead to. However, it should be noted that the goal to achieve social
progress that is central to this macro-policy is already being delivered through re-
distributive means, rather than market-based growth. That is not to say that there
has not been growth, since the Bolivian economy is currently growing at a rate of 5.2
percent (World Bank, 2013), but the Bolivian Government does not focus on growth
as the primary route out of their problems and Living Well is not expected to be
achieved as a spill-over from growth.
Poverty and inequality rates have reduced drastically in the country in recent years
as a result of redistributive measures. According to Bolivia’s National Institute of
Statistics, poverty levels fell from 60.6 percent in 2005 to 49.6 percent in 2010, with
the greatest reduction occurring in rural areas (from 77.6 percent to 65.1 percent)
(INE, Bolivia, 2013). Recent international figures back these findings, indicating that
there has been a significant drop in absolute poverty rates (the proportion of those
living on less than US $2 per day) from 60 percent in 2006 to 30 percent in 2011
(CIA, 2011). The minimum wage has increased by 127 percent since 2005, outpac-
ing the rate of inflation, by far. However, the main programmes to reduce poverty
and inequality have been transfer payments targeting the most vulnerable groups, a
national pension and social security scheme (Renta Dignidad) and a national health
insurance programme for under 25s (interview, 8 April 2013, Magdalena Lázaro,
General Secretary of the National Confederation of Indigenous Women of Bolivia -
Bartolina Sisa). In addition, illiteracy, which stood at over 13 percent of the popula-
tion in 2006 was eradicated after a 33 month campaign (UNESCO, 2009). There has
52
Karen Frances Bell
also been a reduction in the proportion of the urban population living in slums (i.e.
dwellings which are overcrowded, made of non-durable material, or without access
to improved water or sanitation services), which has fallen from 54.3 percent in 2000
to 47.3 percent in 2009 (UNDP, 2012). Furthermore, there have been inroads into
reducing inequality, according to Government statistical data which shows that the
Gini Coefficient dropped from 0.62 in 2005 to 0.53 in 2009, the latest date for which
there are figures (INE, Bolivia, 2013).
However, Bolivia still has some way to go in resolving its social policy dilemmas so as
that all its policies are holistically combined as is the intention with the Living Well
paradigm. For example, a great deal of criticism has ensued with regard to the new
Code for Children and Adolescents, Law No. 548, of 17 July 2014 on the ‘Right
to protection of the child and adolescent at work’ (Chapter VI) (e.g. ILO, 2014).
This law fixes the minimum working age at 14 but allows it to be reduced to 10 in
some cases. Some have interpreted this as a regressive step which encourages child la-
bour. However, the government believes this measure only accepts the current reality
whereby children are often engaged in fishing and farming activities in indigenous
communities from a very young age. They consider the new legislation prevents the
criminalisation of poor children and their families and will, through its insistence
that they still attend school full time, in the long run, help to achieve their goal to
eradicate child labour by 2020. In the meantime, though, such policies obviously
clash with the Living Well emphasis on meeting human needs.
Therefore, the Living Well policy is appearing to be effective in terms of meeting

some social objectives as well as particular environmental objectives that are more so-
cially orientated, such as providing water and sanitation services. Yet, some economic
policies or necessities, such as ongoing extractivism, still runs counter to the Living
Well paradigm. Even so, the debates that are occurring externally and internally could
be very productive in encouraging thinking and creativity around how to integrate
the obvious tensions around the attempt to achieve a society that is, both ecologically
sustainable, and socially just.
Discussion and Conclusion
The country examples discussed here show that there is, as yet, no clear path towards
achieving a better quality of life for all with planetary limits. There is much that
remains to be debated and researched. It is very early days in terms of seeing the
full impact of these policies, especially in the case of Bolivia which only passed the
Framework law on Living Well in 2012. Therefore, it has been possible to examine
the practical application of these paradigms in only a very limited way. It is also a
complex task to compare the situation and process of these two countries since they
begin from very different starting points. South Korea is now a high income and
developed country with a very short colonial history (colonised by Japan from 1920
to 1945) whilst Bolivia is now a middle income country with an extensive colonial
history. Even so, it does seem worthwhile to have examined the value base, ethos
53
and strategic proposals that are being developed in line with these two alternative
transition directions as a starting point for future comparative investigation, analysis
and debate.
Green Economy and Living Well approaches both seem to offer the possibility
of radical change and they are opening up debate on quality of life throughout the
world. It is evident that there is some overlap in approaches to the extent that both
Green Economy and Living Well are based on an appreciation that we are living in a
way which cannot be sustained in the future and which is often at the cost of human
health and wellbeing now. Both paradigms recognise that the previous assumption
that we can ‘grow now and clean up later’ is not rational or ethical because to do so
may be extremely difficult, expensive or even impossible. Hence, there is agreement
that we need a fundamental change in order to address the multiple crises that we
now face.
There are a number of programmes that would fit in both Green Economy and
Living Well scenarios, including various forms of dematerialisation (reducing the
amount of raw materials needed), such as remanufacturing, zero-waste, closed-loop
systems (where waste products are reused), producing more durable and repairable
goods, and using human labour, rather than mechanical labour. However, despite
some overlap between these macro-policies, in general, Green Economy and Liv-
ing Well are competing paradigms primarily because of their divergent assumptions
about the role of the market and necessity for achieving social equality when ad-
dressing environmental problems. The question of which is the most appropriate and
effective direction to take is, therefore, fundamental.
The Green Economy, as interpreted in South Korea, is based on an assumption
that the market and new technology will bring about the required changes, given
the support of governments and their ability to create the right enabling conditions.
It is, therefore, very close to the familiar ‘sustainable development’ and ‘ecological
modernisation’ development paradigms. It intends to use the same tools i.e. market,
technology and peripheral regulation that resulted in the current environmental,
economic and social problems. This lack of radicalism would suggest, as other crit-
ics have argued, that it will not bring about the fundamental shift that appears to
be necessary (e.g. Kosoy and Corbera, 2010; Brand, 2012; Aşici and Bünül, 2012).
Green Economy in South Korea could work well for addressing specific environmen-
tal problems, such as reducing greenhouse gas emissions (mainly via nuclear tech-
nology) but it fails to take a holistic approach to social, environmental and economic
problems. On the other hand, the Living Well scenario promises to achieve an en-
vironmentally sound and socially just green transition, but currently these objectives
still clash somewhat with the emphasis on extractivism.
In general, both approaches would appear to benefit from taking as holistic an
approach as possible when developing their policy paradigms. Rather than com-
promising between various aspects of the environmental, social and economic, they
could be devising strategies that integrate these aspects, though openly discussing
54
Karen Frances Bell
shortcomings and attempting to integrate tensions. This would require a strong cross
departmental culture and secure spaces which enable policy makers to be creative and
focus on wider societal goals. It would also be helpful if researchers and commenta-
tors aided this process through creating opportunities for more interactive and open
debate around these opposing policy directions.
Cook et. al. (2012) advocate that Green Economy could be stronger though incor-
porating social dimensions into problem definitions at an earlier stage. In addition,
they propose that policy responses could include policies or programmes that deliver
co-benefits or achieve a win-win scenario, such as green jobs, as well as transforma-
tive social policy that drives structural change. As the United Nations Research Insti-
tute for Social Development (UNRISD) point out, unless the underlying inequality
of the current economic growth model and power structures is also addressed, it will
be difficult to achieve greater equality and reduced poverty through the Green Econ-
omy (UNRISD, 2012).
Arguably, the most concerning aspect of Green Economy, as practiced in South
Korea, is that it maintains the dominant hegemonic commitment to growth at a time
when the evidence is mounting that it needs to end. Several studies have noted that,
rather than growth, redistribution of current income and assets is the most effective
form of poverty reduction (e.g. Dagdeviren et. al., 2001; Gordon et. al., 2003; Gor-
don, 2004). For example, Gordon (2004) argues that a relatively modest amount of
redistribution would easily halve world poverty by 2015, whilst economic growth, by
itself, is unlikely to do so. To eradicate child poverty forever, most countries would
require an investment of less than 0.5 percent of their GNP, if it could be targeted
perfectly (Gordon et. al., 2003). Growth is probably not necessary, then, to reduce
poverty and inequality, and certainly not the most effective method, as both can be
more reliably reduced through redistribution. What is likely to achieve this is pro-
gressive taxation or, better still, more equal pay; alongside appropriate environmen-
tal, economic and social regulation.
Any socially just, green transition toward a decent quality of life for all will need
extensive redistribution of income and wealth on a national and global level. As the
trade union movement state, because the global poor need to consume more, the
wealthy need to drastically reduce their consumption by as much as 90 percent over
the next few decades (UNEP/ILO/IOE/ITUC, 2008). This is very unlikely to hap-
pen voluntarily and so governmental policies which bring about a redistribution of
wealth must be the basis for the necessary process of change. The incorporation of
Living Well into the Bolivian national development project, if it is able to resolve the
constraints and tensions that currently exist, could be an inspiring example of what
is possible through widescale redistribution of wealth and a commitment to quality
of life within planetary limits.
55
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60
Cooperación internacional para el desarrollo y
calidad de vida: alcances, logros y retos en México
Cristina Tapia Muro y María Elena Romero
De cara a las problemáticas que enfrenta la sociedad de hoy, en la agenda guberna-

mental se incluye una variedad de temáticas que pretenden resolver los desafíos que
el Estado neoliberal ha traído consigo y que acumula y profundiza las contradicciones
del modelo capitalista. En efecto, al combate en contra de la pobreza, la lucha en con-
tra de la desigualdad, la ofensiva en contra de la marginación y la exclusión, así como
a la búsqueda del reconocimiento de los derechos sociales, se suman otras cuestiones
que están presentes en los debates políticos, sociales y económicos de todos los foros
nacionales e internacionales, tales como el medio ambiente, la migración, la violencia
y la inseguridad, por citar algunas. Sin embargo, no se trata sólo de reconocer e in-
corporar temáticas a la agenda de los gobiernos, sino de diseñar mecanismos eficientes
para enfrentarlas y de evaluar cuál es el impacto de sus resultados en la vida de las
personas.
Con esta perspectiva, en su “Iniciativa por una Vida Mejor. Midiendo el Bienes-
tar y el Progreso”, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE, 2013) propuso una serie de interrogantes que muestran una forma distinta
para mirar al desarrollo. El principal reto es dejar de centrarnos en indicadores me-
ramente económicos para retratar el progreso de una nación, puesto que éstos no
reflejan, por ejemplo, la satisfacción de la población en un sentido más amplio. Desde
esta mirada, los nuevos indicadores que miden la calidad de vida buscan revelar cómo
y hasta dónde el modelo de desarrollo emprendido hasta ahora abona o no a elevar
no sólo el nivel socio-económico de la sociedad, sino a promover la satisfacción plena
de la misma.
Si a nivel nacional los gobiernos tienen responsabilidad en torno a las decisiones
que se tomen para definir cómo se satisfacen las necesidades de la población, a nivel
internacional la voluntad de Estados, organismos gubernamentales y no gubernamen-
tales suman esfuerzos para definir estrategias que coadyuven en la elevación del nivel
de vida de las personas. En este contexto, la cooperación internacional para el desarro-
llo (CID) se convierte en un instrumento que promueve el bienestar y la satisfacción.
La CID hoy busca ir más allá de la satisfacción material a partir de la satisfacción de
61
Cooperación internacional para el desarrollo y calidad de vida: alcances, logros y retos en México
necesidades económicas inmediatas, favoreciendo lo que se reconoce como una coo-

peración con un rostro más humano, misma que atiende objetivos sociales y políti-
co-estales como derechos humanos, equidad de género y promoción de la democracia.
En este capítulo pretendemos analizar el papel de la cooperación internacional
para el desarrollo en la búsqueda y consecución del incremento en la calidad de vida e
identificar los avances y retos al respecto en el caso específico de México. Para ello, di-
vidimos el texto en dos apartados: en el primero, presentamos los retos y dificultades
que enfrenta la cooperación internacional para el desarrollo en el cumplimiento de su
objetivo y la forma en que éstos han dejado de manifiesto la necesidad de replantear la
concepción del desarrollo. Asimismo, abordamos la evolución del diálogo en cuanto
a diferentes aspectos de la CID y la forma en que ésta ha propiciado la consideración
del enfoque de calidad de vida. Posteriormente, en una segunda parte del capítulo,
identificamos cuál es la situación nuestro país al respecto, señalando los compromisos
y temas pendientes en este terreno.
La cooperación internacional para el desarrollo como una estrategia para

incentivar la calidad de vida
Un mundo globalizado plantea circunstancias y problemáticas a una escala mayor.

Las dificultades que aquejan a unos repercuten en todos; por lo tanto, la cuestión del
desarrollo es un compromiso que nos incluye a todos. Más allá del avance científico
y tecnológico en el mundo, no todas las personas tienen acceso a los beneficios, ni
han sido incluidas en los modelos económicos preponderantes. La falta de un modelo
incluyente que proporcione los recursos para avanzar en el tema de la estabilidad,
el desarrollo y el progreso internacional, sin duda pone en riesgo la supervivencia
de sociedades que han visto minados sus derechos y sus recursos. Frente a ello, la
cooperación internacional para el desarrollo se convierte en una herramienta que pre-
tende impulsar un desarrollo más equitativo y disminuir las brechas de desigualdad;
sin embargo, sus antecedentes y resultados muestran la pertinencia de replantear sus
objetivos y sus estrategias.
Desde sus orígenes, el discurso de la cooperación para el desarrollo se orientó
a comprometer a las economías menos desarrolladas con su propio desarrollo, bajo
la premisa de que cada quien es responsable de sus estrategias y logros. El modelo
preponderante de cooperación es, por lo tanto, el Norte–Sur, en donde el Norte desa-
rrollado también se “compromete” con el desarrollo de los países del Sur. Lo anterior
es evidente si consideramos que los primeros esquemas de cooperación se ubican en
el fin de la Segunda Guerra Mundial, en el marco de una comunidad dividida por las
ideologías y en donde el interés de ganar simpatizantes para una y otra esfera de poder,
llevó a los países hegemónicos a diseñar programas de cooperación que ampliaran su
zona de influencia.
Es claro que este modelo de cooperación debe cambiar ante los retos que implica
erradicar la pobreza y elevar el nivel de vida de la población. En el cuarto Foro de Alto
62
Nivel sobre Eficacia de la Ayuda celebrado en Busán, Corea del Sur, en el año 2011, se
concluyó que debía haber una redefinición del concepto de cooperación abandonando
el uso de vocablos como ayuda o asistencia que implican la capacidad de uno y la
necesidad de otro. Asimismo, por primera vez, la discusión se centró en el desarrollo,
en definir el tipo de desarrollo que la cooperación internacional busca y promueve.
Sin embargo, antes de que se llegara a este punto existió un largo camino, mismo que
aquí se presenta brevemente.
En materia de resultados, conviene contrastar los datos relativos a los recursos
destinados para la cooperación internacional y la evolución correspondiente de los
niveles de pobreza. Mientras los montos de cooperación para el desarrollo se incre-
mentan paulatinamente, los niveles de pobreza no disminuyen en la medida que los
países más afectados logren un desarrollo estable. En la Tabla 1 se muestra cómo en
años seleccionados entre 1960 y el 2013 se mantiene el incremento de los montos de
cooperación para el desarrollo, cuando de forma paralela los problemas del desarrollo
no se han erradicado y, por el contrario, pese a los modestos avances, nuevas crisis
aquejan a la sociedad internacional dejando las metas que los organismos internacio-
nales se propusieron sin alcanzar.
Tabla 1. Cooperación internacional para el desarrollo y niveles de pobreza
1960 1970 1980 1990 2000 2010 2013
Proporción de
población vivien-
do con menos de
ND ND ND 64.6 61.3 46.2 ND
1.25 PPP por día
(1999)
en países menos
desarrollados
Total AOD por
miembros del
37,619 42,404 63,697 85,426 80,714 134,773 134,382
CAD (millones de
dólares)
Fuente: OCDE (2015a) y Anexo Estadístico del Informe sobre los Objetivos del Milenio (ODM), 2013 (2015).
Los datos sobre eliminación de la pobreza y el incremento de los montos destinados

a cooperación para el desarrollo que se ofrecen en la Tabla 1 atienden a indicadores
meramente económicos. Mientras que para el tema de la disminución de la pobreza
se atiende el ingreso per capita de población, la cooperación internacional para el de-
sarrollo reporta sólo los montos que se han destinado para este fin; sin embargo, no
hay una evaluación que nos permita apreciar cómo la cooperación internacional para
el desarrollo realmente contribuye a disminuir la pobreza.
Si observamos la Tabla 2, los indicadores sobre pobreza y los avances en las me-
tas del milenio, encontramos que África es el continente que sigue en desventaja en
términos de desarrollo y progreso, especialmente la región sub-sahariana, aunque sea
ésta la que a su vez haya recibido más financiamiento en términos de asistencia oficial
para el desarrollo. En contraste, Asia es también una región con una recepción signi-
63
ficativa de montos de cooperación para el desarrollo, pero con avances más concretos
al respecto. Para entender esta relación, debemos considerar no sólo a los indicadores
económicos, sino ver cómo esta subregión avanza en otros temas, lo que nos permita
entender hasta dónde la CID, el desarrollo y la calidad de vida se han movido.
Tabla 2. Receptores de Asistencia Oficial al Desarrollo y sus avances en los
Objetivos del Milenio (ODM) (millones de dólares)
2013
Región 2009 2010 2011 2012 2013
ODM
Norte del Sahara 3 176 2 670 4 076 4 755 8 726
Sur del Sahara 42 466 43 700 45 643 44 619 45 198
ÁFRICA, TOTAL 47 991 47 943 51 728 51 343 55 793
Pobreza
África subsahariana
muy alta
Norte y Centro América 4 352 6 872 5 958 4 711 4 622
Sudamérica 3 773 3 082 4 259 4 279 3 926
AMÉRICA, TOTAL 9 022 11 296 11 546 10 089 10 216
América Latina y el Poca
Caribe pobreza
Medio Oriente 10 379 9 507 11 373 9 002 16 803
Sur y Centro de Asia 18 465 18 637 20 259 17 706 20 591
Pobreza
Asia Oriental, Total 8 249 7 499 5 178 6 154 5 792
moderada
ASIA, TOTAL 38 170 36 754 37 948 33 791 44 330
EUROPA, TOTAL 5 794 5 856 8 858 8 001 7 363
Pobreza
OCEANIA, TOTAL 1 560 2 018 2 231 2 138 2 148
muy alta
Países en vías de desa-

24 696 27 804 28 717 27 613 30 236
rrollo no especificados
Países en vías de desa-
127 234 131 672 141 028 132 975 150 086
rrollo, TOTAL
Nota: La última columna corresponde a la Tabla de progreso de los ODM (2013) que recoge datos del avance
de 2011 a 2013 respecto al objetivo 1, en lo correspondiente a reducción de la pobreza extrema a la mitad. Los
colores indican avance insuficiente para alcanzar la meta o bien meta alcanzada o por alcanzar en 2015.
Fuente: OECD (2014) y Organización de las Naciones Unidas (2013).
Con estos datos, “La evidencia es la marcada desigualdad que pervive y se aumenta
en el territorio, muy a pesar de los logros registrados en términos de disminución de
la pobreza, quizá dados por las nuevas maneras de medirla” (Marín y Lozano, 2013:
156).
Diversos estudios han criticado la asistencia como una forma de incentivar el
desarrollo, argumentando que es un negocio de unos cuantos que han formado una
64
extensa burocracia (Hancock, 1994), que es una práctica imperialista (Hayter, 1971)
y que es sólo un reciclaje de los excedentes de lo que los países desarrollados han sa-
queado de las naciones pobres (Wionczeck y Yanagihara, 1989). Aunado a lo anterior,
encontramos que prácticamente no hay estudios que evalúen los montos destinados a
la cooperación en relación con los avances reales de desarrollo.
El problema estriba en la dificultad metodológica para evaluar hasta dónde la CID
cambia positivamente la vida de las personas. Dean Karlan pone un ejemplo sencillo
y claro: ¿qué pasa si alguien le regala a una familia una vaca y después de un año
regresa y ve que la familia vive mejor? Puede ser que la vaca haya sido fundamental
para impulsar el cambio positivo, pero también pudieron darse otras condiciones; por
ejemplo, que la comunidad en donde vive esta familia avanzó debido a factores como
una revaloración de sus propiedades, mejores cosechas, etcétera. El punto es que no
hay una evaluación efectiva que muestre el impacto de que lo que se le otorgó fue el
detonante de su bienestar (Doucleff, 2015).
En este sentido, una aproximación útil para evaluar el impacto de manera efectiva
en cierto tipo de esquemas de cooperación podrían ser los experimentos aleatorios;
sin embargo, el uso de esta metodología puede considerarse como incipiente e implica
diversas consideraciones particulares desde el diseño mismo de las políticas o progra-
mas. Actualmente, la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (SIDA, por sus
siglas en inglés) trabaja como socio en proyectos con esta metodología para evaluar el
impacto en la salud comunitaria en Uganda (J-PAL, 2015).1
Ante la referida necesidad de redefinición de estrategias y mecanismos de medi-
ción y evaluación, la CID encontró en los Objetivos del Milenio un nuevo marco de
negociación y compromiso. Por un lado, al poner sobre la mesa de discusión el tema
sobre las necesidades apremiantes de los países más pobres; y por otro, al replantear
la cooperación como un concepto que incluye no sólo el propósito de los donadores,
sino el compromiso que cada país receptor asume con su propio desarrollo. De esta
forma,
[…] más allá de los beneficios que pueda o no haber generado en materia de de-
sarrollo, la Declaración del Milenio y los ODM establecieron un nuevo marco
de coordinación de la cooperación internacional. Estos, por no contar con pre-
cedentes y resultar favorables a los intereses de los donantes y receptores, abren
la ventana para nuevas propuestas estratégicas (Marín y Lozano, 2013: 155).
La nueva arquitectura de la cooperación internacional para el desarrollo deberá
tener en cuenta temas vinculados con el desarrollo no sólo en términos económicos,
sino también sociales y culturales. En este sentido, la calidad de vida brinda una
serie de indicadores que nos permitirán mirar los logros desde otra perspectiva, no
1 La evaluación de impacto a través de experimentos aleatorios ha sido fuertemente promovida

por el Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab (J-PAL), que agrupa a profesores de todo el
mundo que pretenden compartir las implicaciones de su investigación para la lucha contra la
pobreza a partir de esta metodología.
65
sólo a partir de cifras económicas. De esta forma, es justo la evolución en la idea

de desarrollo considerada por la cooperación internacional la que nos permite acer-
carnos a la calidad de vida como enfoque útil para medir y evaluar lo realizado en
materia de la CID.
En la década de los años setenta, la discusión en torno a la CID se empantanó
en definir quiénes eran responsables del desarrollo, los ricos del Norte o los pobres
del Sur. En un artículo publicado por Foreign Affairs en 1977, Jahangir Amuzegar,
entonces director ejecutivo del Fondo Monetario Internacional, afirmaba que el re-
porte aprobado durante la Cumbre de la Conferencia sobre Cooperación Económica
Internacional de 1977 hizo una nostálgica referencia en su preámbulo a la necesidad
de crear un programa equitativo y comprehensivo para la cooperación económica
internacional procediendo a listar todos los temas que deberían considerarse para
llegar al consenso. En uno de los tres puntos discutidos durante la Cumbre, los dona-
dores pidieron incrementar el volumen de asistencia oficial para el desarrollo (AOD)
de forma efectiva y substancial. Los principales donadores como Japón, Canadá y
Estados Unidos propusieron medidas independientes para ellos, sin aceptar la meta
propuesta por Naciones Unidas de donar el 0.7 por ciento de su Producto Nacional
Bruto. El asunto estribaba en negociar y acordar entre los que tienen y los que no
tienen y definir la forma de obtener ganancias a partir de los fondos destinados a la
construcción de infraestructura, sector que más recursos obtenía de aquellos destina-
dos a la asistencia para el desarrollo. No obstante, la construcción de infraestructura
no necesariamente significó desarrollo social o bienestar en las poblaciones en donde
se construyeron obras públicas.
Desde entonces, la reflexión en torno a la CID ha llevado a un sinfín de reuniones
que aportan elementos para entender qué es cooperación, con quién se coopera, qué
tipo de desarrollo es el que pretende la cooperación internacional, cómo se transpa-
renta el financiamiento al desarrollo, cómo se establecen sistemas de rendición de
cuentas, cómo establecer un mecanismo que haga que los donadores tradicionales
atiendan el propósito fundamental de la CID y dejen de lado sus intereses, cómo
comprometer a la comunidad internacional con los principios de la CID, etcétera.
Una variedad de temas han sido analizados en cumbres como la de París de 2005
conocida como Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, cuya discusión se
centró en la eficacia, en cómo los recursos otorgados eran usados para reducir la po-
breza y la desigualdad (París, 2005). La Declaración de París, emanada del Foro, se
convirtió en un manual orientado a guiar los pasos de la cooperación para incentivar
la calidad de la ayuda otorgada y su impacto en el desarrollo. Consideramos que
una de las aportaciones de este Foro fue la creación del Sistema de Monitoreo para
el Progreso, lo cual se convirtió en un mecanismo que alentó la transparencia de la
cooperación.
En septiembre de 2008, se acordó la Agenda para la Acción, derivada del Tercer
Foro de Alto Nivel reunido en Accra, Ghana. En esta Agenda, los países en desarrollo
se comprometieron a tomar el control de su propio futuro, mientras que los dona-
66
dores pidieron una acción más coordinada entre ellos mismos. La Agenda propuso
que los receptores jugaran un papel más activo en la definición de sus estrategias
de desarrollo; inclusión de todos los comprometidos con el desarrollo, no sólo los
donadores miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE, sino
la colaboración y compromiso de los nuevos donadores; los miembros de la sociedad
civil y finalmente tener un impacto visible y medible del desarrollo (Accra, 2008).
En 2011, en Busan, Corea del Sur, se realizó el Cuarto Foro de Alto Nivel sobre
Efectividad de la Asistencia. En él se resaltó la preocupación sobre la crítica situación
que se vive, particularmente porque la pobreza y la desigualdad persisten como el gran
reto, situación que no se ha podido abatir desde hace 60 años que inició la coopera-
ción (Busan, 2011).
Durante este Foro resaltan dos cuestiones fundamentales; por un lado, como ya
se comentó, la idea de que el concepto de cooperación se debe fincar en la idea de la
co-responsabilidad con el desarrollo; tanto donadores como receptores se convierten
en socios en el desarrollo. Por otro lado, la idea de centrar los esfuerzos en el desa-
rrollo y no en la asistencia, es decir, de la asistencia efectiva a la cooperación para el
desarrollo efectivo, considerando que: “la asistencia es solo una parte de la solución
para el desarrollo. Es tiempo de redireccionar nuestra atención de la efectividad de la
asistencia a los retos que implica el desarrollo efectivo” (Declaración de Busán, 2011).
Lo anterior implica un marco de acción en el cual se tome en cuenta al menos lo
siguiente:
a) Que el desarrollo se guíe por un crecimiento fuerte, sustentable e incluyente.
b) Que la capacidad de los gobernantes juegue un papel mayor en el financiamiento
de sus necesidades de desarrollo. Así los gobernantes son más confiables ante sus
ciudadanos de cara a los resultados de desarrollo que ellos logren.
c) El Estado y las instituciones no estatales efectivas diseñan e implementan sus
propias reformas y mantienen su confiabilidad.
d) Los países en vías de desarrollo incentivan la integración, regional y global aprove-
chando en su beneficio las economías de escala. De manera que debemos repensar
cómo los recursos de la asistencia deben ser gastados y en qué; de manera que sus
objetivos sean congruentes con los derechos, normas y estándares internacionales,
y la asistencia sea un catalizador real del desarrollo (Declaración de Busán, 2011).
A la fecha, no obstante, las discusiones y acuerdos a los que se han llegado en las
diversas cumbres internacionales sobre cooperación, el tema del desarrollo se ha ana-
lizado siguiendo indicadores económicos, incremento del ingreso per cápita, mayor y
mejor infraestructura, etcétera, pero aún no se ha dado una evaluación que considere
indicadores de satisfacción de vida.
Hoy, con la discusión sobre la falta de resultados en los Objetivos del Milenio
(ODM), la propuesta se orienta a trabajar en dos líneas: los Objetivos del Desarrollo
Sustentable (ODS) y la Agenda para el Desarrollo Post 2015. En relación con los
67
primeros, el desarrollo ya se califica de sustentable y la cooperación deberá orientarse

a apoyar proyectos que cumplan con ciertas condiciones. Así, la responsabilidad de di-
seño de una estrategia que logre el desarrollo sustentable se ubica en el nivel nacional.
La complejidad de conjuntar un plan de desarrollo que dé cuenta de la correlación de
factores políticos, culturales, ecológicos, sociales y económicos, requiere de gobiernos
eficientes que en lo local incentiven con sus políticas la calidad de vida, no sólo indica-
dores económicos. “Por supuesto que un ambiente económico favorable y condiciones
justas de competencia y comercio facilitarán los esfuerzos del país; sin embargo, los
participantes externos solo son apoyos y facilitadores del desarrollo sustentable no
pueden reemplazar las obligaciones propias de cada país” (GDRC, s/f ). La CID es
vista entonces como un instrumento que incentiva iniciativas locales, no debe generar
dependencia y sirve como complemento.
De los ODM podemos resaltar ciertos avances tales como la reducción de la po-
breza, en donde se propuso la disminución del porcentaje de personas con ingresos
menores a un dólar al día. El reporte de los avances de los ODM señala que fue de 47
por ciento en 1990 a 22 por ciento en 2010, lo cual significa que la meta se alcanzó.
La meta de llevar agua potable a personas sin acceso a este líquido se logró 5 años
antes de lo previsto. Asimismo, la meta de mejoramiento de las condiciones de vida
de por lo menos 100 millones de personas viviendo en suburbios sin condiciones de
habitabilidad se superó, ya que el informe reporta más de 200 millones de personas
que lograron mejorar sus condiciones de vida teniendo acceso a agua potable, sanea-
miento básico, mejores viviendas o con mejores espacios habitables.
Mientras los ODM atendieron estrategias políticas en donde la voluntad de los
gobiernos locales fue fundamental para el logro de las metas, además de comprometer
a organizaciones de la sociedad civil y a empresas, sumándolos al esfuerzo; éstos fun-
cionaron también como un mecanismo de medición de los programas de cooperación
internacional para el desarrollo. Hubo una apropiación de estos objetivos por parte
de los países receptores, modificando sus estrategias de otorgamiento de recursos y
el financiamiento de acciones pro ODM, encargándose de más del 60 por ciento de
objetivos vinculados a la educación, la salud, equidad de género, protección social y
medio ambiente (Marín y Lozano, 2013: 155).
En los ODS, el foco se centra en el individuo, se vislumbran objetivos más am-
plios e incluyentes, con un sentido de calidad en las metas por alcanzar. Los gestores
de la cooperación esperan que los ODS generen un cambio en la percepción de la coo-
peración, pasando de un enfoque centrado en la eficacia de la cooperación a la eficacia de
su incidencia final en el desarrollo (Beisheim, 2012). Así, la cooperación contribuirá
a metas que incentiven la calidad de vida de la población a partir de metas efectivas
y eficientes. Por ejemplo, en el caso de la educación, en el objetivo 4 de los ODS se
propone garantizar una educación inclusiva, equitativa, de calidad, y promover opor-
tunidades de aprendizaje a lo largo de la vida para todos; de manera que la educación
pasará de ser un indicador en donde se registre una tasa de analfabetismo a plantear
una educación productiva, con calidad. Asimismo, los ODS dan otro sentido al tema
68
de la pobreza, estipulando que existen diferentes formas de pobreza y ésta va más allá de
la simple medición del ingreso. Lo anterior permitirá considerar las diferencias en el
desarrollo, en las necesidades y en las capacidades de cada país.
Los ODS se convierten así en una opción para replantear las estrategias de coope-
ración internacional para el desarrollo, aterrizando en el análisis del tipo de desarrollo
que se está planteando y no sólo en la valoración de las estrategias de cooperación que
siguen los oferentes, enfocando, aunque lentamente, la atención en aspectos relativos
a la calidad de vida y no sólo el desempeño económico de los receptores.
La calidad de vida en México y los compromisos de la cooperación

internacional para el desarrollo
El desarrollo mexicano es una paradoja, la polarización de los niveles de desarrollo en

el país cada vez es más marcada. Mientras los indicadores macroeconómicos sitúan a
México como una economía emergente, competitiva, con potencial económico global
y su inclusión en grupos como MIKTA (México, Indonesia, Corea del Sur, Turquía
y Australia) le ganan la categoría de potencia media (Maihold, 2014), la realidad en
determinados sectores dista mucho de ser desarrollada.
En la Tabla No. 3 se muestran datos de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos (OCDE) acerca del desempeño de México: mientras el
Producto Interno Bruto (PIB) tiene ligeros incrementos del 2010 al 2014, la tasa de
inflación parece estar controlada y el desempleo disminuye ligeramente, resalta en
contraste que el porcentaje de jóvenes sin acceso a la educación ni empleo aumenta,
así como la proporción de empleos de tiempo parcial y de personas con un ingreso
por debajo de la línea de bienestar mínimo.
Tabla 3. Principales indicadores del desempeño de México
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ingreso dispo-
nible de los hoga-
2.47 2.00 -7.52 6.30 3.30 2.63 3.23
res (crecimiento
anual %)
Crecimiento real
del PIB (creci- 3.22 1.38 -4.74 5.20 3.92 4.03 1.44
miento anual %)
Tasa de inflación
(crecimiento 3.97 5.12 5.30 4.16 3.41 4.11 3.81
anual %)
Comunicación y tecnología
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Hogares con
acceso a internet 22.19 23.27 25.97 ND
ND ND ND
(%)
69
Educación
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Jóvenes 15-19
sin educación ni 17.54 17.75 18.42 18.73 18.88 ND ND
empleo (%)
Jóvenes 20-24
sin educación ni 26.51 26.49 27.58 26.87 27.15 ND ND
empleo (%)
Empleo
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Tasa de des-
empleo: fuerza 3.72 3.97 5.48 5.38 5.23 4.95 4.93
laboral total (%)
Incidencia de
empleo a tiempo 17.6 17.6 17.9 18.9 18.2 19.4 19.0
parcial (%)
Salud
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Esperanza de
vida al nacer 74.2 74.1 74 74.1 74.2 74.4 74.6
(años)
Tasa de suici-
dios (por cada
4.5 4.7 5 4.8 ND ND ND
100,000 perso-
nas)
Pobreza
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Población con in-
greso inferior a la 20.6
ND 16.8 ND 19.4 ND 20.0
línea de bienestar (2014)
mínimo (%)
Fuente: Todos los datos provienen de OECD Factbook statistics (2014), con excepción de los referentes a pobre-
za, estimados por CONEVAL (2015).
Contrastando estos datos con aquellos que ofrece la OCDE en su índice de calidad
de vida, tenemos que
México ha avanzado en gran medida en la última década en la mejora de la
calidad de vida de sus ciudadanos, especialmente en las áreas de educación,
salud y empleo. No obstante, México obtiene buenos resultados sólo en algu-
nas medidas de bienestar en comparación con la mayoría de los demás países
incluidos en el Índice para una Vida Mejor. México se sitúa cerca del promedio
en satisfacción y compromiso cívico, pero por debajo del promedio en empleo y
remuneración, estado de la salud, calidad medioambiental, vivienda, ingresos y pa-
trimonio, sentido de comunidad, balance vida-trabajo, seguridad personal, y edu-
cación y competencias (OCDE, 2015b).
70
Tabla 4. Índice para una vida mejor: México respecto a otros países
México Chile Brasil Máximo Mínimo
Vivienda 3.5 3.6 4.3 EEUU (8.1) Turquía (2.1)
Ingresos 0.4 1 0.1 EEUU (10) Brasil (0.1)
Empleo 5.5 5.8 5.8 Islandia (9.5) Grecia (1.5)
Comunidad 1.8 5.6 7.2 Irlanda (10) Corea (0)
Educación 0.5 3.4 1.8 Finlandia (9.1) México (0.5)
Medio ambiente 3.5 2 5.8 Suecia (9.6) Chile (2)
Compromiso
5.3 0 4.4 Australia (9.5) Chile (0)
cívico
Nueva Zelandia
Salud 4.7 5.8 4.6 Rusia (0.6)
(9.3)
Satisfacción 7 7.2 8.1 Dinamarca (10) Grecia (0)
Seguridad 0.4 6.8 2.2 Japón (10) México (0.4)
Balance vida-tra-
2.4 5 6.7 Dinamarca (9.8) Turquía (0)
bajo
Nota: El comparativo se realizó entre los 34 miembros de la OCDE y los socios clave Brasil y Rusia. Los valores
se calculan a partir de diferentes indicadores relativos a cada tema.
Fuente: Elaboración propia con datos de OCDE (2015).
Así, aún permanecen como áreas de oportunidad aspectos esenciales como la edu-
cación y la seguridad (en los cuales aparecemos en último lugar entre los países
miembros de la OCDE). Dichos temas fueron evaluados a la luz de indicadores como
el porcentaje de personas adultas graduadas al menos de educación media superior, el
desempeño de los estudiantes según la prueba del Programa para la Evaluación In-
ternacional de Estudiantes (PISA), los años de educación, la tasa de asaltos y la tasa
de homicidios.
El índice para una vida mejor también proporciona información referente a la
dimensión subjetiva del bienestar. En este sentido, la satisfacción general con la vida
en México alcanza una puntuación de 6.7, ligeramente superior a la del promedio
de los países miembros de la OCDE y otros Estados como Francia, Japón y Corea
(OCDE, 2013).
Ahora bien, si consideramos algunas cifras proporcionadas por las Naciones Unidas
en México a través del Índice de Desarrollo Humano para las Entidades Federativas de
México 2015 encontramos una gran disparidad. Estados como Oaxaca y Chiapas son
comparables con países africanos, Botsuana y Gabón, respectivamente. Mientras que el
Distrito Federal se compara con Andorra y Sonora con Omán (IDHM, 2015: 8).
71
Tabla 5. Categorías de desarrollo humano y población en las entidades

federativas de México (2012)
Categoría de IDH Población (a) % de población
Muy alto (0.760 - 0.830) 26,081,655 22.2
Alto (0.745 - 0.760) 35,589,276 30.3
Medio (0.723 - 0.742) 17,528,743 14.9
Bajo (0.667 - 0.720) 38,110,829 32.5
Nota: (a) Población a mitad de año.
Fuente: “Índice de Desarrollo Humano para las entidades federativas, México 2015 Avance continuo, diferencias
persistentes”, Oficina de Investigación en Desarrollo Humano (PNUD, México) con base en CONAPO.
El desarrollo económico de México es complejo, el país tiene una relativa fuerza

industrial y es un importante productor de petróleo, pero las diferencias persisten.
De acuerdo con las estadísticas oficiales el ingreso per cápita se ha incrementado; sin
embargo, el reto es que éste no refleja su capacidad para adquirir los bienes mínimos
necesarios para elevar su calidad de vida. ¿Será que las estadísticas fallan al reflejar
la realidad? O bien que éstas, especialmente las de tipo económico, son insuficientes
para mostrar las diferencias y las necesidades persistentes.
En el punto 2 de las conclusiones de la Conferencia Latinoamericana para la Me-
dición del Bienestar y la Promoción del Progreso de las Sociedades que se realizó en
la Ciudad de México en el año 2011, se afirmó que:
Los indicadores comúnmente utilizados sólo captan parcialmente si el bienestar
de las personas está mejorando o no. (…) Una medida adecuada del progreso
debe reconocer que hay muchas consideraciones que requieren de un enfoque
multidisciplinario en el que participen una gran variedad de actores sociales
(Conferencia Latinoamericana, 2011).
En este sentido, es relevante considerar la necesidad de mirar otros conceptos que nos
permitan entender la realidad para definir estrategias de desarrollo y progreso que
consideren que “el bienestar va más allá del dinero y del PIB, y requieren la conside-
ración de dimensiones objetivas y subjetivas” (Conferencia Latinoamericana, 2011).
En este caso, México asumió desde el año 2011 el compromiso de ser un actor
activo en los programas de cooperación internacional para el desarrollo. En su papel
de actor dual, como oferente y como receptor asume la responsabilidad no sólo de
llevar apoyos al exterior, sino de hacer eficientes los recursos que recibe a partir de
proyectos productivos que eleven el nivel de vida de la población.
Este compromiso se ha materializado en diferentes acciones. Como las siguientes
dos detalladas por Valle (2014): la copresidencia de la Alianza Global para la Coo-
peración Eficaz al Desarrollo (AGCED) junto a Malawi y Países Bajos, misma que
persigue maximizar el impacto de la cooperación. A partir de esta posición, México
promueve que el sistema de cooperación global funcione con base en resultados pro-
ducto de mediciones objetivas. Por otra parte, aunque en el mismo sentido, México
72
está impulsando en la agenda internacional una reestructuración en la clasificación de

los países que sirve como base para la oferta de cooperación. Es decir, pretende que el
Ingreso Nacional Bruto per cápita no sea la base para determinar la oferta o recepción
de cooperación internacional dada la gran diversidad de problemas que enfrentan al
interior los países, especialmente los de renta media.
Como puede observarse, lo anterior es consistente con el enfoque de calidad de
vida y busca enmendar el reduccionismo económico en que se empantanó la concep-
ción del desarrollo años atrás.
De esta manera, esta “responsabilidad global” que caracteriza la política exterior
actual y la cooperación derivada de la misma, representa para México un reto y a la
vez un compromiso para la promoción de la calidad de vida tanto a nivel doméstico
como internacional. Por una parte, tal como lo señala Valle (2014: 21-22), el experi-
mentar desafíos internos en materia de desarrollo nos permite fortalecer los esfuerzos
nacionales con la asimilación de recursos diversos de otros países, a la vez que como
oferente posibilita la transmisión de experiencias desde el conocimiento propio de la
problemática que enfrentan los países en vías de desarrollo.
En este sentido, como responsable de la política mexicana de cooperación al
desarrollo, la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo
(AMEXCID) debe intensificar el diálogo entre los actores para establecer buenas
prácticas en la eficientización de los recursos en temas clave que ya la Comisión
Stiglitz-Sen-Fitoussi propuso: niveles de vida material (ingreso, consumo y riqueza),
salud, educación, actividades personales, incluyendo el trabajo, opinión pública y del
gobierno, conexiones y relaciones sociales, medio ambiente, inseguridad de carácter
económico y naturaleza física (Stiglitz, Joseph, Sen, Amartya, Fitoussi, Jean Paul,
2009). Así, la necesidad de crear sinergias entre los sectores para el logro del desarro-
llo queda como una tarea de AMEXCID.
Desde el 2004 se creó en México el Consejo Nacional de Evaluación de la Política
de Desarrollo Social (CONEVAL) con la misión central de medir multidimensional-
mente la pobreza, abandonando un enfoque centrado meramente en los ingresos para
incorporar también elementos relativos al bienestar subjetivo, tales como la cohesión
social. Años después, en el 2009, es cristalizada esta medición, resultando una valiosa
aportación no sólo en el plano doméstico sino también en el internacional (CONE-
VAL, 2015).
Así, la experiencia mexicana en medición de la pobreza ha sido compartida con
diferentes países como Alemania, Argelia, Argentina, Brasil, Chile, China, Colom-
bia, Costa Rica, Corea del Sur, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Inglaterra,
Marruecos, Panamá, Reino de Bután, República Dominicana, Uruguay y Vietnam
(CONEVAL, 2014).
Por otro lado, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía y Estadística (INEGI)
asumió, a partir de la Conferencia Latinoamericana para la Medición del Bienestar
y la promoción del Progreso de las Sociedades realizada en 2011, el compromiso de
73
generar una medición más comprehensiva del desarrollo, incluyendo tanto dimensio-
nes materiales como calidad de vida, integrando en esta última el bienestar subjetivo
(INEGI, 2015). Para ello, trabaja sobre el tema de bienestar con base en tres etapas:
reuniones con expertos, difusión de los hallazgos y promoción del uso de las estadís-
ticas para el diseño de una política pública.
Lo anterior es importante considerando que México se ha caracterizado por asu-
mir el papel de disciplinado alumno de las recetas neoliberales, con el firme propósito
de alcanzar el desarrollo económico nacional. Así, este organismo contribuye a enten-
der cómo el nivel de vida en México es percibido por su población; apreciándose que
la calidad de vida de los mexicanos no responde a los indicadores macroeconómicos.
Ahora que México tiene el papel de actor dual en materia de cooperación para el desa-
rrollo, es necesario pensar cómo este instrumento servirá para incrementar la calidad
de vida de los mexicanos y convertirse en un promotor de estrategias que, a través de
la cooperación para el desarrollo, coadyuven al progreso, entendiendo que éste está
más vinculado con la calidad de vida de las poblaciones.
Reflexiones finales
A la luz de la importancia del concepto “calidad de vida”, es posible apreciar una evo-
lución gradual en la forma de entender y medir el desarrollo y, a partir de esto, en la
manera de comprender y analizar la cooperación internacional para el mismo.
El origen de las prácticas de cooperación aunado a los cambios en la situación
global y las dificultades metodológicas para evaluar la efectividad de la cooperación
sobre el desarrollo, han orillado a los países a resignificar y cuestionar la idea genera-
lizada sobre este último elemento, así como diseñar objetivos y establecer indicadores
y metas que les permitan apreciar la existencia de cambios en las condiciones de vida
de la población. Esta iniciativa internacional ha impactado necesariamente la realidad
doméstica de los países: han debido adaptar sus políticas para el alcance de los ODM,
así como generar información relevante para documentarlo.
Así, si bien el establecimiento de los ODM y lo que de ellos ha seguido (ODS,
Agenda Post 2015) no es la panacea, sí representan un avance en torno a una com-
prensión más amplia del desarrollo, más cercana a la calidad de vida; al menos en su
dimensión objetiva.
En este sentido, los principales retos de México están relacionados con materiali-
zar su potencial económico en mejores condiciones de vida y, de esta forma, en mayor
bienestar subjetivo también. Asimismo, en su papel de actor dual de la cooperación
internacional para el desarrollo, el constituirse como un país propositivo y emprende-
dor. Ante esto, el país ha asumido su compromiso tanto a nivel doméstico como in-
ternacional a través de diferentes acciones en ambos ámbitos, tales como la promoción
de indicadores más comprehensivos y la medición de variables que reflejen el progreso
y desarrollo de manera efectiva.
74
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76
Bienestar subjetivo en México. Un análisis desde los
dominios vitales
Noé Roberto Castellanos Cereceda
Durante décadas se ha enfatizado una idea del progreso y del desarrollo sustentada
predominantemente en el crecimiento económico, la producción de bienes y servi-
cios, y la ampliación del bienestar material. A este paradigma se ha sumado la idea
de que para que el crecimiento genere desarrollo, es necesario facilitar la adquisición
de capacidades en los individuos y las sociedades. Esta ruta ha generado beneficios
individuales y sociales fundamentales, pero un creciente número de sociedades en el
mundo parecen no estar obteniendo todo lo que esperan del bienestar material.
En el mundo, amplios sectores de la sociedad viven una aparente paradoja. En
algunos países, a pesar de que se registran altos niveles de ingreso y crecimiento, los
individuos no mejoran en sus niveles de satisfacción vital. En países de ingreso medio
también se observan divergencias entre indicadores objetivos, como la desigualdad
o la pobreza de ingresos y la satisfacción de las personas con su vida. Se reconoce
que existen factores de orden subjetivo y psicológico que son claves para enfrentar
la pobreza y la marginación. Estos factores, entre otros (como las crisis económi-
co-financieras de las dos décadas pasadas), han motivado a que se retomen preguntas
clásicas sobre la naturaleza y contenido del progreso, la calidad de vida, el bienestar y
el papel de los gobiernos en ampliar la satisfacción y felicidad de las sociedades. Así,
en amplios círculos académicos y de política pública se ha colocado como tema de
discusión la máxima de Jeremy Bentham (1789) de finales del siglo XVIII en el sentido
de que la mejor política pública es la que produce la mayor felicidad para el mayor
número de ciudadanos.
La literatura sobre bienestar subjetivo y el estudio de sus diversos componentes
destacan la relevancia de analizar los dominios vitales y los aspectos relacionales del
individuo como aspectos clave para comprender la experiencia individual, por defini-
ción subjetiva, del bienestar de las personas. El análisis que aquí se hace se inscribe
en ese ámbito analítico, el de la comprensión y estudio de los factores y determinantes
del bienestar subjetivo, poniendo atención particular a la evaluación cognitiva que las
personas hacen de los diferentes dominios en que se desenvuelven sus vidas y a los
aspectos relacionales y sociales que dicha evaluación enfatiza.
77
El bienestar subjetivo y sus componentes
El bienestar subjetivo se puede definir como la experiencia que cada individuo regis-
tra, siente y comprende respecto de su propio bienestar (Rojas, 2014; OCDE, 2011,
2013). Como evaluación individual de la experiencia propia, el bienestar subjetivo
supone un proceso reflexivo, cognitivo, afectivo e incluso sensorial único sobre lo que
cada persona considera que es una buena vida. Aunque único en cuanto al proceso re-
flexivo individual, el bienestar subjetivo no está aislado del contexto social más amplio
en el que se construyen referentes, marcos de referencia y horizontes de logro para
grupos y sociedades enteras. Además, como se verá en este análisis, lo social no sólo
incide en el bienestar subjetivo como un referente cognitivo y afectivo, sino también
como determinante de la propia experiencia individual del bienestar.
Las diferentes maneras en que la experiencia individual del bienestar se manifies-
ta y se recoge en instrumentos de medición concretos, son un intento por capturar
dicha experiencia en medidas aproximadas, aunque siempre imperfectas en tanto que
difícilmente pueden dar cuenta de la riqueza de la experiencia que cada persona,
grupo y sociedad tiene de su propio bienestar. En la actualidad, existe una posición
relativamente amplia de que el bienestar subjetivo debe comprender al menos dos
componentes, soportados en dos acercamientos relativamente diferentes, pero com-
plementarios, para medirlas (OCDE, 2011 y 2013, entre otros); a estos componentes
algunos autores agregan otro, el eudemónico, que se acerca más a la idea aristotélica
de florecimiento humano y felicidad (OCDE, 2013; Behn, 1995). El primer compo-
nente (y su medición) busca captar la evaluación que las personas hacen de sus vidas
en general y se conoce como satisfacción de vida o componente cognitivo-evaluativo. El
segundo componente del bienestar subjetivo es la felicidad, definida como experiencia
afectiva, componente hedónico que se enfoca en las emociones y sentimientos expe-
rimentados y que sin ser idéntico se aproxima al concepto emparentado de balance
afectivo, el cual busca captar el resultado neto de un conjunto de emociones y senti-
mientos experimentado por la persona. El tercer componente referido, conceptual-
mente más cercano al de satisfacción de vida que al de felicidad, es el eudemónico, el
cual se refiere a la satisfacción de necesidades vitales y psicológicas básicas (como la
resiliencia), a la percepción de las personas sobre lo valioso de su proyecto de vida y
la posibilidad de llevarlo a cabo con márgenes satisfactorios de autonomía (capacidad
y posibilidad de tomar decisiones libremente). Autores como Rojas (2014) distinguen
además entre un componente afectivo y otro sensorial, abrevando en parte la concep-
ción benthamiana de felicidad y destacando así la diferencia entre un bienestar deri-
vado de procesos o estados emocionales, y otro vinculado con la experiencia obtenida
a partir de los sentidos, la cual se materializa en placeres y dolores.
Estas definiciones o acercamientos para medir el bienestar subjetivo reflejan la
noción de que la forma en que las personas experimentan una serie de circunstancias
es tan importante como las circunstancias mismas y que las personas son los mejores
jueces para evaluar cómo son sus vidas (OCDE, 2011). En los estudios sobre bienestar
subjetivo existe una inclinación para considerar en mayor medida el componente de
78
satisfacción de vida, sobre todo cuando se trata de incorporar perspectivas de política

pública; sin embargo, los tres componentes, especialmente los de satisfacción de vida
y felicidad, están correlacionados, lo que indica traslape y complementariedad.
Desde una perspectiva sociológica, existen enfoques que enfatizan la necesidad de
analizar en qué medida el bienestar subjetivo de las persona incorpora una reflexión
sobre la posibilidad real de elegir entre diferentes opciones de vida. Millán (2011: 25)
argumenta a favor de esta incorporación reflexiva de las opciones de vida reales que
tienen las personas, porque de esta forma se puede “identificar si lo que fundamenta
la valoración de la felicidad, o la satisfacción, cualquiera que sea la razón, es electivo
o no”. Esta dimensión reflexiva permite saber en qué medida las opciones objetivas,
teóricas y empíricamente disponibles, de los individuos, son opciones valoradas sub-
jetivamente como posibles o realizables por ellos mismos. Esto es importante porque
esas opciones valoradas subjetivamente como realizables influyen en el bienestar sub-
jetivo y en las decisiones individuales.
La incorporación de la reflexividad en el análisis del bienestar subjetivo enfatiza la
necesidad de que la felicidad esté sustentada en la libertad del individuo de elegir entre
opciones de vida que estén subjetivamente incorporadas a partir del “catálogo de op-
ciones” que estén a su alcance y que se encuentran, en cierto sentido, influidas por las
condiciones objetivas de vida en las que se encuentra una persona y el grupo social al
que pertenece. La dimensión reflexiva lleva a favorecer la medición del componente de
satisfacción de vida del bienestar subjetivo, dado que acentúa una evaluación sobre la
vida de las personas que es más cognitiva que emotiva o hedónica (Millán 2010: 25).
Satisfacción con la vida en variables sociodemográficas básicas
En este apartado se inicia el análisis del bienestar subjetivo considerando los resul-
tados de la medición de satisfacción de vida (uno de los componentes del bienestar
subjetivo) para un conjunto de variables demográficas y socioeconómicas básicas dis-
ponibles en la fuente de información empleada, el módulo Biare de 2012 aplicado por
el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), cuyos principales rasgos se
describen a continuación.
El módulo de Bienestar Autorreportado (Biare) es el primer ejercicio en su tipo
realizado por el INEGI y forma parte del esfuerzo internacional que realizan diversas
organizaciones multilaterales (como la Organización para la Cooperación y el Desa-
rrollo Económicos, OCDE) y gobiernos nacionales por medir el bienestar subjetivo y
explorar la pertinencia de su medición y uso en la política pública.1 El módulo Biare
fue diseñado específicamente con el objetivo de profundizar en la comprensión de las
mediciones de bienestar subjetivo y sus rasgos particulares para el caso mexicano. Las
características específicas del módulo de Biare del INEGI son las siguientes:
1 La encuesta fue diseñada tomando en cuenta recomendaciones de la OCDE sobre la medi-

ción de bienestar subjetivo y ejercicios de medición aplicados en la Encuesta Social Europea.
79
a) La encuesta se aplicó como parte de la Encuesta Nacional de Gastos de los Hoga-

res (Engasto), aplicada bajo la modalidad de autollenado. La OCDE (2013), entre
otros, ha indicado que la modalidad de autollenado no supone una afectación o
efectos diferenciados significativos en los resultados de la encuesta en compara-
ción con otras modalidades, como la encuesta cara a cara.
b) La muestra final de la encuesta fue de 10,654 casos; se respondió un cuestionario
con un total de 66 reactivos.
c) La población objetivo fueron las personas de entre 18 y 70 años de edad, seleccio-
nados de forma aleatoria dentro de los miembros de la vivienda.
d) El levantamiento se llevó a cabo en el primer trimestre (enero-marzo) de 2012.2
De las mediciones de bienestar subjetivo descritas en apartados previos sólo se consi-

dera la de satisfacción de vida, que se incluye en la Biare, debido a que se trata de uno
de los componentes del bienestar subjetivo de mayor uso en la literatura y en diversas
experiencias de medición impulsadas por los gobiernos nacionales de diversos países.
No obstante, hay que recordar que la satisfacción con la vida en general es una medida
que se complementa con las otras que integran el bienestar subjetivo, al captar aspec-
tos distintivos que integran la diversidad de la experiencia de bienestar autoreportada
por las personas.
En el análisis que se presenta a continuación se consideran cuatro grados de sa-
tisfacción de vida diferentes, en los que se integran los 11 niveles de que dispone la
escala de medición (del 0 al 10). Los grados son: insatisfecho (que integra los niveles
del 0 al 4); poco satisfecho (niveles 5 y 6); moderadamente satisfecho (niveles 7 y 8)
y satisfecho (niveles 9 y 10). Se considera que esta forma de agregar los resultados
facilita el análisis de los niveles de satisfacción vital sin sacrificar de forma significativa
los matices que supondría utilizar la escala completa. A continuación se analizan los
principales resultados de los promedios y niveles de satisfacción de vida en seis va-
riables sociodemográficas y socioeconómicas: 1) sexo; 2) edad; 3) gasto corriente per
cápita; 4) nivel de instrucción; 5) condición de actividad, y 6) tamaño de localidad.
1. Mayores niveles de satisfacción, aunque marginales, en mujeres que en hombres.
Entre las mujeres se presentan mayores proporciones de satisfacción de vida que entre
los hombres, aunque las diferencias son marginales (gráfica 1), de sólo 0.8 puntos
porcentuales entre las mujeres y los hombres que se dicen “satisfechos”, el grado más
alto de satisfacción. Esto resulta en idénticos niveles promedio de satisfacción de vida
entre hombres y mujeres: 8 puntos. Cabe decir, que el módulo básico de la Biare, de
2 En 2015, el INEGI presentó los resultados de una serie histórica sobre bienestar subjetivo
que denomina módulo básico de la Biare (INEGI, 2015a) y los resultados de otra aplicación
realizada en conjunto con la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares, denomina-
da Biare ampliado (INEGI, 2015b). Junto con el módulo piloto de 2012, los tres instrumentos
estadísticos forman parte del proyecto Biare que impulsa el INEGI para medir y comprender
el bienestar subjetivo en México.
80
2013-2015, sí muestra una diferencia consistente entre hombres y mujeres en todo el

periodo, aunque esta brecha es marginal; entre julio de 2013 y enero de 2015 (datos
trimestrales), los hombres tienen un nivel de satisfacción vital promedio de 7.95 y el
de las mujeres es de 7.84. Tanto el resultado de la Biare de 2012 como el del periodo
2013-2015 son diferentes a los obtenidos en estudios internacionales que analizan di-
ferencias de bienestar subjetivo entre hombres y mujeres (por ejemplo, Blanchflower,
2008, y Helliwell, 2008). En estos estudios, las mujeres presentan niveles de bien-
estar subjetivo superiores al de los hombres, en algunos casos asociados con mayor
igualdad en el ejercicio de derechos (Graham y Chattopadhyav, 2011), y con brechas
menos marcadas en países en desarrollo (como es el caso de México) que en naciones
más industrializadas (Senik, 2004).
Gráfica 1. Satisfacción con la vida por sexo (%)
*Nota: Valores Ponderados.

Fuente: Elaboración propia con base en INEGI (2012).
2. Los altibajos de la satisfacción del ciclo vital. Un patrón general que se observa en
el bienestar subjetivo de las personas en el transcurso de su vida es que éste presenta
niveles promedio comparativamente altos entre los jóvenes que inician la edad adulta
(18-25 años de edad), para disminuir paulatinamente en los lustros siguientes, alcan-
zando su punto más bajo alrededor de la mitad de la década de los cuarenta e inicio
de los cincuenta, y comenzar a elevarse conforme el ciclo de vida avanza hasta alcanzar
niveles más altos hacia los 65-70 años. Esta tendencia global, asociada con los ciclos
de vida de las personas, se muestra visualmente en forma de “U”, como se puede apre-
ciar para el caso de México en la gráfica 2. Sin embargo, hay que hacer notar que los
81
niveles de satisfacción vital en el ciclo de vida más avanzado, entre los 65 y 70 años,
no recupera los niveles observados en la etapa de juventud, sólo mejoran respecto de
décadas inmediatas previas.
Estos resultados coinciden, en términos generales, con hallazgos de estudios in-
ternacionales, incluso controlando factores como el ingreso, la condición conyugal, la
salud o el empleo.3 Factores como el aumento de responsabilidades y el estrés asociado
con ellas, o la reducción del tiempo libre, pueden estar asociados con la disminución
del bienestar subjetivo entre los años 40 y 50, mientras que la sensación de logro, el
alcance de mayores niveles de madurez, la conquista de mayores grados de habilidad y
maestría en las actividades que se desempeñan o, también, la disminución de aspira-
ciones pueden explicar el incremento en la satisfacción de vida y la felicidad en los 60
y 70 años de edad, para observar un descenso final que pudiera estar vinculado con la
pérdida de salud o de capacidades vitales.4
Gráfica 2. Satisfacción con la vida según edad
*Nota: Las edades van de los 18 a los 70 años, rango de edad que reporta la fuente. Valores ponderados.
3. Gasto per cápita y satisfacción de vida: mayor impacto en bajos niveles de satisfacción.
Una forma de analizar la relación entre la situación económica de las personas y sus
3 Helliwell et al. (2012), por ejemplo, hacen un recuento sintético de resultados similares
observados en diversos países.
4 Un análisis inicial de las cifras de satisfacción vital y balance afectivo de la Biare 2013-2015
indica que los niveles de bienestar subjetivo entre los 60 y 74 años no se recuperan de la misma
forma, como sí se observa en el estudio Biare de 2012. Más aún, la serie histórica 2013-2015,
que incluye a personas de 75 años y más (la Biare 2012 sólo incluye a personas de hasta 70
años) muestra que en este grupo etáreo el bienestar subjetivo desciende aún más que en las
etapas previas.
82
niveles de satisfacción de vida es a partir de los niveles de satisfacción de la población

en los diferentes quintiles de gasto corriente per cápita. Los resultados indican que
existe una relación positiva entre estas variables, con variaciones en grados de satis-
facción entre quintiles (gráfica 3). A medida que el ingreso aumenta, también se in-
crementa la proporción de personas que reportan altos grados de satisfacción de vida
y disminuye la de quienes se dicen poco o nada satisfechos: el porcentaje de personas
satisfechas con su vida pasa de 39.7% a 56.7% entre el quintil I, de menor gasto per
cápita, y el V, el de mayor gasto, un incremento de 17 puntos porcentuales. Destaca
que un aumento en los niveles de gasto no sólo está asociado con un incremento en
la satisfacción de vida, sino sobre todo con una disminución proporcionalmente sig-
nificativa y mayor de quienes se dicen nada satisfechos o poco satisfechos. En otras
palabras, al pasar del quintil I al V de gasto, la proporción de los que reportan estar
nada o poco satisfechos se reduce 50% y 80%, respectivamente, mientras que, entre
los satisfechos, la proporción sólo aumenta poco más de 40%.
Gráfica 3. Satisfacción de vida por quintiles de gasto per cápita (%)
*Nota: Valores Ponderados. Población 18-70 años.

Estas cifras de serie temporal son de especial trascendencia no sólo porque muestran una dife-
rencia respecto de patrones internacionales (donde la vejez registra niveles comparativamente
mayores de bienestar subjetivo), sino por el paulatino envejecimiento de la población nacional
en las décadas por venir. La mayor incidencia de enfermedades, la falta de acceso a servicios de
salud de calidad, la carencia de un ingreso estable, asociado con bajas pensiones, el debilita-
miento de las redes de apoyo familiar y la falta de espacios dedicados a la atención profesional
de adultos mayores en edades avanzadas en México, pueden ser algunos de los diversos factores
que contribuyan a explicar las cifras que presenta la encuesta Biare 2013-2015.
83
Una tendencia general, que se observará en las subsecuentes variables demográficas

y socioeconómicas analizadas aquí (con excepción del tipo de ocupación) es que la
proporción de quienes se dicen moderadamente satisfechos es relativamente estable,
ya que siempre se mantiene en un rango que va de 32% a 37%. Esto sugiere que
alrededor de una de cada tres personas de 18 a 70 años presenta niveles relativamente
constantes, y moderados, de satisfacción vital, afectados en algunos casos por sus
condiciones y atributos de vida, al menos aquellas que indican las variables sociode-
mográficas y socioeconómicas que se analizan aquí.
4. Nivel de instrucción y su alta asociación con la satisfacción de vida. El nivel de
instrucción es una de las variables que suele estar más estrechamente asociada con
la satisfacción de vida, por la sensación de logro que le reporta a las personas y el
alto componente que de esa sensación captura la variable de satisfacción vital. Los
resultados de la Encuesta Biare 2012 confirman esta relación (gráfica 4). La media
de satisfacción de los que carecen de instrucción es de 7.6 puntos (escala del 0 al 10),
mientras que el promedio de los que tienen posgrado es de 8.7. Cada nivel adicional
de instrucción reporta un aumento en la media de satisfacción vital de alrededor de
0.2 puntos en la escala.
La relación positiva entre satisfacción vital e instrucción se observa sobre todo
en los dos extremos de los grados de satisfacción: en los que se dicen satisfechos y
los que se declaran insatisfechos o poco satisfechos. En el primer grupo, cada nivel
adicional de instrucción, sobre todo a partir del paso de la primaria a la secundaria,
está asociado con un incremento de al menos tres puntos porcentuales (nueve puntos
cuando se pasa de licenciatura a posgrado). Destaca que no hay una diferencia signifi-
cativa en los niveles más altos de satisfacción entre quienes pasan de no tener ninguna
instrucción a quienes tienen primaria, pero sí se reduce la proporción de quienes se
dicen insatisfechos y poco satisfechos con su vida. Algo similar ocurre en el paso de
la primaria a la secundaria. En otras palabras, un aumento en el nivel de instrucción
básica no aumenta tanto la satisfacción como reduce la insatisfacción con la vida, un
patrón similar al que se aprecia entre la satisfacción de vida y el gasto, analizado en
líneas previas.
84
Gráfica 4. Satisfacción de vida por niveles de instrucción (%)
*Nota: Valores Ponderados. Población 18-70 años.

Los mayores incrementos en la satisfacción de vida y las mayores reducciones en la

insatisfacción o poca satisfacción de vida se aprecian a partir de la preparatoria: por
ejemplo, la insatisfacción y poca satisfacción pasa de 22.2% de la población que tiene
primaria a sólo 12.6% entre quienes tienen preparatoria, 8.3% de los que poseen
licenciatura y sólo 2.8% entre los que cuentan con posgrado.
Finalmente, de forma similar a lo que sucede con otras variables demográficas y
socioeconómicas, se observa que la proporción de los que se dicen moderadamente
satisfechos es estable en los diferentes niveles de instrucción, manteniéndose en una
proporción de alrededor de 1 de cada 3 personas (entre 32% y 38%) de la población
de 18 a 70 años de edad.
5. Desocupados, menos insatisfechos que los ocupados, pero no necesariamente más
satisfechos. Los niveles de satisfacción de vida para los diferentes grupos poblacionales
según su tipo de ocupación muestran que existen diferencias significativas entre los
desocupados y los ocupados, especialmente por la proporción de personas insatisfe-
chas y las moderadamente satisfechas. Estar ocupado reduce la insatisfacción respecto
de estar desocupado (pasa de 10.5% a 4.1%, una reducción de 6.4 puntos porcentua-
les) en una proporción mayor a la que aumenta la satisfacción (los moderadamente
satisfechos pasan de 32.8% a 37.5%, un aumento de 4.7 puntos porcentuales) (ver
gráfica 5). Estas diferencias en los niveles de satisfacción pueden estar asociadas con
la condición estructural de informalidad laboral en México, sector en el que se ubica
59.1% de la población ocupada en el país (INEGI, 2013). La inestabilidad laboral y
la falta de prestaciones, entre otros aspectos, que caracterizan al empleo informal,
implican que si bien los que cuentan con un empleo en el sector informal tienen
acceso a una fuente de ingresos, ésta quizá no reporte una evaluación de logro y por
tanto de satisfacción más favorable de lo que se esperaría. Es decir, las condiciones
estructurales del mercado de trabajo en México, de carácter mayoritariamente infor-
mal, puede ayudar a entender que tener una ocupación disminuya la proporción de
85
personas insatisfechas con su vida, pero no incrementa sustancialmente la proporción

de personas con altos niveles de satisfacción vital.
Gráfica 5. Satisfacción de vida por condición de ocupación (%)
Nota: Valores ponderados. Población 18-70 años. Los tipos de ocupación están ordenados de menor a mayor
promedio de satisfacción con la vida en general.
La gráfica 5 muestra que los dos grupos con mayores niveles de satisfacción de vida
son los pensionados y jubilados, y los que estudian (promedio de 8.6 puntos de un
máximo de 10 en ambos grupos), lo cual puede estar asociado también a las edades
y ciclo vital de las personas que se encuentran en estas condiciones de ocupación:
jóvenes y adultos mayores, los dos grupos de edad en los que, como se analizó antes,
presentan los niveles de satisfacción de vida más altos.
Un último aspecto a destacar en esta variable es el del sector de población cuya
ocupación son los quehaceres domésticos. Este sector, que representa 21.3% de la
población de 18 a 70 años de edad —en el primer trimestre de 2012—, registra un
nivel promedio de satisfacción vital de 7.9 puntos, sólo superior a la media de los
desocupados, de 7.5 puntos. Entre los que hacen labores domésticas se encuentra la
segunda proporción más alta de personas insatisfechas y poco satisfechas de los cinco
grupos ocupacionales analizados, con 6.1% y 11.5%, respectivamente, lo que hace
que este grupo sea, por su composición general de niveles de satisfacción, el segundo
con niveles de satisfacción de vida más bajos.
6. La dimensión socio-espacial de la satisfacción de vida. En cuanto al tipo de locali-
dad en que reside la población, el patrón general que se observa (gráfica 6) es que la
satisfacción de vida aumenta con el tamaño de la localidad, aunque las diferencias en
medias son relativamente bajas: quienes viven en zonas rurales tienen un promedio
de satisfacción de vida de 7.8, frente a 7.9 entre quienes habitan ciudades medias (de
2,500 a menos de 100 mil habitantes), y de 8.2 en la población que vive en las con-
centraciones urbanas más grandes (100 mil habitantes o más).
86
Gráfica 6. Satisfacción de vida por tamaño de localidad (%)
Nota: Valores ponderados. La clasificación de localidades hecha aquí es la siguiente: ZM y ciudades grandes,
comprende localidades de 100 mil y más habitantes; ciudades medias, incluye localidades de entre 2,500 y
99,999 habitantes; y las zonas rurales son las localidades con menos de 2,500 habitantes.
Al analizar los niveles agregados de satisfacción de vida para los tres tipos de localidad,
se observa que las diferencias más significativas existen entre quienes viven en zonas
rurales y zonas urbanas, sean metrópolis o ciudades medias. En las zonas urbanas,
82.9% o más de la población reporta niveles moderados o altos de satisfacción, mien-
tras que en las zonas rurales dicha proporción llega a 78.2%. El principal contraste
se aprecia entre quienes están insatisfechos o poco satisfechos con su vida: ahí se
encuentra entre 14% y 17% de los que habitan ciudades grandes y medias, pero 22%
de los que radican en zonas rurales. La existencia de mayores niveles de satisfacción de
vida en zonas urbanas que en rurales puede estar vinculado, entre otros aspectos, con
el acceso diferenciado a bienes y servicios públicos, y a oportunidades de desarrollo en
general (siendo mayor en zonas urbanas que en rurales). Así lo sugiere, por ejemplo,
un análisis realizado por Bayón, y Mier y Terán (2010) en el que identifican, con base
en una encuesta sobre familias y vulnerabilidad, que en las localidades urbanas hay
un mayor número de personas y familias que perciben como ventajas de su lugar de
residencia el acceso a escuelas y servicios de salud de calidad, y medios de transporte.
Existe una multiplicidad de aspectos relativos a la vida urbana que puede tener un
papel destacado en las diferencias de satisfacción de vida entre las ciudades y las loca-
lidades rurales, como el acceso a oportunidades económicas, la calidad de los bienes
y servicios públicos, la calidad de la vivienda y los servicios a los que se puede tener
acceso en ella, y las opciones de esparcimiento disponibles para los individuos, son
algunos de dichos aspectos (Lora y Sanguinetti, 2008).
Haciendo una caracterización de la población mexicana a partir de los niveles de
satisfacción y de las variables demográfica y socioeconómicas analizadas, se puede
afirmar, a manera de síntesis, que los aspectos que influyen de forma más significa-
tiva y favorable en la satisfacción de vida de la población son la edad, concretamente
87
ser joven, el nivel de gasto y el nivel de instrucción. La relación entre estas últimas
dos variables con la satisfacción vital es esperable si se considera que dichos factores
pueden estar influyendo en la percepción de logro vital de las personas y por tanto en
su satisfacción de vida.
Un aspecto adicional a considerar, relevante para los usos de la información so-
bre bienestar subjetivo en la administración y la política públicas, es la utilidad de
incorporar en el análisis no sólo los promedios de bienestar subjetivo sino también
su distribución en diferentes grados y niveles. Aunque existen virtudes en su capaci-
dad de síntesis, los promedios ocultan un conjunto de variaciones y diferencias entre
grupos sociales que no permiten captar la diversidad de formas en que las personas
experimentan el bienestar.
Por otro lado, una conclusión relevante de esta parte del análisis es qué tan im-
portante es analizar en dónde se encuentran los mayores porcentajes de población con
altos niveles de bienestar subjetivo y los cambios respecto de otros grupos y ámbitos,
como la ubicación y los cambios en los porcentajes de población con los menores ni-
veles de satisfacción. En otros términos, a la administración pública y a las políticas
les debe interesar no sólo qué variables, factores y dominios vitales reportan mayor
satisfacción de vida y, en general, bienestar subjetivo a la población, sino también
aquellos sectores de población, en cada una de estas variables, factores y dominios
que reportan los mayores grados de insatisfacción de vida. Un ejemplo de esta apro-
ximación al análisis es la distribución de niveles de satisfacción en la variable condi-
ción de ocupación y en la de instrucción, analizadas en este apartado. Tan relevante es
identificar aquellas variables sobre las cuales se experimenta mayor bienestar, como
los sectores de población para los cuales un cambio en sus condiciones de vida puede
significar una reducción significativa en sus niveles de insatisfacción vital, como el
tránsito de la educación básica a niveles de instrucción más avanzados.
Asimismo, atender a lo que sucede en los niveles bajos de bienestar subjetivo y no
sólo en los más altos obliga a indagar, por ejemplo, por qué las diferencias entre las pro-
porciones de insatisfechos y poco satisfechos son tan poco significativas entre desocupa-
dos y ocupados, cuando dicho cambio debería suponer una modificación en el acceso a
fuentes de ingreso, de oportunidades económicas y de acceso a satisfactores de diverso
tipo (incluidos, por ejemplo, los bienes relacionales que se manifiestan en las relacio-
nes laborales), todo lo cual incide, según la evidencia empírica, en la satisfacción de
vida de la población. A este respecto, sería útil estudiar con mayor detalle el caso de
Bután y el uso que en aquel país se hace del Índice de Felicidad Bruta (Bhutannica,
2008; Ura et al., 2012). Uno de los criterios de uso y aplicación de la información
sobre bienestar subjetivo en aquella nación es, precisamente, identificar los segmentos
de población con más bajos niveles de bienestar subjetivo y definir estrategias para
mejorarlo; es a esos grupos a los que se debe priorizar la atención, más que a los sec-
tores que ya muestran niveles comparativamente altos de bienestar subjetivo.
88
Satisfacción en dominios de vida
El propósito de este apartado es análizar el bienestar subjetivo en México desde la

perspectiva de los dominios vitales. El objetivo es conocer las similitudes y diferencias
en las correlaciones estadísticas entre once dominios de vida y la satisfacción vital.
En rigor, la satisfacción por dominios es una expresión de la medición evaluativa o
cognitiva del bienestar subjetivo pero focalizado en ámbitos de vida específicos: el tra-
bajo, la vivienda, la vida familiar y social, la salud, la situación económica propia, entre
otros. La satisfacción por dominios es una manera de desagregar en ámbitos vitales
la satisfacción general de las personas con la vida. Se considera pertinente hacer el
análisis de estos dominios de satisfacción porque esto permite conocer empíricamente
con qué intensidad y en qué sentido (positivo o negativo) la satisfacción en diferentes
dominios está asociada con la satisfacción de vida en general. Además, permite iden-
tificar la diversidad de equilibrios o balances vitales posibles que la población puede
alcanzar en su experiencia y reflexión sobre su propio bienestar.
Los resultados de las correlaciones entre satisfacción con la vida en general y los
diferentes dominios de satisfacción vital se incluyen en la tabla 1. De estos resultados
destacan los siguientes aspectos:
a) Existe una asociación fuerte entre las variables satisfacción con la vida afectiva y con
la vida social (0.591), y entre satisfacción con la vida familiar y con la vida afectiva
(0.524), lo que ofrece evidencia de la estrecha vinculación que existe entre estas
variables, de tipo relacional. Esta vinculación se enfatiza al observar que hay una
asociación moderada, cercana a 0.4, entre estas tres variables y la satisfacción de
vida en general, lo que también indica la importancia de los bienes relacionales
para el bienestar subjetivo, tanto en su componente cognitivo, o de satisfacción,
como en el componente afectivo o hedónico.
b) La fuerte correlación de la satisfacción con la apariencia propia con los dominios
de satisfacción con la salud (0.567), con la vida familiar (0.434), la vida afectiva
(0.584), y la vida social (0.527), sugiere un estrecho vínculo entre la forma en que
las personas se ven a sí mismas y su salud, y también con los vínculos sociales que
establecen dentro y fuera de la familia. A la luz de estos resultados, la satisfacción
con la apariencia se puede ver como un bien subjetivo personal relevante en la
construcción de relaciones sociales y afectivas satisfactorias.
c) La satisfacción con el trabajo, con la situación económica, con la vivienda y con el
vecindario o colonia se observan estrechamente relacionados con una intensidad de
asociación que se ubica entre moderada y fuerte, lo que da evidencia de la (espe-
rable) correlación entre los niveles de satisfacción en dominios de orden material.
De este conjunto de correlaciones sobresalen, por su más estrecha asociación, la
que existe entre satisfacción con la vivienda y con la situación económica (0.542),
satisfacción con el trabajo actual y con la situación económica (0.485), y satisfacción
con el vecindario y con la vivienda (0.411).
89
d) La satisfacción con el país es la que reporta los más bajos niveles de asociación con
cualquier otra de las variables de satisfacción. Los dos dominios de satisfacción
con los que esta variable tiene una correlación más estrecha y positiva es con satis-
facción con el vecindario/colonia (0.344) y con la vida social (0.329), lo que sugiere
que los aspectos con los que las personas estarían asociando más estrechamente
su idea de país y su satisfacción con esa concepción, es el lugar más inmediato
en el que viven (colonia o vecindario) y el conjunto de vínculos y relaciones que
mantienen. En otras palabras, la satisfacción con el país tendría como referentes o
componentes predominantes (de entre los que se incluyen aquí) la satisfacción con
las relaciones sociales y con el barrio en que se habita.
Tabla 1. Coeficientes de correlaciones entre satisfacción con la vida en general y

satisfacción en dominios vitales
Satisfacción Situación Vecindario o El país en que
Trabajo actual Vivienda Educación Vida familiar Salud Apariencia Vida afectiva Vida social
con la vida económica colonia vive (Mx)
Satisfacción 0.334** 0.380** 0.322** 0.305** 0.249** 0.370** 0.348** 0.362** 0.375** 0.350** 0.220**
1
con la vida 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0.485** 0.344** 0.353** 0.285** 0.332** 0.288** 0.313** 0.335** 0.323** 0.256**
Trabajo actual 1
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Situación 0.542** 0.447** 0.359** 0.364** 0.352** 0.379** 0.385** 0.385** 0.303**
1
económica 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0.440** 0.411** 0.375** 0.281** 0.326** 0.340** 0.349** 0.273**
Vivienda 1
0 0 0 0 0 0 0 0
0.372** 0.352** 0.357** 0.384** 0.368** 0.390** 0.229**
Educación 1
0 0 0 0 0 0 0
Vecindario o 0.367** 0.274** 0.325** 0.334** 0.347** 0.344**

1
colonia 0 0 0 0 0 0
0.414** 0.434** 0.524** 0.422** 0.285**
Vida familiar 1
0 0 0 0 0
0.567** 0.454** 0.426** 0.251**
Salud 1
0 0 0 0
0.584** 0.527** 0.280**
Apariencia 1
0 0 0
0.591** ,299**
Vida afectiva 1
0 0
0.329**
Vida social 1
0
El país en que
1
vive (Mx)
*Nota: Coeficientes de correlación significativos al nivel 0.01 (bilateral).

Vínculos causales entre satisfacción con la vida en general

y satisfacción en dominios vitales
En este apartado se identifica la importancia relativa que tienen diferentes dominios

vitales para explicar la satisfacción de vida en la población mexicana. En el análisis
se considera la satisfacción individual en once dominios vitales diferentes, tal como
los reporta la encuesta Biare 2012. Para el análisis que se hace en este apartado, se
han hecho ajustes en las variables de satisfacción en dominios de vida y se incorporan
nuevas variables de tipo sociodemográfico, que fungen como variables de control. Se
reportan y discuten los resultados del análisis de regresión simple. Debido a que un
aspecto central para las políticas públicas y el ejercicio de la administración pública es
90
identificar la relación causal entre eventos observables (porque de esa manera se puede
influir, directa o indirectamente, en ámbitos de la vida pública y/o del comportamien-
to individual y colectivo para modificarlos), es importante comprender la dinámica de
la relación entre dichos eventos, y tratar de identificar qué factores influyen o explican
los cambios en variables consideradas relevantes. Como primer paso, explico la cons-
trucción de las variables analizadas en este apartado.
Variables empleadas en el análisis
La encuesta Biare 2012 ofrece información estadística sobre los niveles de satisfac-
ción de diferentes dominios vitales, mismos que ya se describieron y analizaron en
sus grados de correlación en el apartado previo.5 Para el análisis de este apartado se
han construido cuatro categorías que integran los valores de la escala de 0 al 10 de las
variables de satisfacción, quedando de la siguiente forma: 0-4, Insatisfecho; 5-7, Poco
satisfecho; 8 y 9, Moderadamente satisfecho, y 10, Satisfecho. Salvo algunos ajustes,
estas categorías se mantienen en línea con las que el INEGI sugiere a los encuestados
en el propio cuestionario de la Biare.
Respecto de las variables sociodemográficas, se consideran las siguientes: variable
de sexo construida como dummy “Mujer”;6 variable de edad, considerando cuatro
grupos o categorías de edad: 18-29; 30-44; 45-59 y 60 o más años de edad; variable de
ingreso, que se construye a partir de la información de gasto corriente total per cápita,
agrupada en cuartiles de menor a mayor ingreso; y una variable de estado conyugal,
construida como dummy “En pareja”, que agrupa las categorías de casado y en unión
libre, por un lado, y las categorías viudo, soltero y divorciado, por otro lado.
Resultados del análisis y discusión
En la tabla 2 se muestran las estadísticas descriptivas de las variables y en la tabla 3

se presentan los coeficientes de la regresión de la satisfacción con la vida en general
respecto de la satisfacción en diez dominios vitales. Los valores de los coeficientes de
regresión son, en general, bajos para las diferentes variables explicativas, aunque en
su mayoría la relación identificada es significativa, con la excepción de las variables
de satisfacción con la colonia o vecindario, y las variables Mujer, Grupos de edad e
5 Se excluye del análisis de este apartado la variable “satisfacción con el trabajo”, porque ésta registra
un alto número de casos perdidos (poco más de 30% del tamaño de la muestra de la encuesta). Este
número de casos podría deberse a que los encuestados que respondieron que no trabajan, no se les
preguntó sobre su satisfacción en el trabajo, pero los resultados de una y otra variable no son coin-
cidentes. A la fecha de llevar a cabo este análisis, aún no se recibía respuesta del INEGI respecto de
esta inconsistencia, razón por la cual se decidió no incluir la variable en el análisis.
6 Como se sabe, las variables dummy tienen el propósito de incorporar en el análisis estadístico
la existencia o no de sólo uno de los aspectos o alternativas posibles de una variable. Esto per-
mite saber en qué medida la presencia o ausencia de ese atributo o rasgo de la variable modifica
los resultados del análisis.
91
Ingreso. En conjunto, las variables permiten explicar una cuarta parte de la variación
en la satisfacción con la vida en general (R cuadrada = 0.257), lo cual no es bajo si se
considera que eso representa el paso de una categoría a otra en la escala de satisfacción
con la vida en general; por ejemplo, de Insatisfecho a Poco satisfecho o de Moderada-
mente satisfecho a Muy satisfecho –eso se debe a que la variable de satisfacción con la
vida comprende cuatro categorías, cada una representando 0.25 del total.
Tabla 2. Estadísticas descriptivas
Satisfacción con… Media Desv. Est. Mín. Máx. N

… la vida (en general) 2.91 0.83 1 4 10654
… la situación económica 2.28 0.82 1 4 10654
… la vivienda 2.58 0.91 1 4 10654
… la educación 2.52 0.9 1 4 10654
… el vecindario/colonia 2.57 0.86 1 4 10654
… la vida familiar 3.13 0.78 1 4 10654
… la salud 2.98 0.83 1 4 10654
… la apariencia 2.95 0.81 1 4 10654
… la vida afectiva 2.99 0.83 1 4 10654
… la vida social 2.8 0.88 1 4 10654
… el país (México) 2.47 0.92 1 4 10654
Mujer 0.56 0.49 0 1 10654

Ingreso (cuartiles) 2.5 1.11 1 4 10654
Grupos de edad (cuatro grupos) 2.18 0.96 1 4 10654
En pareja 0.63 0.48 0 1 10654
Nota: “Ingreso” se refiere al gasto corriente total per cápita en cuartiles; “En pareja”, es variable dummy que
distingue entre casado o en unión libre (1) y viudo, divorciado o soltero (0); “Mujer” es variable dummy; “Grupos
de edad” se compone de cuatro categorías (18-29; 30-44; 45-59, y 60 y más años de edad).
En cuanto a su probabilidad de explicar los cambios en la satisfacción con la vida,

en lo individual y de forma comparativa, destacan, en orden de importancia, los
dominios de (1) satisfacción con la vida familiar, (2) satisfacción con la situación
económica, y (3) satisfacción con la vida afectiva. Este resultado sugiere, primero,
que no hay predominio claro de una o de sólo un tipo de variable explicativa, lo que
se puede interpretar como evidencia del carácter multidimensional de la satisfacción
con la vida: son diversos los factores que le afectan y es el conjunto el que incide en
la satisfacción vital, más que una sola variable o factor.
En segundo lugar, se aprecia que algunas variables explicativas son comparati-
vamente más determinantes que otras, especialmente la satisfacción con aspectos de
carácter relacional y dentro de estos, la satisfacción con la vida familiar. Esto no niega
la importancia de factores materiales, no relacionales, como la satisfacción con la
situación económica, que también permite explicar la satisfacción de vida con una
probabilidad importante (comparativamente con las otras variables, en este contexto
de análisis). De acuerdo con esta evidencia empírica, dentro de los dominios consi-
derados, la satisfacción con lo relacional-familiar y con lo económico son las variables
92
más relevantes para comprender cambios en la satisfacción vital de las personas. Los
resultados de este análisis reiteran la importancia de la satisfacción con la vida fami-
liar, con la situación económica y con la vida afectiva que se hicieron notar en el apar-
tado 4 al analizar las correlaciones de satisfacción con la vida y los diferentes dominios
de satisfacción (ver tabla 1). Estas mismas tres variables fueron las que mostraron los
coeficientes de correlación más altos, con niveles de asociación moderados.
Tabla 3. Coeficientes de regresión de satisfacción
con la vida con satisfacción en dominios vitales
Variable dependiente: Satisfacción con la vida
(Constante) 0.858
0.120**
Satisfacción con la situación económica
-0.011
0.065**
Satisfacción con la vivienda
-0.01
0.041**
Satisfacción con la educación
-0.01
0.005
Satisfacción con la colonia/vecindario
-0.01
0.139**
Satisfacción con la vida familiar
-0.011
0.074**
Satisfacción con la salud
-0.011
0.075**
Satisfacción con la apariencia
-0.012
0.086**
Satisfacción con la vida afectiva
-0.012
0.071**
Satisfacción con la vida social
-0.011
0.043**
Satisfacción con el país (Mx)
-0.008
-0.003
Mujer
-0.014
0.037**
Vivir en pareja
-0.015
0.005
Grupos de edad
-0.008
0.014
Ingreso
-0.007
Nota: R cuadrada= 0.257. R cuadrada corregida= 0.256. La primera columna son los coeficientes Beta tipifica-
dos. Entre paréntesis se incluye el error típico. Los asteriscos (**) indica que los resultados son significativos al
0.001. Todas las variables de satisfacción (con la vida y en dominios) incluidas en este análisis están codificadas
en 4 categorías.
93
Respecto de las variables sociodemográficas, destaca que sólo una de ellas, vivir en
pareja (casado o en unión libre) se muestra significativa en el modelo, además de
mantener una relación positiva con la satisfacción de vida. Este resultado sugiere que
en el contexto de la satisfacción individual con diferentes dominios vitales, el sexo, la
edad y el ingreso no son del todo determinantes para explicar las probabilidades de
variación en la satisfacción con la vida, lo cual no significa que en otro modelo de análisis
estas variables no importen o que en su relación directa, bivariada, con la satisfacción
vital puedan expresar variaciones relevantes; recordemos que en apartados previos se
mostró que la satisfacción con la vida sí varía dependiendo de la edad y el ingreso,
pero en el caso del sexo la variación es marginal, con un promedio más bajo para las
mujeres, lo cual también se muestra aquí con el signo negativo del coeficiente de re-
gresión de la variable “Mujer” en la tabla 3.
Conclusiones
El objetivo de este análisis ha sido identificar cuáles son los factores y dominios vitales
que se encuentran más asociados y que pueden explicar variaciones en el bienestar
subjetivo, en paticular la satisfacción de vida, en México. A partir de la información
que ofrece la encuesta Biare 2012, el INEGI ha hecho un análisis estadístico para
identificar, en primer lugar, las correlaciones entre satisfacción vital y la que se cap-
tura a partir de los dominios de vida; y en segundo lugar, la relación causal entre los
dominios vitales y la satisfacción con la vida en general. Los principales hallazgos del
análisis que se ha realizado son los siguientes:
Todas las correlaciones analizadas entre las diferentes medidas de bienestar subje-
tivo son significativas, con intensidades de asociación entre moderadas y fuertes. Los
resultados de las correlaciones entre satisfacción con la vida en general y satisfacción
por dominios y en particular la diversidad de intensidades de asociación, es eviden-
cia de que si bien hay dominios vitales más estrechamente correlacionados con la
satisfacción vital, no hay un dominio o un conjunto de ellos cuya vinculación con la
satisfacción con la vida sea determinante, por encima del resto.
Los aspectos que parecen estar asociados en mayor medida con la satisfacción
de vida son la edad, concretamente ser joven (o adulto mayor, aunque en este caso
la asociación es menos estrecha), el nivel de gasto y el nivel de instrucción. El tener
un empleo no reporta niveles de satisfacción de vida sustancialmente mayores a los
de estar desempleado. Esto puede estar asociado con las características del mercado
laboral mexicano, predominantemente informal y con bajas prestaciones laborales, lo
que puede estar afectando la satisfacción vital reportada entre aquellos que cuentan
con un empleo y comparativamente respecto de los desempleados. No parecen existir
diferencias significativas entre mujeres y hombres, ambos con niveles altos de satis-
facción de vida promedio (8 puntos) y distribuciones similares en los diferentes grados
de satisfacción vital. El tamaño de la localidad incide positivamente en los niveles de
94
satisfacción, sobre todo distinguiendo entre zonas urbanas, con grados y promedios
más altos de satisfacción de vida, y rurales, con niveles más bajos de satisfacción.
Es necesario incorporar en el análisis no sólo los promedios de bienestar subjetivo,
sino también su distribución en diferentes grados y niveles. Los promedios dificultan
la identificación de un conjunto de variaciones y diferencias entre grupos sociales
que no permiten captar la diversidad de formas en que las personas experimentan el
bienestar. Asimismo, tan importante es analizar en dónde se encuentran los mayores
porcentajes de población con altos niveles de satisfacción de vida y los cambios res-
pecto de otros grupos y ámbitos, como la ubicación y cambios en los porcentajes de
población con los menores niveles de satisfacción. Al respecto, es importante analizar
la estrategia que siguen países como Bután, en donde hacen uso del bienestar subjeti-
vo en sus políticas y decisiones de administración pública poniendo especial atención
a las circunstancias que afectan a las personas con niveles bajos de felicidad. Esto
enfatiza también que la infelicidad o insatisfacción de vida no es necesariamente una
condición “espejo” de la felicidad o satisfacción con la vida, es decir, aún ahí donde
existen altos niveles de satisfacción vital también se pueden encontrar ámbitos de vida
en los que las personas reporten bajos niveles de satisfacción. La satisfacción con la
vida, o la felicidad (ambos componentes del bienestar subjetivo) no suponen necesa-
riamente ausencia de sufrimiento o condiciones de vida sencillas, sino en todo caso el
resultado de un balance neto a favor de emociones positivas y condiciones que cada
individuo puede evaluar como satisfactorias.
El contexto social, específicamente la satisfacción con la familia y con la vida
afectiva, además de vivir en pareja, son las variables que, de acuerdo con el análisis
desarrollado en este capítulo, reportan los efectos positivos más significativos sobre
el bienestar subjetivo de las personas. El análisis reitera así la relevancia del contexto
social y afectivo para el bienestar subjetivo.
Desde una perspectiva técnica, el bienestar subjetivo presenta límites en cuanto al
tipo de información que provee y a su uso como herramienta de medición que capte
todos los aspectos que le son relevantes al quehacer gubernamental. No obstante, esto
no invalida el uso del bienestar subjetivo en las decisiones de gobierno. Los resulta-
dos del análisis presentado aquí dan algunas bases para argumentar que el bienestar
subjetivo es un enfoque que puede ser incorporado en la política pública y en la toma
de decisiones publi-administrativas, ya que complementa otros enfoques analíticos y
coloca en el centro de atención la experiencia de bienestar de los individuos y lo que
éstos consideran valioso.
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96
Fundamentos institucionales del componente
ciudadano en la política social. Reflexiones sobre el
caso de México
Maximiliano García Guzmán
A partir de los fenómenos de democratización que experimentaron los países latinoa-

mericanos en las últimas décadas del siglo XX (Aguilar, 2006: 11-12), las institucio-
nes de gobierno comenzaron a revalorar la importancia de la participación ciudadana
en la toma de decisiones, en la instrumentación de las acciones y en la evaluación
de los impactos conseguidos, pues de acuerdo con la literatura especializada (véase
Lasswell, 1951) una política sólo es pública en la medida en que involucra a los acto-
res de la sociedad civil en su desarrollo.
Ello parte de un principio básico que hoy día nos parece evidente, pero que hasta
hace unas décadas no lo era tanto: las cuestiones de gobierno también son asuntos
del gobernado, y por esa razón se extendió el uso del término asuntos públicos, para
denotar que la esfera pública es un espacio donde si bien el gobierno tiene un papel
protagónico por su propia naturaleza, en realidad se comparte con una infinidad de
actores, grupos e individuos del ámbito de la sociedad civil (Bobbio, 1989: 39-45).
Desde luego, la intensidad en que la participación ciudadana se ha incorporado
a las diferentes políticas públicas no ha sido homogénea, pues existen sectores cuya
naturaleza restringe intrínsecamente el involucramiento de la sociedad civil, dado que
conllevaría a la inestabilidad del Estado mismo por el tipo de información o de re-
cursos que en ellos se manejan, por ejemplo, el ámbito de la seguridad nacional. Sin
embargo, hay otras áreas donde la participación ciudadana encontró cabida de manera
natural, como la política ambiental, la de prevención del delito, las acciones de protección a
los derechos humanos y principalmente la política social (véase Ochman y Rodríguez,
2013).
En efecto, es en esta área de la política pública donde ha germinado con mayor
fuerza la idea de que las acciones de gobierno deben de contar con el respaldo ciudada-
no en aras de una mejor gestión y mayores impactos en lo que corresponde al combate
a la pobreza, tan es así que las diferentes etapas de reformulación e institucionalización
por las que ha pasado la política social en nuestro país (concretamente refiriéndonos
97
Fundamentos institucionales del componente ciudadano en la política social. Reflexiones...
a la evolución de las estrategias definidas en Solidaridad, Progresa, Oportunidades y

Prospera), se deben en gran medida a la articulación de voces ciudadanas especializa-
das que han pugnado por transformar el enfoque con el que se concibe a la pobreza y
derivado de ello, las estrategias que se impulsan para su combate.
Es claro entonces que los espacios ganados por la sociedad civil en la política social
no han sido en ningún sentido concesiones del gobierno, y los actores ciudadanos ha
contado con la inteligencia de proteger esa potestad mediante un marco institucional
expresamente creado para tal efecto, es decir, para salvaguardar jurídicamente su de-
recho a participar. Sin embargo, esas leyes no siempre abonan a una toma decisiones
de carácter democrático. Es en este punto donde se inserta el objetivo de este capítulo:
exponer y analizar los fundamentos normativos de la participación ciudadana en la
política social, con énfasis en la reflexión sobre su alcance, restricciones e impactos
que se han registrado en la materia para el caso de México.
La hipótesis, por su parte, es que si bien el país cuenta con un marco normativo
que en principio reconoce el valor del involucramiento de la sociedad civil organizada
en la definición, implementación y evaluación de la política social, aún existen restric-
ciones que desalientan esa participación y que limitan la eficacia de las actores hasta
reducirlos a legitimar comités consultivos y evaluadores que tienen poco margen de
decisión y acción en la materia.
Para fines de exposición, este texto se organiza de la siguiente manera: 1) De-
mocracia, políticas públicas y desarrollo social, 2) Base normativa de la participación
ciudadana en la política social, 3) Estado de las organizaciones de la sociedad civil en
México, y 4) Conclusiones.
Democracia, políticas públicas y desarrollo social
De acuerdo con el artículo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, la democracia se entiende “no solamente como una estructura jurídica y
un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejora-
miento económico, social y cultural del pueblo” (Secretaría de Gobernación, 2015:
16). Este enunciado establecido en nuestra Carta Magna resume claramente la rela-
ción entre democracia, políticas públicas y desarrollo social, pues significa que el bien-
estar de la población es una tarea de todos, es decir, del gobierno y de la comunidad
trabajando en un esquema de corresponsabilidad en el marco de las políticas públicas.
Como se señaló en la introducción, las políticas adquieren la cualidad de públicas
-en posición a la denominación de gubernamental (Aguilar, 1992: 33)- al tener como
condición indispensable el involucramiento de la sociedad civil en su desarrollo, por
lo que, como régimen de gobierno, la democracia representa el tipo de organización
política que brinda el espacio institucional idóneo para ello, debido a que supone
gobiernos que se construyen, articulan y funcionan bajo los principios de apertu-
ra, flexibilidad, visibilidad, horizontalidad, cooperación, coordinación y sobre todo
98
c orresponsabilidad, que es el punto medular donde se conecta autoridad y ciudadano

en la atención, tratamiento, solución y resolución de los problemas públicos.
Desde esta lógica, las políticas se entienden como respuestas institucionales a
problemas públicos teniendo como base la participación de los actores organizados
y considerando los límites cuantitativos y cualitativos en la capacidad de las insti-
tuciones públicas. Son, entonces, el método de gobierno con el que se atienden las
necesidades colectivas en un ambiente plural, heterogéneo y plagado de restricciones
e incertidumbre.
Es por ello que la calidad democrática de las instituciones está estrechamente
vinculada a la idea de gobernar por políticas públicas (Aguilar, 1992: 36), es decir,
de atender y dar respuesta a las necesidades de la vida asociada con un enfoque que
reconozca la mayoría de edad de los ciudadanos, lo cual significa valorar, recuperar
y fortalecer las visiones, recursos y capacidades que tiene la población en la atención
de sus propios problemas. Si ello no es así, estaríamos ante un escenario donde las
demandas colectivas se atienden desde la oficina burocrática, por decreto, o bien con
verdades unilaterales (García, 2014: 117-120).
Hay que considerar, sin embargo, que gestar conciencia institucional del valor
e importancia del involucramiento ciudadano en la acción de gobierno no es tarea
fácil, pues implica desactivar un cúmulo de inercias que entienden la participación
de los actores de la sociedad civil como retrasos en la toma de decisiones y la instru-
mentación de acciones, por lo que en no pocas ocasiones esa intervención ciudadana
termina por convertirse en un medio para legitimar procesos que fueron definidos
previamente de manera unilateral.
A pesar de ello, y de ahí el valor de la democracia misma, los actores de la sociedad
civil cada vez adquieren mayor conciencia de su papel en el espacio público y de lo
que pueden aportar como agentes de cambio interesados en la acción de gobierno, y
en esa medida han impulsado políticas públicas que les permiten incidir en otras po-
líticas públicas, como la transparencia y la rendición de cuentas, que hoy día registran
sendos marcos normativos e institucionales que tratan de proteger estos derechos de
participación e información desde el texto constitucional, y cuya práctica ha favoreci-
do que se tenga una idea más clara de lo que hace el gobierno en el cumplimiento de
sus responsabilidades y se detecte aquellas esferas donde necesita un acompañamiento
más estrecho de la ciudadanía para fortalecer la toma decisiones y atender de mejor
manera y con estrategias más novedosas los problemas públicos de su competencia.
Así, la democracia debe ser el marco de creación y desarrollo de las políticas pú-
blicas, particularmente de aquellas que se dirigen al combate a la marginación y el
rezago, es decir, de la política social, entendida como el conjunto de instrumentos
institucionales encaminados a interrumpir la reproducción del ciclo intergeneracio-
nal de la pobreza y la marginación, así como de dotar de capacidades individuales y
colectivas de desarrollo a los grupos vulnerables. En apoyo a lo anterior, cabe señalar
que el artículo tercero de la Ley General de la materia define a la participación como
uno de los principios de la política de desarrollo social, pues indica: “V. Participación
99
social: Derecho de las personas y organizaciones a intervenir e integrarse, individual o

colectivamente en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas, programas y
acciones del desarrollo social” (Cámara de Diputados, 2015a).
En este marco, de acuerdo con la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) del
Gobierno Federal, la participación se define como:
una forma de intervención social que le permite a los ciudadanos reconocerse
como actores que, al compartir una situación determinada, tienen la oportu-
nidad de identificarse a partir de intereses, expectativas y demandas comunes
y que están en capacidad de traducirlas en formas de actuación colectiva con
una cierta autonomía frente a otros actores sociales y políticos (Secretaría de
Desarrollo Social, 2010: 7).
Desde una perspectiva más operativa, la misma SEDESOL la conceptualiza como:

la intervención (directa o indirecta) de distintos actores en la definición de las
metas de acción de una colectividad y de los medios para alcanzarlas. Es un
proceso social que genera la interacción o relacionamiento de diferentes actores
(individuales o colectivos) en la definición de su destino colectivo. Esa inte-
racción involucra, por tanto, relaciones de poder que se presentan en todos los
espacios donde se despliegan relaciones humanas y que tienen una incidencia
mayor o menor según los intereses, las valoraciones y las percepciones de los
implicados en la interacción. Es importante indicar que estas expresiones de
poder generan tensiones y conflictos que pueden tener un efecto positivo o
negativo en los procesos de participación. Un ciudadano participa cuando se
ve implicado en una decisión o una medida tomada en el municipio, barrio,
colonia, localidad, comunidad, etcétera, o cuando desea concretar un deseo, un
proyecto y su acción está encaminada a dar respuesta a un problema sentido
en la cuadra o en el barrio. Los ciudadanos actúan a partir de sus necesidades
y del interés que tengan para resolver un problema o para hacer realidad una
aspiración. La solución que se le dé a los problemas está mediada por las mo-
tivaciones, expectativas e intereses de los individuos (Secretaría de Desarrollo
Social, 2010: 7).
Ese respaldo jurídico e institucional de la participación en el ámbito del desarrollo

social no es un asunto casual, sino que corresponde al reconocimiento del intenso
involucramiento ciudadano que existe en la materia, pues justamente una de las áreas
donde el interés y participación de la sociedad civil ha germinado con mayor intensi-
dad es precisamente la política social, no sólo por la larga tradición de los programas
de combate a la pobreza que existen en México, sino por las implicaciones que tiene
este problema en el conjunto de la sociedad mexicana, pues un país con altos índi-
ces de marginación y exclusión es expresión de un Estado con fallas en términos de
corrupción, falta de educación, poco crecimiento económico, incertidumbre en los
mercados, acceso desigual a los servicios públicos y distorsiones y asimetrías en la
aplicación de programas públicos.
100
El desarrollo social, por tanto, se ha constituido como uno de los espacios por
excelencia en que, al menos en el plano formal, la autoridad y el ciudadano han teji-
do mayores lazos de colaboración, control, vigilancia, toma de decisiones conjuntas,
implementación y evaluación. De hecho, es justamente este último rubro donde la
participación de los actores de la sociedad civil ha registrado mayores avances. Como
muestra de ello se observa la constitución y fortalecimiento institucional del Consejo
Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), que
adquirió autonomía constitucional en el año 2014 en el marco de la reforma política
precisamente para proteger a los programas sociales de su uso político.
En suma, no solamente en términos doctrinarios sino también desde el ámbito
jurídico, se entiende que existe una profunda relación entre democracia, políticas pú-
blicas y desarrollo social, pues la consecución del bienestar individual y colectivo no
es un producto que se obtenga por decreto, sino que requiere de una amplia red de
esfuerzos, voluntades, decisiones y acciones públicas tendientes a combatir las condi-
ciones de pobreza, marginación y exclusión mediante la garantía de posibilidades de
desarrollo.
Base normativa de la participación ciudadana en la política social
En la legislación mexicana –ya sea federal, estadual o municipal– existen múltiples y

diversas normas que regulan y en su caso fomentan la participación ciudadana en las
acciones de gobierno, y una buena parte de ese corpus jurídico se ciñe específicamente
a las áreas de la política social.
Sin embargo, es importante aclarar que esa normatividad se encuentra dispersa
en diferentes ordenamientos, pues no existe como tal una Ley de Participación Ciu-
dadana en el ámbito federal, aunque sí existen normas de este tipo en el orden local
de gobierno. La legislación federal más cercana a ello es la Ley Federal de Fomento a
las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil expedida en 2004.
Teniendo en cuenta lo anterior, en las siguientes líneas se exponen los principales
ordenamientos que dan soporte jurídico a la participación ciudadana en México, con
énfasis en el rubro de la política social.
La Constitución Política
La base fundamental de la legislación nacional en materia de participación ciudadana

es desde luego la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En esta
norma existen diversos artículos que establecen y reconocen el derecho de participa-
ción en los asuntos públicos con el que cuentan las personas.
En efecto, además del ya mencionado artículo tercero, hay otros preceptos cons-
titucionales que han abonado al fomento del involucramiento ciudadano en las ac-
ciones de gobierno: el sexto, referente a la transparencia; el octavo, que menciona el
derecho de petición, y el noveno, que consagra el derecho de asociación. Si bien estos
101
preceptos definen la base de políticas públicas muy particulares, en realidad también

contribuyen de manera importante a que la ciudadanía adquiera un papel más activo
en los asuntos públicos que se derivan de la política social, por ejemplo, por medio de
la Ley de Transparencia es posible acceder a datos sobre las características, la gestión,
los requisitos de acceso y los resultados de los programas sociales.
Otro artículo fundamental en la materia es el 25 constitucional, donde se señala
que el gobierno está facultado para llevar a cabo la rectoría de la economía nacional y
garantizar el desarrollo del país bajo un esquema de planeación, conducción y coordi-
nación con los diferentes actores públicos, sociales y privados, es decir, debe procurar
los espacios donde se geste esa participación concurrente.
Por su parte, en el artículo 26 del mismo ordenamiento se indica la obligación
del Estado mexicano de crear, organizar y aplicar un Sistema Nacional de Planeación
Democrática que tiene como propósito dar rumbo y sentido al crecimiento de la eco-
nomía en el marco del proyecto nacional contenido en la propia Constitución. Al res-
pecto, es importante destacar la dimensión o el requisito democrático con el que debe
cumplir ese sistema, ya que la Carta Magna reconoce que el desarrollo es una tarea
compartida entre el sector público, privado y social, e incluso señala explícitamente
que el Estado puede “participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo
con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo” (Secretaría
de Gobernación, 2015: 47).
Este artículo 26 también es muy importante para los fines de este capítulo debido
a que aquí se otorga autonomía constitucional al órgano responsable de la evaluación
de la política de desarrollo social (CONEVAL), que es una de las áreas institucionales
donde se aprecia con mayor claridad la participación de la ciudadanía en la materia
que nos ocupa. En específico, el precepto establece lo siguiente:
C. El Estado contará con un Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social, que será un órgano autónomo, con personalidad jurídica y
patrimonio propios, a cargo de la medición de la pobreza y de la evaluación de
los programas, objetivos, metas y acciones de la política de desarrollo social, así
como de emitir recomendaciones en los términos que disponga la ley, la cual
establecerá las formas de coordinación del órgano con las autoridades federales,
locales y municipales para el ejercicio de sus funciones.
El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social esta-
rá integrado por un Presidente y seis Consejeros que deberán ser ciudadanos
mexicanos de reconocido prestigio en los sectores privado y social, así como en
los ámbitos académico y profesional; tener experiencia mínima de diez años en
materia de desarrollo social, y no pertenecer a algún partido político o haber
sido candidato a ocupar un cargo público de elección popular (Secretaría de
Gobernación, 2015: 49)
Como se observa, el diseño institucional del CONEVAL privilegia la dimensión

ciudadana al conformarse por integrantes de la sociedad civil especializados en el
tema. Asimismo, con sus tareas de evaluación convoca permanentemente a grupos no
102
g ubernamentales (principalmente académicos y de investigación) a sumarse al análisis

de la política de desarrollo social para su fortalecimiento. El rango de autonomía
constitucional que adquirió esta institución en 2014 ha sido un gran logro para po-
tenciar y fortalecer la ciudadanización de la política social en México.
Normatividad secundaria
Como se señaló en el apartado anterior, si bien en el ámbito federal no se cuenta con

una ley de participación ciudadana, sí existe un cúmulo de disposiciones donde se
aborda la materia, como son la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por
Organizaciones de la Sociedad Civil y su Reglamento; Ley de Planeación; Ley General de
Educación; Ley General de Salud; Ley General de Transparencia y Acceso a la Informa-
ción Pública; la Ley de Asistencia Social, y la Ley General de Desarrollo Social
Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad
Civil y su Reglamento.
Fue publicada en el Diario Oficial de Federación el día 9 de febrero de 2004 y su últi-

ma modificación se registró el 25 de abril de 2012. Esta norma es fundamental para
nuestro estudio, ya que tiene por objeto impulsar las acciones de las organizaciones
de la sociedad civil cuyo desempeño se ciña a lo siguiente: asistencia social, apoyo a
la alimentación popular, cultura cívica, asistencia jurídica, apoyo a grupos indígenas,
promoción de la equidad de género, discapacidad, desarrollo comunitario en el entor-
no urbano o rural, defensa y promoción de los derechos humanos, promoción del de-
porte, promoción de la salud, aprovechamiento sustentable de los recursos naturales,
fomento artístico, científico y tecnológico, mejoras a la economía popular, protección
civil, derechos de los consumidores, tejido social y seguridad ciudadana.
Como se observa, una buena parte de los rubros que enlista la ley se relacionan
estrechamente con las acciones en materia de política social, por lo que el marco
institucional que provee para el desenvolvimiento de las organizaciones de la sociedad
civil es muy importante en términos de fomento, gestión y resultados.
De hecho, la propia norma asigna un conjunto de derechos a esas organizaciones,
por ejemplo: inscribirse en un Registro que es administrado por el Instituto Nacional
de Desarrollo Social (INDESOL) y que ha sido pieza fundamental para dar orden y
seguimiento a la constitución de asociaciones civiles, integrarse a los órganos de par-
ticipación y consulta instaurados por la Administración Pública Federal, participar en
los mecanismos de contraloría social, acceder a los apoyos y estímulos públicos, gozar
de incentivos fiscales, recibir donativos y aportaciones, coadyuvar con las autoridades
por medio de convenios, acceder a los beneficios que se deriven de tratados interna-
cionales, recibir asesoría y capacitación para el mejor cumplimiento de su objeto y
actividades, participar en el desarrollo de políticas, programas, proyectos y procesos,
y ser respetadas en la toma de las decisiones relacionadas con sus asuntos internos.
103
Si bien este catálogo de derechos puede ser extenso, en realidad varios de ellos
no han logrado transitar del papel a la realidad, particularmente dos que se estiman
fundamentales para una promoción exitosa de la organización social: los estímulos
fiscales y la capacitación, lo cual ha minado, como se verá más adelante, la posibilidad
de incrementar el número de asociaciones existentes en México.
En otro rubro, la ley también establece la creación de la Comisión de Fomento
de las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil, la cual se integra con
representantes de las secretarías de Desarrollo Social, de Gobernación, de Hacienda y
Crédito Público y de Relaciones Exteriores. Cabe señalar que en la SEDESOL recae
la secretaría técnica de esta institución.
Como se señaló líneas arriba, un elemento importante de esta norma es que crea
el Registro Federal de las Organizaciones de la Sociedad Civil, que tiene bajo su res-
ponsabilidad: 1) inscribir a aquellas que soliciten su registro cuando cumplan con los
requisitos, 2) establecer un Sistema de Información que identifique las actividades
que realizan, 3) ofrecer a las dependencias, entidades y a la ciudadanía en general los
elementos de información que permitan verificar el cumplimiento de las obligaciones
por parte de las organizaciones, 4) solicitar, si es el caso, a la Comisión la imposición
de sanciones, entre otras.
Finalmente, la ley establece también un Consejo Técnico Consultivo, cuya labor
consiste en asesorar, proponer, opinar y emitir recomendaciones respecto al cumpli-
miento de las disposiciones jurídicas en la materia. Aquí es importante destacar que
la norma tiene el acierto de favorecer el perfil ciudadano del órgano al definirle el
siguiente diseño institucional: un servidor público que designe la Comisión, quien lo
presidirá; nueve representantes de organizaciones que se eligen mediante convocato-
ria; cuatro representantes de los sectores académico, profesional, científico y cultural;
dos representantes del Poder Legislativo Federal, uno por cada Cámara, y un Secreta-
rio Ejecutivo designado por el Presidente del Consejo.
Como disposiciones complementarias a la Ley para darle cumplimiento, se expidieron
también el Reglamento Interno del Registro Federal de las Organizaciones de la Sociedad
Civil, el Acuerdo por el que se constituye la Comisión de Fomento de las Actividades de
las Organizaciones de la Sociedad Civil y el Reglamento Interno de esta instancia.
Como se observa, al menos en el plano formal, la ley establece la base institucio-
nal para el fomento, supervisión y soporte de las asociaciones civiles en el país (véase
Cámara de Diputados, 2015b).
Ley de Planeación
Esta Ley es reglamentaria del artículo 26 constitucional, se publicó el 5 de enero de

1983 y su última reforma fue el 6 de mayo de 2015. Para fines de este capítulo, destaca
del contenido de la ley lo siguiente: su objeto es conducir la Planeación Nacional del
Desarrollo mediante el Sistema Nacional de Planeación Democrática, el cual debe
promover y garantizar la participación abierta de los diversos grupos sociales, por lo
104
que también establece las bases para que las acciones de los particulares contribuyan
a alcanzar los objetivos y prioridades que define.
Desde luego, uno de los principios de la planeación nacional es que ésta debe ser
democrática, es decir, que es responsabilidad del Ejecutivo Federal conducirla con la
más amplia participación social. De hecho, el artículo 20 señala a letra:
En el ámbito del Sistema Nacional de Planeación Democrática tendrá lugar
la participación y consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito
de que la población exprese sus opiniones para la elaboración, actualización y
ejecución del Plan y los programas a que se refiere esta Ley.
Las organizaciones representativas de los obreros, campesinos, pueblos y gru-
pos populares; de las instituciones académicas, profesionales y de investigación
de los organismos empresariales; y de otras agrupaciones sociales, participarán
como órganos de consulta permanente en los aspectos de la planeación de-
mocrática relacionados con su actividad a través de foros de consulta popular
que al efecto se convocarán. Asimismo, participarán en los mismos foros los
diputados y senadores del Congreso de la Unión.
Las comunidades indígenas deberán ser consultadas y podrán participar en la
definición de los programas federales que afecten directamente el desarrollo de
sus pueblos y comunidades.
Para tal efecto, y conforme a la legislación aplicable, en el Sistema deberán
preverse la organización y funcionamiento, las formalidades, periodicidad y tér-
minos a que se sujetarán la participación y consulta para la planeación nacional
del desarrollo (Cámara de Diputados, 2015c).
Como se observa, esta norma es fundamental para la promoción de la participación

ciudadana en el ámbito de la política social, pues justamente el desarrollo es uno
de los ejes que privilegia la planeación nacional en cuanto a actividad concurrente y
corresponsable. Además, hace énfasis en el involucramiento de los sectores indígenas
como un grupo particularmente vulnerable en términos de pobreza, marginación y
exclusión.
Ley General de Educación
Esta disposición fue publicada el 13 de julio de 1993 y su última modificación se

registró el 24 de abril de 2015. El contenido de la norma es amplio y diverso, por lo
que es importante únicamente hacer alusión aquí a lo que señala su artículo segundo,
donde se establece que “en el sistema educativo nacional deberá asegurarse la parti-
cipación activa de todos los involucrados en el proceso educativo, con sentido de res-
ponsabilidad social, privilegiando la participación de los educandos, padres de familia
y docentes”, debido a que la educación deberá infundir en los educandos, entre otros
elementos, “la práctica de la democracia como la forma de gobierno y convivencia que
permite a todos participar en la toma de decisiones al mejoramiento de la sociedad”
(Cámara de Diputados, 2015d).
105
Esta ley es importante también debido a que contiene un capítulo especial sobre
participación social, donde asigna derechos de intervención a los diferentes grupos
que componen el sistema educativo. Por ejemplo, señala que los padres de familia o
tutores pueden participar con las autoridades de la escuela en la que estén inscritos sus
hijos o pupilos menores de edad, en cualquier problema relacionado con la educación
de éstos, así como colaborar con las autoridades escolares para la superación de los
educandos y en el mejoramiento de los establecimientos educativos.
Una de las formas más populares de involucramiento de este sector ha sido las
asociaciones de padres de familia y los consejos de participación social, también re-
conocidos en esta ley. Al respecto, su artículo 67 es particularmente importante al
señalar lo siguiente:
Artículo 67.- Las asociaciones de padres de familia tendrán por objeto:
I.- Representar ante las autoridades escolares los intereses que en materia edu-
cativa sean comunes a los asociados;
II.- Colaborar para una mejor integración de la comunidad escolar, así como en
el mejoramiento de los planteles;
III.- Participar en la aplicación de cooperaciones en numerario, bienes y servi-
cios que, en su caso, hagan las propias asociaciones al establecimiento escolar.
Estas cooperaciones serán de carácter voluntario y, según lo dispuesto por el
artículo 6o. de esta Ley, en ningún caso se entenderán como contraprestacio-
nes del servicio educativo;
IV.- Proponer las medidas que estimen conducentes para alcanzar los objetivos
señalados en las fracciones anteriores, e
V.- Informar a las autoridades educativas y escolares sobre cualquier irregulari-
dad de que sean objeto los educandos (Cámara de Diputados, 2015d).
Por su parte, la ley, respecto a los consejos de participación social, señala que estos
tienen por objeto fortalecer y elevar la calidad de la educación pública, así como am-
pliar la cobertura de los servicios educativos mediante la vinculación entre la autoridad
escolar (ya sea federal o local) con la comunidad. De acuerdo con la norma, cada con-
sejo estará integrado con padres de familia y representantes de sus asociaciones, maes-
tros y representantes de su organización sindical, directivos de la escuela, exalumnos,
así como con los demás miembros de la comunidad interesados en el desarrollo de la
propia escuela.
Como parte de las actividades del consejo, la ley establece: conocer el calendario
escolar, las metas educativas y el avance de las actividades escolares, dar seguimiento
de las acciones que realicen los educadores y autoridades educativas, participar en la
prevención de posibles hechos delictivos que puedan perjudicar al educando, tomar
nota de los resultados de las evaluaciones que realicen las autoridades educativas, pro-
poner estímulos y reconocimientos de carácter social a alumnos, maestros, directivos
y empleados de la escuela, promover actividades extraescolares que complementen y
106
respalden la formación de los educandos, difundir acciones de protección civil y la

emergencia escolar, opinar sobre asuntos pedagógicos, entre otros.
Otra instancia de participación ciudadana que crea esta norma son los consejos
municipales de participación social en la educación, integrados por las autoridades de
los ayuntamientos, padres de familia, maestros distinguidos, directivos de escuelas,
representantes de la organización sindical de los maestros, así como representantes de
organizaciones de la sociedad civil. Este Consejo tiene como propósitos, entre otros,
gestionar ante el ayuntamiento y la autoridad educativa local el mejoramiento de los
servicios educativos, la construcción y ampliación de escuelas públicas, conocer los resul-
tados de las evaluaciones, estimular la participación interescolar en aspectos culturales,
cívicos, deportivos y sociales, impulsar esfuerzos de coordinación en materia defensa
de los derechos de niños y adolescentes, coadyuvar en actividades de protección civil y
emergencia escolar, así como procurar la obtención de recursos complementarios para
el mantenimiento físico y para proveer de equipo básico a cada escuela.
Finalmente, el artículo 72 de esta ley crea el Consejo Nacional de Participación
Social en la Educación, que es una instancia de consulta, colaboración, apoyo e infor-
mación, en la que se encuentren representados padres de familia y sus asociaciones,
maestros y su organización sindical, autoridades educativas, organizaciones de la so-
ciedad civil cuyo objeto social sea la educación, así como los sectores social y produc-
tivo especialmente interesados en la educación.
Como se observa, al menos en el plano formal, la Ley General de Educación con-
templa diversos mecanismos de participación ciudadana en este sector fundamental
para el desarrollo social, por lo que representa un ámbito especialmente favorecedor para
el involucramiento de la comunidad en asuntos que son de su interés y que son clave
para la adecuada formación de las generaciones futuras.
Ley General de Salud
Esta disposición fue publicada el 7 de febrero de 1984 y su última modificación fue

el 12 de noviembre de 2015. Tiene por objeto reglamentar el derecho de protección
a la salud y contempla mecanismos de participación ciudadana, específicamente en
su Capítulo IV denominado “Usuarios de los Servicios de Salud y Participación de la
Comunidad”.
En su artículo 57 se establece que “La participación de la comunidad en los pro-
gramas de protección de la salud y en la prestación de los servicios respectivos, tiene
por objeto fortalecer la estructura y funcionamiento de los sistemas de salud e incre-
mentar el mejoramiento del nivel de salud de la población” (Cámara de Diputados,
2015e). Específicamente, la ley contempla las siguientes materias de participación:
promoción de hábitos de conducta que contribuyan a proteger la salud, prevención o
tratamiento de problemas ambientales vinculados a la salud, tareas simples de aten-
ción médica y asistencia social, notificación de la existencia de personas que requieran
de servicios de salud, formulación de sugerencias para mejorar los servicios de salud,
107
informar a las autoridades sanitarias acerca de efectos secundarios y reacciones ad-

versas por el uso de medicamentos, así como de irregularidades o deficiencias en la
prestación de servicios, entre otros.
Para dar cumplimiento a lo anterior, las instituciones públicas del sector salud
están obligadas a promover y apoyar la constitución de grupos que participen orga-
nizadamente en los programas de promoción y mejoramiento de la salud individual
o colectiva.
Como se observa, esta ley, a diferencia de la de educación, contiene un rango más
limitado de promoción a la participación ciudadana, pues la reduce básicamente a
cuestiones de prevención de enfermedades y presentación de quejas por los servicios
recibidos, es decir, prácticamente no contempla un involucramiento en términos de
decisión, gestión y evaluación.
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Esta norma es de reciente creación, pues derivado de una reforma constitucional del
año 2014, sustituyó a la anterior Ley Federal para dar mayor respaldo jurídico al dere-
cho de acceso a la información de la ciudadanía y fue publicada el 4 de mayo de 2015.
Intrínsecamente, el contenido de la ley busca acercar a la ciudadanía a las insti-
tuciones públicas mediante la garantía que tiene el ciudadano de conocer qué hace la
autoridad en el cumplimiento de sus atribuciones y el ejercicio de los recursos públi-
cos. El grueso del contenido de la ley es fundamental en términos de participación,
por lo que únicamente nos limitaremos a señalar que la norma define en su artículo
segundo dos objetivos clave:
VII. Promover, fomentar y difundir la cultura de la transparencia en el ejerci-
cio de la función pública, el acceso a la información, la participación ciudadana,
así como la rendición de cuentas, a través del establecimiento de políticas pú-
blicas y mecanismos que garanticen la publicidad de información oportuna, ve-
rificable, comprensible, actualizada y completa, que se difunda en los formatos
más adecuados y accesibles para todo el público y atendiendo en todo momento
las condiciones sociales, económicas y culturales de cada región;
VIII. Propiciar la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas
a fin de contribuir a la consolidación de la democracia (Cámara de Diputados,
2015f ).
Para dar cumplimiento a lo anterior, la ley creó un conjunto de instituciones y herra-

mientas transversales que hagan de la transparencia una realidad institucional, tales
como el Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de
Datos Personales y su Consejo, además de la Plataforma Nacional de Transparencia.
108
Ley de Asistencia Social
Esta disposición fue publicada el 2 de septiembre de 2004 y su última modificación

se registró el 19 de diciembre de 2014. Tiene por objeto dar un marco institucional a
las tareas de asistencia social definidas en la Ley General de Salud.
De acuerdo con su artículo tercero, la asistencia social se define como
el conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de ca-
rácter social que impidan el desarrollo integral del individuo, así como la protección
física, mental y social de personas en estado de necesidad, indefensión, desventaja
física y mental, hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva,
lo cual debe realizarse mediante la participación concurrente de los diferentes sectores
público, privado y social.
En términos de involucramiento ciudadano, la norma establece el Capítulo VII
denominado “De la Coordinación, Concertación y Participación Ciudadana”. Aquí
se señala:
Artículo 48.- El Estado, con el objeto de ampliar la cobertura de los servicios
de salud de asistencia social, fincados en la solidaridad ciudadana, promoverá
en toda la República, la creación de asociaciones de asistencia privada, fun-
daciones y otras similares, las que con sus propios recursos o con donaciones
de cualquier naturaleza que aporte la sociedad en general y con sujeción a los
ordenamientos que las rijan, presten dichos servicios.
La Secretaría de Salud y El Organismo [Sistema Nacional para el Desarrollo
Integral de la Familia] emitirán las Normas Oficiales Mexicanas que dichas ins-
tituciones deberán observar en la prestación de los servicios de salud en materia
de asistencia social. El Organismo les prestará la asesoría técnica necesaria y los
apoyos conducentes (Cámara de Diputados, 2015g).
Como se observa, básicamente la columna vertebral de la asistencia social en México

recae en las asociaciones civiles, principalmente de las de carácter altruista y filantró-
pico, cuya subsistencia está ligada de manera estrecha a las donaciones que reciben.
De hecho, la ley señala al respecto que el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral
de la Familia (DIF) debe promover otorgamiento de estímulos fiscales a favor de las
instituciones privadas de asistencia social, las cuales son consideradas jurídicamente
como entidades de interés público con los siguientes derechos: acceder a los recursos
públicos destinados a la asistencia social, participar en el diseño, ejecución y evalua-
ción de las políticas públicas en materia de asistencia social, recibir apoyo y la asesoría
técnica y administrativa que requieran, recibir donativos de personas físicas y morales,
nacionales o extranjeras, entre otros.
Ley General de Desarrollo Social
Para los fines de este capítulo, es sin duda la más importante del marco jurídico explo-
rado, pues regula directamente la materia que nos ocupa: la participación ciudadana
109
en el marco de la política social. Fue publicada el día 20 de enero de 2004, con lo que
se consiguió un éxito fundamental en términos de institucionalización de esta mate-
ria. Su última reforma se dio el 7 de noviembre de 2013.
La ley establece para el cumplimiento de su contenido la creación del Sistema
Nacional de Desarrollo Social, en el que participan los gobiernos municipales, de las
entidades federativas y el federal, y es el marco donde se determinan las bases para la
concertación de acciones con los sectores social y privado. De hecho, como se expresó
en una sección anterior, uno de los principios de la política de desarrollo social es:
“V. Participación social: Derecho de las personas y organizaciones a intervenir e in-
tegrarse, individual o colectivamente en la formulación, ejecución y evaluación de las
políticas, programas y acciones del desarrollo social” (Cámara de Diputados, 2015a).
El mencionado Sistema Nacional de Desarrollo Social se define en el artículo 8
de la ley como “un mecanismo permanente de concurrencia, colaboración, coordi-
nación y concertación de los gobiernos federal, los de las entidades federativas y los
municipales, así como los sectores social y privado”, por lo que su objeto institucional
es básicamente “integrar la participación de los sectores público, social y privado en
el cumplimiento de los objetivos, estrategias y prioridades de la Política Nacional de
Desarrollo Social”, así como “fomentar la participación de las personas, familias y
organizaciones y, en general, de los sectores social y privado en el desarrollo social”
(Cámara de Diputados, 2015a).
Estrictamente en términos de participación ciudadana, la ley destina varias sec-
ciones. En primer lugar, crea en su Capítulo V el Consejo Consultivo de Desarrollo
Social, que tiene por objeto “analizar y proponer programas y acciones que inciden en
el cumplimiento de la Política Nacional de Desarrollo Social” (Cámara de Diputados,
2015a). Entre sus funciones específicas destaca impulsar la participación ciudadana y
de las organizaciones en el seguimiento, operación y evaluación de la Política Nacio-
nal de Desarrollo Social, proponer a la SEDESOL los temas que por su importancia
ameriten ser sometidos a consulta pública, propiciar la colaboración de organismos
públicos y privados, nacionales y extranjeros, en el desarrollo social, impulsar la rea-
lización de estudios e investigaciones en la materia, recomendar la realización de
auditorías a programas prioritarios, informar a la opinión pública sobre los aspectos
de interés general relativos a la Política Nacional de Desarrollo Social, entre otros.
El Consejo está integrado por un Presidente, que es el titular de la SEDESOL,
un Secretario Ejecutivo que designará éste, así como por los consejeros que deben
ser ciudadanos mexicanos de reconocido prestigio en los sectores privado y social, así
como de los ámbitos académico, profesional, científico y cultural vinculados con el
desarrollo social.
Posteriormente, en su Capítulo VI, la ley aborda ya directamente la participación
social y señala en el artículo 61 que “El Gobierno Federal, los de las entidades fede-
rativas y los municipios garantizarán el derecho de los beneficiarios y de la sociedad a
participar de manera activa y corresponsable en la planeación, ejecución, evaluación
y supervisión de la política social” (Cámara de Diputados, 2015a). Para ello, las orga-
110
nizaciones de la sociedad civil pueden recibir fondos públicos para operar programas
sociales propios.
Por su parte, el Capítulo VIII denominado “De la Contraloría Social” es una
sección esencial de la materia que nos ocupa, ya que la ley reconoce esta figura como
el medio que tienen los beneficiarios para verificar el cumplimiento de las metas y la
correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas de desarrollo
social, razón por la cual le asigna las siguientes funciones: solicitar la información a
las autoridades federales, estatales y municipales responsables de los programas de de-
sarrollo social, vigilar el ejercicio de los recursos públicos y la aplicación de las accio-
nes, emitir informes sobre el desempeño de los proyectos y ejecución de los recursos
públicos, atender e investigar las quejas y denuncias presentadas sobre la aplicación y
ejecución de las actividades, presentar ante la autoridad competente las quejas y de-
nuncias que puedan dar lugar al fincamiento de responsabilidades, entre otros.
Un rubro que merece especial atención en términos de la participación ciudada-
na en la política de desarrollo social es, sin duda, la evaluación, pues es ahí donde
ha germinado con particular dinamismo el involucramiento de la sociedad civil en
el monitoreo, estudio y control de las acciones públicas en la materia. De hecho,
como se mencionó en una sección previa, en el año 2014 se le asignó al CONEVAL,
institución encargada de evaluar la política social, el rango de órgano constitucional
autónomo para salvaguardar su carácter ciudadano.
Al respecto, el artículo 72 de la ley señala textualmente:
La evaluación de la Política de Desarrollo Social estará a cargo del Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, que podrá realizarla
por sí mismo o a través de uno o varios organismos independientes del ejecutor
del programa, y tiene por objeto, revisar periódicamente el cumplimiento del
objetivo social de los programas, metas y acciones de la Política de Desarrollo
Social, para corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos
total o parcialmente (Cámara de Diputados, 2015a).
En adición a lo anterior, el artículo 73 expresa:
Los organismos evaluadores independientes que podrán participar serán insti-
tuciones de educación superior, de investigación científica u organizaciones no
lucrativas. Cuando las evaluaciones se lleven a cabo por un organismo distinto
del Consejo, éste emitirá la convocatoria correspondiente y designará al adjudi-
cado (Cámara de Diputados, 2015a).
Otras normas complementarias a las expuestas en esta sección son la Ley de So-
ciedades de Solidaridad Social, las prerrogativas fiscales de las Organizaciones de la
Sociedad Civil definidas en la Ley del Impuesto sobre la Renta, el Reglamento del
INDESOL y las Reglas de Operación de FONAES.
111
Acuerdos internacionales
Como señala la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Co-

rrupción (2008:9), la participación ciudadana es un tema recurrente en los foros inter-
nacionales y en los elementos jurídicos que de ellos se derivan, como las Convencio-
nes, Pactos y otros documentos de organismos multilaterales en los que el país tiene
representación. El espíritu de esos instrumentos normativos tiene que ver con la idea
de crear vínculos de colaboración cada vez más estrechos entre el gobierno y la sociedad
en asuntos de interés público, como el combate a la pobreza y la atención a minorías
o grupos vulnerables. Ejemplo de lo anterior son los documentos anticorrupción que
ha firmado México: 1) Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos
en Transacciones Comerciales Internacionales, de la Organización para la Coopera-
ción y el Desarrollo Económicos (OCDE); la Convención Interamericana contra la
Corrupción de la Organización de Estados Americanos (OEA), y la Convención de las
Naciones Unidas Contra la Corrupción (ONU).
Ámbito estatal y municipal
Orientándonos hacia otro orden de gobierno, se ubicó que el ámbito estatal registra
varias leyes de participación ciudadana. De hecho, 24 de las 32 entidades federativas
cuentan con una ley en la materia y son: Aguascalientes, Baja California, Baja Cali-
fornia Sur, Chiapas, Coahuila, Colima, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Gue-
rrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Querétaro, Quintana
Roo, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Yucatán y Zacatecas.
En estas disposiciones jurídicas, las figuras o mecanismos de participación más
comunes que se regulan son el plebiscito, el referéndum, la consulta ciudadana, la
iniciativa popular, la contraloría social, las audiencias públicas y los diversos consejos
de participación ciudadana y asambleas de barrios. Además, cabe señalar que dentro de
las normas estatales se asignan atribuciones a los ayuntamientos para que fomenten la
participación ciudadana en su ámbito de competencia, por ejemplo, en la elaboración
de sus planes y programas de desarrollo municipal.
Del otro lado de la moneda, ocho estados de la República no cuentan con una ley
de participación ciudadana: Campeche, Chihuahua, Estado de México, Nuevo León,
Puebla, San Luis Potosí, Tlaxcala y Veracruz. Sin embargo, cabe precisar que si bien
no existe como tal una ley creada ex profeso para la materia en esas entidades, es un
hecho que cuentan con normas diversas que indirectamente contienen o definen me-
canismos de participación.
Estado de las organizaciones de la sociedad civil en México
De acuerdo con datos del Registro Federal de Organizaciones de la Sociedad Civil, a

julio de 2014 se contaba con 27 mil 18 actores sociales inscritos en todo el país. De ese
número global, los estados de la República que concentraron la mayor parte de ellos
112
fueron: Distrito Federal, con 5 mil 413; Estado de México, con 2 mil 372; Veracruz,
con mil 939; Oaxaca, con mil 672, y Chiapas, con mil 175. Del otro lado de la mo-
neda, las entidades que contaron con un menos número de asociaciones registradas
fueron: Baja California Sur, con 168; Campeche, con 194; Colima, con 228; Nayarit,
con 290, y Zacatecas, con 310 (Instituto Nacional de Desarrollo Social, 2014).
Asimismo, Indesol informó que en 2013 apoyó a mil 350 asociaciones de la socie-
dad civil, las cuales realizaron 81 mil 970 actividades en: desarrollo integral comuni-
tario (30 mil 560), sociedad incluyente y cohesión social (13 mil 368), promoción de
actividades culturales, científicas y deportivas (13 mil 278), asistencia social (11 mil
36), participación social y ciudadana (7 mil 357), equidad de género (4 mil 563) y
protección civil (mil 808) (Instituto Nacional de Desarrollo Social, 2014).
Finalmente, se reportó la siguiente clasificación de asociaciones de la sociedad civil
por materia de su actividad: del 100%, las de salud y asistencia social representaron el
43%; las de educación el 10%; las de arte, cultura, recreación y deportes el 3%; las
de desarrollo social el 14%; las de medio ambiente el 9%; las de derechos humanos el
10%, y las de intermediación filantrópica y promoción del voluntariado el 1% (Insti-
tuto Nacional de Desarrollo Social, 2014).
Estos datos oficiales, sin embargo, sólo reflejan números sin interpretación o crí-
tica. Para ello, se consultaron y retomaron diversos estudios que se han realizado al
respecto y que reflejan otra realidad, una donde a pesar de contar con un número im-
portante de instrumentos normativos que favorecen la participación, ésta en realidad
no ha crecido ni se ha desarrollado de manera sustancial.
Por ejemplo, de acuerdo con Tapia y Verduzco (2013), hasta hace tres años en
México existían cerca de 35 mil organizaciones de la sociedad civil. En términos
comparativos, ese número es poco significativo tomando en cuenta que hay países que
con menor población registran cantidades más altas, como Colombia que cuenta con
135 mil, o incluso Chile, que si bien cuenta también con 35,000, su población sólo
es de 15 millones de habitantes. Dicho de otro modo, tiene una densidad institucional de
50 organizaciones para cada 10,000 personas, mientras que en México el número es
de una organización por cada 20,000 habitantes (ITAM, 2013). Por su parte, también
llama la atención casos como Brasil, donde existen cerca de 200 mil asociaciones o
Estados Unidos, que alcanza el millón de organizaciones.
Las especialistas señalan que ello tiene que ver en gran medida con la poca pro-
moción e impulso gubernamental respecto a la constitución de asociaciones civiles,
pues, por ejemplo, en 2002 había únicamente 5 mil 700 organizaciones donatarias,
en tanto que en 2013, es decir, casi 10 años después, el número se redujo a 5 mil 300
(Tapia y Verduzco, 2013).
Otro dato ilustrativo del poco impacto de las organizaciones de la sociedad civil,
es que
en el año 2008 sólo el 6 por ciento de la población había formado parte de una
organización ciudadana y según la Encuesta Nacional de la Juventud 2010, 73
113
por ciento de los jóvenes entre 20 y 24 años nunca ha participado en cualquier

forma de organización o asociación, lo cual no ha variado, pues diez años antes
la cifra era 75 por ciento (Serdán, 2013).
Asimismo, con datos del Comité Intersecretarial para la Transparencia y Combate
a la Corrupción (2008), se encontró que las instituciones públicas no son precisa-
mente las más receptivas a la participación de las organizaciones de la sociedad civil
en el proceso de toma de decisiones de política pública, debido a que únicamente el
10 por ciento de las dependencias encuestadas registra alguna etapa donde se incor-
poran actores sociales en la toma de decisiones. Esta condición de poca participación
se agudiza aún más si tomamos en cuenta que de ese pequeño universo donde sí hay
algún tipo de involucramiento, en realidad sólo el 11 por ciento de esas dependencias
públicas cuentan con mecanismos de decisión observados por actores sociales.
Los datos muestran además que del total de dependencias que sí cuentan con
algún tipo de procedimiento para la participación ciudadana, en realidad el 40 por
ciento de los actores sociales sólo participan en acciones o proyectos definidos pre-
viamente por la propia institución, es decir, requieren únicamente de la “operación”
de las organizaciones y, peor aún, se utilizan sólo como medios de legitimación de
decisiones anteriormente ya tomadas por la autoridad. Así, únicamente el 15 por
ciento constituyen espacios donde los actores sí pueden proponer proyectos propios o
acciones específicas, mientras que el 3 por ciento participan también en procesos de
evaluación. La mayoría se centra, por tanto, en la elaboración de estudios o investiga-
ciones para la propia autoridad.
Al respecto, además de los datos expuestos, Tapia y Verduzco (2013) nos sugieren
una explicación a este fenómeno: en entrevistas realizadas a servidores públicos ubica-
ron que las instituciones no fomentan la participación de los ciudadanos porque im-
plicaría: 1) el uso de recursos que no tienen las dependencias, 2) distraer al personal
o 3) dificultar la operación. Otro grupo de funcionaros, por su parte, indicaron que,
en su criterio, la propia legislación no permite la participación, o bien no saben cómo
incorporarla a su trabajo cotidiano.
Para reforzar la idea anterior de que a pesar de contar con múltiples mecanismos
de participación ciudadana ésta no ha logrado germinar como práctica social ni como
vocación institucional, podemos citar el estudio de la Universidad Johns Hopkins
(JHU), que incluye a 36 países desarrollados y no desarrollados de América Latina,
Europa y África, donde se ubica que el desarrollo de la sociedad civil en México ha
sido particularmente lento y ostenta las siguientes características (véase Salamon et
al., 2000):
a) Sólo el 0.4% de la Población Económicamente Activa (PEA) trabaja en el sector
social, mientras que el promedio de los países en vías de desarrollo fue de 1.9%,
es decir, cinco veces mayor que en México.
b) Las asociaciones reciben poco apoyo financiero, pues de los recursos que mane-
jan, sólo el 7% proviene de donaciones privadas y únicamente el 8.5% procede
de fondos gubernamentales, que es el porcentaje más bajo entre los países lati-
114
noamericanos. En realidad, estas organizaciones se allegan de recursos mediante

la prestación de servicios, pues constituyen el 85% de sus ingresos. Esta falta de
financiamiento se agudiza si tomamos en cuenta las pocas exenciones fiscales a las
que tienen derecho.
c) Esa ausencia de apoyo también está relacionada con la desconfianza en el tercer
sector, pues de acuerdo con datos de la Encuesta Nacional sobre Filantropía y
Sociedad Civil del Instituto Tecnológico Autónomo de México, el 74% de los
mexicanos tienen poca o ninguna confianza en las asociaciones civiles, por lo que
el 79% prefiere dar su apoyo directamente a una persona necesitada más que a
una institución.
Conclusiones
La participación ciudadana es un elemento clave para entender al gobierno por polí-

ticas públicas, y desde luego define el perfil contemporáneo del Estado democrático
de Derecho al que aspira un país como México, que tiene déficits precisamente en la
promoción y cultura de la legalidad, así como en la operación de instituciones abiertas
y receptivas al trabajo corresponsable con la ciudadanía.
A pesar de lo anterior, en el país se han registrado esfuerzos importantes por esta-
blecer y definir una base jurídica mínima para los intentos y esfuerzos de organización
social y comunitaria, es decir, se ha desarrollado un cuerpo normativo –ciertamente
disperso– que busca fomentar la constitución de asociaciones civiles y dar soporte para
su operación sostenida y vigilancia respecto al despliegue de sus actividades.
Sin embargo, como quedó puntualizado en los datos sobre impacto de las organi-
zaciones civiles, aún estamos lejos de contar con una ciudadanía interesada en el espa-
cio público y con capacidad de movilización y asociación. Es en este punto donde se
comprueba la hipótesis que se planteó al inicio, pues se ubicó que tanto la norma –al
dar pocos estímulos fiscales y complejizar el proceso de formalización, constitución y
capacitación de los actores–, como las instituciones gubernamentales –al hacer poco
uso de los instrumentos que tienen a su alcance para fomentar la participación, o bien
al no estar convencidas ni ser receptivas del valor del involucramiento ciudadano–, han
restringido de manera amplia la capacidad asociacionista de la ciudadanía en México.
Para combatir lo anterior, es importante avanzar en: 1) Un marco fiscal que pro-
mueva una mayor confianza hacia el sector y apoye su desarrollo. 2) Un nuevo diseño
institucional para configurar a las estructuras de gobierno de acuerdo con los princi-
pios del gobierno abierto, es decir, que se deje de utilizar a las organizaciones como
instrumentos de legitimación de visiones unilaterales, sino que se conciban como
agentes de cambio capaces de influir en la toma de decisiones. 3) Apostar a generar
mayores y mejores esquemas de gobernanza en el tratamiento de los problemas públi-
cos, por ejemplo, formulando una ley de participación ciudadana general. 4) Diseñar
y aplicar una intensa campaña de promoción del asociacionismo, seguida de acciones
115
sistemáticas de capacitación una vez que estén constituidas las organizaciones. 5) Des-
tinar un presupuesto suficiente para dar soporte a la gestión operativa. 6) Ampliar
las convocatorias de participación a todas las fases del ciclo de políticas, es decir, que
no se limite la acción únicamente a expresarse en foros de consulta, sino que las aso-
ciaciones también influyan en la creación del problema, el diseño de la solución, la
implementación de la estrategia y la evaluación de los impactos.
Con esas recomendaciones se puede avanzar en la institucionalización de la par-
ticipación ciudadana en la política social, lo cual si bien no es la receta infalible para
construir políticas exitosas, en realidad con ello sí es posible promover una visión
más plural y realista de lo que acontece el espacio público en términos de necesidades
sociales y cómo resolverlas.
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117
Otras economías, otros empleos
María Cristina Girardo Pierdominic
En este capítulo se analizan algunos conceptos vinculados con el trabajo doméstico no

remunerado realizado al interior de los hogares, llevado a cabo por las mujeres, en el
ámbito de la “economía de los cuidados”. Asimismo, se complementa con el análisis
de este mismo trabajo, pero externalizado fuera de los hogares y de los servicios de
cuidado realizado por otros actores de la sociedad civil, en el marco de los “servicios
de proximidad o relacionalidad”. Por otra parte, toma como referencia la economía
social/solidaria para englobar una serie de actividades que también dan cuenta de tra-
bajos vinculados con la producción de bienes y servicios. El objetivo es posteriormen-
te identificar si los espacios creados por estas economías, reguladas por principios de
solidaridad y reciprocidad, indispensable para la sustentabilidad de emprendimientos
familiares y asociativos, en el marco de una gestión conjunta entre organizaciones de
la economía de los cuidados y de la economía social/solidaria, generan oportunidades
de formación para el trabajo y empleo.
Se pretende responder a los siguientes interrogantes: ¿Cuáles son los espacios que
ofrece la economía de los cuidados en su conjunto para la generación de trabajos/
empleos “decentes” (OIT) que aporten al bienestar social de las personas? ¿Qué papel
juegan las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en la prestación de bienes y servi-
cios de proximidad y relacionalidad. ¿Cómo se relacionan los trabajos de la economía
de los cuidados con las OSC?
El trabajo doméstico (es decir, el trabajo no remunerado, realizado al interior
de los hogares) coloca el tema de los cuidados como fundamental para el bienestar
social. Apoyado en prácticas y reglas patriarcales tradicionales han incrementado la
especialización femenina en todo tipo de cuidado. “El patriarcado no fue simplemente
un medio de privilegiar a los hombres. Fue también una estrategia para asegurar una
oferta adecuada de servicios de cuidado” (Rodríguez Enríquez 2005: 7).
Las mujeres relegadas al ámbito doméstico, como única posibilidad, a lo largo
de la historia, recién cuando comienzan a incorporarse al mundo laboral fuera de sus
hogares, alterarán la estructura familiar, dejando y colocando al centro del debate el
trabajo de los cuidados como motor de la vida y del sistema socioeconómico en gene-
ral. Si las responsabilidades de la mujer se limitan al hogar, se les impide trabajar fuera
119
de casa y, por lo tanto, carecen del principal instrumento para autorealizarse como
persona y también se le niega ejercer su capacidad de servicio comunitario.
La economía feminista en años recientes ha realizado importantes contribuciones
al trabajo no remunerado, evidenciado sus aspectos de género, su lucha por el reco-
nocimiento como aporte central a la reproducción social y al funcionamiento de la
economía. Será este movimiento el que pondrá al centro del debate una serie de de-
rechos laborales encargados de reconocer aspectos de la vida reproductiva y así poder
conciliar el trabajo remunerado con la vida personal.
Por otra parte, los cambios en el mercado de trabajo y la presencia de nuevas prác-
ticas laborales, se puede ver en la expansión de nuevas modalidades de organización
y expresiones de la sociedad en formas alternativas tanto para resolver su subsistencia
como de organizarse para proveer bienes y servicios, y ante un mercado saturado que
no brinda cabida a quien demanda un empleo. Se observa además que la descentra-
lización de los servicios por parte del Estado, los cambios en el modo de vida de la
gente y el surgimiento de nuevas necesidades no cubiertas por el Estado de Bienes-
tar, convocan la presencia de organizaciones de la sociedad civil en la prestación de
trabajos de cuidado, así como en la producción de bienes y servicios. Las instancias
gubernamentales complementaran sus políticas públicas en corresponsabilidad con
otros actores no gubernamentales, actuando de manera muy flexible y dando vida a
distintas modalidades de organización. La presencia de un sector público no estatal
toma diversas formas, abriendo espacios para la formación, crea lugares de trabajo e
ingreso y opera superando dificultades para favorecer la mejora en las condiciones de
vida de la población local. Son actores y organizaciones que se articulan con miras
a encontrar actividades que posibiliten cambios en las condiciones de producción y
comercialización de bienes y servicios, a partir de la valorización de saberes tácitos y cono-
cimientos previos, activando potencialidades y recursos locales.
La economía de los cuidados: significado del concepto
El concepto se refiere específicamente al conjunto de actividades, bienes y servicios

necesarios para la reproducción cotidiana de la vida de las personas. Hace hincapié en
la esfera productiva y reproductiva, y se relaciona mucho con el trabajo de las mujeres,
lo que le otorga una configuración de género.
Rodríguez (2005) lo define como un espacio bastante indefinido de bienes, servi-
cios, actividades, relaciones y valores relativos a las necesidades más básicas y rele-
vantes para la existencia y reproducción de las personas. Al tratarse de un concepto
en construcción, no es fácil relevar sus alcances y límites; sin embargo, se refiere a
un espacio bien acotado. Abarca bienes y actividades que les permite a las personas
alimentarse, educarse, estar sanas y tener un hábitat propicio. Lo relevante de estos
trabajos es que generan o contribuyen a generar un valor económico.
Engloba tareas como: servicio de apoyo (pagos diversos, trámites administra-
tivos, compras en el hogar, transporte); producción de bienes y servicios en el
120
hogar (limpiar la casa, lavar los platos, lavar y planchar la ropa, cocinar, tirar la
basura, confeccionar prendas para los miembros del hogar), abastecimiento de
agua y combustible (acarrear agua, recoger leña); construcción y reparación de
la vivienda; y servicios específicos de cuidados (de niños, ancianos, enfermos)
(Redón, 2000).
El apoyo emocional, es también incluido por algunos especialistas como trabajo de

cuidado (Torns, 2008; INEGI e Inmujeres, 2012).
Estas actividades no remuneradas dentro del hogar, no cuentan con reconocimien-
to económico. La versión más difundida de la economía del cuidado es la que asocia la
misma con las tareas domésticas no remuneradas realizadas al interior de los hogares,
propuesta por la “economía feminista” (Ferber y Nelson, 1993; 2003). Algunas auto-
ras, como María Mies, por ejemplo, señalan que las ciencias económicas tradicionales
invisibilizan en gran parte las precondiciones que hace posible el trabajo asalariado:
el trabajo de cuidado, la reproducción de las mujeres, el trabajo de pequeños produc-
tores agrícolas que garantizan la subsistencia o la satisfacción de necesidades básicas a
nivel local que no están insertos en el modelo de acumulación capitalista.
Knobloch (2010), al igual que María Mies, parte del supuesto de que el trabajo
no remunerado realizado en el ámbito del hogar genera valor económico en cuanto
mantiene la fuerza de trabajo de las personas del hogar. Por ejemplo, en las socie-
dades industrializadas del norte, la totalidad del trabajo no remunerado realizado en
una economía nacional es mayor al volumen total del trabajo remunerado (Winkler,
2010). En América Latina esta situación se agrava más aún, ya que la prestación de
servicios de cuidado, le da un fuerte sesgo de clase (contratación de estos servicios
al mercado privado por la clase alta y media). Ni el PIB ni los presupuestos públicos
visibilizan el valor y la productividad del cuidado.
Debido a que el trabajo de los cuidados, o el trabajo no remunerado de las mu-
jeres, no se intercambia en el mercado, se destaca la relevancia que adquieren las
encuestas que permiten la medición de uso del tiempo para la realización de estos
trabajos, y así de esta manera poder otorgarles valorización económica a estas tareas.
Estas encuestas generan información sobre las diversas actividades no remunera-
das y remuneradas que llevan a cabo hombres y mujeres, con el fin de visibilizar las
cargas de trabajo totales de unas y otros, las cuales generalmente ponen en desventaja
a las primeras. Asimismo, con ellas se busca obtener los datos necesarios para poder
llevar a cabo los ejercicios mediante los cuales se otorga un valor económico al trabajo
no remunerado, el cual constituye un elemento fundamental para la reproducción
social y el bienestar de la población, generalmente no reconocido como tal (García y
Pacheco, 2014).
México se destaca en América Latina por haber sido el país pionero, en el año 2008,
después de Cuba, en aplicar encuestas de uso del tiempo. En este sentido ha habido un
aporte importante con la incorporación de la valorización del trabajo no remunerado a la
contabilidad nacional, visibilizando así la magnitud y relevancia que desempeña el hogar
121
en la producción de bienes y la prestación de servicios para garantizar la reproducción

social de sus miembros. Metodológicamente se consideró el salario (incluyendo el pago
monetario y en especie, los impuestos y las contribuciones a la seguridad social) de las
actividades similares a las del trabajo doméstico no remunerado, y además se consideró el
salario promedio de personas de característica similares (particularmente sexo y nivel edu-
cativo) de las personas que realizan el trabajo no remunerado. De esta manera se pudieron
obtener una serie de datos que dieron cuenta sobre el valor de las labores domésticas y
de cuidados que es mayor que algunos servicios ofrecidos en el mercado, y constituyen el
20.3% del PIB en el año 2011. Esto representa 9.5 veces mayor que los servicios de salud
y asistencia social; 9.9 veces mayor que los servicios de alojamiento temporal y preparación
de alimentos, y el 5.2 veces mayor que los servicios educativos. Si los hogares contrataran
personal remunerado para realizar las actividades domésticas y de cuidado, el valor de las
remuneraciones totales pagadas en la economía crecería 75.2% durante el mismo período.
Se evidencia además a lo largo de toda esta encuesta que cuando se analiza el trabajo de
mercado y el no remunerado, las mujeres tienen la mayor carga total del trabajo de la
economía, destinando 2,506 millones de horas a la semana frente a 2,121 millones de
horas de los hombres, es decir, por cada diez horas del trabajo total femenino, los hom-
bres realizan 8.5 horas. Se puede consultar toda la información arrojada en Cuenta Satélite
de México, 2003-2011. Año base 2008. INEGI. Disponible en: http://www.inegi.org.
mx/est/contenidos/proyectos/cn/tnrh/doc/CSTNRHM_B08.pdf.
Actualizada la encuesta en 2012, mencionamos algunas cifras interesantes respecto
al valor anual de las labores domésticas y de cuidados no remuneradas por personas
que las realizan. Ver Cuadro 1.
Cuadro 1. Valor anual (pesos) de las labores domésticas y de cuidados no
remuneradas por personas que las realiza, 2012.
Fuente: INEGI, 2012. Cuenta Satélite de Trabajo Remunerado.
122
Asimismo, analiza la participación de las labores domésticas de cuidados no remu-

neradas y su relevancia respecto a otros sectores económicos respecto del PIB. Ver
cuadro 2.
Cuadro 2. Participación de las labores domésticas y de cuidados no
remuneradas y de algunos sectores económicos respecto del PIB, 2012.
También cifras interesantes respecto al valor económico de las labores domésticas y de

cuidados se incluyen en el Cuadro 3.
Cuadro 3. Valor económico de las labores domésticas y de cuidados no
remunerados, 2012
Actividad Porcentaje
Alimentación 23.20%
Limpieza y mantenimiento de la vivienda 15.80%
Limpieza y cuidado de la ropa y calzado 8.60%
Compras y administración del hogar 13.20%
Cuidados de apoyo 33.60%
Ayuda a otros hogares y trabajo voluntario 5.60%
Total 100.00%
Valor respecto del PIB a precios de mercado 20%
Valor del trabajo no remunerado
3,061,231
en labores domésticas y de cuidados
Y el total de trabajo no remunerado del hogar por tipo de actividad realizada tanto por
hombres como por mujeres, se puede observar en el Cuadro 4.
123
Cuadro 4. Total del trabajo no remunerado del hogar por tipo de actividad, 2012
Actividad Horas por persona a la semana
Mujeres Hombres
Labores domésticas y de ciudades de
36 horas 18 minutos 11 horas 18 minutos
la población de 12 años o más
Labores domésticas y de ciudades de
5 horas 36 minutos 4 horas 54 minutos
la población de entre 5 y 11 años
Trabajo no remunerado en bienes de
5 horas 8 horas 48 minutos
autoconsumo
Si bien en este párrafo se ha insistido sobre la importancia de los trabajos domésticos

no remunerados realizados fundamentalmente al interior de los hogares, la economía
de los cuidados, como nos sugiere Rodríguez Enríquez (2005), supera estas activi-
dades y engloba además la provisión pública, privada (asalariados y cuentapropistas)
de servicios para las personas, así como una variedad de servicios prestados por or-
ganizaciones de la sociedad civil (llamados “servicios de proximidad o relacionales”,
englobados dentro del sector “público no estatal”, o “tercer sector” (Bresser y Cunill,
1998; Girardo; Mochi 2012). Todas estas manifestaciones se suman a la llamada “eco-
nomía social/comunitaria” y sus actividades, configurando un escenario alternativo
a la economía de mercado tradicional, abriendo así la posibilidad de diversificar los
trabajos y empleos.
El trabajo de cuidado clasificados bajo el término trabajo extradoméstico se refiere
para designar ayuda a trabajar en tierras, la venta de algún producto, la prestación de
servicios menores (tales como el corte de pelo, la impartición de clases, lavado y plan-
chado de ropa ajena), tareas domésticas llevadas a cabo al interior de otros hogares
distintos al propio. Estos últimos, si bien reciben una remuneración, por lo general es
muy baja, sin prestaciones sociales y con poca formación.
Es decir, el trabajo de cuidados se externaliza e involucra diversos actores, se di-
versifica y se especializa, aunque si bien, en la mayoría de los casos, en el marco de la
informalidad y con bastante precariedad. El caso opuesto son los servicios totalmente
privatizados, ofrecidos por el mercado, a los cuales sólo tienen acceso las clases medias
y altas, produciendo más segmentación de género, clases y etnias.
El Estado a través de políticas públicas distributivas asume el cargo de provisión
de servicios tales como educación, salud, vivienda, entre otros, y comienza a co-fi-
nanciar muchas actividades con el sector público no estatal (sobre todo con algunas
organizaciones de la sociedad civil que atienden este tipo de servicios de cuidado).
Toda esta variedad de trabajos, realizados por distintos actores, se cobija además bajo
la denominada “economía social/solidaria”, que desarrollamos en párrafos posteriores.
124
El “público no estatal” o “tercer sector”1
La creciente importancia del sector “público no estatal” en México nos obliga a acotar
con algunos criterios delimitadores sobre lo que entendemos por este sector y qué
tipo de organizaciones son las que incluye. El conjunto de ellas constituye un universo
heterogéneo y diverso dentro del cual se puede distinguir una tipología variada en lo
político, social e ideológico. Por esta diversidad es difícil encontrar un contenido nor-
mativo común. En realidad, la amplia heterogeneidad de los actores que participan y
trabajan en este sector, así como la ausencia de normativas nacionales que uniformen,
tipifiquen y regularicen esta categoría, impiden la formalización de una definición
unívoca.
Una breve revisión de las ciencias sociales en general y de la economía en parti-
cular (Ackeman, 1996) pone de manifiesto la dificultad que entraña, desde el marco
teórico conceptual (Donatti, 1996; Girardo, 2003, 2005, 2007; Olvera, 1999), el aná-
lisis de un sector asentado en el principio de “no lucrar”. Sin embargo y a pesar de
estos límites, se han realizado magníficas aproximaciones teóricas (Weisbord, 1991)
y empíricas (Clotfeler, 1992) a este sector institucional, que tiene una notable y cre-
ciente presencia en ciertas actividades económicas, sociales y culturales, y de servicios
en general, además de efectos significativos sobre la eficiencia y la equidad.
Una característica peculiar de las OSC es su pertenencia a una dimensión institu-
cional poco común: “lo público no estatal” (Bresser y Cunill, 1998). Estas organiza-
ciones actúan como sujetos en nombre del bien público. Son expresión de la ciuda-
danía activa. La innovación que más destaca es que introducen, dan forma (política y
organizativa) a un cambio en las estrategias de la ciudadanía. Va más allá de la tradi-
cional dicotomía entre lo público y lo privado, supera la coincidencia entro lo público
y el Estado, a la vez que redefine esas nociones. Para distinguir lo público de lo estatal y
de lo corporativo, entendido como algo que es de todos y para todos, se lo opone en
este sentido tanto a lo privado (volcado al lucro o al consumo) como a lo corporativo
(orientado a la defensa política de intereses sectoriales: partidos políticos y sindicatos)
(Girardo, 2003). Las instituciones que componen este sector son las organizaciones
no gubernamentales (ONG), las asociaciones, las organizaciones de base o de apoyo,
de defensa de los derechos, las organizaciones ciudadanas; instituciones de asisten-
cia privada, asociaciones de vecinos, fundaciones; organizaciones de tipo cultural, de
matriz religiosa, deportivas y de esparcimiento; urbanas territoriales, de comunidades
indígenas, de estudios y análisis políticos, entre muchas más. Se las denomina “Tercer
Sector”, “Economía Solidaria”, “Organizaciones de la sociedad civil”, “Privado social”,
“No gubernamentales”; “Instituciones de Asistencia Privada”, “Sin fines de lucro”,
“De promoción social y desarrollo”, “Organizaciones civiles”… Y si bien no todas estas
expresiones significan lo mismo, sí expresan la necesidad de acotar una realidad espe-
cífica: representar a organizaciones que buscan el bienestar de las personas, por medio
de sus acciones o de su injerencia en la construcción de la agenda pública.
1 Para ampliar datos sobre este sector, consultar Girardo (2010).
125
Una segunda peculiaridad que las distingue respecto a los otros sectores —Estado
y mercado—, es que las organizaciones empeñadas en erogar servicios a la comuni-
dad satisfacen necesidades asociadas con valores de uso no monetario, y en general
se trata de bienes relacionales intangibles (Caselli, 1998; Donatti, 1996; Fiorentini,
1997), cuyas necesidades no siempre el Estado es capaz de atender, o mejor dicho,
de comprender dadas sus características novedosas, ajenas a la dinámica de las nece-
sidades comunes (más universales) que generalmente el Estado atiende mediante las
políticas del Estado de Bienestar. Organizaciones de la sociedad civil colocaron en la
agenda ―mucho antes que el Estado social― políticas públicas para combatir pro-
blemas ligados con la atención a la violencia intrafamilar, a los temas del consumo
de drogas, de la discapacidad, de la migración, o los niños de la calle. Asimismo,
atendieron poblaciones vulnerables como los ancianos, los niños, los desocupados, los
enfermos, niños de la calle, entre otros, trabajos muy vinculados con la atención que
se les otorgaba dentro de las mismas familias, y sobre todo por las mujeres.
Una tercera característica distintiva son los recursos de que disponen estas orga-
nizaciones, tanto financieros como humanos. Se trata de las donaciones (provenientes
de la cooperación internacional, nacional y de ciudadanos), así como de los recursos
humanos voluntarios, sin paralelo en la empresa privada y en la administración públi-
ca. Esta distinción les permite, al menos en teoría, que puedan disponer de recursos
ilimitados, siempre que estén en condiciones de saber y poder atraer suficientes do-
nativos o trabajo voluntario (Fiorentini, 1997). Asimismo, se suma a estos beneficios
el hecho de que muchas organizaciones han venido experimentando últimamente en
México nuevas formas de autosustentabilidad merced a la prestación de servicios
(venta de productos, tiendas solidarias, comercio justo); sobre todo, muchas de
ellas están recibiendo financiamiento del gobierno como una forma de corresponsabi-
lidad para gestionar servicios. Esto aporta trabajo remunerado para la consecución de
metas que nutren el bien general o el interés común.
Pero, fundamentalmente, una peculiaridad que las distingue de los demás sectores
son los ideales y la motivación de las personas que integran tales organizaciones, pues
constituyen prerrequisitos indispensables para ingresar al sector. Sin embargo, estos
ideales ya no son suficientes para garantizar de manera eficiente el éxito y la continui-
dad de las OSC. La experiencia demuestra que las organizaciones necesitan contar con
el valor agregado en términos de competencias concretas, transparencia y rendición
de cuentas que les permitan legitimar sus acciones frente a otros ciudadanos y a las
instituciones.
Las peculiaridades descritas no pretenden eximir del análisis a una visión más
integral de estas organizaciones, en la que es necesario señalar aspectos que contra-
dicen la tendencia de identificar a las OSC sólo como entidades honestas, justas y
transparentes. Por una parte, podemos señalar que existen organizaciones racistas, an-
tidemocráticas o fundamentalistas, así como otras que atentan contra los derechos de
los grupos sociales y políticos, lo que redunda en un capital social negativo. También
las debilidades que enfrentan estas organizaciones para su funcionamiento las con-
126
dicionan para alcanzar metas de eficiencia, continuidad a largo plazo, transparencia,

entre otras. Entre estas debilidades se cuentan: la incertidumbre sobre la capacidad
de financiamiento que condiciona la supervivencia de la organización y la realización de
muchos proyectos, con una visión de más largo alcance; el protagonismo otorgado
en muchas ocasiones a los líderes fundadores, a quienes se les conceden atributos que
minan la democracia dentro de las mismas organizaciones; la poca o nula inversión
en profesionalización de sus miembros; la incorporación de procesos de rendición de
cuentas, entre muchos más. En síntesis, de este universo tan heterogéneo surge un
sector que debe ser entendido en su segmentación, heterogeneidad y diversidad en
múltiples aspectos.
Desde el punto de vista legislativo, en México, las OSC están reglamentadas desde
el año 2004 por la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organiza-
ciones de la Sociedad Civil. Como se lee en la última reforma de dicha ley del 25 de
abril del 2012, se consideran como OSC
[…] todas las agrupaciones u organizaciones mexicanas que, estando legalmen-
te constituidas, realicen alguna o algunas de las actividades a que se refiere el
artículo 52 de la presente ley y no persigan fines de lucro ni de proselitismo
partidista, político-electoral o religioso, sin menoscabo de las obligaciones se-
ñaladas en otras disposiciones legales (Art. 3).
Según el Sistema de Información del Registro Federal de las OSC (revisado el 26 de

mayo de 2013) del Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL), vinculado
a la Ley de Fomento, en México están registrados con CLUNI (Clave Única de
Inscripción) 18,109 OSC que son consideradas activas: 16,936 Asociaciones Civiles,
791 Instituciones de Asistencia Privada, 348 Sociedades Civiles, 72 Asociaciones de
Beneficencia Privada, 42 Instituciones de Beneficencia Privada, 8 Fundaciones y 2 con
otra figura jurídica (Cuadro 5).
2 Las actividades mencionadas son amplias y variadas (Artículo 5, párrafo I-XIX): Asistencia
social; Apoyo a la alimentación popular; Cívicas, enfocadas a promover la participación ciudadana
en asuntos de interés público; Asistencia jurídica; Apoyo para el desarrollo de los pueblos y comu-
nidades indígenas; Promoción de la equidad de género; Aportación de servicios para la atención a
grupos sociales con discapacidad; Cooperación para el desarrollo comunitario en el entorno urbano o
rural; Apoyo en la defensa y promoción de los derechos humanos; Promoción del deporte; Promoción
y aportación de servicios para la atención de la salud y cuestiones sanitarias; Apoyo en el aprovecha-
miento de los recursos naturales, la protección del ambiente, la flora y la fauna, la preservación y
restauración del equilibrio ecológico, así como la promoción del desarrollo sustentable a nivel regional
y comunitario, de las zonas urbanas y rurales; Promoción y fomento educativo, cultural, artístico,
científico y tecnológico; Fomento de acciones para mejorar la economía popular; Participación en
acciones de protección civil; Prestación de servicios de apoyo a la creación y fortalecimiento de orga-
nizaciones que realicen actividades objeto de fomento por esta ley; Promoción y defensa de los dere-
chos de los consumidores; Acciones que promuevan el fortalecimiento del tejido social y la seguridad
ciudadana; Las que determinen otras leyes.
127
Cuadro 5: Composición del listado de OSC con CLUNI en 2013

Tipo de asociación Número %
Asociaciones Civiles 16,936 93.52%
Instituciones de Asistencia Privada 701 3.87%
Sociedades Civiles 348 1.92%
Asociaciones de Beneficencia Privada 72 0.40%
Instituciones de Beneficencia Privada 42 0.23%
Fundaciones 8 0.04%
Otra figura jurídica 2 0.01%
Total 18,109 100.00%
Fuente: INDESOL, 2013.
Sin embargo, hay que tomar en cuenta que no todas las organizaciones que se pueden
considerar como tales según las premisas de Girardo (2010), se dan de alta en el Re-
gistro Federal, y no todas las organizaciones registradas cumplen con esas premisas.
Por ejemplo, el Sistema de Cuentas Nacionales de México (2011) considera tam-
bién a los sindicatos, colegios de profesionistas y las asociaciones religiosas o políticas
entre las instituciones que denomina “sin fines de lucro”. Según este cálculo, en el
2008 existían en México 26,313 OSC (Cuadro 6).
Cuadro 6. Composición del Tercer Sector 2010/a*
Tipo de asociación Número de asociaciones y % Fuente

Directorio de la Dirección general de regis-
tro de asociaciones (STPS, 2011), Dirección
General de Profesiones (SEP, 2011), Direc-
OSC Donatarias y OSC
17,206 65.40% torio de la Dirección general de asociacio-
con Cluni
nes religiosas (Segob, 2010), Directorio de
Asociacciones Políticas (IFE e Institutos
Estatales Electorales, 2010)
Sindicatos 1,339 5.10%
a* No se cuenta con el número de Orga-
nismos Industriales y Cámaras de Comercio
ni número de Organizaciones que no estén
inscritas ni en el directorio de donatarias
autorizadas ni en el Registro Nacional, por
Colegios de
230 0.90% lo cual el número presentado constituye
Profesionistas
un estimado del tamaño y composición del
sector. Existen OSC que siendo donatarias
autorizadas cuentan también con Cluni. Se
contabilizaron sólo una vez para evitar una
soble contabilidad.
Religiosas 7,390 28.10%
Políticas 148 0.60%
Total 26,313 100%
Fuente: Sistema de Cuentas Nacionales de México, 2011.
128
En cambio, desde el punto de vista económico, una fuente útil para México es el
Censo Económico realizado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e In-
formación (INEGI). Girardo (2010: 34) afirma que en esta base de datos se encuentra
“una serie de establecimientos en donde se aglutinan las OSC; aunque en el Censo
no sean llamados de esa forma”. Siempre sobre la base de las premisas fundamentales
elaboradas, la autora revisa los datos para el sector privado y paraestatal y propone
considerar como OSC no sólo a las asociaciones y organizaciones civiles sino también
a los servicios de investigación y desarrollo; escuelas de educación especial; centros
de planificación familiar, atención médica externa para enfermos mentales y adictos y
otros centros; residencias para enfermos convalecientes en rehabilitación, incurables
y terminales, para el cuidado de personas con pro blemas de retardo mental, de salud
mental o abuso de sustancias; asilos y otras residencias para el cuidado de ancianos y
personas con discapacidad, orfanatos y otras residencias de asistencia social; servicios
de orientación y trabajo social para la niñez y la juventud; servicios de alimentación
comunitarios; refugios temporales comunitarios; servicios de emergencia comunita-
rios; servicios de capacitación para el trabajo para personas desempleadas, subemplea-
das o discapacitadas.
Sustentado en estos criterios de inclusión, según el último censo económico rea-
lizado (INEGI, 2009) en México en 2008, se contaron 22,818 unidades económicas
consideradas como OSC que ocupan un total de 167,922 personas –de las cuales
104,676 son hombres (62.34 %) y 63,246 mujeres (37.66 %)–; esto indica un incre-
mento del 47.69 % con respecto al censo económico de 2004 (Girardo, 2010) (Cuadro
7).
Hay que considerar que de las 167,922 personas que trabajan en las OSC según
estos datos, 128,996 (76.82 %) son trabajadores voluntarios (es decir, no reciben una
remuneración económica regular), mientras sólo 38,926 (23.18 %) son trabajadores
económicamente remunerados de manera regular.
Cuadro 7. Denominaciones económicas y empleo
Personal ocupado
Denominación y unidades económicas
Total Hombres Mujeres
Asociaciones y organizaciones civiles 5,058 41,371 22,062 19,309
Servicios de investigación científica y desarrollo

en ciencias naturales y exactas, ingeniería, 173 2,509 1,721 788
y ciencias de la vida
Servicios de investigación científica y desarrollo
76 768 405 363
en ciencias sociales y humanidades
Escuelas de educación para necesidades
366 3,246 751 2,495
especiales
Centros de planificación familiar 30 379 131 248
Centros de atención médica externa para
218 1,090 697 393
enfermos mentales y adictos
129
Personal ocupado
Denominación y unidades económicas
Total Hombres Mujeres
Otros centros para la atención de pacientes que
177 2,005 874 1,131
no requieren hospitalización
Residencias con cuidados de enfermeras para
enfermos convalecientes, en rehabilitación, 63 682 238 444
incurables y terminales
Residencias para el cuidado de personas con
26 306 95 211
problemas de retardo mental
Residencias para el cuidado de personas con
149 1,132 839 293
problemas de trastorno mental y adicción
Asilos y otras residencias para el cuidado de
545 6,832 1,615 5,217
ancianos
Orfanatos y otras residencias de asistencia
955 10,468 3,064 7,404
social
Servicios de orientación y trabajo social para la
129 1,317 525 792
niñez y la juventud
Centros de atención y cuidado diurno de
56 565 187 378
ancianos y discapacitados
Otros servicios de orientación y trabajo social 14,148 89,010 69,165 19,845
Servicios de alimentación comunitarios 339 3,243 1,068 2,175
Refugios temporales comunitarios 150 1,476 401 1,075
Servicios de emergencia comunitarios 34 630 419 211
Servicios de capacitación para el trabajo para
personas desempleadas, subempleadas o 126 893 419 474
discapacitadas
Total 22,818 167,922 104,676 63,246
Fuente: Censo Económico, INEGI, 2009.
No obstante, es necesario tener en cuenta, en primer lugar, que a los 167,922 depen-
dientes (remunerados y voluntarios) se suman 6,017 que no dependen directamente
de las organizaciones sino que trabajan para ellas como consultores, comisionados, a
proyecto, entre otros.
En segundo lugar, desde un enfoque de la psicología de las organizaciones y del
trabajo, así como de la salud ocupacional y el bienestar organizacional, no son la
remuneración económica y la situación de contrato formal las que definen el trabajo
y la membresía a una organización, sino más bien la participación activa y el sentido
de pertenencia.
Es precisamente desde este punto de vista que se repara también en una definición
ideal de las OSC propuesta por un grupo de sociólogos italianos que subrayan la con-
temporaneidad de su actuar a favor del bienestar interno y externo: “aquel conjunto
de organizaciones que tienen en común la producción de una utilidad difundida, es
decir, que corresponden contemporáneamente a las necesidades específicas de los be-
neficiarios, de los trabajadores, y del ambiente que los rodea” (Lombardi, Messina y
Polimanti, 1999: 17).
130
Los servicios de proximidad y/o de relacionalidad
Los servicios que brindan las organizaciones de la sociedad civil, descritos en el párra-
fo anterior, pueden ser asociados con las características que algunos autores de otros
países, particularmente europeos3 (Laville, 2004; Donatti, 1996) han denominado
“de proximidad y/o relacionalidad”. Estos servicios de proximidad pueden definirse
como “aquellos que, a partir de un impulso de reciprocidad, operan una construcción
conjunta de la oferta y la demanda cuya consolidación pasa por la combinación con
los principios del mercado y la redistribución” (Lavillle, 2004: 43). Algunos ejemplos:
quien produce agricultura orgánica, ofrece al mercado lo que él mismo consume;
familias que el estado no atendió en sus necesidades por que éste se ocupó en pro-
blemas de drogadicción, alcoholismo, mala alimentación, y tantas problemáticas que
aquejan a las personas, deciden agruparse con otras personas para crear una asociación
y atender estas necesidades (ofrecen y son los que reciben este servicio) y así podremos
observar que generalmente estos servicios se brindan conjugando oferta y demanda.
El usuario es determinante para constituir la oferta, ya sea por iniciativa propia o
porque forma parte de los mismos trabajadores sociales, o aun por la intervención de
profesionales que llegan a percibir las demandas insatisfechas al quedar involucrados
de manera directa en la producción de servicios.
Este tipo-ideal de servicios se caracteriza por crearse y consolidarse entre diferen-
tes tipos de recursos: mercantiles, no mercantiles y no monetarios. Asimismo, se los
concibe como una inclinación de reciprocidad en espacios públicos de proximidad
(cercanos entre y a las personas). Esta categoría de servicios de proximidad no se
restringe a servicios sociales de tipo asistencial; el rubro puede ser definido como ser-
vicios que responden a necesidades personales o colectivas, basados en una relación de
proximidad objetiva o subjetiva, referidos al espacio o tiempo, así como a la subjetivi-
dad de los actores. La proximidad puede adoptar forma de colonia o de municipio, ya
que los servicios se brindan en lugares restringidos y responden de manera oportuna
a la demanda de los usuarios, aunque no se refiere sólo a la colonia y/o el municipio,
sino que la proximidad se define por el hecho de que es sentida, experimentada e in-
teriorizada por los actores (dimensión relacional del servicio, marcada por la relación
directa entre el proveedor del servicio y quien lo recibe), y no sólo por referencia al
territorio (Laville, 2004: 39). Por ejemplo, los servicios relacionales tienen que ver
con el afecto y la cercanía que se le brinda a las personas en dificultad (enfermos, dis-
capacitados, atención a niños, etcétera) y los más vinculados con cercanía geográfica,
por la colonia, el barrio (servicios de barrido y limpieza, servicios a la comunidad,
arreglo de parques públicos, etcétera).
3 Estos se han reconocido como componentes de nuevos servicios que las políticas empezaron
a sostener en el llamado Libro Blanco, documento de reflexión de la Comunidad Europea para
el siglo XXI, en donde se anunciaba “una cifra de tres millones de nuevos empleos” que podían
distribuirse “igualmente entre los servicios de proximidad, la mejora del marco de vida y la
protección del medio ambiente” (Comisión Europea, 1993: 13).
131
Estos servicios de proximidad se apoyan en el principio de reciprocidad, que es un

principio de comportamiento económico distinto al del mercado y la redistribución.
El recurso al mercado y la distribución en el funcionamiento de las instituciones
microeconómicas aumentan el impulso de reciprocidad. En este sentido, el principio
de reciprocidad guía las conductas para elaborar servicios sobre un modo igualitario
y según un proceso de interacción entre personas implicadas de modo voluntario.
Como las denomina el mismo Laville, también pueden llamarse “servicios solidarios”.
“Los servicios de proximidad se fundan en las relaciones y los intercambios simbólicos
que se tejen en la trama diaria de la vida local, los anhelos, valores y deseos de quienes
son sus usuarios”.
La confianza es un valor imprescindible y decisivo en la prestación de estos servi-
cios debido a que penetran en la intimidad de los usuarios (la confianza en los siste-
mas expertos y la confianza hacia las personas [Giddens, 1994, cit. por Laville, 2004:
41]). En especial, este segundo tipo de confianza está basada en el compromiso cara
a cara, en el encuentro entre personas, así como la copresencia. No se trata sólo de la
expresión de una demanda como en los servicios sociales tradicionales, en los cuales
ésta adoptó el hábito de moldearse sobre la oferta disponible. Se trata más bien de la
formación de una “confianza interpersonal que se vuelve posible por el desarrollo de
sociabilidades primarias fundadas en la búsqueda de un vivir mejor colectivo”. Esto se
expresa en “espacios públicos de proximidad”, constituidos por usuarios, voluntarios
o profesionales. Una esfera pública que supera lo individual y privado, una esfera de la
palabra y de la acción en común que se distingue por su apertura de la esfera privada
de la familia (Chanial, 1992, cit. por Laville: 2004). No se trata, como se esfuerzan
en describirlo los autores citados en este párrafo respecto de los servicios domésticos,
ni de estimular un retorno a la familia (lugar de solidaridades naturales), tampoco de
servicios procedentes de simples relaciones de vecindario (solidaridades espontáneas);
si bien es cierto que en muchas ocasiones los servicios de proximidad se apoyan en
recursos domésticos (atención a la tercera edad, a niños discapacitados, etcétera), para
reforzarlos y no para aislarlos, ratificando el encierro de las familias. En este sentido
se definen proyectos de intervención, llevados a cabo por profesionales que trabajan
en las organizaciones sociales, comunitarias, cooperativas, etcétera, a fin de aliviar las
tensiones y proteger el equilibrio familiar mediante intervenciones profesionales. El
usuario es determinante para constituir la oferta, ya sea por iniciativa propia o porque
forma parte de los mismos trabajadores sociales, o aun por la intervención de pro-
fesionales que llegan a percibir las demandas insatisfechas al quedar involucrados de
manera directa en la producción de servicios.
La economía social y/ solidaria como marco regulador
Encuadrar los servicios de cuidado, con frecuencia realizados dentro de los hogares
como trabajo no remunerado llevado a cabo en su mayoría por las mujeres, implica
tener en cuenta cómo a su vez este trabajo se externaliza y se realiza en otros espacios
y con otros actores. Aparece, como hemos descrito en párrafos anteriores, el público
132
no estatal (y sus actores, las organizaciones de la sociedad civil en sus múltiples ma-
nifestaciones), prestando servicios conocidos como de proximidad y relacionalidad.
A su vez se externaliza el trabajo –aunque de manera precaria e informal- repitiendo
las mismas tareas del hogar, pero fuera del mismo, recibiendo un salario. Por último,
queremos considerar una serie de actividades que también se encuadran dentro de los
servicios y de la producción de bienes y productos, que se manifiestan institucional-
mente en formas muy variadas de organización: el trabajo comunitario, las cooperati-
vas, microemprendimientos, empresas sociales otras cuya ética común está basada en
la solidaridad y el servicio a los socios y al interés general y se engloban dentro de la
economía social/solidaria.
Esta teoría coloca el acento en una hibridación del sistema, que permite la regene-
ración del tejido social y la reinserción de la política y de la sociedad al interior de la
economía. Según uno de sus teóricos, Jean Louis Laville (1994), la economía solidaria
puede surgir de un nuevo equilibrio entre la intervención pública, redes informales,
empresas cooperativas y sector no lucrativo. En esta intersección entre economía so-
lidaria, tercer sector (muchas veces utilizados como sinónimo) y prácticas de produc-
ción e intercambio informal, puede surgir otra economía. Esta otra economía se pue-
de imaginar como una red, o como un conjunto de redes, de operadores económicos
(también políticos y culturales) cuyo comportamiento se basa en principios originales
de funcionamiento, poniendo al centro de la acción el bien colectivo y la equitativa
distribución del valor. Las actividades que desarrollan dentro de esta otra economía
persiguen la satisfacción de las necesidades fundamentales de las personas y el mayor
bienestar posible para todos; tiene además como finalidad primaria la valorización
de las capacidades de todas las personas, a través de la aplicación de los principios de
solidaridad y de justicia en el ámbito del trabajo y del consumo. Lo que diferencia
fundamentalmente a las empresas de la economía social/solidaria, es que se rige por
principios de democracia económica y autogestión.
Dentro de la economía existen diversas vertientes: por una parte, la economía de
mercado; por otra, la economía de no mercado y además la economía no monetaria.
En el marco de esta hibridación es que podemos ubicar a la economía social y so-
lidaria. Esta vertiente –bajo diversas variantes– ve la posibilidad de desarrollar una
socioeconomía, en que los agentes económicos no son escindidos de sus identidades
sociales, mucho menos de su historia y de su incrustación en el mundo simbólico e
institucional que denominamos cultura. Sin embargo, al considerar a la economía
como inseparable de la cultura, esta vertiente la mira como espacio de acción consti-
tuido no por individuos utilitaristas que buscan ventajas materiales, sino por indivi-
duos, comunidades y colectivos de diverso tipo que se mueven dentro de instituciones
decantadas por la práctica o acordadas como arreglos voluntarios, que actúan hacien-
do transacciones entre la utilidad material y valores de solidaridad y cooperación,
limitando (no necesariamente anulando) la competencia (Coraggio, 1999).
Colocar la mirada en la economía social significa encontrar nuevas vertientes para
la disciplina económica. Nos referimos a una concepción que pretende superar la
133
opción unilateral de la economía vinculada sólo al mercado capitalista. Significa asi-

mismo encontrar nuevos sentidos para la economía como ciencia social. La economía
social y solidaria se basa en principios tales como la cooperación, la solidaridad y la
reciprocidad. No está orientada a la acumulación de capital; es social porque produce
sociedad y no sólo utilidades económicas; genera valor de uso, que satisface a los
productores. Vincula en este sentido producción y reproducción.
En esta vertiente encontramos muchas analogías con el modelo de economía an-
tiguo, basado en otro tipo de intercambio (el don, la reciprocidad, el trueque, la eco-
nomía familiar), el cual podemos rescatar y valorizar a la luz de la realidad presente.
Cierta bibliografía sobre el tema evidencia la interdisciplinariedad de estos estudios,
principalmente llevados a cabo por antropólogos o economistas (Polanyi, 1992; God-
bout, 1992; Mauss, 1950; Caillé, 1998).
En América Latina autores como Quijano (1998), Coraggio (1999), Razeto
(1988), entre otros, retoman esta propuesta bajo algunos presupuestos nuevos que
dan cuenta de la situación económica en la que se encuentran muchos territorios en
este continente. Una actividad económica en algunos lugares rezagada, con procesos
de desindustrialización y desocupación, y aumento considerable de la pobreza y la
desigualdad. Grandes franjas de la población en América Latina viven del trabajo in-
formal, de talleres familiares, de microemprendimientos y actividades económicas no
mercantilizadas. La fragmentación de las economías en la región conlleva la necesidad
de generar diversas políticas de promoción para diferentes sectores u oportunidades
productivas.
Representa otra manera de encarar propuestas económicas alternativas, y parte
además del presupuesto de que hoy ya no es posible tomar como referencia para el
desarrollo, la producción de los países industrializados, porque la biosfera no podría
soportarlo, acompañando esta premisa con la posibilidad de pensar que cada comu-
nidad pueda autodeterminar su forma de calidad de vida y niveles de consumo (Co-
raggio, 2006). Una tensión que pone en evidencia la manera en que el desarrollo está
íntimamente vinculado, en el mediano y largo plazo, a lo ambiental. La problemática
ambiental comienza por relacionar directamente al conjunto de la sociedad (todas las
esferas de la vida social) con la naturaleza en torno a un nuevo objeto de conocimiento
extremadamente complejo e integral (el medio ambiente), que integra el conocimien-
to de las ciencias biológicas, químicas y físicas, con la mayoría de las ciencias sociales.
Pero a su vez, en el interior del conocimiento propiamente social, la relación medio
ambiente-sociedad plantea la problemática específica de la sustentabilidad de la vida
humana en general y de las distintas actividades humanas, así como la de los costos
ambientales de las mismas; por ejemplo, la degradación del medio ambiente.
Las estrategias de la economía social, a través de grupos productivos, cooperativas
mixtas, empresas sociales, constituyen una posibilidad entre otras tantas de generar
trabajo e ingreso, así como de crear alternativas a las políticas sociales asistenciales y
focalizadas. Está claro, sin embargo, como lo señalan Altschuler y Casalis (2006: 72),
que estas iniciativas, por sí solas, por lo general no pueden desenvolver el potencial
134
del territorio, debido a que “algunos proyectos requerirán fuertes inversiones, serán
intensivos en capital y tendrán un importante componente técnico”.
Ambos autores destacan una distinción entre la economía social fundacional vin-
culada con cooperativas y mutuales históricas únicamente y la nueva economía social/
solidaria, término que se utiliza para señalar a una diversidad de organizaciones de
pequeños productores, clubes de trueque y ferias, fábricas recuperadas o autoges-
tionadas, proyectos productivos comunitarios, cooperativas de asociaciones laborales,
mutualidades de previsión social, Centros Especiales de Empleo, empresas de inser-
ción, actividades de comercio justo, entre otras formas de organizaciones complejas y
heterogéneas. Estas experiencias se asocian más con poblaciones marginadas, exclui-
dos, desocupados, producto de las crisis económicas en algunos países como Argenti-
na. En otros países, como México, el aumento de la informalidad y la precariedad, así
como la pobreza y los altos índices de migración, conforman denominadores comunes
para analizar estos fenómenos como una unidad. Las formas de organización que
manifiesta la economía social para este sector se presentan así “en su doble capacidad
de resolver algunas necesidades básicas y proveer a éstos de un medio de vida, a la
vez que implican nuevas formas de acción colectiva, representación social o política,
aprendizaje, toma de conciencia y resocialización” (Altschuler y Casalis, 2006: 83).
Estas iniciativas pueden constituir un aporte en espacios territoriales más acotados
y contribuir así al desarrollo local, siempre y cuando se generen además políticas pú-
blicas (en el ámbito de la educación, la vivienda, la salud, entre otras) que favorezcan a
los sectores excluidos. Hasta nuestros días, estas prácticas de la economía social/soli-
daria si bien han influido en programas de políticas públicas nacionales y subnaciona-
les, vinculadas a fortalecer el desarrollo local, los actores beneficiados por las mismas
no han tenido aún la capacidad de formar parte del ámbito de la concertación de acto-
res, cristalizada en los planes estratégicos. Asimismo, muchas de estas experiencias no
alcanzan a generar una masa crítica de emprendimientos que permita generar cadenas
de valor locales y ampliar así los canales de comercialización en el entorno territorial.
¿Cuáles son los espacios que ofrece la economía de los cuidados en su conjunto
para la generación de trabajos/empleos “decentes” (OIT)?
Economías alternativas como dispositivo de análisis de la relación

trabajo/empleo
Tratando de pensar de manera prospectiva otras posibilidades de articulación entre

campos como trabajo y el empleo, cabe recuperar el sentido que le hemos atribuido
a las economías alternativas descritas en párrafos anteriores: la economía de los cui-
dados y la economía social/solidaria. Entendemos que ambas son prácticas solidarias,
filiatorias, humanizantes, relacionales, próximas a las personas que pueden dar res-
puesta a la situación social-económica de muchas personas en dificultad.
135
Los servicios a las personas constituyen un campo de actividad en que la demanda

social demuestra un importante aumento bajo el efecto de una fuerte evolución social
y demográfica, en la cual los factores principales conciernen el aumento de la tasa de
actividad femenina con la evolución de las estructuras familiares y al envejecimiento
de la población. Las mujeres abandonan su rol tradicional dentro del hogar, devienen
multi-activas: mujeres, madres y esposas, por un lado; profesionales, trabajadoras
fuera del hogar, por otro. Aumentan los hogares monoparentales, y la población de la
tercera edad. Se le suma la necesidad de reparar los daños causados por el ambiente,
rehabilitar los distritos urbanos más desfavorecidos, la heterogeneidad de las formas
de empleo, el crecimiento del desempleo y la informalidad, el aumento de la insegu-
ridad y el consumo de drogas.
Asimismo, es necesitar admitir que los nuevos empleos se generan principalmente
en el sector terciario de servicios. Pero a su vez, reconociendo que no se trata de los
servicios estandarizados (que si bien siguen vigentes como bancos, seguros, telecomu-
nicaciones, administrativos), aparecen nuevas necesidades relacionadas con los pro-
blemas descritos anteriormente, dando lugar a los llamados “servicios de proximidad
o relacionales” y a la creación de actividades y de nuevos empleos (llamados también
“yacimientos de nuevos empleos”), a los cuales podemos prestar atención para pensar
nuevas estrategias de formación.
También aparecen nuevos arreglos institucionales entre el Estado, el público no
estatal y el sector privado, para poder llevar a cabo la formación necesaria que permita
mejorar las condiciones de las personas y de los servicios que pueden brindar.
Según Rodríguez Enríquez (2005: 29), “ésta no implicaría necesariamente que
el Estado sea el proveedor de la totalidad de los servicios de cuidado requeridos para
la reproducción social, sino que diseñe una integración entre distintos efectores de
manera que garantice una solución colectiva a la demanda de cuidado de la sociedad”.
Actividades no remuneradas del trabajo doméstico y su externalización
Como ya fue descrito en este documento, el trabajo no remunerado dentro del hogar,
sobre todo por las mujeres, representa un valor económico importante para el con-
junto de la economía. El trabajo de cuidado realizado por las mujeres en el hogar les
ha otorgado una serie de calificaciones a las que ellas recurren cuando deben externa-
lizar sus funciones para poder realizar trabajos remunerados fuera del hogar. Pensar
la profesionalización de este amplio sector de la población, que ya genera un valor
económico con su trabajo no remunerado, evidenciado en la cuenta satélite descrita
anteriormente, significa por una parte recuperar una serie de saberes tradicionales que
potencia la capacidad de las mujeres partiendo que el trabajo implica un proyecto ar-
mado alrededor de saberes, aprendidos en el tiempo de formación anterior al empleo.
Estos saberes se constituyen garantía de reconocimiento que deben ser revalorizados
y mejorados, ante las nuevas exigencias del mercado. La participación de las mujeres
en grupos y organizaciones resulta un factor benéfico y potenciador de capacidades y
136
posibilidades para ellas. Las relaciones de amistad, políticas, familiares y laborales dan
pie a la puesta en marcha de muchas iniciativas lideradas por mujeres. Un caso ejem-
plificador son las redes de microfinanzas sociales, donde muchas mujeres son quienes
han tomado la iniciativa, que les permitió posteriormente empezar con pequeñas em-
presas familiares. Usualmente, las capacidades individuales se ven reforzadas cuando
se ponen al servicio del colectivo, particularmente en las mujeres que cuando asumen
paulatinamente responsabilidades en organizaciones externas a su hogar, desde que
inician su participación hasta llegar a escalar en las estructuras de representación
locales, regionales y nacionales de las organizaciones, ponen de manifiesto procesos
de liderazgo, del empoderamiento adquirido, basado en la confianza en sí mismas, la
autoestima, la satisfacción personal, el desarrollo de capacidades y la potenciación de
las redes de relaciones preexistentes.
Profesionalizar aún más sus actividades permitiría a las mujeres mejorar sus con-
diciones laborales y la oportunidad de salir del hogar, siempre y cuando se trabaje
también y acompañe con políticas públicas la conciencia de roles y equidad de género.
Sobre todo con políticas públicas distributivas, que incrementen el salario real y dero-
gando leyes de flexibilización laboral, mejorando sensiblemente la situación de todos
los trabajadores; y por otra, regulando relaciones laborales con quienes queden fuera
del mercado laboral, centradas en los derechos laborales ( jubilación extendida a todas
las amas de casa; seguro universal por hijo, salario reconocido a las trabajadoras do-
mésticas, etcétera). Además, mejorar las guarderías para que las madres puedan enviar
sus niños; contar con residencia para ancianos, permitiría a las mujeres externalizar
sus actividades fuera del hogar. La política focalizada del Programa Oportunidades
en México deja fuera a las mujeres, ya que continúan en el ámbito del hogar. En este
sentido, hay que pensar políticas más distributivas y basadas en los derechos humanos
de las personas.
Estos espacios laborales que se abren para la participación de la mujer, pueden ser
solventados en corresponsabilidad entre el Estado, las organizaciones de la sociedad
civil, tuteladas bajo una estricta reglamentación y supervisión de sus actividades para
no caer en abusos o irregularidades, como ya ha sucedido en muchos casos.
Asimismo, es menester señalar que si bien abunda el trabajo y la actividad, no
es menos cierto que el empleo protegido y estable todavía resulta inaccesible para
una parte de los sectores vulnerables, con especial énfasis para las mujeres. Continúa
siendo un desafío pendiente para las políticas públicas regular el sector de los trabajos
no remunerados y las políticas sociales dirigidas a crear condiciones que posibiliten la
externalización dichas actividades.
Retos y reflexiones finales
En el trabajo se han señalado los espacios que ofrece el reconocimiento de la econo-

mía de los cuidados en su conjunto para la oportunidad de generación de trabajos/
empleos “decentes” (OIT) que aportan al bienestar social de las personas. Las orga-
137
nizaciones de la sociedad civil, en la prestación de bienes y servicios próximos y de

relacionalidad, se destacan como actores relevantes para la ejecución de muchas de
estas actividades englobadas dentro de la economía de los cuidados y de la economía
social-solidaria. Sin embargo, es necesario señalar también la importancia que re-
quiere profesionalizarse, actualizarse y regularse. En este sentido, estas organizaciones
necesitan encontrar cada vez más, la manera de realizar su trabajo en mejores condi-
ciones para cumplir con mejores resultados su labor, así como aprovechar los recursos
que poseen y las mayores habilidades y competencias para beneficiarse mejor de los
recursos del entorno en el que se despliega su trabajo. En este sentido, regular, vigilar,
evaluar, sistematizar por parte del Estado, es obligatorio y urgente para tener no sólo
una garantía sobre este tipo de organizaciones, sus trabajadores y beneficiarios, sino
también para continuar brindando a los usuarios mejores servicios en pos de aumentar
su bienestar.
Uno de los retos más importantes de las entidades y de las políticas públicas es, en
este momento, valorar y reconocer adecuadamente el elevado capital humano con que
cuentan y podrían contar las organizaciones del sector público no estatal, en cualquie-
ra de sus manifestaciones. Ello implica inducir mejoras organizativas, contribuir con
la formación para desarrollar adecuadamente el potencial con el que ya cuentan, así
como diversificar la visión disciplinaria que no se encuentra con facilidad en la oferta
educativa. Visualizar este sector y esta categoría, así como reconocerlos como actores
válidos y competentes, como corresponsables en la ejecución de servicios públicos,
significa orientar políticas y programas que fortalezcan cada vez más a las personas y
organizaciones que conforman el sector.
La consolidación de las promesas de la “economía de los cuidados” o de la “eco-
nomía social/solidaria” como provisora del bienestar y generadora de oportunidades
de trabajo, está asociada a una redefinición de sus reglas de trabajo, previniendo el
ser consideradas espacios intermedios e inestables de ocupación o ser percibidas como
poco eficaces para proveer y justificar los servicios que ofrecen, la financiación que re-
ciben, las cuotas que cobran, los donativos que acreditan. La oferta de trabajo decente
y la transparencia en la administración son precondiciones para avanzar en una dis-
tinción entre organizaciones que subsisten y operan con base en donativos y subsidios
que reciben, y otras que tienen la posibilidad de vender y ofrecer servicios o bienes
sociales y que pueden ser identificadas como servicios de proximidad o relacionales, o
bien como empresas sociales.
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141
El programa Asignación Universal por Hijo como
impulsor de la calidad de vida para la población
argentina
Eliana Isabel Sánchez Rangel
El objetivo del presente artículo es el de reflexionar en torno a la política de trans-

ferencias condicionadas, diseñada e implementada a partir de noviembre de 2009,
cuando el kirchnerismo era vigente todavía en Argentina: la Asignación Universal
por Hijo para la Protección Social (AUH). De la misma forma, pretende observar los
retos que impone al gobierno argentino tras su implementación. Como toda política
pública, la AUH presenta efectos no deseados que los tomadores de decisiones deben
tener en cuenta para tratar una de las acciones de gobierno más pertinentes y nece-
sarias debido al problema que el gobierno argentino intenta solucionar: la pobreza
intergeneracional y la exclusión de los sectores poblacionales más vulnerables.
En este sentido, el trabajo está dividido en tres partes: en la primera sección se
realiza una breve revisión histórica para explicar al lector la pertinencia de la amplia-
ción de las Asignaciones Familiares, como parte de la tradición peronista de la política
social que el kirchnerismo retomó desde el año 2003. El contexto político y el econó-
mico permitieron a Cristina Fernández crear la nueva asignación familiar, por lo que
también la AUH es vista como un instrumento de legitimidad política.
En una segunda parte, es explicada la política de seguridad social de las asignacio-
nes familiares (que tienen su origen en los años cincuenta) y su ampliación hacia el
campo de la protección social con la creación de la asignación para los hijos de padres
y madres en una adversa situación económica (en situación de desempleo, laborar
en la informalidad, ser monotributistas o realizar trabajo doméstico). La AUH en
el ámbito doméstico sostiene el compromiso del gobierno por enfrentar la pobreza
intergeneracional o heredada; en el internacional, Argentina refrenda el compromiso
por procurar el desarrollo de la niñez en el marco de la Convención Internacional de
los Derechos del Niño, así como de los actuales Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS). A su vez, este subtítulo abarca tres puntos más que corresponden al debate
que algunos expertos en política social han construido en torno a tres características
143
El programa Asignación Universal por Hijo como impulsor de la calidad de vida para la población argentina
del programa revisado: 1) su universalidad; 2) las condicionalidades que son requisi-

tadas, y 3) su vulnerabilidad legal y económica.
Por último, en la tercera sección son expuestos al lector los resultados de la AUH
en el sector salud y el educativo una vez que entró en vigor a partir de noviembre de
2009. Asimismo, son señalados algunos de los retos que enfrenta el programa social
para continuar siendo de ayuda para las familias más vulnerables, en particular, y para
la sociedad, en general: 1) la inflación que provoca la pérdida de poder adquisitivo de
las transferencias condicionadas; 2) la calidad en los servicios de educación y salud;
3) la presión sobre la infraestructura con la que el país cuenta y la que en verdad se
necesita para atender a la población sujeta de derechos, y 4) los efectos secundarios en
materia de formalización laboral y la planeación familiar responsable.
Contexto del lanzamiento del Programa
La historia económica y política de Argentina dispone el marco en el que es posible

explicar las necesidades presentes de su sociedad, así como la calidad de vida que ha
exigido a través del tiempo a los diferentes gobiernos.
Este país latinoamericano, tal como el resto de la región, se caracteriza por haber
modificado su economía hacia un modelo orientado al exterior, de tal suerte que ex-
puso su competitividad interna globalmente, y a toda su población a los riesgos que la
apertura implicó, como son el desempleo, la desigualdad social y la pobreza.
El neoliberalismo como doctrina económica permeó totalmente en la Argentina
durante el gobierno de Saúl Menem en la década de los años noventa. Como es sabido,
el nuevo liberalismo económico prima lo económico sobre lo político, por lo que los
gobiernos latinoamericanos tanto de los años ochenta como de los noventa, entre ellos
el argentino, diseñaron e implementaron políticas públicas enfocadas a la productivi-
dad y la eficiencia de recursos.
En cuanto a la política social, ésta fue formulada bajo una diferente perspectiva
que ya no se basó en el bienestar a largo plazo de la población, sino que fue perfi-
lada como un instrumento de atención de urgencias sociales, es decir, para abatir el
descontento social derivado de la escalada de la pobreza y el desempleo. Las políticas
sociales asistenciales o residuales en el caso argentino cubren aproximadamente de
1989 al 2000 (Danani, 2013).
El gobierno menemista tuvo marcados altibajos; su sucesor presidencial, Fernando
de la Rúa, heredó en 1999 la dirección de un país con una economía altamente volátil.
Fue en 2001 cuando la crisis económica casi permanente de la Argentina creció a
un nivel nunca antes visto hasta convertirse en una crisis generalizada; el gobierno y
la sociedad interrumpieron cualquier diálogo, ya que frente a ésta los funcionarios,
incluido el presidente de la nación, habían perdido toda legitimidad.
144
En el país hubo calma hasta que, en 2002, Eduardo Duhalde en la presidencia,

junto con su equipo de trabajo implementó una política social acorde a la necesidad
de combatir gradualmente el alto descontento social.
No obstante, es reconocido a Néstor Kirchner como el presidente que logró traer
la estabilidad al país. A partir del 2003, en Argentina inició un nuevo capítulo en su
historia, puesto que la forma de gobernar, así como el discurso con el que han acom-
pañado sus acciones y decisiones tanto Néstor como Cristina Fernández de Kirchner,
lograron conceptualizarse en lo que hoy día se conoce como el kirchnerismo.
Esta corriente política identificada en el escenario político argentino se caracteriza
por haber delineado una nueva relación gobierno-sociedad, en la que los pilares son
la inclusión y la justicia sociales como impulsores de la calidad de vida de la población
más vulnerable, por lo que la política social es actualmente un importante instrumen-
to de gobierno.
Desde el gobierno de Duhalde pasando por el kirchnerismo, el enfoque en el
diseño de la política social argentina fue cambiando progresivamente del asistencia-
lismo hacia uno en el que es privilegiado el desarrollo de capacidades con base en el
respeto a los derechos de los receptores. Esto es, abandonar el objetivo de disminuir
las consecuencias de la pobreza, para enfocarse en el tratamiento del origen mismo de
la ésta y la desigualdad.
El saneamiento del empobrecimiento de la sociedad argentina se convirtió de cier-
ta forma en una deuda histórica desde el colapso del Estado Bienestar en el país y el
viraje de la economía hacia un modelo neoliberal.
En este tenor, el lanzamiento del programa Asignación Universal por Hijo para
la Protección Social en 2009, por medio de un Decreto de Necesidad y Urgencia de la
Presidenta actual de la nación argentina, Cristina Fernández, dio continuidad a los
esfuerzos del kirchnerismo en materia de inclusión social y legitimidad política.
Diseño de la Asignación Universal por Hijo
La Asignación Universal por Hijo (AUH) ha modificado sustancialmente el sen-

tido del gasto social que realiza el gobierno argentino y el de las Asignaciones Fa-
miliares. Con este programa, el kirchnerismo abordó el carácter de exclusión que
guardaba el sistema de seguridad social para procurar la mitigación de la pobreza
hereditaria adquirida desde el nacimiento de los hijos de las familias vulnerables
económicamente.
En Argentina, las Asignaciones Familiares (AAFF) son prestaciones de seguridad
social instituidas desde 1957 (Arcidiácono et al., 2013) que realiza el gobierno a todo
aquel trabajador que se encuentra adscrito al sector formal y que por consiguiente es
contribuyente (Etchichury, 2013).
145
El sistema de asignaciones familiares se implementó en la Argentina en 1957,

con el objetivo de contribuir al sostenimiento y expansión del núcleo familiar
de los trabajadores formales a través de transferencias de ingresos que se rea-
lizaban por intermedio del sistema de seguridad social. Es decir, el derecho a
estas asignaciones se encontraba condicionado y legitimado por la relación de
los sujetos con el mercado laboral —formalizada legalmente— y los aportes fi-
nancieros realizados al sistema de seguridad social de empleadores, trabajadores
y del propio Estado (Arcidiácono et al., 2013).
El lanzamiento de la AUH implicó la transformación del sistema de asignaciones.

De acuerdo a Pautassi, Arcidiácono y Straschnoy, aquella Asignación inauguró un
nuevo subsistema de transferencias que se suma a dos ya existentes: uno es el sistema
contributivo que engloba a los trabajadores del sector formal y que son receptores del
seguro de desempleo; otro es un sistema no contributivo que atiende a los jubilados.
La AUH forma parte de un sistema no contributivo que se enfoca en los desemplea-
dos, trabajadores informales, domésticos y monotributistas sociales1 (véase Gráfico 1).
Gráfico 1. Asignaciones Familiares por Sistema Impositivo
Jubilados,
desempleados Sistemas:
y trabajadores
informales
Contributivo
Trabajadores No contributivo
formales
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1 Sobre la definición del monotributista social: “[…] [El Monotributo Social es] un régimen
electivo creado con el objeto de facilitar y promover la incorporación de los trabajadores infor-
males, a partir de su incorporación con contribuyentes, con lo que pueden emitir facturas, ser
proveedores de reparticiones públicas, realizar aportes previsionales y acceder a sistema de obras
sociales.” Cfr. Pilar Arcidiácono et al., “Asignación Universal por Hijo para la Protección So-
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146
La vulnerabilidad que atiende el programa social “Asignación Universal por Hijo para
la Protección Social” comienza por la existencia de desempleo y empleo informal, y
se enfoca concretamente en el apoyo a los hijos e hijas de familias con padres des-
empleados o empleados en sectores de mínimo impacto (como el trabajo doméstico)
para que sus derechos sociales, como son el acceso a la salud y a la educación, sean
garantizados.
Asimismo, a escala internacional, la AUH da fe del compromiso de la nación
argentina para cumplir con los objetivos de procurar por el futuro de la niñez en el
mundo y erradicar la pobreza extrema. Todo ello alineado con lo dispuesto en los Ob-
jetivos de Desarrollo del Milenio 2015 y actualmente con los Objetivos de Desarrollo
Sostenible 2030, así como con el compromiso que signó el país sobre la procuración
de los derechos de los niños en la Convención Internacional de los Derechos del Niño
(Becher, 2014).
De acuerdo al organismo de la Administración Nacional de la Seguridad Social
(ANSES2), los requisitos para ser asistido por la AUH son los siguientes (ANSES,
2015):
a) encontrarse desocupados, es decir, no percibir ninguna suma de dinero en
concepto de prestaciones contributivas o no contributivas, nacionales o provin-
ciales (subsidios, planes, pensiones, etcétera);
b) ser trabajadores no registrados, es decir, que se desempeñen en la economía
informal y percibir una suma de dinero igual o menor al Salario Mínimo, Vital
y Móvil;
c) ser trabajadores inscriptos en los planes “Argentina Trabaja-Manos a la
Obra” del Ministerio de Desarrollo Social, o “Programa de Trabajo Autoges-
tionado” del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social;
d) ser trabajadores inscriptos en el Régimen de Monotributistas Sociales;
e) ser trabajadores incorporados en el Régimen Especial de Seguridad Social
para Empleados del Servicio Doméstico (artículo 21 de la ley 25.239) y percibir
un ingreso menor al Salario Mínimo, Vital y Móvil;
f) ser trabajadores de temporada, encontrarse con reserva de puesto de trabajo
a mes completo y no percibir ninguna suma de dinero durante ese período;
g) encontrarse privados de su libertad, incluyendo a aquellos que desempeñen
tareas dentro de las Unidades del Servicio Penitenciario Federal, inscritas den-
tro del “Ente de Cooperación Técnica y Financiera del Servicio Penitenciario
2 Organismo descentralizado que está vinculado al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguri-

dad Social de la República Argentina. Fue creado en 1991 por medio del Decreto Nº 2.741 y
se encarga del seguimiento y la administración de los asuntos relacionados con la Seguridad
Social: pago de jubilaciones, pensiones y asignaciones familiares, entre ellas, las asignaciones
universales. Tomado de: Administración Nacional de la Seguridad Social, “Institucional”, [en
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[consulta: 31 de julio de 2015].
147
Federal (ENCOPE)”, y dentro del “Servicio Penitenciario Provincial de Córdo-

ba”, siendo determinante la condición procesal de los internos.
Otros requisitos son: ser argentino nativo o naturalizado, o con residencia legal
en el país mínima de tres años (tanto para padres y tutores, como para niños,
niñas y adolescentes), un pago hasta el máximo de cinco hijos, y cumplir con
controles sanitarios, el Plan de Vacunación Obligatorio, la inscripción al plan
Nacer-Programa SUMAR y, por último, desde los 5 a los 18 años deberá acre-
ditarse la concurrencia a establecimientos educativos públicos.
Con este tipo de Asignación, los niños beneficiados reciben, por medio de su padre,
madre o tutor, una cantidad mensual fija de dinero para que sean satisfechas sus
necesidades y derechos relativos a salud y educación principalmente. Los padres que
reciben esta transferencia por cada hijo menor de edad o discapacitado que tienen,
están obligados a observar correctamente la aplicación del cuadro de vacunas de sus
hijos, así como la asistencia a la escuela de éstos.
El 80% de la transferencia es otorgada mes con mes y el 20% de cada mensualidad
es acumulado hasta que el adulto titular de cada familia compruebe el cumplimiento
de las condicionalidades que guarda el programa (Danani, 2013).
Es así que la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social como parte
complementaria de las Asignaciones Familiares tradicionales de la seguridad social,
posee un enfoque de desarrollo de capacidades (Becher, 2014), porque con base en
sus condicionalidades asegura que los beneficiados finales, es decir, los niños, crezcan
con el acceso a sus derechos más básicos que les otorgan un piso de igualdad para el
futuro: la salud y la educación.
El enfoque de las capacidades humanas, que propone Sen, nos lleva a consi-
derar a los sujetos [de las políticas sociales] como agentes, en política social
podríamos decir destinatarios, y no receptores pasivos; a su vez, estos agentes
tienen capacidades centradas en la libertad fundamental para vivir la vida, y
razones para valorar y aumentar las opciones reales entre las que pueden elegir.
En este sentido se considera adecuada la intervención estatal para coadyuvar
en esta tarea principalmente logrando el acceso universal a servicios sociales
básicos como la educación y la salud (Becher, 2014).
Poder tener acceso a las vacunas y a la educación básica, independientemente de la

estabilidad laboral de los padres y madres de familia, permite que los niños y ado-
lescentes puedan formular un plan de vida y seguirlo con el objetivo primordial de
acceder a una mejor calidad de vida.
Sobre la universalidad del programa
A pesar del apoyo que tiene el programa social en cuestión por parte de la sociedad
argentina, existen especialistas dedicados al estudio de políticas sociales que perma-
necen con una postura reticente frente a la iniciativa del gobierno kirchnerista y los
resultados que ha arrojado desde su entrada en vigor.
148
Uno de los puntos que es motivo de debate corresponde a su carácter “universal”.

Desde el punto de vista gubernamental, la universalidad de la AUH yace en el ob-
jetivo del programa por incluir y compensar al sector poblacional que queda fuera de
las Asignaciones Familiares debido al estatus laboral de los padres de familia. De esta
manera se equipara el carácter compensatorio de esta Asignación Universal que gene-
ra la inclusión de los anteriormente excluidos, con la universalidad que dice propiciar.
No obstante, la universalidad en las políticas sociales históricamente se conoce de
una manera diferente a como es traducida por el gobierno argentino. De acuerdo a
las especialistas Pautassi, Arcidiácono y Straschnoy, una política universal es aquella
que derrama sus beneficios en todos los habitantes de una demarcación en tanto su
carácter de ciudadanos (Arcidiácono et al., 2013), es decir, que no focaliza un sector
poblacional específico.
En este mismo tenor, el Dr. Javier Etchichury sigue la línea crítica acerca de la
AUH al señalar que este programa social no puede aspirar a la universalidad en polí-
ticas públicas por el simple hecho de contener en sus reglas de operación condiciona-
lidades que generan, de hecho, exclusión para la ciudadanía y un atentado contra los
derechos humanos al condicionarse su acceso general (Etchichury, 2013). Sobre las
condicionalidades se hablará posteriormente.
Por lo tanto, con base en las anteriores aportaciones, la AUH en estricto sentido
no se trataría de una política social universal, sino que es una política compensatoria
que se enfoca en reducir la brecha entre los incluidos/excluidos del sistema de las
asignaciones familiares, de tal suerte que con las transferencias monetarias intenta
crear un piso de igualdad que beneficie principalmente al desarrollo humano de la
niñez argentina.
Lo universal de la Asignación Universal por Hijo no se halla en la forma de ac-
ceder al beneficio, sino al efecto que trae consigo la ayuda monetaria para las familias
receptoras: generar igualdad y observar los valores de la justicia social y la inclusión.
Empero, subyace un problema en las reglas de operación de la AUH que la co-
loca en un plano vulnerable y además cuestiona su universalidad como objetivo en
sí. Etchichury señala que se trata de una carencia de este programa social el que sólo
puedan ser beneficiados con las transferencias monetarias un máximo de 5 hijos por
cabeza de familia; esto es, si en una familia hay un sexto hijo, éste quedará desprote-
gido por el programa (Etchichury, 2013). Sobre este punto se concuerda con el autor
que se trata de una debilidad en el planteamiento de esta Asignación Universal, ya que deja
cabos sueltos en la tarea por rescatar de la exclusión a los tradicionalmente excluidos
por las asignaciones familiares.
Además del sexto hijo excluido, también quedan desprotegidos por la AUH los
hijos de aquellos que no acrediten la nacionalidad argentina o residencia legal de al
menos tres años (tanto hijos como padres titulares), y aquellos menores que acudan
a escuelas privadas con colegiaturas que sobrepasen el monto de ayuda del programa
(Arcidiácono et al., 2013).
149
Sobre las condicionalidades del programa
Como se anotó anteriormente, la Asignación Universal por Hijo contempla dos con-
dicionalidades, además de los requisitos iniciales para poder ser receptor del apoyo
económico: para que los hijos beneficiados puedan recibir el apoyo monetario men-
sualmente, los padres que estén a su cargo deben comprobar que se ha cumplido con
el cuadro de vacunas correspondiente, así como con la asistencia a clases de los niños
y adolescentes.
Sobre el tema existen opiniones encontradas dentro de la sociedad argentina: al-
gunos apoyan la existencia de condicionalidades en el programa con el fin de que
el objetivo del apoyo económico sea cumplido por el bienestar de los niños y ado-
lescentes beneficiados, y además funjan como un candado contra cualquier postura
oportunista de parte de los responsables de los menores para hacer mal uso de los
recursos públicos; se hace patente la preocupación del sector de la sociedad que apoya
las condicionalidades debido a la desocupación o informalidad laboral de los padres,
y el riesgo que subyace de que los recursos sean gastados en cuestiones ajenas al
objetivo original. Otros se encuentran totalmente en contra, porque consideran que
es un acto discriminatorio contra los padres y madres pobres y desempleados, puesto
que a diferencia de las asignaciones familiares otorgadas a los hijos con padres asala-
riados formales a los que no se les pide alguna condicionalidad, a los beneficiarios de
la AUH les es exigido que comprueben la asistencia regular a la escuela, así como el
control de vacunación de los menores (Arcidiácono et al., 2013), situación que enfa-
tiza a priori y fomenta en la sociedad argentina la desconfianza y el rechazo hacia las
personas de los sectores vulnerables.
Por su parte, las especialistas argentinas en políticas sociales Yanina Jotayan y Lau-
ra Garcés opinan que la existencia de condicionalidades es una debilidad del programa
social si son observadas éstas como una manera de condicionar los derechos sociales
de los receptores (Garcés y Jotayan, 2015), es decir, de los niños.
Ante la disyuntiva de puntos de vista sobre este tipo de programas, se observa que
el Estado, a través del aparato gubernamental, actúa como lo explicara James O’Con-
nor en su obra La crisis fiscal del Estado:
el Estado al formular sus políticas públicas debe siempre pensar en la conserva-
ción de un equilibrio entre las demandas que provienen de los diferentes secto-
res de la sociedad, de manera que su legitimidad no sea puesta en duda y, por el
contrario, aumente y/o se conserve por medio del ejercicio de sus funciones, es
decir, del diseño e implementación de las políticas públicas (O’Connor, 2009).
En el caso de la AUH, que se trata de un programa de transferencias condicio-
nadas, el Estado argentino satisface tanto la demanda de ayuda del sector vulnerable
vía programas sociales, como del sector estable, con la consideración de condicio-
nalidades, que motivan a la eficiente utilización de los recursos que recauda de los
contribuyentes.
150
Sobre la vulnerabilidad legal y económica
Debido al origen legal –por medio de la expedición de un Decreto de Necesidad y

Urgencia de la presidenta argentina–, la Asignación Universal por Hijo ha surgido y se ha
desenvuelto como un programa que depende de las decisiones que se tomen en Presi-
dencia, lo que alimenta indirectamente la popularidad y legitimidad del kirchnerismo
vigente dada la satisfacción que ha generado desde su implementación; esta situación
es criticada por la oposición política.
No obstante, la aceptación que ha ganado por parte de un sector importante de la
población presiona por que el programa se convierta en ley, esto es, que deje de depender
su existencia de las decisiones propias del Ejecutivo para pasar a ser competencia del
Congreso Nacional, ello con el fin de que se nutra y resulte fortalecida de diferentes
puntos de vista que permitan el mejoramiento de su operación.
En cuanto a la vulnerabilidad económica, ésta no parte de la AUH en sí misma,
sino que se trata de un problema que sobrepasa al universo de las políticas públicas en
general, ya que la vulnerabilidad es en realidad de la economía argentina.
El problema del control de la inflación provoca en programas como la Asignación
Universal por Hijo que las transferencias monetarias fijas que realizan pierdan pro-
gresivamente su poder adquisitivo al tiempo que aumenta el costo de la vida. Es por
esto que los sucesivos aumentos en los montos de la AUH, autorizados por Cristina
Fernández, se deben a este fenómeno económico propio de la economía argentina
como un intento de sanear el encarecimiento de los bienes y proteger el impacto po-
sitivo del programa social (Danani, 2013).
En 2009, al inicio de la implementación del programa, el monto otorgado por hijo
era de $180 (Maurizio y Vázquez, 2014); y para 2013, cuatro años después, llegó a los
$460, un poco más del doble. Actualmente la remuneración neta mensual es de $644
por cada menor de edad, y $2,100 para los hijos con discapacidad independientemente
de la edad que tengan (ANSES, 2015).
Resultados del programa
De acuerdo a los datos del Ministerio de Economía, en el primer trimestre de apli-

cación de la AUH, los beneficiados fueron alrededor de 3,5 millones de menores de
edad, es decir, aproximadamente el 30% de los niños del país. Y los resultados que
ha arrojado el apoyo económico, de acuerdo a los indicadores de diversos ministerios,
muestran que la matrícula escolar aumentó 25% para 2010 y la inscripción en el se-
guro médico Plan Nacer incrementó igualmente en un 40% (Ministerio de Economía
y Finanzas Públicas de la República Argentina, 2009).
La información más reciente publicada por la ANSES, a través del Boletín Cua-
trimestral que corresponde a enero-abril de 2014, revela que la cobertura de la AUH
es de 3´348,032 niños (Hintze, 2015). Si bien se puede percibir una ligera reducción
151
en el número de integrantes beneficiados respecto a los primeros meses de implemen-

tación, esto se puede deber a que el programa ha dejado de cubrir a los que no han
cumplido con las condicionalidades, así como a los jóvenes que cumplen la mayoría
de edad.
Detalladamente, Danani explica el impacto del programa a partir de la capaci-
dad de protección que demuestra -evaluación primordial para todo programa social-,
tanto horizontal como vertical. Horizontalmente se refiere al número de personas
cubiertas. El programa ha sido capaz de hacer llegar la ayuda monetaria mensual a los
dos quintiles más pobres de la población argentina (Danani, 2013). En cifras, antes de
la AUH, por medio de las Asignaciones Familiares eran cubiertos sólo el 42% de los
niños y adolescentes menores de 18 años; a partir de la implementación de la AUH,
el porcentaje cubierto alcanzó al 82% (Arcidiácono et al., 2013).
Verticalmente, esto es, las necesidades de los receptores que alcanza a cubrir. Los
recursos de los que dispone el programa para distribuirlos han ido en aumento sin
que ello signifique que hay un exceso en la satisfacción de los beneficiados; por el
contrario, Danani apunta que el monto apenas ha ido avanzando con el incremento
de la inflación, por lo que no se adelanta a este fenómeno económico el gobierno
argentino, sino que intenta resarcir la pérdida de poder adquisitivo de la transferencia
(Danani, 2013).
Las coberturas horizontal y vertical de una política social están llamadas a lograr
la armonía entre ambas para que sea un instrumento eficaz y virtuoso. Sin embargo,
el carácter ideal de este escenario da cuenta de la dificultad que existe para que ello
suceda.
En el caso de la AUH, la amplia cobertura que ha logrado no ha implicado que en
el terreno de las necesidades satisfechas sea igualmente un éxito. La cantidad no igua-
la precisamente a la calidad y en ello los especialistas han puesto cuidado para evaluar
el impacto del programa en cuestión. Danani invita a la reflexión acerca de la calidad
de la educación impartida en el país, que es una de las condicionalidades de la AUH, y se
extiende el análisis al rubro del servicio de salud. Si bien los adultos titulares cumplen
con el requisito de llevar a sus hijos a clases y vacunarlos, esto no asegura que la ins-
trucción y la atención médica recibidas sean las mejores, y por ende que los derechos
a la educación y a la salud de los menores sean satisfechos cabalmente como presume
el programa (Danani, 2013).
Esta situación escapa del control de los padres y madres de familia, ya que en ellos
no recae la responsabilidad central de procurar la calidad de los servicios públicos,
como la educación y la salud, sino en el Estado. En este orden, para que la AUH y el
resto de políticas tengan la efectividad a la que aspiran, el Estado y específicamente
las administraciones en turno deben estar al tanto de la situación y calidad de las
instituciones públicas, con el fin de completar el círculo virtuoso de las políticas que
genuinamente buscan el logro de sus objetivos.
152
Las especialistas Pautassi, Arcidiácono y Straschnoy, hablan de las dificultades

que el país presenta para implementar homogéneamente la política social de la AUH.
Se refieren en primer lugar a las disparidades que imperan a lo largo del territorio
argentino:
La República Argentina es un país federal con enormes disparidades geográ-
ficas, socioeconómicas, políticas y de distribución de responsabilidades en
relación con la satisfacción de las políticas sociales, entre sus 24 jurisdiccio-
nes, donde las articulaciones entre los niveles centrales –de los que depende
la AUH– y los contextos provinciales –donde principalmente se gestiona el
sector salud y educación– presentan situaciones de disparidad considerable.
[…] Estas disparidades se refuerzan a partir de desequilibrios en el esquema
de recaudación tributaria, los que son persistentes en el tiempo: en el periodo
1991-2010 el gobierno nacional recaudó el 83,5% de los ingresos totales y las
provincias tuvieron a cargo el 16,5% de la recaudación total […] (Arcidiácono
et al., 2013).
Luego, hacen patentes las deficiencias institucionales que son acentuadas por la cre-
ciente demanda de educación y salud que el propio programa produce. La implemen-
tación de la AUH visibiliza el déficit de infraestructura que padece el país para ser
capaz de atender a los niños, y más aún, a los niños discapacitados (Arcidiácono et al.,
2013) que también contempla este programa social.
Hacia la segunda mitad del año 2014, según información oficial, en Argentina la
pobreza se redujo un 11% y la clase media reportó un incremento de aproximadamen-
te el doble respecto a la medición del 2003; aunado al reporte de la FAO en el que se
señala que en este país el hambre y la indigencia se encuentran erradicadas, el PNUD
colocó en su Informe de Desarrollo Humano de 2014 a Argentina en el lugar 49,
como uno de los países con un IDH muy alto. Para la CEPAL, estos logros en ma-
teria de calidad de vida son un reflejo de las políticas implementadas por el gobierno
argentino, entre ellas la Asignación Universal por Hijo, la cual se trata de una política
social de inclusión (FLACSO, 2014).
En el mismo orden, los investigadores del Centro de Estudios Distributivos, La-
borales y Sociales (CEDLAS) de la Universidad de La Plata, Leonardo Gasparini y
Santiago Garganta, concuerdan con los impactos positivos que ha dejado a su paso
la implementación de la AUH a lo largo de cinco años. De acuerdo con estos espe-
cialistas, hasta este año la reducción de la pobreza de ingresos y la disminución de la
brecha de desigualdad social en Argentina se relaciona con este programa, por lo que
se mantiene como una de las políticas más llamativas en la región latinoamericana
(Gasparini y Garganta, 2015).
No obstante, los analistas no dejan de lado el hecho de que este programa también
ha tenido efectos colaterales que los hacedores de políticas deben abordar con especial
cuidado. Se refieren al desincentivo en la formalización de los trabajadores del sector
informal y a la afectación de la tasa de fecundidad (Jueguen, 2015).
153
El primer problema guarda relación con los requerimientos para acceder a la

AUH, es decir, ser empleado informal, desempleado, monotributista social o traba-
jador doméstico, aunado a que el monto de la transferencia otorgada por el programa
a cada hijo es ya igual al que reciben los hijos de los trabajadores formales, lo cual
provoca falta de interés por ingresar al sector formal por significar la percepción del
mismo monto de apoyo económico; y el segundo problema se relaciona con la cober-
tura que contempla la Asignación por titular, esto es, hasta cinco hijos, que puede
ocasionar falta de responsabilidad en la planeación familiar por confiar en el apoyo
gubernamental.
Ahora bien, a pesar del estigma que guarda el monto fijo de la AUH que se
encuentra atado al comportamiento de la inflación en cuanto a su valor de compra,
a inicios del presente año, a los sujetos de derecho de esta transferencia monetaria
también comenzó a otorgárseles la ayuda escolar anual, beneficio que antes sólo era
derecho exclusivo de los hijos de los trabajadores formales (Hintze, 2015).
Con esta medida se observa el interés del actual gobierno por mejorar esta política
en materia de inclusión y justicia social, y principalmente en calidad de vida.
Conclusiones
Luego del gobierno menemista que se caracterizó por crear en Argentina un Estado
neoliberal, la pobreza y la desigualdad en la sociedad se convirtieron en índices delica-
dos para la relación del gobierno con la sociedad, toda vez que esta situación alimen-
taba el descontento social. Para atender esta crisis, la política social se transformó en
un instrumento asistencialista, de la cual el objetivo era minimizar la pobreza pero no
erradicarla en el largo plazo.
La crisis generalizada del 2001 con De la Rúa en la Presidencia marcó un punto
culminante en la consciencia de la ciudadanía, ya que su calidad de vida, como percep-
ción propia de los individuos, había sufrido daño debido a tantos años de inestabilidad
económica y detrimento de las circunstancias socioeconómicas.
Es a partir de los esfuerzos de Duhalde que en el país la inestabilidad logró ser
controlada, pero la conquista de la estabilidad tuvo lugar con el gobierno kirchnerista
que inició en 2003.
El kirchnerismo –nombre que se le adjudicó a la corriente política identificada
en el escenario político argentino a los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fer-
nández de Kirchner– planteó con base en su discurso y sus medidas de gobierno una
nueva relación entre la sociedad y éste, en un inicio bajo la tutela del tradicional Pero-
nismo y posteriormente creando su propia marca que hasta la actualidad es reconocida
por sostenerse en dos pilares y objetivos de gobierno: la inclusión y la justicia social;
de aquí que la política social haya tomado tanta relevancia.
En el marco del resurgimiento de la política social como herramienta clave para
los logros del gobierno argentino actual, la Asignación Universal por Hijo para la
154
Protección Social (AUH) surge como una política que busca mitigar la exclusión tra-
dicional que reside en el régimen de seguridad social nacional, basado en gran parte
en las Asignaciones Familiares (AAFF). Con la mitigación de la exclusión, se puede
atacar la pobreza intergeneracional, es decir, aquella pobreza que se hereda debido a la
falta de oportunidades que los padres transmiten a sus hijos; asimismo, con la AUH
el gobierno reconoce abiertamente los derechos de todos los niños al acceso a la salud
y a la educación, independientemente de la estabilidad laboral de los padres; y por
último, como consecuencia de lo anterior, busca generar un piso de igualdad desde la
niñez para impactar a futuro en la calidad de vida de las generaciones en formación.
Se trata, por lo tanto, de una política social muy ambiciosa con un enfoque que
concuerda con la visión internacional sobre el progreso al que la humanidad aspira. La
AUH, para Argentina, ha contribuido en los avances nacionales en materia de erra-
dicación de la pobreza, lograr la enseñanza primaria universal y reducir la mortalidad
infantil; los tres temas están incluidos en los Objetivos de Desarrollo del Milenio
creados en el año 2000 y los ahora Objetivos de Desarrollo Sostenible formulados en
el presente año para ser cumplidos en 2030. Además, resulta ser la materialización del
compromiso al que Argentina se sumó mediante la firma de la Convención Interna-
cional de los Derechos del Niño.
No obstante el reconocimiento de la pertinencia de una política social como la
AUH, existen opiniones divergentes de algunos especialistas en políticas sociales,
sobre las características que guarda aquella; a saber:
a) Su “universalidad”. El debate que genera la universalidad de la AUH deriva en
el sentido estricto que los especialistas otorgan a esta característica; en políticas
sociales, la universalidad hace referencia al acceso generalizado de sus beneficios
sin intentar focalizar una población objetivo; no obstante, el gobierno argentino
ha entendido que la universalidad de este programa estriba en la erradicación de la
exclusión que tradicionalmente generó el régimen de las asignaciones familiares.
b) Una vez que es entendido lo anterior, puede aceptarse que la universalidad a la que
aboca la AUH hace referencia al objetivo que persigue, esto es, permitir que los
hijos de los desempleados y los trabajadores informales accedan a la transferencia
que antes era exclusiva para los hijos de los empleados formales. Se trata de una
manera de generar inclusión –universalidad– y mejorar la calidad de vida de las
nuevas generaciones.
c) Las condicionalidades que impone. La imposición de controles sobre el cuadro de
vacunación y la asistencia escolar es una medida apoyada por unos pero condenada
por otros. Los que se muestran a favor de éstas las defienden por considerarlas un
control que asegura el éxito del programa. Mientras que sus detractores las iden-
tifican como una forma de discriminar a las familias que reciben las transferencias
y, principalmente, de ir en contra del espíritu de la asignación, ya que al imponer
condicionalidades, se está condicionando la posibilidad de acceder a los derechos
de la salud y la educación.
155
d) La diferencia de opiniones sobre este aspecto puede ser explicada a partir de la

diversidad de actores que defienden intereses acordes a las circunstancias que los
condicionan. Los sectores con mejor estabilidad económica exigen al gobierno
un gasto social responsable y controlado para que los recursos destinados sean
empleados correctamente; por su parte, los sectores menos favorecidos piden la
continuación de este tipo de programas porque son una fuente de ingresos que les
permiten satisfacer las necesidades que mejoran considerablemente su calidad de
vida, como la alimentación.
e) Actualmente, el oficialismo ha dejado de usar el término de “condicionalidades”
para sustituirlo por el de “corresponsabilidad”, según lo apunta Hintze. Dada la
importancia del lenguaje, se considera que este último término ayuda no sola-
mente a integrar a los sujetos de derechos como protagonistas en el programa,
sino a hacerle ver a la sociedad argentina en general que los ciudadanos comparten
la responsabilidad con el gobierno para hacer de este programa de transferencias
condicionadas un medio para acceder a una mejor calidad de vida.
f) Su vulnerabilidad legal y económica. El origen de la AUH continua siendo seña-
lado como una de las debilidades del programa porque se mantiene como un arma
que está a merced de las decisiones de la presidenta; se exige, por el contrario, que
se normalice legalmente, hecho que permitiría su enriquecimiento operacional
porque podría ser discutida por el Congreso, y a su vez los aumentos de los mon-
tos sería automático conforme al alza de la inflación si así lo dispusiera el cuerpo
de la ley.
g) Mientras permanezca como una política social surgida de un Decreto de Necesi-
dad, la oposición seguirá viendo al programa como una carta poderosa con la que
cuenta de inicio el kirchnerismo para enfrentarse en las contiendas electorales.
A cinco años de su implementación, la AUH es motivo de análisis para los investi-

gadores en el orden de fijar la dimensión de su capacidad de protección. Al ser una
política enfocada en la protección social, es fundamental contar con la información
necesaria para dilucidar su cobertura tanto en número de beneficiados como en el
grado de satisfacción de las necesidades. Sólo de esta manera se puede conocer con
certeza el impacto real del programa social, sin dejar de lado la opinión de los sujetos
del Derecho, ello con el fin de monitorear cómo perciben la intervención estatal para
ayudarlos a mejorar su calidad de vida.
Si bien algunos analistas demandan la falta de transparencia de la ANSES para
conocer si el programa ha sido objeto de evaluaciones de impacto periódicamente (la
información más actual disponible corresponde al primer cuatrimestre de 2014), se
puede reconocer que Argentina se encuentra avanzando en el terreno de la calidad de
vida de sus habitantes. El PNUD le ha reconocido importantes mejoras en educación,
salud, pobreza, hambre, indigencia y desigualdad, y hoy en día este país se encuentra
entre los países con muy alto IDH.
156
Empero, así como la AUH ha sido parte del progreso social argentino, también es
pertinente tener en cuenta los efectos colaterales de este programa de transferencias
condicionadas. Los hacedores de las políticas se mantienen alertas sobre la cuestión
de la falta de formalización laboral de los trabajadores informales, así como del com-
portamiento en la tasa de fecundidad; ambos aspectos relacionados estrechamente con
los términos de la AUH.
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158
Precarización del trabajo y exclusión laboral: sus
implicaciones en la distribución del ingreso en
México
Rosa Aurora Osorio Orozco, Universidad Nacional Autónoma de México, UNAM
“La distribución desigual de la riqueza del mundo

se debe a la distribución desigual del capitalismo”.
(Johan Norberg)
La Declaración de Filadelfia de 1944 de la Organización Internacional del Trabajo

(OIT) descansa sobre los siguientes principios:
1. El trabajo no es una mercancía.
2. La libertad de expresión y de asociación es esencial para el progreso constante.
3. La pobreza, en cualquier lugar, constituye un peligro para la prosperidad de todos.
4. Todos los seres humanos sin distinción de raza, credo o sexo, tienen derecho a
perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad
y dignidad y de seguridad económica y en igualdad de oportunidades.
Asimismo, para la OIT,

el trabajo decente sintetiza las aspiraciones de las personas durante su vida labo-
ral. Significa la oportunidad de acceder a un empleo productivo que genere un
ingreso justo, la seguridad en el lugar de trabajo y la protección social para las
familias, mejores perspectivas de desarrollo personal e integración social, liber-
tad para que los individuos expresen sus opiniones, se organicen y participen
en las decisiones que afectan sus vidas, y la igualdad de oportunidades y trato
para todos, mujeres y hombres.1
Sin embargo, acorde a estimaciones de Naciones Unidas,2
1 Definición obtenida de http://www.ilo.org/global/topics/decent-work/lang--es/index.htm

2 Estimaciones consultadas en http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/economic- growth/
159
Precarización del trabajo y exclusión laboral: Sus implicaciones en la distribución del ingreso en México
1. El desempleo mundial aumentó de 170 millones en 2007 a casi 202 millones en

2012, de los cuales alrededor de 75 millones son mujeres y hombres jóvenes.
2. Se necesitan 470 millones de empleos a nivel mundial para las personas que se
incorporarán al mercado laboral entre 2016 y 2030.
3. Cerca de 2,200 mil millones de personas viven por debajo del umbral de pobreza
de 2 dólares al día.
También, se considera que la erradicación de la pobreza sólo es posible a través de

empleos estables y bien remunerados. En temas de desigualdad, la Organización pre-
senta los siguientes datos:3
1. En promedio, la desigualdad de ingreso aumentó un 11% en los países en desa-
rrollo durante el periodo 1990-2010.
2. Más del 75% de los hogares se encuentran en sociedades donde los ingresos se
distribuyen de manera mucho más desigual que en la década de 1990.
Para Naciones Unidas es claro que la desigualdad potencializa problemas como la

pobreza y la exclusión social, perjudica al crecimiento económico y a la calidad de las
relaciones sociales en el ámbito público y político, lo cual a su vez repercute de manera
directa en la calidad de vida de las personas. Si no se toman en consideración los
vínculos inextricables entre la desigualdad de los ingresos y la desigualdad de oportu-
nidades, no se podrá alcanzar un desarrollo sostenido e incluyente. Es decir, es posible
alcanzar un desarrollo económico sostenido si y sólo si existe una distribución “justa”
del progreso logrado como sociedad humana.
En este contexto, el presente artículo tiene como objetivo ofrecer una revisión teó-
rica referente al proceso de precarización del trabajo producto de la implementación
de las políticas neoliberales, así como del estudio de sus implicaciones en la exclusión
social y laboral de América Latina. Para ello, se retoma el pensamiento de autores
tales como Robert Castel, Pablo Yanes y Juan Pablo Pérez Sáinz.
Asimismo, se presenta un análisis de la evolución de la desigualdad de ingresos
producto del proceso de precarización laboral arriba mencionado. En este caso se
consideran los informes de Credit Suisse y Oxfam, referentes a la concentración de
capital a nivel mundial y México, respectivamente.
Precarización del trabajo y desmantelamiento de la acción colectiva
La OIT considera que el trabajo precario se ha convertido en un factor de ajuste de

riesgos y responsabilidades entre los empleadores y los trabajadores. Lo define como:
(…) el trabajo que se realiza en la economía formal e informal y que se caracte-
riza por niveles variables y grados de particularidades objetivas (situación legal)
3 Estimaciones consultadas en http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/inequality/
160
Rosa Aurora Osorio Orozco
y subjetivas (sensación) de incertidumbre e inseguridad. Si bien un trabajo

precario puede tener diversas facetas, se lo suele definir por la incertidumbre
que acarrea en cuanto a la duración del empleo, la presencia de varios posibles
empleadores, una relación de trabajo encubierta o ambigua, la imposibilidad de
gozar de la protección social y los beneficios que por lo general se asocian con el
empleo, un salario bajo y obstáculos considerables tanto legales como prácticos
para afiliarse a un sindicato y negociar colectivamente.4
Para Robert Castel,5 durante el capitalismo industrial, la sociedad se organizaba en

sistemas de regulaciones colectivas que preservaron cierta redistribución de los recur-
sos, a la par de protecciones sociales extendidas a la gran mayoría de los ciudadanos
de las democracias occidentales. Si bien no es posible negar el peso de las injusticias
propias del capitalismo, al final del periodo de esta fase se había llegado a promover
una gestión regulada de las desigualdades. Es incluso en este periodo que la cuestión
de las desigualdades se convierte en el corazón de la cuestión social.
Es importante señalar que esta consistencia de la condición salarial dependía de la
inscripción de sus miembros en colectivos, los cuales asumían los intereses homogé-
neos de grandes categorías socioprofesionales. A lo largo del desarrollo del capitalis-
mo industrial se había producido una desindividualización progresiva de las relaciones
de trabajo. En palabras de Castel:
El asalariado dejó de ser un individuo aislado, individualizado a través de una
relación cara a cara con su empleador, como en el “contrato de alquiler” de los
comienzos de la industrialización a través del cual siempre resultaba engañado.
En adelante está inscripto en los sistemas de garantías colectivas del estatuto
del empleo y de la protección social.6
El advenimiento del nuevo régimen de capitalismo postindustrial representó una di-

námica de descolectivización o de reindividualización. Los efectos de esta dinámica
produjeron una reconfiguración profunda en la organización del trabajo y en las ca-
rreras profesionales:
2. En cuanto a trayectorias profesionales, se presenta una exigencia a los trabajadores
de hacer frente de manera individual a los cambios incesantes propios de la diná-
mica económica global. Algunos individuos (los menos) salen a flote frente a estas
4 Organización Internacional del Trabajo, Del trabajo precario al trabajo decente: documento
final del simposio de los trabajadores sobre políticas y reglamentación para luchar contra el empleo
precario, Oficina Internacional del Trabajo, Oficina de Actividades para los Trabajadores (AC-
TRAV), Ginebra, 2012, p. 32.
5 Castel, Robert, El ascenso de las incertidumbres. Trabajo, protecciones, estatuto del individuo,
FCE, Buenos Aires, 2010.
6 Ibidem, p. 24.
161
nuevas exigencias. Sin embargo, algunos otros son impotentes para dominar tan
vertiginosa adaptación, ya que carecen de los soportes necesarios que les permita
afirmar un mínimo de independencia social. Por ende, son así amenazados de
invalidación social, ya sea porque se desconectan de los soportes colectivos que les
procuraban las condiciones de base de su interdependencia social, o bien simple-
mente porque no logran inscribirse en la dinámica de mercado.
Lo anterior conduce a interrogarse sobre los límites de la celebración general de los

méritos de la promoción de dicho individuo, sustentada por la ideología económica
neoliberal, puesto que la capacidad de ser un individuo libre y racional en un mundo
de competencia y libre mercado, no se está dada de facto. Es a partir sólo de la gene-
ralización de la propiedad social, es decir, de la participación en recursos y derechos
colectivos, que la capacidad de existir como un individuo con todas sus ventajas y
derechos no está ya reservada a una élite que podía basar su independencia en la
propiedad privada. Por lo tanto, “(…) la onda de choque que nace en el epicentro
del trabajo repercute en las diferentes esferas de la existencia social, donde produce
efectos diferenciales multiplicados en una formación social que se vuelve cada vez más
una sociedad de los individuos”.7 El desarrollo de las naciones depende directamente
de la articulación de la relación entre lo “económico” y lo “social”, donde aquellas
que presenten una relación más estrecha y armoniosa entre ambos factores, podrán
alcanzar un desarrollo sostenible e incluyente.
Por su parte, Pablo Yanes8 considera que el régimen fordista-keynesiano se ca-
racterizó por desarrollar una compleja estructura institucional que, por una parte,
permitiera la rentabilidad de las empresas, y por otra mantuviera el dinamismo de la
economía mediante una creciente capacidad de compra por parte de los asalariados.
En este contexto, una fuerte regulación estatal de las relaciones laborales y salariales,
acompañada del fortalecimiento de la capacidad de la negociación colectiva de los
trabajadores vía sindicatos, fungieron como ejes centrales para el funcionamiento de
dicho régimen de acumulación.
Si bien este régimen presentó su agotamiento durante la década de 1970, es im-
portante hacer hincapié en su papel en la consolidación de la relación capital-trabajo.
Es decir, el régimen de acumulación presentó efectos redistributivos, paulatina
movilidad social y una estabilidad en la distribución funcional del ingreso que ex-
presaba una apropiación relativamente equitativa de las ganancias de productividad.
Lo anterior en gran medida, a razón de constituir una correlación social de fuerzas
entre capital y trabajo, principalmente a través de la acción colectiva por parte de los
trabajadores.
7 Ibid., p. 41.
8 Yanes, Pablo, “El vínculo entre el régimen de acumulación y régimen de bienestar”, en
Cordera Campos, Rolando; Flores de la Vega, Margarita; Fuentes Alcalá, Mario Luis, México
Social: Regresar a lo fundamental, PUED-UNAM, México, 2015, pp. 117-125.
162
Ante el agotamiento del régimen fordista-keynesiano, el nuevo proceso de ajuste

económico trajo consigo una transformación radical a escala global de los supuestos
económicos, sociales, institucionales y simbólicos que definían y regulaban las re-
laciones laborales. Es decir, se habla de una modificación profunda del régimen de
acumulación en donde la variable central de ajuste es el trabajo. Se instaura un nuevo
régimen que modifica la correspondencia entre capital y trabajo, el cual fortalece al
primero en detrimento del segundo, al concebir al trabajo como un costo de la pro-
ducción y no ya como un derecho, fracturando con ello la apropiación equitativa de
las ganancias de productividad, logrando una modificación funcional del ingreso más
favorable al capital. Lo que se instaura es un nuevo tipo de relaciones laborales ba-
sadas en la contratación individual (no en la negociación colectiva), en el trabajo por
hora o por tiempo determinado (lo que imposibilita generar obligaciones patronales),
así como limitadas condiciones de derechos laborales (como el derecho de huelga y
asociación).
En otras palabras,
el nuevo modelo el trabajo y el salario son reducidos a su condición de costo de
producción (dimensión microeconómica) y de factor de ajuste clave para lograr
los inflation target (dimensión macroeconómica). Lo anterior significa que en
la lógica de este pensamiento económico, los salarios deben incentivar la inver-
sión y la rentabilidad, y por ende ser tan bajos como sea posible, y por otro lado
deben lograr –a escala agregada- el enfriamiento de la demanda para impedir
presiones inflacionarias. Todo lo anterior se traduce en una lógica de devalua-
ción del trabajo y de concentración salarial como fundamentos del modelo.9
Exclusión laboral
Para Juan Pablo Pérez Sáinz,10 la exclusión social (a diferencia de la noción de po-
breza) pone de manifiesto la disputa sobre el acceso y el monopolio de los recursos
estratégicos sobre los que se sustenta la integración y el bienestar social en el contexto
de desarrollo vigente. Asimismo, la exclusión permite construir una visión histórica y
relacional de los procesos de constitución de las privaciones estructurales. Por ende, la
superación de la exclusión implica la redefinición de las relaciones de poder.
Para el autor, el concepto de exclusión social debe contemplar las siguientes ca-
racterísticas: a) su origen reside en el ejercicio de poder de un grupo social contra
otro(s); b) la exclusión es una manifestación de producción de desigualdades sociales;
c) este ejercicio de poder genera procesos de clausura social que no se consumarían,
sino que tendrían sólo efectos relativos pero de distinto grado; d) la exclusión es un
fenómeno multidimensional, o sea, hay distintos tipos de exclusiones que pueden in-
teractuar entre ellas reforzando las dinámicas excluyentes; e) exclusión sería sinónimo
9 Ibidem, pp. 119-120.

10 Pérez Sáinz, Juan Pablo y Minor Mora Salas, La persistencia de la miseria en Centroamérica.
Una mirada desde la exclusión social, FLACSO, San José, Costa Rica, 2007, pp. 13-56.
163
de erosión de ciudadanía social, pudiendo así cuestionar su función arquitectónica de

legitimación de desigualdades11. Por tanto, “este fenómeno (refiriéndose a la exclusión
social) designaría hogares en reproducción deficitaria, porque no gozan de los benefi-
cios de la ciudadanía social existente y su inserción en el mercado de trabajo pasa por
el excedente laboral.”12
En el caso de América Latina, la exclusión laboral constituye una de las principales
formas de exclusión social. Lo anterior se puede explicar a través del cuadro siguiente:
Cuadro 1. Formas de exclusión laboral
Modalidad de Inclusión/Exclusión
generación de
desigualdad Inclusión alta Inclusión baja Exclusión baja Exclusión extrema
Excedente afun-
Explotación Empleo Trabajo Excedente funcional
cional
Acaparamiento de Segmentación
Segregación laboral
oportunidades laboral
Fuente: Tomado de Pérez Sáinz; Juan Pablo; Mora Salas, Minor, op. cit., p. 34.
En las filas se presentan dos modalidades de producción de desigualdades. Al respecto

se considera que la explotación suele ser desarrollada por las élites, y el acaparamiento
de oportunidades por las no élites.13 Lo anterior se explica a razón de que el tipo de
poder utilizado en cada categoría no es de la misma jerarquía, lo cual produce a su
vez procesos de exclusión primarios (explotación) y secundarios (acaparamiento de
oportunidades).
En el caso de las columnas, se muestra la gradualidad propia de la exclusión. Los
contenidos de las dos primeras celdas de la primera fila muestran qué modalidades
más eficaces de explotación requieren mayor inclusión y viceversa. Es decir, el empleo
constituye un nivel de inclusión superior al de trabajo. Sin embargo, puede presen-
tarse un quiebre en la dinámica incluyente y la fuerza de trabajo puede convertirse en
excedente laboral, ya que no es utilizada directamente por el capital. Aquí se entra en
la región de la exclusión. Dentro de ésta, a su vez, se distingue entre un excedente
laboral funcional de otro afuncional, dependiendo de si el capital logra extraer exce-
dente económico de manera indirecta o simplemente no le interesa tal extracción.
Los mercados latinoamericanos de trabajo se han caracterizado por la existencia de
importantes excedentes laborales, pero su relación con el modelo de acumulación ha
variado históricamente, dando lugar a distintos tipos de exclusiones.
Por su parte, la fila de acaparamiento de oportunidades refleja que la oportunidad
en juego es el empleo de la fila superior y que, por tanto, se trata de desigualdades en-
11 Ibidem, pp. 31-32.

12 Ibid., p. 55.
13 Esto no quiere decir que las élites no acaparen oportunidades y que las no élites no puedan
desarrollar dinámicas de explotación.
164
tre diferentes tipos de trabajadores, donde los que acaparan empleo generan exclusión
laboral sobre el resto. Empero, es importante resaltar que este tipo de situaciones se
posibilitan cuando no hay una ciudadanía social universal. Es decir, la oportunidad de
empleo requiere de ciertas condiciones objetivas para ser acaparada.
Asimismo, tal exclusión puede exhibir niveles diferentes. Por un lado, se presenta
la segmentación donde las barreras de acceso al empleo no están totalmente cerradas
y se permite ingresos individuales, siempre y cuando se cumplan con ciertas condicio-
nes. Por otro lado, se concibe un nivel extremo, donde la exclusión laboral se acopla
a otros tipos de exclusión (políticas en caso de inmigrantes o culturales con grupos
raciales o étnicos) que darían lugar a algo más profundo que la mera segmentación:
la segregación laboral.
La combinación de los distintos niveles estaría reflejando la complejidad de ge-
neración de exclusión laboral en un momento histórico determinado. Es esta lectura
la que permite relacionar los procesos de exclusión con el modelo de acumulación
vigente en un período concreto.
En este sentido, la exclusión en América Latina tiene su origen en la naturaleza
heterogénea de las economías y sociedades de la región. Se generaron desigualdades
no sólo entre capitalistas y trabajadores, sino también entre los propios trabajadores.
La heterogeneidad estructural propia del desarrollo del capitalismo en la región im-
plicó una dinámica incluyente limitada desde su origen, que se expresó en la existencia
de un excedente laboral compuesto por la mayoría de los trabajadores informales y de
los campesinos de subsistencia.
La pérdida de centralidad del empleo formal ha favorecido la emergencia de ten-
dencias de exclusión laboral que predominan sobre las incluyentes. De las primeras
destacan: el carácter estructural que está adquiriendo el desempleo; el funcionamien-
to de la migración laboral internacional, como mecanismo de ajuste de los mercados
de trabajo; y la persistencia del autoempleo de subsistencia, tanto en áreas rurales
como urbanas, que tiende a constituirse en economía de la miseria. Estas tres últimas
tendencias expresan la emergencia de un nuevo tipo de excedente laboral, signado por
la exclusión social. Lo anterior se aprecia de manera esquemática en cuadro siguiente.
Cuadro 2. Expresiones de exclusión laboral en América Latina
Momento de Modalidad de generación de desigualdad
modernización Explotación Acaparamiento de oportunidades
- Excedente funcional: trabajo informal
-Segmentación: trabajo no formal
Nacional y campesinado de subsistencia
-Segregación: grupos étnicos
- Excedente afuncional: masa marginal
-Excedente afuncional: autoempleo de -Segmentación: flexibilización
Globalizada subsistencia, desempleo estructural y salarial neocorporativa y clusters
migración internacional comunitarios
Fuente: Tomado de Pérez Sáinz, Juan Pablo y Minor Mora Salas, op. cit., p. 53.
De lo anterior, Juan Pablo Pérez Sáinz presenta tres reflexiones:
165
1. El momento de modernización de orientación nacional se caracterizó por la im-

portancia que tuvieron las dinámicas secundarias de generación de exclusión labo-
ral, junto a las de orden principal. Esto dio lugar a mercados de trabajo heterogé-
neos con distintos tipos de procesos excluyentes.
2. La exclusión principal ligada al mecanismo de explotación gestó tanto un exceden-
te funcional como afuncional. El primero lo constituyó el trabajo informal, junto
con el campesinado de subsistencia. Además, la informalidad posibilitó “externali-
zar” costos sociales del salario y el campesinado de subsistencia viabilizó dinámicas
agroexportadoras, sustentadas en el binomio latifundio-minifundio. Por su parte,
el excedente afuncional constituyó una masa marginal relegada de proporciones
menores al otro tipo de excedente.
3. Las dinámicas principales de exclusión tienen en la actualidad mayor fuerza en
un doble sentido. No sólo afectan a un mayor volumen de fuerza de trabajo que
antaño, sino que además su manifestación de excedente afuncional es la que tiene
más relevancia. Este excedente se encuentra constituido por tres grupos de traba-
jadores: los autoempleados de subsistencia, los desempleados estructurales y los
emigrantes internacionales. Con ello se constituye una masa marginal de mayores
proporciones que en el pasado. De esta manera, se puede hablar de dualización del
mundo laboral, donde contrastan los incluidos (asalariados no precarios y autoem-
pleados globalizados) del mencionado excedente laboral afuncional. En el medio
quedan los asalariados precarios, un importante porcentaje de la fuerza de trabajo,
que se ubican tanto en una inclusión baja como en la exclusión relativa.
Desigualdad y nivel de vida en México
Acorde al Global Wealth Databook 2015, el 8% de la población mundial, cuyo patri-

monio está valorado en más de 100,000 USD, acumula cerca del 80% de la riqueza
global. Más aún, para aquellos que su capital supera el 1’000,000 USD, representado
por el 0.7% de la población total, concentra 50% de los activos globales (véase Figura
1).
166
Figura 1. Pirámide de la riqueza global
Fuente: Fariza, Ignacio (2015, 13 de octubre). “El 1% más rico tiene tanto patrimonio como todo el resto del
mundo junto”, El País, versión electrónica en: http://economia.elpais.com/economia/2015/10/13/actuali-
dad/1444760736_267255.html?id_externo_rsoc=FB_CM
Para el ámbito nacional, acorde al informe de Gerardo Esquivel, Desigualdad ex-

trema en México, publicado por OXFAM, a pesar del crecimiento económico del país
reflejado en el aumento del PIB per cápita durante el periodo que va de 1990 y 2010,
México se sitúa dentro del 25% del conjunto de naciones con mayores niveles de
desigualdad a nivel mundial.14 Sin embargo, los índices de desigualdad son superiores
que en la década de 1980, tal y como se muestra en el Cuadro 3.
14 Acorde a datos estimados por la OCDE, en 2012 México ocupó el segundo lugar (después
de Chile) en el Coeficiente de Gini dentro de los países miembros.
167
Cuadro 3. Participación porcentual de los deciles de hogares en el ingreso:

México 1977-2014
Fuente: Tomado de Banegas González, Israel, “Evolución de la pobreza por ingresos y la desigualdad 1992-
2014”, en Cordera Campos, Rolando; Provencio Durazo, Enrique (coords.), Informe del Desarrollo en México 2015,
Coordinación de Humanidades/PUED/UNAM, México, 2016, p. 102.
De manera similar a lo reportado por el Global Wealth Databook 2015, en México

al 1% de la población total le corresponde cerca del 21% de los ingresos nacionales.
Asimismo, el decil más rico del país concentra el 64.4% de los activos totales. Aunado
a ello, mientras la cantidad de millonarios a nivel mundial presentó una disminución
del 0.3% durante el periodo que data de 2007 a 2012, en México hubo un aumento del
32% en este grupo económico privilegiado. En cuanto al número de multimillona-
rios, no ha presentado un aumento significante, empero sí su nivel de riqueza.15
En 2012, la riqueza de los cuatro principales multimillonarios representa el 9%
del PIB, lo cual es equivalente a un tercio del ingreso acumulado por casi 20 millones
de mexicanos.16
Gerardo Esquivel asocia la descomunal acumulación de capital en manos de unos
cuantos, con prebendas específicas que nacieron o se potencializaron durante el perio-
do de ajustes económicos neoliberales.
Los cuatro principales multimillonarios mexicanos a saber son: Carlos Slim en
el sector de telecomunicaciones; Germán Larrea y Alberto Bailleres en la industria
minera; Ricardo Salinas Pliego en telecomunicaciones y banca privada.
15 Esquivel Hernández, Gerardo, Desigualdad extrema en México. Concentración del poder eco-
nómico y político, OXFAM México, México, 2015, p. 7.
16 “Para el año 2014, los cuatro principales multimillonarios podrían haber contratado hasta 3
millones de trabajadores pagándoles el equivalente a un salario mínimo, sin perder un peso de
su riqueza”. Retomado de ibidem, p. 8.
168
Los cuatro han hecho su fortuna a partir de sectores privados, concesiones y/o
regulados por el sector público. Estas élites han capturado al Estado mexicano,
sea por falta de regulación o por exceso de privilegios fiscales.17
Lo anterior se explica, por una parte, a partir del hecho de que la política fiscal
en México se caracteriza por ser regresiva y nada redistributiva, ya que al gravar al
consumo y no al ingreso, las familias con menos recursos pagan más en impuestos
porcentualmente, que las que gozan de mejores ingresos. Para Esquivel, la baja tasa
marginal del ISR, el que no haya impuestos a las ganancias de capital en el mercado
accionario, y el que tampoco los haya en herencias, entre otras cosas, son ejemplos de
cómo el sistema tributario beneficia a los sectores más privilegiados.
Aunado a ello, en las últimas décadas, de manera sistemática y gradual se ha
modificado la distribución en el reparto del producto o del ingreso entre la parte
correspondiente a la remuneración de asalariados (pago de factor trabajo), y a la re-
manente (excedente de operación o pago al factor capital), tal y como se muestra a
continuación.
Gráfico 1. Distribución del Producto entre los Factores de la Producción,
1970-2012 (como porcentaje del PIB)
Fuente: Retomada de Esquivel Hernández, Gerardo, Desigualdad extrema en México. Concentración del poder
económico y político, OXFAM México, México, 2015, p. 25.
17 Ibid., p. 8.
169
En el caso de México, el impacto de esta escasa distribución del producto al factor

trabajo ha debilitado el poder adquisitivo de los hogares paulatinamente. Con la fi-
nalidad de conocer de manera más precisa dicha problemática, se retoma el Índice de
la Tendencia Laboral de la Pobreza con Intervalos de Salarios (ITLP-IS) desarrollado
por CONEVAL, el cual muestra trimestralmente la tendencia de la proporción de
personas que no pueden adquirir la canasta alimentaria con el ingreso de su trabajo.
Si el índice sube, significa que aumenta el porcentaje de personas que no pueden com-
prar una canasta alimentaria con el ingreso de su trabajo. Los datos obtenidos durante
los últimos diez años se muestran en el Gráfico 2.
Gráfico 2. ITLP-IS promedio anual nacional, urbano y rural, 2005 a 201518
Fuente: Elaboración propia con estimaciones del CONEVAL.
Como se puede observar, en la última década se ha experimentado un continuo des-

plome de la capacidad de adquisición de una canasta alimentaria por parte de la po-
blación.19 Cabe destacar que el ITLP-IS se presenta con menor impacto en las zonas
rurales, ello debido (entre múltiples factores) a que los salarios de estas zonas no
dependen directamente del funcionamiento y volatilidad de los mercados globales y
financieros, situación que sí presentan las zonas urbanas.
Para Gerardo Esquivel, la mayor parte del aumento en la desigualdad salarial de
los trabajadores urbanos en México se puede explicar por la evolución de los salarios
mínimos.
En este sentido, el salario mínimo vigente para todo el territorio es de $70.10
el día, lo que equivale a $2103.00 mensuales. Aunado a ello, el valor mensual por
18 El punto de partida de esta serie es el primer trimestre de 2010, periodo en el cual el INEGI
publicó una nueva serie de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE).
19 El CONEVAL estimó que, aunado a ello, para el año de 2014 la tasa de las personas que no
tienen acceso a adquirir una canasta es del 46%.
170
persona de la canasta alimentaria (más la no alimentaria), para el mes de octubre de

2015, es de $2639.65 en zonas urbanas y $1697.39 para las rurales. Es decir, el monto
actual del salario mínimo se encuentra por debajo de la línea de pobreza de las zonas
urbanas. Más aún, si con este ingreso deben de subsistir dos personas, ambas serían
consideradas como pobres extremos.
Consideraciones finales
Para la Organización Mundial del Trabajo (OIT), el trabajo decente representa el

acceso a un empleo productivo que genere un ingreso justo, seguridad en el lugar de
trabajo y protección social para las familias, lo que a su vez genera mejores perspecti-
vas de desarrollo personal e integración social. Por ende, la Declaración de Filadelfia
de 1944 de la OIT consagra como principios fundamentales la no mercantilización del
trabajo, así como la libertad de expresión y de asociación. Sin embargo, la puesta en
marcha de las políticas de ajuste neoliberal representó una reconfiguración profunda
de las relaciones laborales, donde:
2. Se presenta una exigencia a los trabajadores de hacer frente de manera individual
a los cambios incesantes propios de la dinámica económica global. Algunos in-
dividuos (los menos) salen a flote frente a estas nuevas exigencias. Sin embargo,
algunos otros son impotentes para dominar tan vertiginosa adaptación, ya que
carecen de los soportes necesarios que les permita afirmar un mínimo de inde-
pendencia social.
Se instaura un nuevo régimen que modifica la correspondencia entre capital y trabajo,

el cual fortalece al primero en detrimento del segundo, al concebir al trabajo como un
costo de la producción y no ya como un derecho, fracturando con ello la apropiación
equitativa de las ganancias de productividad, logrando una modificación funcional del
ingreso más favorable al capital. Lo que se instaura es un nuevo tipo de relaciones
laborales basadas en la contratación individual (no en la negociación colectiva), en el
trabajo por hora o por tiempo determinado (lo que imposibilita generar obligaciones
patronales), así como limitadas condiciones de derechos laborales (como el derecho
de huelga y asociación).
Por su parte, analizar la precarización laboral desde el enfoque de exclusión social
permite entender la disputa sobre el acceso y el monopolio de los recursos estratégicos
sobre los que se sustenta la integración y el bienestar social en el contexto de desarro-
llo vigente. Asimismo, la exclusión permite construir una visión histórica y relacional
de los procesos de constitución de las privaciones estructurales. Por ende, la supera-
ción de la exclusión implica la redefinición de las relaciones de poder.
171
En el caso de América Latina, la exclusión laboral constituye una de las principa-

les formas de exclusión social. Acorde al Global Wealth Databook 2015, el 8% de la
población mundial, cuyo patrimonio está valorado en más de 100,000 USD, acumula
cerca del 80% de la riqueza global. Más aún, para aquellos que su capital supera el
1,000,000 USD, representado por el 0.7% de la población total, concentra de 50%
de los activos globales.
Para el ámbito nacional, acorde al informe de Gerardo Esquivel, Desigualdad ex-
trema en México publicado por OXFAM, a pesar del crecimiento económico del país
reflejado en el aumento del PIB per cápita durante el periodo que va de 1990 y 2010,
México se sitúa dentro del 25% del conjunto de naciones con mayores niveles de
desigualdad a nivel mundial.
No es posible alcanzar un desarrollo sostenible e incluyente sin revertir las des-
igualdades estructurales promovidas por los actuales modelos de crecimiento econó-
mico.
Una de las principales problemáticas potencializadas fue la desigualdad. Entre
otros efectos adversos, tanto a nivel mundial, como en escala nacional, se experimentó
un proceso de acumulación de capital en mano de unos pocos en detrimento de los
salarios reales, traducidos en capacidad de consumo de una canasta básica, lo cual
impacta de manera directa en la calidad de vida de las personas. En México, el salario
mínimo se encuentra por debajo de la línea de pobreza.
Asimismo, el sistema tributario se caracteriza por ser regresivo y no distributivo;
es decir, al gravar al consumo y no al ingreso, las personas más pobres pagan porcen-
tualmente más en impuestos, que los más ricos.
Ante esta situación, dos puntos son centrales de atender:
1. Es necesaria una reformulación del salario mínimo, para que con ello cumpla la
función de otorgar un mínimo de bienestar a la población más desfavorecida.
2. Es urgente un replanteamiento del sistema tributario que considere gravar sobre
el ingreso de manera proporcional, de manera tal que los que los más pobres no
destinen gran parte de su ingreso en impuestos.
Si bien es cierto que éstas y otras medidas pueden ayudar a revertir las desigualdades
de ingresos en el país, no será suficiente si los poderes fácticos tienen influencia direc-
ta en la toma de decisiones de carácter público. Para ello es indispensable la consoli-
dación de un Estado de Derecho inclusivo que garantice, por una parte, el ejercicio de
un marco legal imparcial a poderes políticos y económicos y, por otra, que garantice
un mínimo de bienestar a los ciudadanos.
Referencias
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172
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173
II.
Experiencias de participación
ciudadana
Cinco años de Presupuesto Participativo en el
Distrito Federal. Un balance de la participación
ciudadana
El arribo democrático en la región latinoamericana ocurrió a la par de una transfor-

mación del modelo económico mundial y la profundización de las contradicciones
sociales que confinaron a la mayoría de la población a vivir en condiciones de pobreza.
Desde entonces, el desencanto democrático y el cuestionamiento a los ajustes estruc-
turales propuestos al modelo económico mundial han ganado terreno.
En efecto, hemos sido testigos de cómo en distintos países de la zona coexiste
de un lado la experiencia de elecciones periódicas, legítimas y confiables que están
sustentadas en la existencia de un sólido andamiaje de instituciones en el ámbito
político-electoral, mientras que de otra parte, la puesta en marcha de los procesos
electorales tiene lugar en sociedades cuyo tejido social está fracturado por las condi-
ciones de inequidad y desigualdad en las que vive la mayoría de su población. Esta
doble dinámica ha dado lugar a identificar como democracias electorales1 a los países
latinoamericanos que están incluidos en el tablero del juego democrático.
Sobre el desencanto democrático y la crisis de las instituciones
Al inicio de este siglo, datos del primer Informe sobre el Índice de Apoyo Democrá-
tico (IDD-Lat) señalaron que la preferencia de los ciudadanos latinoamericanos por
la democracia era relativamente baja. Asimismo, que gran parte de los habitantes en la
región valoraba al desarrollo por encima de la democracia e incluso estaría dispuesto a
intercambiar su apoyo a un gobierno democrático por uno autoritario, si este último
fuera capaz de resolver sus problemas económicos. Otras cifras del mismo Informe
revelaron que las personas que no apoyaban como preferencia política a un gobierno
democrático, parecían pertenecer a grupos con menor educación, cuya socialización
1 Me refiero al término utilizado en el Primer Informe sobre la Democracia en América Latina.

Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas, elaborado por el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), Argentina, Alfaguara, 2004.
177
Cinco años de Presupuesto Participativo en el Distrito Federal. Un balance de la participación ciudadana
se dio fundamentalmente en períodos autoritarios. Por último, se resaltó que en los

países con menores niveles de desigualdad, los ciudadanos tendían a apoyar más la
democracia, aunque en su mayoría estas mismas personas preferían no expresarse a
través de las organizaciones políticas.
¿Qué ha sucedido desde entonces? Poco más de quince años después, la percepción
de los ciudadanos presenta pocos cambios que favorezcan o incrementen su confianza
en la democracia. Los datos del Informe IDD-Lat para el 20152 registraron un inci-
piente crecimiento de desarrollo democrático relativo al 1.1% respecto al año anterior
y casi igual al valor de 2013, cuyos puntos oscilan entre 4600 y 5200. Son Uruguay,
Chile y Costa Rica los países que destacan por su alto desarrollo democrático. Los
números para México revelan un comportamiento negativo en todas sus dimensiones,
salvo en la de democracia de los ciudadanos, que reporta un incremento del 12%. La
caída más significativa fue de un 32% para la dimensión de democracia de las institu-
ciones, mientras que la democracia social alcanza su peor valor desde el año 2002 y en
la dimensión de la democracia económica muestra una caída del 8%.
En la gráfica 1 se observa que en el 2015 México obtiene su peor valor en el Índice
desde el año 2002 con 4,384 puntos, cifra que lo coloca en la décima posición de la
lista general y lo hizo descender al grupo de países con <<Bajo Desarrollo>>. En este
mismo gráfico se muestra que el mejor valor para nuestro país fue en el año 2003 con
6,623 puntos y aunque en algunos años intentó recuperarse, desde el 2010 su tenden-
cia es claramente a la baja.
Gráfica 1. México. Serie de los puntajes obtenidos
en el Índice de Desarrollo Democrático. 2002 -2015
Fuente: Elaboración propia con datos del Índice de Desarrollo Democrático de América Latina, IDD-Lat 2010, p. 12,
y IDD-Lat 2015, p. 23.
2 Estos datos hacen referencia a la décimotercera edición del Índice de Desarrollo Democrático
(IDD-Lat) que elabora la Fundación Konrad Adenauer y Polilat: http://www.idd-lat.org/2015/
178
Es importante señalar que en su capítulo sobre México, el Informe, además de re-

conocer el retroceso del país y los retos que enfrenta, propone ocho medidas para
mejorar el desarrollo democrático que en su conjunto parecen estar orientadas hacia
la creación de contrapesos entre gobierno y ciudadanía para fortalecer la incorporación
de esta última, no sólo en la toma de decisiones, sino también en el diseño y evalua-
ción de las políticas públicas: lograr mayor adhesión de la ciudadanía en los procesos
electorales; generar procesos de construcción de ciudadanía; fortalecer el respeto a los
derechos políticos y las libertades civiles; incrementar la lucha contra la corrupción;
mejorar las políticas de lucha contra la delincuencia, el narcotráfico y la delincuencia
organizada; fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas; mejorar la asignación
de recursos en las partidas presupuestarias en las áreas de salud y educación; profun-
dizar la lucha contra la pobreza; generar clima favorable a las inversiones (IDD-LAT
2015: 164).
Tenemos pues que aspectos relacionados con la percepción tales como la confianza
en la democracia y la creencia en las instituciones, se han convertido en elementos
básicos de las sociedades contemporáneas cuyo éxito depende, en parte, de un en-
tramado sólido que promueva una articulación con la ciudadanía. Es aquí donde la
adopción de modelos gerenciales y participativos dentro de la creación de políticas
públicas cobra relevancia en los últimos años y empieza a incluirse en las agendas
gubernamentales.
En efecto, el tema de la participación ciudadana en Latinoamérica ocupa ya un
lugar central en varios ámbitos de la sociedad. Desde una perspectiva normativa, por
ejemplo, la participación se incorpora como un tema fundamental que lo sustenta
como un derecho social, mientras que, en la arena política, la participación implica
un papel sustantivo de la sociedad para abonar en la arena democrática. En términos
generales, es posible advertir que la poca capacidad de las instituciones gubernamen-
tales en la solución de demandas y problemas sociales alienta, desde hace varios años,
la búsqueda de opciones entre las cuales los modelos participativos se presentan como
una oportunidad para articular actores deliberativos y autónomos que buscan impul-
sar el desarrollo en los ámbitos locales.
Así, la participación ciudadana es un elemento primordial para dinamizar los es-
pacios locales. A través de ciertos mecanismos, los ciudadanos en sus comunidades
se involucran en la preparación, diseño, gestión y evaluación de los programas de
gobierno. Sobre todo, juegan un papel determinante en la toma de decisiones con-
cernientes a los programas que tienen impacto directo sobre sus vidas. De la parti-
cipación dependen varios resultados, entre los que destacan la sustentabilidad de los
programas; la legitimidad de los proyectos que da el consenso; la posibilidad de activar
oportunidades para aumentar las capacidades de desarrollo de la organización social;
asi como, ampliar la cobertura, la calidad y la eficiencia en la prestación de los servi-
cios públicos para contribuir al logro de una mayor equidad social. En función de este
impacto, algunos autores (Cunill, 1995; Prats, 2001; Font) proponen el término de
gobernabilidad democrática para hacer referencia a la incorporación de la sociedad a
179
la cuestión pública a partir de una articulación entre la participación de la ciudadanía

y el desarrollo de las funciones gubernamentales.
La tarea no es fácil. En realidad, la modificación de las “viejas” estructuras por
instituciones que operen “de abajo hacia arriba” y en el que la comunicación fluya en
todas direcciones es un proceso lento que implica el reacomodo de diversos actores.
Pese a estas contrariedades y frente a la profundización de los problemas sociales, son
ya varios los proyectos emprendidos en la región y que han sido merecedores de dis-
tinciones internacionales.3 Sobre algunos de ellos existen estudios y reportes que des-
criben sus objetivos y operación; asimismo, son incipientes aquellos que reflexionan
desde el ámbito académico sobre las características económicas, políticas y sociales
que determinan su éxito o su fracaso.
El estudio de los micro espacios a través de elementos distintivos tales como las
relaciones gobierno y sociedad; sus características, y su articulación con la democra-
cia y el desarrollo local, revelan la constitución de nuevas identidades que a su vez
posiciona diferentes intereses y, por ende, otras relaciones sociales que requieren ser
atendidas y contar con mecanismos e instrumentos para canalizar sus demandas.
En este sentido, México es un ejemplo claro donde los marcos institucionales
resultan insuficientes para irrumpir el círculo vicioso entre sociedades más democrá-
ticas, más desiguales y menos participativas (Boutrous Ghali, 2003: 11), puesto que
al estar excluidos de la economía y de la sociedad, la mayoría de sus habitantes no
participan y cuando lo hacen, es en el contexto de un marco formal, pero sobre la base
de que su influencia política es y será intrascendente (CEPAL, 2000).
Hasta aquí es importante señalar que los debates sobre la calidad de la democracia
y aquellos que establecen una relación entre su efectividad y la consecución del desa-
rrollo, no están agotados. Sin embargo, parece existir un consenso para reconocer que
un vínculo entre ambos tiene como eslabón a la participación ciudadana. Es decir, un
mecanismo que puede promover la intervención de los ciudadanos en los problemas
públicos y con ello mejorar la calidad de vida de las sociedades.
3 Pueden consultarse algunas experiencias emblemáticas en el Perú: http://www.joveneslac.

org. También se puede visitar el portal de Villa del Salvador, cuyo éxito la ha hecho merecedora
de varios reconocimientos: http://www.munives.gob.pe/index2.htm. Para el caso mexicano,
el Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial (PCMB), puesto en marcha en la Ciudad
de México, es un ejemplo de participación ciudadana exitosa que lo hizo merecedor de una
distinción en el 2009 al recibir el primer lugar en el Concurso Internacional denominado IV
Distinción de Buenas Prácticas, por parte del Observatorio Internacional de la Democracia
Participativa, con sede en la ciudad de Barcelona, España. Ver Gutiérrez Márquez, Enrique;
Valverde, Karla, “The Community Program for Neighborhood Improvement in Mexico City”,
en Tonon, Graciela (ed.), Quality of Life in Communities of Latin Countries, Springer Interna-
tional Publishing AG, Inglaterra, Reino Unido, 2017, pp. 95-116.
180
Sobre esa base, se presenta en este artículo un panorama general sobre la puesta
en marcha del Presupuesto Participativo en la Ciudad de México. En particular, se
enfatiza el marco normativo que regula la participación de la ciudadanía y los meca-
nismos de los cuales dispone la misma. El argumento central define que la ciudadanía
participa poco, porque existe una prevalente desconfianza en las instituciones y los re-
presentantes del país; por lo que es obligación de los mismos, comprender y difundir
los mecanismos de acción ciudadana alternos.
Presupuesto público participativo como mecanismo de participación

ciudadana en la Ciudad de México
Hablar de presupuestos participativos y de su origen vuelve nuestra mirada a la ciu-

dad de Porto Alegre, Brasil, cuya experiencia iniciada en 1989 fue galardonada, hacia
mediados de los años noventa, por el Programa de Gestión Urbana de la ONU en
su sección para América Latina. Ello al seleccionarlo como una de las 22 mejores
prácticas de gestión pública y distinguirla como una de las 42 mejores experiencias de
gestión urbana del mundo.4 A partir de lo anterior, en diversas latitudes y en distintos
niveles de gobierno sobre todo locales, se han derivado experiencias de Presupues-
tos Participativos que buscan garantizar los derechos de ciudadanía para importantes
sectores de población históricamente excluidos y a través de los cuales se intentan
legitimar la toma de decisiones. En Latinoamérica, destacan aquellos promovidos en
ciudades como Montevideo y Buenos Aires (Abers, 2000; Avritzer, 2002; Avritzer y
Navarro, 2003; Baierle, 1998; Gret y Sintomer, 2003). Para el caso del viejo continen-
te, la historia de los presupuestos participativos europeos es muy reciente y la mayoría
de las experiencias donde tuvieron sus inicios, datan de mediados de la década pasada
e incluyeron ciudades pequeñas o medianas como Sevilla, Córdoba, Getafe, Albace-
te y Jerez de la Frontera, en España; Roma XI y Venecia, en Italia; Hamm, Berlín
Lichtenberg y Berlín Marzahn, en Alemania; Salford, en Inglaterra, y la región de
Poitou-Charentes en Francia.
En el caso de la Ciudad de México, aunque los antecedentes de la participación
ciudadana datan de 1928 cuando a iniciativa del entonces Presidente Álvaro Obregón
se eliminó la figura de Municipio Libre y en su lugar se constituyó el Consejo Con-
sultivo, no fue sino hasta la reforma política de 1993 cuando se abrió la posibilidad
para promover la creación de varios mecanismos de participación ciudadana con el
objetivo de subsanar la inexistencia de los canales democráticos locales (Mellado,
2001; Martínez, 2005).
En ese contexto, la Ciudad de México es, hasta el momento, el mejor ejemplo del
esfuerzo institucional para la construcción de ciudadanía y de participación ciudadana
4 El reconocimiento se dio en el marco de la Conferencia Mundial de la ONU sobre Problemas

Urbanos HABITAT II, celebrada en Estambul en junio de 1996. Esta experiencia fue incluida
como una de las recomendaciones de la Declaración Final de la Asamblea Mundial de Ciuda-
des y Autoridades Locales.
181
en el país. Por sus características, complejidad y diversidad, resulta una instancia de

análisis de gran relevancia e interés. Se trata de un territorio heterogéneo y plural en
cuanto a su composición poblacional; sede de los poderes de la unión para el gobierno
federal; centro de debate para la opinión pública y para la proyección de demandas y
movimientos sociales. En efecto,
la extensa gama de necesidades e intereses que se producen en el entorno urba-
no se potencia con las profundas desigualdades socio-espaciales, con los altos
niveles de segregación y fragmentación y con el alto impacto de las restricciones
del gasto público para la atención de las necesidades de la población. Estas cir-
cunstancias hacen de éste, un espacio conflictivo que requiere de un gobierno
democrático que sea capaz de contener los procesos de escisión social y cons-
truir condiciones de mayor inclusión (Álvarez, 2006: 53).
En términos de cronología, el Cuadro 1 resume la experiencia de participación ciuda-

dana en el entonces Distrito Federal desde 1993 y hasta el 2015. En él se puede apre-
ciar la evolución del marco normativo institucional y el desarrollo de la participación
de la ciudadanía en las decisiones públicas.
Cuadro 1. Cronología de la participación ciudadana
en el Distrito Federal (1993-2015)
Año Suceso
1993 Se convocó a la sociedad a una consulta sobre la reforma política para el Distrito
1 Consulta Federal, de ella se derivó en un proyecto que incluía las siguientes propuestas:
Que la Asamblea de Representantes tuviera funciones legislativas a partir de
1994.
El establecimiento de consejos de ciudadanos electos con atribuciones para su-
pervisar el presupuesto y los programas delegacionales, así como la operación
de los servidores públicos.
La elección “indirecta” del Jefe de Gobierno, que consistía en que éste debía
ser elegido por el presidente de la Asamblea y que debía pertenecer al partido
político que obtuviera mayoría en dicho órgano.
Una reforma administrativa cuyo objetivo era lograr una mayor descentraliza-
ción de las funciones.
Diseño de un Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
En tal consulta participaron 321 mil 933 ciudadanos.
182
Año Suceso
1993 La Asamblea de Representantes convocó a la organización de un plebiscito para
1 Plebiscito el 21 de marzo, en el que se realizaron tres preguntas:
¿Está de acuerdo en que los gobernantes del DF sean elegidos mediante el voto
directo y secreto de los ciudadanos?
¿Está de acuerdo en que el DF cuente con un Poder Legislativo propio?
¿Está de acuerdo en que el DF se convierta en un estado de la Federación?
En tal plebiscito participaron 318 mil 847 ciudadanos, de los cuales 84.8% se
pronunció a favor de la elección de los gobernantes; 84.3% demandó la existen-
cia del Congreso Local y 66.5% optó porque el DF se convirtiera en el estado
número 32 de la República.
Este instrumento, impulsado por la Asamblea de Representantes, se convirtió
en un mecanismo de presión para obligar a las autoridades del gobierno capita-
lino a abrir mayores espacios para la participación política en el DF, lo que deri-
vó en la promulgación del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, publicado
el 26 de julio de 1994 en el Diario Oficial de la Federación.
1995 Se crea la primera Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal. Aproba-
da el 27 de mayo de 1995 y publicada en el DOF el 12 de junio del mismo año.
El 12 de noviembre tuvo lugar la elección de órganos de representación vecinal,
en la que se eligieron 365 consejeros ciudadanos.
Se redactó una segunda Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal,
1998 tras haberse derogado la anterior en 1996. Ésta fue publicada en el DOF el 21
de diciembre de 1998. Se estableció a los Comités Vecinales como el nuevo
modelo de participación ciudadana institucional.
1999 Se creó el Instituto Electoral del Distrito Federal, que tuvo a su cargo la reali-
zación de las primeras elecciones de Comités Vecinales. Estos últimos serían
los nuevos órganos de representación ciudadana, constituidos formalmente por
elección libre, secreta y directa en cada colonia, barrio o unidad habitacional. Su
función principal consistiría en relacionar a los habitantes del entorno en que
hayan sido electos con los órganos político–administrativos de sus respectivas
demarcaciones territoriales, con el propósito de supervisar, evaluar, informar y
opinar sobre la gestión y actos de gobierno desarrollados por dichos órganos
político–administrativos.
El 9.5% de la lista nominal de electores acudió a votar, lo que en los hechos
significó 573 mil 521 sufragios de un total posible de 6 millones 36 mil 486
electores.
2001 Se llevó a cabo la primera consulta popular para conocer la opinión de la ciuda-
1 Consulta danía sobre el horario de verano. Participaron 318 mil 304 personas.
popular
2002 Se efectuó un plebiscito para saber si se aprobaba o no la construcción de

1 Plebiscito segundos pisos en Periférico y Viaducto. Participaron 420 mil 536 personas
2 Consultas (6.63% de la lista nominal).
Ciudadana Se realizó una consulta ciudadana para sopesar la pertinencia de aumentar o no
el precio del boleto del metro. Participaron 47 mil 835 personas.
Se desarrolló una consulta entre los ciudadanos respecto de la permanencia
de Andrés Manuel López Obrador como jefe de gobierno. Participaron 691 mil
619 personas.
2004 Se aprobó la tercera Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal. Publi-
cada en el DOF el 17 de mayo de 2004. En ella se sustituyó la figura del Comité
Vecinal por la del Comité Ciudadano.
183
Año Suceso
2007 Se realizó la “Consulta Verde” sobre políticas ambientales para el Distrito Fe-
1 Consulta deral.
Ciudadana
2008 Se realizó una Consulta ciudadana sobre la Reforma Energética.
1 Consulta
Ciudadana
Se efectuó una consulta ciudadana sobre el aumento en el costo del boleto del
2009 metro. Participaron alrededor de 6 mil personas. El 30 de diciembre de ese mis-
1 Consulta mo año, se aprobaron reformas a la Ley de Participación Ciudadana.
Ciudadana
2010 • Se aprueban nuevas modificaciones a la Ley de Participación Ciudadana. Éstas
fueron publicadas en el DOF el 27 de mayo de 2010. Tras las reformas, en el
Ley se introdujeron las organizaciones ciudadanas como un instrumento más de
participación ciudadana. Asimismo, se creó la figura de los consejos de los pue-
blos, que es el órgano de representación ciudadana en los pueblos originarios,
donde se mantiene la figura de autoridad tradicional de acuerdo a sus normas,
procedimientos y prácticas tradicionales.
El IEDF comenzó la conformación de un Catálogo de Colonias y Pueblos Origi-
narios y su Cartografía para llevar a cabo la elección de los comités ciudadanos
y consejos de los pueblos. Éste fue un ejercicio inédito, pues aún no existían
delimitaciones oficinales de las colonias del DF. El 24 de octubre, el IEDF orga-
nizó el proceso electivo de comités ciudadanos y consejos de los pueblos. En
dicho proceso se eligieron 15 mil 48 integrantes de los mismos, registrándose
una participación del 8.87% de la lista nominal, lo que significó un total de 650
mil 428 ciudadanos que emitieron su voto.
2011 El 27 de marzo y el 13 de noviembre, el IEDF organizó las consultas ciudadanas
2 consultas sobre el Presupuesto Participativo para el ejercicio fiscal de los años 2011 y
Ciudadana 2012.
2012 Se aprobaron nuevas Reformas a la Ley de Participación Ciudadana del Distrito
Federal. Se incorporaron doce instrumentos de participación:
1. Plebiscito.
2. Referendo.
3. Iniciativa popular.
4. Consulta ciudadana.
5. Colaboración ciudadana.
6. Rendición de cuentas.
7. Difusión pública.
8. Red de Contralorías Ciudadanas.
9. Audiencia Pública.
10. Recorridos del jefe delegacional.
11. Organizaciones ciudadanas.
12. Asamblea ciudadana.
2013 El IEDF llevó a cabo la elección para renovar los comités ciudadanos y consejos
1 Consulta de los pueblos. En ella votaron 880 mil 934 ciudadanos –de los cuales 137 mil
Ciudadana 186 utilizaron el nuevo recurso de votación por internet– de una lista nominal
de 7 millones 323 mil 254, es decir, el 12.03%.
La Consulta Ciudadana para el presupuesto participativo 2014 se llevó a cabo
por Internet, del 24 al 29 de agosto de 2013 y en las Mesas Receptoras de Vota-
ción y Opinión (Mesas) el 1 de septiembre de 2013. En ella votaron 876 mil 910
ciudadanos –de los cuales 137 mil 231 utilizaron el nuevo recurso de votación
vía internet de una lista nominal de 7 millones 329 mil 120, es decir, el 11.96%.
184
Año Suceso
2014 Se aprobó la última Reforma a la Ley de Participación Ciudadana del Distrito
1 Consulta Federal, la cual se publicó el 18 de diciembre de 2014.
Ciudadana La Consulta Ciudadana sobre Presupuesto Participativo para el ejercicio fiscal
de 2015 se llevó a cabo por Internet del 3 al 6 de noviembre y en los Módulos
de Opinión los días 5 y 6 de noviembre. De forma presencial a través de las
Mesas Receptoras de Opinión, el ejercicio tuvo lugar el 9 de noviembre.
2015 Se llevó a cabo la Consulta Ciudadana sobre Presupuesto Participativo para el
2 Consultas ejercicio fiscal de 2016, del 3 al 6 de noviembre a través de internet, los días
Ciudadana 5 y 6 en módulos de opinión y el 9 de noviembre, de manera presencial, en las
mesas receptoras.
También se realizó la Consulta sobre la Creación de un Corredor Cultural Cha-
pultepec Zona Rosa, el día 6 de diciembre.
2016 El 16 de octubre se llevó a cabo la Consulta para obtener elementos de iden-
2 consultas tidad que permitan delimitar el territorio del Pueblo Originario “San Jerónimo
Aculco-Lídice.
También se hizo la Consulta Ciudadana sobre Presupuesto Participativo para el
ejercicio fiscal de 2017 y se repusieron dos procesos.
Fuente: Elaboración propia basada en las siguientes referencias: Espinosa 2004; IEDF “Estadística de la Elección
de los Comités Ciudadanos y los Consejos de los Pueblos 2013 y de la Consulta Ciudadana para el presupuesto
participativo 2014. Sánchez, M. 2010; y, Vargas S. y Galván Gómez M. 2012; el portal del IEDF: http://www.iedf.
org.mx/index.php/participacion-ciudadana
Son más de dos décadas las que han transcurrido desde que se inició la construcción
de un marco normativo para la participación ciudadana en la capital del país. En este
periodo han tenido lugar 16 ejercicios de participación. Sin embargo, una revisión
detallada nos revela que los ciudadanos no participan más y pese a que actualmente
cuentan con doce mecanismos de participación (ver Cuadro 2), son sólo dos los me-
canismos que han sido desplegados institucionalmente. En 14 ocasiones se ha promo-
vido el mecanismo de consulta a la ciudadanía y en dos, el mecanismo del plebiscito.
185
Cuadro 2. Los doce instrumentos de Participación Ciudadana

en el Distrito Federal
Fundamento en la
Instru- Ley de Participa-
¿En qué consiste?
mento ción Ciudadana del
Distrito Federal
Es el instrumento del que hace uso el Jefe de Gobierno del Distrito
Federal con la finalidad de consultar a la ciudadanía sobre decisio-
Plebiscito
nes o actos de gobierno que a su juicio sean trascendentes para la

vida pública de la entidad.
Art. 17 a 27
Para que el resultado del plebiscito sea vinculatorio, se requiere
que la opción elegida obtenga el voto de cuando menos la tercera
parte de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral.
Es el instrumento mediante el cual la ciudadanía se manifiesta a
Referendo / Referéndum
favor o en contra de la creación, modificación, derogación o abro-

gación de las leyes que son competencia de la Asamblea Legislati-
va del Distrito Federal.
¿Quién puede solicitarlo?
Uno o más congresistas de la Asamblea. Art. 28 a 38
Cuando menos el 0.4% de la ciudadanía inscrita en el padrón elec-
toral.
El equivalente a 10% de los Comités Ciudadanos.
Al menos ocho de los consejos ciudadanos delegacionales.
Es el instrumento a través del cual la ciudadanía del Distrito Fede-
ral presenta a la Asamblea Legislativa proyectos de creación, mo-
Iniciativa Popular
dificación, reforma, derogación o abrogación de leyes y decretos

que son competencia de dicho órgano.
¿Quién puede solicitarla?
Art. 39 a 46
Cuando menos el 0.4 de los ciudadanos inscritos en la lista nomi-
nal de electores del Distrito Federal.
10% de los Comités.
Al menos ocho de los consejos ciudadanos delegacionales.
A través de este instrumento se somete a consideración de la
ciudadanía del Distrito Federal, por medio de preguntas directas,
foros u otro mecanismo de consulta, temas que tienen impacto en
toda la entidad o únicamente en una colonia o pueblo.
Pese a que los resultados no son vinculatorios, los resultados son
Consulta Ciudadana
tomados en cuenta por la autoridad que convocó a la Consulta, y

en caso de no hacerlo debe expresar con claridad los motivos y
fundamentos de su decisión.
¿Quién puede convocar una Consulta ciudadana? Art. 47 a 50
Jefe de Gobierno.
Jefaturas delegacionales.
Asambleas Ciudadanas.
Comités ciudadanos.
Autoridades tradicionales en concordancia con los consejos de los
pueblos.
Consejos ciudadanos delegacionales.
186
Fundamento en la
¿En qué consiste?
Distrito Federal
Es el instrumento de colaboración entre los habitantes de la ciu-
Colaboración Ciudadana
dad, comités y consejos, consejos ciudadanos delegacionales, or-

ganizaciones ciudadanas con las autoridades o dependencias de
la administración pública del Distrito Federal e instancias de go-
bierno en las delegaciones políticas para la ejecución de una obra
o la prestación de un servicio público, colectivo o comunitario, Art. 51 a 53
aportando para su realización recursos económicos, materiales o
trabajo personal para su realización.
Autoridad responsable:
Dependencias y delegaciones de la administración pública del D.F.
Es el derecho que tienen todos los habitantes de la ciudad para
recibir de las autoridades locales informes sobre su gestión para
Rendición de
poder evaluar el trabajo de los servidores públicos.

cuentas
Autoridades que deben rendir cuentas:

Art. 54 y 55
Jefe de Gobierno.
Asamblea Legislativa.
Jefaturas delegacionales.
Es el mecanismo mediante el cual las autoridades locales se en-
Red de contralorías ciudadanas Difusión
Pública
cuentran obligadas a difundir, por medio de un programa semes-

Art. 56 a 60
tral, las acciones y funciones a su cargo.
Es el instrumento por el que la ciudadanía, los órganos de repre-
sentación ciudadana (en coordinación con la autoridad tradicional
en el caso de los consejos de los pueblos) y las organizaciones
ciudadanas asumen, voluntaria e individualmente, el compromiso
de colaborar de manera honorífica en la administración pública
del Distrito Federal, a fin de garantizar la transparencia, eficacia y
eficiencia del gasto público. Art. 61 a 66
• Las personas que participen en la red serán acreditadas por la
Jefatura de Gobierno.
• Por cada órgano colegiado existente en la administración públi-
ca local, se designará a dos personas contraloras ciudadanas.
• El cargo del contralor ciudadano durará dos años.
Es el instrumento por medio del cual se propone a las autoridades
la adopción de determinados acuerdos o la realización de ciertos
actos.
En dichas audiencias se recibe información sobre las actuaciones
de las autoridades, con el fin de evaluar el cumplimiento de los
Audiencia Pública
programas y actos de gobierno.

¿Quién puede convocar a audiencia pública?
Habitantes y ciudadanía.
Órganos de representación ciudadana. Art. 67 a 73
Jefatura de Gobierno.
Titulares de los órganos político administrativos.
Titulares de las dependencias de la administración pública local.
Las propuestas y quejas se podrán expresar libremente ante la
autoridad.
Las autoridades deben responder al derecho de petición de la ciu-
dadanía de manera ágil y rápida.
187
Fundamento en la
¿En qué consiste?
Distrito Federal
Son un instrumento que permite a los habitantes de determinada
demarcación externar y formular al jefe delegacional sus opinio-
Recorridos de la Jefatura delegacional
nes y propuestas de mejora sobre la prestación de servicios públi-

cos y estado sobre la comunidad en que se tiene interés.
Con esta disposición, los jefes delegaciones están obligados a
realizar recorridos periódicos dentro de su demarcación a fin de
verificar tales condiciones.
¿Quién puede solicitar un recorrido de la Jefatura delegacional?
Asamblea Ciudadana. Art. 74 a 76
Autoridad tradicional en concordancia con el consejo del pueblo.
Consejos ciudadanos delegacionales.
Organizaciones ciudadanas.
Representantes de los sectores que concurran en la demarcación
territorial.
Representantes de elección popular.
Este instrumento reconoce a las organizaciones ciudadanas como
un medio para estimular la vida pública y la participación activa.
Organizaciones Ciudadanas
Objetivo: Gestionar, representar y defender ante los órganos del

gobierno del Distrito Federal los intereses de sus integrantes, y de
la ciudadanía en general, y promover el desarrollo de actuaciones
de carácter cívico o social dirigidas a mejorar la calidad de vida de
la ciudadanía y fortalecer la cultura ciudadana. Art. 77 a 79
Descripción: Las organizaciones ciudadanas son todas aquellas
personas morales sin fines de lucro a través de las cuales la ciu-
dadanía ejerce, colectivamente, su derecho a la participación ciu-
dadana.
Es un instrumento público y abierto integrado por habitantes de

la colonia y la ciudadanía que cuente con credencial de elector
Asamblea Ciudadana
actualizada, quienes tendrán derecho a voz y voto.

Corresponde a la asamblea aprobar o modificar los programas
generales y específicos de trabajo de los comités ciudadanos, así
como los diagnósticos y propuestas de desarrollo integral que se
Art. 80 a 90
le presenten.
Los comités de apoyo comunitario rendirán cuentas del desempe-
ño de sus labores ante la asamblea ciudadana.
Responsables de la convocatoria para su conformación:
Fuentes: elaboración propia con base en IEDF 2015, pp. 18-28; Vargas Solano, N. y Galván Gómez, M. A. (2013).
Por otro lado, y con base en la revisión de la Ley de Participación Ciudadana vigente,
en el Cuadro 3 se resumen las modificaciones más relevantes en relación con la Ley
del año 2012. Al respecto, resulta interesante observar los ajustes del marco norma-
tivo relativos al acceso de información y transparencia, así como los mecanismos de
evaluación y seguimiento.
188
Cuadro 3. Reformas a la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.

Modificaciones más sustanciales comparativo 2012 - 2014
Ley de Participación Ciudadana
Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal 2014
del Distrito Federal 2012 (Última reforma publicada en la Gaceta Oficial del
Distrito Federal: 18 de diciembre de 2014)
REFORMA A LA FRACCIÓN VI Y ADICIÓN Artículo 10. Además de los derechos que esta-
DEL ÚLTIMO PÁRRAFO: blezcan otras leyes, los habitantes del Distrito
Artículo 10. Además de los derechos que esta- Federal tienen derecho a:
blezcan otras leyes, los habitantes del Distrito (…)
Federal tienen derecho a: (REFORMADA, G.O. 3 DE ABRIL DE 2013).
(…) VI. Ser informados y tener acceso a toda la in-
VI. Ser informados sobre la realización de obras formación relacionada con la realización de
y servicios de la Administración Pública del Dis- obras y servicios de la Administración Pública
trito Federal mediante la Difusión Pública y el del Distrito Federal, las cuales serán publicadas
Derecho a la Información. en los sitios de internet de cada delegación, y
proporcionados a través de los mecanismos de
información pública establecidos en la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública
del Distrito Federal.
(REFORMADO [N. DE E. ADICIONADO], G.O. 3
DE ABRIL DE 2013).
Los preceptos contenidos en el presente artícu-
lo serán aplicables en el ejercicio del presupues-
to participativo.
ADICIÓN DEL SEGUNDO PÁRRAFO:
Artículo 54. Los habitantes de la Ciudad tienen Artículo 54. Los habitantes de la Ciudad tienen
el derecho de recibir de las autoridades seña- el derecho de recibir de las autoridades seña-
ladas en las fracciones I a III del artículo 14 de ladas en las fracciones I a III del artículo 14 de
esta Ley, los informes generales y específicos esta Ley, los informes generales y específicos
acerca de la gestión de éstas y, a partir de ellos, acerca de la gestión de éstas y, a partir de ellos,
evaluar la actuación de sus servidores públicos. evaluar la actuación de sus servidores públicos.
Asimismo, las autoridades locales del gobierno Asimismo, las autoridades locales del gobierno
rendirán informes por lo menos una vez al año y rendirán informes por lo menos una vez al año y
al final de su gestión para efectos de evaluación al final de su gestión para efectos de evaluación
sobre su desempeño por parte de los habitan- sobre su desempeño por parte de los habitantes
tes del Distrito Federal. del Distrito Federal.
Los informes generales y específicos a que se (REFORMADO [N. DE E. ADICIONADO], G.O. 3
refiere este artículo se harán del conocimiento DE ABRIL DE 2013).
de los Comités y Consejos Ciudadanos. Cuando se trate de la aplicación de los recursos
públicos establecidos en los artículos 83 y 84 de
la presente Ley, los órganos político administra-
tivos deberán enviar a cada comité ciudadano y
consejo de los pueblos a través de su coordina-
dor, un informe pormenorizado sobre el ejerci-
cio del presupuesto participativo, el cual deberá
ser enviado en un plazo no mayor a treinta días
naturales posterior a su ejecución.
Los informes generales y específicos a que se re-
fiere este artículo se harán del conocimiento de
los Comités y Consejos Ciudadanos.
189

REFORMA DEL SEGUNDO PÁRRAFO Y ADI- Artículo 83. En el Distrito Federal existe el pre-
CIÓN DEL CUARTO Y QUINTO PÁRRAFOS: supuesto participativo, que es aquel sobre el
Artículo 83. En el Distrito Federal existe el pre- cual los ciudadanos deciden respecto a la forma
supuesto participativo, que es aquel sobre el en que se aplican recursos en proyectos especí-
cual los ciudadanos deciden respecto a la forma ficos en las colonias y pueblos originarios en que
en que se aplican recursos en proyectos espe- se divide el territorio del Distrito Federal.
cíficos en las colonias y pueblos originarios en (REFORMADO, G.O. 13 DE MAYO DE 2013).
que se divide el territorio del Distrito Federal. Los recursos del presupuesto participativo co-
Los recursos del presupuesto participativo co- rresponderán al 3 por ciento del presupuesto
rresponderán al 3 por ciento del presupuesto anual de las Delegaciones. Los rubros generales
anual de las Delegaciones. Los rubros generales a los que se destinará la aplicación de dichos
a los que se destinará la aplicación de dichos recursos serán los de obras y servicios, equipa-
recursos serán los de obras y servicios, equi- miento, infraestructura urbana, prevención del
pamiento, infraestructura urbana y prevención delito, además de los que estén en beneficio de
del delito. actividades recreativas, deportivas y culturales
Los recursos de presupuesto participativo de las colonias o pueblos del Distrito Federal.
serán ejercidos en los capítulos 2000, 3000, Los recursos de presupuesto participativo serán
4000, 5000 y 6000 conforme a lo dispuesto en ejercidos en los capítulos 2000, 3000, 4000,
el Clasificador por Objeto del Gasto vigente. 5000 y 6000 conforme a lo dispuesto en el Cla-
(…) sificador por Objeto del Gasto vigente.
(ADICIONADO, G.O. 2 DE MAYO DE 2014).
En el caso de las erogaciones con cargo al Ca-
pítulo 4000, las Delegaciones deberán emitir la
autorización sólo cuando sean sobre bienes que
no pertenezcan al dominio del poder público del
Distrito Federal. Dicha autorización contará con
los lineamientos necesarios para ejercer el Pre-
supuesto Participativo del año fiscal que corres-
ponda, en los proyectos que resulten ganadores
en la Consulta Ciudadana de conformidad con
los artículos 97 y 101 de la Ley de Presupuesto y
Gasto Eficiente del Distrito Federal.
(ADICIONADO, G.O. 2 DE MAYO DE 2014).
Las erogaciones a que se refiere el párrafo ante-
rior, deberán realizarse en apego con lo dispues-
to en el Decreto de Presupuesto de Egresos del
Distrito Federal del año correspondiente en lo
relativo al ejercicio directo de los recursos por
las Delegaciones.
(…)
190

REFORMA DEL PRIMER Y TERCER PÁRRA- (REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, G.O. 13 DE
FOS Y ADICIÓN DEL CUARTO PÁRRAFO: MAYO DE 2013).
Artículo 92. En cada colonia se elegirá un Comi- Artículo 92. En cada colonia se elegirá un Comi-
té Ciudadano conformado por nueve integran- té Ciudadano conformado por nueve integran-
tes, salvo lo dispuesto en el inciso h) del párrafo tes, salvo lo dispuesto en el inciso i) del párrafo
segundo del artículo 112 de esta Ley. segundo del artículo 112 de esta Ley.
En el caso de los consejos de los pueblos, el En el caso de los consejos de los pueblos, el
ámbito territorial para la elección será el que ámbito territorial para la elección será el que
corresponda al pueblo originario enlistado en el corresponda al pueblo originario enlistado en el
Transitorio Décimo Tercero. Transitorio Décimo Tercero.
La representación será honorífica y el tiempo (REFORMADO, G.O. 7 DE MARZO DE 2014).
de duración de los cargos del Comité Ciudada- La representación será honorífica y el tiempo de
no será de tres años, sin posibilidad de reelec- duración de los cargos del Comité Ciudadano
ción. será de tres años.
(ADICIONADO, G.O. 7 DE MARZO DE 2014).
Los integrantes de los Comités Ciudadanos po-
drán ser reelectos hasta por un periodo inme-
diato posterior cumpliendo con los requisitos y
procedimientos que establece la presente Ley.
ADICIÓN DEL INCISO D: Artículo 112. El registro de fórmulas para la
Artículo 112. El registro de fórmulas para la elección se realizará en los términos y durante
elección se realizará en los términos y durante los plazos que se establezcan en la convocatoria
los plazos que se establezcan en la convocato- respectiva.
ria respectiva. Los aspirantes a integrar el comité deberán re-
Los aspirantes a integrar el comité deberán re- gistrarse por fórmulas conforme a lo siguiente:
gistrarse por fórmulas conforme a lo siguiente: (ADICIONADO, G.O. 13 DE MAYO DE 2013).
(…) d) Cada formula contará con al menos una per-
sona joven. En caso de incumplimiento, se nega-
rá el registro a la fórmula;
(…)
191

REFORMA AL SEGUNDO PÁRRAFO DE LA Artículo 203. Corresponde a los Jefes Delega-
FRACCIÓN II: cionales en materia de presupuesto participati-
Artículo 203. Corresponde a los Jefes Delega- vo:
cionales en materia de presupuesto participa- II. Indicar en los programas operativos y ante-
tivo: proyectos anuales de presupuestos de egresos,
II. Indicar en los programas operativos y ante- los rubros en que en cada colonia de la Delega-
proyectos anuales de presupuestos de egresos, ción se aplicarán los recursos del presupuesto
los rubros en que en cada colonia de la Delega- participativo.
ción se aplicarán los recursos del presupuesto (REFORMADO, G.O. 3 DE ABRIL DE 2013).
participativo. La determinación de los rubros en que se aplica-
La determinación de los rubros en que se apli- rá el presupuesto participativo en cada colonia,
cará el presupuesto participativo en cada co- se sustentará en los resultados de las consultas
lonia, se sustentará en los resultados de las ciudadanas que establece el inciso a) del párra-
consultas ciudadanas que establece el inciso a) fo primero del artículo 84 de esta Ley, así como
del párrafo primero del artículo 84 de esta Ley. permitir el acceso a toda la información relacio-
(…) nada con la realización de obras y servicios, las
cuales serán publicadas en los sitios de internet
de cada delegación, y proporcionados a través
de los mecanismos de información pública esta-
blecidos en la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública del Distrito Federal.
(…)
Esta Ley de Participación Ciudadana (2011- Las tres reformas sustanciales de la Ley de Par-
2012) cambió sustancialmente la esencia de ticipación Ciudadana del Distrito Federal de
la Tercera Ley de Participación Ciudadana del 2014, con respecto a la de 2012, se encuentran
Distrito Federal de 2004, la cual había sido la plasmadas en los artículos 10, 54 y 203, en los
segunda Ley en la materia en considerar la nue- cuales se amplían los mecanismos para hacer
va relación gobierno-ciudadanos, derivada del cumplir el derecho al acceso a la información
hecho de que el Distrito Federal había perdido pública y se determina la obligatoriedad para el
su estatus jurídico de Departamento, para con- cumplimiento de la transparencia.
vertirse en una entidad federativa.
-Ley de Participación Ciudadana del Distrito
Federal de 2004: 135 artículos.
-Ley de Participación Ciudadana del Distrito
Federal 2012: 262 artículos.
Fuente: Fuente:
Ley de Participación Ciudadana del Distrito Fe- Ley de Participación Ciudadana del Distrito Fe-
deral, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito deral, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito
Federal el 11 de diciembre de 2011, pero que Federal el 18 de diciembre de 2014, cuya entra-
entró en vigor hasta 2012. da en vigor fue al día siguiente.
192
Consultas Ciudadanas sobre el Presupuesto Participativo en la Ciudad de

México
La creación del Presupuesto Participativo en la Ciudad de México se deriva de la

aprobación de la Ley de Participación Ciudadana en el 2010, y a la fecha se han lle-
vado a cabo cinco Consultas Ciudadanas para los años fiscales 2011, 2012, 2013, 2014
y 2015.
Con base en el ciclo para analizar el presupuesto participativo de Yves Cabannes
(2004a), es posible destacar dos fases importantes. La primera es la fase de planeación
y se enfoca a los mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos identifican las
necesidades más urgentes de la comunidad, a través de un debate público sobre las mismas.
Concluye con la definición de necesidades y la delimitación de las acciones electas por
la ciudadanía, las cuales se ejecutarán con los recursos públicos. La segunda fase se
centra en el proceso de materialización de la decisión ciudadana por parte de las auto-
ridades. En esta etapa se pone un especial énfasis en la participación y supervisión de
la ejecución por parte de la ciudadanía, con la intención de proporcionar transparencia
de los recursos públicos y mecanismos que permitan la rendición de cuentas.
Esquema 1. Ciclo del presupuesto participativo del Distrito Federal
Fuente: elaboración propia a partir de la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal; la Ley
de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal, y las Convocatoria para las Consultas Ciuda-
dana sobre el Presupuesto Participativo.
La fecha de publicación de la convocatoria no es clara en la ley, ya que en el artículo 204 espe-
cifica dos fechas diferentes de acuerdo a los diferentes incisos del artículo 84, pero después de la
última reforma dicho artículo no tiene dichos apartados; sin embargo, sí menciona que la Consulta
deberá efectuarse el segundo domingo de noviembre.
193
Con base en el esquema 1, es posible identificar que, en el caso de la Ciudad de Méxi-

co, la primera fase se refiere a todo el proceso concerniente a las Consultas Ciudadanas
sobre el Presupuesto Participativo. A partir del análisis de la Ley vigente en la materia
y las cinco convocatorias realizadas, esta fase comprende los siguientes rubros:
a) Convocatoria. La publicación de la convocatoria para la consulta por parte del
Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF).
b) Elaboración y registro de un proyecto. Los ciudadanos preparan un proyecto a eje-
cutar en su colonia e inscrito en al menos uno de cuatro rubros generales: preven-
ción del delito; obras y servicios; equipamiento; infraestructura urbana. Una vez
diseñado, entregan en la Delegación Política correspondiente el proyecto para que
sea analizado con respecto a su viabilidad ya sea jurídica, técnica o financiera. Una
vez que cuenta con el visto bueno delegacional, el ciudadano registra su proyecto
para la consulta frente al órgano de representación ciudadana (Comité Ciudadano
o Consejo del Pueblo) o ante la dirección distrital del IEDF que corresponda.
c) Proyectos que participarán en la consulta. Una vez que son aprobados en la Delega-
ción para su registro, los órganos de representación ciudadana realizan foros para
informar los distintos proyectos que van a participar en la consulta.
d) Consulta sobre proyectos a ejecutar. La Consulta es organizada por el IEDF utilizan-
do dos modalidades: Mesas Receptoras de Opinión e internet. El proyecto ganador
es aquel con mayor número de opiniones a favor.
e) Validación de resultados. El proceso de consulta concluye cuando el IEDF valida los
resultados de la consulta en sus direcciones distritales y envía copia de los proyec-
tos ganadores por colonia a las autoridades competentes.
Sobre los resultados obtenidos en las consultas ciudadanas, destacan algunos elemen-
tos para analizar tres aspectos: su impacto; el ámbito en el que se aplican los recursos;
y el nivel de gobierno que lo ejecuta.
En relación con el Impacto que tiene en el desarrollo social y los rubros en los
cuales podían intervenir los ciudadanos. Al parecer, el Presupuesto Participativo tiene
un bajo impacto en el desarrollo social de la comunidad, considerando que los rubros
a los cuales se dirige se limitan a cuestiones muy básicas. Es decir, no intervienen en
la distribución de los programas sociales si no se concentran en obra pública.
Por lo que se refiere al ámbito en la que se aplican los recursos. Esta se circunscri-
be a la colonia, por lo que el recurso público se fragmenta y no puede solventar pro-
yectos más ambiciosos. Pese a ello, es de reconocerse en este punto la responsabilidad
de los ciudadanos en proponer proyectos con mayor calidad (IEDF, 2011b).
Sobre el nivel de gobierno que lo ejecuta. Al ser las Delegaciones Políticas las ejecu-
toras del Presupuesto Participativo, este mecanismo de participación ciudadana conserva
estructuras centralistas en términos administrativos y financieros. Ello trae consigo que
algunas delegaciones cuenten con pocos recursos, facultades y capacidades para hacer
frente a los retos que supone ser el primer nivel de gobierno de la ciudad.
194
Otro aspecto que resulta importante, es estudiar la forma en que participan los
ciudadanos. Al comparar la cantidad de opiniones emitidas en cada consulta con la
lista nominal, el porcentaje de participación entre el 2011 y el 2014 se mantuvo en
alrededor del 2%.5 Con base en la Gráfica 2, es posible valorar que en la Consulta
Ciudadana para el año fiscal 2015, se elevaron las cifras en comparación con las re-
gistradas para el año 2013, pero fue sólo en el ejercicio del 2014 cuando se logró una
participación atípica que se explica porque en la jornada electoral confluyeron la elec-
ción de los Comités Ciudadano, los Consejos de los Pueblos y la Consulta Ciudadana,
llegando casi al 10% de la lista nominal. Al parecer, esto indica que los citadinos están
más acostumbrados en participar para la elección de dichos órganos de representación
ciudadana que en el Presupuesto Participativo, que en teoría tiene mayor incidencia
en la toma de decisiones.
Gráfica 2. Participación en las consultas ciudadanas sobre el presupuesto
participativo en el Distrito Federal (2011-2015)
Fuente: Tomado de Valverde, Gutiérrez y García (2010: 118) y para el año 2015 se actualizó con:
Consulta Ciudadana de Presupuesto Participativo. Concentrado de opiniones por colonia o pueblo,
http://www.iedf.org.mx/index.php/index.php?option=com_content&view=article&id=2954, así como
con las Constancias de validación de resultados de la Consulta Ciudadana sobre Presupuesto Parti-
cipativo, http://portal.iedf.org.mx/constancias2015/actas_valida.php
5 Para las Consultas Ciudadanas sobre el Presupuesto Participativo del 2011 y 2012, se utilizó
la lista nominal 6,570,9320. Ver IEDF (2012b), “Instrumentos de participación ciudadana,
requisitos de procedencia y desarrollo”, Temas de participación ciudadana en el Distrito Federal
núm. 7 cuadernillos en apoyo para la capacitación de los Comités Ciudadanos y consejos de los
pueblos. Para la Consulta Ciudadana sobre el Presupuesto Participativo del 2013 se utilizó la
lista nominal 7,216,860 con fecha de corte el 15 de mayo del 2012. Consultar IEDF (2012c),
Estadística de las elecciones locales 2012. Resultados, México, IEDF.
195
La segunda fase del ciclo del Presupuesto Participativo en la Ciudad de México se

refiere al proceso de ejecución de las decisiones ciudadanas tomadas en la primera
parte. Con base en las funciones establecidas en los artículos 201 al 204 de la Ley
de Participación Ciudadana vigente, para las autoridades que intervienen en el pro-
ceso en su conjunto es posible definir que la responsabilidad más importante descansa
en la figura de los Jefes Delegaciones al obligarlos a contemplar en sus programas
operativos y planes anuales de presupuesto, los resultados de las consultas para que
sean realizados los proyectos electos. Posteriormente, en la Asamblea Legislativa
del Distrito Federal se aprobarán y tomarán en cuenta los resultados de la consulta
sobre el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal. Además, ante dicha instancia,
los ciudadanos podrán quejarse sobre el ejercicio y aplicación de los recursos del
Presupuesto Participativo en la Comisión de Participación Ciudadana y la de Pre-
supuesto y Cuenta Pública. Finalmente, el Jefe de Gobierno se limita a incorporar
al proyecto de presupuesto que envíe a la Asamblea Legislativa, los proyectos gana-
dores en las consultas. En el Gráfico 3 se sintetizan las temáticas que entre 2011 y
2015 han resultado con mayores frecuencias.
Gráfico 3. Consultas ciudadanas en el Distrito Federal.
Frecuencia de rubros ganadores 2011-2015
Fuente: Tomado de Valverde, Gutiérrez y García (2010: 118) y para el año 2015 se actualizó con: Con-
sulta Ciudadana de Presupuesto Participativo. Concentrado de opiniones por colonia o pueblo, http://
www.iedf.org.mx/index.php/index.php?option=com_content&view=article&id=2954, así como con las
Constancias de validación de resultados de la Consulta Ciudadana sobre Presupuesto Participativo, http://
portal.iedf.org.mx/constancias2015/actas_valida.php
En la Ciudad, la ejecución y supervisión de las acciones de gobierno no contempla la

incorporación de la sociedad. En otras palabras, el diseño del proceso sólo permite
196
participar a los ciudadanos en la etapa de la planeación, dejando de lado el periodo en

el cual se ejercen los recursos públicos. Por lo tanto, los espacios de transparencia en
el ejercicio y el diseño de dispositivos de control o vigilancia ciudadana en las acciones
de gobierno para ejecutar los proyectos, es una tarea pendiente, puesto que hasta aho-
ra, la inclusión de la participación de los ciudadanos en esta etapa queda a voluntad
del Jefe Delegacional en turno.
Con base en lo anterior, es posible reconocer que el actual mecanismo no fortalece
la consolidación democrática en la capital. Llama la atención que la primera parte del
ciclo esté plenamente reconocida en la legislación, mientras que aquello que se refiere
a la participación y supervisión de las acciones de gobierno quede a voluntad de los
gobernantes y se someta a mecanismos y espacios informales.
La tan ansiada gobernabilidad democrática y por ende mayor legitimidad frente a la
ciudadanía no será posible hasta que los políticos permitan el acceso a la participación
en áreas donde la ciudadanía obtenga un mayor control en el gobierno. Para mejorar su
ejecución, parece necesario impulsar una reforma administrativa dirigida hacia una mayor
descentralización, permitiendo la participación en temas de mayor impacto social como
vivienda. Además de diseñar mecanismos de control ciudadano en la etapa de ejecución y
supervisión de los proyectos ganadores por parte de la delegación.
A manera de reflexión
Es posible identificar al menos ocho etapas fundamentales que definen el proceso en

la mayoría de los presupuestos diseñados en América Latina (Albores, 2004):
1. Reorientación del espacio para el diseño presupuestal. El Presupuesto Participativo
se organiza a partir de la consideración política de que no es el gobierno y sus
técnicos los que elaboran los presupuestos públicos y el plan de inversiones anual
y plurianual de la ciudad. La definición de los presupuestos públicos se realiza a
partir de la discusión y el diagnóstico técnico-político elaborado por tres ámbitos
de intervención: la población en la base geográfica de la ciudad; la población a
partir de sectores temáticos y el propio gobierno municipal. También, tomo como
referencia el instrumento de rendición de cuentas del grado de cumplimiento del
presupuesto del año anterior, unido a las propuestas elaboradas por el gobierno
para el ejercicio siguiente. Estos dos elementos, son los que dan inicio a un pro-
ceso de debate y de toma de decisiones en asambleas ciudadanas de base territorial
y de base temática (áreas de intervención pública).
2. Organización de las asambleas territoriales y temáticas. Para la definición de nece-
sidades y la toma de decisiones, se organizan asambleas territoriales y temáticas
que funcionan a través de rondas. En la primera ronda de asambleas territoriales y
temáticas, se eligen delegados de asamblea, proporcionalmente al número de asis-
tentes, y repartidos, también proporcionalmente, entre las diversas candidaturas
en el caso de existir varias de ellas. Estos delegados pasan a integrar el llamado
Foro de Delegados de la región o temática. En una segunda ronda, los ciudadanos
197
eligen, de manera directa, en cada una de las regiones y temáticas, dos consejeros
titulares y dos suplentes para representarlos en el llamado Consejo del Presupues-
to Participativo (COP). Cada una de las regiones y temáticas elige dos consejeros
titulares y dos suplentes para representarlos en dicho Consejo. En este supuesto,
la elección es también proporcional en función de las candidaturas presentadas.
3. Definición de necesidades. En las rondas de debate, calendarizadas y estructuradas a
lo largo del año, las regiones y las asambleas temáticas eligen y priorizan jerárqui-
camente las obras y servicios, las políticas sectoriales de carácter horizontal y las
obras estructurales para la ciudad.
4. Participación del gobierno. Las propuestas del gobierno en los debates se circuns-
criben, prácticamente, a documentar las previsiones de ingresos y gastos y a esta-
blecer el nivel de gasto imprescindible (gastos de personal, mantenimiento de los
servicios públicos, actuaciones no previsibles.)
5. Reglamento del Consejo del Presupuesto Participativo (COP). El reglamento de este
Consejo es auto elaborado por el propio organismo en función de las propuestas
y los debates ciudadanos y sin intervención del gobierno de la ciudad. En él, se
establece que el mandato de los consejeros es limitado en el tiempo, ya que son
electos por un año, pudiendo ser reelectos una sola vez consecutivamente.
6. El papel de los ciudadanos. A partir de esta organización, la ciudadanía, que realiza
el proceso de democracia directa y que ya ha elegido sus prioridades en las rondas
de asambleas, delega su representación en los consejeros que integran el COP para
que elaboren, en cogestión con el gobierno, el presupuesto público, las actuacio-
nes plurianuales y el plan de obras y servicios del año siguiente.
7. Mecanismos de control: Foro de Delegados Regional o Temático. La representación
delegada en el COP puede ser revocada en cualquier momento por el Foro de De-
legados Regional o Temático, convocado especialmente para este fin con un plazo
de quince días de anticipación.
8. Definición y aprobación del presupuesto. Una vez concluido el proceso de rondas
de asambleas territoriales y temáticas que han fijado las respectivas prioridades,
el Consejo del Presupuesto Participativo (COP), con presencia de representantes
del gobierno a nivel exclusivamente de voz, discute y delibera sobre la estructura
presupuestaria teniendo en cuenta las prioridades fijadas regionalmente y temáti-
camente, así como las expuestas por el propio gobierno. Sobre la propuesta final
decidida en el COP, un organismo técnico denominado Gabinete de Planeamiento
(GAPLAN) redacta la propuesta concreta a enviar al ámbito legislativo municipal,
para proceder a su deliberación y aprobación en sede parlamentaria.
La institucionalización del Presupuesto Participativo representa una nueva forma para

la toma de decisiones y con ello despierta un gran interés fuera de las estrictas fron-
teras donde se inició. Supone que las ciudades modernas sean, de alguna manera,
actores políticos. En ese sentido, el gobierno local debe de ser promotor, debe hacer,
emprender, intervenir y no sólo administrar los servicios (Albores, 2004: 12). Así,
198
la propia actividad de los gobiernos locales puede contribuir en la eliminación o al

menos reducción de las diferencias sociales.
Con la incorporación de los ciudadanos en un nuevo espacio público, el Presu-
puesto Participativo incentiva la creación de un nuevo centro de decisión que jun-
to con el gobierno respalden la democratización y la acción política. Vale le pena
mencionar que en algunos casos como Porto Alegre, este nuevo centro de decisión
resultó fundamental para generar redistribución de ingresos y servicios, pero además,
la gestión de los recursos públicos por parte de la ciudadanía ha impactado en hacer
conciencia sobre sus derechos y las vías existentes para hacerlos válidos, al tiempo que
ha coadyuvado en la solución de problemáticas en otros ámbitos políticos y sociales,
entre los cuales destaca la desarticulación de redes del clientelismo político.
Para analizar el caso mexicano, algunos autores como Saltalamacchia y Ziccardi
(2005: 31-97) describen al menos cuatro diferentes tipos de participación:
1. Participación institucionalizada que corresponde a la contenida en el marco legal
y normativo.
2. Participación autónoma, es la participación organizada proveniente desde la propia
sociedad como los movimientos populares y las Organizaciones civiles.
3. Participación clientelar, identificada a partir de individuos y autoridades que se
relacionan a través del intercambio de bienes y favores, caso por ejemplo del cor-
porativismo.
4. Participación incluyente o equitativa, aquella donde se promueve la participación
de toda la ciudadanía independientemente de toda clase social, género o pertenen-
cia religiosa o partidaria.
Esta clasificación nos indica la importancia de analizar a fondo los procesos parti-
cipativos, ya que algunos tipos de participación abonan en el fortalecimiento de la
democracia, mientras que otros en realidad refuerzan las estructuras autoritarias. Por
otro lado, la institucionalización de la participación refiere a la importancia de ofrecer
un espacio en el marco normativo a la relación entre sociedad y gobierno, como de-
recho para la defensa de los intereses particulares de los ciudadanos. La relevancia de
la misma está en que contempla la necesidad de proveer tanto instrumentos como ca-
nales propios al ciudadano, para la expresión de sus necesidades más próximas, pero,
sobre todo, de participar en la vida pública de forma directa, sin la intermediación de
ningún partido político o grupo de interés, en un ámbito que trasciende a lo electoral
y de forma no necesariamente organizada en los ámbitos de gestión de los asuntos de
interés público.
Asimismo, la participación institucionalizada refleja el reconocimiento por parte
del gobierno de que es un medio para generar legitimidad y mejores resultados en la
acción gubernamental, que a la larga se reflejará en mayores niveles de gobernabilidad
democrática. Es precisamente este tipo de participación la que más promoción ha te-
nido en los últimos años en México. Se puede ubicar el periodo del Presidente Salinas
199
de Gortari (1988-1994) como el momento en que la participación cobró relevancia en

las políticas federales, particularmente a través del Programa Nacional de Solidaridad
(PRONASOL). De esta forma, la participación de los ciudadanos en el ámbito públi-
co se introduce como un medio para que la sociedad se hiciera cargo de algunas tareas
estatales, debido al progresivo adelgazamiento del aparato gubernamental, generando
al mismo tiempo legitimidad (Cunill, 1991: 23).
La figura de los Presupuestos Participativos se constituye en un elemento que
enriquece la democracia representativa y como instrumento impulsa la gestión urbana
de los gobiernos locales. Algunos estudiosos de este mecanismo han señalado los pre-
rrequisitos que parecen necesarios para que ésta sea exitosa con énfasis en la presencia
de una “base mínima” de tradición de organización social en la ciudad. Cumplidos
estos requisitos previos, parece que es posible afirmar que la puesta en marcha del
presupuesto participativo favorece un nuevo tipo de cultura política entre los sectores
más pobres de la población y fomenta las redes sociales de confianza y solidaridad.
Por otra parte, el presupuesto participativo genera un nuevo espacio público local,
al reforzar el carácter deliberativo de la decisión sobre los asuntos públicos y posibilitar
la institucionalización de la democracia. Pero además representa la construcción de
una dimensión distinta de ciudadanía. La importancia de ello radica en la posibilidad
de legitimar sistemas democráticos en contextos de crisis social y económica, con una
deficiente institucionalidad en términos de desagregación y exclusión social.
El tradicional papel del Estado mexicano como promotor del desarrollo les obliga
a no descuidar sus compromisos con la política social. Un “Estado reducido no quiere
decir Estado marginado, sino más eficaz” (Medina, 1992: 320); por ello, la búsqueda
de la eficacia se convierte en una prioridad dentro de la reforma del Estado. Extender
la democracia hacia medios de promoción del desarrollo más eficaces, es una tarea
pendiente que implica robustecer algunos ámbitos de acción estatales donde el ca-
rácter de promotor del desarrollo económico y social adquiere un lugar fundamental.
Los alcances del modelo democrático estarán por definirse. El vínculo entre de-
sarrollo y democracia es eje del debate contemporáneo y requiere, entre otras cosas,
de instituciones y mecanismos adecuados que articulen los retos con los problemas
concretos que vive México.
Las nuevas condiciones políticas en México marcan un nuevo arreglo en el que los
intereses y proyectos locales, regionales y estatales, cobran una mayor importancia en
el ejercicio de la toma de decisiones, en la participación ciudadana y en la definición
del destino de los recursos públicos y su fiscalización. En este sentido, la incorpora-
ción de presupuestos participativos, flexibles y multianuales se convierte en un tema
de reflexión fundamental.
La incorporación y participación activa de sectores que han quedado marginados
en diferentes esferas de la vida social y pública, plantea una necesidad para incorpo-
rarlos. No sólo por el déficit democrático, sino porque es una necesidad incentivar
200
mecanismos de participación que responsabilicen y hagan copartícipes a las instancias

de gobierno y la sociedad en su conjunto.
Es importante que pensemos en los mejores mecanismos que nos ofrece la de-
mocracia representativa, pero también la participativa. Que para el futuro cercano
deberían permitir la consolidación y modificación de reglas, marcos, arreglos e ins-
tituciones que fortalezcan la participación y la toma de decisiones de una manera
colectiva. Los presupuestos participativos en nuestro país pueden ser el inicio de un
buen proyecto de transformación y de fortalecimiento de una democracia que parece
decadente, ya que permite la participación de los ciudadanos en la vigilancia y control
del gobierno, tanto en el ejercicio de los recursos como en la toma de decisiones.
Existen muchas experiencias de presupuestos participativos que se adecuan a las
condiciones propias de la localidad donde va ser aplicado. En este sentido, el ejercicio
de la Ciudad de México es una experiencia limitada, pues el énfasis se centra en la
primera parte del ciclo del mecanismo, es decir, en la parte en que los ciudadanos
intervienen en la planeación gubernamental dejando en la informalidad procesos de
control y vigilancia ciudadana en el ejercicio de los recursos públicos.
La construcción y consolidación de la ciudadanía supone el tránsito de una limita-
da participación restringida en el ámbito electoral, hacia una participación constante
en el espacio público, favoreciendo una mayor comprensión de la forma en que opera
el gobierno.
En el marco de los problemas de la gobernabilidad y la legitimidad democráticas
que define a muchos países en la actualidad, resulta indispensable regresar la mira-
da hacia aquellas propuestas innovadoras que han puesto de manifiesto la existencia
de algunos límites, tanto desde el punto de vista político y operativo/administrativo
como en el legal, que incluye su extensión universal. Entre otras cosas, porque algu-
nos suponen que el presupuesto participativo parece contraponerse de manera alter-
nativa y excluyente con la democracia representativa.
El falso dilema. ¿Democracia participativa vs democracia representativa?
Para algunos autores, la actual crisis en los sistemas de representación política no

derivan sólo o fundamentalmente de problemas coyunturales de la economía, de la
presencia de políticos corruptos o de otros fenómenos que puedan ser característicos
de nuestra época, sino que tiene mucho que ver con la forma en que las instituciones
representativas fueron diseñadas y el modo en que funcionan (Abascal, 2004). Para
Gargarella (2005), algunos supuestos asumidos en los orígenes del sistema repre-
sentativo resultarían contradictorios con ciertas ideas que en nuestros días gozan de
gran aprobación como ésta, en la que la participación de las mayorías en los asuntos
públicos es valiosa y que como tal, ha de ser incentivada. O bien, con aquella según
la cual la discusión colectiva mejora la calidad de las decisiones que deben tomarse.
201
Este debate también se encuentra abierto, pero además, autores clásicos [Held,
2000; Dahl (1999)] sobre la teoría democrática han reformulado sus puntos de vista
frente a tres sucesos actuales que se han generalizado: la crisis que vive la repre-
sentación política; la desconfianza de los ciudadanos en las instituciones, y la poca
efectividad en las decisiones de gobierno para satisfacer las demandas de la sociedad.
En el debate, parece existir un acuerdo para aceptar que la crisis de representación
política afecta a la calidad de las democracias. Esta situación pudiera explicar dos
sucesos importantes. El primero, circunscrito al ámbito teórico y al debate, reivindica
la democracia participativa en contra de la democracia representativa (Boaventura de
Sousa, 2003). El segundo, asociado con el comportamiento de la sociedad en países
con sistemas de democracia representativa, revela un incremento en la abstención
electoral, pero también un ascenso en la desconfianza de los ciudadanos hacia los
representantes y en general de lo que podríamos llamar lo político y lo público. Al
respecto, estudios que evalúan la percepción de corrupción en el gobierno desde la
visión del ciudadano, como el Índice de Percepción de la Corrupción elaborado por
Transparencia Internacional (2013), indican que dos terceras partes de los 175 países
participantes obtuvieron en una escala del 0 al 100 una calificación menor de 50, con
lo cual no sólo se evidencia que la corrupción es un serio problema, sino que se tra-
duce en altos índices de desconfianza.
En síntesis, más que cuestionar si la democracia participativa se contrapone con
la democracia representativa, hoy es oportuno reflexionar si esta crisis actual de la
democracia puede resolverse de una manera ingenua y bien intencionada, aunque
más o menos simplista, por medio de sustituirla por la democracia directa. O por el
contrario, si es necesario cerrarle la puerta a los mecanismos de la democracia directa,
por la idea arraigada en muchos de los Estados modernos de que la toma de decisiones
políticas unida a la complejidad creciente de nuestras sociedades, impide el estableci-
miento de un sistema de democracia directa basado en sus dos componentes centrales:
la asamblea deliberativa de los ciudadanos, sin intermediarios, y el referéndum.
Para hacer frente a esta situación, algunos gobiernos locales y regionales latinoa-
mericanos desde finales de los años ochenta han buscado reinventar y reformular la
relación entre gobierno y sociedad (Dunn, 2005; Held, 2000). En particular, buscan
reforzar los vínculos entre las decisiones políticas y los ciudadanos mediante la arti-
culación de mecanismos y de toma de decisión orientados a superar el actual divorcio
entre los ciudadanos y las decisiones de gobierno. Esta propuesta se cristaliza en la
experiencia del Presupuesto Público Participativo, que entre otras cosas refuerza la con-
solidación de la democracia al incorporar a la ciudadanía en las tareas de vigilancia y
control del gobierno electo por ellos mismos.
Sin embargo, algunas tareas siguen presentes para hablar de un funcionamiento
óptimo del Presupuesto Público Participativo. Algunas claves están en la difusión de
información y acercamiento de la ciudadanía con estos mecanismos para el entendi-
miento total de los temas a consultar. La cultura política del país ha dejado algu-
nos vacíos que han generado falta de empatía de parte de la ciudadanía frente a las
202
instituciones, por lo que sería ideal fortalecer los vínculos entre ambos para alcanzar
el mejor desarrollo de estos programas alternativos de participación.
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Ofrecer un diagnóstico acerca de la participación ciudadana, sus dimensiones y sus

bases, se vuelve una tarea urgente debido a la pre-eminencia del ciudadano en el
discurso político actual y las críticas realizadas a las instituciones públicas. En el caso
del Estado de Nuevo León, esta relevancia se ha vuelto incluso más evidente en el
contexto electoral del 2015. En efecto, el surgimiento de un candidato independiente
–Jaime Rodríguez Calderón “El Bronco”– y su posterior elección como Gobernador
de la entidad, han marcado un hito en la historia política del país, reflejando un mar-
cado discurso que se funda en el fortalecimiento del ciudadano (en contraposición al
político) como actor central del sistema político.
En este contexto, el presente capítulo plantea un doble objetivo: por una parte,
describir el sistema de participación ciudadana implementado a nivel estatal en Nuevo
León anterior a la elección del nuevo gobernador; y por otra, identificar los niveles de
conocimiento de los ciudadanos acerca de los tres mecanismos que conforman dicho
sistema. Tales instituciones son los Consejos de Participación Ciudadana, los Obser-
vatorios Ciudadanos y las Juntas de Mejoras. De la misma manera, se establecen dos
preguntas para guiar el análisis:
1) ¿Cuál es la función y la composición de los Consejos de Participación Ciudada-
na, los Observatorios Ciudadanos y las Juntas de Mejoras?
2) ¿Qué niveles de conocimiento existen entre los ciudadanos con relación a los
mismos mecanismos?
En primer lugar, se resumen algunos debates académicos acerca de la participación
ciudadana para luego describir los tres mecanismos de participación ciudadana en el
Estado de Nuevo León y la relación entre los mismos. Para dicho análisis, se apoya en
documentación y entrevistas en profundidad. Después se recurre a los datos de una
encuesta realizada por el Cuerpo Académico Participación Ciudadana y Democracia
de la Universidad Autónoma de Nuevo León, para identificar los niveles de conoci-
miento entre los ciudadanos.
209
Mecanismos formales de participación ciudadana en Nuevo León: Un análisis...
Consideramos que un estudio de esta naturaleza –un estudio de caso– nos per-
mite ofrecer una visión más completa y cercana de los procesos de democratización a
nivel local en México, siguiendo la lógica del estudio de Martí i Puig, Ortega Ortiz,
Somuano Ventura y Wright (2014). Además, Nuevo León rara vez se encuentra en el
centro del análisis sociopolítico mexicano, a pesar de sus peculiaridades económicas,
geográficas, políticas y culturales.
Debates acerca de la democracia participativa y la participación

ciudadana
La participación ciudadana es un elemento primordial para el funcionamiento, mejora

continua, o reforma estructural del Estado moderno en el cual los ciudadanos deben
cumplir la ley, participar en la vida política y comunitaria, así como también financiar
los gastos del gobierno mediante la recaudación fiscal. Al haber una participación ciu-
dadana deficiente o nula, es probable que los gobernantes se conviertan en corruptos
y/o incompetentes (Ugalde, 2012), por lo que es primordial la participación ciudadana
para el mejoramiento del Estado continuamente.
En este sentido, en recientes años se ha referido a una profunda crisis en el mo-
delo dominante de democracia representativa incluso en las democracias consideradas
más consolidadas. Esta crisis tiene diversas características incluyendo las siguientes:
primero, las elecciones ya no se consideran como un mecanismo suficiente para que
los ciudadanos puedan tomar parte de las decisiones públicas; segundo, los partidos
políticos tradicionales se han quedado deslegitimados por su desempeño en materia
socioeconómico, su incumplimiento de promesas electorales y –en algunos casos más
extremos– su implicación en actos de corrupción y desvío de recursos públicos; y ter-
cero, una población con creciente interés e información acerca de la política, gracias a
niveles educativos más altos y el papel de los medios de comunicación masivos.
Cuando la desafección se hace sentir de esta forma y se percibe que el voto ya
no basta como bisagra entre los gobernantes y los gobernados, una respuesta desde
arriba consiste en abrir espacios de participación como válvula de escape. Frente a
esta situación, durante las últimas décadas se han institucionalizado varios esfuerzos
gubernamentales en América Latina por abrir espacios ciudadanos en la participación
y revisión del quehacer público. Dichos mecanismos van desde instancias que bus-
quen fomentar el debate (asambleas e instancias de consulta) a la aprobación, o bien
el rechazo de las decisiones públicas a través del voto (plebiscitos y referéndums) e
incluso la cesión de los mandatos públicos (revocación del mandato) (Yllán Ramírez
y Wright, 2015). Para Lechner (1994), los pasados autoritarios hicieron necesario
un fortalecimiento de mecanismos que aseguraran la entrada a nuevos actores en los
sistemas políticos de la región. Por su parte, Isunza Vera y Olvera (2006: 96) afirman
que existen condiciones favorables a esta proliferación de instituciones de democracia
directa en América Latina debido a la aprobación de nuevas constituciones (como la
Constitución 1988 de Brasil) y la presencia de partidos de izquierda en el poder.
210
Como se acaba de destacar, la participación es determinante y necesaria en un marco

democrático y se presenta principalmente para dirimir problemas específicos y encon-
trar soluciones, mediante las agrupaciones de los ciudadanos. Según Merino (2001:
3), la participación ciudadana es el punto medio entre los intereses políticos o particu-
lares de un grupo y los ciudadanos: “la política no es más que el conjunto de razones
que tienen los individuos para obedecer o para sublevarse, la participación ciudadana
se encuentra a medio camino entre esas razones”. Por lo tanto, la inclusión de la ciu-
dadanía en las decisiones del gobierno, es el eslabón más crucial que tiene un Estado
para lograr su principal finalidad, y de esta manera lograr una calidad de vida para sus
gobernados (Guillen A., Sáenz, Badii, & Castillo, 2009).
En México se plantea que históricamente los ciudadanos poco se interesan de
los asuntos públicos, por lo que existe baja participación ciudadana o siendo esta
participación manipulada por el gobierno a través de sindicatos, partidos políticos y
el mismo Estado (Ugalde, 2012). El mismo autor argumenta que este bajo índice de
participación de los ciudadanos ha provocado dos grandes problemas para México, el
primero relacionado con el gobierno y el segundo con los ciudadanos.
El primero de ellos tiene que ver con que, cuando no permite que los ciudadanos
participen de forma real, abierta y sin coacción, un gobierno tendrá a ser más orientado
al clientelismo político, ineficiente y corrupto, provocando en los ciudadanos una baja
participación política y elevada desconfianza en las instituciones (Ugalde, 2012). El
segundo problema constituye un resultado del primero: debido a la baja participación
de los ciudadanos en los asuntos públicos, los ciudadanos no se sienten comprometidos
con el Estado ni la sociedad. Como último resultado no cumplen las leyes, rara vez de-
dican tiempo y esfuerzo para conocer sus derechos, informarse de los asuntos públicos e
incluso hablar de temas políticos con otras personas (ENCUP, 2012).
El argumento planteado por Ugalde (2012) sobre las consecuencias sociales y
políticas que provoca la baja participación ciudadana, se reafirma con la encuesta pre-
sentada por Corduneanu (2011) en la cual se plantea que los ciudadanos mexicanos
participan en mayor medida al momento de elegir su voto –55.4% de los mexicanos
considera que es importante votar–, pero consideran que los órganos públicos no los
toman en cuenta para la toma de decisiones, teniendo por consecuencia la baja parti-
cipación en los asuntos públicos, ya que consideran que su participación no ayudaría
o impactaría de alguna manera.
Para ofrecer mayor sustento a la importancia del fortalecimiento de la partici-
pación ciudadana, creando espacios más abiertos y plurales, tomamos en cuenta la
teoría de la elección racional –expuesta por Josep Colomer (1987)–, la que nos trata
de explicar por qué en algunas situaciones vemos una alta participación ciudadana
y en otras situaciones no. Dicha teoría maneja que los hombres y las mujeres son
racionalmente capaces de participar en la sociedad y defender de la misma manera
sus intereses, ya que la decisión va a estar centrada en deseos humanos, así como la
utilidad que pueden tener sus participaciones (Colomer, 1987).
211
Este autor maneja que es importante conocer los móviles individuales que hace
que los individuos integrantes de la sociedad participen en un contexto democrático;
esto quiere decir que se tienen que desarrollar códigos racionales en los cuales los
individuos entiendan y justifiquen la búsqueda de un aumento de felicidad global.
En estas circunstancias no sólo importan nuestros intereses particulares, ya que esto
puede implicar el sufrimiento de otros, sobre todo los menos poderosos. Como lo
expone Colomer (1987: 46): “se refiere al fin y criterio ético que impide la exclusión
de las minorías”.
Dichos códigos racionales de la importancia de la colectividad, consideramos, de-
berían de ser transmitidos por medio de un gobierno que promueva la participación
ciudadana, utilizando los medios públicos abiertos y plurales de los que hablamos
al principio de este capítulo. Además, debería ofrecer argumentos para respaldar la
importancia de la participación en una sociedad para el beneficio colectivo; de esta
manera –de acuerdo con esta teoría– conseguiríamos un mayor grado de participación
de los ciudadanos en los asuntos públicos, ya que es necesario “racionalizar” la impor-
tancia de la participación para logra un mayor desarrollo de ésta.
En recientes décadas, muchos gobiernos del mundo han tratado de involucrar a
los ciudadanos en los asuntos públicos para de esta manera reposicionarse. En efecto,
se han encontrado debilitados, sobre todo en lo que a la legitimidad se refiere, por
lo que buscaron mayor eficiencia. Esta situación se presenta sobre todo en los países
occidentales, que tras vivir un periodo de constantes crisis –petrolera, económica,
social y política– en la década de los setenta (Sánchez, 2001), replantearon la forma
de llegar a ser más eficientes y eficaces. Una de las formas imprescindibles ha sido el
mayor involucramiento de los ciudadanos en la toma de decisiones.
En la región latinoamericana específicamente, el involucramiento de los ciudada-
nos se da también a partir de las crisis, además de un cambio de la estructura econó-
mica: la transición al neoliberalismo. Este cambio impactaría en la reestructuración
de la administración pública de los Estados. Según Norbert Lechner (1997), los cam-
bios que se experimentaron en la economía también influyeron en la forma de hacer
política, ya que a partir de entonces se ha buscado que se fortalezcan y actualicen los
procesos democráticos dentro de las instituciones administrativas. Por su parte, este
cambio ha producido desajustes en el sistema debido a que el poder ya no se encuen-
tra de una manera policéntrica. Esta modernización plantea la necesidad de que los
gobiernos sean capaces de resolver las demandas sociales, mediante la negociación,
que tengan una visión estratégica y que encaucen los cambios y demandas sociales,
por lo que la modernización de la administración pública se sitúa en un plano de ló-
gicas funcionales, en el sentido de que las lógicas administrativas buscan ser eficientes
(Lechner, 1997).
Para poder conseguir esta eficiencia administrativa, los gobiernos latinoamerica-
nos han realizado acciones modernizadoras incluyendo:
1. La vigorización del espacio público.
212
2. El fortalecimiento democrático y la apertura del espacio público.

3. La organización activa de la sociedad.
4. Un gobierno abierto, deliberante y responsable.
5. La evaluación pública de las acciones gubernamentales.
6. Una mayor presión en la agenda de política publica.
Ante este replanteamiento, los gobiernos tuvieron que fortalecer la rendición de

cuentas mediante acercamientos con la ciudadanía, misma que expresa al gobernante
sus sugerencias o quejas sobre sus acciones gubernamentales. Los mecanismos de
rendición de cuentas son muy diversos, desde portales de Internet hasta la crea-
ción de consejos ciudadanos, representando un alto grado de innovación democrática
(Yllán Ramírez y Wright, 2015). En este capítulo y a continuación se analizarán los
mecanismos y el sistema de participación ciudadana en un caso concreto: el Estado
de Nuevo León.
Mecanismos de Participación Ciudadana en el Estado de Nuevo León
Según Espinoza (2004), el contexto contemporáneo en que surgen los mecanismos

de participación ciudadana es la búsqueda de la eficiencia administrativa, la cual es
una respuesta al contexto mundial de la modernización de la administración pública,
utilizando corrientes que provienen de la iniciativa privada como lo es la gestión pú-
blica moderna, la cual plantea el desarrollo de mecanismos donde participen expertos
en el área de competencia, según el problema social que se busca solucionar, con la
finalidad de que se produzcan mejores políticas públicas (Majone, 2004).
Bajo esta perspectiva, en Nuevo León en el año 2003 se llevó a cabo un rediseño
de la administración pública del estado, a cargo del entonces gobernador José Nativi-
dad González Parás, quien planteó que gracias a la alternancia en el gobierno se había
logrado consolidar el sistema democrático, contando con una ciudadanía madura,
abierta y participativa. A partir de esa visión se plantearon y se desarrollaron varios de
los elementos que conforman la base de gestión pública moderna y que se encuen-
tran plasmados en el Plan Estatal de Desarrollo y Gobierno del 2003, partiendo del
concepto de que el gobierno de Nuevo León debe ser responsable, honesto y apegado
a la ley. La nueva estructura que adquirió la administración pública de Nuevo León
buscaba volverlo profesional, competitivo y eficaz, dejando atrás la excesiva regulación
que representaba la burocracia estatal.
Con esta visión, se empieza a desarticular la concentración de poder que tenían
las secretarias estatales y se empieza a presentar lo que Omar Guerrero (2004) deno-
mina como la agenciación, que implica: “desagregar la burocracia en una diversidad
de agencias, que operan con base en el pago por los servicios, la administración es
desarticulada en unidades menores que operan con libertad y flexibilidad, con base
a presupuestos descentralizados” (Ortega Ridaura & Márquez Rodríguez, 2010: 65).
213
Ante esto, el gobierno del Estado expone la ventaja que tiene esta descentralización
administrativa que se manifiesta en que las entidades podrán financiar sus funciones
con la búsqueda de los recursos para realizarlas, buscando el financiamiento en sector
público tanto estatal como nacional, fuentes de financiamiento privadas, extranjera y
en organismos internacionales, lo que provocaría un desahogo en las finanzas esta-
tales.
Ambos conceptos –la agenciación y la descentralización– estarían presentes en la
administración pública del Estado de Nuevo León, siendo este Estado pionero por las
adecuaciones realizadas. Dichas adecuaciones se manifestaron en la creación de la Ley
Orgánica de la Administración Pública, la Ley de Acceso a la Información, la creación
de agencias, los organismos descentralizados y el fortalecimiento de la vida democráti-
ca con la creación dentro de estos organismos e institutos los diversos mecanismos de
participación ciudadana. De todos los puntos desarrollados por el gobierno del Estado
de Nuevo León a partir de estas reformas administrativas, nos centraremos en los me-
canismos de participación ciudadana, a saber: los Consejos de Participación Ciudada-
na y los Observatorios Ciudadanos. Además, se analizarán las Juntas de Mejoras como
un tercer mecanismo de participación ciudadana en la entidad, aunque sus raíces son
mucho más largas que la reforma del 2004 y se encuentran algo desarticuladas de los
otros dos mecanismos, como se señalará más adelante.
A continuación, se ofrece una descripción de los tres mecanismos de participación
ciudadana plasmados por el Estado de Nuevo León a partir del año 2003 y hasta el
final de la gubernatura del 2015.
Los Consejos de Participación Ciudadana
Los Consejos de Participación Ciudadana son integrados por ciudadanos notables

en el ámbito que se estudia, debido a que los mecanismos surgen con la finalidad de
crear, en vinculación con el Poder Ejecutivo del estado, políticas públicas en materias
específicas como: cuestiones laborales, de salud, desarrollo social o por temas especí-
ficos como son los temas de jóvenes, mujeres, medio ambiente, etcétera. El propósito
de crearlos es hacer más eficiente la gestión gubernamental, debido a que los inte-
grantes, al ser especialistas en el área o temática del consejo, ayudarán a crear mejores
políticas públicas (Gobierno del Estado de Nuevo León, 2011).
Estos mecanismos son definidos por (Martinez Navarro, 2009) Salazar Herrera
como un “órgano” colegiado que toma decisiones a nombre de un grupo que permite
que las decisiones que se toman en estos consejos representen los intereses del grupo
representado. Dichos mecanismos se instalan frente a un clima de desconfianza ciuda-
dana, debido a la utilización de los recursos públicos y la eficiencia gubernamental. De
acuerdo con el mismo autor, el involucramiento ciudadano tiene varias finalidades: 1.
Informar sobre las acciones las políticas públicas realizadas en el ámbito de competen-
cia de la institución, 2. Consultar a los ciudadanos integrantes en la toma de decisio-
nes, 3. Aumentar la participación en la toma de decisiones (Martinez Navarro, 2009).
214
Es importante destacar que los Consejos de Participación Ciudadana se han divi-

dido en dos grupos, debido a que existen dos clasificaciones de instituciones públicas:
las centralizadas que dependen directamente del Poder Ejecutivo estatal y las descen-
tralizadas o paraestatales, las cuales son autónomas en sus recursos y organización
(Ley Organica de la Administarción Pública del Estado de Nuevo León, 2010 ).
Los Consejos Centralizados: La titularidad la tiene el Ejecutivo del Estado –Gober-
nador–, el cual preside el consejo, y el secretario de la dependencia funge como se-
cretario técnico, esto quiere decir que se encarga de la convocatoria de los integrantes
al Consejo y darle seguimiento a estos integrantes, así como ciudadanos –integrantes
del Consejo– relacionados con el tema a tratar por el Consejo. Esto quiere decir que
si es un tema de seguridad pública, los ciudadanos deberán conocer del tema, por lo
que los ciudadanos provienen de la sociedad civil organizada –ONGs. Para llegar a
ser integrante de un consejo, el ciudadano tiene que ser invitado por el presidente del
Consejo, es decir, el Gobernador o el encargado de la promoción y fortalecimiento de
la participación ciudadana en el Estado.
Los consejos de Participación Ciudadana Centralizados tratan los siguientes temas
(siendo las secretarías del gobierno del Estado de Nuevo León):
1. Seguridad pública.
2. Educación.
3. Salud (no opera actualmente).
4. Desarrollo económico.
5. Trabajo.
6. Desarrollo sustentable (está en proceso).
7. Desarrollo social.
8. Procuraduría de justicia.
Los Consejos Descentralizados: Estos consejos se encuentran presididos por el titu-

lar del organismo descentralizado –en su mayoría llamados Institutos o Consejos.
Además, cuentan con un secretario técnico quien es trabajador de la dependencia y
su posición dentro del consejo es por designación del titular de la dependencia. El
secretario tiene voz más no voto en decisiones regulares, siempre y cuando no exista
empate en las decisiones, ya que de ocurrir esta situación el secretario técnico tendrá
el voto decisorio dentro del consejo. Dentro de sus funciones está el de convocar a las
reuniones del Consejo y redactar las actas de las mismas. Estos consejos cuentan con
vocales siendo todos ciudadanos, en su mayoría representantes de Organizaciones de la
sociedad civil, siendo ONGs que trabajan temas relacionados con el ámbito de com-
petencia de estas instituciones descentralizadas. Su función es crear políticas públicas
en el ámbito de competencia que tiene la dependencia.
Por su parte, los consejos de Participación Ciudadana Descentralizados tratan los
siguientes temas:
215
1. La Cultura y las Artes.

2. Vivienda.
3. Sueldos y remuneraciones.
4. Desarrollo de la zona fronteriza.
5. Juventud.
6. Deporte.
7. Transparencia.
8. Registro público de la propiedad.
9. Contraloría.
10. Valores y cultura de la legalidad.
11. Parques y vida silvestre.
12. Mejora regulatoria.
13. Mujeres.
14. Educación.
Los consejos centralizados y descentralizados tienen la misma estructura orgánica,

incluyendo un presidente, un secretario y dos vocales. Además, su finalidad es la
creación de políticas públicas en el ámbito de competencia, según el consejo de que
se trate. Estas políticas públicas pueden ser iniciativas de los integrantes o de los
ciudadanos. En este punto es importante que los consejos se relacionen con los ob-
servatorios ciudadanos, ya que de los observatorios ciudadanos deberían de salir las
propuestas de políticas públicas. Es por esta razón que los observatorios serían las cé-
lulas de esta relación entre el gobierno y los ciudadanos, y los consejos ciudadanos los
entes mediadores entre el ciudadano común y el gobierno. Dicha relación se analizará
en más detalle adelante.
En el Reglamento Interno de la Secretaria General de Gobierno se establece que
la Dirección de Participación Ciudadana es la encargada de organizar, vigilar y dar
seguimiento a las sesiones de los Consejos Ciudadanos, para dar con esta vinculación
de ciudadanos y gobierno. No obstante, en una entrevista personal, un funcionario de
la Dirección comentó que en la práxis este papel rara vez se produce.1
Como ya se planteó con anterioridad, los Consejos Ciudadanos son los órganos
mediadores de participación ciudadana, considerándolos de esta manera debido a que
ellos –por estar integrados por especialistas– en principio pueden lograr la trans-
formación de las demandas ciudadanas en políticas públicas. No obstante, también
consideramos que lo más importante del proceso de la participación ciudadana es la
motivación de esta participación y la evolución que hacen los ciudadanos de la inter-
vención gubernamental. Por lo tanto, a continuación, se estudian los Observatorios
Ciudadanos, debido a que ellos son el germen de la participación ciudadana, clasifi-
1 Entrevista personal realizada por Elisa Yllán, 24 de febrero del 2014.
216
cando de esta manera la participación ciudadana que se da en estos mecanismos por

lo establecido en el funcionamiento de los observatorios.
Los Observatorios Ciudadanos
Como ya se ha mencionado, los observatorios ciudadanos constituyen la célula de

los mecanismos de participación ciudadana, ya que de ellos emanan los deseos y
demandas ciudadanas para mejorar su comunidad. La definición que tenemos de los
observatorios ciudadanos es que son espacios para el debate, análisis y la libre expre-
sión de ideas; son grupos honoríficos, incluyentes, plurales, motivados por el compro-
miso con su comunidad; son instancias formadoras de ciudadanos con visión crítica,
participativa, así como promotora de valores (Dirección de Participación Ciudadana,
2010). Su tarea está enfocada en promover la inclusión de los ciudadanos en el diseño
y evaluación de las acciones de gobierno, debido a que generan un diagnóstico de la
realidad, pueden ejercer un proceso de diálogo/retroalimentación con los tomadores
de las decisiones sobre el ejercicio de la función pública (Dirección Participación
Ciudadana, 2011).
Las sesiones de los Observatorios Ciudadanos se dearrollan en juntas ciudadanas,
las cuales se realizan en espacios abiertos como parques, calles o explanadas, para que
de esta manera todo ciudadano interesado en su entorno pueda acudir a estas sesiones
sin sentirse en algún momento incapacitado de participar (Dirección de Participación
Ciudadana, 2010). En estos espacios se difunde lo que es la participación ciudadana
por medio de pláticas a cerca de la importancia de la participación ciudadana, el tra-
bajo en equipo y la colaboración de los ciudadanos para la resolución de las demandas
sociales. Dichas pláticas sirven para invitar a los ciudadanos a constituirse como un
observatorio ciudadano, lo pueden hacer en ese momento si ellos lo consideran o
solicitarlo por escrito a la Dirección de Participación Ciudadana, la cual agendará una
nueva reunión para poder llevar a cabo la votación y la integración, otorgando el acta
constitutiva (Dirección de Participación Ciudadana, 2010).
La integración de los Observatorios se presenta en comités conformados por un
máximo de 50 ciudadanos, quienes mediante una elección abierta seleccionan a los
integrantes de las mesas directivas. Estas mesas están conformadas por un presidente,
un secretario y dos vocales. Todos estos puestos son elegidos por una votación abier-
ta, que es supervisada por la Dirección de Participación Ciudadana, que posterior a
la votación entrega una credencial a los ciudadanos integrantes de la mesa directiva
del Observatorio, reconociéndoles de esta manera su posición dentro del mismo. La
difusión para la conformación de la mesa directiva de los observatorios es pública y se
realiza mediante la distribución de volantes casa por casa, la invitación de boca en boca
y la colocación de mantas en espacios públicos concurridos, como las escuelas. Cuan-
do se lleva a cabo la reunión de integración, se les explica a los asistentes la finalidad
de los observatorios y se les exhorta a participar en este mecanismo.
217
Al momento de darse la conformación de los comités, se procede a agruparse en

comisiones de trabajo de acuerdo a los intereses de los propios ciudadanos. El resul-
tado de su trabajo se hará de conocimiento al Consejo de Participación Ciudadana
correspondiente, posterior al establecimiento de las demandas o las áreas en las cuales
se planea trabajar. Como se planteó anteriormente, los Consejos Ciudadanos son los
intermediarios del ciudadano –común y no especializado– con el gobierno, con la
finalidad de crear políticas públicas.
Los ejes temáticos manejados en los observatorios ciudadanos son los siguientes:
1. El desarrollo comunitario, que está orientado hacia el desarrollo social, la seguri-
dad pública, el medio ambiente, la obra pública y la educación.
2. El desarrollo familiar, que toma como primordiales los temas en materia de salud,
la prevención de adicciones, la atención a los grupos vulnerables y la integración
familiar.
Como ya se ha establecido, la tarea de los Observatorios Ciudadanos está enfocada en

promover la inclusión de los ciudadanos en el diseño y la evaluación de las acciones de
gobierno, debido a que generan un diagnóstico de la realidad. En ese sentido, pueden
ejercer un proceso de diálogo/retroalimentación con los tomadores de las decisiones
sobre el ejercicio de la función pública. Al elaborarse una demanda ciudadana en estos
observatorios, se procede a la elaboración de una petición por escrito, la cual puede ser
turnada a la dependencia correspondiente, siendo el procedimiento:
1. Elaboración de la petición por escrito y firmada por los ciudadanos asistentes al
Observatorio Ciudadano.
2. El presidente del Observatorio Ciudadano entrega de la petición firmada, a la
Dirección de Participación Ciudadana.
3. La Dirección de Participación Ciudadana elabora un oficio al titular de la depen-
dencia a la que corresponda la petición ciudadana, anexando el escrito.
4. La Dirección de Participación Ciudadana da seguimiento a la respuesta de la de-
pendencia.
Cada sesión está documentada mediante “actas de sesiones” donde firman los asisten-
tes y se elabora una minuta de los puntos a tratar y los acuerdos a los que llegaron.
Estas sesiones estarán supervisadas por la Dirección de Participación Ciudadana y esta
dirección también es la encargada del archivo de las actas.
Sobre la relación entre los Consejos de Participación Ciudadana y los

Observatorios Ciudadanos
Como ya se ha señalado, en su planificación, existe una estrecha relación entre los

Consejos de Participación Ciudadana y los Observatorios Ciudadanos en el Estado de
Nuevo León. Concretamente, la lógica es la siguiente: las demandas ciudadanas que
218
se convertirán en políticas públicas surgen de los ciudadanos que se organizan en los

Observatorios Ciudadanos y presentan las demandas de sus comunidades, las cuales
por medio de la Dirección de Participación Ciudadana se presentan a los Consejos
Ciudadanos. Luego, estos últimos elaboran propuestas de forma conjunta con el Po-
der Ejecutivo para dar solución a estas demandas, convirtiéndose estas acciones en
políticas públicas.
Según los datos proporcionados por un funcionario entrevistado de la Dirección
de Participación Ciudadana del gobierno del Estado de Nuevo León, la coordinadora de
los Observatorios Ciudadanos,2 las dos grandes políticas públicas que han surgido de los
Observatorios Ciudadanos, son los centros comunitarios de la Colonia Independencia
y el de la colonia San Bernabé. Dichos centros forman parte de un programa guber-
namental llamado “Unidos Transformamos mi comunidad” (Gobierno del Estado de
Nuevo León, 2011), que surge por la necesidad de disminuir la delincuencia en estas
colonias ante la demanda expuesta en los observatorios ciudadanos de ambas colonias
y debido a los esfuerzos del Consejo de Participación Ciudadana de la Secretaría del
Desarrollo Social.
No obstante, estos casos exitosos o de buenas prácticas, la evaluación del mismo
funcionario relativa al funcionamiento de los Consejos y Observatorios es algo mix-
to. En efecto, al preguntarle de qué manera se da el seguimiento de los Consejos de
Participación Ciudadana y cómo se presenta la vinculación de estos mecanismos con
los observatorios, comenta que si existía esta vinculación, seguimiento y control de
los Consejos de Participación Ciudadana en la administración del 2003-2009, no fue
así en la más reciente (2009-2015). Además, afirmó que no se tiene conocimiento de
cómo los Consejos sesionan –si es que lo hacen– si se levanta un acta o cuáles son los
integrantes, así como los temas que tratan.
Juntas de Mejoras
Al describir el sistema de participación ciudadana en el Estado de Nuevo León, es

importante tener en cuenta un tercer mecanismo que queda totalmente desvinculado
de los dos anteriores: Las Juntas de Mejoras. Estos mecanismos de participación ciu-
dadana fueron los primeros en existir en el Estado, desde la década de los cincuenta y
por lo tanto corresponden a otro contexto. Además, es importante destacar que gozan
de una personalidad jurídica la cual se encuentra depositada en la Ley de Juntas de
Mejoramiento Moral, Cívico y Material.
Las juntas de mejoras, como su nombre lo sugiere, se integran por una “junta”,
que es lo equivalente a un “consejo” y tiene la misma estructura orgánica: un presi-
dente, un secretario, dos vocales y un tesorero. Este último punto es uno de los as-
pectos en los que las Juntas de Mejora se diferencian de los Consejos y Observatorios,
ya que el tesorero administrará los dineros de la junta, los cuales son aportaciones de
2 Entrevista personal realizada por Elisa Yllán, marzo, 2014.
219
los vecinos con la finalidad de dar un mejoramiento a un espacio comunal o brindar

vigilancia a su colonia, etcétera.
Otra diferencia que podemos encontrar, es que las juntas tienen que ser avaladas
por un representante del municipio en el cual se implementarán. Este representante
tiene que firmar el acta constitutiva de la junta para que en ese momento adquiera
su personalidad jurídica. Además, al manejar recursos monetarios, todo su funciona-
miento tiene que ser supervisado por coordinadores de las juntas de mejoras; si existe
un mal manejo por parte de los integrantes de la junta de mejoras, éstos pueden ser
sancionados legalmente.
Concretamente, el objetivo de este mecanismo de participación ciudadana es reali-
zar mejoras en la colonia donde se ha implementado la junta, con objetivos específicos
como la vigilancia de la colonia, la limpieza, el mantenimiento del parque, etcétera.
Según los coordinadores de las juntas de mejoras –Dirección de Participación Ciuda-
dana–,3 las juntas principalmente se implementan por asuntos de seguridad, solicitan-
do mayor vigilancia en estas colonias, pagando a un vigilante privado para controlar el
acceso o adquiriendo vehículos que serán utilizados para esta finalidad.
Revisando su funcionamiento en la práctica, cabe destacar que las Juntas de Me-
joras son más plurales, organizadas y tienen mayores lazos comunitarios que los otros
dos mecanismos de participación ciudadana. En efecto, las Juntas de Mejoras exponen
que la participación ciudadana logra ser más eficiente cuando es más plural, objetiva y
realmente ciudadana; con esto se quiere decir que al tener un objetivo claro por parte
de la ciudadana, la organización de los ciudadanos se presenta primero, seguida de una
intervención gubernamental, sólo para darle formalidad a la organización ciudadana,
así como mediar los conflictos relacionados principalmente con asuntos monetarios.
Además, la diferencia principal que tienen estos mecanismos con relación a los
Observatorios Ciudadanos es que se presentan principalmente en colonias privadas,
siendo esto un factor determinante para que su visión sólo se limite al beneficio de
la colonia en la que se establecen y beneficiando sólo a los vecinos que contribuye-
ron con el pago de sus cuotas de vigilancia. Por ejemplo, en el caso de una Junta de
Mejoras ubicada en el municipio de Escobedo, Nuevo León, se produjeron conflictos
con la tesorera, porque negaba el acceso a la colonia a aquellos vecinos que no hu-
bieran pagado sus cuotas de vigilancia.4 Por esta razón, también podemos decir que
no contribuyen a un impacto mayor a los límites establecidos por los integrantes de
las colonias –manzanas o sectores de colonias– porque los asuntos que articulan son
principalmente de interés para los habitantes de esa colonia. Por lo tanto, difícilmente
podrían traducirse en políticas públicas aplicables en otras partes. De la misma forma,
el aislamiento que presentan las colonias privadas provoca que los ciudadanos que
3 Entrevista por Elisa Yllán, 24 de febrero, 2014.

4 Estas observaciones se expusieron en una reunión de mediación comunitaria realizada en la
Dirección de Participación Ciudadana, el día 12 de marzo, 2014.
220
viven en estas colonias tengan poco interés –menos aparente– de lo que sucede fuera
de sus límites territoriales.
Representaciones Sociales Acerca de los Mecanismos de Participación

Ciudadana en el Estado de Nuevo León
Una vez establecidas las características principales de los tres mecanismos de par-
ticipación ciudadana a nivel estatal en Nuevo León, parece pertinente establecer el
conocimiento que los ciudadanos tienen de los mismos, debido a que se pretende que
ellos sean los principales usuarios y beneficiarios de los mismos.
Con este objetivo en mente, se aplicó una encuesta de opinión a población abierta
en los municipios que conforman el área metropolitana de Monterrey, Nuevo León.5
Antes de la aplicación definitiva del instrumento, se realizó una prueba piloto con una
muestra de 300 ciudadanos que nos permitió realizar algunas correcciones en el for-
mato del cuestionario. La muestra definitiva estuvo constituida por 1,844 ciudadanos,
de los cuales el 48% fueron jóvenes de 18 a 29 años y el 52% adultos mayores de 29
años; el 56.1% fueron mujeres y el 43.9% hombres; donde el 78.8% tienen un nivel
educativo de licenciatura o profesional; el 59.8% posee un nivel de ingresos igual o
menor a los $10,000 pesos y el 40.1% mayor a los $10,000.
En dicha encuesta se incluyen diversas preguntas acerca de la participación de
los ciudadanos, incluyendo una acerca del conocimiento de los tres mecanismos
de participación ciudadana establecida a nivel estatal en Nuevo León: los Consejos de
Participación Ciudadana, los Observatorios Ciudadanos y las Juntas de Mejoras.
Concretamente, se preguntó a los ciudadanos si habían escuchado hablar de cada uno
de estos mecanismos. Por otro lado, para poder establecer la medida en la que los
ciudadanos creen que tendrán más oportunidades para participar en el futuro, se for-
mularon dos preguntas adaptadas de la encuesta ENCUP 2012, a saber: “¿Qué tanto
está de acuerdo con cada una de las dos siguientes frases?: “En el futuro, los ciudada-
nos tendrán más oportunidades para influir en las decisiones del gobierno” y “En el
futuro, los ciudadanos tendrán menos oportunidades para influir en las decisiones del
gobierno”. En cada caso se les invitó a los ciudadanos a contestar en una escala donde
1 es nada de acuerdo y 5 es muy de acuerdo.
Los resultados de la encuesta son sumamente interesantes, ya que el mecanismo
que más conocen los ciudadanos son los Consejos de Participación Ciudadana (un
57.5% respondió que sí habían escuchado hablar de este mecanismo). Después están
las Juntas de Mejoras (un 49.7% contestó que sí habían escuchado hablar de este
5 La encuesta se aplicó en el marco del Proyecto de Fortalecimiento de Cuerpos Académicos

(PRODEP/SEP): “Participación ciudadana y democracia en Nuevo León. Un análisis de la
participación política a través de las instituciones estatales y las asociaciones de la sociedad
civil”, con clave 103.5/14/8000, realizado por el Cuerpo Académico de Participación Ciudadana
y Democracia, con clave UANL-CA-325.
221
mecanismo) y finalmente los Observatorios Ciudadanos (con un 37.6%). En ningún

caso las cifras son muy altas, pero destaca el porcentaje más elevado en el caso de los
Consejos de Participación Ciudadana. Podría relacionarse con la mayor visibilidad y
publicidad de estos mecanismos en concreto, al tratarse de expertos que se coordinan
con dependencias importantes del Ejecutivo. Por otra parte, resulta algo irónico por
la misma razón: los ciudadanos tienen menor conocimiento de los mecanismos que
son más abiertos y plurales, diseñados justamente para incorporar a todos los vecinos
y no únicamente a expertos o personas destacadas del mundo público y privado. En
cualquier caso, parecería importante hacer mayor difusión de los mecanismos de par-
ticipación ciudadana a los principales interesados: los mismos ciudadanos.
Por otro lado, a través de la encuesta se encontró apoyo considerable hacia la idea
que en el futuro los ciudadanos tendrán más oportunidades para participar en las
decisiones del gobierno, con una respuesta promedia de 3.1. Por el contrario, la res-
puesta media a la afirmación de que en el futuro los ciudadanos tendrán menos opor-
tunidades para participar en la toma de decisiones del gobierno fue de 2.43. Aunque
la evidencia no es contundente, sí muestra una tendencia general hacia la idea de que
en el futuro los ciudadanos tendrán más participación en los asuntos públicos, algo
que es muy importante teniendo en cuenta las discusiones conceptuales acerca de la
participación ciudadana establecidas en el primer apartado del presente capítulo y el
contexto en el que se encuentra actualmente el Estado: el inicio del mandato del pri-
mer Gobernador Independiente en México: Jaime Rodríguez Calderón, “El Bronco”.
Reflexiones Finales
El objetivo de este capítulo fue describir los tres mecanismos de participación ciu-
dadana establecidos a nivel estatal en Nuevo León: los Consejos de Participación
Ciudadana, los Observatorios Ciudadanos y las Juntas de Mejoras. De la misma for-
ma, se propuso establecer el conocimiento ciudadano de dichos mecanismos, como
principales usuarios, beneficiarios e interesados en estos mecanismos.
A través del análisis, se ha demostrado que existen tanto buenas y malas prácticas
en relación con los distintos mecanismos. En un momento determinado, la rela-
ción pretendida entre los Observatorios Ciudadanos y los Consejos de Participación
Ciudadana se ha producido con la implementación de políticas públicas exitosas; no
obstante, el seguimiento sobre todo a los Consejos de Participación Ciudadana por
parte de la Dirección de Participación Ciudadana ha sido escasa. De la misma forma,
aunque las Juntas de Mejoras parecen ser más plurales y abiertos, no están libres de
conflictos, sobre todo en cuanto al uso de los recursos. Finalmente, podemos decir
que el conocimiento ciudadano de los tres mecanismos en general es bajo –sólo superando
el 50% en el caso de los Consejos de Participación Ciudadana– y por lo tanto parece
que su integración en el imaginario ciudadano de Nuevo León está incompleta.
Es importante destacar que el presente estudio se ha limitado a estudiar los me-
canismos de participación ciudadana plasmados a nivel estatal y por lo tanto no da
222
cuenta de la vida más activa en ese sentido a nivel municipal. De la misma forma, el
estudio ofrece un panorama de los tres mecanismos y no entra en detalles profundos
de cada mecanismo. Finalmente, es importante reconocer que con el triunfo electoral
del candidato independiente a Gobernador de Nuevo León, Jaime Rodríguez Calde-
rón, “El Bronco”, es probable que el sistema descrito aquí sufra cambios considerables
en la próxima administración (2015-2021). La apertura de un programa de Audien-
cias Públicas al inicio de su mandato parece ser prueba de ello, debido a que en dichas
audiencias representantes de 16 dependencias del gobierno Estatal escucharán las pe-
ticiones y las reclamaciones de los ciudadanos. Queda por verse cómo se desarrollará
el programa en los próximos años, además de otras iniciativas y cambios que puedan
producirse entre los mecanismos formales de participación ciudadana en el Estado.
No obstante, el capítulo ofrece importantes lecciones en cuanto a los mecanismos
de participación ciudadana, destacando el papel de variables clave incluyendo la nece-
sidad de pluralidad, un grado de autonomía y la eficacia en términos de producción de
políticas públicas. De la misma forma, se ha destacado que existe una falta de conoci-
miento generalizado entre la ciudadanía de los mismos mecanismos que se proponen
como estructuras para garantizar su participación en la toma de decisiones públicas.
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224
Participación ciudadana como mecanismo de
incidencia en las políticas migratorias: el caso del
Colectivo Migraciones para las Américas (COMPA)
Miguel Ángel Márquez Zárate, Luis Ángel Gallegos Rodríguez
y Karla Pérez Guadarrama
El fenómeno migratorio a nivel global se está expandiendo y diversificando; hoy en

día no es posible identificar algún país o ciudadano que no participe, de una u otra
forma, en las corrientes migratorias; a nivel nacional por lo menos cuatro de cada diez
mexicanos están directamente inmiscuidos o participan en este proceso.
Las motivaciones de las personas que migran son múltiples, pero en su mayoría
están vinculadas con un objetivo económico. Principalmente son dos las causas es-
tructurales de las migraciones internacionales actuales: 1) la expulsión de población
en edad económicamente productiva derivada de un precario desarrollo local (requeri-
mientos-disponibilidad de recursos), y 2) la demanda de mano de obra en los sectores
agrícola, industrial y de servicios (oferta-demanda) (Mármora, 2002).
México, por su historia, ubicación geográfica y condiciones socioeconómicas, es un
país de origen, tránsito, destino y gradualmente se ha convertido en un país de retorno.
En su mayoría, dichos flujos migratorios tienen como único fin llegar a EE.UU.
A pesar de que México tiene una larga tradición migratoria, recientemente el fenóme-
no ha tomado gran relevancia dentro de la agenda pública por dos cuestiones: 1) por su-
cesos relacionados con el crimen organizado: secuestros, extorsión, asesinatos, agresiones
sexuales, etcétera, y 2) por la progresiva preocupación internacional por la protección de
los derechos humanos de todas las personas migrantes, a raíz de que en la última década
se han visto amenazados y restringidos por discursos globales –seguridad, terrorismo y
políticas públicas con base en un esquema neoliberal– (Muñoz, 2009).
La búsqueda de alternativas, no sólo para dicho fenómeno sino para otros de
índole político-social, se han empezado a delinear a partir de una visión colectiva,
una nueva visión de gobierno articulada a partir de una intricada red de actores, entre
ellos las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC); actores que, probablemente por
su cultura cívica, han tenido un lugar privilegiado en la toma de decisiones guberna-
mentales (Salazar & Woldenberg, s/f ).
225
Participación ciudadana como mecanismo de incidencia en las políticas migratorias...
En ese sentido, la participación ciudadana a través de las OSC ha reabierto el deba-

te hacia la necesidad urgente de un marco normativo, así como del diseño, aplicación
y evaluación de políticas migratorias integrales, coherentes y fundamentadas en cri-
terios de corresponsabilidad internacional y derechos políticos, sociales, económicos
y humanos que impacten directamente en el bienestar de los migrantes, ya sea de
origen, destino, tránsito o retorno.
Por lo anterior, para el desarrollo de esta reflexión fue necesario ubicar un actor
que, a través de su acción colectiva, ha influido en las decisiones de la agenda públi-
ca en materia migratoria. En ese tenor, el Colectivo Migraciones para las Américas
(COMPA) representa un ejercicio de incidencia en materia migratoria sin preceden-
tes, un esfuerzo que tuvo como resultado el Programa Especial de Migración (PEM)
2014-2015. Documento que por primera vez en la historia de México pone en marcha
un instrumento programático de política migratoria diferenciada,1 integral, de largo
plazo, corresponsable, garante en el respeto de los derechos de los migrantes, orienta-
da al desarrollo y bienestar, intergeneracional, de perspectiva de género, de seguridad
humana, participativa y coordinada institucional y multisectorialmente.
Tomando en cuenta los anteriores planteamientos, las preguntas que orienta esta
investigación son: ¿Cómo influyó la participación ciudadana a través de la figura del
COMPA en la implementación del PEM? ¿Cuáles son los alcances y las limitantes
del PEM?
Para responder a estas preguntas, la investigación se estructuró de la siguiente
forma:
1. En primer lugar se describe la situación actual de la migración en México a partir
de sus 4 características (origen, destino, tránsito y retorno).
2. En seguida se describe cómo se generó un proceso de participación en la genera-
ción de políticas migratorias, a través del Colectivo Migraciones para las Américas
(COMPA).
3. Posteriormente, se aborda la incidencia resultante de la participación del COMPA en
el Programa Especial de Migración 2014-2018, destacando los principales problemas
en materia migratoria que derivaron en los objetivos, estrategias y líneas de acción
del PEM.
Finalmente, se lleva a cabo una valoración de los alcances y limitantes de este ejercicio
de participación ciudadana, a través de las perspectivas de diversos actores involucra-
dos en la consumación del PEM.
1 Migrantes de origen, tránsito, destino y retorno.
226
Miguel Ángel Márquez Zárate, Luis Ángel Gallegos Rodríguez y Karla Pérez Guadarrama
Situación actual de la migración en México
México, por su ubicación geográfica, historia y condiciones socioeconómicas, es un

país que cuenta con las 4 características en el proceso migratorio, es un país de origen,
tránsito, destino y gradualmente se ha convertido en un país de retorno (Cuadro 1).
Las anteriores características hacen que el fenómeno migratorio sea distintivo, ya
que en otros países poseen sólo alguna de estas particularidades. Aunado a que en
México se enfrentan serios retos en materias de derechos humanos del migrante y su
familia, desarrollo económico, corresponsabilidad internacional, gestión de políticas
migratorias, reintegración de los migrantes y sus familias y acceso a la justicia y segu-
ridad de las personas migrantes, familiares y quienes defienden sus derechos.
Cuadro 1: Flujos migratorios en México
Tipo de migración México como país de… Identificación del flujo migratorio
-Migrantes procedentes del Sur con desti-
Origen y destino en las fronte- no a la Frontera Norte de México.
Migración Interna
ras Norte y Sur de México -Migrantes procedentes de la Frontera Nor-
te con destino a México.
Origen Mexicanos con destino a Estados Unidos
- Migrantes procedentes de Estados Unidos
vía terrestre.
- Migrantes procedentes de Estados Unidos
por vía aérea.
Retorno - Migrantes devueltos (nota) por las autori-
dades migratorias de Estados Unidos.
- Migrantes que regresan de manera volun-
taria a sus comunidades de origen.
- Migrantes guatemaltecos procedentes de
Guatemala a México (trabajadores regiona-
Migración Interna- les).
cional - Migrantes guatemaltecos procedentes de
Destino
México a Guatemala (trabajadores tempo-
rales y/o regionales).
- Migrantes centroamericanos devueltos
por las autoridades migratorias mexicanas.
- Migrantes centroamericanos y del Caribe
con destino a Estados Unidos.
por las autoridades migratorias mexicanas.
Tránsito
por las autoridades migratorias estadouni-
denses.
Fuente: Elaboración propia con base a la información obtenida en: Castillo, Manuel Ángel y Nájera, Jéssica (2014),
“México como país de origen, tránsito y destino de migrantes, una revisión a partir de la EMIF NORTE y la EMIF
SUR”, en 20 años de la Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México, SEGOB, UPM, CONAPO, México,
36 pp.
227
Migración de origen
Después de la India, México es el país con mayor población que ha emigrado fuera
de sus fronteras con 13.2 millones de personas, de las cuales 12 millones 189 mil 158
migrantes (98%) radica en los EE.UU. (Ver Ilustración 1). De dicha cantidad, si se
considera a los hijos de migrantes nacidos en ese país, la población de origen mexi-
cano se incrementa a casi los 34 millones (33.5 millones). Los principales lugares de
destino de los emigrantes mexicanos en la Unión Americana son California, Texas,
Nevada, Illinois, Colorado, Carolina del Norte, Florida, Nueva York y Georgia (SE-
GOB & UAS, 2013).
Ilustración 1. Emigrantes Mexicanos en el mundo, 2013
Fuente: Secretaria de Gobernación (SEGOB) & Universidad Autónoma de Sinaloa (UAS), con base en datos de
Naciones Unidas, DESA (2013), citado en SEGOB & UAS (2013), Diagnóstico de los distintos flujos migratorios que
tienen lugar en México desde una perspectiva histórica y comparativa con el contexto internacional, México, p. 38.
Algunas de las principales motivaciones de la emigración en nuestro país son el rezago

social, la vulnerabilidad, los contextos de violencia, reunificación familiar, búsqueda
de un empleo, responder a una oferta de trabajo, estrategia del grupo familiar y/o
conflictos. Mientras que las principales causas estructurales que originan el fenómeno
migratorio de México hacia EE.UU., menciona el Consejo Nacional de Población
(CONAPO), son la demanda de mano de obra mexicana en los sectores agrícola,
industrial y de servicios; el intenso ritmo de crecimiento demográfico de la población
mexicana en edad laboral; la insuficiente dinámica de la economía nacional para ab-
sorber el excedente de fuerza de trabajo; y la tradición migratoria hacia el vecino país
del norte (2002). Las entidades que registran altos grados de intensidad migratoria
son Zacatecas, Guanajuato, Michoacán de Ocampo y Nayarit (INEGI, 2010; CONA-
PO, 2010).
En la última década, la distribución de migrantes mexicanos en EE.UU ha cam-
biado. De acuerdo con datos de la Current Population Survey, entre los años 2003 y
2008, el grueso de la población migrante se encontraba dentro de los rangos de edad
de 18 a 39 años, para el 2012-2014 el incremento en el rango se dio de 40 a 59 años.
228
A pesar de que la participación femenina dentro de estos flujos ha tomado gran

relevancia llegando a un 46.0% frente a un 54.0% del sexo masculino, en los últimos
años su presencia ha disminuido, derivado sobre todo del recrudecimiento de la vio-
lencia y su consecuente afectación de derechos y libertades.
En el ámbito de la emigración mexicana ya radicada en Estados Unidos, los pro-
blemas de este sector se relacionan en su mayoría por el estatus de migrante irregular,
lo cual tras las diversas leyes promulgadas en los últimos años de carácter restrictivo,
les impide el acceso a diversos derechos. Esto se traduce en altas tasas de indocu-
mentación (51%), limitado acceso a la ciudadanía (27%), bajo nivel educativo (45%
tiene secundaria o menos) y escaso dominio del inglés (47%), entre otros (SEGOB
& UAS, 2013).
Migración de tránsito
Dentro de esta dinámica global, México por su ubicación geográfica al sur de los EE.
UU., es un país de tránsito. Aproximadamente cada año cruzan por el territorio na-
cional cerca de 350 mil migrantes, sobre todo centroamericanos y caribeños; de esta
población, alrededor del 95% ingresa por puntos informales en la frontera sur (PEM,
2014; Berumen Sandoval, 2012; OIM, 2014; Martínez, 2015).
Problemas como el incremento de la inseguridad y diversificación de las activi-
dades del crimen organizado: narcotráfico, trata de personas, secuestros, entre otros,
agravan la vulnerabilidad de los sectores ya de por sí inermes, como es el de mujeres
y niños. Es pertinente mencionar el caso de los menores migrantes no acompañados,
que en los últimos años ha cobrado relevancia, a tal grado que es de los temas posicio-
nados durante el Global Forum on Migration & Development, celebrado en Estambul,
Turquía, en Octubre de 2015.
Tras la implementación de políticas restrictivas tanto en México como en el país
del norte, las rutas que tanto migrantes nacionales como extranjeros realizaban, en
los últimos tiempos se han empezado a diversificar. Programas como el “Programa
Integral de la Frontera Sur”, sustentado en una estrategia de Seguridad Nacional, a
pocos meses de su implementación, empieza a dar señales de preocupación, por un
lado en la cuestión de violación a los derechos humanos debido a una mayor presencia
de las fuerzas militarizadas; y por el otro, después de una implementación de operati-
vos para que los migrantes en tránsito no aborden el tren denominado “la bestia”, el
cual transita por lugares que son nichos del crimen organizado. Esto ha derivado en
que las rutas y flujos migratorios estén cambiando de forma drástica, lo que conlleva a que
los migrantes en tránsito estén en situación de mayor vulnerabilidad. En estas nuevas
rutas no se encuentran las redes de apoyo que existían y que asisten a los migrantes en
su recorrido, y que cabe mencionar, la mayoría de los albergues son sustentados por
la sociedad civil organizada y algunos grupos religiosos.
De las 18 localidades mexicanas que tienen cruce con la frontera estadounidense,
los mayores flujos migratorios se encuentran en las localidades de los estados de Baja
229
California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas. Mientras que

en la frontera de México que colinda con Guatemala y Belice, los flujos migratorios
se concentran principalmente en 10 localidades, 8 pertenecen al estado de Chiapas y
2 corresponden a Tabasco (ILUSTRACIÓN 2).
Ilustración 2. Principales rutas de migrantes irregulares
que se dirigen a Estados Unidos
Fuente: Casillas, R. (2007), Una vida discreta, fugaz y anónima. Los centroamericanos transmigrantes en México, Mé-
xico, CNDH-OHM; Citado en Secretaría de Gobernación (SEGOB) (2014), Programa Especial de Migración, 2014-
2018, pp. 35.
Migración de destino
De acuerdo con datos del INEGI, el número de extranjeros que radica en nuestro
país es de 961 mil personas, lo que representa el 1% del total de la población. De
esta cifra, el 83% son de origen estadounidense y le siguen Guatemala, Colombia,
Argentina, Cuba, Honduras y Venezuela (2010).
En el caso concreto de Guatemala, la integración económica, social y cultural
que se vive con el estado de Chiapas, es intensa. Del porcentaje de extranjeros que
ingresan por la frontera sur de manera irregular, casi el 60% son guatemaltecos per-
tenecientes en su mayoría a las localidades Tecún Umán y el Carmen (ambas perte-
necientes al departamento guatemalteco de San Marcos), que ingresan a México para
trabajar temporal o regionalmente, para hacer compras, turismo o visitas familiares
(Dardón S., 2002; SEGOB y UAS, 2013).
230
Migración de retorno
Uno de los efectos de la recesión económica del 2009 y las medidas migratorias imple-
mentadas por el gobierno de EE.UU., ha sido del retorno de los migrantes mexicanos
y sus familias, muchas de ellas familias binacionales.
Cada año se deportan desde EE.UU. aproximadamente 350 mil personas. En el
año fiscal 2012, 409 mil 849 personas fueron deportadas (384 mil 937 hombres y 24
mil 818 mujeres), mientras que en el año fiscal 2013 fueron 368 mil 644 (343 mil 691
hombres y 24 mil 870 mujeres). La población mexicana constituye cerca de dos ter-
ceras partes de los deportados (65% aproximadamente), seguida de los guatemaltecos
(cerca de 10%).2
Datos derivados del Censo de Población y Vivienda de 2010 indican que el número
de migrantes nacidos en México que regresaron de la Unión Americana al menos se
triplicó, al pasar de 267 mil personas entre 1995 y 2000 a 824 mil en el lustro 2005-
2010 (Ramírez & Aguado, 2013, pp. 178-179: Citado en SEGOB & UAS, 2013). De
acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Migración a través del Programa Repa-
triados al Interior de México (PRIM), del 1° de enero al 5 de noviembre del 2015 se
han registrado 139,472 eventos connacionales repatriados y registrados a través de los
9 puntos de repatriación. En su mayoría, esta población es mayor a 16 años (95.9%)
y son hombres (79%); un poco más de la mitad es económicamente activa (65.8%).
En el caso de los hijos de los migrantes de retorno, menos del 5% son menores a 16
años, algunos de ellos obligados abruptamente a dejar el país donde nacieron a raíz
de la repatriación de alguno de sus progenitores. Estos niños(as), como bien se men-
ciona en el Diagnóstico del PEM, no dominan el español y enfrentan obstáculos para
certificar sus credenciales educativas (2014).
Por otro lado, las entidades federativas que registraron mayor número de perso-
nas retornadas fueron los estados de Sinaloa, Michoacán, Guerrero, Oaxaca, Puebla,
Tlaxcala y Guanajuato (Ilustración 3).
2 Véase Transactional Records Access Clearinhouse (TRAC) Immigration, Syracuse Univer-

sity, “ICE Deportations: Gender, Age, and Country of Citizentship”. Disponible en: www.
trac.syr.edu
231
Ilustración 3. Flujo de repatriados mexicanos desde Estados Unidos,

según lugar de residencia en México, 2013
Fuente: Unidad de Política Migratoria SEGOB, con base en UPM/INM, CONAPO, SRE, STPS y EL COLEF, EMIF
Norte 2013; Citado en Secretaría de Gobernación (SEGOB) (2014), Programa Especial de Migración 2014-2018,
p. 34.
Participación ciudadana y políticas migratorias: el caso del Colectivo

Migraciones Para las Américas (COMPA)
Ante los viejos y nuevos problemas del ajuste estructural neoliberal, el déficit y la
crisis de gobernabilidad democrática a finales del siglo XX y principios del presente,
los debates y demandas en torno a una descentralización y fragmentación del poder,
se han hecho cada vez más presentes y más fuertes.
Probablemente uno de los efectos a lo antes mencionado es el cambio en la rela-
ción Estado-sociedad, o más específicamente en la forma en que se ejerce el poder.
La aparición de dinámicas con tendencia a ser más horizontales, por lo menos en el
caso de México, se ha traducido explícitamente con la institucionalización de distin-
tos mecanismos de consulta y participación ciudadana, entendida esta última como
una forma de involucramiento directo por parte de la ciudadanía hacia las acciones
públicas desde una concepción política y de espacio público; e implícitamente con el
reconocimiento para incidir políticamente en el ámbito público de diversos actores,
entre ellos las OSC.
232
La participación ciudadana debe enmarcarse dentro del análisis político coyuntural,

que permita abarcar los matices de dicho contexto y tener una visión más ampliada. En
el contexto mexicano, se aprovechó el cambio administrativo para generar oportunida-
des de incidencia para la construcción de una política migratoria desde el ámbito de las
políticas públicas, donde se identifica como primeros actores a las organizaciones que
estaban congregadas en lo que se denominó el Colectivo PND-Migración.
Dicho colectivo buscaba subir a la agenda pública el tema migratorio y promover
su inclusión a través de los enfoques de desarrollo, derechos humanos y género en
el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, a través de mecanismos de participación
incluyentes y democráticos.3 Se elaboró una Agenda Estratégica Transversal derivado
del encuentro Hacia una política pública migratoria, donde a través de 6 objetivos y
sus ejes de acción se especificaba cómo la migración debía incluirse en el PND 2013-
2018.
Una de las propuestas que presentó el Colectivo fue crear un programa nacio-
nal de migración, que permitiera articular y dar una lógica coherente a las ac-
ciones de política en este tema. El PND, publicado en mayo de 2013, contiene
varias propuestas del Colectivo, incluyendo esta última. […] En el marco del II
Diálogo de Alto Nivel sobre Migración Internacional y Desarrollo, celebrado
en la Asamblea General de ONU en Nueva York, el Colectivo realizó un se-
gundo encuentro, Coordenadas Ciudadanas para una Política Migratoria, del
que derivó la Agenda Programática Presupuestaria Transnacional. La APPT
tomó como base los lineamientos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-
blico (SHCP) para la elaboración de los programas derivados del PND, pro-
poniendo objetivos, estrategias, indicadores y líneas de acción. Posteriormente,
el Colectivo trabajó de la mano con la Unidad de Política Migratoria (UPM)
para crear el Programa Especial de Migración 2014-2018 (PEM) (Córdova
Alcaraz, 2015).
Históricamente se han enmarcado en el campo legislativo distintas leyes que hacen
referencia a la migración en México. A pesar de diversos antecedentes de contar con
una Ley de Migración y de un programa nacional de migración, fue hasta mayo de
2011 cuando dicha ley se publicó en el Diario Oficial de la Federación.4 Como parte
del proceso de la elaboración de la Ley y de su Reglamento se desprendieron fuertes
críticas por la falta de un espacio de participación ciudadana que permitiera la partici-
pación en el ámbito del diseño y estructura de la Ley, así como en la implementación
3 Véase COMPA, Nuestra historia. Disponible en: http://www.imumi.org/pnd/

4 Véase Secretaría de Gobernación, “Decreto por el que se expide la Ley de Migración y se
reforman, derogan, adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Población, del Có-
digo Federal de Procedimientos Penales, la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada,
de La Ley de la Policía Federal, de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, de la
Ley de Inversión Extranjera, y de la Ley General de Turismo”, en Diario Oficial de la Federa-
ción, México, 25 de mayo de 2011. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codi-
go=5190774&fecha=25/05/2011
233
de políticas públicas; tras ese referente se genera la iniciativa para poder incidir en las
políticas migratorias.
Colectivo Migraciones Para las Américas (COMPA)
El Colectivo Migraciones para las Américas (COMPA), al igual que otras organi-
zaciones de la sociedad civil (OSC) en América Latina, ha estado ligado a la idea
de cambio social; en ese sentido, ha visto en la participación ciudadana un camino
virtuoso para incorporar en la agenda pública, específicamente en el Plan Nacional de
Desarrollo 2013-2018, una agenda que atienda el fenómeno migratorio de México de
manera integral, como país de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes (Bece-
rra, 2005; Cunill, 1991; Villarreal Martínez, s/f ).
El Colectivo Migraciones para las Américas (COMPA) está conformado por 128
redes y organizaciones de Estados Unidos, México y Centroamérica. Algunas de las
características de las organizaciones que lo conforman es que la mayoría tiene una
trayectoria de trabajo sólido y sistemático en áreas como la defensa jurídica, organiza-
ción de y para migrantes, investigación, atención psicosocial, capacitación, promoción
del desarrollo local transnacional, prestación de servicios y prevención del riesgo y la
vulnerabilidad entre poblaciones migrantes de las regiones del continente americano
(COMPA, 2013).
El Colectivo Migraciones para las Américas empezó por un pequeño grupo de
organizaciones que trató de compartir una agenda de trabajo en conjunto y entregar
documentos que contenían una articulación donde se posicionaba el tema migratorio
dentro de la agenda pública a los candidatos y la candidata a la Presidencia de la Re-
pública en el año 2012. Una vez que Enrique Peña Nieto fue electo como Presidente
de la República se comenzó con el diálogo con quien fuera nombrado como el en-
cargado de la transición en materia migratoria. A partir de ese momento un número
importante de organizaciones empezó a tener un diálogo creciente y una agenda com-
partida que llevó como resultado la construcción de la agenda trasnacional, la Agenda
Programática Presupuestaria Trasnacional. En dicha agenda se reflejaban los intereses
tanto de las organizaciones, la red de albergues, como de la población migrante de
origen, tránsito, destino y retorno, así como también de grupos como los trabajadores
agrícolas, trabajadores temporales y braceros.
La Agenda Programática Presupuestaria Trasnacional se convirtió en el instru-
mento de trabajo para poder incidir frente a la nueva administración, se sostuvieron
diálogos con la mayoría de los sectores de la administración. Esto permitió que el
gobierno se diera cuenta que existía un nivel importante de articulación y se tomara
seriedad al tema migratorio. Después de celebrarse una serie de diálogos donde se
posicionaba al tema migratorio dentro de la agenda pública, la Secretaría de Goberna-
ción hizo pública la participación en los “Foros Nacionales de Consulta Pública” para
la elaboración del Programa Especial de Migración 2014-2018 (PEM), cuyo objetivo
era el de recabar propuestas provenientes de la sociedad civil organizada, la academia,
sector privado, funcionarios públicos de los tres órdenes de gobierno, la sociedad en
234
general interesada en el tema y sobre todo los actores sociales que estaban involucra-
dos directamente dentro del proceso migratorio, como son las(os) migrantes. Estos
Foros fueron celebrados en Tapachula, Chiapas; Tijuana, Baja California; Reynosa,
Tamaulipas; Guadalajara, Jalisco y Distrito Federal.
A través de la creación de foros, en la construcción de modelos de atención y en
coaliciones donde se comparten ejercicios de incidencia (COMPA), donde histórica-
mente en el esfuerzo por parte de las organizaciones de la sociedad civil de posicionar
el tema migratorio el COMPA ha logrado escalar hasta el último nivel de incidencia
en la toma de decisiones.
Dicho colectivo representa un ejercicio de incidencia en materia migratoria sin
precedentes, un esfuerzo que tuvo como resultado el Programa Especial de Migración
(PEM) 2014-2015. Documento que por primera vez en la historia de México pone
en marcha un instrumento programático de política migratoria diferenciada,5 integral,
de largo plazo, corresponsable, garante en el respeto de los derechos de los migran-
tes, orientada al desarrollo y bienestar, intergeneracional, de perspectiva de género,
de seguridad humana, participativa y coordinada institucional y multisectorialmente.
Esto refleja que detrás de estas dos formas de incidir existen distintas concepcio-
nes de participación ciudadana e incluso de la transformación social, resaltando la falta
de oportunidades o espacios para que de una manera estratégica y en conjunto se
construyan cosas en común.
El Colectivo Migraciones para las Américas ha fungido como esos espacios de ar-
ticulación donde la participación ciudadana visto desde las dos formas de incidencia ha
congeniado y logrado subir a la agenda pública la migración con todas sus vertientes.
En las políticas migratorias se aprecia una profunda crisis de representatividad,
es decir, los migrantes no están siendo interlocutores con el gobierno, quienes desa-
rrollan este papel son representantes, organizaciones o activistas; esto tiene ver con
relación a las consecuencias de que el tema migratorio está vinculado a una profunda
marginación social de quienes viven la migración.
Los cinco objetivos del Programa Especial de Migración 2014-2018
Como se mencionó con anterioridad, uno de los mayores alcances de participación

ciudadana, en materia de políticas migratorias, es la construcción del Programa Es-
pecial de Migración 2014-2018, ya que por primera vez en la historia de México se
pone en marcha un instrumento programático de política migratoria enfocada en los
migrantes de origen, tránsito, destino y retorno, desde una visión integral, de largo
plazo, corresponsable, garante en el respeto de los derechos de los migrantes, orienta-
da al desarrollo y bienestar, intergeneracional, de perspectiva de género, de seguridad
humana, participativa y coordinada institucionalmente y multisectorial.
5 Migrantes de origen, tránsito, destino y retorno.
235
El PEM es el resultado de una acción colectiva. Para su análisis y planeación se

recabaron más de dos mil propuestas, se incluyeron 5 foros regionales en México
(Tijuana, Reynosa, Guadalajara, Distrito Federal y Tapachula), 3 foros ciudadanos en
el exterior (Chicago, Los Ángeles y Zúrich), 2 reuniones con académicos y expertos y
múltiples reuniones con instancias federales, así como la herramienta de consulta en
línea para captar opiniones de mexicanos en cualquier lugar del mundo.
En ese sentido, el PEM constituye una base de política migratoria emitida des-
de una visión compartida de intereses entre los diversos actores públicos y privados
(instancias del gobierno federal con los gobiernos locales, las organizaciones civiles,
la academia, los gobiernos extranjeros y las agencias internacionales), con objeto de
atender adecuadamente la complejidad y diversidad de las situaciones que componen
el fenómeno migratorio en nuestro país.
El PEM, sin duda, constituye la unión de diversos discursos en función de las
diferentes perspectivas que intervinieron para su elaboración. Su fundamentación se
centra en temas como derechos humanos del migrante y su familia, desarrollo econó-
mico, corresponsabilidad internacional, gestión de políticas migratorias, reintegración
de los migrantes y sus familias, así como acceso a la seguridad de las personas migran-
tes, sus familias y a quienes defienden sus derechos.
El Programa Especial de Migración 2014-2018 se articula a partir de cinco objeti-
vos nacionales establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, 26 estrate-
gias, 195 líneas de acción y 11 indicadores (Diagrama 1).
Diagrama 1. Los cinco ejes rectores del PEM 2014-2018
Elaboración propia con base a información del Programa Especial de Migración 2014-2018.
236
Fomentar una cultura de la legalidad, de derechos humanos y de valoración de la

migración
Dada las características de cada flujo migratorio en México, uno de los grandes ob-
jetivos del PEM es la elaboración de un marco jurídico que señale con claridad la
responsabilidad de los tres órdenes de gobierno respecto a los derechos y garantías de
los migrantes.
Como bien se menciona en el diagnóstico del PEM, a pesar de que en el año
2011 se inició un proceso de modificaciones en materia migratoria con la Ley de
Migración, éstas siguen siendo insuficientes, por lo cual, para los próximos años será
necesario incluir compromisos internacionales y homologar las muy diversas leyes y
reglamentos, tanto nacionales como estatales, para garantizar derechos fundamentales
que propicien un ambiente favorable para las personas migrantes.
Actualmente, la política migratoria se caracteriza por ser incongruente y obsta-
culizadora, falta de una definición de política migratoria desde un enfoque global,
participación desigual de los actores involucrados, precaria coordinación, planeación,
monitoreo, evaluación, transparencia y rendición de cuentas, así como una falta de
mecanismos que aseguren y difundan los derechos, obligaciones y garantías de los
migrantes y de sus familias. Estos son los principales problemas a los que se enfrenta
la población migrante.
La falta de información puntual y confiable es otro gran reto que se relaciona
directamente con las percepciones que se tienen de la migración. Tanto los migrantes
como los inmigrantes se enfrentarán a los prejuicios positivos o negativos. Desde la
emigración, las imágenes que se pueden conformar son las de pérdida,6 deserción,7 des-
compresión8 o de purificación.9 Desde la inmigración, las imágenes que pueden llegar
6 Se asocia a la emigración de recursos humanos calificados.

7 Se relaciona en parte a la “de pérdida”, pero también incorpora elementos como condiciones
represivas o de abandono, en el sentido de que viera al país como una empresa constructiva.
8 Se atañe a la teoría de “válvula de escape” por la cual el flujo migratorio compensa los des-
equilibrios de las sociedades con exceso de población.
9 La cual tiene como fin erradicar la sociedad de origen por considerarla contaminada. Esta
imagen es generalmente mantenida por regímenes dictatoriales y es paralela a procesos de emi-
gración masiva. Un ejemplo de este tipo de política es la desarrollada en la época porfiriana en
México, donde el progreso iba relacionado directamente con la raza europea.
237
a conformar tanto para el nativo como para el que retorna son la xenofilia10 y en su
contraparte las xenofóbicas,11 exofóbicas12 y endofóbicas.13
Estas imágenes, como bien menciona Mármora (2002), corresponden a una parte
fundamental en la definición de políticas migratorias. En el caso de la inmigración
de mexicanos y personas de origen latino a Estados Unidos, la suma de múltiples
imágenes prejuiciosas ha derivado, por un lado, en ver a la migración mexicana como
negativa, y por el otro, en políticas migratorias no objetivas, que no terminan de cla-
rificar la condición de los millones de inmigrantes irregulares.
Por último, otro de los problemas que en esta propuesta se menciona, es la falta
de fuentes estadísticas especializadas en migraciones. A pesar de que existen casi 70
centros de estudio académicos y gubernamentales, no se ha consolidado un sistema
de información que permita un monitoreo continuo del fenómeno, así como de las
intervenciones de los diversos actores, en particular la inclusión de criterios y con-
sideraciones relativas a las migraciones en el diseño, operación y evaluación de las
Por todo lo anterior, este objetivo se deriva de 3 grandes problemáticas:
a) Percepciones negativas de la migración.
b) Políticas migratorias incongruentes y precarias.
c) Falta de mecanismos que aseguren y difundan los derechos, obligaciones y garan-
tías de los migrantes y de sus familias.
Para la consecución de este objetivo se establecieron 5 estrategias y 39 líneas de acción
(Diagrama 2). Entre las acciones que destacan se encuentran:
1. Reformas al marco normativo en materia de derechos sociales y humanos.
2. Adecuaciones y/o instrumentaciones en el diseño institucional federal y local de
políticas en materia. Se incorpora una visión global del fenómeno.
3. Generación de mecanismos de coordinación interinstitucional para la atención
integral a niñas, niños y adolescentes repatriados y potencialmente migrantes.
4. Incorporación de temas migratorios y de interculturalidad en planes de estudio
del tipo básico.
10 Se entiende como la actitud por la cual el extranjero es visto como superior, ya sea desde la
visión étnica, cultural, social y/o nacional.
11 Se basa en el prejuicio negativo al extranjero, ya sea desde la postura del prejuicio y lucha
tribal hasta la discriminación institucionalizada.
12 A pesar de que no se relaciona directamente con la migración, si lo cimentamos a esta
situación, representa el rechazo, derivado del miedo a lo desconocido, del nativo al extranjero,
al inmigrante.
13 Es imagen, se relaciona con el rechazo al propio grupo de pertenencia social, cultural,
religioso o étnico, y constituye la adaptación pasiva al integrismo desde la visión de las carac-
terísticas de “la mayoría”.
238
5. Creación de un sistema nacional de información y estadística migratoria.
Diagrama 2
Objetivo 1. Fomentar una cultura de la legalidad,

de derechos humanos y de valoración de la migración
Elaboración propia con base a información del Programa Especial de Migración 2014-2018 y Matriz estratégica
del PEM, p. 12.
Incorporar el tema migratorio en las estrategias de desarrollo regional y local
La migración vista como un eje de desarrollo económico y social no es un tema

nuevo; de hecho, esta correlación ha estado presente desde los inicios de la reflexión
del fenómeno migratorio. El papel que juegan los migrantes dentro de la dinámica
mundial, regional, nacional y local, es de suma importancia, ya que se trata de actores
potencialmente articuladores de desarrollo. Hacia finales del siglo pasado y principios
del actual, la relación “migración-desarrollo” se ha pensado, desde un enfoque mal-
tusiano, como positiva para los países de origen; ya que la migración es considerada
como una “válvula de escape” o un paliativo para aliviar los efectos del crecimiento de
la población que se queda en estos países subdesarrollados; uno de esos efectos por
ejemplo es la pobreza.
En contraparte, para los países receptores, países desarrollados, la migración ma-
siva, desde un enfoque mercantilista, representa prosperidad, ya que el crecimiento
poblacional económicamente es ventajoso. Más allá de que estas teorías han servido
de fundamento para las políticas migratorias, es un hecho que los recursos derivados
239
de esta relación, por lo general han beneficiado sólo a alguna de las partes. En el caso
concreto de México, esta relación ha beneficiado a Estados Unidos (Mármora, 2002).
La importancia de debatir y poner el dedo en el renglón de la falta de políticas
migratorias coherentes a los contextos actuales, radica en combatir las causas y los
efectos de los procesos migratorios por medio de estrategias de desarrollo incluyentes.
A pesar de que los efectos de esta relación son variados, las políticas de desarrollo
en materia migratoria se han concentrado en las remesas que reciben las familias de los
migrantes mexicanos a partir de un desarrollo primario. Proyectos, acciones y obras
de infraestructura y equipamiento han sido los objetivos que han tenido programas
como “Programa Presupuestario S061”, “Programa 3x1 para Migrantes”, que opera
la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), y “Fondo de Apoyo a Migrantes”
(FAM), que administra la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) a través
de la Unidad de Política y Control Presupuestario de la Subsecretaría de Egresos.
Sin embargo, las remesas, más allá de ser un potenciador de desarrollo en las lo-
calidades y regiones, se han convertido en el elemento que proporciona un bienestar
superficial inmediato, es decir, las remesas se convierten en la oportunidad de adquirir
electrodomésticos, renovación y construcción de casas, etcétera.14 Como se menciona
en el diagnóstico del PEM, estos recursos no se han traducido en un factor determi-
nante para el desarrollo local, menos regional. Del total de los recursos enviados, el
90% se destinó a la compra de alimentos, vivienda y otro tipo de consumo, y menos
del 3% a proyectos productivos (EMIF Norte, 2013; citado en el PEM, 2014).
Esta relación migración y desarrollo, entre otras cosas, pone en evidencia tres pro-
blemáticas, mismas que dan fundamento al presente objetivo que se analiza:
a) Pérdida poblacional, que deriva en un creciente empobrecimiento y despoblado de
las regiones expulsoras.
b) Política migratoria inadecuada y desigual.
c) Desaprovechamiento del potencial de la migración.
Para la consecución de este objetivo se incluyeron 5 estrategias y 33 líneas de acción
(Diagrama 3). Entre las acciones que destacan se encuentran:
1. Aprovechamiento de capacidades y habilidades de las personas extranjeras residen-
tes en México.
2. Creación de esquemas eficientes de atracción y circulación de talentos que for-
talezcan el mercado laboral e impulsar el intercambio de buenas prácticas del
Gobierno de México.
14 Véase De Rosas Quintero, J., “Exilio político por hambre. Efectos de la recepción de re-
mesas en los consumos alimentarios de hogares rurales en Morelos y Tlaxcala”, en Contreras
Suárez, E. et al. (coords.), Gobernanza, desarrollo local y migración internacional (en proceso
de publicación).
240
3. El fortalecimiento del ahorro y la inversión entre las personas migrantes y sus

familiares, a fin de facilitar su acceso a opciones crediticias y convertir las remesas
en un activo financiero en pro del desarrollo.
4. Estrechar los lazos entre la diáspora y el desarrollo en México.
Diagrama 3
Objetivo 2. Incorporar el tema migratorio en las estrategias de desarrollo

regional y local
del PEM, pp. 12.
Consolidar una gestión migratoria eficaz, fundamentada en criterios de facilitación,

corresponsabilidad internacional, seguridad fronteriza y seguridad humana
De los 191 puntos de tránsito internacional de personas, en los 3 mil 152 kilómetros
de frontera con Estados Unidos, existen 32 puntos de tránsito internacional terrestre.
Se estima que diariamente se realizan un millón de cruces sin verificación, principal-
mente de población residente en las ciudades fronterizas. Estos puntos, para su con-
trol, apenas tienen asignados 450 agentes federales. En contraparte, en la frontera sur,
la situación es todavía más grave: en los 1 mil 149 kilómetros de la línea fronteriza,
sólo existen 11 puntos de tránsito internacional terrestre, mientras que operan hasta
370 lugares de tránsito informal (PEM, 2014).
Como se mencionó en apartados anteriores, México es un país de tránsito y des-
tino. Existe un cuantioso volumen de movimientos de entrada de personas de manera
irregular en las regiones fronterizas por motivos familiares, comerciales y laborales.
241
En la frontera sur es donde la problemática se hace más evidente. Alrededor de 40

a 70 mil trabajadores temporales se mueven en dicha frontera; el estado que concentra
la mayor cantidad de población es el estado de Chiapas. La magnitud de las personas
de Centroamérica y Caribe que atraviesan por México para llegar a EE.UU. es muy
grande. Una estimación del Mtro. Salvador Berumen Sandoval, Director de Inves-
tigación del Centro de Estudios Migratorios del Instituto Nacional de Migración
(INM), menciona que los migrantes centroamericanos que transitaban por México
antes de la política restrictiva de Estados Unidos era en un número superior a los 400
mil al año; tras su implementación, así como el incremento de problemas de insegu-
ridad, narcotráfico y delincuencia organizada en México, la cantidad se redujo (Ibid.;
Berumen Sandoval, 2012; OIM, 2014).
Otra de las problemáticas del fenómeno migratorio es la vulnerabilidad de muje-
res y niños. A pesar de que se reporta una disminución en estos sectores (Berumen,
2012), el número de menores de 18 años que viaja solo se ha incrementado. En el año
2007, el 50% de los menores viajaba sin la compañía de un familiar; en el 2012 la cifra
aumentó en un 25%. Este problema en materia de gestión migratoria reclama una
urgente solución por la falta de capacidad en las instalaciones del Sistema Nacional
para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) para albergarlos.
Otro de los problemas que también se contemplan en el Programa Especial de
Migración 2014-2018 es pérdida de tiempo en puntos fronterizos derivados de proce-
dimientos administrativos burocráticos.
Por último, otro de los grandes desafíos de gestión migratoria es la atención de los
migrantes retornados, mismos que no sólo incluyen a detenidos en la región fronteri-
za, sino a migrantes que han vivido y trabajado en Estados Unidos.
Estos datos, sin duda, ponen en evidencia la precariedad del control migratorio,
de igual manera el déficit de infraestructura, tecnología, recursos presupuestales y
humanos, situación que coloca a México en condiciones de alta vulnerabilidad.
En ese sentido se ubicaron tres problemáticas principales:
a) Inseguridad fronteriza.
b) Política migratoria inadecuada.
c) Pérdida de tiempo en puntos fronterizos derivados de la burocracia.
Para el alcance de este objetivo se incluyeron 6 estrategias y 44 líneas de acción (Dia-
grama 4). Entre las acciones que destacan se encuentran:
1. El fortalecimiento de los mecanismos de colaboración y coordinación, nacional e
internacional, para favorecer la corresponsabilidad y la facilitación de la movilidad
internacional de personas de manera ordenada, segura y ágil; sobre todo de los
repatriados irregulares.
2. Generación de mecanismos de repatriación de población mexicana y retorno asis-
tido de población extranjera.
242
3. El mejoramiento y modernización de la infraestructura física, tecnológica y hu-

mana.
Diagrama 4
Objetivo 3. Consolidar una gestión migratoria
del PEM, pp. 14
Favorecer los procesos de integración y reintegración de las personas migrantes y sus

familiares
Como se mencionó en apartados anteriores, una de las ecuaciones que mueve las
migraciones masivas son las relaciones población-territorio, requerimientos-disponi-
bilidad de recursos, o bien oferta-demanda, ya sea con tintes sociales, económicos o
políticos. La relación con EE.UU. hasta mediados de los 60´s se había caracterizado
por tener una relación oferta-demanda con base económica; un ejemplo de ello es el
Programa de Cooperación Binacional, conocido como “Brasero” (1942-1964), dise-
ñado principalmente para satisfacer las necesidades agrícolas, los bienes manufactu-
rados y la producción de armamento de Estados Unidos y sus aliados en la guerra en
principio y posteriormente para el mercado interno. No obstante, tras lo ocurrido en
el 2001 con los atentados terroristas a las Torres Gemelas en Nueva York, la política
migratoria restrictiva que llevaba EE.UU. desde 1987, se intensificó.
Entre los efectos de esta política restrictiva actual, se encuentra la población que
retorna de manera forzosa o voluntaria, muchos de ellos devueltos a México con la
modalidad de criminales, la mayoría por faltas menores y/o administrativas. De esta
población repatriada, casi dos terceras partes manifestaron que no intentarán regresar
243
a Estados Unidos (65%), cifra inédita si la comparamos con el 2008 (18%) (PEM,
2014). Cifras relativas a la reintegración económica y social de las personas migrantes
de retorno no son del todo alentadoras, a pesar de que la mayoría es económicamente
activa; las competencias adquiridas durante la experiencia migratoria no son aprove-
chadas del todo por el mercado interno. De igual manera, otro punto relevante y de
suma urgencia son las necesidades específicas de las familias binacionales que llegan al
país, hijos de los migrantes de retorno que fueron abruptamente obligados a dejar el
país en que nacieron a raíz de la repatriación de alguno de sus progenitores.
Ahora, si hablamos de población inmigrante en México, concretamente de la po-
blación centroamericana, haitiana y de refugiados, la mayoría de estos sectores se
encuentra en condiciones desfavorables, en comparación con los que se encuentra en
condiciones de integración económica. Una de las propuestas que pone en la mesa
el PEM es el acceso a la nacionalidad, elemento que es decisivo no sólo para la inte-
gración social, sino para dotar a este sector de mejores herramientas para ejercer sus
derechos.
Otra problemática que manifiesta el PEM, es la de los mexicanos que residen en el
exterior, principalmente los que residen en EE.UU., ya que la mayoría presenta altos
niveles de marginación, pocas oportunidades de movilidad social, limitado acceso a
bienes y servicios públicos e invisibles para los sistemas de protección y promoción de
sus derechos fundamentales. Por ejemplo, el limitado acceso de los jóvenes mexica-
nos indocumentados a la educación superior, fundamentalmente, por las restricciones
normativas a su financiamiento. En ese sentido, la aprobación del DREAM Act federal
representa una iniciativa importante para regular la condición de cerca de 2.1 millones
de indocumentados menores de 35 años (IPC, 2012; citado en PEM, 2014).
Por lo anterior, se ubicaron tres problemáticas principales:
a) Segregación y discriminación.
c) Problema de índole social, político y económico.

1. Diseñar e impulsar acciones para promover el desarrollo social, cultural y político
de las personas migrantes y sus familiares, para garantizar su acceso a los servicios
públicos en el país en condiciones de igualdad y equidad.
2. Promover la cohesión social entre población nacional y extranjera, por medio de
sinergias y esquemas de cooperación entre diversos actores.
3. Con respecto a la diáspora mexicana, se pretende fortalecer las capacidades consu-
lares para promover el acceso a servicios y su integración a la sociedad de destino.
244
4. Desarrollo de acciones para la integración de población migrante mexicana en

retorno, con énfasis en grupos en situación de vulnerabilidad, promoción de la
unidad familiar y el aprovechamiento de capacidades.
Diagrama 5
Objetivo 4. Favorecer los procesos de integración y reintegración de las personas

migrantes y sus familiares
del PEM, p. 15.
Fortalecer el acceso a la justicia y seguridad de las personas migrantes, sus familiares

y quienes defienden sus derechos
Kofi Annan, ex-secretario General de las Naciones Unidas, al recibir su premio Nobel
de la Paz, dijo:
Las fronteras reales de hoy no separan las naciones, sino al poderoso del desva-
lido, al libre del esclavizado, al privilegiado del humillado. Hoy no hay muros
que puedan crear una división entre las crisis humanitarias o de los derechos
humanos en una parte del mundo y las crisis de la seguridad nacional en otra.
Estas palabras exponen los efectos que acompañan la migración irregular. Efectos que
impactan directamente en el bienestar de los migrantes.
En los últimos años se ha observado una diversificación de las actividades del
crimen organizado. Estas organizaciones, como diversos estudios en materia así lo
demuestran, han encontrado en las rutas migratorias la oportunidad para realizar
secuestros, extorsión, asesinatos, trasiego de armamento, incorporación forzada a la
245
delincuencia organizada, trata de personas, agresiones sexuales y cobro de cuotas por

uso de medios de transporte. Si a esta problemática se le suma el factor invisibilidad,
no es de sorprender que se den hechos trágicos como lo ocurrido en el estado de Ta-
maulipas,15 suceso que expuso sin tapujos el contexto que por muchos años han vivido
mujeres y hombres de todas las edades, en su mayoría jóvenes centroamericanos en
su trayecto para llegar a Estados Unidos. Falta de agua y alimento, insolación, caída
del tren, extorsión y robo, según datos derivados de los migrantes centroamericanos
devueltos por las autoridades mexicanas o estadounidenses en 2013, fueron los prin-
cipales problemas que enfrentaron en México. De esta población sólo el 25% recibió
asistencia en el territorio nacional, sobre todo por parte de casas del migrante o al-
bergues y, en menor medida, por Grupos Beta, particulares, iglesias y organizaciones
(EMIF Sur, 2014; citado en PEM, 2014).
Ante la falta de gobernabilidad por parte del Estado mexicano frente a problemas
como inseguridad-migración, la incursión de actores como las Organizaciones de la
Sociedad Civil desempeñan un papel de suma relevancia, no sólo para hacer visible las
diversas problemáticas por la que atraviesan los migrantes en su travesía, sino porque
son un sector que suministra servicios y organiza redes institucionales que cuentan
con experiencia y reconocimiento social. Por lo anterior, estos actores, así como de
otros agentes sociales que les brindan apoyo y asistencia, se han vuelto un blanco del
crimen organizado (Ibid., 2014).
Por lo anterior, se ubicaron tres problemáticas principales:
a) Agresiones e inseguridad.
c) Violaciones de los derechos humanos.

1. Impulsar y fortalecer mecanismos interinstitucionales para prevenir y combatir
delitos de tráfico, trata de personas, extorsión y secuestro de personas migrantes.
2. Aumentar la confianza en las instituciones y profesionalizar a los servidores públi-
cos que atienden el tema migratorio.
3. Facilitar y fomentar la denuncia.
4. Dar certidumbre en los procesos judiciales; así como garantizar el ejercicio pleno
de derechos, particularmente en estaciones migratorias, estancias, albergues, refu-
gios y casas de migrantes.
5. Fortalecer la coordinación y colaboración entre los actores involucrados.
15 El hallazgo de 196 cadáveres en abril de 2011 en fosas en San Fernando, Tamaulipas (Turati,
2013).
246
Diagrama 6
Objetivo 5. Fortalecer el acceso a la justicia y seguridad de las personas

migrantes, sus familiares y quienes defienden sus derechos
del PEM, pp. 16.
Alcances y limitaciones del Programa Especial de Migración 2014-208
En este apartado se presenta una valoración de los alcances y limitaciones del Pro-
grama Especial de Migración 2014-208, a partir de las perspectivas de actores clave.
En este sentido, se realizaron en total 5 entrevistas abiertas, donde las preguntas
que se les hicieron fueron: ¿Cómo ve el fenómeno de la migración en México?, ¿Qué
es el Colectivo Migraciones Para las Américas? ¿Qué es el Programa Especial de Mi-
gración? y ¿Cuáles son los alcances y las limitaciones del PEM?
Producto de la realización de estos foros, se obtuvo la construcción del Programa
Especial de Migración. Por primera vez el país cuenta con un documento que busca
coordinar o establecer las líneas base de la coordinación para una política migratoria;
sin embargo, se carece de mecanismos definidos para poder bajarlo al beneficio de la
población migrante. Dichos mecanismos se encuentran dentro del área presupuesta-
ria, para su implementación y evaluación.
La articulación es percibida como el mecanismo idóneo para la participación ciu-
dadana; a partir de esa articulación se da la incidencia dentro de las políticas públicas,
el PEM es un ejercicio de ciudadanía, de reclamo de derechos, de conocimiento de
marcos normativos y obligaciones del Estado.
247
Alcances
Existe una tendencia por ampliar los espacios de diálogo y tratar de representar los
intereses de la sociedad que estén reflejados en documentos y marcos normativos que
rigen la política pública; sin embargo, el gran desafío es que ninguno de los acuerdos
que se establecen en la interlocución sociedad civil-gobierno se cumple y ninguna de
estas leyes se implementa, se evalúa y se le asigna un presupuesto competente a la di-
mensión de la problemática, como parte de una “negociación política” dónde aparen-
temente se refleja una representación de las propuestas provenientes de la ciudadanía,
perpetuándolo como un avance incompleto o engañoso.
Replicando las palabras de la “Asamblea Popular de Familias Migrantes” (APO-
FAM), Organizaciones de la Sociedad Civil perteneciente al “Colectivo Migraciones
Para las Américas”:
El mayor alcance que tuvo este ejercicio de incidencia fue la capacidad de ar-
ticulación de las OSC para poder construir un solo documento –prototipo del
PEM- que representara las necesidades y puntos de vista de todos los actores
que componen el COMPA. …Cuando la sociedad civil organizada ve más allá
de su agenda doméstica y es capaz de compartir para construir documentos
compartidos, ahí se construye un gran momento de oportunidad, una oportu-
nidad de entablar un diálogo y una incidencia profunda.
El compa dio una gran muestra de humildad, de capacidad de trabajo disci-
plinado y el resultado yo creo que está a la vista, el gobierno ya no se pudo ir
a ningún lado; o sea, se arrinconó porque a donde quiera que iba encontraba
el mismo documento, entonces ya no podía decir que no, y entonces eso fue
el gran momento de incidencia, de ahí el gran “atorón”, pues es lo que viene
después.
Es decir, se fortalecieron los espacios formales de colaboración con el objetivo pri-

mordial de vincular a distintos actores en las discusiones y debates acerca de la mi-
gración internacional y política migratoria a través de la participación en eventos que
representaban dicho fenómeno.
Por primer vez existe en el país un instrumento de política pública que establece de
manera muy clara qué acciones específicas tienen que desarrollar las 45 dependencias
de la administración pública federal; sin embargo, los alcances del PEM se han visto
limitados en tanto no se ha podido bajar de manera integral para el beneficio de la
población migrante.
Se reconoció la interrelación ente la migración y el desarrollo en las regiones y
localidades que participan en los procesos migratorios, dando lugar a inversiones para
la generación de empleos en zonas maginadas y de alto índice migratorio.
248
Limitaciones
Las principales limitaciones se encuentran en la estrategia nacional de implementa-

ción del programa, que tenga como pilar un discurso político de alto nivel, es decir,
se necesita un mensaje de alto nivel por parte del secretario de Gobernación para que
tenga un mayor alcance y que sea de mayor conocimiento para la población.
Por otro lado, la falta de presupuesto asignado para la implementación del pro-
grama ha representado otra limitante, así como también la ausencia de presupuesto
que sea canalizado a opciones que están estipuladas en el PEM. Se ha gestionado la
propuesta de incluir en el presupuesto de egresos de la Federación un anexo técnico,
que permitiría identificar qué dependencia implementa algún programa y cuanto re-
curso es asignado.
No es un programa de carácter nacional, es decir, en su calidad de programa
especial no estipula o se obliga a las dependencias su total implementación, sólo ad-
quiere un carácter de “sugerido” y depende mucho del presupuesto que cada entidad
federativa o municipio le asigne para poder aterrizarlo y que beneficie a la población
migrante.
Conclusiones
En lo que concierne a la participación ciudadana enfocada a la incidencia en materia

de política pública, es importante entender la relevancia que se tiene al trabajar de una
manera conjunta y articulada en un colectivo con el fin de posicionar el tema migrato-
rio dentro de la agenda pública, entender el contexto político-social en el que se desa-
rrolla, donde la transición del gobierno y de la administración pública federal es clave.
El COMPA surge identificando 1) el cambio en el gobierno como lo dictan los
tiempos políticos electorales, 2) una lectura donde se establece la importancia de anti-
ciparse a ese cambio, asumiendo que se cerrarían espacios de participación ciudadana,
cuestión que ha venido sucediendo los últimos tres años.
El ejercicio de participación ciudadana requiere necesariamente de dos actores:
el ente público y la sociedad civil organizada, interesada e informada. En este
sentido, desde el enfoque gubernamental, para la integración de los particu-
lares en las acciones o definiciones relacionadas con la política migratoria se
requiere, por un lado, de la normatividad que lo permita o regule, porque de
otra manera, no habría espacios para hacerlo; y por el otro, del compromiso de los
servidores públicos en funciones de acatar lo establecido en dichas normas y
generar espacios de diálogo, dejando a un lado el costo del ejercicio de poder
para poder escuchar las demandas ciudadanas (Espinosa Cantú, 2015).
En este sentido, la participación ciudadana tiene que ver específicamente con la ca-
pacidad de incidencia dentro del Plan Nacional de Desarrollo; se pueden identificar
elementos innovadores en términos de trabajo de las organizaciones, es decir, se rea-
249
lizaron trabajos colectivos para identificar los temas más importantes de la agenda
que se encuentran plasmados en la estrategia nacional. Con los resultados derivados
de dichos trabajos se comenzó a participar en todos los espacios de consulta pública.
Es necesario contar con una estrategia nacional de implementación que incluya un
discurso de alto nivel, mencionando que si bien el PEM no es un programa prioritario
sí es importante para lo que resta del sexenio, al mismo tiempo que se necesita un
trabajo de articulación y de seguimiento no desde la Unidad de Política Migratoria,
sino desde la oficina de la Subsecretaría de Población, Migración y Asuntos Religio-
sos, que se tenga mayor capacidad política para negociar con la SHCP el tema del
presupuesto, con la CONAGO para hacer una alineación de los programas estatales y
de igual manera con los organismos municipales.
De esta manera, obteniendo una visión de largo plazo, se puede contribuir a una
visión de país que plantee y trabaje de manera estratégica, tomando como referente
los posibles escenarios de las próximas décadas, en el ámbito nacional así como en el
internacional.
Es importante destacar que el PEM derivado de la incidencia pública ejercida a
través de la participación ciudadana es parte de una política que en su esencia busca
ser corresponsable, orientada al desarrollo de la comunidad y al bienestar del mi-
grante, que tiene matices intergeneracionales, que vela por la seguridad humana, que
permite la participación del sector poblacional beneficiado y que ayuda a una mayor
gestión para la atención de los migrantes.
Para la implementación, busca ser un programa coordinado interinstitucional-
mente, donde su atención derive en una complementariedad de mercados laborales
para generar oportunidades de vinculación con la diáspora, así como también su aten-
ción en cuestión de género y criterios diferenciados.
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252
Participación ciudadana y control social en la gestión
pública. Propuesta para un modelo local
Adela Figueroa Reyes1
La participación ciudadana y el control social en la gestión pública están profunda-

mente ligadas con la creación del Estado mexicano y por ende de la administración
pública. Han pasado por diversas fases o etapas de desarrollo, desde la fase ortodoxa
como un Estado gendarme con plenas atribuciones para controlar la acción pública;
la fase heterodoxa, conocida también como etapa del Estado de bienestar, y la neo-
clásica, donde se ve a la administración pública más diversificada en sus funciones, vi-
sualizando un Estado más regulador que interventor. En la actualidad, la complejidad
de las demandas sociales, los grandes problemas económicos y la crisis de legitimidad
y gobernabilidad de sus gobiernos, exigen un replanteamiento a fondo del Estado
mexicano, ya que los ciudadanos no ven reflejados en los resultados gubernamentales
una mejoría en su calidad de vida.
En respuesta a estos magros resultados, los ciudadanos han perdido la confianza
en las instituciones políticas y sociales, peligrando con ello las bases mismas del con-
sentimiento de los gobernados (Rivera, 2013). Por consiguiente, la debilidad demo-
crática que presentan los gobiernos, atenúa que éstos requieran considerar de forma
precisa la inclusión de la ciudadanía, ya que es en este caso específico la creación de
confianza es vital y la participación es una condición esencial para crearla (CTTRC,
2004).
Para contrarrestar lo anterior, las instituciones de la democracia representativa
han tenido que redefinir forzosamente el concepto de la democracia –como forma
de gobierno–, con el fin de consolidar sus valores y patrones de acción; es decir, han
adquirido una serie de rasgos, provenientes de diferentes regímenes y corrientes del
pensamiento (Fernández, 2001), permitiendo su complementariedad con la democra-
cia participativa, modelando así una nueva forma de institucionalización democrática
(Márquez, 2013), que no limite al ciudadano al simple ejercicio del voto, sino que
1 Una primera versión de este artículo fue presentada como ponencia en el “XX Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública”, que se
llevó a cabo en la ciudad de Lima, Perú, del 10 al 13 de noviembre de 2015.
253
Participación ciudadana y control social en la gestión pública. Propuesta para un modelo local
propicie espacios para promover e impulsar la intervención del mismo en la toma de

decisiones respecto a los asuntos públicos.
El derecho de participación ciudadana en la gestión pública conlleva establecer
mecanismos para ello, complementarios a los previstos para la representación política
en el Estado; actualmente los gobiernos enfrentan nuevos retos, los cuales demandan
una sociedad más exigente con los servicios que presta el gobierno y con las demandas
ciudadanas de mejorar su calidad de vida; por ello se tienen que considerar nuevos
mecanismos de participación y cambiar a nuevas formas de administrar que contem-
plen elementos de eficacia, eficiencia, valor público, calidad en el servicio, transparen-
cia, rendición de cuentas y participación ciudadana en la formulación, implementa-
ción y evaluación de las políticas públicas, referenciados a un impacto positivo sobre el
desarrollo social y la calidad de vida de las personas, lo que contribuye a garantizar el logro
de niveles de calidad y excelencia en su desempeño.
Por otra parte, el control social es un derecho y deber de los ciudadanos, los cuales
pueden ejercerlo mediante la participación ciudadana organizada y vinculada con el
poder público con el objetivo de controlar el buen manejo de la administración públi-
ca e incidir en decisiones sobre las políticas públicas en todos los niveles de gestión.
En este sentido, teniendo presente que la participación de los ciudadanos en la
vida pública desencadena una serie de efectos positivos en la relación gobernantes y
gobernados, tales como la consolidación de la democracia, tolerancia, solidaridad, co-
rresponsabilidad, transparencia y la equidad, entre otros, conviene plantearse algunas
preguntas: ¿qué espacios de participación para el control social tiene el ciudadano?,
¿qué mecanismo de participación ciudadana vinculado a la evaluación de los resulta-
dos de la gestión pública se puede aplicar en un gobierno local?
Para tratar de responder a estas dos preguntas, el trabajo se divide en dos partes:
la primera hace referencia al marco teórico conceptual sobre la evolución de la admi-
nistración pública vinculadas con el tipo de Estado, abordando los aspectos o acuer-
dos que a nivel Latinoamérica se han tomado por los Estados, particularmente lo
relacionado a la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana y Buen Gobierno,
así como el marco legal y normativo de la materia en México; en la segunda parte,
se presenta la propuesta de un modelo de evaluación ciudadana de la gestión pública
para el gobierno local, particularmente para el estado de Baja California, concluyendo
con algunas reflexiones sobre los retos de la participación ciudadana y control social
de la gestión pública.
Marco teórico referencial
A manera de introducción dibujaremos una línea de tiempo entre las fases que ha
recorrido la evolución de la administración pública, sin soslayar que cada una de ellas
corresponde al desarrollo y papel del Estado.
254
Adela Figueroa Reyes
En la primera fase de la disciplina llamada ortodoxa, resalta la necesidad de diso-

ciar la administración de la política, se vislumbra el papel del gobierno con grandes
cuerpos burocráticos y con altos grados de eficiencia; en esta etapa, las organizaciones
gubernamentales se concebían como un monolito, con estructuras jerárquicas vertica-
les y un fuerte poder centralizado; la visión del Estado era la de un Estado Gendarme
con plenas atribuciones para controlar la acción pública.
Más adelante y en contraste con la fase anterior, se desarrolló la etapa heterodoxa
de la disciplina, este periodo se caracterizó con cuestionar los postulados clásicos de
la dicotomía entre administración y política, se reforzaron la visión legal y normativa
del comportamiento burocrático, dando más peso al factor humano; ahora bien, en
cuanto a la visión del Estado, podemos mencionar que en este periodo se identifican
las primeras visiones del Estado de Bienestar, también llamado Estado de Providencia
(Aguilar, 2007).
En una tercera fase llamada neoclásica se presenta una mayor ruptura con los
valores tradicionales de la disciplina –legal, procedimental– en términos de la visión
del Estado; hacia la segunda mitad del siglo XX se logra la visión ampliada del Es-
tado benefactor. Aquí vemos, entonces, a la administración pública más diversificada
en sus funciones; se incorporan las políticas públicas, se da una mayor cobertura en
los servicios públicos, así como un incremento en las presiones sociales; por ende, se
presenta la necesidad de rediseñar las estructuras organizacionales.
En la medida en que se fue haciendo más compleja la administración de los recur-
sos públicos se vio la necesidad de analizar e implementar las políticas públicas, vistas
como herramientas en el accionar del gobierno; era entonces la visión de un Estado
interventor; la interacción con otros agentes intergubernamentales se mostraba cada
vez más evidente; paralelamente en esta fase se dieron las primeras propuestas de
descentralización, flexibilización y democratización en la toma de decisiones, así como
una mayor preocupación por los resultados.
Al darse la crisis del Estado de bienestar –en los setenta e inicios de los ochenta–
se generaliza la desconfianza de la ciudadanía con respecto a las funciones del Esta-
do, la ciudadanía reclamaba mayor dinamismo en la actuación de la administración
pública; es en este periodo cuando se busca con más vehemencia lograr la eficiencia
como valor central de la gestión pública; se requería ampliar los servicios, se requería
la legitimación de las acciones del gobierno; es en esta fase neoclásica donde surge el
concepto de gestión pública; aquí vemos un Estado más regulador.
A finales de los ochenta y principios de los noventa, a lo que conocemos hoy como
Nueva Gestión Pública (NGP), se visualiza al Estado como un Estado más responsa-
ble por sus acciones y orientado a resultados más que a los procesos. La acción pública
no sólo se circunscribe a la acción gubernamental, es donde se precisa que lo público
trasciende a lo gubernamental; se incorpora la visión de un Estado que ya no puede ni
debe gobernar solo, se incluyen nuevos actores: el poder de la sociedad organizada y la
interacción de redes de políticas; al crecer la complejidad de los problemas, incapacita
al Estado para resolverlos por sí solo, es el momento donde se introduce la idea de
255
gobernanza (Sánchez, 2007); es justamente en esta época cuando se introduce el con-

cepto de buen gobierno (good governance), apoyado en estudios por el Banco Mundial
(1994), en los países con bajo crecimiento económico y crisis financieras, concluyendo
que el deficiente desempeño de las administraciones públicas se debe al “mal gobierno
(poor governance)”. Esto se refleja en problemas como i) falta de responsabilidad y de
una rendición de cuentas de los poderes públicos; ii) falta de transparencia; iii) escasa
capacidad de previsión de los políticos y funcionarios; iv) crecimiento de la desigual-
dad social y económica; v) aumento de la corrupción, y vi) ausencia del Estado de
Derecho. Para Alberdi, “el buen gobierno es la forma de ejercicio del poder en un país
caracterizada por rasgos de eficiencia, transparencia, rendición de cuentas, participa-
ción ciudadana y el Estado de Derecho, los cuales reflejan la determinación del go-
bierno de utilizar los recursos disponibles a favor del desarrollo económico y social”.
Un aparato administrativo incapaz de responder eficazmente a las demandas de la
sociedad dio como resultado el cuestionamiento del Estado como ente obeso ineficaz
e ineficiente. Un aparato organizacional que se produce a sí mismo, con intereses
propios y desvinculado con la sociedad, genera crisis de legitimidad al Estado; en
consecuencia, crisis entre la relación Estado-sociedad.
La sociedad de nuestros días no cree que lo público sea exclusivo del ámbito estatal
como se dio en décadas anteriores; reclama lo público como propio y repliega al Esta-
do a ser un articulador de la voluntad ciudadana; se podría decir que la participación
ciudadana es el reflejo del crecimiento social, político, económico y cultural de una
sociedad, propia de los países desarrollados y que es ingenuo trasponer este contexto
a la sociedad mexicana; que esto no es posible en un país como México, en donde
existen más de 55.3 millones de pobres, y poco más de 11.4 millones de personas en
pobreza extrema (Coneval , 2015); donde el ranking de percepción de la corrupción
es de 103 de un total de 177 países (Transparencia Mexicana, 2014); en donde 22.1%
de jóvenes de 15 a 29 años no estudian ni trabajan (OCDE, 2016), y donde de alguna
forma persisten formas pre modernas y caciquiles de gobernar, presentándose un
binomio de corrupción-pobreza y una falta de confianza en los políticos y en general
en la actuación de los gobiernos.
Con este escenario podríamos pensar que estamos lejos de lograr incursionar en
la participación ciudadana y muy lejos de que los ciudadanos tengan influencia en la
toma de decisiones públicas y el control social de la gestión pública.
Pero ¿qué se entiende por participación ciudadana? Veamos algunos conceptos.
Para Velásquez y González (2003: 19), la ciudadana es “proceso social que resulta de la
acción intencionada de individuos y grupos en busca de metas específicas, en función
de intereses diversos y en el contexto de tramas concretas de relaciones sociales y de
poder”; también la participación ciudadana podemos entenderla como un “conjunto
de prácticas ( jurídicas, económicas, políticas y culturales) que colocan a una persona
como miembro competente de una sociedad y que tienen su fuerte de legitimidad en
la titularidad de derechos” (Cardarelli y Rosenfeld, 1998: 123).
256
Para fines de este trabajo, se entenderá por participación ciudadana en la gestión

pública,
el proceso de construcción social de las políticas públicas que, conforme al interés
general de la sociedad democrática, canaliza, da respuesta o amplía los derechos
económicos, sociales, culturales, políticos y civiles de las personas, y los derechos
de las organizaciones o grupos en que se integran, así como los de las comunidades
y pueblos indígenas (Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana, 2009: 2-3).
El derecho de participación ciudadana en la gestión pública conlleva establecer
mecanismos para ello complementarios a los previstos para la representación política
en el Estado, retomando lo establecido por la Carta Iberoamericana de Participación
Ciudadana 2009, la cual reconoce que el “Estado es esencial en la construcción de
los intereses colectivos, en la búsqueda de un desarrollo con mayor equidad y justicia
social, y como garante de un orden social democrático” (CIPCGP, 2009: 3).
De esta manera emerge como paradigma social la búsqueda de una democracia
plena que se soporte en los derechos de información, participación, asociación y ex-
presión sobre lo público, esto es, en el derecho genérico de las personas a participar
colectiva e individualmente en la gestión pública.
El derecho de participación ciudadana se tiene que orientar en general por el
principio de corresponsabilidad social, por el cual los ciudadanos individualmente o
agrupados en colectivo, contribuyen al bien común o interés general de la sociedad.
La participación ciudadana en la gestión pública refuerza la posición activa de los
ciudadanos como miembros de sus comunidades, permite la expresión y defensa de
sus intereses, el aprovechamiento de sus capacidades y experiencias, contribuyendo de esta
manera a mejorar la calidad de vida de su población. Asimismo, va constituyendo una
nueva ciudadanía en la que los individuos van adquiriendo una mayor disposición a
informarse y a exigir resultados al gobierno.
Desde el punto de vista de los gobiernos, la participación ciudadana en la gestión
pública ayuda a abordar los conflictos y a propiciar acuerdos, así como a aumentar su
legitimidad y efectividad de las decisiones mediante la participación actividad de los
miembros de una comunidad, mediante la formulación o evaluación de políticas pú-
blicas, de presupuestos participativos, o de consultas públicas, entre otros.
Como ya se mencionó anteriormente, en la burocracia tradicional se asume que la
responsabilidad de la administración sólo puede ser exigible por la ciudadanía a través
de los representantes electos y que se hace posible a través de un sistema de comandos
y controles jerárquicos, que presupone la separación de la política de la administra-
ción y la primacía de aquélla sobre ésta (Cunill, 2000); en este sentido, el ciudadano
no necesita preocuparse por la administración pública, mas sí de las políticas públicas;
y si no están de acuerdo con las que han sido definidas por un gobierno, ellos tienen
un medio directo de corregir la situación con las elecciones de los gobernantes; por
otra parte, en un modelo de mercado se asume que la única verdadera accountability
es aquella que puede ser exigida por los consumidores a través del mercado, pues éste
257
permite que las verdaderas preferencias de la ciudadanía sean expresadas y la responsa-

bilización de la administración pública puede ser exigida por el cliente de los servicios
públicos (Osborne y Gaebler, 1994).
A finales de la década de los noventa se suscita una coincidencia respecto de la
necesidad de apertura y receptividad de la administración, originada por el déficit en
la gobernabilidad, y a partir de una mejor comprensión de la naturaleza misma del
aparato del Estado, comienza a ser reclamada una reconexión de la administración
pública y la democracia; con ello, la noción del control social como un medio para
lograr la responsabilización del aparato de Estado también comienza a experimentar
transformaciones. Es así como surge la exigencia en la rendición de cuentas, en un
sentido más amplio, como la conciencia de que para que el poder sea democrático no
basta con que derive de fuentes legítimas, sino que es preciso que su propio ejercicio
sea también legítimo, a partir, en principio, de la posibilidad de su justificación y
subsecuente contestación por otros, propiciando el control social (Cordera, 2008).
Se puede definir el control como aquella fase del proceso administrativo a través de
la cual se establecen estándares para evaluar los resultados obtenidos con el objeto de
corregir desviaciones, prevenirlas y mejorar continuamente las operaciones (Münch,
2005), buscando asegurar una respuesta a un resultado, ya sea de individuos, orga-
nismos o variables, ajustados a ciertos patrones, metas o expectativas previamente
definidas.
En ese tenor se entenderá el control social como el derecho y el deber de los ciuda-
danos y ciudadanas quienes, como ejercicio de su derecho de participación ciudadana,
busquen la vinculación con el poder público, a fin de controlar el buen manejo de
la administración pública con la finalidad de incidir en decisiones sobre las políticas
públicas, en todos los niveles de gestión de lo público.
Los objetivos del control social, entre otros, son: aumentar la capacidad de in-
fluencia de la sociedad civil sobre el papel regulador del Estado para fortalecer el
poder ciudadano; equilibrar las relaciones de poder, fortaleciendo la democracia par-
ticipativa; proponer alternativas para el mejoramiento permanente de la gestión de
lo público para contribuir al buen vivir, y prevenir y denunciar actos de corrupción o
impunidad que van en detrimento de la calidad de vida de la población.
Propuesta de un modelo de evaluación ciudadana de la gestión pública

para el gobierno local
A continuación, se presentan de manera general los mecanismos y marco normativo

para la participación ciudadana y el control social en México y en el estado de Baja
California en particular, para posteriormente presentar la propuesta de un modelo de
control social para el gobierno local.
Primero, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos estable en sus
artículos 6, 8 y 26, el derecho a la información, la petición de la misma, así como el
258
derecho a participar en la planeación democrática del desarrollo nacional respectiva-

mente.
El 9 de febrero de 2004 se publica la Ley Federal de Fomento a las Actividades
Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil, en la cual se establecen medidas,
mecanismos e instrumentos para fomentar la participación de las OSC’s, definiendo
los derechos y obligaciones de éstas, así como las facultades de los organismos para
darle cumplimiento a lo anterior.
El 30 de abril de 2012, en el Senado de la República, se aprueba la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, generada por
el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), y que
tiene la finalidad de: a) garantizar el derecho de acceso a la información pública gu-
bernamental, b) proteger datos personales que están en manos del gobierno federal,
y c) resolver sobre las negativas de acceso a información que las dependencias o enti-
dades del gobierno federal hayan formulado; además, es una institución rectora con
facultades, atribuciones y responsabilidades en materia de trasparencia independiente,
con personalidad jurídica y patrimonio propio.
Por otra parte, la administración federal establece en su Plan Nacional de Desa-
rrollo 2013-2018 (PND), un enfoque transversal, México en Paz, con la estrategia II,
Gobierno Cercano y Moderno y la línea de acción: “estrechar desde la Oficina de la
Presidencia, la Secretaría de Gobernación y demás instancias competentes, la vincula-
ción con las organizaciones de la sociedad civil y promover la participación ciudadana
en la gestión pública” (PND, 2013-2018: 104).
Derivado del PND, se desprende el Programa para un Gobierno Cercano y Mo-
derno, cuyo objetivo 1 es
impulsar un gobierno abierto que fomente la rendición de cuentas en la APF,
mediante la estrategia “1.1 fomentar la participación ciudadana en las políticas
públicas y en la prevención de la corrupción”, y la línea de acción 1.1.2 donde se
pretende “establecer mecanismos de consulta con el sector privado, organismos
y OSC para la toma de decisiones gubernamentales” (PND, 2013-2018: 105).
Es indudable que existen mecanismos de participación ciudadana con los que el gobier-
no de la República intenta dar espacios de participación en materia de políticas públicas,
pero éstos no tienen la suficiente fuerza para la toma de decisiones, no tienen digamos
los “dientes” que se requieren para una toma de decisiones afectiva; en algunos de los
casos se han convertido en meros simuladores del gobierno, legitimando las decisiones o
acciones de gobierno en turno. Por ejemplo, existen mecanismos en el marco de la polí-
tica internacional impulsados por la Secretaría de Relaciones Exteriores para la inclusión
de organizaciones de la sociedad civil mexicanas en la agenda internacional del país; en
la política ambiental, la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales coordina
mecanismos para la consulta y participación de la sociedad civil en todos los estados de
la República; y en política social existen mecanismos para la participación activa y la co-
rresponsabilidad de la sociedad civil en el combate al hambre y la pobreza impulsados por
259
distintas instancias de la Secretaría de Desarrollo Social; por otra parte, la Secretaría de la

Función Pública impulsa mecanismos de participación en dos ámbitos específicos, que son
las contrataciones y obra pública por un lado, y los programas de desarrollo social por el
otro. En el primer caso, se trata de los Testigos Sociales, una figura que como su nombre
lo indica, está enfocada en la observación por parte de representantes de la sociedad de
procedimientos de contrataciones y obra pública que abarquen altos montos financieros; el
segundo se trata de la Contraloría Social, entendida como la organización y la capacitación
a beneficiarios de programas de desarrollo social.
En el marco del Programa para un Gobierno Cercano y Moderno, el Gobierno
de la República impulsa la realización de Ejercicios de Participación Ciudadana en
las instituciones de la Administración Pública Federal, con el fin de mejorar la toma
de decisiones gubernamentales y fortalecer la apertura y la rendición de cuentas del
Gobierno a la ciudadanía. Un Ejercicio de Participación Ciudadana es una sesión de
diálogo con actores del sector privado y de la sociedad civil, de la que se derivan pro-
puestas ciudadanas para la toma de decisiones gubernamentales.
Por lo que hace a mecanismos de participación ciudadana en el estado de Baja Cali-
fornia se tienen: i) Ley de participación ciudadana del estado de Baja California, publicada
en el Periódico Oficial No. 7, de fecha 16 de febrero de 2001. Los instrumentos de par-
ticipación ciudadana que esta ley establece son de tipo político tales como el plebiscito,
referéndum y la iniciativa Ciudadana; ii) Instituto Electoral y de Participación Ciudadana.
Las principales funciones de este instituto son organizar el proceso electoral a nivel estatal
y promover y fomentar la cultura cívica y la formación ciudadana; iii) ley de transparen-
cia y acceso a la información pública para el estado de Baja California, publicada en el
Periódico Oficial No. 42, de fecha 01 de octubre de 2010. En el artículo 2 de esta ley se
establecen como objetivos: a) fijar procedimientos para garantizar que toda persona pueda
tener acceso a la información pública que genere o se encuentre en posesión de los sujetos
obligados señalados en esta ley, así como a sus datos personales, mediante procedimientos
sencillos, gratuitos y expeditos; b) transparentar la gestión pública mediante la difusión de
la información completa y actualizada que generan, administran o posean los sujetos obli-
gados; c) garantizar la protección de los datos personales en poder de los sujetos obligados;
d) garantizar una adecuada y oportuna rendición de cuentas de los sujetos obligados a la
ciudadanía, a través de la generación y publicación de información sobre sus indicadores
de gestión y el ejercicio de los recursos públicos, de forma completa, veraz, oportuna y
comprensible, y e) promover la cultura de transparencia y acceso a la información pública,
dando origen al Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Baja
California (ITAIPBC).
En México, 28 de los 31 estados cuentan con una ley de participación ciudadana,
que contemplan en su articulado instrumentos de la democracia directa; si bien el
que se cuente con una ley no garantiza que ésta sea aplicada plenamente, es un primer
paso; el siguiente paso es lograr que exista un interés institucional y ciudadano para
lograr un aumento de la participación ciudadana mediante mecanismos directos en el
control social de la gestión pública.
260
El artículo 69 de la Ley General de Desarrollo Social (2004) establece la figura de

la Contraloría Social en los programas federales de desarrollo social. La Contraloría
Social se define como
El conjunto de acciones de control, vigilancia y evaluación que realizan las
personas, de manera organizada o independiente, en un modelo de derechos
y compromisos ciudadanos, con el propósito de contribuir a que la gestión
gubernamental y el manejo de los recursos públicos se realicen en términos de
transparencia, eficacia, legalidad y honradez, así como para exigir la rendición
de cuentas a sus gobernantes (SFP (2015).
La figura de contraloría ciudadana se da sólo a nivel federal, no se evalúa ni controlan
las políticas públicas a nivel local, por lo que a continuación se propone un modelo
que contribuya en la formación e información de la gestión pública, buscando es-
tablecer compromisos referidos a la adopción e implementación de mecanismos de
participación de la sociedad civil en la prevención y el combate a la corrupción y en
general buscar el control ciudadano para lograr un gobierno más abierto y democrá-
tico. Primeramente se presentan los fundamentos teóricos para enseguida abordar los
niveles de evaluación y participación de este esquema.
El modelo propuesto en este apartado se fundamenta en la teoría clásica de la adminis-
tración (Fayol, 1984), la teoría general de sistemas (Bertalanffy 1969), y en el enfoque de
la nueva gestión pública (Aguilar, 2007; CLAD, 2007). La teoría clásica de Fayol aporta
al modelo los principales elementos de la administración presentados por la planeación,
organización, mando, coordinación y control (Quiroga, 1989); de la teoría general de sis-
temas de Bertalanffy (2006) se retoman los conceptos de sistema, sistema abierto, entrada,
proceso de convención, salida y retroalimentación, y finalmente en lo que respecta a la
nueva gestión pública (Aguilar, 2007; CLAD, 2007), se suman los aspectos de resultados,
transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana.
La teoría general de sistemas se basa en dos pilares básicos: aportes semánticos y
aportes metodológicos, engloba la totalidad de los elementos del sistema estudiando, así
como las interacciones que existen entre los elementos y la interdependencia entre ambos.
El modelo sistémico de Bertalanffy buscó constituir un modelo práctico para con-
ceptualizar los fenómenos que la reducción mecanicista de la ciencia clásica no podría
explicar. En particular, la teoría general de sistemas proporciona un marco teórico
unificador tanto para las ciencias naturales como para las sociales; es un método que
permite unir y organizar conocimientos con la intención de una mayor eficacia de
acción.
El enfoque de sistemas en este modelo permite abordar la evaluación en diversos
niveles o subsistemas de evaluación, que a su vez pueden constituir niveles individua-
les de evaluación, pero a la vez interdependientes unos de otros: un nivel macro, un
nivel meso y un nivel micro.
El nivel de evaluación macro se integra por todos aquellos elementos o factores
que afectan o influyen en el sistema principal, entendido como el sistema respon-
261
sable de lograr los resultados previamente establecidos. Este nivel se compone por
aspectos de política pública y sus impactos. En el nivel meso agrupa la evaluación de
los subsistemas, los cuales son responsables de la conversión de insumos o entradas
en resultados; agrupa la estructura, los procesos, recursos materiales, financieros e
informáticos, que las dependencias y entidades de la administración pública utilizan
para cumplir sus propósitos. Por último, el nivel micro comprende la evaluación de
los recursos humanos y su corresponsabilidad en el proceso para el logro de resultados
del sistema o programa; es decir, implica evaluar las capacidades del personal y su
compromiso en el grado de avance de los resultados.
El proceso de este modelo está integrado a su vez por elementos de la administra-
ción clásica, tales como: la planeación, organización, integración, dirección, control y
evaluación (Fayol, 1984). En el elemento de planeación, es importante dar respuesta
a las preguntas de ¿para qué evaluar? y ¿qué evaluar?; interrogantes que constituyen
parte de los insumos (información) que harán la razón de ser del sistema; de tal
manera, que permitirá que el diseño del proceso de conversión o caja negra sea el
adecuado para lograr el resultado que se busca alcanzar.
En este sentido, el modelo propuesto pretende que las razones de la evaluación
sean las que se orienten por la búsqueda de una agenda de desarrollo que incluya esta-
bilidad macroeconómica, una mayor equidad, una asignación más efectiva de recursos
y un crecimiento económico sostenible (CEPAL, 2015).
La gestión pública es la mediadora entre las políticas públicas y los resultados que
se obtengan en su implantación en el campo de la administración; al mostrar los re-
sultados de la gestión pública, se garantiza una administración más transparente que
genere información sobre el uso de los recursos públicos. “En teoría, a través de estas
consecuencias, un sistema de evaluación contribuye a democratizar la gestión y a ejer-
cer un control más racional del gasto público, para fortalecer por tanto la capacidad
de gobernar del Estado” (Cunill y Ospina, 2003: 14). Dentro de los elementos que
motivan la evaluación destaca el tratar de determinar si se está logrando la eficacia,
eficiencia, gobernabilidad y el fortalecimiento democrático en la acción del Estado
(Ackerman, 2005); lo que si bien es cierto, es que los motivos pueden ser diversos, y
de la respuesta de ¿para qué evaluar?, depende directamente de cómo se responderá
en la práctica la otra pregunta: ¿qué evaluar?
El Estado del Arte de la evaluación de los programas públicos sugiere que la evalua-
ción debe orientarse principalmente a determinar si los resultados que se esperaban se
han cumplido (Banco Mundial, 2002). Esta orientación contrasta con los modelos de
Stake (1996), Schuman (1967), Scriven (1967) y Stuffleam (2000), de tal manera que la
pregunta ¿qué evaluar? está en función con los niveles de evaluación macro, meso y micro.
Los elementos de organización, integración, dirección, control, estarán presentes
en la caja negra o proceso de conversión del sistema de evaluación. Finalmente, el
elemento de evaluación será representado por la retroalimentación del sistema que
incluirá las aportaciones del enfoque de la nueva gestión pública: evaluación de resul-
tados, transparencia, y participación ciudadana.
262
La evaluación del modelo propuesto se hace a través de la participación de la

sociedad civil, mediante la creación de una Contraloría Social, que permita lograr
la transparencia y rendición de cuentas del programa o política pública, y a su vez,
evaluar los resultados y sus efectos (Tatagiba, 2006). La Contraloría Social tendría
las facultades de determinar el método a utilizar en la evaluación; también será la
responsable de difundir la información de los resultados a fin de que el sistema se
retroalimente y conozca si el programa o política pública da respuesta o no a las ne-
cesidades para el que fue creado.
La Contraloría Social evaluaría en función de los niveles macro y meso; en el
campo del primero, se revisarían los impactos del Plan Estatal de Desarrollo (PED)
y los Planes municipal de Desarrollo (PMD), los programas sectoriales y las políticas
públicas. Mientras que en el segundo, la evaluación de los programas se harían a
través de todos los subsistemas participantes en el proceso de conversión o caja negra:
procesos del programa, recursos materiales, recursos financieros, tecnologías de la
información y la comunicación, entre otros aspectos.
La evaluación del nivel micro, necesariamente, debe estar a cargo de la dependen-
cia o entidad encargada de administrar el programa, ya que la evaluación en este nivel
comprende evaluar el desempeño del programa y del recurso humano en la operación
del programa; en ese sentido, “la aplicación exitosa de políticas sociales depende de la
experiencia y la competencia de los profesionales, del grado de cooperación y de com-
promiso de los participantes, y de identificar y aprender de modelos que han tenido
éxito” (Bozeman, 2006: 189). Por ello, se requiere contar con un Sistema de Evalua-
ción del Desempeño para un presupuesto orientado a resultados, el cual se aplique en
diferentes niveles de decisión de la dependencia o entidad.
Este nivel, a su vez, debe contar con diversos componentes, los cuales se deben de
presentar en tres momentos: en un primer momento al planificar, programar y pre-
supuestar el programa; se debe considerar el PED, PMD, el Plan Sectorial y estudios
de impacto; se recomiendan como herramientas en esta etapa, la elaboración de árbol
de problemas, árbol de objetivos y matriz de indicadores de resultados, dando como
consecuencia el presupuesto con enfoque a resultados. En un segundo tiempo de
monitoreo y evaluación, donde se establecen indicadores de gestión y resultados in-
termedios del programa. Finalmente, el tercer momento es el relacionado al informe
de resultados o rendición de cuentas.
Es importante resaltar que en este nivel se requiere aplicar evaluaciones del des-
empeño con base en resultados de manera individual y grupal; al igual que se elaboran
los presupuestos con base en resultados; recursos y personal deben estar alineados al
logro del mismo propósito (Cuadro 1).
263
Cuadro 1. Componentes del sistema de evaluación del desempeño a nivel micro

Momentos Elementos Técnicas y/o herramientas
PED, PMD, Plan sectorial y es- Consulta ciudadana y mesas
Planificación
tudios de impacto, marco legal. intersectoriales
I Árbol de problemas, árbol de
Programación Presupuesto con enfoque a
objetivos y Matriz de indicadores
Presupuestación resultados
de resultados
Evaluación del desempeño
Monitoreo y Indicadores de gestión del personal.
II
evaluación y resultados Monitoreo de indicadores y
resultados
Informes de resultados ante el
III Rendición de cuentas Portal de transparencia
Congreso y Contraloría Social
Fuente: Elaboración propia con base en la adaptación de experiencia chilena (2007).
Conclusiones
Actualmente los gobiernos enfrentan nuevos retos, mejores servicios públicos, mayor
crecimiento económico, trasparencia, rendición de cuentas, justicia, respeto a los de-
rechos humanos y en general mayor calidad de vida para sus gobernados; por ello se
tienen que considerar nuevos mecanismos de participación y cambiar a nuevas formas
de administrar que contemplen elementos de eficacia, eficiencia, calidad en el servi-
cio, transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana en la formulación
e implementación de las políticas públicas, referenciados a impactos positivos sobre
el desarrollo social y la calidad de vida de las personas, para lo cual debe ser esen-
cialmente democrática, garantizando el logro de niveles de calidad y excelencia en su
desempeño.
Entre los retos que hay que enfrentar, se encuentran que hay avances y retrocesos,
ya que al cambiar de administración ya sea a nivel federal, estatal o municipal, se tiene
que continuar con la exigencia de información y la resistencia a proporcionarla; es ne-
cesario incorporar a mayor número de ciudadanos comprometidos por la búsqueda de
la transparencia, la rendición de cuentas de los entes públicos y en general la búsqueda
del Buen Gobierno, entendido como “aquél que busca y promueva el interés general,
la participación ciudadana, la equidad, la inclusión social y la lucha contra la pobreza,
respetando todos los derechos humanos, los valores y procedimientos de la democracia y
el Estado de Derecho” (CIBG: 4, 2006).
El control social constituye un derecho y deber de los ciudadanos, los cuales pue-
den ejercerlo mediante la participación ciudadana organizada y vinculada con el poder
público, con el objetivo de controlar el buen manejo de la administración pública e
incidir en decisiones sobre las políticas públicas en todos los niveles de gestión.
En México emerge una ciudadanía crítica, vigilante y participativa, pero aún débil
en materia de participación ciudadana; los mecanismos y marco normativo que se
presentan en el Estado para la participación ciudadana y el control social son mínimos
264
y no se fomentan instrumentos o estrategias adicionales de participación por parte del

Estado como mecanismos de gobernabilidad democrática; por ello es necesario crear
mayores mecanismos de participación ciudadana para el control social; en ese sentido,
debemos reconocer la necesidad y el compromiso de crear y desarrollar acciones que
fortalezcan la participación ciudadana para incidir en el control social; a manera de
propuesta se subrayan las siguientes: i) fomentar una cultura de colaboración entre
los ciudadanos preocupados y ocupados por incidir en las decisiones públicas; ii) di-
fundir las normas de participación ciudadana a fin de que se conozcan y respeten por
todos; se pueden establecer escuelas de participación y gestión social; iii) fortalecer
a organizaciones sociales y comunitarias y sus redes, e instancias de participación a
nivel regional, nacional e internacional; iv) ampliación del espacio de esferas públicas
autónomas y, en general, de áreas de intermediación desde la sociedad civil respecto al
sistema político y las instituciones del mercado, y v) retomar los principios señalados
en el Código Iberoamericano de Buen Gobierno (CIBG, 2006): “objetividad, tole-
rancia, integridad, responsabilidad, credibilidad, imparcialidad, dedicación al servicio,
transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, igualad de género y
protección de la diversidad étnica y cultural, así como del medio ambiente” (CIBG:
3, 2006) y establecer reglas claras para la interacción entre los actores, así como me-
canismos y modalidades diversas para esta interacción, entre las distintas formas de
organización y de acción colectiva; finalmente, vi) desarrollar una política de influen-
cia orientada a la búsqueda de inclusión en el sistema con vistas a la intervención en las
políticas y en la toma de decisiones, pero también a la participación en la construcción
de un orden democrático más inclusivo.
La participación ciudadana y el control social constituyen medios de referencia
y herramientas útiles para un mejor desempeño institucional, en la medida en que
se comprendan las ventajas que ambas ofrecen y la ciudadanía se organice de manera
comprometida y responsable y exija a los entes públicos mayores espacios de partici-
pación y mejores resultados, se abren oportunidades efectivas para alcanzar mejores
niveles de gestión y mayor satisfacción ciudadana.
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267
La participación ciudadana en el proceso legislativo
mexicano: inercias y oportunidades
Khemvirg Puente Martínez y Anahí Gutiérrez Luna
Este trabajo se propone describir la importancia central del papel de los ciudadanos
en el proceso legislativo e identificar algunos de los principales obstáculos a los que
se enfrenta la sociedad cuando intenta participar en un proceso legislativo. El caso
mexicano tiene algunas particularidades relevantes debido al tránsito democrático que
en los últimos veinte años se experimentó y que significó el traslado de una buena
parte del proceso político al Congreso, después de décadas de centralizar las decisiones
legislativas en las oficinas presidenciales.
El capítulo está organizado en tres apartados. En primer lugar, se presenta una
aproximación conceptual sobre los principios que identifican a una democracia re-
presentativa y a la relación que debe prevalecer entre el ciudadano y la institución
representativa. Posteriormente, se aclaran las diferencias entre un proceso legislativo
y la etapa técnica del misma; es decir, el procedimiento legislativo, con el fin de
identificar no sólo a aquellas etapas en que es deseable propiciar la participación ciu-
dadana, sino las principales dificultades a que se enfrenta la ciudadanía en esas arenas
parlamentarias. Además, se explica por qué la idea del parlamento abierto resulta una
propuesta viable para enfrentar los problemas de desconfianza hacia las instituciones
legislativas. En la tercera parte se exponen dos casos recientes de procesos legislativos
para ejemplificar dos rutas de contraste en materia de procesos legislativos abiertos y
cerrados. El primero se refiere a la reforma en materia de transparencia, y el segundo
a la reforma constitucional en materia energética.
El ciudadano en el centro de la toma de decisiones
Los gobiernos democráticos se basan en el principio fundamental de que los ciudada-

nos participan, al menos, en la elección de sus gobernantes. Esta concepción mínima
define a la democracia como un sistema en el que los gobernantes son seleccionados
mediante elecciones competitivas. En este marco, debe existir un umbral mínimo de
sufragio universal, masculino y femenino; elecciones libres, competitivas, regulares y
limpias; más de un partido político y fuentes de información diversas y alternativas.
269
La participación ciudadana en el proceso legislativo mexicano: inercias y oportunidades
No obstante, es indiscutible que un proceso electoral competitivo no es suficiente

para asegurar la racionalidad, ni la representatividad o la igualdad (Przeworski, 1997).
Las elecciones no son suficientes para que los conflictos se resuelvan; por ello, una
concepción minimalista de la democracia no exenta de la necesidad de pensar en un
diseño institucional que contribuya a mejorar su calidad.
Desde una visión tradicional, en los sistemas democráticos la representación pue-
de definirse como una relación en la que el que adopta las decisiones políticas ha sido
autorizado, mediante la celebración de una elección por un período limitado, por el
hecho de compartir determinadas características como ideología e intereses y una
cierta identificación emocional con el que lo elige para que actúe en su beneficio; por
lo que deberá, posteriormente, rendir cuentas (Pitkin, 1967 en García, 2007).
El principio de elección de los gobernantes es fundamental para entender el fun-
cionamiento de las democracias. Sin embargo, esta base es sólo una parte inicial para
la conformación de un gobierno democrático de calidad. El ejercicio del gobierno
debe enfrentarse a contrapesos institucionales y restricciones legales que definan los
mecanismos, criterios y procesos para tomar decisiones, vigilar el desempeño y llamar
a rendir cuentas a los gobernantes y funcionarios. Por ello, este control democrático
debe incluir espacios ciudadanos para opinar, incidir y vigilar. Bajo este principio, en
la democracia moderna los gobernantes son obligados por los ciudadanos a rendir
cuentas de sus acciones en el ámbito público. Sin embargo, la representación es pro-
blemática, porque los políticos pueden tener metas, valores o intereses propios, dis-
poner de información y emprender acciones que los ciudadanos no pueden observar
o darles seguimiento (Przeworski, 1997).
En este tipo de presentación teórica sobre la relación representante-representado
surge el dispositivo institucional clásico denominado “partido político”. Este ins-
trumento sirve para recibir y canalizar las demandas de los individuos y sociedades,
además de servir como organización estable intermediaria ante el ciudadano. Sin em-
bargo, esta fórmula que teóricamente es “pura”, pues el ciudadano encuentra una “op-
ción” u oferta que le presenta un conjunto de ideas, propuestas y políticas a formular
en caso de ser electos, no alcanza a satisfacer la amplia gama de demandas de una
sociedad compleja. Los partidos ni las propias instituciones representativas resultan
suficientes para atender y satisfacer las demandas y muestran signos de agotamiento y
crisis de legitimidad. Ante un escenario de crisis institucional, la urgencia de nuevos
mecanismos de participación ciudadana en los procesos políticos resulta indispensable
para dotar de viabilidad a la propia fórmula de representación política como medio
para la resolución de conflictos.
La participación de los ciudadanos
Tradicionalmente, el estudio de la participación política de los ciudadanos se ha enfo-

cado en la conducta electoral, en la opinión sobre asuntos públicos o la cultura polí-
tica. Sin embargo, un vacío importante de los estudios legislativos es el de identificar
cómo ha evolucionado la relación de los ciudadanos con sus representantes electos y
270
cómo se han modificado los mecanismos de interlocución representante-representado

durante los procesos legislativos. Por mucho tiempo, los estudios legislativos han
dejado de lado el análisis de la relación entre los ciudadanos y los parlamentos para
dedicarse al estudio de las relaciones Ejecutivo-Legislativo. Esta situación comenzó a
cambiar con la expansión de las formas alternativas de democracia participativa. Con
ello, los ciudadanos dejaron de ser considerados como simples receptores de los re-
sultados de las funciones de los congresos para convertirse en jugadores activos en su
relación con el Poder Legislativo; es decir, en iniciadores de insumos en esta relación
(ver Leston-Bandeira, 2012).
Por lo general, los parlamentos no sólo son instituciones que crean o sancionan
leyes, sino que deben servir como un foro donde se articule la opinión pública y
funcionar como mecanismo de transmisión para retroalimentar a los gobiernos sobre
temas de políticas públicas y un medio a través del cual el gobierno puede comunicar y
explicar sus acciones. Es la institución representativa gubernamental más importante
y, como tal, su legitimidad proviene en gran parte de la confianza del público en su
capacidad para llevar a cabo ciertas funciones clave (Power, 2012). Sin embargo, uno
de los problemas de las democracias actuales es la desconfianza de la población hacia
las instituciones democráticas, sobre todo hacia el Congreso y los partidos políticos.1
La presencia de la institución parlamentaria en una democracia es fundamental
para construir la legitimidad de un Estado y representar el interés público. A pesar
de ello, estudios como el Informe Parlamentario Mundial (2012) concluye que la
influencia que realmente tiene el pueblo sobre las deliberaciones parlamentarias es
muy limitada. Ante este escenario, algunos parlamentos en el mundo han optado por
ofrecer más información y mejorar el entendimiento del parlamento entre el públi-
co, así como por consultar e involucrar más al público en la labor del parlamento. A
pesar de ello, el peligro para muchos parlamentos es que la promesa de una mayor
influencia aumente las expectativas del público. De esa manera, si los parlamentos no
logran cumplir con estas expectativas, puede debilitarse todavía más la confianza en el
proceso legislativo (Power, 2012).
Ante este escenario de descontento, sumado a los problemas en la eficacia de los
partidos políticos y el conflicto en la representación de los intereses ciudadanos, se
ha optado en varios países por vías alternativas o nuevas formas de representación y
mecanismos que acerquen a los ciudadanos al debate y toma de decisiones que ocu-
rre dentro del Congreso. Como consecuencia del interés por encontrar formas más
directas de democracia que convivan con mecanismos de democracia representativa,
se promueven iniciativas como la posibilidad de dotar a los ciudadanos de poder para
iniciar legislación, o bien la previsión de referéndum, plebiscitos o incluso la destitu-
ción de servidores públicos.
1 Un reciente estudio de Latinobarómetro sobre la confianza en las instituciones en América

Latina muestra que entre 1995 y 2015, el Congreso y los partidos políticos presentan los me-
nores niveles de confianza entre la población (ver Latinobarómetro, 2015: 9).
271
Actualmente, la sociedad cuenta con herramientas que le permiten tener un con-

tacto más cercano con la actividad legislativa. El internet, por ejemplo, ha transfor-
mado a las legislaturas en instituciones más abiertas y cercanas a la sociedad. Además,
existen reglas formales que garantizan que la información producida por los parla-
mentos sea pública y accesible para los ciudadanos. Sin embargo, esta apertura es
insuficiente para lograr que los ciudadanos incidan en las acciones de las instituciones
públicas si no existen capacidades y mecanismos suficientes para lograrlo.
Una relación más cercana entre instituciones parlamentarias y ciudadanos: el
Parlamento Abierto
En este clima de desconfianza hacia las instituciones representativas y problemas en

la relación Congreso-ciudadanía, la discusión sobre la apertura del Poder Legislativo
y el surgimiento de nuevas alternativas de representación y democracia directa resulta
esencial para construir el camino hacia una democracia.
En este contexto, la idea de Parlamento Abierto se consolida como una forma
intermedia de convivencia entre mecanismos de representación democrática y directa.
El concepto de Parlamento Abierto ha sido empleado para referirse a la combinación
de una forma de trabajo de las asambleas representativas y el desarrollo de ciertos
atributos institucionales de las mismas, es decir, una nueva forma de interactuar entre
los representantes y representados. El Parlamento Abierto, por tanto, se refiere a una
asamblea representativa que se caracteriza por la apertura de sus procedimientos inter-
nos a la participación de la sociedad, la transparencia y justificación de sus decisiones;
la disposición al escrutinio y fiscalización de las actividades relacionadas con todas sus
responsabilidades, y al uso de plataformas digitales para la interacción ciudadana en
cada una de sus funciones. Esta apertura del proceso de toma de decisiones permite
que el público observe, participe y, en su caso, sancione mediante mecanismos de
rendición de cuentas social de forma oportuna.2
Parlamento Abierto no se refiere simplemente a que un congreso haga pública la infor-
mación de sus actividades legislativas o incluso el destino del gasto, no basta con que un
Parlamento permita el acceso de los medios o transmita las sesiones del Pleno o de sus co-
misiones u órganos internos. La posibilidad de la interacción permanente, del intercambio
2 Los tres pilares para la construcción de un Pparlamento Abierto son: 1) una política de
transparencia y rendición de cuentas de legisladores en lo individual, de la legislatura (median-
te sus órganos técnicos) y sus órganos colectivos (comisiones, órganos de gobierno, grupos
parlamentarios) durante todo el proceso parlamentario y no sólo durante el procedimiento
legislativo; 2) la participación y colaboración de la sociedad como un requisito indispensable
e insoslayable de la aprobación de medidas y decisiones en cualquiera de las dimensiones de
desempeño de la actividad del Congreso. Para ello se desarrollan nuevos instrumentos de co-
laboración presencial y virtual que incorporen los puntos de vista de aquellos interesados; 3)
la ética parlamentaria es reconocida como la vía indeclinable para el ejercicio de la actividad
representativa en todas las esferas de desempeño, en el cumplimiento de sus responsabilidades
y en el alcance de sus decisiones (Puente, 2015).
272
de ideas, de la deliberación democrática, es el elemento constitutivo de una nueva fórmula

para resolver los problemas públicos y construir el espacio público.
En el caso de México, estos nuevos mecanismos de interacción han ido apare-
ciendo aunque con irregularidad y dependiendo de la voluntad de legisladores que
en lo individual los han promovido. La evolución del Canal del Congreso y de sus
modalidades de transmisión electrónica, el uso de redes sociales por parte de legis-
ladores para recibir retroalimentación en debates y comparecencias, la incorporación
a procesos decisorios de especialistas en temas de mayor complejidad o la invitación
a foros de consultas, son sólo algunas de las estrategias que se han empleado en la
última década.
En opinión de Leston Bandeira (2012), para identificar el tipo de relación entre
el parlamento y los ciudadanos en un país o contexto determinado, deben estudiarse
cuatro variables estructurales del problema: 1) el contexto histórico que determina
este tipo de relación, ya que en ocasiones hay una historia de contacto continuo
entre los ciudadanos y el parlamento y los cambios históricos modifican patrones de
conducta tanto de autoridades como de ciudadanos; 2) contexto institucional que se
refiere particularmente al tipo de reglas electorales o al diseño de separación de pode-
res o incluso la existencia o previsión de mandato imperativo; 3) la cultura política, ya
que ésta define las expectativas que tiene la sociedad sobre el comportamiento de sus
representantes o de los partidos políticos y de las instituciones políticas o de justicia;
4) la percepción de los ciudadanos específicamente sobre su Parlamento, ya que este
tipo de datos muestra no sólo el nivel de confianza, sino también el conocimiento que
se tiene sobre su funcionamiento e incluso la valoración que se se otorga a su labor.
El tipo de vínculo entre representantes y representados se ve reflejado en el co-
nocimiento ciudadano sobre las funciones y el desempeño de las instituciones repre-
sentativas, así como en el grado de confianza y en la forma en que la sociedad evalúa
a éstas. En este sentido, datos del Latinobarómetro de 2015 muestran que el 38.5%
de los mexicanos califican “mal” el trabajo que está haciendo el parlamento nacional.
Siguiendo con los datos, el informe “La confianza en América Latina 1995-2015”
del Latinobarómetro, que analiza la confianza de los ciudadanos en diversas institu-
ciones latinoamericanas y su evolución a lo largo de 20 años, indica que la iglesia es la
institución que posee el más alto nivel de confianza. Por el contrario, las instituciones
de la democracia son las que generan más desconfianza. Aquellas en las que menos
confían los ciudadanos, son los partidos políticos, el Congreso, el Poder Judicial y el
gobierno. De éstas, las que generan más desconfianza son los partidos políticos.
El estudio concluye que todas las instituciones medidas que no son de la demo-
cracia y del Estado, con la excepción de los estudiantes y la iglesia, tienen confianza
entre el 40% y 49% y que las instituciones de la democracia tienen confianza en torno
al 30%.
En resumen, el rango de confianza en que se mueven los partidos, el Congreso
y el Poder Judicial, que son las instituciones de la democracia en América Latina,
273
no supera los 4 de cada 10 latinoamericanos. En otras palabras, la mayor parte de la

población desconfía de estas instituciones todo el tiempo.3
Los resultados de algunas encuestas nacionales también reflejan la insatisfacción
ciudadana y la pérdida de confianza en las instituciones parlamentarias mexicanas. Por
ejemplo, la encuesta nacional en vivienda realizada por Parametría en agosto de 20154
muestra que entre las instituciones que generan menor confianza en los mexicanos,
se encuentran los jueces (27%), la policía estatal (25%), los empresarios (25%), el
Ministerio Público (23%), los sindicatos (23%), los agentes de tránsito (20%) y, por
último, los partidos políticos con un 19%. En contraste, las instituciones en las que
más confían los mexicanos son: amigos y familiares (82%), la iglesia católica (72%),
los sacerdotes (65%), la marina (61%), el ejército (60%) y los maestros (54%). De
esa forma, el panorama no sólo respecto al nivel de conocimiento o a la percepción
general, sino a la confianza y a la evaluación de desempeño, la legislatura y los legisla-
dores ocupan algunos de los niveles más bajos en cada uno de estos indicadores y eso
condiciona el tipo de relación que se establece entre representantes y representados.
Resulta obvio que si los ciudadanos perciben confianza en la institución representativa
y/o en sus integrantes, o bien si consideran que tiene un buen desempeño, habrá más
posibilidades de cercanía y colaboración.
Procesos legislativos abiertos y cerrados en México
El proceso legislativo está enmarcado en discusiones, negociaciones e intercambios

más amplios de carácter político que inician cuando algún asunto es puesto en la
agenda pública por parte de algún actor relevante de la política. En algunos casos,
son temáticas que se impulsan desde fuentes externas a las instituciones políticas,
pero que logran tener algún impacto para ser incluidas en la agenda. Los legisladores
tienen un propósito principal, que es mantenerse con vigencia política y ser suficien-
temente atractivos para sus partidos, sus electores o cualquier otro principal de cara a
las siguientes elecciones. No es ése su único propósito, pero sí es indispensable para
alcanzar otros como influir en la agenda pública. Así, un legislador que se presenta
ante sus electores como el vocero de una causa o como el impulsor de un cambio al
status quo, tiene el atractivo de ser el promotor de reformas que se resolverán a lo lar-
go de un proceso político que incluya etapas procedimentales y de reforma legislativa
al interior de las legislaturas.
Frecuentemente se confunden los conceptos de proceso y procedimiento legislativo.
Si bien están interrelacionados, se trata de fenómenos diferentes. En el marco del
Derecho Parlamentario, el proceso legislativo ha sido visto de forma estrecha como
un fenómeno dinámico de la realidad social (caracterizado por una concatenación de
3 Para observar los datos completos, consultar el Latinobarómetro (2015), La confianza en

América Latina 1995-2015, disponible en: http://www.latinobarometro.org.
4 Los resultados de la Encuesta Nacional en vivienda se conforma de 1,600 encuestas realizadas
entre julio y agosto de 2015. Disponible en: http://www.parametria.com.mx.
274
hechos y de actos, no necesariamente disciplinada por el Derecho) que se inicia con

la “demanda” de una ley y termina con la “decisión” de la ley o con el rechazo de la
“demanda” (Predieri, 1994), mientras que el procedimiento legislativo se refiere sólo
a aquella etapa en la que la técnica legislativa se vincula con la negociación política
para traducir un acuerdo político en un texto legal. Es decir, el procedimiento es
la “secuencia jurídicamente preordenada de las actividades de varios sujetos, para la
consecución de un resultado determinado: la formación (o el rechazo) de la ley” (Oli-
vetti, 1994 en Puente, 2015). Si bien ambos conceptos representan visiones estrechas
del complejo fenómeno de la actividad política, es cierto que el proceso incluye otros
elementos que no necesariamente se ubican en el contexto de la negociación legislativa
ni son normadas por el Derecho parlamentario.
La importancia del proceso legislativo radica también en que a través de éste se
canalizan las demandas de amplios sectores sociales, puesto que es un fenómeno que
inicia mucho antes de la presentación formal de una iniciativa de ley y concluye tam-
bién mucho después de su aprobación. Incluso, no se puede tener certeza del inicio
y conclusión del mismo, porque las demandas están presentes en todo momento de
la actividad de los legisladores. Por su parte, el procedimiento parlamentario puede
definirse como la etapa técnica de aprobación de leyes que ocurre durante el proceso
legislativo. El procedimiento está regulado por la normatividad interna del Congre-
so y tradicionalmente incluye las siguientes etapas: 1) presentación de iniciativa; 2)
dictamen; 3) discusión; 4) aprobación, y 5) sanción o promulgación, aunque hasta
2016 el marco legal del mismo no reconocía la posibilidad de participación abierta
a la ciudadanía o de cualquier interesado en la materia de discusión (Puente, 2015).
En cualquier democracia abierta, es en la etapa de discusión donde la sociedad
civil puede tener una participación más activa durante el procedimiento legislativo.
A pesar de ello, las prácticas de una antigua forma de representación política todavía
prevalecen en algunos parlamentos donde las sesiones de las comisiones normalmen-
te se celebran a puertas cerradas. Sólo en algunas ocasiones los legisladores pueden
decidir abrirlas al escrutinio público, el cual puede organizarse de dos formas: ya sea
mediante la simple retransmisión de las sesiones por los medios de comunicación o
por los propios canales de difusión del Congreso; o bien, de forma presencial cuando
las comisiones pueden permitir que los ciudadanos observen las reuniones en la pro-
pia sala donde se celebran (Unión Interparlamentaria, 2007).
Las comisiones legislativas, como subgrupos de legisladores, están encargadas de
tareas específicas designadas por la legislatura y su trabajo principal suele ser aten-
der, estudiar y opinar sobre los asuntos que el Pleno debe resolver. Es por ello que
las comisiones gozan de ciertos privilegios como el derecho a emitir un informe de
carácter técnico y político conocido como “dictamen”, que hace del conocimiento de
todos los legisladores después de un estudio detallado de los contenidos, alcances y
efectos posibles de las propuestas legislativas. El poder de veto de las comisiones suele
ser amplio, ya que no sólo tienen capacidad para decidir sobre el asunto a legislar sino
275
que incluso cuando sus poderes están acotados, cuentan con la capacidad de retrasar
las decisiones de una legislatura.
Las comisiones también representan un punto de entrada para la participación de
los ciudadanos en el quehacer parlamentario, ya que se puede recibir la opinión de
expertos o recurrir a ellos como asesores externos de las comisiones legislativas. Las
comisiones con mayor grado de independencia suelen invitar a las partes interesadas a
participar en las sesiones o a miembros del público para que presenten su testimonio.
Cuando son de carácter público, las sesiones de las comisiones pueden servir para
informar a la población sobre cuestiones de política y sobre la labor del Congreso. En
este contexto, la participación de los ciudadanos en los procedimientos de la comisión
puede servir para que ésta obtenga información valiosa. Además, abrir las audiencias
de la comisión al público es un buen método para que se informe a la población sobre
su labor (Unión Interparlamentaria, 2007).
En el caso mexicano, las comisiones legislativas ordinarias se encargan de tareas de
dictamen legislativo, de información y de control. A pesar de que, en principio, este
es el espacio que la sociedad puede utilizar para participar directamente en el proce-
dimiento legislativo, la Ley Orgánica del Congreso limita esta práctica al establecer
que las reuniones de las comisiones podrán ser públicas solamente si así lo acuerdan
sus integrantes. En las reuniones de las comisiones pueden realizarse sesiones de in-
formación y audiencia con representantes de grupos de interés o asesores que puedan
aportar conocimientos y experiencias sobre el asunto de que se trate, pero siempre a
consideración de los integrantes de las comisiones.5
Por ello, las comisiones legislativas en México no se utilizan como órganos de
apoyo técnico para la elaboración de dictámenes e informes legislativos o como ins-
trumentos de control del poder. El diseño del sistema de comisiones tiene el propó-
sito de servir como un recurso de poder parlamentario para el intercambio político
y la negociación frente a los grupos internos que disputan posiciones, recursos e
influencia en el Congreso (Puente y Gutiérrez, 2014).
El diseño institucional que hasta 2016 existía en el Congreso, obstaculizaba la
participación abierta de los ciudadanos en el proceso y, particularmente, en el proce-
dimiento legislativo. A pesar de la existencia de ciertos dispositivos que limitaban la
participación, ha quedado claro que depende del tipo de asunto que se discute y de
los miembros de las comisiones, que se permita o bloquee la participación ciudadana.
Con este ejercicio sólo se busca ejemplificar cómo un procedimiento legislativo puede
ser abierto al escrutinio público y con participación ciudadana, sin necesidad de mo-
dificación sustantiva del marco jurídico.
5 Artículo 93 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,
última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de mayo de 2015.
276
El procedimiento legislativo reciente en México
El procedimiento legislativo de discusión de cualquier iniciativa o tema en el Con-

greso puede llevarse a cabo de dos maneras de acuerdo con la decisión de los propios
legisladores. Por un lado, los miembros de las comisiones pueden decidir que la dis-
cusión se lleve a cabo a puertas abiertas, con la participación de especialistas en los
temas y, en general, de cualquier ciudadano interesado. Por otro lado, pueden optar
por sesionar a puertas cerradas, realizando cualquier decisión sin tomar en cuenta la
participación del público. En ambos casos, es una decisión discrecional sobre la cual
no se informa al público. Tomando en cuenta esta clasificación, a continuación se
reflexiona sobre dos ejemplos de procesos legislativos actuales en México. Primero,
se describe el procedimiento legislativo que siguió la reforma en materia de trans-
parencia y, posteriormente, se expone el proceso para aprobar la reforma en materia
energética. Ambas propuestas fueron aprobadas en el contexto del dispositivo cono-
cido como “Pacto por México”, que llevó la negociación legislativa a foros externos
al Congreso pero que terminaron siendo aprobados por ambas cámaras del mismo.
La reforma constitucional en materia de transparencia:

la incipiente apertura
Una iniciativa que dio origen a la reforma constitucional en materia de transparencia

que, entre otros temas, propuso la creación de un órgano federal de acceso a la infor-
mación autónomo y el incremento del número de sujetos obligados, fue presentada
en el Senado de la República el 6 de septiembre de 2012 por el Senador Alejandro
Encinas a nombre del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática
(PRD). Después de esta propuesta, se presentaron en el Senado dos iniciativas más
con la misma temática que la primera. Una suscrita por el Partido Revolucionario Ins-
titucional (PRI) y el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) el 10 de septiembre
de 2012 a petición del entonces presidente electo, Enrique Peña Nieto, como parte de
las propuestas para dar inicio a su gobierno. La tercera iniciativa fue presentada por
los senadores del Partido Acción Nacional (PAN) el 4 de octubre de 2012. Así, todos
los actores relevantes presentaron una posición política diferente, pero manifestaban
su intención de modificar el status quo en materia de transparencia que hasta entonces
prevalecía en el marco jurídico.
Pocos días después, la Comisión de Puntos Constitucionales acordó dictaminar
en conjunto las tres iniciativas, así como conformar un grupo de trabajo integrado
por todos los grupos parlamentarios representados en la comisión para someter el
anteproyecto de dictamen a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de
Anticorrupción y Participación Ciudadana para su discusión y, en su caso, aproba-
ción. Así fue como, durante el mes de octubre, las comisiones unidas celebraron reu-
niones de trabajo conjuntas para analizar el primer borrador del proyecto de dictamen
y para escuchar las opiniones de los comisionados del Instituto Federal de Acceso a la
Información y Protección de Datos (IFAI). En este contexto, las comisiones recibie-
277
ron comentarios y opiniones a las iniciativas por parte de algunas dependencias de la

Administración Pública Federal, así como asociaciones y organismos de la sociedad
civil. Es importante mencionar que durante los últimos días del mes de octubre, la
Mesa Directiva acordó ampliar el turno de las tres iniciativas a la Comisión de Go-
bernación.
Durante el proceso de dictamen de las iniciativas, las comisiones dictaminado-
ras propusieron abrir en sus respectivas páginas de internet un micrositio en el que
transparentaron el contenido de las iniciativas, los análisis comparativos entre éstas,
así como las opiniones y comentarios que la sociedad civil remitió a los senadores.
Un par de meses después, se aprobó el proyecto de dictamen que recogía las pro-
puestas de las tres iniciativas en las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales:
de Estudios Legislativos Primera; de Gobernación y de Anticorrupción, y Participa-
ción Ciudadana del Senado de la República. En esos momentos, los senadores desta-
caron la apertura y voluntad política de las comisiones dictaminadoras para escuchar a
la sociedad civil, expertos e integrantes del entonces denominado IFAI.6 Derivado de
ese proceso, el Pleno del Senado aprobó el proyecto y lo envió a la cámara revisora; es
decir, a la Cámara de Diputados. El 21 de diciembre de 2012, la Mesa Directiva de la
Cámara de Diputados turnó la respectiva minuta a las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucionales, de Transparencia y Anticorrupción y de Régimen, Reglamentos y
Prácticas Reglamentarias. Fue en esa etapa cuando se presentó un ambiente distinto
al que había prevalecido en el Senado.
En agosto de 2013, la Cámara de Diputados acordó un período extraordinario de
sesiones en el que se abordarían temas como la deuda en municipios y estados, las
reformas secundarias en materia educativa y la reforma en materia de transparencia.
Pocos días después, el 19 de agosto de 2013, la minuta se aprobó con modificaciones
en comisiones de la Cámara de Diputados. Entre los cambios, los diputados propu-
sieron dotar a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) de
autoridad para corregir las decisiones del IFAI mediante los recursos que impondría
el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal. En la votación de la sesión de comisiones
debieron participar 75 diputados, de los cuales una quinta parte no asistió. Iróni-
camente, la comisión que tuvo más diputados ausentes fue la de Transparencia (8
diputados de 27). En Puntos Constitucionales se ausentó el 7% y en Reglamentos el
28%7.
Como consecuencia, diversas organizaciones de la sociedad civil como el Colectivo
por la Transparencia, México Infórmate y Fundar, se pronunciaron mediante las redes
6 Más información en el Boletín-0758 del Senado de la República: “Aprueba Senado por unani-
midad autonomía constitucional al IFAI”, Jueves 20 de Diciembre de 2012. Disponible en http://
comunicacion.senado.gob.mx/index.php/periodo-ordinario/boletines/5038-boletin-0758-aprueba-se-
nado-por-unanimidad-autonomia-constitucional-al-ifai-.html (última consulta el 4 de noviembre de
2015).
7 Datos obtenidos de la nota “Dejen todo como estaba: el ridículo caso de la reforma en trans-
parencia”, de María del Carmen Nava, en Animal Político, 21 de agosto de 2013.
278
sociales, visitas a la Cámara y diálogos abiertos para exigir que las decisiones del IFAI
fueran inatacables. No obstante, días después, el Pleno de la Cámara de Diputados
aprobó la minuta que establecía que aunque las resoluciones del organismo garante
son inatacables, el Consejero Jurídico del Gobierno podría interponer recurso de
revisión ante la SCJN en caso de que las resoluciones pongan en peligro la seguridad
nacional.
Con los cambios realizados, el Senado recibió y aprobó la minuta en comisiones
en noviembre del mismo año. Para continuar el procedimiento legislativo de la re-
forma en transparencia, el Pleno del Senado aprobó la minuta con modificaciones el
20 de noviembre y la devolvió a los Diputados para su aprobación. Debido a que la
reforma era de carácter constitucional, fue necesaria su aprobación por 17 congresos
locales antes de su promulgación. El 22 de enero de 2014, Chiapas fue el estado nú-
mero 17 en aprobarla. Los otros 16 estados fueron el Estado de México, San Luis
Potosí, Puebla, Baja California Sur, Coahuila, Nayarit, Colima, Campeche, Quintana
Roo, Jalisco, Tamaulipas, Querétaro, Tabasco, Baja California, Zacatecas y Aguasca-
lientes. Finalmente, la discusión de la reforma que implicó 17 meses, concluyó con la
publicación del decreto que reformó diversas disposiciones de la Constitución Política
en materia de transparencia el 7 de febrero de 2014.
Con el decreto de la reforma en transparencia se modificaron diez artículos de la
Constitución Política para dar pie a la legislación secundaria en la materia. Los prin-
cipales cambios incluyeron los siguientes puntos:
a) Artículo 6:
Con los cambios constitucionales se estableció la ampliación de la lista de sujetos
obligados a las reglas de transparencia, incluyendo así a los partidos políticos, los
sindicatos, fideicomisos y toda persona física o moral que reciba recursos públicos.
El punto central en la reforma es que la constitución dota de autonomía al órgano
responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información
pública y a la protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados,
mismo que se integrará por siete comisionados.
Por último, se establece que las resoluciones del organismo garante son vinculato-
rias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados. No obstante, el Consejero
Jurídico del Gobierno podrá interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte
de Justicia de la Nación en el caso que dichas resoluciones puedan poner en peli-
gro la seguridad nacional.
b) Artículo 76:
En este artículo se amplían las facultades exclusivas del Senado otorgándole la
facultad para nombrar a los comisionados del organismo garante.
c) Artículo 89:
Con las modificaciones, se faculta al Presidente de la República para objetar los
nombramientos de los comisionados del organismo garante hechos por el Senado.
279
d) Artículo 116:
Además de un órgano garante a nivel Federal, en los estados se establecerán orga-
nismos autónomos, especializados, imparciales y colegiados, responsables de ga-
rantizar el derecho de acceso a la información y de protección de datos personales
en posesión de los sujetos obligados.
La discusión de la reforma en transparencia se llevó a cabo durante casi un año y
medio, partiendo de la presentación de la iniciativa en el Senado en septiembre de
2012 y finalizando con la publicación del decreto el 7 de febrero de 2014. Durante
la promulgación de la reforma, el Presidente Enrique Peña Nieto aseguró que la
reforma en materia de transparencia “cierra espacios de opacidad y discreciona-
lidad en el ejercicio de la vida pública, dando respuesta a una sentida demanda
social (…)”. Para Peña Nieto, con la reforma México avanzaba con la creación de
instituciones de transparencia sólidas, “haciendo realidad el derecho a la infor-
mación”. Con la conclusión del proceso legislativo de la reforma, la impresión de
académicos y especialistas en el tema que estuvieron involucrados fue, en general,
optimista ante el nuevo escenario normativo. Sin embargo, varios coincidieron en
la idea de que no basta con crear las condiciones legales para asegurar un auténtico
acceso a la información, ya que el desempeño del órgano garante depende, en
buena medida, de la autonomía con la que se conduzca.
La reforma energética: el miedo a la participación
El procedimiento legislativo que dio forma a la reforma energética comenzó el 14 de

agosto de 2013, cuando el Presidente Enrique Peña Nieto presentó en el Senado de la
República la iniciativa para reformar los artículos 27 y 28 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos en materia energética. En general, esta iniciativa
proponía: 1) precisar que no se otorgarán concesiones ni contratos respecto de mine-
rales radioactivos; 2) determinar que no se expedirán concesiones sobre el petróleo,
ni los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; 3) establecer que le corres-
ponde exclusivamente a la Nación el control del sistema eléctrico nacional, así como
el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; sin embargo, el
Estado podrá celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las
leyes; y 4) suprimir a la petroquímica básica, al petróleo, demás hidrocarburos y a la
electricidad como áreas que no constituyen monopolios.8 La iniciativa fue turnada a
las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Energía y de Estudios Legis-
lativos, Primera, con opinión de la Comisión de Fomento Económico. El dictamen de
la iniciativa incluyó también las iniciativas presentadas por los legisladores del Partido
de la Revolución Democrática (PRD) y el PAN en el Senado el 20 de agosto de 2013
y el 31 de julio del mismo año, respectivamente.
8 Información disponible en el Sistema de Información Legislativa (SIL): http://sil.goberna-

cion.gob.mx/ (última consulta el 7 de diciembre de 2015).
280
De septiembre a octubre de 2013 se llevaron a cabo foros de discusión de la refor-

ma, los cuales fueron organizados por el Senado de la República. Acudieron especia-
listas en el tema, académicos, rectores, ex funcionarios públicos y actuales servidores
públicos. Algunas de las ideas planteadas fueron retirar de la reforma energética el
cambio al artículo 28 de la Constitución para que el petróleo, la energía eléctrica y
la petroquímica no pierdan su carácter de estratégicas; fortalecer de inmediato a los
órganos reguladores del sector energético y excluir al sindicato del Consejo de Admi-
nistración de Pemex.9 De esa manera, los senadores coordinados por los presidentes
de las comisiones de Puntos Constitucionales, de Energía y de Estudios Legislativos
Primera, comenzaron a discutir los cambios que realizarían a la iniciativa.
Además de estos foros organizados por las comisiones dictaminadoras en el Sena-
do, no se observó otro canal de participación ciudadana durante el proceso legislativo
de la reforma energética. De hecho, el PRD y Movimiento de Regeneración Nacional
(MORENA) propusieron en varias ocasiones la realización de una consulta ciudadana
para dar marcha atrás a la reforma constitucional.
Un mes después de estas reuniones, las comisiones reiniciaron sesiones para de-
batir el dictamen, aprobando el dictamen el 9 de diciembre de 2013 y enviándolo a la
cámara revisora (Diputados) al día siguiente. De inmediato, la Cámara de Diputados
aprobó la minuta en el Pleno sin antes turnarla a comisiones y el mismo día fue en-
viada a los congresos locales para su aprobación. El 16 diciembre la reforma ya había
sido avalada por 17 congresos estatales, con lo que se logró un récord histórico al
lograr los votos suficientes para considerarse constitucional, pues requirió únicamente
de 57 horas 25 minutos desde que salió del Congreso de la Unión hasta que obtuvo
los votos de 17 congresos.10
El decreto de reforma fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de
diciembre de 2013 sin modificaciones sustantivas a la iniciativa presidencial. De esa
manera, fueron reformados los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución en materia
energética. Los cambios principales se basaron en lo siguiente:
a) No constituirán monopolios la exploración y extracción de petróleo e hidrocarbu-
ros; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional; así como la transmi-
sión y distribución de electricidad.
b) Al otorgar concesiones o permisos en materia de comunicación vía satélite y fe-
rrocarriles, el Estado mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de
comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.
c) La explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos naturales -estable-
cidos en el artículo 27– por los particulares o por sociedades constituidas, sólo
podrá realizarse mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal.
9 Periódico Excélsior, 22 de octubre de 2013. Disponible en http://www.excelsior.com.mx/

nacional/2013/10/22/924661 (última consulta el 12 de enero de 2016).
10 Periódico Excélsior, 16 de diciembre de 2013. Disponible en http://www.excelsior.com.mx/
nacional/2013/12/16/934013 (última consulta el 12 de enero de 2016).
281
d) La propiedad de la Nación sobre el petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líqui-

dos o gaseosos, es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Sin
embargo, en la reforma se establece que la nación podrá llevar a cabo las activi-
dades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante
asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas
o con particulares.
e) El Poder Ejecutivo contará con los órganos reguladores coordinados en materia
energética, denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y Comisión Re-
guladora de Energía.
El procedimiento mediante el que se modificó la Constitución en materia energética

fue una de las reformas a las que el Ejecutivo Federal dio más importancia; no obs-
tante, se llevó a cabo en sólo 4 meses, partiendo de la presentación de la iniciativa en
el Senado el 14 de agosto de 2013 y finalizando con la publicación del decreto el 20
de diciembre de 2013.
La reacción inmediata de la oposición en ese momento fue expresada por el en-
tonces coordinador del PRD en la Cámara de Diputados, Silvano Aureoles, quien
manifestó que “el PRD no ha concluido su lucha para lograr una consulta popular en
cuanto a la reforma constitucional, principalmente de los artículos 27 y 28 en materia
de hidrocarburos”. Aureoles comentó que su partido contemplaba la defensa jurídica
para demandar que se llevara a cabo una consulta popular, ya que existían elementos
fundados para que se hiciera uso de esa herramienta de participación democrática.11
Para muchos, la reforma energética fue el punto de partida de otras reformas
constitucionales importantes. Durante la promulgación de la reforma, el Presidente
Peña Nieto reconoció al Poder Legislativo por la consolidación de esta reforma, y
detalló que con la reforma energética se mandó una señal “clara y contundente” de la
transformación de México para bien de los mexicanos. En contraste, los datos de la En-
cuesta Nacional en Vivienda realizada por Parametría en julio de 201412 permitieron
observar que las opiniones sobre la reforma estaban divididas, ya que el 32% de los
encuestados consideró que la reforma energética no fue discutida, el 23% dijo que se
discutió lo suficiente y el 19% opinó que se discutió de más.
Un incipiente cambio hacia la participación social
La idea de un Parlamento Abierto no se refiere solamente a la publicidad de la infor-

mación legislativa, sino a la interacción de la autoridad con los ciudadanos. En 2016,
en el marco de la aprobación de la legislación secundaria en materia de transparencia,
11 Información obtenida de la Red por la Rendición de Cuentas, 27 de diciembre de 2013.

Disponible en: rendiciondecuentas.org.mx
12 Datos disponibles en http://parametria.com.mx/carta_parametrica.php?cp=4684, última
consulta el 8 de agosto de 2016.
282
se introdujo la posibilidad de abrir el procedimiento legislativo al escrutinio ciuda-

dano y a la retroalimentación para enriquecer los contenidos de la nueva legislación y
para dotarle de mayor legitimidad. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la In-
formación Pública incluyó un capítulo sobre gobierno abierto aplicable a las cámaras
del Congreso. En el artículo 66 de dicha ley se establece lo siguiente:
Las Cámaras del Congreso de la Unión, el Poder Ejecutivo Federal, el Poder Judi-
cial de la Federación, los organismos constitucionalmente autónomos y demás sujetos
obligados en el ámbito federal, en materia de Gobierno Abierto deberán:
I. Establecer políticas internas para conducirse de forma transparente.
II. Generar las condiciones que permitan que permee la participación de ciudada-
nos y grupos de interés.
III. Crear mecanismos para rendir cuentas de sus acciones.
IV. Promover la eficacia tanto en la organización de su trabajo como en su propio
desempeño.
En este nuevo ordenamiento, entonces queda claro que el desempeño transparente

y las acciones de rendición de cuentas no son exclusivas del Ejecutivo. Además, en
todos los ámbitos de gobierno se deberá abrir la participación de los ciudadanos (no
se acota a los ciudadanos organizados), así como a grupos de interés. En esa misma
ley se establecieron “competencias” que no son necesariamente obligaciones, pero que
sirven como el primer paso en el tránsito hacia el diseño de un Parlamento Abierto.
El artículo 67 señala:
En materia de Gobierno abierto compete:
I. A las Cámaras del Honorable Congreso de la Unión:
a) Permitir, de conformidad con su legislación interna, la participación ciudadana en
el proceso legislativo.
b) Publicar activamente información en línea sobre las responsabilidades, tareas y
funciones de las Cámaras.
c) Facilitar la formación de alianzas con grupos externos para reforzar la participación
ciudadana en las Cámaras.
d) Permitir que la ciudadanía tenga acceso a información más comprensible a través
de múltiples canales.
e) Publicar información legislativa con formatos abiertos.
f) Desarrollar plataformas digitales y otras herramientas que permiten la interacción
ciudadana con las Cámaras del Congreso.
g) Desarrollar programas divulgativos dirigidos a jóvenes y comunidades histórica-
mente marginadas.
h) Garantizar que los procedimientos de apertura parlamentaria sean conformes a los
estándares internacionales.
283
El reconocimiento en la ley de una necesidad que debe no sólo ser impulsada sino que
debe estar regulada para obligar a las instituciones y sus miembros a “permitir” la par-
ticipación ciudadana. La redacción de la nueva ley hereda una visión autoritaria donde
la participación de la sociedad es una concesión a los ciudadanos y no un derecho
adquirido por los mismos. Es decir, tal como aparece en la normatividad interna del
Congreso, la participación es viable siempre y cuando los legisladores la promuevan
o mientras los órganos de gobierno la permitan. No es viable cuando los ciudadanos
intentan acercarse a los órganos del Congreso.
Como se observa en el artículo 67, son las cámaras las que “permiten”, “facilitan”,
“desarrollan” pero en ningún lado “garantizan” el ejercicio de derechos de la ciudada-
nía. Así, a los ciudadanos que se les permitió participar en la reforma constitucional
en materia de transparencia tuvieron la posibilidad de ser escuchados pero gracias a la
decisión de los legisladores, no debido al establecimiento de procedimientos abiertos
o a la instrumentación de procesos legislativos. Las reglas del procedimiento legis-
lativo no contemplan una etapa de consultas públicas obligatorias o la recepción de
evidencia que deba ser respondida por los legisladores o incorporadas al expediente
legislativo del asunto en cuestión. No hay reglas para la presentación de evidencias
que apoyen a los legisladores en la toma de decisiones. No hay, en síntesis, un diseño
institucional que estimule la participación ciudadana durante los procesos políticos
ni dispositivos que permitan influir en cualquier etapa del procedimiento legislativo;
sino por el contrario, existe una serie de barreras que obstaculizan y, en muchos casos,
impiden el acceso a los debates parlamentarios. Así, el diseño legal y organizacional
del procedimiento legislativo en México es, por sí mismo, un incentivo para la opaci-
dad y la toma de decisiones a espaldas de la sociedad.
Conclusiones
Aunque el ciudadano debiera ser el centro en la toma de decisiones de cualquier de-

mocracia representativa, en México no pasa así. Es el legislador quien decide quién
tiene el derecho a ser escuchado por los propios legisladores. Son los miembros de
las comisiones legislativas quienes determinan cuáles opiniones son valiosas y dignas
de ser tomadas en cuenta en los dictámenes de las iniciativas. Son los órganos de go-
bierno los que determinan los tiempos en que un proyecto de ley debe ser aprobado o
rechazado por las cámaras del Congreso. Es decir, el ciudadano juega un papel margi-
nal, prácticamente nulo, en el proceso político de aprobación de leyes, y prácticamente
inexistente en el procedimiento legislativo al interior de las cámaras.
En general, el procedimiento legislativo funciona tal como lo establece la ley. Se
cumple con la estricta formalidad de las reglas de práctica parlamentaria y sirve para
canalizar las demandas únicamente a través de los legisladores, pero no estimula la
participación de actores externos a los partidos o la estructura gubernamental.
El Parlamento Abierto no es en forma alguna la solución al problema de la crisis
de representación ni a la desconfianza a los partidos o las instituciones legislativas.
284
El Parlamento Abierto es apenas una posibilidad para la construcción de nuevas for-

mas del quehacer político donde ciudadanos y autoridades se reconozcan mutuamente
como actores valiosos e igualmente relevantes para la construcción de acuerdos. El
Parlamento Abierto es una forma de hacer política y debe entenderse también como
un conjunto de instrumentos y acciones que permiten generar las capacidades insti-
tucionales para que el ciudadano participe en la toma de decisiones, que se fomente
su participación y que redefina el papel de los participantes en el proceso político. Es
decir, en donde se reconozca que el actor central en la toma de decisiones es el ciuda-
dano y que todas las decisiones giran en torno a él y no en torno a sus representantes.
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285
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tivo de 88 parlamentos nacionales, Redacción y edición: Hironori Yamamoto.
286
Participación desde la identidad: construcción de
ciudadanía dentro de la diversidad sexual
Velia Marina Carral Torres
Uno de los movimientos sociales más destacados del siglo XXI es el movimiento de
la diversidad sexual, mejor conocido como Lésbico Gay Bisexual Transexual Trans-
género Travesti Intersexual (LGBTTTI). Surgido en la década de los setenta, a partir
de los disturbios de Stone Wall en la Ciudad de Nueva York en donde un grupo de
hombres gay y trans se enfrentó a la policía para manifestar su descontento hacia la
persecución de la que eran víctimas constantemente, en la actualidad, el movimiento
LGBTTTI tiene una resonancia sin precedentes tanto en la agenda internacional
como en diversas agendas regionales, nacionales y locales.
Hoy en día, el punto medular de este movimiento es la reivindicación de las orien-
taciones sexuales e identidades de género no normativas o distintas a la heteronor-
mativa. En otras palabras, se trata de buscar el reconocimiento del Estado hacia las
personas sexualmente diversas –en adelante sexo-diversas–1 y su legitimación en la
sociedad y la cultura. Se parte entonces de la premisa de que la falta de reconocimien-
to hacia las personas sexo-diversas provoca que las identidades de género y orientacio-
nes sexuales no normativas se conviertan en condiciones de vulnerabilidad, generando
así un fenómeno de exclusión social, político, económico y cultural que impide el
pleno desarrollo de capacidades para las personas sexo-diversas.
El movimiento LGBTTTI ha logrado un nivel de incidencia importante para
plantear demandas hacia el Estado a partir de un discurso de igualdad y derechos
humanos, concentradas principalmente en torno a dos reivindicaciones: el derecho a
la igualdad y a la no discriminación y el reconocimiento de las relaciones de parejas
del mismo sexo en el ámbito institucional, impulsada esta última por el sector lésbi-
co-gay del movimiento. Esta demanda ha dado lugar a la creación de figuras jurídicas,
1 Para efectos de este trabajo, se entenderá por personas sexo-diversas a aquellos individuos
cuya orientación sexual o identidad de género se encuentran al margen de la heteronorma-
tividad, y, por tanto, pertenecen al sector de la diversidad sexual. Por otro lado, el término
diversidad sexual surge a partir de construcciones discursivas que tienden hacia la integración
de los individuos
287
Participación desde la identidad: construcción de ciudadanía dentro de la diversidad sexual
como las uniones civiles y el matrimonio igualitario, que tienen por objeto igualar los
derechos y obligaciones de las parejas del mismo sexo con respecto a los que gozan
las parejas heterosexuales de manera cotidiana en el marco jurídico; en este sentido,
son 22 los países que reconocen a las parejas del mismo sexo mediante la figura del
matrimonio igualitario:
Cuadro 1. Países que reconocen el matrimonio igualitario
País Fecha de aprobación
Holanda 2001
Bélgica 2003
España 2005
Canadá 2005
Sudáfrica 2006
Noruega 2009
Suecia 2009
Portugal 2010
Islandia 2010
Argentina 2010
Dinamarca 2012
Uruguay 2013
Francia 2013
Nueva Zelanda 2013
Brasil 2013
Inglaterra (Reino Unido) 2013
Gales (Reino Unido) 2013
Escocia (Reino Unido) 2014
Luxemburgo 2014
Finlandia 2014
irlanda (reino UNIDO) * 2015
COLOMBIA 2016
Fuente: Elaboración propia con base en notas y cronologías periodísticas del tema del matrimonio igualitario.
*Irlanda es el primer país en el mundo en que el matrimonio igualitario es aprobado por votación popular, me-
diante un referéndum que contó con la participación del 60.5% del padrón de votantes; el resultado arrojado
fue de 62% de la población participante a favor, y un 37% en contra, véase: Guimón, Pablo, “Irlanda aprueba el
matrimonio gay por una amplia mayoría”, Diario El País, 23 de mayo, 2015, http://internacional.elpais.com/inter-
nacional/2015/05/23/actualidad/1432372207_623361.html.
Con base en este contexto, se busca explorar cómo el tema de los derechos de la
diversidad sexual ha dado pie a la construcción de ciudadanía desde la identidad, en
este caso, las identidades no heteronormativas: de dónde viene la construcción de la
identidad; qué tipo de discursos se han construido; qué tipo de estrategias se han ge-
nerado para que, en el escenario actual, exista un lugar en las democracias para poder
debatir los derechos de las personas sexo-diversas, para lo cual se presenta el análisis
de algunos elementos aportados por la teoría feminista y la teoría de género que per-
mitirán ilustrar el sistema normativo y el orden simbólico que genera este fenómeno.
288
Este capítulo está construido en torno a tres ejes: las disposiciones culturales de
género y los mecanismos que generan la exclusión de la diversidad sexual; la confor-
mación de identidades desde la diversidad, a manera de reivindicación de las minorías
sexuales en el espacio social; y la capacidad de agencia a partir de la identidad, que
finalmente lleva a la construcción de ciudadanía. Se retoma también el enfoque de
derechos humanos como recurso principal para la inclusión e igualdad de la diversi-
dad sexual en el ámbito social e institucional. En este sentido, se aportan también las
bases para comprender cómo, a partir de la identidad, se generan procesos políticos,
históricos, culturales y la posterior presentación de demandas en el ámbito público, así
como el horizonte de posibilidades que la adopción de un enfoque de derechos huma-
nos abre en el espacio público para el abordaje de estas demandas por parte del Estado.
Construcción de identidades y ciudadanía a partir de la diversidad

sexual: objetivando subjetividades y reconstruyendo conceptos
La discusión sobre los derechos de la diversidad sexual comienza en la década de los

noventa, en el contexto de un escenario internacional en el cual se apuesta por la in-
clusión e igualdad de derechos de esta población en el ámbito institucional. A partir
de entonces, el debate político en torno a las demandas y necesidades de las personas
sexo-diversas ha entrado en las agendas de numerosos países con el fin no sólo de
generar la inclusión al ámbito social e institucional, sino de dar garantía jurídica a
los derechos de millones de individuos cuya orientación sexual o identidad de género
rompe con las normas establecidas por el orden heteronormativo.2
Esta discusión política es precedida por un amplio espectro de lucha social, políti-
ca y cultural por parte de minorías sexuales cohesionadas en torno a las demandas de
visibilidad, reconocimiento e igualdad jurídica en el espacio social dentro del denomi-
nado movimiento LGBTTTI. Desde sus inicios y hasta la fecha, este movimiento ha
logrado un grado importante de incidencia, principalmente a partir de la colocación
de sus demandas y necesidades en la agenda política, mismas que pueden inscribirse
en la lógica de los derechos humanos, en la medida en que se lucha por conseguir
tanto igualdad y no discriminación, como derechos sociales y económicos como pen-
siones, afiliación del cónyuge como beneficiario de servicios de seguridad social o
herencias a partir del reconocimiento de parejas del mismo sexo, entre otros; además
de representar una victoria simbólica y cultural en el reconocimiento de la igualdad
en la diferencia.
Esta sección representa un esfuerzo por contextualizar, por un lado, el orden nor-
mativo y simbólico que excluye a la diversidad sexual del imaginario colectivo, y por
2 Se entiende por orden heteronormativo al sistema cultural que sirve como dispositivo de
control de la sexualidad mediante su asociación al género, es decir, a través de la limitación de
las relaciones de género a la noción de complementariedad reproductiva. A partir de esta no-
ción, se deslegitiman las relaciones de género no reproductivas y se instaura un modelo de he-
terosexualidad obligatoria que rechaza la homosexualidad como opción socio-erótico-afectiva.
289
otro lado, cómo las personas sexo-diversas se apropian de esta exclusión para generar
un discurso propio a partir de la identidad. Mediante este acercamiento teórico, se
busca utilizar herramientas conceptuales y analíticas para comprender, por un lado,
las construcciones de género a partir de las cuales se regula la sexualidad y se rechazan
sus expresiones no heterosexuales; y por otro, la importancia de la inclusión y reivin-
dicación de la diversidad sexual en el ámbito institucional.
Mecanismos de exclusión de la diversidad sexual: la construcción social del género y
el paradigma heterosexual
La oposición y polémica que genera la discusión sobre el reconocimiento de la di-

versidad sexual tiene una raíz cultural: se trata de la forma en que los individuos ven
y se relacionan con y en el mundo social. Estas formas de pensar y vivir el mundo
tienen que ver en sí mismas con cuestiones culturales que moldean la subjetividad de
los individuos, al punto de que el conjunto de estas subjetividades forma la manera
objetiva, socialmente impuesta y aceptada, bajo la cual se construyen la realidad y el
orden social.
Con el propósito de cuestionar este orden social, el movimiento feminista (Scott,
1996; Rubin, 1996; Lamas, 1996; Butler, 2006, 2007; Bourdieu, 1998; entre otros)
propone analizar las relaciones sociales desde la perspectiva de género, a partir de la
siguiente premisa: siendo el género una categorización socialmente construida que
sirve para configurar las relaciones de poder entre los sexos, la idea de la superioridad
por naturaleza de un sexo sobre el otro queda descartada; con ello se busca una trans-
formación de este orden simbólico en donde prevalezca la igualdad entre los sexos por
encima de la equívoca superioridad “natural” que legitima la dominación masculina,
buscando con ello una nueva conceptualización del mundo, a partir de la cual se dé
cuenta de que el género es una construcción social que determina las relaciones de
poder (Scott, 1996).
Bajo esta lógica, el siguiente esquema sirve para ilustrar algunos conceptos bási-
cos, propuestos por Pierre Bourdieu, Gayle Rubin, Judith Butler y Gerard Coll-Pla-
nas, que permiten entender la construcción social de la sexualidad heteronormativa,
así como los mecanismos de exclusión impuestos a las sexualidades al margen de la
norma:
290
Figura 1. Dispositivos de exclusión de la diversidad sexual: las disposiciones

culturales de género y el orden simbólico heteronormativo
Fuente: elaboración propia.
La propuesta de Pierre Bourdieu aporta algunos conceptos clave para comprender las
relaciones de género, así como para construir una base teórica sólida para las mismas,
particularmente en lo que respecta a la construcción de las relaciones de dominación
en el espacio social; su propuesta introduce conceptos que desnaturalizan el orden
simbólico establecido culturalmente a partir de la construcción del género.
Bourdieu comienza esta propuesta con un debate sobre la relación entre la subjeti-
vidad y la objetividad con que se concibe y construye la realidad. Para él, la reproduc-
ción de la subjetividad, esto es, su socialización, genera formas objetivas de concebir
el mundo social, que a su vez serán reproducidas para moldear subjetividades. Bajo
esta lógica, el establecimiento de esta construcción social naturalizada se da en el
momento de la interiorización de la objetividad en la subjetividad.
El concepto de habitus sirve para explicar esta idea, en tanto que el habitus repre-
senta la subjetividad socializada e incorporada a partir de la cual se interiorizan las
determinaciones del entorno social, generando con ello prácticas que, a su vez, son
socializadas: se trata de la interiorización de lo externo y de la externalización de lo
interno. El habitus se convierte en un conjunto de disposiciones que no sólo marcan
la conducta individual y social, sino que también son disposiciones incorporadas, esto
es, disposiciones del cuerpo. El habitus es, entonces, el mecanismo de reproducción
de las estructuras sociales. Por último, la reproducción del habitus queda garantizada
porque se encuentra fuertemente arraigado en las subjetividades y externalizado en
forma de prácticas y disposiciones, por lo que su ruptura, desde esta perspectiva, es
291
compleja, generando así una especie de coacción social en la lógica de las relaciones
de poder.
Los habitus, al establecer como natural una construcción social como la desigual-
dad de género, generan una especie de aceptación de las arbitrariedades por parte de
los dominados, que Bourdieu categoriza como violencia simbólica.
De este modo, los habitus generan disposiciones de género que a su vez determi-
nan la lógica cultural, la cual está fundamentada en la idea de la complementariedad
reproductiva de los sexos, bajo la cual se instaura, del mismo modo, la idea de la com-
plementariedad afectiva, intelectual y política entre los sexos. Bajo esta misma línea,
la lógica cultural del género se sirve de algunos elementos tanto para su instauración
como para su reproducción, a saber:
1. Símbolos y mitos culturales, en conjunto con sus representaciones.
2. Conceptos normativos que rigen las relaciones de poder.
3. Instituciones y organizaciones sociales de las relaciones de género.
4. Identidad de género.
Para Coll-Planas (2012), el asunto sobre la construcción social del género puede
ser entendido desde tres dimensiones: por un lado, el sexo biológico; por otro, las
disposiciones de género socialmente constituidas; y por último, la tendencia sexual.
Esta última dimensión se encuentra establecida en función del género mediante los
dispositivos de control de la sexualidad a partir de los cuales se limita la elección del
objeto de deseo en términos contrarios al sexo y género propios; es decir, se limita la
elección del objeto en términos heterosexuales.
Esta limitación de las reglas de la sexualidad es explicada por Gayle Rubin en “El
tráfico de mujeres: notas sobre la economía política del sexo”. En este texto, Rubin
realiza una revisión de los sistemas que han marcado la diferencia entre hombres y
mujeres a partir de la división sexual del trabajo. A partir de este análisis, la autora
acuña el concepto de sistema sexo/género con el propósito de explicar la organiza-
ción del sexo con base en tres elementos: el género, la heterosexualidad obligatoria
y la construcción de la sexualidad femenina (Rubin, 1997: 58). En esta propuesta,
la heterosexualidad obligatoria es producto de la necesidad de la reproducción de
las diferencias de género. Entonces, en sentido inverso, el género tiene por objeto la
preservación del ideal de heterosexualidad obligatoria:
El género no sólo es una identificación con un sexo: además implica dirigir el
deseo sexual hacia el otro sexo. La división sexual del trabajo está implícita en
los dos aspectos del género: macho y hembra los crea, y los crea heterosexua-
les. La supresión del componente homosexual de la sexualidad humana, y su
corolario, la opresión de los homosexuales, es por consiguiente un producto
del mismo sistema cuyas reglas y relaciones oprimen a las mujeres (Rubin,
1997: 60).
292
Para Rubin, el sistema sexo/género se encarga de preservar las diferencias entre hom-
bres y mujeres para así reproducir los sistemas económicos que rigen el intercambio
y la política. En el sentido del sistema sexo/género, y siguiendo también la idea de
Foucault, la sexualidad está sometida a la economía de la reproducción, por lo cual las
formas de sexualidad que no caben en estos sistemas son excluidas (Foucault, 1997).
Es destacable que estas maneras de concebir el género se enmarquen en una pos-
tura biologicista, esencialista y universalista, que no permite repensar y reconstruir
ni el género ni las relaciones sociales que se desprenden de éste. Así, los conceptos
desarrollados por Rubin, Foucault y —como se verá a continuación— Judith Butler,
suponen una crítica de la heteronormatividad y del carácter cuasi-inamovible del
sistema sexo/género.
En un intento por redefinir el género y sus limitaciones en los individuos y las
identidades, Coll-Planas retoma a Judith Butler para hacer una propuesta a partir del
concepto de performatividad propuesto por la autora. Para Butler, la performatividad
es “la práctica reiterativa y referencial mediante la cual el discurso produce los efectos
que nombra” (Butler, 2002: 18). El género es performativo en la medida en que
ningún género es “expresado” en acciones, gestos o habla, sino que el perfor-
mance del género produce retroactivamente la ilusión de que hay un núcleo
interno de género. Es decir, el performance de género produce retroactivamente
el efecto de alguna esencia o disposición femenina verdadera o perdurable, de
modo que una no puede usar un modelo expresivo de pensamiento sobre el
género […]; el género es producido como una repetición ritualizada de con-
venciones, y este ritual es convincente en lo social en parte por la fuerza de una
heterosexualidad obligatoria (Butler, 1997b: 144).
La normatividad de género se establece performativamente tanto en los cuerpos como

en las subjetividades de los individuos; es la acción performativa lo que permite la
reproducción de las disposiciones culturales de género; pero a la vez, permite el cues-
tionamiento y la transformación de las mismas para producir cambios tanto en las
reglas sociales del género ya establecidas y su objetivación a partir de la cultura, como
en las identidades subjetivas que están fuera de la norma de género. La introducción
de la noción de performatividad permite ver el género no como una cuestión esencial
y universal, sino como un fenómeno en construcción y deconstrucción constante
dentro de las subjetividades. En este sentido, la performatividad abre el horizonte para
pensar que los roles de género y los papeles sexuales no están inscritos biológica o
esencialmente en la naturaleza humana (Duque Acosta, 2010) y que se pueden incluir
otras formas de identidad de género o identidad sexual al juego político y cultural de
la realidad social.
Coll-Planas considera que el género es un concepto que se debe tomar en cuenta
como uno de los criterios para definir qué es lo humano. Para el autor, la definición
de lo humano es un proceso que tiene como propósito establecer jerarquías y distin-
ciones para el orden social. Para el autor, la importancia de definir lo humano implica
293
entenderlo como punto de partida de los debates políticos relacionados con la justicia
social en términos extensos.
El proceso de construcción de lo humano se genera a partir de la tensión entre interio-
ridad y exterioridad, en donde lo exterior funciona como determinación de lo interior. En
este sentido, el exterior es definido desde el enfoque post estructuralista como “exterior
constitutivo”, el cual es referido como el proceso por el cual las identidades se construyen a
partir del reconocimiento de la otredad, siendo la identidad una afirmación de la diferencia
(Coll-Planas, 2012). En otras palabras, la construcción de identidades requiere de la deter-
minación y presencia del otro que sirve como exterior para limitar y fijar lo interior. Así, la
definición de lo humano a partir del exterior constitutivo es una construcción basada en la
exclusión de la otredad. La construcción de lo humano es entonces un proceso antagónico
entre subjetividad y objetividad; esto es, entre lo interno y lo externo; y en tanto que el
antagonismo se da entre el interior y el exterior, las exclusiones pueden dar lugar a nuevos
antagonismos.
En este contexto, la diversidad sexual, entendida desde las identidades de género
(como la transexualidad y la intersexualidad) y desde las tendencias u orientaciones
sexuales (como la homosexualidad y la bisexualidad), es una realidad excluida de lo
que se define como humano, principalmente por su carácter no reproductivo. La
diversidad sexual es a la vez el referente exterior que constituye el modelo interior del
orden social, por lo que tanto la patologización de la sexualidad y el deseo hacia el
mismo sexo como la identificación psíquica con el sexo opuesto, sirven de referente
para la construcción y reproducción de la heterosexualidad como la norma.
Coll-Planas sigue a Judith Butler para señalar la distinción que la autora hace en-
tre lo humano y lo no humano: el proceso de jerarquización de la definición de identi-
dades implica su reconocimiento en las estructuras sociales, y aquello que funge como
exterior constitutivo —es decir, lo excluido de la realidad— queda catalogado como
lo que es “menos humano” y “lo que no es humano”. Para Butler (2006), lo “menos
humano” implica un reconocimiento de tipo inferior, pero inteligible; mientras que
lo “no humano” implica estar completamente fuera de la realidad, ser inconcebible en
la realidad y, por tanto, estar fuera de las leyes, la cultura y el lenguaje.
En esta misma línea, Butler ve lo “menos humano” y lo “no humano” como cate-
gorías que son interiorizadas por los sujetos a quienes se les atribuye este espacio en la
realidad, generando con ello identidades que son políticamente antagónicas al orden
establecido. Así, Butler considera que el papel de estas identidades diversas, menos
humanas, no humanas, abyectas, es el de subvertir la realidad social para lograr un
espacio dentro de la misma.
A partir de la distinción entre lo humano y lo no humano es posible entender
el género como una derivación, y a la vez como una condición de lo que nos define
como humanos.
Así, la lógica del género impone una serie de normativas culturales bajo las cuales
se rigen las relaciones sociales, condicionándolas a un tipo normativo fundamentado
294
en la idea de la reproducción y que compromete con ello los elementos afectivo e

intelectual de las prácticas y relaciones de género, resultando así el mito de la hetero-
sexualidad, bajo el cual la visión androcéntrica expuesta anteriormente, así como las
representaciones binarias de las identidades sexo-genéricas, son establecidas cultural-
mente como lo normal y lo natural. En este espacio no hay cabida para identidades de
género diferentes a las “naturales”, ni para prácticas afectivas o sexuales diferentes a
la heterosexual, en tanto que la heterosexualidad se establece también como un tipo
normativo ligado al género. En este sentido, se oculta que la heterosexualidad es el
producto histórico social que los mitos y la cultura han establecido para determinar
las relaciones de poder entre los sexos. En palabras de Óscar Guasch:
La heterosexualidad es un mito, un relato, una historia sagrada. Y se ajusta
bien a las funciones sociales del mito: cumple con la tarea de explicar el mundo.
En este caso, el mundo del deseo y los afectos. En tanto que mito, también
sirve para garantizar la estabilidad de las cosas; la heterosexualidad justifica un
orden social intocable (Guasch, 2007: 17).
Por otra parte, la construcción de lo humano a partir de la exclusión deja fuera las
identidades sexuales y de género que no corresponden con el modelo heteronorma-
tivo, pero deja abierta la posibilidad a los grupos excluidos para la transformación
de la realidad debido a su carácter antagónico. Para Coll-Planas (2012), este carácter
antagónico supone un reto político para la transformación de la realidad basado en
el objetivo de reconocimiento que supone comenzar a juzgar tanto consciente como
performativamente las disposiciones culturales de género, para así obtener un espacio
dentro de lo que nos define como humanos y formar parte del entramado de relacio-
nes sociales y políticas dentro de la sociedad.
Así, el reconocimiento de la diversidad sexual, de sus prácticas, de sus identidades,
de sus derechos, de la inclusión y la igualdad de las personas sexo-diversas, representa
un cambio en la forma en que el mundo es concebido, así como una ruptura de la
heterosexualidad como mito lo suficientemente consistente como para implicar que
ésta pierda el control sobre la normatividad y la regulación del deseo y el afecto.
Finalmente, las rupturas con las formas de ver el mundo, esto es, con el orden
establecido, generan a su vez nuevas concepciones tanto subjetivas como objetivas de
las relaciones sociales. Estas nuevas concepciones producen a su vez nuevas identi-
dades sociales y de género, como las identidades sexuales desde la diversidad, que si
bien han existido como prácticas a lo largo de la historia, tienen ahora implicaciones
políticas que resultan en estrategias de visibilización y en la conformación de nuevas
estructuras sociales que reclaman su reivindicación e inclusión en el espacio social.
A partir de estos planteamientos, la identidad es considerada como un puente para
el entendimiento de cómo ésta pasa de ser un concepto a la generación de actores
políticos con capacidad de incidencia en el orden institucional.
295
Formación de identidades desde la diversidad sexual: rompiendo con el

paradigma
El concepto de identidad es entendido como la forma en que los individuos se ven a
sí mismos a partir de la formación dialógica y la socialización. Para Gilberto Giménez
(2002), la identidad es una construcción social; esto es, el resultado dialógico de las
estructuras socializadas, de las disposiciones y valores establecidos en un espacio social
determinado. Así, la identidad no es únicamente un producto de la representación de
uno mismo como sujeto aislado, sino que se inscribe dentro de ciertos marcos socia-
les, en interacción con estas estructuras y con los otros actores sociales; por ello no se
debe considerar la identidad como un objeto estático, sino como un objeto dinámico
que, en referencia con el entorno, se construye y reconstruye, se elabora y reelabora
en la constantemente cambiante complejidad social.
La idea de la identidad de género dentro del rompimiento con el paradigma hege-
mónico de la heterosexualidad implica, como se describió anteriormente, el reconoci-
miento de las identidades desde la diversidad sexual.3 Del mismo modo, en tanto que
identidades excluidas y silenciadas, la búsqueda de reconocimiento lleva a los actores
a la utilización estratégica de la identidad como medio para alcanzar fines políticos,
sociales, económicos y culturales, como se puede ilustrar en el siguiente esquema:
Figura 2. Formación de identidades políticas desde el género
Transformando la
realidad desde los
derechos humanos
Fuente: elaboración propia.
3 Lo que aquí enmarco dentro de la categoría común de diversidad sexual comprende las si-
guientes identidades (de las cuales el movimiento LGBTTTIQ toma sus siglas): lésbica, gay
(ambas homosexuales), bisexual (ambigua, entre el deseo heterosexual y el homosexual), trans-
género (identidad sexo genérica no concordante con el sexo biológico), transexual (concor-
dancia biológica con la identidad sexo genérica después de la reasignación sexual del cuerpo),
travesti (imitación performática del sexo opuesto), intersexual (ambigüedad o indeterminación
genital) y queer.
296
Desde el punto de vista de la incidencia política, es necesario resaltar los procesos

históricos que facilitan el reconocimiento social, político, cultural y económico de
actores hasta entonces excluidos. Bajo esta lógica, Coll-Planas propone el análisis de la
conformación de las identidades de género disidentes a partir de tres elementos: a)
los mecanismos por los cuales la diversidad sexual es definida como contraria al orden
simbólico; b) la construcción histórica de las categorías que designan a este grupo, y c)
la problemática de la homofobia y la transfobia que permite la generación de discursos
políticos reivindicativos para estos grupos.
Respecto del primer punto, los mecanismos de diferenciación están estrechamen-
te relacionados con el debate de la definición de lo humano expuesta en el apartado
anterior. Baste decir que en el proceso de jerarquización de la definición de lo hu-
mano, las sexualidades también encuentran un lugar: la heterosexualidad, en tanto
norma, se encuentra en la cima de esta jerarquía; mientras que las homosexualidades
masculina y femenina —así como otras expresiones e identidades de género— se
encuentran en una relación de inferioridad y son generalmente despreciadas en tanto
que representan manifestaciones incómodas para el orden establecido. Los efectos
de este orden jerárquico generan que los grupos en la cima de la apreciación social y
moral se encuentren plenamente reconocidos por las instituciones sociales, políticas,
culturales y económicas, y gocen de los beneficios económicos, sociales y culturales
que tal reconocimiento implica; mientras que los grupos inferiorizados en la escala
de lo humano carecen de este tipo de reconocimiento y son además estigmatizados a
partir del discurso médico y psicológico (Coll-Planas, 2012: 86).
La historia de los conceptos que se construyen para distinguir las identidades de
género no normativas incluye un proceso de patologización a partir de su estableci-
miento como exterior constitutivo, que se realiza principalmente desde el discurso
clínico tanto de la medicina como de las ciencias de la conducta. La función prin-
cipal de la patologización de las identidades de género disidentes es precisamente su
reprobación, su prohibición y su normativización; la patologización es, entonces, un
dispositivo de control de la sexualidad (Foucault. 1997).
En un primer momento, el concepto de homosexualidad engloba distintas iden-
tidades sexo-genéricas —por ejemplo, lo que en la actualidad denominamos inter-
sexualidad— que actualmente nada tendrían que ver con la orientación sexual de los
individuos. En esta etapa, la ciencia y sus conceptos exhiben un carácter esencialista y
biologicista. Hacia mediados del siglo XX, la ciencia reconoce que los determinismos
de género tienen que ser estudiados o catalogados a partir de tres dimensiones: la
orientación sexual, la identidad de género y el sexo biológico.
En este sentido, la distinción entre las dimensiones de sexo, género y deseo (o
tendencia sexual) permite que los conceptos e identidades queden definidos de la
siguiente manera:
a) Tendencia sexual: orientación del deseo (alrededor del heterosexual/homosexual).
297
b) Género: organización psico-socio-cultural-afectiva (alrededor del eje masculino/

femenino).
c) Sexo: configuración corporal (alrededor del eje macho/hembra).
Respecto del último elemento de la propuesta de Coll-Planas para el análisis histórico
de las categorías científicas utilizadas para designar la diversidad sexual, encontramos
que la patologización de las identidades de género disidentes se encuentra enmarcada
en un proceso de exclusión de las mismas, por lo que es, en este sentido, un mecanis-
mo autorreferencial de la heteronormatividad y las disposiciones culturales de género.
Así, la patologización como mecanismo de exclusión da lugar a prácticas sociales
excluyentes, como son la homofobia y la transfobia,4 mismas que tienen como efecto
la formación de subjetividades en los individuos que son agredidos por estas prácticas,
a partir de su identificación en las categorías en que son designados, por lo que uno
de sus productos en estos individuos es la toma de posturas políticas reivindicativas a
partir de la identidad.5
Mediante esta apropiación, los actores tienen la capacidad de adoptar posturas
políticas respecto de las designaciones médicas y sociales que les permiten generar
reivindicaciones en por lo menos dos sentidos: en primer lugar, la legitimidad de los
discursos disidentes desde la diferencia, los cuales cuestionan la heteronormatividad;
y, en segundo lugar, la demanda por inclusión, integración e igualdad social mediante
la despatologización, la despenalización, la visibilización, la igualdad legal y medidas
antidiscriminatorias.
En este sentido, la adopción de categorías clínicas y legales por parte de los indivi-
duos sexo-diversos da lugar a una nueva clase de identidades: las identidades políticas.
Para las personas homosexuales, el activismo político que gira en torno a la visibiliza-
ción y el reconocimiento tiene su origen en las identidades auto asumidas de gay, en el
caso de los hombres, y lesbiana, en el caso de las mujeres. Estos términos autorrefe-
renciales tienen su origen en la oposición a la patologización médica y buscan dar un
giro reivindicativo de la orientación sexual para presentarla como una opción sexual
y afectiva legítima, así como una postura crítica y cuestionadora sobre el género y la
sexualidad heteronormativos.
4 Se entiende por homofobia la opresión ejercida en contra de las personas que tienen una
orientación sexual hacia su mismo sexo; y por transfobia a la penalización contra quienes pre-
sentan una falta de correspondencia entre sexo y género (Coll-Planas, 2012: 112).
5 Los costos sociales de la homofobia rebasan por mucho a la toma de una postura política
reivindicativa de la orientación sexual y la identidad de género. Tanto la homofobia como la
transfobia se manifiestan a modo de intolerancia hacia estas identidades, la cual se materializa
en acciones como discriminación, aislamiento, acoso, persecución, violaciones “correctivas”, e
incluso homicidios (tipificados en algunos códigos penales como crímenes de odio) en contra
de las personas sexo-diversas. Estas prácticas tienen también efecto a nivel individual, como
son el auto aislamiento, el rechazo a la propia identidad (homofobia interiorizada) y el suicidio.
298
Las posibilidades de integración: las demandas de igualdad e inclusión y

el discurso de los derechos humanos
Después de analizar cómo es que se conforman las identidades políticas a partir de la

exclusión generada por las disposiciones de género, y cómo a partir de éstas se detona
la posibilidad de agencia para los individuos, cabría realizar una reflexión en torno al
contexto de posibilidades para la integración e igualdad de la diversidad sexual. En
este horizonte de posibilidades, el enfoque de derechos humanos juega un papel fun-
damental a nivel político.
Desde una perspectiva universalista, los derechos humanos son aquellos derechos
fundamentales de que gozan todos los individuos para concretar su realización indi-
vidual; así, los derechos humanos aglomeran derechos civiles, políticos, económicos,
sociales, culturales y de solidaridad. Por otro lado, el reconocimiento de los derechos
humanos parte no sólo de esta premisa universalista, sino que se encuentra inmerso
en procesos históricos, sociales y políticos más amplios, caracterizados por la lucha
de poder emprendida por grupos excluidos por la legitimidad de aquello que los hace
diferentes, como es el caso de la diversidad sexual. Bajo esta lógica, las demandas ac-
tuales de las minorías sexuales, construidas en torno a los derechos humanos, son el
resultado de un proceso socio-histórico originado precisamente en esta capacidad de
agencia. Así, en un primer momento estas demandas son posicionadas en alianza con
el movimiento feminista bajo la noción de derechos sexuales y reproductivos, cuyo
propósito es descrito a continuación:
Se trata de expandir los derechos humanos al ámbito de la sexualidad como expe-
riencia humana, desde un marco ético basado en la justicia social, en lugar de refe-
rentes de índole moral sobre lo que se considera natural (Ortiz-Ortega, 2004: 604).
Para Ortiz-Ortega y otros autores como Gilreath (2006) y Kaplan (1997), entre
otros el planteamiento de los derechos sexuales está basado en la construcción de
una ciudadanía sexual como un reclamo hacia el Estado, la cual puede definirse de la
siguiente manera:
…La capacidad de los individuos de ejercer una sexualidad fuera de los límites
de la normatividad heterosexual pero gozando de la protección del Estado, y no
dentro de una permanente vulnerabilidad, estigma o persecución moral, legal,
política o económica (Ortiz-Ortega, 2004: 605).
En este sentido, la autora plantea que el reconocimiento de la sexualidad en el ámbito

de los derechos, bajo la forma de derechos sexuales y su posterior reconocimiento
como un derecho humano, tiene del mismo modo un componente transformador
tanto política como social y culturalmente, principalmente a partir de la construcción
tanto de nuevos sujetos de derechos como de ciudadanía; al respecto, Ortiz-Ortega
plantea lo siguiente:
…La fuerza del planteamiento sobre derechos sexuales radica en que logra arti-
cular en una propuesta elementos legales, éticos, de justicia social y de derechos
299
humanos, pero también de transformación personal y cultural (Ortiz-Ortega,

2008: 409).
Así, el posicionamiento del ejercicio libre de la sexualidad como un derecho a partir

de la ciudadanía sexual trata de generar las conexiones existentes con otros derechos
que se ven vulnerados a partir de la falta de reconocimiento de la diversidad sexual. Es
a partir de estas conexiones que se puede entender que los asuntos relativos al cuerpo
y la sexualidad están directamente relacionados con necesidades básicas, como el ac-
ceso a servicios de salud y sanidad, el acceso a la educación, la participación política,
la igualdad, la libertad y la no discriminación, por citar algunos ejemplos. Se trata
entonces de establecer las relaciones implícitas entre el ejercicio de la sexualidad y la
satisfacción de necesidades básicas, generando con ello el tránsito de la sexualidad
desde un ámbito privado hacia el campo político y el espacio público; es decir, se trata
de dotar a la sexualidad de un componente político, para con ello resaltar que el de las
sexualidades, particularmente las no heterosexuales, es un campo permeado por rela-
ciones de poder provenientes, principalmente, de la jerarquización y la desigualdad de
las disposiciones culturales de género (Ortiz-Ortega, 2004; Salinas Hernández, 2013).
En relación con lo anterior, Ortiz-Ortega expresa lo siguiente:
Sólo al reconocer la especificidad de los derechos sexuales se abre la posibili-
dad de plantear el ejercicio de la sexualidad como un terreno donde se pueden
materializar otros derechos humanos como el derecho a la libertad, a la igual-
dad y a la dignidad, entre otros. De aquí se desprende que la sexualidad y la
reproducción deben reconocerse como áreas que deben ser legitimadas jurídica
y socialmente para proteger las diferentes orientaciones y prácticas sexuales y
otorgarles los derechos que universalmente ostentan las personas, independien-
temente de sus prácticas, orientaciones e identidades sexuales (Ortiz Ortega,
2004: 634).
Bajo esta misma línea, Ortiz-Ortega (2008) resalta la necesidad de generar las arti-
culaciones y apropiaciones necesarias entre el discurso de los derechos sexuales y las
subjetividades a partir del ejercicio de la ciudadanía sexual. En palabras de la autora:
Debido a que los movimientos sociales asumen un compromiso no sólo dis-
cursivo, sino cultural y de presión política, los procesos de apropiación de estos
derechos se vuelven un componente central, por lo que los derechos sexuales
no conciernen sólo al ámbito del Estado o de las instituciones, sino también a
los individuos, las familias y las comunidades. El ejercicio individual, las formas
de apropiación y de resistencia adquieren particular importancia, pues el cam-
bio de prácticas y la valoración de las diversidades son factores centrales en la
promoción de una cultura política laica que deja de tener como referente a las
religiones y las moralidades dominantes, o dicho de otro modo: “El concepto
de derechos sexuales y reproductivos debe ser visto con un doble lente, para
que las dimensiones sociales y personales, más que concebirse en conflicto,
puedan ser consideradas como mutuamente interdependientes” (Ortiz-Ortega,
2008: 415).
300
En esta lógica, Ortiz-Ortega plantea una serie de retos para el ejercicio tanto de
la ciudadanía sexual como de los derechos sexuales en la lógica de los derechos hu-
manos, a saber:
…Es indispensable propender a que la(s) sexualidad(es) se rijan no sólo por
planteamientos de orden jurídico o legal, sino por una plataforma ética y pro-
positiva que tenga un efecto directo en el ejercicio de gobierno, de la ciudadanía
y de la cultura. Primero, los estados tienen la obligación de velar tanto por la
protección de los derechos humanos y fomentar su ejercicio, como impedir las
violaciones que puedan ocurrir, así como favorecer un orden que promueva que
la(s) sexualidad(es) sean consideradas áreas del desarrollo humano. Segundo,
debe partirse del reconocimiento de la indivisibilidad de los derechos sexuales
para dejar de verlos como derechos de tercera generación; sólo si se reconoce
la especificidad de los derechos sexuales se abre la posibilidad de plantear el
ejercicio de la(s) sexualidad(es) como un terreno donde se puedan materializar
otros derechos humanos, como el de la libertad, la igualdad y la dignidad,
entre otros. De aquí que se desprenda que la(s) sexualidad(es) deba(n) ser
considerada(as) como un área que necesita la legitimidad jurídica y social para
la protección de las diferentes preferencias y prácticas sexuales, así como para la
aplicabilidad universal de los derechos de las personas, independientemente de
sus prácticas, orientaciones e identidades sexuales (Ortiz-Ortega, 2008: 425).
En ese sentido, el planteamiento del reconocimiento de la diversidad sexual desde

una perspectiva de derechos humanos abre toda una frontera de posibilidades para el
logro de la integración y la igualdad, así como la consecución de las demandas de los
movimientos por la diversidad sexual, principalmente desde la acción de exigencia de
derechos a partir de la agencia. Por ello, la demanda de integración e igualdad debe
ser construida y vista desde la exigencia de respeto a los derechos humanos; bajo esta
lógica, la demanda de matrimonio igualitario se fundamenta en la exigencia de reco-
nocimiento de este tipo de relaciones para el goce tanto de los principios de igualdad y
no discriminación, como de los derechos económicos y sociales emanados de la figura
jurídica del matrimonio.
Más allá de los avances que el enfoque de derechos humanos puede lograr en la
consecución de la integración e igualdad de la diversidad sexual a un nivel institu-
cional, cabría destacar los efectos simbólicos de este enfoque. Como se expuso en
un principio, buena parte de la exclusión social de las identidades sexo-diversas es
generada por la definición de lo que nos hace humanos; en este sentido, el enfoque
de derechos humanos abre la posibilidad de repensar la manera en que lo humano es
constituido, reivindicando así lo que ha sido excluido de las definiciones a partir de
los mecanismos de abyección que se han explicado en este trabajo.
Transformando la realidad; capacidad de agencia a partir de la identidad
El presente trabajo ofrece un breve repaso sobre las causas de la exclusión de las per-
sonas sexo-diversas en el espacio social, derivadas principalmente de la jerarquización
301
del mundo social con base en las características que se atribuyen culturalmente al
género y fundan el orden normativo y simbólico de las relaciones de poder con base
en la diferencia sexual.
A partir de los cuestionamientos al orden simbólico y normativo por parte de la teoría
feminista y de género, éste queda expuesto y criticado para proceder a un cambio nor-
mativo incluyente tanto de las mujeres como de las personas sexo-diversas, con el objeto
de legitimar aquellas identidades que el orden simbólico y heteronormativo excluyen. En
este sentido, puede decirse que la lógica cultural de género impone relaciones de poder
a partir de la división sexual del trabajo orientada a construir una estructura social, ba-
sada en las relaciones de dominación, que condiciona y perpetúa las desigualdades entre
mujeres y hombres, a la vez que regula las relaciones reproductivas; mientras que la hete-
rosexualidad, entendida como mito —como lo natural, sagrado y establecido, y no como
una opción afectiva— establece una visión del mundo en donde la diversidad sexual es
antinatural y regula así las relaciones afectivas de los individuos en donde el deseo va de
por medio. De esta manera, en tanto que identidades excluidas y silenciadas, la búsqueda
de reconocimiento lleva a los actores a la utilización estratégica de la identidad como medio
para alcanzar fines políticos, sociales, económicos y culturales.
En este contexto, la conformación de identidades políticas en torno a las identida-
des excluidas representa una plataforma importante para dar paso a la acción a partir
de la agencia.
Con fundamento tanto de la crítica del orden simbólico y del sistema heteronor-
mativo como de la conformación de identidades políticas a partir de la exclusión, se
busca transformar las estructuras de la diferencia sexual desde un rompimiento que
modifique los arreglos de poder y logre no sólo la inclusión de los grupos socialmente
excluidos en un nivel cultural, sino también el reconocimiento de diversas relaciones
sociales en el ámbito político-institucional.
Así, la adopción de una identidad política por parte de gays y lesbianas ha logrado
trascender hacia un proceso histórico de lucha social y política por la reivindicación
de las orientaciones sexuales e identidades de género al margen de la norma, con el
propósito de que se reconozca su legitimidad como opciones afectivas y expresiones
de género, y se reconozca también el derecho de las personas sexo-diversas para vivir
estas experiencias humanas bajo la protección del Estado, y libres de cualquier riesgo,
persecución o exclusión por parte tanto de particulares como del Estado; es decir,
vivir la sexualidad y la identidad de género en condiciones de libertad e igualdad.
Bajo esta misma línea, es posible distinguir dos posturas políticas que conforman
el activismo homosexual tanto de gays como de lesbianas: por un lado, existe una pos-
tura transformadora cuyo fin es la construcción de un nuevo orden social a partir de
la libertad; es decir, acabar con las disposiciones de género que moldean las relaciones
sociales. Por otro lado, existe la postura de integración o institucionalización de los
grupos de la disidencia sexual en términos de igualdad con el fin de lograr la igualdad
desde la diferencia. Ambas posturas políticas han generado un fuerte debate dentro
y fuera de los mismos grupos disidentes, que puede ser ilustrado con la siguiente
302
p regunta: ¿hasta qué punto es viable y deseable la demanda de integración e igualdad?

La raíz de este debate proviene del cuestionamiento a las disposiciones culturales de
género: ¿hasta qué punto la integración y la igualdad reproducen las normas sociales
de género al subordinarse a éstas?
Para Coll-Planas, la cuestión que resuelve la paradoja de la integración proviene
de cómo se formule la demanda (si se realiza en términos diferenciadores, como
puede ser cuando se usa la idea del “matrimonio para parejas del mismo sexo”; o en
términos de igualdad, como cuando se emplea el término “matrimonio igualitario”),
a la vez que reconoce el impacto transformador de la misma al cuestionar los modelos
de familia tradicionales. En ambos momentos, el fin es obtener un lugar en el plano
social a partir del reconocimiento.
La conformación de identidades políticas comienza a dibujar un plano transfor-
mador en la dinámica de los regímenes democráticos, en tanto que la participación
política y la ciudadanía comienzan a ejercerse a partir de ámbitos culturales y, por lo
tanto, simbólicos, que tienen el potencial de reconfigurar el concepto de ciudadanía y,
a su vez, impactar en la conformación de identidades individuales (Salinas Hernández,
2013: 11). Así, las luchas simbólicas y culturales representan hoy en día una nueva
forma de participación, así como nuevos tipos de ciudadanía.
Al respecto, Benjamín Arditi (2010) realiza un análisis sobre los impactos de la di-
ferencia en la vida democrática. Para él, las luchas por el reconocimiento de las diferen-
cias por parte de grupos excluidos o marginados —como mujeres, homosexuales, grupos
étnicos, entre otros— comienzan en un contexto social en proceso de transformación,
enmarcado en procesos económicos como la globalización, y en procesos políticos como
la democratización. Todos estos procesos dieron inicio al escenario de la posmodernidad,
en donde el reconocimiento de la pluralidad, la diversidad y la diferencia son un impera-
tivo para la construcción de nuevos esquemas sociales. Al adoptar la diferencia como una
característica positiva y enriquecedora para la vida democrática, las luchas políticas por el
reconocimiento de los grupos marginados toman un cauce político a partir de lo que se
denomina como políticas de la identidad, cuyo fin es abordar demandas diferenciales cuan-
do están confrontadas con la realidad que los grupos diferenciados viven.
La incidencia política de los grupos sociales concebidos como diferentes a los do-
minantes encuentra eco en las políticas de la identidad, cuyo fin es encontrar la equi-
dad como dinámica de concordancia social en la diferencia; esto es, la equidad como
igualdad entre los diferentes en los campos político, económico, social y cultural.
De este modo, las luchas por la inclusión y la equidad a partir de la identidad comien-
zan a transformar las interacciones políticas de los actores sociales. Bajo un análisis desde
la perspectiva de la ciudadanía y la participación ciudadana, la lucha por la igualdad de
derechos de las personas sexo-diversas, manifestada en el movimiento LGBTTTI y sus lo-
gros, es una especie de reconstrucción del concepto de ciudadanía en un contexto de gran
dinamismo en las sociedades modernas, caracterizadas por un alto grado de complejidad,
en donde la exigencia de equidad e igualdad reclama la conformación de una ciudadanía
plena a partir de la diferencia; es decir, la demanda de plena ciudadanía reivindica el goce
303
de los mismos derechos y obligaciones para los grupos socialmente excluidos y margina-
dos, a partir de la diferencia respecto a las mayorías .
Cabe destacar una breve advertencia de Arditi respecto de la diferencia, concretada
en lo que el autor determina “el revés de la diferencia”: este revés supone que los gru-
pos diferenciados comiencen a auto marginarse respecto de otros grupos sociales auto
considerados diferentes, lo cual podría generar la segregación entre los diferentes.
Este es el caso del distanciamiento de gays y lesbianas respecto de las luchas de los
transexuales; esta diferenciación ha servido como estrategia política para los primeros
por alcanzar las demandas de integración; sin embargo, ha dejado al margen las de-
mandas de las personas transexuales, e incluso la integración de la transexualidad en
los grupos de la disidencia sexual.
Por otro lado, María Luisa Tarrés considera la importancia de la identidad y su
impacto político en los marcos institucionales cuando analiza la participación política
desde la identidad, llevada al marco institucional a través de la política de la identidad
y los campos de acción (Tarrés, 2007). Para la autora, este fenómeno implica repensar
el concepto de ciudadanía debido a que la elaboración de políticas y la resolución de
problemas en los contextos democráticos requiere de la participación de una amplia
diversidad de actores, quienes llevan consigo sus necesidades, demandas e inquietudes
para la entrada en la agenda de problemas sociales no reconocidos anteriormente, y su
posterior posicionamiento y discusión en el ámbito del debate público.
Como se mencionó anteriormente, existen posturas contrarias en torno a la in-
tegración por parte de la colectividad de la diversidad sexual basadas en la discusión
sobre si al integrarse, los sujetos sexo-diversos reproducirían el modelo normativo que
los mantiene en la exclusión; o por el contrario, si existe una posibilidad transforma-
dora que pueda otorgarles el reconocimiento y los beneficios materiales e inmateriales
que la integración conlleva.
Desde mi punto de vista, la integración tiene capacidades transformadoras de la
realidad por el simple hecho de cuestionar desde lo político las posiciones que los in-
dividuos sexo-diversos ocupan en la sociedad. En términos políticos, la integración se
convierte en una necesidad, en el sentido de que, políticamente, el reconocimiento no
implica sólo inclusión, sino que también tiene la capacidad de investir a los individuos
sexo-diversos de reconocimiento ciudadano; es decir, de ciudadanía.
En este sentido, la integración obliga al Estado a asumir responsabilidades insti-
tucionales para con las personas sexo-diversas; es decir, la integración permite tener
acceso a los beneficios institucionales como cualquier ciudadano, sin importar en
esto ninguna consideración determinista, como la orientación sexual o la identidad
de género, en tanto que el reconocimiento y la ciudadanía que implica genera obli-
gaciones de respetar, proteger y promover los derechos de las personas sexo-diversas
para los Estados. A partir de este reconocimiento es posible generar, desde el ámbito
institucional, políticas públicas en beneficio y mejoría de las condiciones de vida de
las personas sexo-diversas, para lo cual se evoca la equidad y la igualdad como prin-
cipios generales tanto para la presentación de demandas de integración e igualdad
304
en el mundo social, como para la elaboración de políticas públicas que favorezcan y

satisfagan estas demandas; por ejemplo, la concerniente al matrimonio igualitario.
De este modo, las demandas de integración e igualdad, y su posterior materialización
institucional, deben ser formuladas en torno al discurso y el enfoque de los derechos hu-
manos, en tanto que esta base permite obtener los efectos transformadores que están en el
centro del debate de las demandas de los grupos de la diversidad sexual.
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306
From Citizen Participation to ‘the People President’:
the ‘Cabinets of the Family, Health and Community’
in Nicaragua
Joanna Howard, University of Oxford
This article is concerned with the dynamics and institutions of citizen participa-
tion. The invited spaces of citizen participation are an ideological battlefield which
is fascinating to explore in the current era of the reconfiguration of classes and the
emergence of new international government regimes and new rationalities of govern-
ment (Isin & Turner 2002). It is of particular interest in Nicaragua, where citizen
participation has undergone a dramatic shift since the return of the Frente Sandini-
sta de Liberacion Nacional (FSLN) to power in 2007. The Sandinista government
joined with other Latin American republics of Venezuela, Ecuador and Bolivia in
challenging neoliberal orthodoxy, creating an alternative trade bloc (ALBA), invest-
ing in welfare and promoting some social and redistributive programmes. For some,
this has heralded the advent of ‘twenty-first century socialism’, which seem to offer
a serious alternative to global neoliberal economic policies and US hegemony (Perla
& Cruz-Feliciano 2013). Indeed, at a time when most national governments are
experiencing the impact of the global economic crisis and implementing austerity
policies, the Nicaraguan government has introduced a range of reforms and welfare
programmes reflecting the FSLN’s commitment to addressing the drivers of poverty.
In conjunction, it has introduced a deep reform to the architecture of citizen partici-
pation at all levels creating Citizen Power Committees through which, it is promised,
people can exercise ‘direct democracy’, thus realizing the government’s promise of
‘the people’s presidency’ (Decreto No.112-2007).
What do these changes mean for the Nicaraguan people? This chapter reviews
the changes in structures and practices of citizen participation, from the period of
the liberal (right wing) Bolaños administration (2000-2007), through to the citizen
power committee structures introduced when the FSLN took power in 2008, and
subsequent reforms through to the Family Cabinets in 2016. The chapter draws on
interviews and participatory inquiries carried out by the author during 2015-2016, as
well as on earlier data gathered in 2000-01, and 2005-08 (Howard 2004; Howard &
Serra 2011). The chapter reflects on the advances, but also the tensions and contra-
307
From Citizen Participation to ‘the People President’: the ‘Cabinets of the Family, Health and Community ’ ...
dictions experienced by citizens who participate in the structures today. It finds that
despite the claims of ‘citizen power’, power analysis is largely absent from the gov-
ernment’s policy and programming. This is not to underestimate the value of social
and economic inclusion initiatives, but to argue that their impact and sustainability
could be enhanced through a reconceptualization of citizenship that shifts the top-
down power paradigm and affords greater acknowledgement of citizens’ demand for
governmental accountability.
Background
When the FSLN took power in 2007, Nicaragua had experienced 16 years of struc-
tural adjustment and the world was facing economic meltdown. It was (and is) a
moment when many were questioning the neoliberal paradigm and seeking an alter-
native. The aspirations of the new FSLN government spoke directly to these con-
cerns, and are succinctly expressed by Orlando Nuñez (2009: 242, cited in Perla &
Cruz-Feliciano 2013, their translation, my emphasis), a key intellectual and activist
figure in the FSLN:
The victory of the Sandinista Front means, in the first place, the containment
of neoliberalism and the end of neoliberal measures. Secondly, it means con-
quering sovereignty in the face of U.S. and European meddling . . . In the
third place, the construction of citizens’ power, as a means of restoring
citizen rights, . . . means the possibility of revolutionizing representative
democracy, overcoming its limitations through direct democracy. In the
fourth place, but no less important, it means the associative and self-managed
organization of workers and small and medium-sized producers … increasingly
participating in the management of the state and the market. We believe these
four elements to be sufficient to talk about revolutionary struggle in any coun-
try of Latin America or the Third World.
Reconceptualizing the relationship between citizen and state is clearly at the heart of
the FSLN’s ‘21st century socialist’ vision – not a rejection of representative democra-
cy, but the desire to overcome its limitations and open up space for direct democracy.
As Nuñez suggests, the discourse of the FSLN government is a powerful rejection of
the global capitalist paradigm and the hegemony of the US in the Central American
region, and a commitment to shifting the terms of engagement of state and citizens.
This post-neoliberal discourse is interwoven with three other guiding features of
the FSLN government’s discourse. Firstly, a powerful critique of the development
industry as servant (or Trojan horse) of neoliberalism, and its tendency to perpetuate
rather than reduce the dependency of developing nations on the rich industrialized
nations and international financial institutions. This has spiraled into sometimes hea-
vy-handed criticism and even persecution of international NGOs with a presence in
Nicaragua: ‘Operation No More Lies’ in 2008 which accused NGOs including Oxfam
of embezzlement of aid money and subversive right-wing plotting to destabilize the
FSLN administration through their promotion of human rights, gender equality and
308
Joanna Howard
poverty reduction; and most recently the attack on UNDP, accusing this institution
of domestic political intervention and misrepresentation and demanding a halt to all
their projects (La Prensa 2016). The government argues that all aid should be disclo-
sed to the government, and should be directed to the ‘protagonists’ (citizens) and not
channeled through intermediary organisations (NGOs).
Second, the FSLN government promotes a language of peace, appealing to a pop-
ulation that is tired of conflict and desperate for social and economic development.
Government discourse promotes ‘dialogue and consensus’ at all levels, from national
negotiations with the private sector and the unions, through to community level
resolution of domestic disputes. Thirdly, the FSLN describes itself as ‘Christian,
Socialist and Solidary’. The blending of religion and socialism may seem to bring
together irreconcilable worldviews. However, Nicaragua along with other countries
in the Central American region, experienced the emergence of liberation theology
during the insurgencies against oppressive rule, and Christian faith continues to be
a powerful dimension of many Nicaraguans’ lives. These three elements need to be
taken into account in order to understand the evolution of citizen participation in
Nicaragua.
Citizen participation in theory
The argument for introducing mechanisms of citizen participation in governance is

based upon the premise that connecting citizens with democratic processes i) em-
powers and breathes new life into representative democracy (Fischer 2006); ii) im-
proves the quality of public services through improved feedback and more respon-
sive government (Goetz & Gaventa 2001); and iii) can also reduce conflict through
deliberative processes which bring participants to understand the positions of others
and to change their own perspective (Fung & Wright 2004). Different objectives can
be met with different participatory forms and processes; for example participatory
budgeting in Brazil was able to meet the first and third criteria; citizen score cards
in Mozambique address the first and second. For many theorists, what is key is the
basis on which citizens engage with the state. Cornwall (2004) differentiates between
citizens who engage around rights, and clients who engage around services. Taylor
(2004) finds that in Latin America citizens tend to be engaged through neo-populist
mechanisms which guarantee people access to resources on the basis of ‘client-ship’
rather than citizenship.
A central critique of the impact of neoliberal measures is the privatisation of pub-
lic goods (health, education), converting citizens into customers or ‘responsibilised
citizens’ who must organise to provide the service themselves (1996). Further, mech-
anisms for citizen participation at the local level have been increasingly critiqued as
an instrument of neoliberalism (Moini 2011). They can be seen as strategies to ‘roll
out’ neoliberalism through mechanisms that manage the social and political unrest
provoked by roll-back strategies (e.g. shrinking of the state, reduction in spending
309
on welfare). Spaces of citizen participation are thus for channelling and disarming
dissent, not for deepening democratic decision-making. There is also the associated
risk of depoliticization: as citizens engage in decision-making and action to resolve
neighbourhood issues, this action becomes distanced from wider political struggles
(Swyngedouw 2005, Taylor 2007). The FSLN government has introduced profound
changes to existing legislation on citizen participation in Nicaragua. The following
sections consider these changes to citizen participation in the light of the concerns
raised in the literature.
Citizen Participation legislation
During the revolutionary government of the 1980s, citizen participation took the
form of mass organization and mobilization through the Comites de Desarrollo San-
dinista (CDS). Similar to the system of organization by block in Cuba, it enabled the
state to mobilise citizens on a massive scale for literacy and health campaigns, and
also as a form of surveillance during the period of the Contra war. The victory of the
coalition government of Violeta Chamorro over the Sandinistas in 1989 opened the
door to neoliberal reform. Alongside restructuring of the economy and reducing state
spending, this approach introduced decentralization and a discourse of promoting
democracy and strengthening the role of civil society (Goldfrank 2011). This period
saw a rapid increase in the number of domestic NGOs, largely funded by international
donors via INGOs, as civil society increased its role in service delivery to fill the gaps
created by the shrinking public sector.
Legislation to bolster democratic decentralization lagged behind the structural
adjustment process. During the late 1990s and early 2000s, many civil society or-
ganisations engaged in advocacy to pressure for legislation on citizen participation.
The right to citizen participation is enshrined in the Constitution, which states that
‘Citizens have the right to participate under equal conditions in public affairs and in
state management. The effective participation of the people at local and national levels is
guaranteed by law’ (Art.50) but this commitment was yet to be regulated. After many
years of lobbying and mobilization of organized civil society, the Law of Citizen
Participation was passed (No475-03) which states that ‘public sector management can
not today be considered without the direct and permanent participation of citizens, since
this contributes to ... turning them into ... protagonists in the processes of transformation
of Nicaraguan society’.
The principal space for citizen participation at the local level is the municipal
development committee. The law also establishes the requirement of local authorities
to consult with the population on the budget annually, and the right of citizens to
form associations to represent their interests. In some municipalities, the legislation
created the space for citizen participation mechanisms to mature into a more collab-
orative relationship with local government (Howard & Serra 2011). However, for
many on the political Left, these mechanisms were seen to coopt civil society and
310
Joanna Howard
depoliticize the relationship between citizens and the state. This has been a critique
of government sponsored citizen participation globally (Taylor 2007). There is a great
challenge for governments wishing to deepen citizen participation, to facilitate spaces
for participation, but without controlling and depoliticizing citizens’ claims.
The incoming FSLN government in 2007 clearly chose to prioritise the reshaping
of government’s relationship with citizens, radically recasting citizen participation
as ‘citizen power’, seeing this as a key element in the process of structural trans-
formation from neoliberalism to socialism. On the anniversary of the revolution,
the FSLN government introduced the new Community Councils of Citizen Power
(CPCs). These were to embody the ‘concept of People-President’ as described in
the official document ‘Organizational Scheme of Citizen Power’1. These councils
were to be established in every urban neighborhood and rural district throughout
the country. They are the vehicle for direct democracy that embodies the notion of
a pueblo presidente (presidency of the people), and combine economic, political and
social development and organisation. This institution was explicitly designed as an
alternative to the neoliberal development model (Gobierno de Reconciliación y Uni-
dad Nacional, 2007). It subordinates the national system of CPCs to the Executive
Power, and substitutes those spaces and mechanisms established under the Law of
Citizen Participation (Serra, 2010).
The CPCs were restyled as ‘Cabinets of Family, Community and Life’ in 2013,
and included in the Family Code in the constitutional reform which was passed in
January 2014. This shift from the radical rhetoric of citizen power to the wholesome
and apolitical ‘family, community and life’ reflects the growing incursion of religious
values into citizen participation. The implications of this shift in terms of civil and
democratic citizenship rights are discussed later in this chapter.
In practice, each neighbourhood forms a Council of Sandinista Leadership, which
brings together political decision-making with community participation. The Coun-
cil is a political structure under the jurisdiction of the local party secretary. It consists
of 2 FSLN political leaders (1 man and 1 woman); 2 Sandinista Youth leaders (1 man
and 1 woman), and a representative from the Family Cabinet (‘it’s an emergent model,
it’s still not been settled’ - interview with government advisor, 2015). Each Family
Cabinet elects a coordinator to represent the needs of the community to the munic-
ipal cabinet, and also chooses representatives of 5 sectors: women, health, transport,
children and young people. Gender parity is required. This structure is reproduced at
municipal level, where it is joined by representatives from the Health and Education
ministries, to form the Sandinista Council of Human Development (interview with
Sandinista policy advisor, March 2015). The institution is under the jurisdiction of
the Ministry of the Family which is headed up by Rosario Murillo, the President’s
wife.
1 Creación de los Consejos y Gabinetes del Poder Ciudadano y del Decreto No. 112-2007,
November 2007.
311
The coordinator of each community Family Cabinet is also a member of the Mu-
nicipal Cabinet, which is ‘an appendix of the social organization of the government
structures which our government has established for a process of communication
between government and communities’ (interview with Municipal Cabinet Mem-
ber, April 22, 2016). Its function, as described to me in interviews in April 2016,
is to ‘work together with the community’, and ‘to carry information about social
programmes from government to the community, so that the community can take
ownership of the projects’. Many of these projects are principally directed to house-
holds living in extreme poverty: housing, zinc for roofs; but also community health
promotion in coordination with the Ministry of Health.
Discussion
Power and structural inequalities
To what extent have the Family Cabinets made real their promise to be ‘a means of
restoring citizen rights, … the possibility of revolutionizing representative democra-
cy, overcoming its limitations through direct democracy’ (Nuñez 2009: 242)? What
evidence is there that power has been redistributed? The Family Cabinets have been
central to the effective implementation of many of the government’s social programs.
Not only do the Cabinets serve as the main vehicle for explaining government pro-
grams to the community but they also propose the beneficiaries. Many FC coordina-
tors are experienced community activists who know their communities well, and can
ensure that the poorest households are reached:
‘It’s not hard for us to identify who needs to be given priority – my head is like
a computer filing system – so we visit the families and we propose the most
critical cases … we give the list to the municipal representative and then they
visit and decide yes or no’
The FCs can be effective at organising and mobilising the community, and are a
powerful network for communication from the grassroots up to the national level.
The Barometer of the Americas (LAPOP 2015) finds that Nicaraguans register one
of the highest levels of confidence in their local government across the region in 2014
(on a scale of 0 a 100). The LAPOP survey also reports the encouraging finding that
more than a quarter of Nicaraguans perceive an increase in the capacity of citizens to
participate in decision-making at local and national levels, and a fifth report having
made a request to the local council in 2014. However, the survey also finds that
political tolerance has reduced, at the same time as there are high levels of political
support for the current system. This combination, according to the LAPOP authors,
creates the conditions for stable authoritarianism. The percentage of Nicaraguans
with these two characteristics (high political support (for the existing system), low
political tolerance (for other political views) has increased significantly since 2010,
from 21.5% to 40.7%.
312
Joanna Howard
How can a model that is about citizen power become a mechanism for establish-
ing authoritarianism? Mechanisms that appear to prefigure a new more horizontal
relationship between state and citizens can be a form of containment and control, as
governmentality theorists argue (Carmel & Harlock 2008). The model of social par-
ticipation in the ‘Christian, Socialist and Solidary Government’ of the FSLN is one of
‘conflicting rationalities’ (Geddes 2014). Geddes, writing on the consejos comunales in
Venezuela (the model on which the CPCs were designed), finds that they ‘represent
a primarily top-down initiative, although with strong grassroots support’ which he
argues suggests that they will not be sustainable. The conflicting rationalities of the
CPC/ Family Cabinets in Nicaragua are more complex. Like the Venezuelan model,
they mix top-down control with grassroots mobilization, but add to this a strong pa-
ternalist and religious discourse that is at odds with the socialist ideals of the Sandi-
nista project. According to the Family Code of the Nicaragua Constitution, the Fam-
ily Cabinets –the principle mechanism for locality-based citizen participation– are
organised according to ‘Christian values, socialist ideals and practices of solidarity’.
There is an argument that this is unconstitutional, since their religious basis contra-
dicts the freedom of conscience, thought and religion that are protected under article
29 of the Constitution (Carta Magna) (La Prensa, 2015). Serra (2010) identifies both
these elements: he argues that the FSLN government’s centralist national political
system is interacting with a top-down and exclusionary political culture which has
persisted over many generations, and which limits democratic citizenship. This, he
argues, is combined with other barriers to citizenship which are poverty, low levels
of education and the powerful influence of a religious ideology that is ‘providentialist
and fatalistic’ (Serra 2007). This is borne out by an interview with a member of a
Municipal Family Cabinet: who explained the government’s discourse of ‘shared re-
sponsibility’ in terms of ‘collaborating and participating in development, getting in-
volved and strengthening faith in God’. Further probing revealed that ‘improvements
happen in our neighbourhoods because God has permitted it’ (Interview, April 2016).
Power
What of their promise to build citizen power and direct democracy? The LAPOP
survey suggests that participation has increased through the Family Cabinets but do
they deliver on their promise of an alternative to previous of neoliberal models? Is the
power relationship between state and citizen reconfigured? One indicator would be
to reverse the depoliticization that is a trademark of neoliberal democracies. Through
the governance technologies of new public management, issues are shifted from the
political to the policy sphere, and from the policy into the private sphere (Hay 2013).
Repoliticisation involves shifting issues that had been in the private realm, back onto
the policy agenda, or from policy into the realm of political debate. Despite the so-
cialist discourse of the government, there are some issues that have in fact become de-
politicised – for example, the rights of women to safely report cases of gender-based
violence. The reform of the Family Code has placed cases of gender-based violence as
the responsibility of the Family Cabinets to address, together with the local religious
313
leader, and no longer understood as the violation of a right that must be reported
to the police. The Family Code is profoundly conservative, as Blandón (2012) notes
that it
‘leaves the maximum responsibility for satisfying a family’s needs in the hands
of its own members, stating that families themselves are responsible for pro-
curing their children’s wellbeing, including health care and education. At no
point does it propose how the State will intervene in this sphere—or even if it
must—to assure the maximum wellbeing possible for families, particularly the
poorest ones. It says nothing about policies to support those who are unem-
ployed and yet must see to their family’s welfare without having the resources
to do so’.
The code also requires families to seek help from relatives up to the fourth level of
blood relations, or otherwise related by marriage, rather than turn to the state.
How is ‘citizen power’ understood by ordinary people who are involved in the
Family Cabinets? There is evidence that citizen participation increased when the
Citizen Power Committees were introduced (LAPOP 2014); however the evidence
from recent interviews is that respondents clearly differentiate between party power
and citizen power: if decisions are made by party structures, then citizens don’t feel
they have power, even though there are more opportunities to participate:
‘For me, citizen power has been the biggest mistake in the history of Nicaragua
… what’s happening is that if you’re from a certain [political] party they grab
you and make you the political secretary and you have to follow the model that
the presidency has established. I know this because I was political secretary in
my community and I resigned because I didn’t want to do what they told me
to do, to deceive people and tell them that they can decide, when the decisions
are already taken under the table, which means that power of the people is the
biggest lie’ (interview with community leader, July 2015).
The role of the FC coordinator was questioned by all the grassroots leaders I inter-
viewed. Some felt that the position offers power which can be used with, and on
behalf of the community, but this does not always happen:
Interviewer: Do you feel like you have power, through the work you do in the
community?
Respondent: I’d say leadership, not power.
I: What’s the difference?
R: You have to earn leadership, through talking to people, and the way you talk
to people … I don’t much like power because of how people use it ... the mini-mayor
(‘el alcaldito’), the cabinet, the coordinator, I don’t like it when they order people
about, so the word power doesn’t sit well with me (interview with community leader,
March 2015).
314
Joanna Howard
The way in which power is exercised, once gained, is to centralize the power in the
post-holder, and to use this power to have control. In this way, the top-down leader-
ship style is perpetuated, both at the grassroots and in central government.
‘The coordinator of the Family Cabinet has power and can do whatever he
wants. The structure itself isn’t the issue – it appears to be very democratic,
with 16 people each looking at the problems of children, of women, the envi-
ronment, it’s great. But it is part of an extremely vertical political model, which
is authoritarian. It limits people’s participation – remember that more than
half of Nicaraguans are not Sandinistas’ (community leader)
The Family Cabinets are an important mechanism for channeling and controlling
information between the grassroots and the government – namely, the Cabinet of
Social Affairs. Power has gradually become more and more centralized in the figures
of Ortega and his wife, Rosario Murillo. Murillo has built her own leadership as the
head of government communication and presidential spokesperson: she personally
issues radio and TV messages daily, and designs all campaigns in all government
institutions. As head of the Cabinet of Social Affairs, she coordinates all social pro-
grammes. Furthermore, she coordinates the party structures (the political secretaries)
and the grassroots Family Cabinets (Envio 2015). ‘This woman has an impressive
team which processes all the information about what’s happening across the country.
She gives a speech daily, this is what is amazing about the level of communication
with citizens, she gets information from the community level, the information comes
to her, she processes it and channels it’ (interview with government advisor, March
2015). This degree of control culminated in a letter from Murillo (April 2015) in
which she addressed all Cabinet ministers, presidents of autonomous government
entities, municipal mayors, ambassadors and municipal and national party authorities
reminding them that ‘any initiative that needs to be taken between one institution
and another must be submitted to this Secretariat [hers] for its consideration’ (Envio
2015). She justified this on the grounds of ‘order’ and ‘efficiency’.
So, while the Family Cabinets were set up to build channels for direct democracy
and the people’s presidency, this aspiration is struggling against the leadership’s de-
sire to control communication and manage all information flows. This party control
reaches down to the grassroots, and has been institutionalised in the recent reforms
to the Constitution and ordinary laws (2013-2014) which ‘have created a parallel sys-
tem, and the partisanship of citizen participation’ (Davila, Samqui & Molina 2015).
This degree of party control impacts on people’s capacity at the grassroots to partic-
ipate meaningfully as citizens. One coordinator of a Family Cabinet confessed that
‘there are moments when party politics does intervene, and that’s when I no longer
feel that I’m acting as a citizen’ (interview July 2015). Another revealed the difficulties
of expressing different points of view: ‘I don’t agree with everything they’re doing,
and I’ve told them so in public, but sometimes it’s uncomfortable saying things be-
cause they think that you’re not Sandinista and not trustworthy’.
315
One of the central pillars of direct democracy, is that people have the capacity to
participate and make decisions in all local and national political processes (Davila et.
al.. 2015). The Family Cabinets provide space for such participation, but the terms
of engagement –established partly by law, and partly through practice– tend to ex-
clude people who are not Sandinista militantes. The inclusive discourse ‘puts all of
civil society into the same bag –you have to be organically subordinate to the Party’
(interview National CSO leader, April 2016).
Accountability
To further problematise the partisan nature of the FCs and local decision-making,
there is widespread concern about the lack of government transparency. Welfare pro-
grammes are financed through funds generated by the petroleum deal with Vene-
zuela, but these are channeled through the private company ALBANISA, and not
the government treasury, allowing for disbursement from this fund to be discretio-
nary. An IMF report highlights concerns that substantial parts of Venezuelan aid
flows ‘goes through the private sector, creating monitoring challenges and risks for
their effectiveness, as they fall outside the purview of the Comptroller General’ (IMF
2012). A commentator in the journal Envio observed: ‘Poverty abounds in Nicaragua,
although information sources to document it do not. We’re given access to very few
official figures that would allow us to evaluate with any transparency the fruit of the
government’s efforts to reduce poverty’ (Blandon, 2012).
ALBA operates in Nicaragua through the private corporation called ALBA de
Nicaragua S.A. (ALBANISA), co-owned by Petróleos de Venezuela (PDVSA) and
PETRONIC, its Nicaraguan counterpart. Nicaragua imports Venezuelan oil through
PETRONIC, which pays ALBANISA. This money is split between PDVSA and
ALBA’s social fund and bank (Perla & Cruz-Feliciano 2013), and annual income
from this has ranged from around $300 million in 2010, to $170 million in 2015
(Banco Central de Nicaragua, 2015). The concern of civil society organizations and
political opposition groups is the lack of transparency over the management of these
funds. Government supporters say that ‘a lack of transparency is not the same as cor-
ruption’ (interview with Govt official April 2016), but speculation abounds, and the
government needs to provide at least enough information to show that it is not public
funds that are creating the new rich in Nicaragua.
Are these conflicts and inconsistencies, these top-down control measures and
opaque business practices a necessary precaution in a time of transition, allowing the
Socialist government to establish its policies without negative press undermining its
efforts? How are these concerns affecting ordinary citizens as they go about their
lives, and engage (or not) with the Family Cabinets? Perhaps what is most striking
is the observation voiced by several respondents, that people feel that since there are
some benefits, they will ignore the rumours of corruption and lack of transparency,
‘because at least with this government we get some help, education is free, health
provision has improved, and with previous governments nothing improved at all’ (in-
316
Joanna Howard
terview with public servant, April 2016). People continue to engage with the FCs, but
not to practice direct democracy: ‘People just go to get their piece of zinc and they
keep quiet, there’s no activism any more’. (interview with Sandinista Youth member
of Family Cabinet, July 2015).
Where is the direct democracy?
While the channels are open for the grassroots Cabinets to link into national go-
vernment over local priorities, national social and economic relief programmes and
the good management of heath and education services –for example reporting if a
teacher fails to turn up for class, or the health centre is unstaffed– other issues are
not open for discussion in these government sanctioned spaces. Concerns about the
environment relating to continued logging, the use of pesticides, drought and the
reduction of water resources, are not offered up for ‘dialogue and consensus’. Social
movements have emerged largely in rural areas, which have organized and mobilized
around specific issues: for example, the damage caused to rural workers’ kidneys
by insecticides; mineworkers rights; rural workers mobilizing against the Canadian
multi-national B2Gold’s proposal to create a gold mine in Rancho Grande; coffee
producers; bean growers; old people; and the weekly ‘Wednesday demonstration’ in
central Managua demanding electoral transparency; these are autonomous spaces of
citizen participation, which are not controlled and channeled by government. The
battle for representation continues, as the government questions NGOs ‘many have
policies that are anti-government, and their work is manipulating the population’
(Govt official), yet also citizens experience the Family Cabinets as manipulative ins-
truments of the FSLN:
I was at a meeting of the Cabinet when they told me that there was a new
post that was going to be created within the Cabinets, for the role of ‘family
community counsellor’, and they told me I could do this because people like
me and I get on well with people … I was so happy and I went to the first mee-
tings where they told me that we would be doing a census to raise awareness
because the elections were coming up. But I wasn’t there [to do Party work] I
was there as a family counsellor, so I resigned. Since then I’ve heard that there
are no specific roles in the Family Cabinet, it’s all Party work now and no one
is looking out for the community’ (interview July 2015)
However, as a social movement leader advised, we cannot try to understand the Nica-
raguan reality using European concepts: ‘Marxism doesn’t fit with this reality, neither
does liberal democracy’ (interview, April 2016). The discourse of peace, reconcilia-
tion and the adherence to ‘dialogue and consensus’ ensures a degree of stability in
a region that has been convulsed with violence, but also has the effect of silencing
protest. FSLN policies have emphasized economic stability, after the lessons of the
1980s when the economy collapsed and inflation spiraled out of control, contribu-
ting to their defeat in the elections of 1989. Emphasis on creating the conditions
317
for foreign investment – both in terms of favourable economic conditions, but also
national stability - has driven the tripartite agreement which holds the relationship
between business, government and unions in a form of consensus and has established
a minimum wage (albeit one which is significantly below the cost of the basic family
basket of goods). Polls suggest that the majority (60%) of the population support the
government’s economic policies and administration.
Conclusion
The original promise of the Citizen Power Committees, to revolutionize representa-

tive democracy has in part been met. Citizens can participate in local decision-ma-
king over the allocation of resources of the national social programs, and also make
proposals for the allocation of municipal funds for local infrastructure works. The
gender equality policy guarantees equal participation for women and men in these
neighbourhood committees, and the participation of young people is emphasized
through representation of members of Sandinista Youth in the Family Cabinets.
What is limited is the freedom of association, and the right to participate without
distinction of political party or religion. The ‘people’s presidency’ is only guaranteed
through the established channels, which are controlled by party gatekeepers at every
level. This is deliberate – it is the structure of ‘governing from below’ as well as from
above, and its intention is to bring everyone into a system of ‘shared responsibility’ but
which can only be undertaken through this impressive scaffolding which links grass-
roots participation into the FSLN organisational structures. The difficulty is that, as
Orlando Nunez (2016:24) observes, Nicaragua’s economy is still largely agricultural
subsistence, and depends on the presence of transnational capital (for example in the
Free Trade Zones) to create employment for the urban populations. The FSLN gov-
ernment, despite its anti-neoliberal discourse, has to manage a capitalist economy and
‘govern not only for the people, but for the capitalists and the world economic order’.
This creates contradictions between the Socialist Solidary project and the economic
project and pragmatic alliance with national and international capital.
The FSLN has a history of alliances across its history since the 1970s when it
entered into alliance with the conservative oligarchy and the Christian movements
to overthrow Somoza, through to today’s alliances with the ALBA nations, with the
Catholic Church, and with the national business classes in order to regain power and
govern in a hostile global political and economic climate (Nunez 2016:25). Geddes’s
(2014) account of neoliberalism in Venezuela found that Venezuela can claim to be
‘post-neoliberal’ because ‘neoliberalism is no longer the dominant guiding policy
but continues to surface in a range of conflicting rationalities and policies that are
brought into uneasy co-existence’. These conflicting rationalities are similarly present
in Nicaragua, and particularly evident in the dissonance between the government-en-
dorsed system of citizen participation through the Family Cabinets, and its rejection
of citizen mobilization on issues that challenge transnational capital and foreign in-
318
Joanna Howard
vestment. At the same time, the paradigms of power and state-citizen relations have
not been significantly shifted, despite the revolution. A top-down, paternalist and
centralized government is a familiar model for Nicaraguans, and ‘citizen power’ has
rapidly become absorbed into the ruling party’s structures, without significant con-
testation. Many community activists who question the partisan nature of the FCs
are themselves Sandinistas. How they will go about democratizing their own party
is still unclear.
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320
III.
Satisfacción y calidad de vida en
tiempos de crisis democrática
Fragilidad de la democracia, crisis del sistema
político y la participación política en México
Enrique Gutiérrez Márquez1
“Today, the term democracy is like an ancient kitchen midden

packed with assorted leftovers from twenty–five hundred years
of nearly continuous usage.”
Robert A. Dahl, Dilemmas of Pluralist Democracy, 1982.
Este artículo describe la situación de la democracia en México con el fin de poder

crear una prospectiva teórica para el estudio de la misma tanto en el ámbito académico
como en la vida de los partidos políticos en la realidad nacional.
Uno de los retos está en contribuir con la construcción de marcos de referencia
que nos permitan entender –al menos de una manera preliminar y aproximada– la
realidad política en nuestro país. Recordemos que la reflexión sobre la democracia
tiene al menos dos aspectos que es necesario conciliar. Por una parte, el gran desarro-
llo teórico en el ámbito académico e intelectual y, por otro, las diversas experiencias
concretas como sistema de gobierno en gran parte del mundo occidental.
Sobre la primera línea, que refiere la discusión teórica de la democracia, es posible
decir que el concepto de democracia puede ser reflexionado de lo simple a lo com-
plejo, comenzando con sus características y limitaciones hasta los retos que enfrenta
en áreas sustantivas para lograr trascender hacia su consolidación y ampliación en el
marco de la vida ciudadana.
Las perspectivas de análisis de la demcoracia van desde la explicación teórica y
conceptual del sistema político mexicano y la competencia electorales; el estudio del
tránsito institucional de un régimen autoritario hacia un régimen democrático elec-
toral; el análisis genealógico sobre las condiciones históricas del régimen político
mexicano y la relación que guarda con el sistema de partidos, las elecciones y el poder
político en la construcción de la democracia; el papel que han jugado las instituciones
1 Una primer versión de este artículo se encuentra en el libro Gutiérrez Márquez, Enrique;
Larrosa Haro, Manuel; Sabido Méndez, Arcadio (2017), Retos Téoricos e Históricos de la De-
mocracia en México, Ed. Itaca, México, pp. 207-230.
323
Fragilidad de la democracia, crisis del sistema político y la participación política en México
de impartición de justicia en el terreno electoral y la competencia política; la discu-

sión entre las libertades de los ciudadanos en los países democráticos amenazadas por
el discurso gubernamental sobre la seguridad nacional; la violencia de género como
una contradicción de los ideales democráticos de las sociedades modernas; la denuncia
de los pactos políticos que establecen los representantes populares con los grupos
económicos y aumentan su poder en la toma de decisiones políticas, y el desfase que
eso genera para la democracia en las condiciones de la calidad de vida de los ciudada-
nos, el desarrollo de instituciones y su imposibilidad para convertirse en verdaderos
pesos que equilibren la vida política y social de México; y finalmente, la denuncia a
las frecuentes violaciones del marco jurídico electoral, pero también a los principios
constitucionales que velan por el cumplimiento de las normas que rigen el funciona-
miento del país.
En síntesis, el estudio de estos factores nos da una idea de lo difícil que es definir
a la democracia en el terreno de lo teórico pero, también, nos permiten visualizar
las complicaciones que se manifiestan en el terreno de lo real; por ejemplo, para el
caso mexicano, que no deja de ser paradigmático y excepcional incluso en palabras de
autores como Sartori (1994: 101-110), que cuando intenta dar cuenta de las regulari-
dades democráticas, del sistema político y electoral, y del marco formal legal, prefiere
definirlo como un caso aparte de todos los demás.
De tal suerte, persiste la dificultad en el estudio de la democracia y los avatares
institucionales en nuestro país, lo que nos permite contribuir con esa discusión. Por
ello, aunque no de la discusión que sobre la democracia debemos tener en el ámbito
de lo teórico-académico y en el de lo real en la práctica política, se propone en las
siguientes líneas ahondar sobre algunos elementos para explicar las dificultades que
enfrenta hoy la democracia en nuestro país.
Dificultades de la democracia real y contextual
No es un secreto que en el espacio de la ciencia política existen conceptos incues-

tionables, pero el día de hoy, y frente a las asimetrías y desigualdades sociales auspi-
ciadas por la propia democracia, valdría la pena repensar ese arreglo. En ese sentido,
propongo recuperar al menos dos ejes como muestra de esa discusión contemporánea
que –entre otros– cuestiona el papel, el funcionamiento y la operación de los sistemas
democráticos.
Los dos ejes analíticos que se pueden emplear para explicar el desbalance ins-
titucional, la crisis del sistema político y la fragilidad de la democracia en México,
están representados en esta reflexión por la aportación teórica de Robert Dahl y de
Dieter Nohlen. La propuesta de Dahl sirve para ejemplificar las dificultades que tiene
impulsar el ideal democrático en la práctica concreta de lo real; pero además, lo que
observamos en las democracias contemporáneas no es el gobierno de todos, sino por
el contrario, el gobierno y la influencia plural de algunos en la toma de decisiones
públicas y políticas.
324
Por su parte, Nohlen nos proporciona una herramienta sustantiva porque con
su propuesta del institucionalismo contextualizado permite esclarecer que, a pesar de
que puedan proponerse hipotéticos marcos y diseños normativos e institucionales, la
falta de entendimiento sobre el contexto específico, cultural, social y económico, hará
inoperantes y poco prácticos esos arreglos ideales.
Parece que ambas propuestas teóricas nos dan algo de luz sobre lo que ocurre en
nuestro país, pero además nos permiten abrir un debate que en verdad es necesario
para entender los problemas que debemos superar en el corto plazo.
Contradicciones de la democracia real desde la perspectiva de Robert Dahl
En retrospectiva, podemos afirmar que el trabajo de Dahl tuvo un impacto para el

desarrollo y consolidación de la Ciencia Política en muchos países del mundo. Algu-
nos de los fundamentos que se le reconocen como verdadero legado, son su aguda
crítica, análisis e interés decidido por mostrar la “ambivalencia” y los peligros de la
democracia real. Es decir, las amenazas que los sistemas democráticos enfrentan en su
práctica concreta y cotidiana.
A Dahl se le reconoce una visión renovada de la democracia y su ejercicio, que
algunos académicos contemporáneos deberían releer y analizar porque, entre otros,
nos ofrece una interpretación que, hoy más que nunca, resulta pertinente para enten-
der los avatares de la democracia, sus especificidades y particularidades, la posibilidad
diversa de su interpretación, la complejidad que como categoría de análisis nos ofrece
(Berlin, 2011 [1978] 36-42), pero también y probablemente más importante que
todo lo anterior, las verdaderas amenazas que los sistemas democráticos enfrentan en
su práctica concreta y cotidiana. Este trabajo representa un incansable esfuerzo, en el
marco explicativo de la vida democrática y los fenómenos políticos, por integrar los
estudios de teoría y filosofía políticas, con el análisis empírico. De un lado, aquellos
que abordan los problemas de la vida política y por consiguiente construyen el objeto
de estudio de la disciplina desde un enfoque normativo. Del otro, la reflexión y el
estudio sobre aspectos concretos del funcionamiento de los sistemas democráticos
(Gutiérrez, 2011: 143).
En ese sentido, la virtud de la perspectiva y el trabajo desarrollado por Dahl a lo
largo de los años, se propone superar de facto una vieja discusión que, desafortuna-
damente aún hoy, marca el rumbo de la disciplina como lo refiere Gabriel Almond
(1999) a propósito del desarrollo de la ciencia política, en su texto Una disciplina
segmentada. El aporte de Dahl radica precisamente en intentar integrar esas visiones
de naturaleza divergente, de aquellos que “especulan” sobre la conducta y el compor-
tamiento políticos, con los que hacen estudios de campo. Como lo plantea Fernando
Vallespín (2014), lo que le faltaba a la disciplina, antes del esfuerzo realizado por Dahl,
era precisamente ese engarce entre unos y otros.
El libro intitulado en español ¿Quién gobierna? (1961), es probablemente uno
de los más representativos de la obra de Dahl y marca un punto de inflexión para el
325
estudio de la democracia desde la perspectiva de la ciencia política contemporánea.

Entre otros argumentos, el autor plasma una reflexión que se consolida en un estudio
de caso sobre el problema de la toma decisiones políticas en la ciudad americana de
New Haven, en el estado de Connecticut. Tal como indica en su título, el documento
busca identificar uno de los elementos que, al menos para la ciencia política, resulta
un cuestionamiento fundamental incluso en nuestros días: ¿quién gobierna? y ¿cómo
se toman las decisiones públicas? El estudio le permitió observar algunas de las con-
diciones necesarias y suficientes de la práctica política para de ese modo confirmar –al
menos parcialmente– el supuesto de que todos los grupos tienen potencialmente la
misma capacidad de hacer oír su voz e influir sobre las decisiones públicas (Dahl,
2005 [1961]: 163-165). Como refiere Fernando Vallespín (2014), su observación le
permitió aseverar que el ejercicio de la democracia en Estados Unidos era en efecto
pluralista.
A partir de esa afirmación, la visión pluralista de la democracia es probablemente
una de las aportaciones teóricas más importante de Dahl.2 Acompañada, claro, del
supuesto de que ese enfoque –pluralista– trae consigo una idea compleja del funcio-
namiento democrático en las sociedades contemporáneas.
Pluralismo democrático
La línea discursiva que sustenta teóricamente al pluralismo democrático, está vincu-

lada con la idea de que el ciudadano mediano tiene influencia en los asuntos públicos,
pero no puede ejercer esa influencia por cuenta propia, sino que debe hacerlo en el
marco de una mediación propiciada por la organización y estructura grupal.3 Por ello,
los ciudadanos deben vincularse con otros para dar a conocer sus demandas, pero tam-
bién debe relacionarse con otros grupos para lograr la satisfacción de esas demandas
dentro del sistema (Dahl, 1982: 4-5).
Una idea que cruza la concepción pluralista de la democracia, supone que dentro
del sistema político se concreta una dinámica que no está alejada del control de los re-
2 La obra de Dahl puede dividirse en dos grandes etapas. La primera está representada pre-
cisamente por el planteamiento de los grandes problemas y el complejo funcionamiento de
la democracia, que inicia con el texto A Preface to Democratic Theory (1953), y se extiende
hasta el texto After the Revolution (1970). La segunda, y que algunos interpretamos como una
consecuencia teórica de la primera, se puede identificar académicamente con el libro clásico
Polyarchy (1971), en el que nos muestra una visión madura, crítica y realista de los principios
de la democracia y su funcionamiento en el plano de lo real.
3 Para Dahl, la influencia es la capacidad de que un individuo A logre que un individuo B
realice una acción C que beneficia a A sin necesidad de coerción; por tanto, basado en la per-
suasión. El planteamiento del concepto se da en Who Governs?, se estructura, esquematiza y
abstrae en Modern Political Analysis (40-49), y a partir de ahí sería una constante en su corpore
teórico expresado con claridad en Dilemmas of Pluralist Democracy (17-20). El concepto de
poder está intrínsecamente vinculado al de influencia, en tanto poder se refiere a ejercer dicha
influencia en la toma de decisiones en lo público.
326
cursos y el acceso desigual a ellos. En este caso, los recursos políticos de participación
distribuidos de manera desigual, obligan a la conformación de grupos para conseguir
las demandas deseadas. Por ello, los recursos políticos permiten a quien los poseen,
influir en la toma de decisiones sobre los asuntos públicos. Es por esa razón que no
todos los ciudadanos participan de manera activa dentro del sistema político (Dahl,
1965: 15-17).
No obstante, Dahl hace una distinción entre el homo civicus y el homo politicus que,
sin duda, se vinculan con el nivel de satisfacción y las maneras en que los ciudadanos
logran sus metas. Mientras el primero puede satisfacer sus intereses en diferentes
campos de la vida social, el segundo sólo lo hace en el espacio público (Dahl, 1961:
222-228). Dahl explica que el homo politicus es un sujeto que cuenta con diferentes
recursos, y esos recursos políticos pueden entenderse como “[…] cualquier cosa que
pueda ser usada para influir en las elecciones específicas o las estrategias de otro indi-
viduo” (Dahl, 1961: 226).
Finalmente, y derivado de esa perspectiva pluralista, resalta el hecho de que el
concepto de poliarquía cobra sentido en ese marco teórico, porque es precisamente
la caracterización del funcionamiento de los sistemas democráticos en que la partici-
pación por grupos es el núcleo de la acción política. Así, el funcionamiento teórico
del pluralismo democrático y la poliarquía están sustentados en tres oportunidades
protegidas por siete principios institucionales.
Las tres oportunidades giran en torno a la capacidad del ciudadano de formular,
manifestar y recibir un trato equitativo del gobierno en sus preferencias. Por su parte,
los siete principios institucionales son libertades y derechos que el ciudadano tiene
para hacer valer sus oportunidades como ciudadano: la asociación, expresión, com-
petencia, imparcialidad, circulación y producción de información (Dahl, 1971: 2-3).
La Poliarquía
La obra de Dahl recupera la importancia que tiene la reproducción de los valores y

fundamentos de la democracia pluralista en el marco de la vida social. Si bien desde
1963 sugiere esa discusión en Modern Political Analysis (1963:7), no es hasta Polyarchy
(1971) donde aborda de manera profunda la necesidad e implicaciones que comprende
una actitud democrática, vinculada con la posibilidad de que se consolide no sólo en
el espacio de la política, sino también en el campo económico y cultural, como parte
de un proceso de legitimación y continuidad del propio sistema democrático (Dahl,
1971: 48-61).
Sin demeritar el trabajo anterior, probablemente éste es el periodo de mayor
madurez intelectual de Dahl y comenzará a tener serias dudas sobre la democracia,
al constatar las dificultades que enfrenta para cumplir su ideal en la vida real; esto
es, “el gobierno del pueblo para el pueblo”.4 Las principales dudas sobre el sistema
4 Un ejemplo claro de dicho cuestionamiento se encuentra en Dilemmas of Pluralist Democracy

(14-16), pues realiza la distinción clara entre democracia como un ideal, y democracia como
327
democrático surgen precisamente porque en el núcleo normativo de la democra-

cia se encuentra el principio de igualdad política, amenazado permanentemente en
las democracias contemporáneas, tanto por las interferencias del poder económico,
como por las dificultades de instrumentar un verdadero sistema institucional, con
prácticas adecuadas que permitan tener una capacidad de aterrizar la práctica de-
mocrática.
En ese sentido, Dahl define a la democracia real más como una poliarquía, que
se traduce como el “poder de los muchos”, que para nada equivale a la premisa
normativo-filosófica: del poder del pueblo.5 Por ello, en el libro que lleva precisa-
mente ese título aparecido en 1971, inicia un esfuerzo por establecer un catálogo o
al menos algunos elementos necesarios y suficientes sobre las condiciones procedi-
mentales y culturales mínimas que nos permiten confirmar la realización del ideal
democrático.
No obstante, parece claro para él –y sería recomendable que algunos de los poli-
tólogos contemporáneos revisaran sus aportaciones–, ningún régimen político cum-
ple las reglas en su totalidad y tampoco ningún sistema puede presentarse como
plenamente democrático, si entendemos que la democracia es un ideal.6 Pero lo más
importante es que su contribución intenta someter los fundamentos teóricos de la
democracia, al contrastarlos con investigaciones empíricas, facilitando la aparición
de innumerables estudios de campo que renovaron a la ciencia política en el mundo.
La importancia del Institucionalismo contextualizado de Dieter Nohlen
Sobre nuestro segundo eje de discusión teórica, que nos ayuda para explicar los pro-
blemas y dificultades de la democracia real, así como de lo que ocurre en nuestro país,
encontramos a Nohlen, quien elaboró una propuesta de contextualización teórica
en la que explicó, por un lado, la perspectiva del institucionalismo contextualizado
(Nohlen, 2007) y las posibilidades que esa herramienta nos ofrece para entender el
desarrollo institucional-estructural de la democracia.
Así, por ejemplo, la idea de una lectura contextualizada de la realidad y las institu-
ciones político administrativas nos presenta casos en los que a pesar de los pronósti-
cos pesimistas que se tenían sobre la estabilidad de las democracias presidenciales en
América Latina, la mayoría de los sistemas políticos en la región no se han colapsado
sistema concreto en dos órdenes: pequeña escala y gran escala (países), contraponiendo el tér-
mino poliarquía al segundo orden, y relegando la primera a un criterio deontológico.
5 Es importante recuperar que Dahl contrapone el concepto de poliarquía como poder de mu-
chos (grupos, valdría acotar) frente al concepto de hegemonía, que asocia con regímenes en los
cuales la participación se reduce a sólo un grupo gobernante Dilemmas of Pluralist Democracy,
pp. 7-8, 30-31.
6 Por ello es importante recuperar la sentencia que realiza al principio de Poliarquía: dicho
término se diferencia de la categoría democrática. Esta diferencia la abordaría a detalle en Di-
lemmas of Pluralist Democracy (5-12).
328
–al menos– desde la última ola democratizadora y, por el contrario, pareciera que el
presidencialismo se ha “fortalecido” como sistema de gobierno “preferido” en la re-
gión, a diferencia de lo que algunos supondrían. Una lectura de ese hecho nos sugiere
que el presidencialismo ha desarrollado una capacidad de adaptación en la región
latinoamericana, que inclusive ha sido llamado como un presidencialismo renovado
(Nohlen y Fernández, 1998) que confirma la tesis de que los arreglos institucionales
pueden mostrar una mejor funcionalidad cuando las condiciones contextuales cam-
bian y los actores políticos tienen la capacidad de aprender y de reaccionar a los nuevos
desafíos de las democracias modernas.
Uno de los ejes fundamentales en la perspectiva de Dieter Nohlen sugiere el
análisis sobre el desarrollo democrático en América Latina como lo menciona (Or-
tiz, 2013), desde un concepto mínimo de democracia, que de hecho es tomado del ya
referido Dahl (1971), en donde resulta fundamental observar las dimensiones de la
participación y competencia políticas, como una evaluación de los desafíos de la con-
solidación democrática, que considere por lo menos las presiones a que está sometida
la democracia –en sus diferentes configuraciones concretas. En otras palabras, la ca-
tegoría de democracia para la región latinoamericana y México debería considerar las
configuraciones concretas que se expresan en la región, identificadas al menos con: la
democratización en medio de una profunda crisis económica; la herencia autoritaria;
la marcada desigualdad social y el desfase entre instituciones democráticas y la cultura
política.
El punto de partida que sugiere Nohlen (1999: 20) se encuentra impregnado por
una idea ignorada por muchos, pese a su contundencia: la democracia y las instituciones
políticas en general tienen diversas funciones que cumplir, funciones que no necesariamente
se complementan recíprocamente. Por ello, centrar el análisis institucional de la demo-
cracia en una sola función, es tan equivocado como reducir a uno solo los factores de
su estabilidad. La tensión entre las funciones de participación, estabilidad, efectividad
y legitimidad, debe resolverse para cada sociedad y para cada desafío histórico con-
creto, y no de manera abstracta (Nohlen, 2007); sugiere zanjar esa tensión entre los
elementos constitutivos de las democracias, –al menos de manera parcial– y propone
una concepción multifuncional de las instituciones, por medio de un tratamiento que no
reconoce recetas prefabricadas y universales, que en todo momento debe mantenerse
atenta a las singularidades de cada país, como lo refiere Larry Diamond (1991) cuando
enuncia los contextos que inspiran su modelo de análisis.7
El institucionalismo-contextual (Nohlen 2007: 145) acepta la complejidad de los
fenómenos políticos y se fundamenta en que: 1) no hay un sistema ideal y el mejor
diseño institucional es el que mejor funciona para cada sociedad; 2) no hay ninguna
7 El artículo de Larry Diamond, “Three Paradoxes of Democracy” (1991) resume las tensiones
funcionales a que se enfrentan los sistemas democráticos: (1) conflicto versus consenso, (2) re-
presentación versus gobernabilidad, y (3) consentimiento (legitimidad) versus efectividad. Estas
tres funciones están en una relación problemática y la optimización de una puede implicar el
deterioro de otra.
329
solución universal que se pueda aplicar indiscriminadamente a cualquier caso, y 3)

aun en el caso de una solución ideal, no hay forma de imponer una solución institu-
cional sin considerar las fuerzas políticas y los recursos disponibles, pues la reforma
institucional afecta la distribución de poder y, por ende, implica ganadores y perdedores.
El posicionamiento de Nohlen (2007) sobre las formas de gobierno contextualiza-
das, por ejemplo de la discusión entre el presidencialismo versus el parlamentarismo,
ya no representa la posición minoritaria, y finalmente se ha reconocido su tesis de que
sobre las ventajas y las desventajas de los sistemas del gobierno no se puede discutir
en abstracto, sino que se debe integrar al análisis tanto las condiciones históricas con-
cretas, como las concernientes a la política y a la sociedad.
Finalmente, resulta sustantivo recuperar algunos de los enunciados teóricos de
Nohlen (2007: 148) que, sin duda, ayudan en la tarea de construir una interpretación
más acabada de la democracia y su práctica, pero para el caso mexicano también nos
permite explicar al menos parcialmente, porque la inserción de instituciones descon-
textualizadas, traducidas en políticas, programas y arreglos normativos, no siempre
tienen el mejor resultado:
1. No se puede establecer a priori la superioridad universal de un cierto arreglo ins-
titucional; por tanto, resulta indispensable mirar a los sistemas políticos concretos
e indagar el peso específico de las instituciones en el desarrollo político, sin perder
de vista otros factores de índole sociopolítico, socioeconómico y sociocultural.
2. El papel de los actores políticos y sus interacciones y estrategias dentro del marco
institucional se consideran aspectos cruciales de la funcionalidad de las institu-
ciones políticas. Los actores interpretan las instituciones no sólo como “cadenas”,
sino también como posibilidades.
3. La evaluación histórica y multifuncional de los sistemas de gobierno en contextos es-
pecíficos representa que la investigación contextual se distancia de la construcción
artificial de modelos institucionales “ideales” y de las especulaciones deductivas
orientadas en tipos “puros”.
4. La evaluación comprensiva y heurística de los éxitos, debilidades y potencialidades de
los sistemas de gobierno, representan que el institucionalismo contextualizado aboga
por una investigación de las experiencias históricas con los sistemas presidenciales
y parlamentarios, no solamente en situaciones de crisis e inestabilidad, sino que
también propone buscar factores explicativos de los éxitos de las democracias pre-
sidenciales y parlamentarias.
5. La diferenciación de los arreglos institucionales dentro de las formas básicas de siste-
mas del gobierno representa para el institucionalismo histórico-empírico, que se
debe considerar la variedad estructural de la organización institucional dentro del
presidencialismo. Los componentes institucionales específicos y su combinación
dentro de ciertas constelaciones históricas y políticas, pueden ser más decisivos
que las diferencias globales entre presidencialismo y parlamentarismo.
330
6. La restricción de la importancia de factores institucionales en contextos no consolidados

supone que la democratización, la gobernabilidad y la consolidación democrática
no pueden ser explicadas exclusivamente o de manera apropiada mediante variables
institucionales. El institucionalismo contextualizado enfatiza que las “instituciones
siempre tienen un peso relativo, en la medida en que función, efectos y conve-
niencia de arreglos institucionales pueden ser determinados contextualmente, es
decir, en conexión con las condiciones históricas correspondientes, tradiciones
políticas, factores socio-estructurales y socio-culturales, y las instituciones son
contingentes por esa misma configuración concreta.
7. Las reformas políticas a la medida, parten de la complejidad y límites de las posibi-
lidades de reforma y abogan por un ajuste funcional y gradual de las instituciones
que han existido históricamente o que existen internacionalmente (Nohlen 2007:
148-150 y 1999: 158).
A manera de cierre
A partir de los elementos expuestos hasta este punto, parece claro que tanto la lec-
tura de Nohlen como la de Dahl, nos permiten sugerir que al menos una parte del
desbalance institucional, la crisis del sistema político y la fragilidad de la democracia
en México, son resultado de procesos históricos de larga duración. Pero también
son resultado del desfase que existe entre el marco jurídico y de diseño institucional
respecto de la vida cotidiana, y a la gran carga que tiene la noción de democracia y la
imposibilidad en el terreno de lo real para llevarla a cabo como un mecanismo que
permita representar a la mayoría de los ciudadanos, que ha permitido además la con-
solidación de verdaderas oligarquías que definen el destino del país.
La expresión más clara de dicha problemática está representada por lo ocurrido
en la década de los ochenta, que se denominó mundialmente como la década perdida
por su nulo crecimiento económico, pero también por la inequidad y desigualdad que
lo definieron.
Más de un cuarto de siglo ha transcurrido desde entonces y a pesar de los esfuerzos
emprendidos para contrarrestar dicha situación, los resultados no son alentadores ni
en el espacio latinoamericano ni en México (Valverde y Gutiérrez, 2010). En fecha
reciente diferentes datos confirman este hecho y están consignados en el Informe de
Desarrollo Humano correspondiente a los años 2005 y 2012 del Programa de la Na-
ciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2005 y 2012), en el que se menciona que
nuestro país se ubica en el lugar número 53 y 61, respectivamente, del Índice de Desa-
rrollo Humano (IDH) con un desarrollo medio definido por valores de 0.814 y 0.775
y un Coeficiente de Gini8 de 54.6 y 48.3; mientras que en 2015, el Banco Mundial
8 El coeficiente de Gini es una medida de la desigualdad ideada por el estadístico italiano

Corrado Gini. Normalmente se utiliza para medir la desigualdad en los ingresos, dentro de un
país, pero puede utilizarse para medir cualquier forma de distribución desigual. El coeficiente
331
reportó el mismo indicador con una cifra de apenas una décima menor, 48.2. También
el Informe sobre Desarrollo Humano para México (2006-2007 y 2008-2010)9 recono-
ce un valor del IDH de 0.8031 y 0.8323 a nivel nacional.
Tabla 1. Índice de Desarrollo Humano México 2005-20012
Año Lugar en el IDH del Desarrollo Coeficiente Gini IDH Nacional
PNUD Medio
2005 53 .814 54.6 08031
2012 61 .775 48.3 0.8323
2014 - - 48.2 -
Fuente. Elaboración propia con información del PNUD (2005 y 2012); Banco Mundial (2014).
Una lectura crítica de esos datos sugiere que nuestro país se mantiene con profundas
inequidades y desigualdades sociales, que perpetúan las condiciones de “exclusión”
para buena parte de la población. Un elemento que corrobora esta percepción es el
hecho de que cerca del 10% de la población mexicana más pobre, participa con el 1.0%
del Producto Interno Bruto (PIB), mientras el 10% de la población más rica, lo hace
con el 43.1% (PNUD, 2005 y 2012). Incluso otros estudios mencionan que para los
años 2003 y 2012 se calculaba que el 26.3% de la población total en nuestro país vivía
con dos dólares diarios o uno punto veinticinco, respectivamente, para los años de
referencia. Pero, además, que un 10% lo hacía tan sólo con un dólar al día.10
Para 2012, al menos el 31.8% de los hogares mexicanos y el 45.5% de sus habi-
tantes se reportaron en pobreza extrema; así, comparado a 2014, donde el 46.2% de
los habitantes se encontraban en situación de pobreza extrema, lo cual representa al
menos un rango de entre 11 y 12 millones de personas (CEPAL, 2012; CONEVAL,
2014).
Tabla 2. Pobreza en México (2012-2014)
Población más pobre PIB
9.5% 1%
Población más rica PIB
10% 43.10%
de Gini es un número entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad –todos

tienen los mismos ingresos– y donde el valor 1 se corresponde con la perfecta desigualdad.
Aunque el coeficiente de Gini se utiliza sobre todo para medir la desigualdad en los ingresos,
también puede utilizarse para medir la desigualdad en la riqueza.
9 Aunque el Informe está dedicado al tema de la migración se señalan algunos datos generales
que fueron considerados para esta reflexión.
10 Los datos se refieren al año más reciente disponible durante el periodo de 1990 a 2003 y
2012.
332
Pobreza Extrema 2012 11’529,000

(Millones de personas) 2014 11’442,300
Hogares mexicanos en pobreza (%) 2012 31.8%
2014 -
2012 45.5%
Habitantes (%)
2014 46.2%
Fuente. Elaboración propia con información de CONEVAL
Derivado de las consideraciones anteriores, es posible afirmar que un importante

número de mexicanos carecen de oportunidades durante toda su vida para formar y
desarrollar sus capacidades como seres humanos, y por consiguiente, también como
ciudadanos (Sen, 2005).11 Por ello, si a este panorama de inequidad social que indica
profundos niveles de desigualdad y asimetrías en el rubro de los derechos fundamen-
tales, sumamos los procesos de exclusión en el rubro de la construcción de ciudadanía
y la participación ciudadana (Valverde y Gutiérrez, 2010), encontramos entonces un
ambiente en el que poco vale reflexionar si lo que se requiere es modificar la forma
de gobierno actual, sin un paso intermedio que evalúe la trayectoria institucional en
México y las profundas inequidades que no han permitido el goce de los derechos a
los que los ciudadanos –se supone– tenemos derecho de acceso en términos negativos,
pero en menos de las ocasiones en un sentido positivo (Berlin, 1988).
Frente a esta situación, en que la constante son las profundas desigualdades so-
ciales, es ya una deuda histórica y una demanda de millones de mexicanos buscar por
cualquier medio sensibilizar a quienes ocupan posiciones estratégicas en la toma de
decisiones, para que ellos entiendan que de manera prioritaria se deben atender los
problemas de la pobreza, incrementar las oportunidades para ingresar y permane-
cer en el ámbito educativo; obtener un empleo cuyo ingreso permita satisfacer sus
necesidades mínimas y gozar tanto de sus derechos humanos como de sus derechos
ciudadanos.
No obstante, una mirada, por ejemplo, al ámbito legislativo en México, en el que
en términos formales los diputados y senadores que ocupan ese lugar lo hacen porque
“representan el interés de la ciudadanía”, o al menos de quienes en las urnas eligieron
votar por ellos, nos permitiría observar que en ese espacio legislativo, se advierten
algunos de los más profundos dilemas de la “democracia representativa”. Por una par-
te, en lo que respecta al papel y la responsabilidad que tienen los legisladores frente
a la ciudadanía que “supuestamente representan”, y por otra, en lo que concierne a
los compromisos e intereses que esos parlamentarios tienen con sectores o proyectos
políticos, que poco o nada tienen que ver con los ciudadanos representados. Sin duda,
frente a esa situación surgen preguntas en el sentido de: ¿para qué votar?, ¿qué sen-
tido tiene y por qué se vota?, ¿qué intereses y a quién representan esos legisladores?
En nuestro país, por ejemplo, tenemos procesos de votación “medianamente conso-
11 Tomamos aquí la idea de Amartya Sen sobre el desarrollo como libertad, es decir, la po-
sibilidad de todo ser humano para formar capacidades y posteriormente ponerlas en práctica.
333
lidados”, pero sería importante preguntarnos ¿para qué?; es decir, si la democracia

político electoral es importante por sí misma, o puede ser autorreferente y sentirse
satisfecha por generar “procesos electorales medianamente competidos” en un marco
de asimetrías y desigualdades sociales inaceptables y lacerantes.
¿Qué falta?, porque a pesar de que diferentes autores aseguran que las desigualda-
des sociales y la exclusión no son componentes fundamentales de la democracia, ¿en
verdad esos factores no deberían incorporarse en los análisis que realizamos? ¿Acaso
no sería pertinente cuestionar si es prudente ampliar esos límites de la democracia
procedimental para incorporar elementos que primero permitan el goce de los de-
rechos fundamentales y la eliminación de las condiciones de pobreza de millones de
mexicanos?
En México, es más que una percepción el hecho de que los legisladores en su
trabajo responden más a los intereses de sus partidos o al de los grupos (Przeworski,
Stokes y Manin, 1999)12 de poder internos y externos, que en la mayor parte de las
ocasiones poco o nada tienen que ver con la responsabilidad social, política o ética
que debería estar presente en las definiciones del marco normativo e institucional que,
entre otros, permitiría la resolución de problemas que aquejan a la ciudadanía.
No obstante, es importante referir que la eficacia en el desempeño de cualquier
sistema político no depende únicamente del diseño institucional o de los sistemas
jurídico, electoral o de partidos –si bien tienen una influencia decisiva en el conjunto
como ya lo hemos referido–, sino que además es necesario considerar igualmente
importantes otros elementos como la historia y la cultura política de cada sociedad.
De tal manera que resulta fundamental situar en un marco más amplio el análisis
sobre las condiciones reales, para entender el desarrollo de las democracias (Espinoza,
1997: 2).
Desbalance institucional y asimetría en México
Resulta una necesidad de primer orden referir al institucionalismo contextualizado

(Nohlen, 1999) como una herramienta que nos permite hacer una lectura de la de-
mocracia en México, sobre todo porque ha logrado acreditarse como una perspectiva
pertinente para abordar la discusión politológica sobre las formas de gobierno en
democracias no consolidadas y sus efectos sobre la estabilidad democrática.
No es un asunto menor el hecho de que en la región latinoamericana se observe
una reforma del sistema presidencial hacia un “presidencialismo renovado”. Este hecho
ha supuesto, entre otros, una imposibilidad real de transitar hacia el parlamentarismo
como una alternativa viable para la región, y en todo caso, lo que puede procurarse
en el horizonte de visibilidad cercano son transformaciones dentro del propio sistema
12 Otro estudio que reflexiona sobre la problemática es Shugart y Mainwaring (2002). Para el
caso mexicano, los textos que sirven de referencia son Béjar (2006) y Reveles Vázquez (coord.)
(2005).
334
presidencial que consideran como centro de su actividad las relaciones coordinadas y

contrapuestas entre Ejecutivo y Legislativo, así como la emergencia de mejoras que
fortalezcan la gobernabilidad, aumenten el rendimiento de las políticas públicas y acre-
cienten la legitimidad de los gobiernos.
En nuestro país se ha recuperado la discusión sobre la mejor forma de gobierno,
sobre todo en el marco del debate sobre la transición a la democracia; casi por razones
obvias, destacan entre las líneas de discusión: a) encontrar mecanismos que posibili-
ten la consolidación y estabilidad del sistema democrático; b) la conformación de pro-
cesos de continuidad de los proyectos gubernamentales; c) el interés para romper la
estructura hegemónica del partido dominante, y d) las preocupaciones para acotar los
poderes metaconstitucionales y la fortaleza hiperpresidencial, entre otros. Sin duda, estas
reflexiones suponen problematizar las implicaciones que una modificación de sistema
de gobierno tendría para la estabilidad institucional del país (Cárdenas, 1994: cap. 4).
No es sencillo responder a la pregunta de cuál es la mejor forma de gobierno,
sobre todo si consideramos que los dos modelos en disputa —el presidencial y el
parlamentario— responden a coyunturas históricas que nuestro país no compartió
del todo. Pero, además, si intentamos responder de manera simplista a ese cuestiona-
miento, resulta un ejercicio estéril. Nuestro presidencialismo —que es distinto al de
Estados Unidos de Norte América por muchas razones— se configuró como una ins-
titución que salía de los marcos constitucionales, pero que además fue la respuesta a
los requerimientos políticos y sociales del país durante largo tiempo (Carpizo, 1978).
No podemos soslayar el hecho de que los cambios en el sistema político y las
demandas que allí se procesaron, fueron elementos que moldearon el ejercicio del
poder presidencial en México. Las características fundamentales que configuraron
el régimen presidencialista mexicano fueron: a) la concentración de poder en el jefe
del Ejecutivo y la división de poderes; b) un marco constitucional que garantiza la
estabilidad y legitimidad democrática; c) reglas no escritas –facultades metaconsti-
tucionales–, complicidad, discrecionalidad a la hora de articular y hacer funcionar el
sistema político mexicano, y d) cultura y prácticas políticas que definieron el ejercicio
del poder presidencial, como el caudillismo y el corporativismo.
A pesar de todos los documentos escritos sobre la disputa y las bondades de un sis-
tema sobre otro, no son un secreto las posibles consecuencias que tendría en el futuro
cercano transformar nuestro sistema presidencial a uno parlamentario. Sin duda, el
tema debería ser central para el debate académico, junto con el cuestionamiento de las
facultades metaconstitucionales por parte del jefe del Ejecutivo, que abrieran la puerta
a una reflexión colectiva y responsable sobre la mejor forma de gobierno para el país.
A los debates sobre la transición democrática, también debemos incluir la pregunta
sobre la mejor forma de gobierno, que en nuestro caso garantice una democracia es-
table y perdurable, pero también de manera urgente condiciones equitativas y justas
de la distribución de bienes, recursos y sobre todo derechos.
335
Déficit de representación y participación
Resulta una necesidad de primer orden ampliar las discusiones sobre los asuntos
públicos, la transición, las elecciones y la mejor forma de gobierno, porque lo que
observamos actualmente es un déficit enorme entre la representación política y la
participación, que genera vacíos en los que, en efecto, la mayor parte de la población
no tiene clara ni la responsabilidad ni la función de los poderes federales, estatales y
municipales.
Diferentes encuestas muestran que los ciudadanos tienen una mala impresión de
la actividad de los políticos, las instituciones y los parlamentos; pero además conside-
ran su labor como inútil para mejorar su nivel y condiciones concretas de vida, incluso
desconocen el tiempo que duran los cargos de presidente, legisladores y presidentes
municipales.13
Cuando la percepción general de la ciudadanía es que tanto los políticos como la
política y en particular el accionar de los legisladores está inmerso en el terreno de
la duda, la incertidumbre, la falta de información, o peor aún, cuando se le relaciona
invariablemente con actos de corrupción, nos encontramos en un punto donde el
problema radica no sólo en: ¿a quién representan los legisladores mexicanos?, sino
también ¿quién se siente representado por ellos? Y en ese marco preguntarse si es
mejor el presidencialismo o el parlamentarismo, parece pasar a segundo orden. Por
ejemplo, en México la debilidad del Poder Legislativo ha sido un elemento funcional
para el sistema político, en el que el Presidente propone las reformas legales que
considera pertinentes y el Legislativo se constituye en muchos casos como una caja de
resonancia que tramita la aprobación de leyes (Gutiérrez, 2008).14
13 Cifras de la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas de la Secretaría

de Gobernación (SEGOB) realizada en los años 2005 y 2012 (ENCUP, 2005 y 2012) muestran
que la calificación general que los ciudadanos otorgan para el Congreso disminuyó al pasar de
un 8% de los ciudadanos que confiaban mucho en esta institución en el 2003, al 5.09% en el
2005 y al 4.4% para el 2012. En tanto, los partidos políticos también disminuyeron su porcen-
taje de confianza al pasar del 6.04 al 3.13% de 2003 a 2005, y a 4.4% en 2012. La Encuesta
Nacional de la Juventud del 2005 y 2012 muestra que las instituciones y personajes calificados
con menores niveles de aceptación por los jóvenes son la policía con un promedio de 5.9 y 4.3;
los partidos políticos y los diputados federales con 6 y 4; y los sindicatos con 6.5 y 4.5 (ENJ,
2005 y 2012).
14 Según datos revelados por la Encuesta realizada por Observatorio Ciudadano en el 2006,
los tres temas centrales que en opinión de los legisladores debe atender el Congreso son: 1)
las reformas estructurales, 2) los recursos públicos, y 3) el empleo. No obstante, para los tres
principales partidos, el tema de las reformas estructurales ocupa el primer lugar. Sobre este
punto bien vale la pena reflexionar cómo es que en un país como el nuestro los temas y la
discusión legislativa sobre problemas que aquejan a millones de mexicanos se ubican en luga-
res “tangenciales” o menos importantes: para el PAN con un 38%, mientras que para el PRI
con un 26% y para el PRD representa el 34% en importancia. Sobre los recursos públicos, es
ahora el PRI quien muestra mayor preocupación con un 14%, seguido del PRD con un 9% y
336
Ahora bien, con el regreso del PRI a la Presidencia de la República, parece que el
arreglo institucional que apenas modificaba su estructura para consolidar un esquema
de “pluralidad”, regresará a su estadio anterior en el que el presidente, omnipresente y
todo poderoso, convertido en legislador, marcará la agenda de discusión y las reformas
que deben ser aprobadas en los periodos ordinarios y extraordinarios de sesiones.
En ese contexto y como una medida de resistencia, pareciera indispensable que
al menos en el ámbito parlamentario, se iniciara un proceso de profesionalización
tanto de los representantes populares como de sus órganos técnicos y auxiliares, para
que éstos tuvieran elementos técnicos y de juicio que les permitieran realizar mejor
su trabajo. Pero a la par, parecería necesario no abandonar la discusión que propone
la posibilidad de reelección de los parlamentarios con independencia de sus partidos
políticos, condicionada probablemente a su capacidad y sancionada por el voto y es-
crutinio populares, en donde se promuevan procesos de transparencia y rendición de
cuentas, pero también un necesario paso para acotar a los comités y órganos centrales
de los partidos políticos nacionales.
Más allá de dar un cheque en blanco a la trasformación hacia un sistema parla-
mentario en México, resultaría fundamental reconocer y apoyar: a) la consolidación
de un verdadero federalismo; b) el afianzamiento de la división de poderes y niveles
de gobierno; c) el impulso de un trabajo legislativo responsable; d) el incremento real
del gasto y las atribuciones federales, acompañado de procesos de descentralizado; e)
la generación de incentivos a las entidades federativas en la captación de recursos pro-
pios; f) la generación de mejores mecanismos de transparencia y rendición de cuentas
del gobierno federal y las entidades federativas; g) la eliminación de la dependencia
en las fluctuaciones del precio del petróleo en lo que se refiere a ingresos y egresos
federales; h) el fortalecimiento de los mecanismos normativos e institucionales; i) el
fortalecimiento de prácticas vinculadas a la cultura política; j) el fortalecimiento de los
partidos políticos y el sistema de partidos; k) la puesta en marcha de verdaderos meca-
nismos de participación ciudadana; pero sobre todo, l) sacar de la discusión procedi-
mental a la democracia, para situarla en una reflexión que permita encontrar mejores
mecanismos de justicia y libertades que se expresen en las condiciones concretas y la
vida diaria de los ciudadanos, que tenga en su horizonte de visibilidad abatir la brecha
de inequidad social y exclusión, que sin duda han jugado como factores determinan-
tes en los últimos procesos electorales en nuestro país con los votos de miseria que
aprovechan los partidos políticos.
Más allá de la discusión que normalmente se da en el vacío hipotético para tran-
sitar al parlamentarismo en contra del presidencialismo, los cuestionamientos reales
el PAN con 8%. El tercer sitio lo ocupa el tópico del empleo con un 9% para el PAN; un 9%
del PRI y un 4% del PRD. Mención especial haremos al problema de la pobreza, que ocupa
en la encuesta referida el octavo lugar como tema de interés para los legisladores con un 7%
del PRD, 2% del PAN y 2% del PRI. Por otra parte, entre los diez temas menos prioritarios
destacan los relacionados con: indígenas, alimentación y salud, en dónde 13, 4 y 4 por ciento
de los legisladores, respectivamente, mostraron preocupación al respecto.
337
deberían enfocar sus baterías sobre: ¿cómo acortar la brecha en el marco de la crisis
de representación política y participación ciudadana? ¿Cómo fortalecer el trabajo le-
gislativo en beneficio de la ciudadanía, que permita incentivos para que los legislado-
res busquen su reelección? ¿Cómo acotar el peso en las decisiones legislativas de los
grupos parlamentarios –que difícilmente le apostarán a la construcción de verdaderos
mecanismos de representación, en detrimento de la disciplina partidista–? ¿Cómo
reducir el peso de los super asesores, convertidos en diputados plurinominales, que en
más de las ocasiones son los que controlan las comisiones y funcionan como correas
de trasmisión entre el partido, la fracción parlamentaria, las comisiones, los grupos de
poder y los diputados de mayoría relativa?
Tenemos pues una imperiosa necesidad de revisar los mecanismos de represen-
tación y encontrar nuevas fórmulas que no necesariamente coincidan con criterios
de asignación de consientes –con criterios numéricos y proporcionales a los niveles de
votación– que además se salgan del espacio de influencia de las dirigencias partidistas,
pero que al mismo tiempo nos permitan profesionalizar el trabajo legislativo.
¿No sería importante encontrar dispositivos que promuevan mejores prácticas de
representación política? La intención sería que las minorías, grupos excluidos y dis-
criminados, tengan voz en el espacio parlamentario, porque solamente de esa forma
se pueden integrar por fin discusiones de raza, pertenencia étnica y/o lingüística,
género, preferencia sexual y muchas otras. Por ello, parecería necesario reconocer que
en el sistema de representación política actual no hemos encontrado una participación
ciudadana activa en los asuntos públicos, pues hemos relegado el papel del ciudadano
a los procesos electorales, de la misma manera que los ciudadanos han manifestado su
malestar porque los representantes toman decisiones sin tenerlos presentes.
Dentro del marco del trabajo del Congreso mexicano, es una necesidad de primer
orden, encontrar una nueva manera de atender la relación de los poderes públicos y
la sociedad. Es un hecho innegable que los legisladores mexicanos no rinden cuentas,
no están obligados con la ciudadanía que los eligió; o peor aún, no están comprome-
tidos con ella (Stokes, 2001) y en más de las oportunidades están vinculados con los
intereses de su fracción parlamentaria, propio de un sistema de disciplina partidista
férrea. Por ello, es importante resaltar que frente a esas asimetrías sociales y desfase
institucional —no sólo en México— se ha debatido si es pertinente, e incluso nece-
sario, fortalecer el espacio parlamentario en detrimento del poder presidencial.
Finalmente, tanto en el diseño como en el funcionamiento de las instituciones
políticas no hay automatismo. Y es preciso tener presente que las virtudes particulares
de los sistemas políticos, electorales y de gobierno, no se reducen a las propias insti-
tuciones o a las nociones de Derecho, sino que es la conjunción de distintos factores
como la situación histórica particular, la idiosincrasia y la cultura política, también
específicas, las que permiten el buen o mal funcionamiento del sistema político en
su conjunto. Y claro en esa discusión sería fundamental no perder de vista que la
democracia real como lo refiere Dahl, no es como el ideal nos sugiere, sino más bien
una poliarquía, en la que es indispensable abrir los canales y espacios de participación.
338
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Mirando la calidad de vida desde la gobernanza:
Inseguridad, toma de decisiones y organizaciones
Guadalupe Georgina Sosa Hernández
La gobernanza constituye hoy en día uno de los enfoques teóricos más influyentes en
las Ciencias Sociales. Su importancia radica en que busca contribuir al debate en torno
a las funciones del Estado, a la vez que afrontar el reto impuesto por las cambiantes
relaciones políticas y sociales de la construcción de un proceso de toma de decisiones
abierto y más participativo. Es decir, la pretensión de la gobernanza es reducir la
distancia entre el gobierno y la sociedad en la dirección de los asuntos públicos, pues
el primero deja de ser la figura central y se convierte en uno de los agentes –todavía
fundamental por no decir insustituible– del engranaje que representa la tarea de go-
bernar.
En esta perspectiva, este concepto propone un marco analítico que permite revisar
y, ante todo, analizar alternativas para los problemas públicos a los que se enfrentan
hoy las sociedades de todo el mundo, muchos de esos problemas definitorios en la
calidad de vida de las personas. Es cierto que se trata de un término de reciente crea-
ción en comparación con otros –como el caso de gobernabilidad, con un parecido de
familia innegable–, pero sus contribuciones al conocimiento y a la búsqueda de so-
luciones se han extendido en los últimos años, así como su influencia en los ámbitos
internacionales, como se muestra con su uso recurrente por organizaciones tales como
el Banco Mundial (BM) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).
En consideración a lo anterior, el presente capítulo se propone utilizar este con-
cepto para observar la dinámica que se desarrolla en las instancias del Estado entre los
gobiernos, las organizaciones de la sociedad civil y las entidades pertenecientes al sector
privado, partiendo de la base de la necesidad de colaboración mediante el intercambio
de recursos y responsabilidades colectivas. La idea básica es que en la gobernanza, la
ciudadanía se involucra de forma activa en las distintas etapas del proceso de las políti-
cas públicas. Para ilustrar esa idea, propondremos como ejemplo un organismo que se
ha vuelto fundamental en los últimos tiempos en la medida en que ahí se aborda un
tema de gran relevancia y preocupación tanto para gobiernos como para ciudadanos: el
Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP). A partir del registro de ese espacio de
343
Mirando la calidad de vida desde la gobernanza: Inseguridad, toma de decisiones y organizaciones
gobernanza, de su composición y funcionamiento, tendremos elementos para entender

las nuevas estrategias de las que han tenido que valerse los gobiernos en la democracia
frente a problemas graves que afectan a todos los ciudadanos en su calidad de vida. El
impulso de la sociedad civil organizada y el fomento a su participación en espacios de
deliberación, han sido necesarios, lo que ha dado como resultado que crecientemente
aquélla forme parte de la toma de decisiones en aras de alcanzar objetivos en materia de
Gobernanza y calidad de vida: hacia la consecución de un bien colectivo
El concepto de calidad de vida ha existido desde hace mucho tiempo, pero el interés
científico del problema es un asunto que se ha desarrollado recientemente desde la
academia: “surge después de la Segunda Guerra Mundial como producto del cuestio-
namiento de las corrientes económicas sobre el bienestar, que daban peso importante
a los indicadores económicos para explicar las condiciones sociales, la satisfacción de
necesidades y el consumo” (Monsalve, 2009: 5). Después fueron surgiendo inquietu-
des acerca de conocer más sobre la forma en que el individuo se percibía en términos
de bienestar humano y se empezaron a desarrollar herramientas metodológicas de
naturaleza cuantitativa para obtener datos sobre la calidad de vida.
El estudio de este concepto se desarrolla principal, aunque no exclusivamente, desde
las disciplinas de la sociología, la psicología e incluso la economía. En la primera, con
aspectos de naturaleza teórico-metodológica que derivan en la medición de indicadores
sociales; desde la psicología, se enfoca principalmente en que en “el estado de ánimo
se consideran aspectos afectivo-emocionales, mientras que la satisfacción con la vida es
más de tipo cognitivo” (Ochoa, 2011: 19); y la economía nos presenta datos cuantitati-
vos que responden a nivel de ingresos, Producto Interno Bruto, cifras de empleo, etcé-
tera, que pueden servir como indicadores generales de crecimiento económico aunque
no necesariamente responda a una fórmula mágica que implique que a mayor ingreso
mayor calidad de vida.1 Con la aportación de estas disciplinas, encontramos que el con-
cepto de calidad de vida es multidisciplinario y abarca varios aspectos de la vida.
Entonces, podemos interpretar que para que un individuo se sienta en un am-
biente con bienestar, requiere de múltiples factores que no se reducen solamente al
ámbito económico, sin duda importante, sino que también se deben tomar en cuenta
aspectos personales, como la familia, las relaciones sentimentales, los amigos, las
parejas, el estado de salud físico y emocional, si padece alguna enfermedad crónica
degenerativa o depresión, la situación laboral, el ambiente y las metas laborales y,
más aún, en términos sociales el vínculo con la comunidad cercana: el vecindario,
la seguridad en su entorno, entre otros. Vista así la calidad de vida, los diferentes
índices que existen han intentado incorporar indicadores que reflejen estos factores,
1 “Al analizar empíricamente la relación entre el ingreso y el bienestar se ha encontrado que si

bien existe una relación positiva entre ambas variables, los resultados no permiten establecer
una relación perfecta entre ellas” (Ochoa, 2011: 19).
344
para lograr explicar de manera más general y particular las nuevas dinámicas sociales
que se crean alrededor de los actores y cómo se puede contribuir a un mejoramiento
de sus condiciones, ya sea desde el ámbito psicológico o social, mediante el diseño y
formulación de políticas públicas que, finalmente, contribuirán en el largo plazo al
mejoramiento de la sociedad.
Es por eso que el tema ha adquirido relevancia a nivel mundial y se ha hecho parte
de las agendas gubernamentales, empresariales y académicas. En Estados Unidos,
Canadá, Alemania y Francia, se han creado “asociaciones dedicadas al estudio de la
calidad de vida y el bienestar subjetivo. Una de las más reconocidas es la Society for
Quality of Life Studies, la cual entre sus actividades se encarga de editar una gran
cantidad de publicaciones científicas y organiza un congreso internacional cada año y
medio” (Garduño, 2005: 12), donde se hable y se discuta la temática. En Alemania y
Estados Unidos, desde los años setenta se desarrollaron sistemas que miden la calidad
de vida mediante indicadores que se incorporan al diseño de políticas públicas. Ruut
Veenhoven es un académico de la Universidad del Noroeste en Sudáfrica y director
de la Base de Datos Mundial de la Felicidad y editor fundador de la revista Journal of
Happiness Studies.
En México también se han hecho esfuerzos importantes por discutir el tema e
incorporarlo en la agenda gubernamental. La Universidad de las Américas de Puebla
cuenta con un Centro de Estudios de Calidad de Vida (CECAVI), mismo que or-
ganizó un seminario en 2002 para discutir el tema y de ahí surgió un libro llamado:
Calidad de Vida y Bienestar Subjetivo en México; también existe otro esfuerzo colecti-
vo de académicos de la Universidad de Monterrey y la Cámara de Diputados a través
del Centro de Estudios sobre el Bienestar de la Universidad de Monterrey y el Centro
de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, los cuales or-
ganizaron un seminario internacional sobre la calidad de vida y diseñaron un modelo
de medición del Índice de Calidad de Vida para México (INCAVI) y la aplicación de
dicho modelo a través de una encuesta con representatividad nacional (Encuesta Ce-
sop-UDEM).2 Por su parte, la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)
elaboró recientemente la Encuesta Nacional sobre Satisfacción Subjetiva con la Vida y
la Sociedad, que abarcó todas las regiones del país y que se realizó en el marco del Se-
minario Universitario Satisfacción Subjetiva con la Vida y la Sociedad (SAVISO), con
sede en el Instituto de Investigaciones Sociales (IIS) de la UNAM, en el que establece
que el promedio de felicidad en México durante 2015 es de 8.53, en una escala del 1
al 10, un dato interesante que nos habla de la complejidad del fenómeno.3
2 Los resultados de ambos esfuerzos tanto del índice como del seminario se pueden consultar
en el texto intitulado: “Bienestar y Calidad de vida en México”.
3 El tema también ha cobrado relevancia en otros ámbitos como los empresariales que buscan
estos estudios para mejorar la productividad de sus empleados mediante el mejoramientos de
sus áreas sus condiciones laborales a nivel internacional diferentes organizaciones han puesto
sus ojos en el tema desarrollando encuestas y definiciones sobre el concepto.
345
En organizaciones internacionales ha cobrado importancia también la referencia

a la calidad de vida. Según la Organización Mundial de la Salud, la calidad de vida se
define como:
la percepción que un individuo tiene de su lugar en la existencia, en el contexto
de la cultura y del sistema de valores en los que vive y en relación con sus ob-
jetivos, sus expectativas, sus normas, sus inquietudes. Se trata de un concepto
muy amplio que está influido de modo complejo por la salud física del sujeto, su
estado psicológico, su nivel de independencia, sus relaciones sociales, así como
su relación con los elementos esenciales de su entorno (<www.who.int/es/>).
Si tomamos esta definición como guía del concepto, podemos entender que su na-
turaleza es subjetiva; sin embargo, pueden existir diferentes indicadores cuantitati-
vos que nos ayuden a entender mediante mediciones un mínimo de necesidades que
deben ser cubiertas para hablar de calidad de vida, como por ejemplo la salud, las
relaciones afectivas, el poder, el dinero traducido en nivel educativo, la alimentación,
la vivienda, el vestido, la movilidad, los bienes materiales, la toma de decisiones, etcétera.
Es decir, el concepto de calidad de vida no se puede entender sin tomar en cuenta el
entorno donde se desarrolla cada persona y la evaluación que cada individuo hace de
la misma.
Para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el con-
cepto de calidad de vida representa un “término multidimensional de las políticas
sociales que significa tener buenas condiciones de vida ‘objetivas’ y un alto grado de
bienestar ‘subjetivo’, y también incluye la satisfacción colectiva de necesidades a través
de políticas sociales en adición a la satisfacción individual de necesidades” (<www.
cepal.org>). Es decir, según la CEPAL debe existir una conjunción de satisfacciones
objetivas y subjetivas, pero también una satisfacción colectiva que se refleje a través
de un mejor desarrollo social con la construcción de nuevos canales y herramientas de
participación y representación de actores no gubernamentales y la incidencia que estos
pueden tener en la toma de decisiones en asuntos que afecten la vida colectiva.
Como se ha mencionado antes, cuantitativamente se ha tratado de operacionalizar
la calidad de vida a través de indicadores “como la salud, la educación, la seguridad
pública, el ocio, el vecindario, la vivienda, lo cual permite suponer que la definición
de calidad de vida ha sido ampliada en forma significativa, permitiendo entender las
transformaciones sociales y políticas de un país determinado” (Monsalve, 2009: 6).
Siguiendo con esta idea, existen dos factores que se ponderan cuando hablamos de
calidad de vida: la valoración individual y la valoración colectiva, estos grupos colecti-
vos o sociales crean expectativas sociales a través de grupos. En este sentido, la calidad
de vida está relacionada con los retos de cómo entender esas valoraciones colectivas, y
cómo se incorporan los estilos de vida y la comprensión de las desigualdades sociales
(Ibid., 2009: 6). Por ejemplo, un individuo se puede sentir amenazado por los índices
de violencia que se dan en su país y esto a su vez puede hacer que permee la idea de
bienestar o calidad en la que se encuentre inmerso, más allá de sus esfuerzos indivi-
duales por mantener un nivel de vida que para él parecería aceptable.
346
Es entonces cuando entra la inquietud de trabajar de manera organizada por el

bien colectivo, ya que la idea de bienestar y calidad de vida, como ya apuntamos antes,
atraviesa no sólo el área personal del individuo, sino también el terreno colectivo. Es
entonces donde el término gobernanza adquiere un lugar importante, como se mues-
tra a continuación.
Gobernanza y políticas públicas: la influencia en la toma de decisiones
En los últimos años, la gobernanza es el centro de algunas discusiones sobre la parti-

cipación ciudadana y el mejoramiento en la calidad de vida. La gobernanza va más allá
del modelo democrático tradicional, que se activa mediante el voto para ser represen-
tado por un político que tendría la obligación de tomar las “mejores decisiones” para
la comunidad que representan. El problema del sistema de representantes en nuestro
tiempo es que éstos, al obtener el voto mayoritario y ocupar cargos públicos, se dis-
tancian de los ciudadanos a los que representan y, por consecuencia, de sus demandas,
y su desempeño en ese momento se vuelve exclusivamente entre pares (otros repre-
sentantes); en su agenda no vuelven a figurar reuniones con sus representados para
escuchar sus demandas. Puede decirse, por tanto, que los representantes se terminan
representando así mismos o a los intereses del partido que los postula, lo cual termina
por afectar la calidad de vida de sus representados.
En ese marco surge la gobernanza como una vía paralela para facilitar otro canal
de participación ciudadana, en donde los ciudadanos se involucren en la toma de de-
cisiones y, en especial, en el diseño de las políticas públicas.4 Lo anterior implica que
la sociedad tenga la capacidad de organizarse para motivar la participación en determi-
nados contextos de deterioro en las condiciones sociales y, a su vez, tener la capacidad
de modificarlas e influir positivamente en el desarrollo social y la calidad de vida. En
esa línea, los tomadores de decisión tendrían que consultarlos y tomar “en cuenta las
preferencias y las opiniones de los ciudadanos para que, por éste sólo hecho, el público
se convierta en actor de los procesos de formulación de políticas” (Canto, 2008: 18).
4 Las políticas públicas son “acciones de gobierno con objetivos de interés público que surgen
sustentadas en un proceso de diagnóstico y análisis de factibilidad, para la atención de proble-
mas públicos, en donde participa la ciudadanía en la definición de problemas y soluciones. Los
canales de participación ciudadana se han ido abriendo de manera paulatina en una especie de
batalla que se ha ido ganando terreno desde la sociedad civil” (Franco, 2013: 86). Las políticas
públicas, entonces, se diseñan primero identificando necesidades sociales de la población y
después se elaboran políticas como instrumentos orientados a la satisfacción de aquéllas ne-
cesidades. Por tanto, el fin de las políticas públicas es el de contribuir con el bienestar general
de los ciudadanos a nivel nacional. Siguiendo con Franco (2013), una acción de gobierno que
no busca el interés público no es una política pública es un acto de autoridad. Esto podría
tener la siguiente interpretación: las políticas públicas se apoyan entonces “en principio, en la
manifestación de las necesidades a través de la sociedad civil. En este sentido, los miembros de
la comunidad se desempeñan como iniciadores del proceso en el cual se analiza la pertinencia
de la intervención estatal, para atender los asuntos sociales específicos” (Monsalve, 2001: 1).
347
De lo escrito se deriva que la gobernanza no está confrontada con la democracia; al

contrario, la complementa en la medida en que consigue activar los canales de participa-
ción existentes, incentiva la creación de otros, y condiciona la continuidad de los repre-
sentantes a que los ciudadanos sean escuchados y considerados en el proceso de toma de
decisiones. Puesto de otra manera, la gobernanza coloca a los ciudadanos en otro nivel a
través de su participación directa con el Estado y con los tomadores de decisiones, logran-
do que sus demandas y la forma de darles respuesta llegue a ellos, en un proceso en donde
diferentes actores sociales, de manera individual o “colectiva, en función de sus intereses y
de la lectura que hacen de su entorno, intervienen en la marcha de los asuntos colectivos
con el fin de mantener, reformar o transformar el orden social y político” (Ibid: 18). En
esta perspectiva, el ciudadano ya no es sólo receptor de soluciones sino copartícipe de ellas,
lo cual modifica de manera sustantiva el binomio sociedad y gobierno.
Ahora bien, ¿qué es la gobernanza y en qué procesos específicos se puede apreciar
su impacto? El concepto ha cobrado vida desde hace un par de décadas y se ha de-
sarrollado más en la “literatura teórica del mundo académico angloamericano, usado
como traducción del vocablo inglés governance; es un neologismo técnico de aparición
reciente, de manera general ha conservado el significado original propuesto por el
Banco Mundial en sus muy conocidos reportes de 1989 y 1992” (Porras, 2007: 163).5
Gobernanza ha estado en el centro del debate en los últimos tiempos (Vid. Aguilar,
2006; Hirst, 2006; Kooiman, 2000 y 2003; Pardo, 2004; Parsons, 2007; Pierre y Pe-
ters, 2000; Porras, 2006 y 2007; Rhodes, 1997 y Stoker, 1998).6
Quizás es significativo de su influencia el peso que ha ganado en los debates de
algunos organismos internacionales. Como se indicó, el BM ha hecho uso de él para
tratar de medir los niveles de gobernanza en diversos países del mundo a través de una
serie de indicadores. De acuerdo con este organismo, la gobernanza se define como el
“conjunto de tradiciones e instituciones mediante las cuales se ejerce autoridad en un
país” (Banco Mundial, 2006: 2). Las dimensiones políticas, económicas e institucio-
nales de este concepto se “capturan” en los siguientes indicadores: a) voz y rendición
de cuentas; b) estabilidad política y ausencia de violencia; c) efectividad del gobierno;
d) igualdad regulatoria; e) Estado de derecho, y f) control de la corrupción.
5 La Real Academia Española de la Lengua define gobernanza como: “El arte o manera de
gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institu-
cional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado
de la economía” (DRAE: <buscon.rae.es/>).
6 No es casual que en los últimos años hayan aparecido revistas dedicadas al estudio de ese
tema: Regulation & Governance (dedicada al estudio del desarrollo, cumplimiento y conse-
cuencias de las reglas de regulación), Journal of Management and Governance y Corporate
Governance: An International Review (ambos enfocados a la comprensión de los asuntos de la
gobernanza corporativa), y Economics of Governance (que promueve la investigación de varios
niveles de la gobernanza, que incluye corporaciones, organizaciones no lucrativas, gobiernos
federales y locales, y organizaciones internacionales).
348
Aunque pudiera advertirse lejanía de esta propuesta de las aproximaciones más

recientes que hacen énfasis en la acción social, este organismo aclara:
Cada descubrimiento, y los datos que los respaldan, refuerzan las experiencias
y observaciones de los reformistas en el gobierno, la sociedad civil y el sector
privado, quienes saben que una buena gobernanza es esencial para el desarrollo.
Su reconocimiento creciente del vínculo entre buena gobernanza y un desa-
rrollo exitoso ha estimulado la demanda por el monitoreo de la calidad de la
gobernanza en todos los países y en países en lo particular, en una perspectiva
temporal (idem).
Por otro lado, el PNUD (1997) pone el acento en la importancia de agregar al ejercicio
de la autoridad la participación de la sociedad en un sentido amplio. De este modo:
En este documento, gobernanza es definida como el ejercicio de la autoridad
política, económica y administrativa para manejar los asuntos de una nación.
Son los mecanismos complejos, procesos, relaciones e instituciones mediante
los cuales los ciudadanos y los grupos organizados articulan sus intereses, ejer-
cen sus derechos y obligaciones, y dirimen sus diferencias. La gobernanza abar-
ca todos los métodos—buenos y malos—que las sociedades utilizan para dis-
tribuir el poder y manejar los recursos públicos y los problemas… Las formas
democráticas efectivas de gobernanza son la participación pública, la rendición
de cuentas y la transparencia… Aunque gobernanza abarca cada institución y
organización de la sociedad, desde la familia hasta el Estado, la definición aquí
presentada se enfoca en tres dominios principales que directamente contribu-
yen a alcanzar el desarrollo humano sustentable. Ellos son el Estado (las ins-
tituciones políticas y administrativas), la sociedad civil y el sector privado (9).
Es de resaltarse tres aspectos del concepto: métodos de distribución del poder, for-
mas democráticas efectivas (participación, rendición de cuentas y transparencia) y
los sectores involucrados en este método “para manejar los asuntos de una nación”
(Estado, sociedad y sector privado). Aquí ya se señalan algunos de los rasgos que
estarán presentes en la discusión académica. Bajo esta conceptualización, el PNUD
(1997) propone cuatro tipos de gobernanza, definidos por los grados de influencia de
la sociedad civil y el sector privado: económica, política, administrativa y sistémica.
A su vez, la Comisión Mundial Sobre la Dimensión Social de la Globalización
(2004) es más ambigua en su definición, pues es abarcadora en sus alcances:
La gobernanza global es el sistema de normas e instituciones establecido por
la comunidad internacional y los actores privados para gestionar los asuntos
políticos, económicos y sociales. Una buena gobernanza, en el ámbito tanto
nacional como global, debería promover valores como la libertad, la seguridad,
la diversidad, la equidad y la solidaridad. Asimismo, debería garantizar el res-
peto a los derechos humanos, el imperio de la ley en el plano internacional, la
democracia y la participación, fomentar las actividades empresariales y respetar
los principios de responsabilidad, eficacia y subsidiariedad (82).
349
Se insiste en la “buena gobernanza” como una necesidad que se extiende a todos los
niveles de la sociedad, a todos los países del orbe y a “todos los niveles de desarrollo”.
De este modo, según este informe:
El pilar de la buena gobernanza es el correcto funcionamiento de un sistema
político democrático, que garantice la existencia de gobiernos representativos y
honrados que respondan a las necesidades de la gente. Esto implica mucho más
que la celebración de elecciones periódicas, libres y justas. También implica el
respeto de los derechos humanos en general y, en especial, de las libertades ci-
viles básicas como la libertad de expresión y de asociación, que incluyen medios
de comunicación libres y plurales (59).
Como se ha visto con estas definiciones, gobernanza es un concepto dinámico que

coloca (nuevamente) al Estado en el centro de la discusión y la influencia en la toma
de decisiones de los grupos de la sociedad civil y del sector privado, en tanto existe
mayor apertura por parte del gobierno, más por necesidad que por aquiescencia, y mayor
interés del lado de los ciudadanos, ante la urgencia de resolver problemas con eficacia.
En ese sentido, dice Porras (2007: 164): “La gobernanza cuestiona la validez teórica
y empírica de los modelos tradicionales de gobierno para explicar los procesos de
política pública especialmente en contexto donde el Estado se encuentra reducido en
recursos financieros y de legitimidad política”.
Un primer acercamiento pertinente es la distinción de gobernanza de gobernabili-
dad, pues ambos conceptos se refieren de diferentes modos al gobierno pero difieren
principalmente en su centralidad en la toma de decisiones del poder. En ese sentido,
Brenner y Vargas (2010: 117) la definen así:
[…] gobernabilidad se refiere a la capacidad y modalidad para implementar o
imponer decisiones tomadas por las autoridades gubernamentales. En conse-
cuencia, las instituciones estatales desempeñan un papel preponderante y se
considera que son las únicas capaces de tomar y poner en marcha decisiones
societarias de manera adecuada y eficaz […] Por otro lado, gobernanza se refiere
al ejercicio de poder en un sentido más amplio e implica ciertas modalida-
des de asignar recursos y de ejercer control y coordinación, donde los actores
gubernamentales no necesariamente son los únicos participantes ni los más
importantes.7
7 López Leyva (2013: 323) argumenta que la “gobernabilidad se concentra en mostrar que
el gobierno sigue siendo el actor central en la resolución de los problemas públicos, pero la
gobernanza asume que eso ya no es posible y que se requiere del gobierno como instancia
reguladora que armonice los distintos intereses reinantes en la sociedad, ya no más como en-
tidad decisora exclusiva”. La gobernanza parte de la incapacidad del Estado para resolver los
problemas y propone una visión reguladora del gobierno. Es decir, “gobernabilidad nos remite
a la capacidad del gobierno para procesar demandas de la sociedad y darle respuesta oportuna, y
gobernanza nos conduce a pensar en la necesaria complementariedad que requiere la capacidad
gubernativa, mediante la acción participativa y horizontal de actores políticos, económicos y
sociales, en los ámbitos público y privado”.
350
Esta última parte es de relevancia para el presente proyecto, porque distingue con cla-
ridad el ámbito explicativo de cada uno. De este modo, resalta la capacidad y eficacia
gubernativa de la gobernanza para
[…] incorporar las críticas, ideas y propuestas fundadas de actores económicos,
actores de conocimiento experto o actores sociales interesados genuinamente
en el asunto público, a diferencia de algunos políticos que son distantes de las
prioridades de los ciudadanos, no ofrecen públicamente razones de por qué
prefirieron esas decisiones y descartaron otras y por qué se las implementa
siempre burocráticamente sin involucrar a los interesados, a organizaciones ci-
viles y a las poblaciones objetivo (Aguilar, 2014: 6).
Como queda de manifiesto, el centro del análisis es el Estado, intentando entender

qué cambios en ese nivel han ocurrido para desencadenar la necesidad de encontrar
nuevos canales y formas de gobernar. La gobernanza reconoce a la par importantes
cambios en la sociedad moderna que agotan las maneras verticales y piramidales de
gobernar y que hacen imprescindible replantear una nueva relación entre el Estado
y la sociedad. La mayoría de los autores que son referencia en este tema (Aguilar,
2006; Kooiman, 1993 y 2003; Rhodes, 2000) coinciden en este punto, es decir, en la
apreciación de que la gobernanza trae consigo un replanteamiento de las relaciones
entre ambas esferas.
En esa línea, se deja del lado el antiguo modelo vertical y se abre camino a una
“ciudadanía plural, independiente, informada e indispuesta a que se tomen decisiones
que afectan sus vidas sin ser consultada y sin tener oportunidades de participar en
el proceso decisorio para evaluar sus operaciones y resultados” (Aguilar, 2014: 7).
Además, esta plataforma analítica trae consigo nuevos procedimientos a la hora de
tomar decisiones: se construye a través del diálogo y la negociación con los diferentes
actores no gubernamentales pertenecientes a diferentes esferas que le interesan al Es-
tado/gobierno, con las cuales puede complementar su acción. En consecuencia, “los
actores participantes provenientes de los sectores público o privado o también de la
sociedad civil, se posicionan en el proceso de construcción de las políticas públicas”
(Bassols, 2011: 16).
La gobernanza se erige en una sociedad moderna en donde la globalización es parte

fundamental, e impacta en la medida en que el desempeño del Estado tiene conse-
cuencias a nivel mundial. Esa sociedad expone a un actor que es portador de un
nuevo tipo de individualidad base sobre la cual se ha erigido el concepto de
ciudadanía; en este sentido, es la revalorización del papel del sujeto aquello en
lo que Focault pone énfasis cuando piensa en el poder [no es arriba sino abajo,
en puntos difusos, en donde la sociedad política se constituye, tanto en sus
relaciones de dominio como en sus resistencias] (Bassols, 2011: 18).
La idea de la reconfiguración de este actor en la sociedad moderna responde a la
extendida acusación del Estado como ineficaz para resolver los problemas habituales
y socialmente relevantes, como los relacionados con la economía. De acuerdo con
351
Pierre y Peters (2000), la sociedad suma nuevas demandas de naturaleza contem-

poránea, que afectan su calidad de vida, que van desde la protección al ambiente,
el calentamiento global, la legislación en pro de los animales, cuestiones de género, el
aumento de la participación social y el reconocimiento de las minorías. Para enfrentar
estos complejos problemas, algunos relativamente recientes, el gobierno requiere de
nuevas capacidades y fuentes de especialización, lo cual lo hace dependiente de fuentes
externas de conocimiento.
Ante ese complejo panorama de actores sociales y demandas insatisfechas, cobra
sentido la impresión de Aguilar (2006: 16), para quien el problema fundamental
reside en el gobierno y su papel directivo, debido a que el “gobierno ha cambiado en
peso y estilo, por lo que se ha ido configurando otra forma de gobierno”. Una especie
de reinvención del propio gobierno que busca adaptarse a las nuevas demandas que le
impone esta sociedad moderna y
cuya principal característica reside en el hecho de que los gobiernos dependen
cada vez más de otros gobiernos y de las organizaciones del sector privado y de
la sociedad civil para definir una agenda aceptable y viable de asuntos públicos a
atender, cumplir sus funciones públicas, realizar los objetivos sociales de interés
común y prestar los servicios públicos (Idem).
Si lo hasta aquí apuntado es válido, entonces puede sostenerse lo siguiente: “El aná-
lisis del término gobernanza puede servir de base para generar un marco conceptual
relativo a las transformaciones del Estado en general” (Serna, 2010: 21). Este para-
digma no sólo trata de replantear la función directiva del gobierno, sino como se ha
dicho ya, replantear la relación entre el Estado y la sociedad. En cuanto a lo primero,
la idea central se concentra en que
el gobierno deja de ser el actor autónomo y autoritario que era. Por el contrario,
ahora se concibe al sector público como dependiente del privado de diversas
maneras, y las políticas públicas se elaboran e instrumentan, en gran parte,
mediante la interacción de los actores públicos y privados (Peters y Pierre en
Sánchez, 2012: 246).
Bajo esta lógica, y en referencia al segundo aspecto, la gobernanza trae consigo
la reconfiguración de la relación Estado-Mercado-Sociedad (EMS); esto es, la
forma en que se modifican los patrones de interacción entre agentes guberna-
mentales, económicos y sociales, generando espacios de participación e involu-
cramiento, así como mecanismos de coordinación y distribución del poder para
la conducción conjunta del gobierno (Montes de Oca, 2014: 289).
Ahora bien, en el contexto latinoamericano, lo que se acentúa es:
[…] la defensa de la gobernanza sobre la base de una aguda y severa crítica a la
política tradicional, a los partidos políticos, a los políticos y —sobre todo en
América Latina— a los gobiernos ineficaces, ineficientes, llenos de corruptelas,
derrochadores, autoritarios y un largo etcétera. La gobernanza es presentada
como la alternativa viable de superación de todo o de mucho de éstos, ya que
permitiría rescatar las grandes decisiones sobre los problemas públicos del río
352
turbio de la política para llevarlas a las aguas transparentes de la gobernanza

(Canto, 2012: 338).
En nuestros países, en donde ha primado la crítica a la ineficiencia y el despilfarro

del Estado social, las estrategias de gobernanza están más orientadas a transferir las
facultades a diversos tipos de actores: organizaciones no gubernamentales y empresas
privadas. En esta suerte de trade-off o juego de suma cero entre el poder estatal y
los poderes económicos y civiles, el debilitamiento del primero es, para utilizar una
expresión de Kooiman, un estado deseable de los asuntos públicos, toda vez que la
sociedad económica y civil posee suficientes reservas de energía y capacidades para
salir adelante y prosperar por ella misma, reservando al gobierno el papel más bien
modesto de agencia de coordinación de los poderes sociales (Canto, 2012).
A pesar de la diversidad de autores y teorizaciones sobre el concepto (de la cual una
breve muestra hemos dado), Aguilar (2006: 134) asume que existen ciertas afirmacio-
nes compartidas sobre el mismo, a saber:
a) implica un conjunto de instituciones y actores que se encuentran dentro y fuera
del gobierno; b) registra que las fronteras y responsabilidades de lo público y lo pri-
vado soy hoy permeables en el abordaje de los problemas económicos y sociales de
una comunidad; c) reconoce la interdependencia (de poder, información, recursos)
de las instituciones y los actores en la realización de sus objetivos; d) reconoce la
existencia de redes sociales de actores autónomos que tiene la capacidad de auto-
gobierno en asuntos vitales para sus vidas y convivencia; e) reconoce que se pueden
realizar situaciones deseadas sin necesidad de la autoridad y mando del gobierno.
La idea más relevante que deriva de este apretado recorrido por el concepto es la si-
guiente: en la gobernanza, los gobiernos no son más el centro del proceso decisional,
en buena medida porque los problemas que confrontan ahora las sociedades moder-
nas los han trascendido y han revelado la limitación de sus recursos y capacidades;
ante la necesidad –y a veces urgencia– de atender y resolver estos problemas, la mul-
tiplicidad de actores existentes son convocados a colaborar o contribuir en instancias
consultivas y de decisión, en el entendido de que su participación puede abonar al
buen funcionamiento de las instituciones democráticas y a mejorar el desempeño de
los gobiernos mismos (el “buen gobierno” o la “buena gobernanza”).8
En esta dirección, la disolución de los límites entre los sectores público, privado y
voluntario no debe verse como un aspecto negativo, en el que hay injerencia indebida
de esferas de acción, sino como un elemento positivo que permite la colaboración
manteniendo la autonomía relativa de cada una. El ejemplo que se propone mostrar
esto embona bien con esta noción: el CNSP es uno de los espacios de gobernanza
8 Esta idea está muy cercana a la gobernanza liberal, cuyo principio es sencillo: a mayor desarrollo o
autonomía de la sociedad económica, civil y cívica, menor posibilidad del gobierno para gobernar a
su sociedad por sí solo y, en corolario, mayor necesidad de incorporar los poderes sociales al proceso
directivo de la sociedad: “…el gobierno abandona su viejo papel de agencia de mando universal para
asumir el nuevo papel de agencia de coordinación de los poderes sociales” (Canto, 2012: 340).
353
democrática en el cual cada uno de esos sectores ha debido tomar parte de los diag-
nósticos y decisiones en torno al problema de la inseguridad pública y la violencia,
uno de los que más daña la calidad de vida de los ciudadanos, en la comprensión de
que sin ellos las soluciones planteadas carecerán, además, de la legitimidad necesaria
para funcionar.
La seguridad como un bien público: la gobernanza como mecanismo de

mejoría en la calidad de vida
De las secciones anteriores se puede asumir que los ciudadanos organizados buscan,
a través de espacios de gobernanza, contribuir a la mejora de sus condiciones de vida a
través de su incorporación al proceso de toma de decisiones, en buena medida en el
ciclo de las políticas públicas. Esta contribución proviene, por un lado, de fallas que
detectaron en sus entornos, el más lógico el de su contexto inmediato, pero también
de la incapacidad del Estado para proveer de medidas efectivas que atiendan sus de-
mandas. En esa dirección, los ciudadanos activos, mediante organizaciones sociales,9
buscan aportar soluciones mediante propuestas factibles y viables para la mejora de la
comunidad y, lo que no es menor y se encuentra en el centro de la gobernanza, parti-
cipar activamente en la toma de decisiones. Sólo mediante ese camino les será posible
mejorar así su entorno y que esto se refleje positivamente en su calidad de vida.
Una buena ilustración de este complejo fenómeno es la demanda por abatir los
niveles de inseguridad en el país. La percepción10 de inseguridad que tienen los ciu-
dadanos tiene implicaciones sobre la calidad de vida, ya que estas percepciones nos
pueden llevar a cambiar hábitos cotidianos e incluso planes a futuro. Una de las par-
ticularidades de este problema es que no sólo afecta a un sector social en particular,
sino que afecta a todos los ciudadanos sin distingo, aunque es de reconocerse que
ciertos delitos tienen un impacto mayor en algunos grupos que en otros.
9 Entendemos por organizaciones sociales a aquellas “formas asociativas que generalmente

implican la existencia de relaciones no regidas por la lógica económica… ni por la del ejerci-
cio del poder… sino por la necesidad social de dar cauce a intereses u objetivos más o menos
precisos a partir de la acción coordinada. En general, estas organizaciones corresponden a esa
esfera social que ha dado en llamarse ‘sociedad civil’” (Puga y Luna, 2008: 10). De forma más
precisa, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) se les puede definir como “coaliciones de
individuos, o de organizaciones, con diferentes niveles de formalización, que se agrupan para
atender ciertas necesidades de su entorno organizacional, sean éstas sociales, políticas o eco-
nómicas, y/o para satisfacer determinados intereses compartidos por los miembros coaligados”
(Natal, 2010: 195).
10 “La percepción de inseguridad se refiere al sentimiento o “estado de ánimo” de la ciudadanía
respecto a la situación de inseguridad. Este sentimiento está, sin duda, relacionado con lo que
sucede en el entorno, pero también con otros factores (medios de comunicación, por ejemplo)
que inciden y moldean nuestras percepciones” (Indicadores para entender y monitorear la Se-
guridad Pública en México, México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas Públicas).
354
Durante los últimos tres sexenios (entre 2000 y 2015) muchas organizaciones de la
sociedad civil se han movilizado para reclamar por el empeoramiento de las condicio-
nes de seguridad en general, bajo la perspectiva de que éste es un problema que su-
peró a las autoridades desde hace ya varios años –o está pronto a hacerlo–, debilitando
principalmente los componentes principales del Estado de Derecho (la corrupción y la
impunidad son los dos factores que expresan esta debilidad11). Así, entre 2006 y 2011,
las muertes relacionadas con el tráfico de drogas alcanzaron un estimado de 60 mil
personas, y delitos como el secuestro y la extorsión se duplicaron en el periodo (Flores
Macías, 2013).12 En 2011, la tasa de homicidios fue de 23.5 por cien mil habitantes,
siendo ese año en que la violencia alcanzó su punto máximo; para 2014 esta tasa bajó
a 16.5 en concurrencia con una disminución generalizada de la violencia, de acuerdo
con Guerrero Gutiérrez (2015).
En lo particular, una de las formas más significativas mediante las cuales se ha
protestado, han sido las marchas en contra de la inseguridad, que se han llevado a cabo
desde finales de los años noventa. Las más significativas, concentradas fundamental
pero no exclusivamente en el tema del secuestro, se desarrollaron en tres episodios:
1997, 2004 y 2008 (Vid. López Leyva, 2014 y 2015; y Maihold, 2012). Estas marchas,
que forman parte de las nuevas manifestaciones sociales del México democrático,
lograron congregar a amplios sectores de la sociedad civil, que antes no se expresaban
públicamente de ese modo, y concitar la atención de los medios de comunicación, a tal
grado que sus reclamos lograron atraer la atención de la clase política en lo inmediato
(los gobiernos en sus tres niveles) y de la sociedad en general.13
11 Dos datos servirán para ilustrar estos factores. Según el Índice de Percepción de la Corrupción
2014, elaborado por Transparencia Internacional, México tiene un elevado nivel de corrupción:
nuestro País aparece con un puntaje de 35 en un ranking de 0 a 100; además, está en el lugar
103 de 175 naciones evaluadas (Reforma, 25/IV/15). Por otra parte, según el Índice Global de
Impunidad, elaborado por la Universidad de las Américas Puebla (UDLAP) y el Consejo Ciu-
dadano de Seguridad y Justicia de ese estado (CCSJ), México ocupa el lugar 58 de 59 naciones
evaluadas, sólo superado por Filipinas (Reforma, 22/IV/15).
12 Estas trágicas cifras se dieron en el periodo presidencial del presidente Felipe Calderón
(2006-2012), quien emprendió una estrategia que denominó “guerra contra el narcotráfico”,
estrategia fallida según el pormenorizado análisis de Guerrero Gutiérrez (2012).
13 Otras movilizaciones posteriores a ésa tuvieron demandas diferentes, participantes de otro
perfil y estrategias de acción contenciosa más radicales: el Movimiento por la Paz con Justicia y
Dignidad (2011-2012), encabezado por Javier Sicilia, y la ola de protestas por la desaparición de
43 estudiantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa (2014). Si bien estas acciones colec-
tivas han ampliado la agenda de discusión pública sobre la situación de inseguridad que vive el
país y de las posibles soluciones para atenderla, los canales que han seguido se han distanciado
de las vías institucionales establecidas en las que se toman decisiones en torno al tema (como
es el caso del CNSP). El movimiento de Sicilia tuvo una estrategia que mezcló las marchas y
caravanas con la discusión pública con el Ejecutivo (véase Monsiváis et al., 2014); del otro lado,
las protestas por la desaparición de normalistas han seguido una vía más contenciosa, rayando
en los límites de la legalidad.
355
En dichas movilizaciones fue patente la presencia (de una parte) del sector empre-
sarial del país, por ser uno de los grupos más golpeados por este problema no sólo por
el impacto económico sufrido por el secuestro en sí, que afecta familias y negocios,
sino por el incremento de los delitos, lo cual genera un clima difícil de inestabilidad
e incertidumbre. Pero también estuvieron presentes organizaciones de otra índole, a
saber:
a) En la marcha de 1997 se tiene registro de la participación de 50 organizaciones
civiles, sociales y empresariales; los principales convocantes son Martha Pérez,
de Alianza Cívica; Magdalena García y Carmen Romero, de la AMDEC; Cecilia
Loria, de Causa Ciudadana, y Guillermo Velasco, entonces vocero del Consejo
Coordinador Empresarial (CCE) (La Jornada, 28/XI/97).
b) En la de 2004, organizaciones civiles y empresariales se reúnen para hacer la
convocatoria, entre quienes se encuentran el mismo Guillermo Velasco y Arturo
Mendicuti, de la Cámara Nacional de Comercio (CANACO); Rosa María Nava-
rro, de Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (CANACINTRA);
María Elena Morera, de México Unido Contra la Delincuencia (MUCD), Laura
Elena Herrejón, del Movimiento Provecino; Alejandro Arvide, de Manos a la
Obra; Fernando Shute, del Consejo Ciudadano de Seguridad Pública del DF, y
Ángel Corona, del Consejo Nacional de Seguridad (La Jornada, 3 y 4/VI/04).
c) Finalmente, en la de 2008 el principal convocante fue el empresario Elías Kuri
Terrazas, quien logró articular un conjunto de apoyos provenientes de las ante-
riores manifestaciones de inconformidad. Laura Elena Herrejón, del Movimiento
Pro Vecino, es el agente articulador de los apoyos y contacta con las muchas de
las asociaciones que habían sido partícipes de la marcha de 2004 y con figuras
representativas de la misma, entre quienes se encuentran: María Elena Morera,
presidenta de MUCD; Meyer Klip, presidente del Consejo Ciudadano de Segu-
ridad Pública y Procuración de Justicia, y José Antonio Ortega, presidente del
Consejo para la Seguridad Pública y la Justicia Penal (Reforma, 17/VIII/08; y El
Universal, 20/VIII/08).
Ahora bien, las marchas en contra de la situación de inseguridad, que tuvieron un efecto
indudable en términos de concurrencia,14 implican un indudable reclamo a los gobiernos
en turno. Además, expresa una preocupación extendida en distintos estratos sociales que
se sostiene consistentemente hasta nuestros días.15 Por ejemplo, en el caso de los empre-
14 La marcha de 1997 se celebró en la Ciudad de México y Puebla, y tuvo una asistencia

aproximada de 60 mil personas en la primera, de acuerdo con los organizadores (Reforma, 30/
XI/97); la de 2004 se desarrolló también en el DF y en 22 entidades más, y contó con la asis-
tencia de 350 mil personas en la capital, de acuerdo con los organizadores (Reforma, 28/VI/04);
finalmente, en la de 2008, se movilizaron 25 ciudades del país, y en la Ciudad de México el
cálculo extraoficial fue de 350 mil personas (El Universal, 31/VIII/08).
15 A manera de ilustración, veamos un par de ejemplos de percepción. A la pregunta “¿Us-
ted considera que su país es un lugar muy seguro, seguro, poco seguro o nada seguro?”, una
356
sarios, sector que estuvo particularmente activo en estas movilizaciones, el incremento de

delitos no solamente les crea un problema de seguridad personal ante las diferentes formas
de operar de los delincuentes, como son el secuestro, el pago por derecho de piso, las
extorsiones, el robo, etcétera, también afecta a sus inversiones porque el país se ha visto
como un lugar inseguro.16 Es por eso que el tema sigue vigente y las críticas son constantes
a las diferentes instancias de gobierno, por los actos de criminalidad, especialmente los
vinculados con el narcotráfico en el sexenio pasado.17
Es muy probable que debido a la magnitud del problema y a la preocupación mos-
trada por grupos sociales importantes, las estrategias gubernamentales de los últimos
sexenios están encaminadas a incluir, formalmente, la participación ciudadana en la
elaboración de políticas públicas. Un dato relevante: diez años después de las marchas
atrás mencionadas, según María Elena Morera:
se pasó de 2,958 Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), a 26,050 con
la Clave Única de Inscripción al Registro Federal de las Organizaciones de la
Sociedad Civil (CLUNI), de acuerdo a datos del Centro Mexicano para la Fi-
lantropía (CEMEFI), situación que, en sí, representa un tercer sector dinámico
y capaz de incidir en la transformación de políticas públicas (CNN: <mexico.
cnn.com/opinion/2014/06/26/opinion-a-10-anos-de-la-marcha-por-la-segu-
ridad-hay-trabajo-pendiente>).
Estas cifras muestran la importancia que ha adquirido el problema en la sociedad civil
organizada, quizá de ello venga la presión hacia los gobiernos en turno para incluir a
mayoría contundente responde: “poco / nada”; en la serie de tiempo de Parametría (www.

parametría.com.mx), entre 2008 y 2013 el porcentaje ha estado siempre por arriba del 75%.
Por otra parte, en 2013 y 2014 la inseguridad se reporta como el problema más importante que
aqueja a la entidad federativa de los encuestados (57.8% y 58.1%, respectivamente), según la
Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (www.inegi.org.mx).
16 Dos ejemplos de estas preocupaciones. En 2013, el presidente del Consejo Ejecutivo de
Empresas Globales (CEEG), también presidente de Pepsi Co. México, declaró: “(La inseguri-
dad) la ha demorado o la ha puesto a consideración (la inversión). Yo creo que esto nos pone
en precaución, nos pone en luz amarilla”. En un comunicado el año pasado, el CCE advirtió:
“Vemos con enorme inquietud los crímenes que se han cometido recientemente y que no de-
ben quedar impunes. No podemos aflojar el paso en la lucha contra la delincuencia y el crimen
organizado”. En el texto se recuerda que en el último índice de Competitividad del World
Economic Forum (WEF), México se encuentra en el lugar 130 de 140 países en inseguridad,
y el lugar 140 en crimen organizado. El presidente del organismo cúpula expresó su preocu-
pación por la inseguridad en la que vive el país: “Se ha estimado, según algunos estudios, que
el crimen organizado tiene presencia operativa importante en 30 por ciento de los municipios
del País, y aspiran a convertirse en actores políticos clave, y en muchos casos lo han logrado”
(Reforma, 15/VI/2013; 01 y 07/X/2014).
17 De ahí que “se ha ido colocando entre las más importantes demandas la de la seguridad para
las personas, las familias y los patrimonios. Destacados empresarios han hecho fuertes críticas
a la ineficiencias del Estado ante un fenómeno que los hace sentir amenazados” (Tirado, 2012:
338).
357
las organizaciones en la toma de decisiones a través del Consejo Nacional de Seguridad

Pública (CNSP), órgano superior del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP),
el cual es presidido por el Presidente de la República, e integrado por los Secretarios
de Gobernación, Defensa Nacional, Marina, Seguridad Pública (hasta el sexenio an-
terior), el Procurador General de la República, los Gobernadores de los Estados, el
Jefe del Gobierno del Distrito Federal, y el Secretario Ejecutivo del mismo Sistema.
Es mediante convocatoria pública como se eligen ciudadanos u organizaciones de la
sociedad civil para que formen parte de él (Sistema Nacional de Seguridad Pública:
<www.secretariadoejecutivo.gob.mx/sistema-nacional/consejo-nacional.php>).
Un manera de ver el impacto de este Consejo en la discusión y acuerdo de medi-
das y políticas públicas para atender y procurar resolver este problema, es la firma del
Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad (ANSJyL, 2008). Las
organizaciones (sociales, empresariales, sindicales y campesinas) que firmaron dicho
Acuerdo18 fueron: México Unido contra la Delincuencia, Fundación Fernando Martí,
Consejo Coordinador Empresarial, Sindicato Nacional de Trabajadores del Seguro
Social, Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, Sindicato de Telefonistas
de la República Mexicana, Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexi-
cana, Congreso del Trabajo, Alianza Sindical Mexicana, Confederación Revoluciona-
ria de Obreros y Campesinos, Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional
Autónoma de México y Confederación Nacional Campesina Federación de Sindicatos
del Sector Aéreo.
En sentido estricto, el Acuerdo era un mecanismo de política pública entre cuyas
acciones se encontraban medidas administrativas y legislativas. En la firma de ese
Acuerdo, se propusieron medidas específicas de cada instancia de gobierno (el Poder
Ejecutivo Federal se comprometió con 28 medidas, el Poder Legislativo Federal con
siete, el Poder Judicial de la Federación con 10, los gobiernos de las entidades fede-
rativas con siete, las asociaciones de alcaldes con ocho) y tiempos de ejecución. Pero
también los actores no estatales adquirieron compromisos (los integrantes del sector
productivo asumieron cuatro, las asociaciones religiosas dos, las organizaciones de la
sociedad civil tres y los medios de comunicación cinco). Se propuso ahí un plazo de
100 días para hacer la evaluación de los avances (ANSJyL, 2008). Organizaciones ci-
viles y empresariales fueron los avales de estos compromisos políticos (y de políticas)
y los posteriores jueces de los avances logrados y de los aspectos rezagados una vez
concluido ese plazo (Reforma, 28 y 29/XI/08).
El referido Acuerdo expresa quizás el momento más claro en el que los actores gu-
bernamentales, en todos sus órdenes y niveles, asumieron la dificultad para responder
al problema de la inseguridad por sus propios fueros, y en donde se expresó la más
decidida voluntad de colaboración de todos los sectores de la sociedad –en un sentido
amplio– para contribuir a atacarlo desde sus raíces. Cabe decir que el contenido de las
reuniones del CNSP ha sido un claro indicador de la atención gubernamental al pro-
18 También lo rubricaron representantes de los medios de comunicación y líderes religiosos

de diversas iglesias.
358
blema y de la insatisfacción ciudadana en torno a la ineficacia de las respuestas dadas

para resolverlo. De ahí que el Consejo pueda ser visto como un espacio de gobernanza.
Ahora bien, en el Consejo han participado y participan muchas organizaciones
ciudadanas, empresariales, sindicales y de diferentes ámbitos. Algunas de las inicia-
tivas que han emprendido las han hecho en el marco de esa instancia y han tenido
efectos notables. Veamos el caso de las iniciativas de un par de organizaciones para
ilustrar este punto. Causa en Común tiene por objetivo
fomentar relaciones de confianza y participación entre la sociedad y sus insti-
tuciones, así como trabajo de incidencia gubernamental y legislativa tanto con
actores públicos, privados y de las organizaciones de la sociedad civil nacionales
e internacionales para generar políticas públicas que beneficien a la población
en general (<www.causaencomun.org.mx>).
Su fundadora, María Elena Morera, antes vinculada a México Unido contra la De-
lincuencia, es una activista ciudadana y ha sido invitada permanente en el Consejo.
Ella, a través de su organización, busca elementos novedosos de participación ciuda-
dana para incidir en el desarrollo de las comunidades y sus personas. Entre sus objetivos
está el de investigar y generar programas, acciones específicas y estrategias para impulsar
el desarrollo humano, la participación social y la vigilancia continua. Causa en Común fue
uno de los principales promotores de la reforma de junio de 2008 para que se modificaran
diferentes artículos y dar paso a cambios tan significativos como que los agentes podrán ser se-
parados de sus cargos si no cumplen los requisitos de las leyes vigentes al momento de ser
evaluados. Causa en Común impulsó desde del Acuerdo citado la evaluación permanente y
control de confianza del personal de seguridad y justicia (principalmente policías). Deriva-
do del trabajo realizado por Causa en Común, recientemente se creó la Red Nacional por
la Seguridad Pública, Ciudadanos + Policías, un esfuerzo interesantes entre ciudadanos y
académicos que busca dar continuidad a la extinta Red de Especialistas en Seguridad Pú-
blica encabezada hace algunos años por el Centro de Investigación y Docencia Económicas
(CIDE) y que, junto con la Red de Juicios Orales, han insistido en reformar leyes para un
mejor sistema judicial.
La Red Nacional por la Seguridad Pública, Ciudadanos + Policías, según sus pro-
pias palabras, surge de la preocupación de la Ciudadanía
que desde hace años ha observado un rol más activo en la toma de decisiones,
abriendo espacios de participación y de incidencia en temas de seguridad y
justicia, procesos en los que siempre ha estado acompañada por la academia y
en ocasiones servidores públicos que han mostrado apertura para la materiali-
zación de transformaciones institucionales (Causa en Común: <causaencomun.
org.mx/wp-content/uploads/2015/02/Presentaci%C3%B3n-de-la-Red-Na-
cional-por-la-Seguridad.pdf>).
Dicha red está conformada por académicos del CIDE, de la Universidad Autónoma
del Estado de Morelos, de El Colegio de la Frontera Norte, así como integrantes de la
Asociación de Ciudadanos Poblanos Unidos por la Justicia y la Atención a Víctimas
359
del Delito A.C, la Escuela Libre de Ciencias Políticas y Administración Pública de

Oriente A. C., Estudios de Opinión y Participación Social AC (EOPSAC), Observa-
torio Ciudadano de Ciudad Juárez, Observatorio Ciudadano con Seguridad Oaxaca,
Movimiento Provecino A.C., Más Ciudadanía A.C y por los Consejos Ciudadanos de
Seguridad y Justicia de Puebla y la Ciudad de México, entre otros.
En tanto, la Red de Juicios Orales se crea en 2005 con organizaciones no guber-
namentales, sociales, empresariales, educativas y de comunicación, que conforman la
“Red Nacional de Organizaciones Civiles de Apoyo a los Juicios Orales y el Debido
Proceso, con la determinación de dar soluciones concretas a los problemas ocasiona-
dos por la ineficacia del Sistema de Justicia” (<www.juiciosorales.org.mx>). Entre los
resultados más destacados se encuentra la promoción a la reforma al procedimiento
penal en los 32 estados y en la Federación. Exitosamente, la reforma se aprobó en
2008 y tuvo por objetivo que en México “se adoptara un sistema de impartición y
administración de justicia más efectivo basado en la oralidad, transparencia, accesi-
bilidad, eficiencia e imparcialidad” (Ibid.). A la fecha, la Red sigue activa y ahora se
enfoca en la vigilancia y promoción de la adecuada implementación de la reforma
penal a nivel federal y nacional.
A manera de conclusión
Lo visto aquí ha tenido el propósito de mostrar cómo la gobernanza puede operar
como un mecanismo que apunta a la mejoría en la calidad de vida de los ciudadanos en
la medida en que concita la acción e iniciativas de un conjunto de organizaciones pro-
venientes de la sociedad civil, del sector privado y de los distintos órdenes de gobier-
no. Hemos propuesto como ilustración de esta idea un espacio de gobernanza que ha
adquirido relevancia en los últimos sexenios, el CNSP, porque ahí se han procesado
una serie de demandas de organizaciones sociales que han tenido efectos en la toma
de decisiones en un asunto complejo que, sin duda, ha afectado la calidad de vida de
las personas: la inseguridad pública y la violencia. No hemos querido decir con esto
que las demandas se hayan transformado en soluciones factibles, ni que las posibles
soluciones encontradas en esta dinámica colectiva hayan resuelto de raíz el problema;
ése es tema para emprender otra discusión. Hemos querido decir, en cambio, que
dadas las múltiples aristas del problema y de la debilidad gubernamental para atajarlo,
la colaboración de todos los sectores sociales organizados se ha vuelto fundamental.
Lo anterior cobra sentido si pensamos en la relación entre gobernanza y democra-
cia: la gobernanza cultiva la idea de que para que exista una buena democracia debe
haber una amplia participación de la ciudadanía en la solución de problemas públicos.
Como método o mecanismo de toma de decisiones, la implicación fundamental es
que la ciudadanía se involucre en el proceso de dirección y conducción del gobierno,
que vaya más allá de la participación en cómo se integran los órganos representativos
(mediante el voto y las elecciones). Para decirlo de otro modo: la gobernanza implica
democracia, porque requiere una estructura institucional que genere condiciones y
canales para la participación, en un esquema de decisiones cada vez menos vertical y cada
360
vez más horizontal.19 El CNSP muestra justamente eso: la inclusión formal de la

participación ciudadana en la toma de decisiones públicas sobre problemas relevantes
para la calidad de vida y el bienestar colectivo, lo que indudablemente expresa una
transformación cualitativa en los canales de interlocución entre las organizaciones
sociales y el gobierno. Un síntoma positivo en estos tiempos democráticos.
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19 No obstante, hay quienes plantean que la gobernanza tiene implicaciones potencialmente

adversas para la democracia: “[…] un gobierno compartido entre autoridades democrática-
mente electas y otras que no lo son, genera muchas interrogantes, como también las genera
la idea misma de actores, por oposición a los muchos que, más allá del voto, no tienen esa
capacidad de agencia y poder de acción a la que se refiere Kooiman, y también la idea de la
responsabilidad y rendición de cuentas en la gobernanza, muy claras cuando se trata de actores
gubernamentales, en cuyo caso deben rendir cuentas a los poderes constituidos y a sus ciuda-
danías, pero mucho menos claras cuando se trata de actores privados que también gobiernan”.
La respuesta a críticas como éstas no se han hecho esperar; por ejemplo, para Kooiman, “la
gobernanza no se opone en ningún sentido a la democracia, sino antes bien la favorece, siempre
que se logre la amplia participación societal” (Canto, 2012: 336-337).
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364
¿Por qué a las mujeres les cuesta tanto hacer política?
Diagnóstico, barreras y buenas prácticas para mejorar
la representación femenina en América Latina
Flavia Daniela Freidenberg Andrés
El problema: sin mujeres, no hay democracia
La ausencia y/o la mala representación de las mujeres en las instituciones del sistema
político manifiesta una grave falla en el funcionamiento del sistema político (Krook
2014; Dahlerup, 1993, 2006) y da cuenta de una tendencia histórica de la mayor parte
de los países de América Latina hacia la exclusión política de los grupos que inte-
gran sus sociedades en término de género, raza, migrantes o etnicidad. Numerosas
investigaciones ponen en evidencia los altos niveles de exclusión política de la región
(CIM, 2013) y, en el caso de las mujeres, muestran que existen diferencias significa-
tivas entre ellas y los hombres respecto al acceso igualitario a la representación y al
ejercicio del poder. La política continúa siendo “cosa de hombres” en América Latina
(Freidenberg, 2015a).
Si bien la presencia de las mujeres en las instituciones no garantiza por sí sola la
defensa de demandas de género, no mejora necesariamente la calidad de la represen-
tación ni asegura un estilo de hacer política diferente al que han ejercido (y ejercen)
los hombres; su ausencia da cuenta de las dificultades de un sistema político para ser
denominado como democrático. Es más, aunque no gusta mucho pensarlo, no hay
democracia sin mujeres (Freidenberg, 2015b). La participación de legisladoras (y le-
gisladores) comprometidos con las demandas de género perfecciona el funcionamien-
to de la democracia, equipara las condiciones de igualdad entre los sexos y hace más
inclusivos a los sistemas políticos en general (Jones, 2009; Dahlerup, 2006).
Una élite política integrada mayoritariamente por un grupo dominante, en térmi-
nos ideológicos, partidistas e incluso de género, puede perder la objetividad y neutra-
lidad necesaria para representar adecuadamente las perspectivas e intereses de grupos
sociales subordinados o con menos oportunidades para acceder a las instituciones
(Phillips, 1995). De este modo, sin mujeres, indígenas o afrodescendientes en los
cargos de representación popular, las instituciones ven limitadas sus posibilidades
365
¿Por qué a las mujeres les cuesta tanto hacer política? Diagnóstico, barreras y buenas prácticas...
para expresar la diversidad y el pluralismo de la sociedad. En suma, la presencia de

todos los grupos que integran la sociedad en las instituciones políticas democratiza
la democracia.
Esta discusión está presente en la mayoría de los países de América Latina. Aun
cuando parezca obvia la relación entre la desigualdad política entre los sexos y los ni-
veles de democracia de un país, durante mucho tiempo esta asociación no fue realizada
ni por la ciudadanía ni por la investigación comparada. La desigualdad en el acceso
al poder ha estado cuasi ausente en los estudios sobre la democratización (Waylen,
2007; Jelin y Hershberg, 1996) y sólo recientemente los análisis han incorporado los
derechos de las mujeres en los sistemas democráticos como un punto clave de las
transiciones (Álvarez, 1990; Htun, 2002; Waylen, 2007).
El análisis del modo en que se distribuye el poder entre los actores masculinos y
femeninos y la relación de éstos con el Estado y con la sociedad (Piscopo y Thomas,
2016) ha dado cuenta de la diversidad de las reformas impulsadas, de los resultados
alcanzados y de la intensidad de las reacciones de los actores con capacidad de veto
en los países de la región (partidos, iglesias, empresarios, entre otros). En algunos
países, la discusión tuvo que convertirse en un asunto de derechos humanos para que
se pudiera dar la plena ampliación de los derechos políticos de las mujeres y mejorar
las condiciones para su participación en las instituciones políticas.
El objetivo de este trabajo es triple. Primero, se explora la heterogénea situación
de las mujeres en las instituciones políticas de América Latina. Esto significa dos
cuestiones: a) que las mujeres no enfrentan en todos los países los mismos obstáculos
ni retos, pero tampoco ejercen la ciudadanía de manera similar ni en el pleno ejercicio
de sus derechos políticos en todos los sistemas políticos; b) que hay países que han
transitado por caminos disímiles, de avances y retrocesos, con resultados dispares en
sus esfuerzos por mejorar las condiciones de representación de las mujeres.
Segundo, se presentan los obstáculos que dificultan la representación de las mu-
jeres relacionados con su decisión de participar, con su selección como candidata
y con su elección como representante. Entre esos obstáculos se identifican cuatro:
los partidistas, los político-institucionales, los culturales, actitudinales e ideológicos y los
estructurales (económicos y comunicacionales). Finalmente, se identifican las buenas
prácticas que han impulsado los distintos países, ya sea partidos, grupos de mujeres,
legisladores, para mejorar las condiciones de representación política de las mujeres en
las instituciones políticas.
Un escenario heterogéneo: las diferencias en la representación política

de las mujeres en las instituciones de América Latina
En las últimas décadas, el número de mujeres en los Poderes Legislativos nacionales

de América Latina se ha incrementado de manera significativa. Si bien sólo el 24,5%
son mujeres del total de escaños nacionales que podrían ser ocupados en toda la
366
r egión (CEPAL, 2012), esta cifra se encuentra por encima del promedio mundial para
20141 y ha crecido sin precedentes en las últimas décadas. Las brechas de género se
han reducido en algunos países en más de veinte puntos, lo que da cuenta de que los
esfuerzos institucionales y sociopolíticos realizados han sido exitosos.
Diversas son las explicaciones respecto a este crecimiento en las últimas décadas.
La mayor parte de la literatura explica este incremento en el número de mujeres en la
integración de los cuerpos legislativos durante la instrumentación de medidas de ac-
ción afirmativa (Archenti, 2014; Krook y Norris, 2014). Diecisiete países de la región
sancionaron, entre 1991 y 2015, normativas que establecieron algún tipo de cuotas de
género e incluso seis países ya incorporaron la exigencia de paridad en las candidaturas
electorales legislativas plurinominales,2 que establece que las candidaturas deben ser
integradas en partes iguales por ambos géneros (paridad vertical), mientras que un
país (México, 2015) ha aprobado además paridad horizontal, exigiendo que las candi-
daturas a cargos uninominales locales (presidentes municipales) también respeten el
principio de paridad en la suma de candidaturas en un estado.
A pesar de los esfuerzos institucionales realizados a partir de la incorporación de
estas medidas de acción afirmativa (cuotas y/o paridad de género), que incluso han
tenido un fuerte “efecto demostración” entre países (Archenti y Tula, 2016), aún
existen brechas significativas entre lo que las normas exigen y el resultado real de la
representación. En la actualidad, sólo seis países superan la “masa crítica” (Dahlerup,
1993) de legisladoras nacionales (Nicaragua, Bolivia, Ecuador, Costa Rica, México o
Argentina).3
¡Carrera de obstáculos! Las barreras que enfrentan las mujeres cuando

quieren hacer política
Las mujeres aún enfrentan dificultades al momento de querer acceder a un cargo de

representación política. Tres son los procesos que debe sortear una mujer para dedi-
carse a la política: elegirse a sí misma (y superar los techos de cemento); ser seleccio-
nada por el partido (y superar los techos de cristal existentes dentro de la organización
partidista) y ser elegida por el electorado (y superar los estereotipos de género).
1 A nivel mundial, el promedio de representación femenina en los legislativos era de 21,8%,

siendo Ruanda con 63,8%, Andorra con 50%, Cuba con 48,9%, Suecia con 45% o Sudáfrica
con 44,8%, las que mayor representación tenían al 1 de enero de 2014 (Krook, 2014).
2 Los casos de Costa Rica (2009), Ecuador (2008/2009), Bolivia (2010), Nicaragua y Honduras
(2012) y México (2014).
3 Una masa crítica es entendida como una minoría (relevante) que es capaz de crear recursos
institucionalizados que mejorarán el estatus de los grupos minoritarios representados. Esto
significa que alcanzar al menos esa masa crítica (lo que sería un 30 por ciento) supone un ele-
mento positivo en la evaluación de la representación descriptiva, a pesar de que aún hay brechas
entre la cuota formal y la representación efectiva como en Bolivia (-25) o en Panamá (-21)
367
Debido a que el proceso de representación es complejo y supone diversas etapas,

no hay un único factor que explique los problemas de los grupos subrepresentados
para acceder a la representación. Esos obstáculos se pueden agrupar en cuatro grupos:
a) los partidistas; b) los político-institucionales; c) los culturales, actitudinales e ideo-
lógicas y, finalmente, y d) los situacionales o estructurales.
Barreras partidistas: los gatekeepers de la política
Los partidos políticos funcionan como “cajas negras” que dificultan las carreras polí-
ticas de las mujeres (Caul, 1999; Baldez, 2004; Zetterberg, 2007; Hernández Monzoy,
2011; Hinojosa, 2012; Johnson, 2014). Las mujeres dependen del apoyo de los líderes
y grupos dominantes de sus partidos para conseguir una candidatura. Los partidos
funcionan como “porteros” (gatekeepers) de la política (Roza et al., 2010: 9), ya que
son los que determinarán quienes acceden a las listas y quienes deciden los perfiles los
que representarán al partido ante la ciudadanía.
Diversos trabajos dan cuenta de la existencia de núcleos o monopolios de poder
masculino como una de las barreras claves dentro de los partidos (Hinojosa, 2012;
Jones, 2009; Caul, 1999). Estos monopolios de poder son estructuras informales que
cuentan con dinámicas de poder centralizadas y donde existe una “figura dominante
de poder o un grupo pequeño de líderes partidistas” (Jones, 2009: 47-48; Hinojosa,
2012) que controlan el proceso de toma de decisiones.
Estos líderes o grupos minoritarios se comportan (normalmente) de modo dis-
crecional en la distribución de las candidaturas entre sus militantes y suelen elegir las
candidaturas en función de su performance electoral más que priorizando la igualdad
de género (Archenti y Tula, 2008: 188). La actitud hacia la inclusión de las mujeres
entre las élites partidarias que deciden la composición de la listas puede ser un factor
clave: si las élites partidarias son más progresistas que los votantes del partido, en-
tonces las mujeres tienen más probabilidades de ser elegidas en una competencia con
listas cerradas; mientras que, por el contrario, se verán más beneficiadas por las listas
abiertas si las bases electorales del partido son más progresistas que sus élites.
Los partidos limitan, por tanto, las posibilidades de una mujer de participar en
política en dos ámbitos: a) en el modo en que se da el proceso de selección de can-
didaturas para los cargos de representación popular (Hinojosa, 2012); b) por las difi-
cultades para conseguir recursos (dinero, capital político, capacidad de movilización)
para hacer campaña electoral (techos de billetes) (Pomares, 2014).
El proceso de selección de candidaturas para cargo de representación popular
El tipo de proceso de selección funciona como un obstáculo importante que puede ser
crucial en la dificultad de una mujer de acceder a la representación política (Archenti
y Tula, 2016; Hinojosa, 2009, 2012; Palma y Chimal, 2012; Hernández Monzoy,
2011; Vázquez García, 2011; Roza et al., 2010). La principal campaña que tienen que
368
ganar las mujeres si es que quieren un escaño es “la campaña por una candidatura”
(Vázquez García, 2011: 142). Los políticos hombres, muchas políticas mujeres y los
propios procedimientos internos jerárquicos, cerrados, verticales y poco transparen-
tes, funcionan como una barrera difícil de sortear para las mujeres y, aún más, si son
nuevas militantes, si carecen de experiencia social previa (Langston y Aparicio, 2014)
o no cuentan con capital político externo.
Los mecanismos de selección de candidaturas se pueden diferenciar a partir de dos
dimensiones (Hinojosa, 2012; Freidenberg, 2003; Rahat y Hazan, 2001). La primera
toma en cuenta el nivel de exclusión del selectorado y, con ello, muestra cuán grande
es el número de personas que toma la decisión respecto a quién ejerce la candidatura.
Cuando las decisiones se toman por un pequeño número de personas, entonces se
sostiene que la selección de candidatos es excluyente; mientras que cuando el electo-
rado es grande, el proceso es incluyente (Ranney, 1981; Rahat y Hazan, 2001).
A diferencia de lo que se suele creer, la democratización de la selección de candi-
daturas, como lo que supone las primarias, no garantiza una mayor representación de
mujeres en las listas ganadoras (Baldez, 2004, 2007; Hazan, 2002). Los procesos de selec-
ción excluyentes pueden resultar benéficos para las candidaturas de mujeres, ya que
permiten evitar la auto-nominación (Hinojosa y Vázquez Correa, 2016).4 Las mujeres
son renuentes a proponer sus propias candidaturas (Hinojosa, 2012) y a ser reclutadas
para postularse a un cargo público. Por estas razones, Hinojosa y Vázquez Correa
(2016) o Rozas et al. (2010) consideran a las elecciones primarias como obstáculos a
la representación femenina.
Las desventajas en las primarias se deben a que las mujeres carecen de recur-
sos financieros, personales y/o políticos para movilizar votos (Hinojosa, 2005; Jones,
2004); porque no suelen contar con redes de poder o dependen de los líderes hombres
para acceder a los beneficios de esas redes e incluso puede ser que dificulten los efectos
de las cuotas y sean una válvula de escape para el cumplimiento de las mismas (Rozas
et al., 2010: 35).5 Es más, algunos investigaciones han dado cuenta que las elecciones
internas han favorecido más a los candidatos masculinos que a las mujeres candidatas
(Huerta y Magar, 2006).6
4 La auto-nominación se refiere al acto de proponerse a sí mismo como candidato a algún

cargo de elección popular (Hinojosa y Vázquez Correa, 2016).
5 Por ejemplo, la posibilidad legal de hacer elecciones internas (primarias) como válvula de
escape al cumplimiento de la Ley de Cuota, como ocurría en al menos el 80% de los distritos
de mayoría relativa en los Estados mexicanos antes de la reforma electoral de 2014 (Freidenberg
y Caminotti, 2014).
6 Por ejemplo, para las elecciones de 2003, en el Partido Revolucionario Institucional (PRI),
de los 184 distritos en los que registraron que emplearían un mecanismo de elección directa,
sólo se presentó un aspirante en 74 distritos, lo que significa que en esos distritos no hubo
competencia. De estos 74 casos aspirantes, 69 eran hombres y sólo 5 mujeres (Huerta y Magar,
2006: 259-260). En el mismo año, el Partido de Acción Nacional (PAN) registró elecciones
internas en 141 distritos, pero en realidad sólo tuvieron primarias en 45 de esos distritos. En el
369
La segunda dimensión mide la centralización del proceso de selección de candi-

daturas (Hinojosa y Vázquez Correa, 2016; Freidenberg y Došek, 2016) y diferencia a
los mecanismos entre los que definen los nombramientos en la estructura organizativa
partidista a nivel nacional y los que se resuelven a nivel local. La selección centralizada
también puede resultar benéfica para las mujeres, ya que diluye el poder de las redes
que generalmente están dominadas por los hombres (Hinojosa y Vázquez Correa,
2016).
Las mujeres enfrentan dificultades para conseguir una candidatura, pero cuando
la consiguen, existen muchas más probabilidades de que los líderes que dirigen el
partido las destinen a distritos perdedores, donde tienen pocas posibilidades de ganar
el distrito o el escaño.7 A diferencia de ello, en los casos donde existe voluntad política
favorable a la participación de las mujeres, los partidos con menos reglas, menos ins-
titucionalizados (o con normas menos rígidas), pueden tener mayores oportunidades
para adaptarse y responder a las exigencias de las mujeres o de movimientos de muje-
res favorables a la representación (Htun, 2002; Roza et al., 2010: 34).
Las dificultades para conseguir recursos para hacer campaña electoral
Las mujeres tienen menos posibilidades que los hombres de conseguir dinero entre
los miembros de sus partidos para sus campañas electorales y de participar en las redes
de contactos que facilitan hacer dichas campañas (Hinojosa y Vázquez Correa, 2016).
Esto es lo que se ha denominado como “techo de billetes” (Pomares, 2014) y es otro
de los principales obstáculos que enfrentan las candidatas mujeres para el acceso a la
representación.
La falta de acceso a la financiación es uno de los factores más importantes que
disuaden a las mujeres de participar en política, en particular, en aquellos sistemas
donde el financiamiento de las campañas electorales es fundamentalmente privado.
Esto se debe a que las mujeres suelen pertenecer menos (y tener menos) redes de con-
tactos corporativos, de conseguir donantes y suelen tener menos tiempo para invertir
en eventos u otras actividades proselitistas para sus campañas.8
resto de los distritos sólo hubo un candidato y 78 eran hombres (Huerta y Magar, 2006: 263).
7 Por ejemplo, más del 70% de las candidatas fueron en estos distritos perdedores en las elec-
ciones de México de 2013 (Langston y Aparicio, 2014).
8 Estudios recientes sostienen que el acceso al financiamiento es tanto una barrera de acceso
como de desarrollo de la carrera política de las mujeres (Pomares, 2014). El manejo del di-
nero no sólo importa para ganar una campaña electoral: es clave en la práctica cotidiana de la
política. La ausencia de financiación constituye un obstáculo mayormente en los momentos
de pre-campaña o en las campañas para las internas de partido (Zaremberg, 2009; Huerta y
Magar, 2006).
370
Barreras político-institucionales
La ausencia de leyes de cuotas y de un sistema electoral favorable al género constituye

un factor decisivo en la literatura comparada sobre la representación política y ha sido
considerado como una importante barrera en términos generales para favorecer el
acceso de las mujeres a los poderes legislativos (Norris, 1985; Rule, 1987; Archenti,
2014; Archenti y Tula, 2016). La literatura comparada coincide en la influencia sig-
nificativa de los mecanismos de acción afirmativa (Archenti y Tula, 2016; Hinojosa
y Vázquez Correa, 2016; Schwindt-Bayer, 2010) y del sistema electoral (Hinojosa y
Vázquez Correa, 2016; Htun, 2002; Jones, 2004) en el nivel de inclusión de las mu-
jeres en las instituciones.
Aun cuando todavía ninguno de los dos elementos funcionan por sí mismos como
una condición necesaria o suficiente para que las mujeres accedan a la representación
política (Rozas et al., 2010: 57), las medidas que se han implementado han cambiado
el modo en que se hace política en la región. La ausencia de estas reglas, su cambio
constante o la falta de voluntad política de implementarlas, ha generado los problemas
opuestos, disminuyendo las oportunidades de representación de manera significativa.
Barreras culturales, actitudinales e ideológicas: techos de cristal y de cemento
Una de las afirmaciones más escuchadas cuando se acercan las elecciones desde los
propios partidos políticos es que no hay suficientes “mujeres con aptitudes de lide-
razgo” (Llanos y Sample, 2008) como para dar respuesta a las exigencias del número
de candidatas para satisfacer a las cuotas y/o a la paridad. Este tipo de ideas es lo que
suele conocerse como “obstáculos de partida” (Bernal Olarte, 2006) y son las que
generan dudas entre las propias mujeres respecto a sus capacidades y destrezas en el
ejercicio del liderazgo al momento de pensar en postularse como candidatas.
Las sociedades han sido históricamente de carácter patriarcal y esto ha dificultado
el acceso de las mujeres a la política (Archenti, 2002, 2014; Gilas, 2014: 54; Krook y
Norris, 2014; Archenti y Tula, 2008: 188). Las investigaciones muestran que existe
más confianza en los liderazgos de los hombres que en el de las mujeres (Krook y
Norris, 2014; D’Adamo et al., 2012); que hay cuestionamientos sobre la capacidad
de mando y liderazgo de las mujeres (D’Adamo et al., 2008; Llanos y Sample, 2008)
e incluso ciertos sectores de la ciudadanía creen en la incapacidad de las mujeres para
participar en política.9 En algunas sociedades aún continúa presente la idea de que la
política no es cosa de mujeres (Freidenberg, 2015a).
9 En una investigación realizada por Tello (2009), el 51% de las alcaldesas mujeres entrevis-
tadas en América Latina manifestaron haber tenido problemas vinculados con la actitud de
discriminación y menor valoración del involucramiento de las mujeres en la política (31%
dificultades culturales, 13% dificultades financieras, 9% menosprecio de sus capacidades como
lideresas, 12% de grupos de amigos/amigas que se manifestaron en contra de que se presente
como candidata) (PNUD, 2013).
371
Esa cultura patriarcal también se encuentra al interior de las organizaciones par-

tidarias y funciona como una barrera profunda que dificulta a las mujeres trabajar
dentro de los partidos (Krook y Norris, 2014; Archenti y Tula, 2008). Las prácticas
informales de cacicazgo, los liderazgos carismáticos y las estructuras verticales de
poder contribuyen a disminuir las posibilidades de acceso y representación de las
mujeres en las instituciones. Esas jerarquías se han trasladado a manera de valores en
una “estructura profunda” (Zaremberg, 2009: 190), es decir, un conjunto de valores y
prácticas que moldean el modo normal de trabajar dentro del partido y que responde
a un esquema diferente a lo que supone la igualdad de género.
En este escenario, muchas mujeres tienen dudas respecto a sus propias capacidades
para ser líderes (techos de cemento). Los bajos niveles de una cultura política basa-
da en derechos y el complejo de culpa por el (supuesto incumplimiento) del rol de
madre-esposa (ante la imposibilidad de poder ejercer cabalmente todos los roles, que
generan estrés y ansiedad por descuidar ese papel), son elementos que condicionan el
comportamiento de las propias mujeres y que limitan sus oportunidades de participa-
ción política (ONU Mujeres, 2012). Esto también está condicionado por el miedo a
estar sola y a tener que elegir entre la participación política (la vida pública) y la pareja
o la familia (la vida privada).10
Uno de los obstáculos más potentes que enfrentan las mujeres para ser elegidas
como candidatas son los “estereotipos de género” (D’Adamo et al., 2008; Gilas, 2014:
62), una serie de características que se consideran propiamente femeninas y que guían
a la formación de ciertas expectativas, evaluaciones y formas de ser en torno a la con-
ducta esperada de las mujeres.11 El estilo de liderazgo de las mujeres, siguiendo estos
estereotipos de género, y en comparación con los hombres, responden a ciertas carac-
terísticas más emocionales, como seres “débiles, sumisas, dependientes, comprensivas,
afectuosas, sensibles a las necesidades de los otros” (D’Adamo et al., 2008: 92) y que
suelen enfrentar muchos más problemas de imagen (que los hombres) (Norris, 1996)
y problemas adicionales en las campañas electorales por su condición de mujeres.12
10 Diversas entrevistas en profundidad realizadas a mujeres políticas en diferentes investigacio-

nes (Cerva Cerna, 2008; Vázquez García, 2011) han mostrado que las exigencias del cuidado de
la esfera doméstica superpuestas con la actividad partidaria son un obstáculo para las mujeres
que quieren seguir una carrera política. Las actividades en horarios nocturnos dan cuenta de
la incompatibilidad para asumir responsabilidades de cuidado a la familia y/o a enfermos y la
actividad política (Zaremberg, 2009). Estos datos también se sustentan en la investigación de
Pachón et al. (2012).
11 Los “estereotipos de género” se definen como un “conjunto de creencias compartidas so-
cialmente acerca de las características que poseen varones y mujeres, que se aplican de modo
rígido, simplificado y generalizado a todos los miembros de uno de esos grupos” (D’Adamo
et al., 2008: 92). Las personas de cada género son percibidas de una determinada manera, en
función de una serie de roles; pero no significa ello que las personas sean naturalmente así.
12 En un estudio de encuestas realizado en Argentina, el 50% de los entrevistados estimó que
en el curso de una campaña electoral, las candidatas mujeres enfrentan dificultades adicionales
a las que deben sortear los hombres, como una menor seguridad al transmitir ideas (23%), los
372
El “sesgo de género del electorado” (Aparicio, 2011: 14), en el que las mujeres
suelen perder la elección debido a las preferencias sexistas de los electores (Lawless
y Fox, 2005), suele agravarse en culturas patriarcales, jerárquicas, machistas y reivin-
dicadoras de lo masculino. Los roles de género pueden llevar a las mujeres a tener
menos recursos (tiempo y dinero) y menores niveles de ambición política (Lawless y
Fox, 2005; Norris y Lovenduski, 1995). La brecha entre candidaturas y resultados se
debe muchas veces a que los votantes, frente a igualdad de condiciones, prefieren votar
a candidatos hombres que a candidatas mujeres, ya que se las considera “inexpertas,
carentes de conocimientos en comparación con sus pares hombres, débiles de carácter
y faltas de autonomía” (D’Adamo et al., 2008: 103).
Barreras estructurales: brechas económicas y comunicacionales
La brecha de género en el mercado de trabajo (segregación a tareas que reproducen divi-

sión sexual del trabajo) (Gilas, 2014: 54); la disparidad en los logros educativos; las tareas
familiares basadas en roles de género y el escaso tiempo que los hombres dedican a la vida
privada, que dificultan la conciliación de la vida familiar con la vida política (CIM, 2013:
20; ONU Mujeres, 2012), son factores que limitan las oportunidades de las mujeres cuan-
do quieren ser candidatas a cargos de representación popular.13
La inserción laboral de las mujeres se da de manera prioritaria en el trabajo do-
méstico y de cuidados (Gilas, 2014: 54 y 60; CIM, 2013: 23), que se caracteriza por
bajos salarios y carencia de servicios sociales básicos, lo que dificulta su autonomía
económica y su empoderamiento social y político y disminuye las posibilidades de las
mujeres de renegociar sus roles en el espacio privado (Gilas, 2014: 60). La desigual-
dad y la discriminación se encuentra mucho más acentuada en ese ámbito del trabajo
doméstico, que en algunos países se entremezcla con otros criterios discriminadores
como la clase o la etnia (como Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala y Perú), donde
el trabajo es realizado por mujeres pobres indígenas o afro-descendientes, en condi-
ciones precarias o con un trato más de servidumbre que de relación laboral (CIM,
2013: 46).14 Esto no es una cuestión menor, ya que la ocupación, el nivel de ingreso
y el estado civil de las mujeres latinoamericanas está correlacionado con el nivel de
participación política femenina (Pachón et al., 2012: 359).
Los medios de comunicación de masas promueven una figura femenina sin poder,
sin capacidad de transformación de su realidad comunitaria, social o política (Llanos,
prejuicios de la sociedad machista (21%), pagar el costo de relegar a la familia (20%) y una
comparativa falta de carácter (18%) (D’Adamo et al., 2008: 96).
13 Los datos de diversas encuestas sobre el uso del tiempo en hombres y mujeres, realizadas
en 12 países de América Latina desde 1998, sostienen que las mujeres dedican mucho más
tiempo que los hombres al trabajo doméstico no remunerado y que su carga total de trabajo es
mucho mayor (CIM, 2013).
14 En Brasil, un 40% de las mujeres negras o mestizas trabaja en el servicio mientras sólo
realiza este trabajo un 15% de mujeres blancas (CIM, 2013: 46).
373
2014). Los medios reproducen los estereotipos de género, asociando tareas y roles a
los géneros, colocando a las mujeres en papeles que las aleja de ser prototipos que
ejercen el poder. Se suele invisibilizar las iniciativas femeninas en las instituciones pú-
blicas o en la sociedad en general; no se suele escuchar la voz de las mujeres (Massolo,
2007) y se las suele segregar de los espacios de poder por considerarlos espacios mas-
culinos. Los medios de comunicación construyen y reproducen por tanto estereotipos
de género, ya que presentan hechos y noticias relacionadas con las candidaturas o li-
derazgos de las mujeres reproduciendo visiones relacionadas con los roles domésticos,
familiares y, en general, de la vida privada (Llanos, 2014).
Buenas Prácticas. Medidas que pueden favorecer la representación

política de las mujeres en los órganos legislativos
La existencia de estas barreras sociales, políticas, culturales y económicas, han llevado

a la introducción de diversos mecanismos, institucionales y no institucionales, que
buscan mejorar las condiciones de competencia en la que participan las mujeres. Se
trata de mecanismos en las reglas de juego formales que guían a los actores políticos
dentro de los partidos como fuera de ellos. Entre esos factores institucionales se en-
cuentran las leyes de cuota; diversos elementos del sistema electoral como el principio
de representación, la estructura de voto y la magnitud de distrito; las leyes anti-vio-
lencia de género y mecanismos de financiación pública que ayudan a las candidaturas
de mujeres.
Mecanismos de acción afirmativa: leyes de cuota de género y/o de paridad
La implementación de medidas de acción afirmativa para incrementar el número de

mujeres en cargos de representación política fue una de las recomendaciones más
importantes surgidas en la Conferencia Mundial realizada en Beijing en 1995. La lite-
ratura y la experiencia comparada sostiene que para mejorar la situación de los grupos
sub-representados en las instituciones democráticas, se deben tomar medidas para
la inclusión política de miembros de esos grupos (Dahlerup, 2006; Krook, 2005a;
Franceschet, 2008; Krook y Norris, 2014; Archenti, 2014).15
Las cuotas son reglas que provocan diferentes estructuras de oportunidad para la
elección de las mujeres, en interacción con otros elementos del sistema político y la volun-
tad política de las élites y/o de la opinión pública favorables a la representación de las
mujeres y a la igualdad entre los géneros.16 Los argumentos favorables pueden resu-
15 Con variantes, estos mecanismos están presentes en más de 130 países, que se diferencian en
términos de su organización política (parlamentarios y presidencialistas, unitarios y federales),
sus índices de desarrollo humano, su nivel de desarrollo económico, el tamaño de sus institu-
ciones y el tipo de nivel institucional en el que se aplican.
16 Ver los estudios de Norris (2004); Jones (2004); Htun y Jones (2002); Schwindt-Bayer
(2009); CIM (2013); Krook (2014); Archenti (2014); Gilas (2014); Hinojosa y Vázquez Correa
(2016).
374
mirse en los siguientes: a) es una cuestión de justicia, ya que la ausencia sistemática de

las mujeres en las instituciones representativas es discriminatoria; b) es una condición
necesaria, aunque no suficiente, para la representación de las mujeres y sus puntos de
vista en las decisiones; c) es una cuestión de derechos humanos (Gilas, 2014), y d) es
una manera de mejorar la calidad democrática, por el impacto en la legitimidad de las
legislaturas (Krook, 2014; Gilas, 2014). 17
¿Por qué varían los niveles de representación de las mujeres en escenarios donde
hay leyes de cuotas? O bien, ¿por qué no todas las cuotas tienen el mismo impacto
sobre la representación de las mujeres, generando brechas entre el porcentaje exigido
y la integración real de las Cámaras? El impacto de las leyes de cuotas no ha sido ho-
mogéneo en la región (Johnson, 2014; Peña Molina, 2006; Archenti, 2007) ni entre
los distritos subnacionales de un mismo país (Freidenberg y Caminotti, 2014).
La heterogeneidad de los diseños de las leyes de cuotas impactan de modo dife-
rente según se limiten a establecer recomendaciones (Archenti, 2007: 186); garanti-
cen la presencia de mujeres en las listas partidarias o incluyan cláusulas que estimulen
la factibilidad de que resulten electas (Archenti, 2007: 186). Las cuotas pueden tener
diferente efectividad (Archenti y Tula, 2016; Franceschet et al., 2012; Franceschet et
al., 2008); no aseguran los resultados de la representación y, por tanto, impactan de
manera variada sobre el acceso de las mujeres a la representación política.
Las normas suelen suponer un porcentaje mínimo de mujeres como candidatas
pero no un porcentaje mínimo de mujeres en la Cámara (asientos reservados) y los
sistemas electorales pueden ejercer un efecto reductor desde la oferta electoral a la
integración de las Cámaras (Archenti y Tula, 2016). Además, el diseño de las cuotas
ha sido sistemáticamente modificado (Hinojosa y Piscopo, 2013; Piscopo, 2015). Las
cuotas han sido revisadas por dos razones: primero, para hacerlas más efectivas; y se-
gundo, para hacerlas más amplias y llenar vacíos legales que limitaban esa efectividad
(Hinojosa y Vázquez Correa, 2016).18
17 Entre las prevenciones acerca de su uso se destacan: a) la estigmatización del grupo, ya que
las acciones afirmativas podrían reforzar las actitudes discriminatorias hacia las mujeres que
ingresan a las instituciones gracias a las cuotas (Dahlerup y Freidenvall, 2005); b) la debilidad
de la rendición de cuentas, tanto de las representantes hacia otros votantes, como de los legisla-
dores (varones) hacia las mujeres; c) la representación de grupos sociales y géneros por encima
de ideas e intereses (Dahlerup y Freidenvall, 2005); d) la erosión de la solidaridad y cohesión,
debido a la excesiva segmentación de la sociedad (Phillips, 1995; Hernández Monzoy, 2011;
Gilas, 2014), y e) el carácter antidemocrático de la medida (Dahlerup y Freidenvall, 2005).
18 Por ejemplo, la primera cuota de género de México era sugerida y no obligaba por tanto a
los partidos y la de Honduras carecía de sanciones. Algunos diseños fueron cambiando el nivel
de porcentaje de candidatas exigido para ir haciéndolas más amplias y fuertes (Freidenberg y
García Lajas, 2016) y otros permitían que los partidos cumplieran con la cuota obligatoria co-
locando a las mujeres como suplentes (México hasta 2009 o Venezuela) o creando excepciones
para la selección de candidatos en las elecciones primarias como en México (Freidenberg y
Caminotti, 2014) y Panamá (Hinojosa y Piscopo, 2013).
375
Diferentes factores pueden incrementar su nivel de efectividad como el tipo de sis-

tema electoral (Jones, 1998); el diseño de la cuota (Archenti, 2007; Caminotti, 2012) y
el nivel de fortaleza de ese diseño (Freidenberg y Caminotti, 2016); la edad de la cuota
y el proceso de aprendizaje que supone en los actores políticos; la ausencia de válvulas
de escape que eximen de la aplicación de la cuota (Schwindt-Bayer, 2009) o el nivel
de desarrollo económico (Matland, 2005; Rosen, 2012: 2), que está relacionado con
la cultura política del país y los recursos personales con los que cuentan las mujeres.19
Varios son los elementos de diseño que se identifican como “condiciones necesa-
rias” (Peña Molina, 2006, 2014; Reynoso y D’Angelo, 2006) para elevar el nivel de
efectividad de las acciones afirmativas. Cuando las leyes de cuota requieren un mayor
porcentaje de mujeres candidatas, establecen mandatos de posición e incorporan pe-
nalidades efectivas, debería esperarse que haya más legisladoras electas que cuando
las cuotas tienen requerimientos débiles (Schwindt-Bayer, 2009: 22; Piscopo, 2006;
Freidenberg y Caminotti, 2014).
Un diseño de cuota de género fuerte supone un porcentaje alto de exigencia (um-
bral), aplicada a la fórmula completa (candidatos titulares y suplentes), con mandato
de posición explícito, enforcements (monitoreo, control y sanciones fuertes por no
cumplir la cuota) y ausencia de válvulas de escape que permita no usar la cuota (como
las primarias) (Piscopo, 2006; Freidenberg y Caminotti, 2016). Una cuota efectiva
requiere de la ausencia de excepciones o válvulas de escape que den margen para la
no aplicación de la cuota por parte de las élites partidistas (Freidenberg y Caminotti,
2014; CIM, 2013: 64).20
La presencia de actores con capacidad de veto ( jueces electorales, medios de co-
municación, opinión pública y/o colectivos de mujeres) que controlan la aplicación de
la cuota, que luchan contra esas resistencias y buscan la armonización de las normas
constitucionales (nacionales), que facilitan la identificación de procesos que debilitan
la cuota y facilitan las sanciones a los actores que la incumplen por parte del Estado
de Derecho (CIM, 2013) y la armonización de los códigos electorales locales que
19 El desarrollo socioeconómico influye positivamente en los valores culturales prevalecientes

de la sociedad y también en la demanda de mujeres políticas por parte de la ciudadanía (Ingle-
hart y Norris, 2003).
20 Las excepciones al cumplimiento de la cuota (también llamadas “válvula de escape” de la
legislación), supone que hay situaciones en donde la ley de cuota no se aplica (como por ejem-
plo si se hacen primarias o si se utilizan distritos uninominales, por mencionar algunos). Por
ejemplo, en Brasil, la Ley 9.504 (1997) instituyó un porcentaje mínimo de 30% y un máximo
de 70% para candidaturas de cada sexo a todos los cargos de elección proporcional (diputados
federales, legisladores estaduales y vereadores), pero al mismo tiempo esta legislación facultó a
los partidos a nominar hasta un 50% más de candidatos que de escaños en juego (Htun, 2005)
y no establecía penalidad alguna por incumplimiento. La primera elección federal con cuotas
(1998) tuvo un desenlace sorpresivo: el porcentaje de diputadas electas disminuyó respecto de
la elección anterior (1994), sin cuotas (Marx et al., 2008).
376
sintonizan con una misma estrategia nacional pro-género (Alanis Figueroa, 2012),
facilita la efectividad de las cuotas.21
Otra expectativa razonable respecto de la efectividad de las cuotas es que se nece-
sita un proceso de aprendizaje por parte de la ciudadanía para acostumbrarse a la pre-
sencia de las mujeres en la esfera pública (Caminotti, 2012). De esa manera, se podría
esperar una relación positiva entre el tiempo de vigencia desde la aprobación de la ley
de cuota (su edad) y la representación de las mujeres en las legislaturas.
El sistema electoral
La eficacia de las leyes de cuotas se ve afectada por las características del sistema
electoral (CIM, 2013; Krook, 2010; Jones, 2009; Piscopo, 2006). El sistema electo-
ral puede contribuir a “crear un piso de equidad para la competencia de hombres y
mujeres en política” (Muñoz-Pogossian y Finn, 2014). Una parte significativa de la
literatura ha indagado sobre el efecto de los sistemas electorales sobre la efectividad de
las cuotas de género (Duverger, 1955; Rule y Zimmerman, 1994; Jones, 2004, 2009;
Htun, 2002, 2005) y sobre la relación positiva entre la representación proporcional y
la presencia de mujeres en el Legislativo (Norris, 1996, 1997; Rule, 1987).
Los sistemas de representación proporcional, con listas cerradas y bloqueadas,
son más favorables a la representación femenina e incrementan su efectividad (Htun
y Jones, 2002; Barreiro et al., 2004; Schwindt-Bayer, 2005; Jones, 2005; Dahlerup
y Freidenvall, 2005, 2009; Krook, 2010; Gilas, 2014; Hinojosa y Vázquez Correa,
2016), especialmente si se exige posicionar a las candidatas en lugares expectables, no
las relega a espacios simbólicos (Baldez, 2008; Htun y Jones, 2002; Jones, 2004, 2009)
y existen normas estrictas para asegurar el cumplimiento de la exigencia de cuotas y/o
paridad (Htun y Jones, 2002). La investigación comparada sostiene que las mujeres
tienen un plus de ganar una elección cuando compiten en distritos con representación
proporcional frente a los distritos de mayoría relativa (Jones, 2009)22 o de los sistemas
mayoritarios en dos vueltas (Matland, 2005).23
21 Los jueces (Argentina), que controlan el cumplimiento de la ley de cuotas, y que cambian
el orden de los candidatos por mandato de ley, ajustándolo a la norma, resultan clave para
mejorar el rendimiento de las cuotas del mismo modo que las redes de mujeres (México) o
los tribunales electorales (México, Costa Rica), donde se monitorea el cumplimiento de las
exigencias normativas.
22 Un estudio de Tello (2009) muestra que a nivel de concejales, los diseños de cuotas con
representación proporcional brindaron un 4 por ciento más de mujeres concejalas en el período
1998-2012 (PNUD, 2013).
23 A pesar de las claras diferencias que pueden observarse entre los principios de mayoría
relativa y proporcional, las candidaturas de mayoría relativa cada día cobran una mayor rele-
vancia en el avance de la participación política de las mujeres en México (Vidal Correa, 2011;
Freidenberg y Caminotti, 2016).
377
La combinación de cuotas fuertes, con mandatos de posición y listas cerradas y

bloqueadas, debería dar lugar a un mayor número de mujeres legisladoras que cuando
las cuotas son implementadas sin mandatos de ubicación en sistemas de listas abiertas
(Htun y Jones, 2002; Krook, 2009; Norris, 2004; Schwindt-Bayer, 2010, Jones et al.,
2012; CIM, 2013; Archenti, 2014, entre otros).24 La lista cerrada y bloqueada impide
la alteración posterior del orden de los candidatos, evitando así que se anule –en caso
de existir– el mandato de posición preestablecido por la ley de cuotas. Cuanto mayor
sea el número de escaños que un partido gana en un distrito electoral, mayor es la
proporción de esos escaños que serán ocupados por mujeres (Matland, 2005; Norris,
2004). La magnitud de distrito pequeña limita la efectividad de la acción afirmativa
si los partidos políticos encabezan las listas con candidatos hombres y relegan a las
mujeres a lugares simbólicos.25
La oportunidad de la reelección y el ejercicio de cargos políticos para la construcción
de carreras y experiencia política
Los hombres cuando llegan a los cargos tienden a permanecer, mientras que las mu-
jeres no (Archenti y Tula, 2016), lo que dificulta el desarrollo de carreras políticas.
En los países que combinan reelección con magnitudes de distritos variables (grandes
y medianas), las oportunidades para las mujeres son más favorables (Schwindt-Bayer,
2005). La participación en cargos de autoridad en las comisiones legislativas proveen
de recursos que pueden ayudar a las mujeres a ganar las reelecciones y/o avanzar hacia
otras posiciones políticas.
Una vez que las mujeres llegan a las legislaturas enfrentan otro desafío como pre-
sidir las diferentes comisiones donde realizan su trabajo. Marx et al. (2011) señalan la
existencia de sesgos de género: i) el de las jerarquías parlamentarias, donde las mujeres
no acceden a las presidencias y vicepresidencias de comisiones, ii) el temático, debido
a que existen comisiones que tratan asuntos considerados como femeninos (desarrollo
social, salud) y otras como masculinas (defensa, economía, gobierno).
24 Aparicio (2011: 10-11) muestra en los resultados del proceso electoral federal mexicano de
2009 el efecto de la reforma a las cuotas de género que se elevaron de 30 a 40% en la refor-
ma de 2007. El incremento de la cuota de género produjo un aumento de casi cuatro puntos
porcentuales en la proporción de candidatas a diputado federal (de 35% en 2006 a 38.9% en
2009), especialmente en las candidaturas de representación proporcional (plurinominales), las
que pasaron de 42.6% en 2006 a 48.6% en 2009, mientras que las candidaturas de mayoría
relativa sólo aumentaron marginalmente al pasar de 30% a 31.3% en el mismo período.
25 Se entiende por “candidaturas simbólicas” a las que incluyen a los cargos suplentes y/o los
últimos lugares de las listas plurinominales y a las candidaturas en distritos uninominales que
no son puestos seguros para el partido (y donde los dirigentes ya saben que la probabilidad de
éxito electoral es nulo).
378
Financiamiento público estatal para que el partido promueva

capacitación y formación en liderazgo de las mujeres candidatas
En los países donde los partidos están financiados con fondos públicos, la regulación
de cómo se utilizan estos fondos (y su fiscalización) puede ser una manera eficaz de
promover el acceso de las mujeres a los cargos de representación popular (Childs,
2013). La probabilidad de recibir más fondos públicos si las candidatas son mujeres
puede ser un incentivo para que los partidos las promuevan. De este modo, el Estado
puede alentar a los partidos a elegir a más mujeres a través de incentivos positivos
relacionados con los Reglamentos de financiación hacia los partidos.
En cinco países de América Latina (Brasil, Costa Rica, Colombia, México y Pana-
má), las mujeres cuentan con medidas afirmativas en relación al destino del financia-
miento estatal a las campañas electorales, debido a que las leyes obligan a los partidos
a destinar parte de los recursos que reciben para la capacitación y formación de las
mujeres (Brasil, Colombia, México, Panamá); el acceso a los medios de comunicación
para las campañas electorales (Brasil desde 2009) y la creación de un fondo con obli-
gación de utilización paritaria para la formación en valores democráticos (igualdad de
género, derechos humanos o empoderamiento) (Costa Rica).
En Panamá, el partido debe asignar del 10 por ciento de lo que recibe, mientras
que México es el 3 por ciento del financiamiento, lo que debe destinarse a la pro-
moción de la participación política de las mujeres. Algunos partidos políticos de la
región voluntariamente han reservado fondos para capacitar a las mujeres del partido
(Hinojoza y Vázquez Correa, 2016), como los cuatro principales partidos políticos de
Costa Rica. En algunos diseños institucionales, los partidos son recompensados con
dinero público según la proporción de mujeres electas (Bolivia, Chile o Colombia)26 e
incluso pueden ser multados por no respetar la política de antidiscriminación (Hon-
duras).27
A pesar de las pretensiones progresistas de esta norma, los partidos pueden mal
interpretarla y emplearla deliberadamente de manera incorrecta. En la práctica, en
algunos casos, esta exigencia de destinar recursos del financiamiento público a las
26 Para evitar una interpretación minimalista, la ley aprobada en Chile incluye incentivos
económicos a los partidos políticos cuando las mujeres que postularon son electas. A partir de
estos incentivos económicos se busca motivar a los partidos políticos para ofrecer a sus candi-
datas el apoyo necesario para que sean más competitivas electoralmente (Hinojosa y Vázquez
Correa, 2016).
27 Una de las tareas pendientes tiene que ver con introducir mayores controles efectivos res-
pecto al destino del dinero, ya que en algunos casos (como en Panamá o México) los recursos
han sido empleados por algunos partidos para otros fines (CIM, 2013: 71). El desafío más
importante se encuentra en la fiscalización de los recursos que el Estado le da a los partidos, ya
que éste puede ser un mecanismos eficaz para incentivar el apoyo de las élites a las candidaturas
de mujeres.
379
mujeres candidatas para su formación ha sida considerada como una oportunidad para
ralentizar la participación de las mujeres. Muchos partidos pusieron a la capacitación
como una condición necesaria para que las mujeres pudieran ser candidatas, ampa-
rándose en la norma. De este modo, esta medida puede (mal usarse) indicando que
las mujeres “deben” capacitarse mientras que los hombres no (Archenti y Tula, 2016).
Leyes anti-violencia de género
La violencia política contra la mujer continúa siendo una de las principales barreras
para el ejercicio de la ciudadanía en América Latina (Htun et al., 2014; Krook y
Norris, 2014: 16). La violencia en contra de mujeres candidatas y/o de mujeres que
ocupan cargos de elección popular ocurre tanto en la vida pública como en la vida
privada: a través de los partidos políticos, del Estado o dentro de la propia familia de
una mujer. En diversas investigaciones se han registrado episodios de violencia social,
política o electoral contra la mujer en Bolivia, Chile, El Salvador, Guatemala o Mé-
xico y los altos niveles de impunidad respecto a esos delitos (Htun et al., 2014; CIM,
2013: 80; Vázquez García, 2011).
Muchas mujeres enfrentan situaciones de violencia cuando participan en cam-
pañas electorales y una vez que se convierten oficialmente en figuras públicas (chis-
mes, panfletos, acoso sexual y hostigamiento, agresiones físicas efectivas y agresiones
simbólicas) (Vázquez García, 2011: 133; Htun et al., 2014). Al entrar en un mundo
regido por valores y normas masculinos, las mujeres también enfrentan acoso y vio-
lencia. Cuanto más alto sea el cargo al que se postula, más difícil será el acceso de las
mujeres (Vázquez García, 2011: 142). Esas acciones violentas se ponen de manifiesto
de manera silenciosa, naturalizada e impune y suele acompañar la carrera política de
las mujeres.28
Los legisladores de varios países latinoamericanos como Bolivia, Ecuador, Guate-
mala o México, han aprobado leyes para prevenir y sancionar diversas formas de per-
secución, acoso y violencia contra las mujeres en la política.29 En esa tarea han estado
28 Una forma de manifestarse la violencia a nivel local es a través de la distribución de panfle-

tos atacando a las mujeres públicas. En su investigación sobre las presidentas municipales en
Tlaxcala, Vázquez García (2011: 152) encontró que los dos grandes temas de los panfletos eran:
1) el incumplimiento de papeles tradicionales de género, como hija, madre o esposa; 2) la falta
de honestidad y el interés por el dinero más que por servir al pueblo. Otra manera de generar
violencia tiene que ver con los chismes que tienen la intención de desprestigiar a las candidatas
o figuras públicas. “Si no están casadas, se les atribuyen hijos(as) mal habidos o abandonados,
abortos o ser lesbianas; cuando sí lo están, se les acusa de infidelidades o de haber sido resca-
tadas de un burdel” (Vázquez García, 2011: 152).
29 En 2012, los legisladores bolivianos aprobaron la Ley contra el Acoso y la Violencia Política
hacia las Mujeres, en respuesta a las demandas de las organizaciones de mujeres que señalaron
que, durante los ocho años anteriores, la policía había recibido más de 4,000 denuncias de
hostigamiento por parte de las mujeres que participan en política (Krook y Norris, 2014). Esta
380
apoyados por los movimientos feministas que emplean los acuerdos internacionales
y regionales como instrumentos para influir en la formulación de políticas públicas y
para el reconocimiento de derechos humanos que ya son reconocidos a nivel interna-
cional (Htun et al., 2014).30
Voluntad política y organizaciones de mujeres
El diseño institucional y las reglas de juego por sí solos no consiguen la igualdad de

género en las candidaturas y en los cargos de representación popular. Los sistemas
políticos y sus élites deben contemplar otros elementos que pueden contribuir a mejo-
rar las condiciones en las que compiten las mujeres. La presión de mujeres partidistas
a través de movimientos sociales o redes de mujeres; la voluntad de los miembros de
los organismos jurisdiccionales por hacer respetar la igualdad de género están siendo
claves como estrategias paralelas al cumplimiento de las cuotas.
Los movimientos de mujeres han sido claves sobre la agenda de derechos políticos
de mujeres en América Latina, siendo el principal eje de actuación la sub-representa-
ción de las mujeres en los espacios de toma de decisiones políticas (García y Valdivie-
so, 2005; Álvarez, 2009)31 y el cuestionamiento de la vida pública sin mujeres, desde la
idea transgresora de que “lo personal es político” (CIM, 2013: 28) como una manera
de profundizar la democracia. Los movimientos sociales también han sido centrales
en las críticas e impugnaciones a las concepciones tradicionales de ciudadanía y al
modo en que se ejerce el liderazgo.
La presencia de movimientos sociales feministas fuertes y dinámicos han sido
claves para el reconocimiento de los derechos de las mujeres y para que las élites
nacionales aprueben legislación que favorezca los derechos humanos con perspectiva
de género (Htun et al., 2014: 6). Los movimientos feministas visibilizan la cuestión de
género, dan forma a la agenda pública y gubernamental y crean voluntad política
para atender estas problemáticas. Estos grupos cabildean con los legisladores, generan
conocimiento público sobre los problemas, denuncias violaciones a las normas, pre-
sentan informes, protestan y alteran el orden público, organizan reuniones y realizan
ley define diversas conductas que deben ser sancionadas como el acoso político (con 2 a 5 años
de prisión) o la violencia política (de 3 a 8 años) (Krook, 2014).
30 Ver, por ejemplo, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Vio-
lencia contra la Mujer (también conocida como Convención de Belem do Pará), aprobada en
1994, en vigor desde 1995 y ratificada por 32 de los 35 Estados integrantes de la Organización
de los Estados Americanos (OEA) y el Mecanismo de Seguimiento de la Convención de Belem
do Pará (MESECVI), creado diez años más tarde por la Comisión Interamericana de Mujeres
de la OEA, para revisar el cumplimiento de este instrumento internacional.
31 El movimiento feminista irrumpió en el escenario político latinoamericano en la década de
1960 con una fuerza y radicalidad nueva, colocando en el debate la relación público-privado,
la división sexual del trabajo y el concepto de representación consagrado en las democracias
liberales (CIM 2013: 28).
381
actividades que las ponen en contacto con funcionarios, mujeres de negocios y otras
activistas sociales.
La presión de estos movimientos para que los partidos cumplan las exigencias
de las cuotas, incluyan más mujeres candidatas (Hernández Monzoy, 2011; PNUD,
2013: 69) y en la lucha por la incorporación de leyes contra la violencia política y
la eliminación de la impunidad por la violación de derechos humanos ha sido clave
(Htun et al., 2014). La actuación del movimiento como una “red de redes” (García
y Valdivieso, 2005), que promueve lazos fluidos entre colectivos de diferentes niveles
institucionales (territoriales, nacionales y supranacionales), intercambiando experien-
cias y conocimientos y funcionando como espacios de cooperación en la difusión de
derechos, instrumentos y agendas (Rodríguez Gustá y Madera, 2014) resulta funda-
mental para el cumplimiento de los derechos.
La voluntad de los miembros de los organismos jurisdiccionales como un

actor de veto por el incumplimiento al respeto de los derechos políticos
de las mujeres
La actividad jurisdiccional de los organismos electorales puede funcionar como un

instrumento efectivo para el control y aplicación de las normas de género (Alanis Fi-
gueroa, 2012; Gilas, 2014; Sobrado González, 2012). El juez electoral tiene una tarea
fundamental para evitar el “lirismo jurídico” (Sobrado González, 2012). En Costa
Rica, por ejemplo, un conjunto de resoluciones (fruto del compromiso de los jueces
electorales con la inclusión femenina) fue la que impulsó la efectividad de las reformas
legales en materia de género entre 1990 y 1996 (Sobrado González, 2012: 190). A
través de diversos fallos, el Tribunal Supremo Electoral fue interpretando, aplicando y
exigiendo el cumplimiento de la normativa electoral de género.32
Una práctica frecuente de las mujeres activistas mexicanas, por ejemplo, ha sido la
de personarse en los juicios de protección de derechos ciudadanos (JDC) presentados
ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (Gilas, 2014). A “golpe de
sentencias” (Peña Molina, 2014), las mujeres han logrado vencer algunos obstáculos
legales que han impedido el cabal cumplimiento de las cuotas de género y el principio
de paridad.33 En 2013, el TEPJF ordenó la inaplicación de los “candados” previstos en
los marcos regulatorios de algunas entidades federativas donde el método de selección
de candidaturas constituía un criterio legal para evadir el cumplimiento de las acciones
afirmativas.34
32 Por ejemplo, el TSE definió la categoría de “puestos elegibles”, dispuso la medida de coerci-
tividad que aseguró la eficacia de la prescripción y reafirmó la filosofía de la acción afirmativa.
Para un análisis detallado de las sentencias, ver el trabajo de Sobrado González (2012).
33 Entre 2006 y 2013, el TEPJF emitió 58 sentencias vinculadas a la protección de los derechos
políticos de las mujeres (Peña Molina, 2014; TEPJF, 2011).
34 Ver las sentencias SG-JRC-11/2013 y SG-JDC-48/2013 que emitió la Sala Regional Gua-
dalajara, ya que en ambos casos obligó a los partidos políticos al cumplimiento de las acciones
382
La experiencia previa de las mujeres en el mundo social y/o político
La experiencia política de las mujeres es una variable que los políticos tienen en cuen-
ta al momento de armar las candidaturas. Las mujeres tienen muchas más probabili-
dades (e incluso las mismas que los hombres) de colocarse en un distrito competitivo
cuando cuentan con dicha experiencia (Langston y Aparicio, 2014; Zetterberg, 2009).
Los líderes del partido no parecen estar sesgados en contra de su mujer, sino más bien
en contra de los políticos/as sin experiencia política previa.
Diversas investigaciones han dado cuenta de que la experiencia social previa como
activista social, en asociaciones de vecinos, cooperadoras escolares, en congregaciones
religiosas, en comedores comunitarios también es clave para luego acceder a un cargo
de representación. En México (Barrera Bassols, 2012), en Colombia (Bernal Olarte,
2006) o en Guatemala (Massolo, 2007), el trabajo comunitario local es una puerta de
entrada de las mujeres a la política municipal (Massolo, 2007; Borner et al., 2009;
Tello, 2009) y una fuente de motivación para dedicarse a la política institucional.35
Una vez que las mujeres demostraron su efectividad electoral, la decisión estratégica
de los partidos se hace simple: volver a postular candidatos que pueden ganar, sin
importar el género (Hinojosa y Vázquez Correa, 2016). Las mujeres con experiencia
en cargos públicos son más propensas a ser reelegidas que los hombres con las mismas
características.
Organizaciones de partidos que incluyen medidas pro-género, con

dirigentes mujeres en los cargos internos y procesos de selección de
candidatos mixtos
El modo en que los partidos se organizan internamente resulta clave al momento de

incentivar o de dificultar la participación y representación de las mujeres en la política
(Caul, 1999). La existencia de cuotas al interior de las organizaciones de partidos para
garantizar candidatas mujeres y su presencia en puestos de dirección dentro de los
partidos es un incentivo clave en el camino hacia la representación política (Roza et
al., 2010). La existencia de incentivos para la construcción de liderazgos femeninos
al interior de las organizaciones, que privilegien la militancia frente a las invitaciones
afirmativas contempladas en sus leyes electorales (cuota 60/40 y paridad estricta respectiva-
mente), en concordancia con el criterio contemplado en la sentencia emitida por la Sala Su-
perior del TEPJF (JD-12624/2011) durante el proceso electoral federal 2011-2012: todos los
métodos de selección de candidaturas contenidos en los Estatutos de los partidos políticos son
democráticos y constitucionales, por lo que no es justificable exentarlos del cumplimiento de
la cuota de género o paridad.
35 El 76% de las 235 autoridades locales femeninas entrevistadas en América Latina manifes-
taron haber participado en una organización no gubernamental o en un espacio comunitario
antes de iniciarse en la política formal, y el 21% indicó que esa participación social incidió en
su decisión de participar en política (PNUD, 2013: 28).
383
de mujeres externas, también resultan importantes. Algunos países no tienen cuotas

electorales obligatorias, pero sí cuotas partidarias voluntarias que contribuyen a rom-
per las barreras de entrada.
Los procesos de selección más transparentes e institucionalizados en cuanto a
sus reglas son más favorables a las mujeres, ya que permiten mayor formalidad y más
conocimiento de cómo funciona el proceso de selección; que es lo que se espera de
las mujeres como candidatas (Hinojosa, 2012) y mayor oportunidad para desarrollar
estrategias de control respecto al cumplimiento de los mecanismos de selección de
candidaturas (Roza et al., 2010: 33).36 La centralización de los procesos, es decir, el
control nacional de la distribución de los recursos en el proceso de toma de decisio-
nes de los partidos por parte de sus dirigentes genera mayores oportunidades para
la representación de las mujeres (Caul, 1999; Vidal Correa, 2013: 174), porque esos
dirigentes pueden ser más sensibles y responder de manera más efectiva a las presiones
sociales y de los grupos feministas para que haya más representación de mujeres en las
listas (Matland y Strudlar, 1996; Hinojosa, 2005).
Los mecanismos de selección de candidatos mixtos, donde se combinan pro-
cesos de selección inclusivos (primarias) con otros de carácter exclusivo (dirigencia
nacional) tienden a ser los que más favorecen un mayor número de mujeres candi-
datas (Roza et al., 2010: 37). A diferencia de lo que se suele sostener respecto a los
efectos positivos de las primarias, los mecanismos de selección de candidaturas más
centralizados, más transparentes y menos rígidos tienden a tener más eficientes en la
selección de candidatas mujeres.37 Los procesos de selección más exclusivos (como
los que supone la elección directa de los dirigentes) ayudan a que haya más mujeres
candidatas, porque se logra neutralizar a los grupos locales de poder (Hinojosa, 2005,
2012; Jones et al., 2012).
Programas formativos para las mujeres que las empodere en sus

habilidades y destrezas en el ejercicio de liderazgo
Un obstáculo muy común respecto a la evaluación de las candidatas mujeres es la idea

de que no están capacitadas, de que no cuentan con experiencia y de que carecen de
competencias políticas para el ejercicio del liderazgo. Si bien no es una frase muy es-
cuchada cuando se evalúa a los candidatos hombres, diversas investigaciones muestran
36 A diferencia de ello, los procesos menos institucionalizados suponen reglas menos conoci-
das, menos transparentes; más influencia de padrinos y caciques y más peso de las conexiones
personales o redes de influyentes sobre la determinación de la candidatura (Roza et al., 2010:
34).
37 En un estudio realizado por Roza et. al. (2010: 37), los partidos que combinan mecanismos
de selección inclusivos y exclusivos inscribieron una proporción más alta de candidatas mujeres
en la Cámara Baja (28 por ciento). Cuanto más exclusivos sean los mecanismos (más abiertos,
más participativos), menos mujeres candidatas a la Cámara Baja (17 por ciento).
384
cómo los partidos (y sus dirigentes) suelen hacer cursos de capacitación exclusivamen-
te para mujeres, como si sólo hubiera que formar mujeres y no hombres.
Esos talleres suelen ser de formación en liderazgo y muchas veces se emplean
como excusas para no dar una candidatura a una mujer. El argumento suele ser muy
básico: se las forma en esta elección, para que puedan ser candidatas en la siguiente.
Y así de elección a elección. En cualquier caso, este tipo de entrenamiento, centrado
en capacidades y habilidades de liderazgo y en el desarrollo de técnicas para conseguir
financiamiento para campañas, así como también la formación en estrategias para la
integración de redes de mujeres puede complementar la efectividad de la cuota en la etapa
de reclutamiento (Krook y Norris, 2014: 9).
Una cultura de ciudadanía no discriminatoria, que promueva la equidad

de género, promovida desde el Estado, la escuela, los sindicatos, los
partidos y las Cámaras empresariales
El desarrollo de una cultura de derechos basada en la igualdad de género, en los dife-

rentes ámbitos organizativos de la sociedad, resulta un incentivo importante para ge-
nerar los cambios que se buscan y que acompañen las medidas institucionales. El de-
sarrollo de habilidades, experiencias de participación y confrontación de las carencias
por parte de las mujeres, así como también mayores niveles de autoconfianza de las
mujeres sobre sus habilidades y capacidades para ejercer el liderazgo, resultan claves.
La inclusión de contenidos formativos en la escuela pro-equidad de género, así
como también una proactiva sensibilización por parte del Estado de sus funcionarios
en materia de equidad de género en las políticas públicas, forman parte de una estra-
tegia que enfrente las barreras que suponen los valores y creencias estereotipadas en
materia de género. El desarrollo de experiencias de construcción colectiva de alter-
nativas para la supervivencia, un aprendizaje masivo de las mujeres sobre “su derecho
a tener derecho” (CIM, 2013: 60) y mayor autonomía económica y social de las mu-
jeres, se presentan como condiciones necesarias para incrementar la representación
política de las mujeres.
Conclusiones
Las últimas décadas han sido de grandes transformaciones en materia de reconoci-

miento de derechos y de representación política de las mujeres en América Latina.
En la actualidad, hay más mujeres en puestos de decisión, más intereses de género
representados y más capacidad de influencia de los movimientos feministas, los orga-
nismos jurisdiccionales y los grupos políticos que buscan ampliar los márgenes de los
derechos y los intereses representados.
Más allá de lo que sugieran las leyes, los diseños institucionales y la representación
descriptiva, un mayor número de mujeres en las instituciones no supone necesaria-
385
mente mayor discusión o representación de las demandas de género (Phillips, 1995:

22). Aun cuando se ha incrementado la representación descriptiva de las mujeres,
todavía hace falta trabajar más hacia la plena inclusión de las mujeres y en transformar
el “lirismo jurídico” (Sobrado González, 2012) en representación efectiva. La brecha
entre lo que indica la norma (paridad o cuota) y la representación efectiva aún es
grande en la mayoría de los países y se requieren más instrumentos de control y más
activismo social y judicial para superar los obstáculos que enfrentan las mujeres.
Cambiar los estereotipos de género puede aumentar el número de mujeres que
están considerando desarrollar una carrera política (Krook y Norris, 2014: 10). Se
trata, por tanto, de desarrollar acciones y estrategias para combatir los estereotipos en
el electorado y entre las mujeres sobre sus propias capacidades, buscando transformar
los roles históricos que las discriminan y limitan sus aspiraciones. Los partidos, los
organismos electorales, los medios de comunicación de masas, los movimientos femi-
nistas y las escuelas deben desarrollar campañas dirigidas a modificar el modo en que
la ciudadanía percibe el género y el papel de hombres y mujeres en la política.
La tarea aún es ardua. Se trata de estrategias centradas en las capacidades y habi-
lidades de las mujeres y en la sensibilización del electorado (Krook y Norris, 2014:
3-8), complementarias a las exclusivamente jurídicas y que acompañen a los mecanis-
mos de acción afirmativa en las etapas previas al acceso a la representación: en la mi-
litancia y en el reclutamiento partidista. Los partidos continúan siendo los principales
obstáculos en el acceso de las mujeres a la representación política y esto significa que
habrá que cambiar (y democratizar) a los partidos del mismo modo que habrá que de-
sarrollar estrategias educativas que contribuyan al desarrollo de una cultura ciudadana
basada en el cumplimiento y en la exigencia de derechos.
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394
Tabla 1
Cuotas legales en vigencia en América Latina, 2015 (Julio)
Año aproba-
País ción cuota % cuota Posición Sanción Rige para candidaturas a…
vigente
Argentina 1991 30% Si Si Cámara de Diputados y Senado
Paraguay 1996 20% No Si Cuerpos colegiados
Cámara de Diputados y cargos
R. Domini-
2000 33% Si Si municipales, exceptuando el de
cana
síndico
Cargos de representación popu-
Perú 2000 y 2003 30% No Si
lar e internas de partidos
Congreso de la Unión, congre-
México 2014 50% Si Si sos locales y Asamblea Legislati-
va del Distrito Federal
Cámara de Diputados, legislatu-
Brasil 2009 30% No No
ras estaduales y municipales
Costa Rica 2009 Paridad Si Si Cargos de elección popular
Asamblea Nacional, Parlamen-
tos Andino y Latinoamericano,
Ecuador 2009 Paridad Si Si Consejos regionales, distritales
y municipales, Juntas parro-
quiales
Parlamento nacional, Juntas
Uruguay* 2009 30% Si Si
Departamentales y locales
Cargos de representación y
Bolivia 2010 Paridad Si Si elecciones internas de organiza-
ciones políticas
Corporaciones de elección
Colombia 2011 30% No Si
popular
40% a
Cargos de elección popular y de
Honduras 2012 paridad Si Si (multa)
dirección de los partidos
en 2016
Asamblea Nacional, Parlamento
Nicaragua 2012 Paridad Si No
Centroamericano y municipios
Asamblea Legislativa, Parlamen-
El Salvador 2013 30% No Si (multa) to Centroamericano, municipios
Venezuela 1997/ 2015 Paridad Asamblea Legislativa

Guatemala
Panamá
*Esta ley se aprobó para las elecciones nacionales de 2014 y departamentales de 2015, respectivamente.
Fuente: Caminotti (2015), con actualizaciones.
395
Desarrollo humano y derechos ciudadanos.
Acercamiento al ejercicio del acceso a la información
en México
Anidelys Rodríguez Brito y Oscar Alfonso Martínez Martínez
El derecho de acceso a la información y su implementación jurídico-práctica está atra-

vesado por numerosos factores que van desde la resistencia de las autoridades públicas
a incorporar la transparencia como componente medular de su gestión; la cultura
política de los servidores públicos para rendir cuentas ante la ciudadanía, y el compro-
miso ciudadano para cuestionar y exigir a sus representantes, así como las garantías
legales e institucionales para el ejercicio de este derecho en igualdad de condiciones,
entre otros (Morales, 2013).
Más allá de las “ofertas institucionales”, se requiere de los sujetos demandantes
la capacidad de ejercer plenamente este Derecho y traducirlo en mecanismos para el
control democrático del poder, y el fortalecimiento de las formas de participación en
el espacio público. Sin embargo, la intervención ciudadana en la comunidad política
descansa tanto en los ideales de la “virtud cívica” y del bien común (Mouffe, 1999),
como en un conjunto de bienes, oportunidades y garantías sociales y económicas
básicas que constituyen condiciones de posibilidad para el ejercicio de las libertades
clásicas y los derechos políticos de la ciudadanía (Rawls, 1997; Marshall, 2007).
En el enfoque del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
pueden encontrarse algunos puntos comunes con esta postura; pues para el PNUD
(1990), el desarrollo se concibe como el proceso de expansión de las libertades de los
individuos, y enfatiza en tres de ellas: disfrutar de una vida larga y saludable, adquirir
conocimientos y lograr un nivel de vida digno. Estas dimensiones fueron sintetizadas
en el índice de desarrollo humano (IDH) que ofrece una perspectiva multidimensio-
nal del desarrollo.
De acuerdo con estos referentes teóricos, y partiendo de que el 46.2% de la pobla-
ción mexicana vive en condiciones de pobreza (CONEVAL, 2014), pudiera pensarse
que en México las limitaciones en relación con los derechos sociales son notables; es
decir, casi la mitad de los mexicanos presenta condiciones de vida vulnerables, que
397
Desarrollo humano y derechos ciudadanos. Acercamiento al ejercicio del acceso a la información en México
limitan sus derechos y libertades fundamentales, impidiendo la satisfacción de sus

necesidades básicas e imposibilitando su plena integración social (CONEVAL, 2014).
Estas condiciones de vulnerabilidad para el ejercicio ciudadano, pudieran explicar
también el limitado comportamiento histórico del ejercicio del Derecho de acceso a
la información, el cual ha sido ejercido mayoritariamente por los sectores académicos,
empresariales, gubernamentales y por los medios de comunicación (IFAI, 2014). Par-
tiendo de estos elementos, el presente trabajo tiene como objetivo determinar cómo
influye el índice de desarrollo humano en la exigencia de los derechos ciudadanos,
concretamente en el de acceso a la información.
Por lo anterior, la primera parte del documento muestra la revisión de la literatu-
ra, donde discutimos sobre el desarrollo humano y el acceso a la información como
derecho ciudadano y presenta las variables del estudio: las solicitudes de información
recibidas por el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos
(IFAI, 2014), y el índice de desarrollo humano (PNUD, 2015). La segunda parte
muestra los resultados, los cuales se obtuvieron de un modelo de regresión; finalmen-
te se presentan las conclusiones del trabajo.
Revisión de la Literatura
Entre el Derecho y el ejercicio ciudadano
El concepto de Derecho de acceso a la información (DAI) se sustenta en la necesidad

de someter a escrutinio público la gestión gubernamental y la información en manos
del Estado. Potencialmente, el DAI dota a la sociedad civil de la información necesaria
para supervisar la toma de decisiones en el ejercicio del poder público, y favorece un
diálogo más justo entre representantes y representados (Merino, 2004).
El Derecho a la información es la “garantía que tienen las personas de conocer
de manera activa –es decir, investigando– o pasiva –recibiendo– las ideas, opiniones,
hechos o datos que se producen en la sociedad y que les permiten formarse su opinión
dentro de la pluralidad, diversidad y tolerancia que supone una sociedad democrática”
(López Ayllón, 2009: 13). Este Derecho es uno de los matices reivindicativos en que
se ha diversificado la noción de ciudadanía. Es reconocido por la Asamblea General de
Naciones Unidas como un componente esencial para la democracia y para el ejercicio
o protección de otros derechos económicos, políticos, sociales, civiles y culturales
(ONU, 2011).
Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos considera que
para garantizar los derechos humanos, los Estados deben organizar todas las estruc-
turas gubernamentales a través de las cuales se ejerce el poder público, de modo que
estén en capacidad de garantizar, jurídicamente, el ejercicio libre y pleno de estos
derechos y, por tanto, del Derecho de acceso a la información (Corte Interamericana
de Derechos Humanos, 2006).
398
Aunque el Derecho de acceso a la información en manos de entidades públicas

se reconoció en Suecia hace más de 200 años, su formulación más reciente tiene
antecedentes inmediatos tras la Segunda Guerra Mundial, con la proclamación de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948. Esta Declaración, en su
artículo XIX, retoma la concepción original de la libertad de expresión y la reformula
para ampliar su protección a los receptores de la información:
todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión; este derecho incluye el de
no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informacio-
nes y opiniones, y el de difundirlas, sin limitaciones de fronteras, por cualquier
medio de expresión (Organización de Naciones Unidas, 1948: 6).
La libertad de expresión forma parte de las libertades individuales defendidas desde la
tradición liberal, contemplada como parte de un fenómeno más general: la publicidad.
En sus inicios, la publicidad incluía las libertades de imprenta y de discusión. Re-
cientemente, el acceso a la información gubernamental es considerado también como
un caso específico de la publicidad. Desde esta perspectiva, el Derecho de acceso a la
información consiste en “un conjunto de normas jurídicas que permiten analizar los
registros y datos públicos en posesión de los órganos del Estado” (Carpizo & Villa-
nueva, 2001: 90).
Estrechamente vinculados al Derecho de acceso a la información, están los con-
ceptos de transparencia y rendición de cuentas –del inglés accountability. Estos con-
ceptos retoman, de manera explícita, la preocupación por los controles y contrapesos,
por los mecanismos de regulación, supervisión y restricción del poder. El resultado
esperable de esta triada conceptual es un gobierno más acotado, más fuerte y legítimo
a los ojos de los gobernados. Se trata de mecanismos cognoscitivos que operan en dos
direcciones simultáneas: cuanto más importa a los pueblos el conocer la conducta de
los que gobiernan, más importa a estos últimos el conocer los verdaderos deseos de los
primeros (Aguilar-Rivera, 2008).
Aunque en teoría tanto el Derecho de acceso a la información, como la trans-
parencia y la rendición de cuentas, forman parte de la propuesta argumentativa del
liberalismo político para fortalecer la autoridad política, en la práctica han encon-
trado no pocos desafíos y resistencias. Desde el terreno de lo posible, el acceso a la
información favorece la concepción posmoderna de la ciudadanía activa –entendida
como la capacidad de influir sobre el sistema político y el marco legal. Estos niveles
de información favorecen la capacidad de los actores sociales para comunicar ideas,
participar en procesos deliberativos, tomar decisiones, cuidar sus derechos, negociar
eficazmente, velar por las acciones del Estado, y por las de otros actores de la sociedad
(Unión Europea, 1997).
Democratizar el acceso a la información, en particular la información en manos
de entidades públicas, fomenta un clima político de apertura, transparencia y parti-
cipación, cultiva la buena gobernanza, promueve la rendición de cuentas y sitúa a la
ciudadanía en mejores condiciones para actuar como vigilantes de la gestión de las
autoridades (Mendel, 2009).
399
Según el Rating Data Analysis Series 2013 (RTI) elaborado por el Centro para la
Ley y la Democracia (CLD) y Europa Acceso a la Información (Acces Info Europe),
México ocupa el sexto lugar a nivel internacional en cuanto a la eficacia y fortaleza de
sus leyes de transparencia y acceso a la información. Sin embargo, el propio estudio
reconoce que su medición se limita a analizar el marco legal, pero no contempla el
punto de vista del usuario ni la eficacia al momento de su aplicación (Mendel, 2013).
México cuenta con una Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental –publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio
de 2002– y un marco institucional –el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a
la Información y Protección de Datos Personales. Estas circunstancias jurídico-ins-
titucionales dotan a la ciudadanía de un instrumento para fiscalizar el ejercicio del
poder estatal, pero no garantizan el cumplimiento de este derecho: “una buena ley no
es suficiente para lograr el derecho a la información, es una pre-condición necesaria,
la plataforma sobre la cual la realización de este derecho se debe construir” (Mendel,
2009: 2).
Según las Comisiones e Institutos de Transparencia, el Derecho de acceso a la
información todavía no está generalizado entre la ciudadanía mexicana (IFAI, 2014).
Históricamente ha sido ejercido por los sectores académicos, empresariales, guber-
namentales y por los medios de comunicación (IFAI, 2014). Aunque en el compor-
tamiento del acceso a la información en los Estados Unidos Mexicanos entre 2003 y
2013 se observa un aumento de las solicitudes de información en los últimos años,
todavía el ejercicio de este derecho resulta discreto, sobre todo si tenemos en cuenta
que la población del país es de aproximadamente 120 millones de habitantes (CO-
NEVAL, 2014).
Gráfico 1. Solicitudes de información presentadas ante el IFAI 2003-2013
Fuente: Elaborado con datos del Informe de Labores al H. Congreso de la Unión, 2014 (IFAI, 2014: 21).
400
De acuerdo con el Centro de Análisis e Investigación (FUNDAR), el Índice de Acce-

so a la Información (IDAIM) se considera bueno cuando el rango oscila entre 8.0 y 10
puntos; regular, entre 6.0 y 7.9, y malo entre 0 y 5.9. Entre las entidades federativas
que muestran los índices más favorables están Coahuila (9.3) y el Distrito Federal
(8.1). Por su parte, Hidalgo (4.5) y Baja California Sur (4.7) muestran los peores
resultados (IDAIM, 2015).
Con respecto al porciento1 de la población que ha solicitado información en el
2013, las cifras más altas corresponden con el Distrito Federal (48.2%) y el Estado de
México (15.8%), mientras a entidades federativas como Chiapas, Durango, Michoa-
cán, Campeche, Guerrero, Tlaxcala, Baja California Sur, Colima y Zacatecas, sólo
corresponden entre el 0.6% y el 0.3% de las solicitudes de información.
Aunque el marco legislativo constituye una precondición necesaria como plata-
forma para este Derecho, no garantiza su ejercicio, pues intervienen otras variables
referentes a las condiciones sociales de las personas, sobre todo los niveles de pobreza
y desarrollo humano.
Ciudadanía y condiciones sociales
De acuerdo con la visión liberal, la ciudadanía es “la capacidad de cada persona para
formar, revisar y perseguir racionalmente su definición del bien” (Mouffe, 1999: 90).
Es decir, desde esta tradición, se prioriza el derecho individual sobre el bien común.
La ciudadanía es concebida como un estatus legal que contiene los derechos del in-
dividuo frente al Estado.
Más allá de las críticas a esta postura, el liberalismo realizó varios aportes a la concep-
ción de la democracia moderna, a partir de su defensa del pluralismo, el desarrollo de la
sociedad civil, y la ruptura Iglesia-Estado. Aunque los ideales de igualdad de derechos y
libertad no son nuevos, desde la contribución liberal a la concepción de una ciudadanía
universal, se convierten en cuestiones intrínsecas a todos los seres humanos desde el mo-
mento de su nacimiento (Mouffe, 1999).
Para Rawls, los ciudadanos, en tanto libres e iguales por naturaleza, para perseguir
sus propias concepciones del bien, requieren de un conjunto de bienes, oportunidades
y derechos básicos, y propone en su concepción política de justicia que todos los bie-
nes primarios sociales –libertad y oportunidad, ingreso y riqueza– deben distribuirse
por igual, a menos que una distribución desigual de cualquiera de esos bienes redunde
en provecho de los menos favorecidos (Rawls, 1997).
La propuesta argumentativa en torno a la igualdad humana básica fue enriquecida
por T. H. Marshall (2007), quien la dotó de un cuerpo de Derechos, a saber, Dere-
chos civiles, políticos y sociales. Aunque dicho autor plantea la noción de ciudadanía
en términos de derechos y deberes, enfatiza en los derechos asociados al concepto de
1 Este porciento se establece en relación al número de solicitudes de acceso a la información

tramitadas por el IFAI en el 2013 (IFAI, 2014).
401
pertenencia plena a una comunidad política, como mecanismo para reducir las enor-
mes desigualdades que generan el capitalismo y el mercado.
El autor considera oportuna la intervención del Estado como agente capaz de im-
plementar y regular los mecanismos institucionales necesarios para favorecer el acceso
ciudadano a la herencia social. Así, la propuesta democrática liberal es enriquecida no
sólo desde una dimensión política, sino también como una cuestión integral, rela-
cionada con el acceso a libertades y derechos sociales, económicos, civiles, culturales.
Para Marshall (2007) como para Rawls (1997), resulta imprescindible garantizar
una serie de condiciones primarias básicas en lo social y lo económico, para que los
individuos puedan hacer uso de sus libertades clásicas, y sus derechos políticos.
En un intento por estudiar la evolución de estos derechos ciudadanos y su ejer-
cicio en países subdesarrollados, O’Donnell (2002) habla en términos de “ciudadanía
de baja intensidad” a partir de la relación estrecha entre los derechos civiles, políticos
y sociales, indispensables para el ejercicio efectivo de la ciudadanía. En ese sentido,
de acuerdo con el PNUD, la garantía de los derechos sociales, civiles y políticos, son
variables fundamentales para la consolidación democrática. Así, “la calidad de las
democracias están directamente vinculadas con su capacidad para crear ciudadanía”
(PNUD, 2010: 41).
Al respecto, Giddens (2000: 55) reconoce que “una sociedad democrática que
genera desigualdad a gran escala, producirá probablemente descontento y conflictos
generalizados” y se verá “perjudicada por no hacer el mejor uso de los talentos y facul-
tades de sus ciudadanos”. Held (2007: 339), por su parte, señala entre las cuestiones
pendientes para los defensores del liberalismo, la ausencia de correspondencia entre
“los derechos formales y los derechos reales”.
Pudiera establecerse cierta relación entre estas palabras y el caso mexicano. Aun cuan-
do la intención de consagrar los derechos sociales ha sido explicitada en las constituciones
del país, desde los movimientos insurgentes de independencia hasta nuestros días (De
Dienheim, 2008), la implementación de los mismos y su traducción en políticas redistri-
butivas de impacto social constituye un desafío no resuelto (Sampedro, 2013).
En el caso de México, son notables las limitaciones en relación con los derechos
sociales, ejemplo de ello es que el 46.2% de la población vive en condiciones de po-
breza (CONEVAL, 2014), es decir, casi la mitad de la ciudadanía mexicana presenta
condiciones de vida vulnerables, que limitan sus derechos y libertades fundamentales,
impiden la satisfacción de sus necesidades básicas e imposibilitan su plena integración
social (CONEVAL, 2014). Estas disparidades se hacen mucho más profundas en al-
gunas de las entidades federativas que conforman la nación.
En ese mismo sentido, el IDH que es una medida condensada, integrada por tres ín-
dices sintéticos: salud (IS), educación (IE) e ingreso (II), compara los niveles de desarrollo
del país, así como las entidades federativas atendiendo a cuatro categorías, muy alto, alto,
402
medio y bajo.2 De acuerdo con este indicador, las entidades federativas que presentan el
mejor IDH, son el Distrito Federal (0.83) y Nuevo León (0.79), y entre los más bajos
están Oaxaca (0.68), Guerrero (0.68) y Chiapas (0.67) (PNUD, 2015).
Desagregándolo según sus componentes, se tiene que la entidad federativa con
mayor IS es Baja California Sur (0.857); le siguen el Distrito Federal (0.857) y Colima
(0.854). Aunque este indicador muestra la menor brecha entre las entidades mejor y
peor posicionadas, la diferencia entre ellas es de 10%. Así, el menor IS lo tiene Chi-
huahua con 0.779, de igual forma Guerrero y Oaxaca también se ubican entre los más
bajos, con 0.804 en ambos casos (PNUD, 2015).
El IE presenta la mayor brecha entre las entidades federativas del país; de manera
que el Índice de Educación del Distrito Federal es 48.3% superior al de Chiapas, y
muestra los resultados más altos del país (0.783), seguido por Nuevo León (0.674)
y Sonora (0.663). Las entidades peor posicionadas en esta dimensión son Chiapas
(0.528), Oaxaca (0.539) y Michoacán (0.543) (PNUD, 2015).
Respecto al Índice de Ingreso (II), el promedio nacional en esta dimensión es de
0.794. Los mejores niveles de este indicador se ubican en Nuevo León (0.862), el
Distrito Federal (0.852) y Sonora (0.847). Mientras los niveles más bajos están Chia-
pas (0.700), Guerrero (0.711) y Oaxaca (0.730). La brecha entre las entidades en los
extremos de este indicador es de 23.2% (PNUD, 2015).
Las evidencias antes expuestas señalan que Chiapas, Oaxaca y Guerrero son enti-
dades federativas con grandes déficits respecto a la cobertura de los derechos sociales,
y en consecuencia, la exigencia de los derechos ciudadanos como el acceso a la infor-
mación puede verse mermado ante la inexistencia de un piso básico, de ahí la importancia
de comprobar esta hipótesis. Para ello se corrió una regresión lineal, la variable depen-
diente fueron las solicitudes de acceso a la información de los ciudadanos mexicanos,
publicadas por el IFAI (2014). La independiente fue el índice de desarrollo humano
(PNUD, 2015). Como variable de control se utilizó la cantidad poblacional en cada
uno de los 32 estados.
Análisis de los resultados y discusión
De acuerdo con la propuesta de Marshall (2007), los derechos sociales abarcan un

amplio espectro que incluye desde el derecho a la seguridad y a un mínimo de bien-
estar económico, hasta la posibilidad de compartir plenamente la herencia social y
vivir una vida digna conforme a los estándares sociales predominantes. Aunque no se
trata de superponer unos derechos sobre otros, estas condiciones básicas de bienestar
comprendidas en la dimensión social resultan determinantes para el uso de las liber-
2 El IDH oscila entre 0 y 1 (los valores más cercanos a 1 corresponden con los mayores índices
de desarrollo): muy alto (0.760 - 0.830); alto (0.745 - 0.760); medio (0.723 - 0.742) y bajo
(0.667 - 0.720) (PNUD, 1990).
403
tades clásicas, el ejercicio de los derechos civiles y políticos y favorece las condiciones
de posibilidad para la participación de la ciudadanía.
Tomando en consideración estos referentes teóricos, y reconociendo que la pobre-
za es uno de los problemas que ha mermado el ejercicio de los derechos ciudadanos en
México en la última década (Sampedro, 2013: 9), este trabajo se propuso demostrar
empíricamente que las limitaciones en relación con los derechos sociales fundamenta-
les de la ciudadanía mexicana representan también una limitación para el ejercicio de
sus derechos y libertades fundamentales, a partir de analizar el acceso a la información
como derecho ciudadano esencial para el ejercicio o protección de otros derechos
económicos, civiles, políticos, sociales y culturales (ONU, 2011).
Específicamente se analizó la influencia del desarrollo humano sobre el ejercicio del
Derecho de acceso a la información en las 32 entidades federativas que componen los Es-
tados Unidos Mexicanos, a partir de considerar que el ejercicio de los derechos ciudadanos
–entre ellos el DAI–, más allá de las garantías jurídico-institucionales, descansa tanto en
los ideales de la “virtud cívica” y del bien común (Mouffe, 1999), como a la garantía de una
serie de condiciones sociales y económicas básicas (Rawls, 1997; Marshall, 2007).
Siguiendo este propósito, se empleó el IDH, un indicador compuesto que con-
templa el desarrollo como el proceso de expansión de las libertades de los individuos
en tres dimensiones fundamentales: salud, educación e ingreso (PNUD, 1990). Se-
gún las mediciones de 2012, el IDH promedio del país es de 0.746. Las entidades
federativas que presentan mejores indicadores, son el Distrito Federal (0.83) y Nuevo
León (0.79), y entre los estados con índices de desarrollo más bajos están Oaxaca
(0.68), Guerrero (0.68) y Chiapas (0.67) (PNUD, 2015).
Con respecto a las solicitudes de información tramitadas en el 2013 por el IFAI,
según las entidades federativas, las cifras más altas corresponden con el Distrito Fe-
deral (48.2%) y el Estado de México (15.8%), mientras a entidades federativas como
Chiapas, Durango, Michoacán, Campeche, Guerrero, Tlaxcala, Baja California Sur,
Colima y Zacatecas sólo corresponden entre el 0.6% y el 0.3% de las solicitudes de
información (IFAI, 2014).
Al correr el modelo de regresión (anexos) se encontró una R² de 0.489, esto sig-
nifica que el IDH explica en un 48.9%, las solicitudes de acceso a la información;
es decir, independientemente de la cantidad poblacional en cada entidad federativa,
mientras mayor es el índice de desarrollo humano, mayor será el ejercicio de los de-
rechos ciudadano, específicamente el Derecho de acceso a la información. En el caso
contrario, los lugares con IDH bajo serán los que menos ejerzan ese Derecho.
De este modo, se constata la hipótesis del estudio y se demuestra que en el caso
mexicano, el Derecho de acceso a la información requiere para su ejercicio del cum-
plimiento de una serie de condiciones primarias básicas en lo social –salud y educa-
ción– y en lo económico –nivel de ingresos. Se comprueba empíricamente que para
el ejercicio del DAI en México, en tanto derecho ciudadano, resulta imprescindible
garantizar una serie de condiciones primarias básicas en lo social y lo económico
404
(Marshall, 2007; Rawls, 1997), que para el presente estudio fueron representadas
mediante el índice de desarrollo humano.
Estos resultados apuntan a la validez de la premisa de larga tradición teórica (Rawls,
1997; Marshall, 2007) sobre las condiciones de posibilidad que suponen ciertas garantías
económicas y sociales básicas para el ejercicio de las libertades clásicas y los derechos de la
ciudadanía. En este caso particular, se demuestra la relación positiva entre el Derecho de
acceso a la información y el índice de desarrollo humano. Es decir, las entidades federativas
cuyos ciudadanos ejercieron más este Derecho, se corresponden con las regiones con los
mejores índices relativos a la salud, la educación y los ingresos.
Asimismo, se hace necesario dar continuidad al estudio, a partir de atender a otros
indicadores asociados a los derechos sociales, civiles, políticos y económicos básicos de
los ciudadanos mexicanos, que trasciendan los tres ítems que incluye el IDH (salud,
educación e ingresos), para comprender qué otros factores tienen incidencia en el
ejercicio del Derecho de acceso a la información, desde una exploración más detallada
de las condiciones existentes y específicas para el país y para cada estado. No obstante,
consideramos interesante la comprobación empírica de esta realidad, toda vez que el
acceso a la información en el contexto mexicano, desde la perspectiva del ejercicio
ciudadano, ha sido poco atendido.
Más allá de la importancia de considerar las circunstancias jurídico-institucionales
para el ejercicio de este Derecho, los resultados obtenidos llaman la atención sobre la
necesidad de acortar las distancias entre los derechos formales y los derechos reales
(Held, 2007), a partir de atender a las notables limitaciones asociadas al hecho de que
casi la mitad de la ciudadanía mexicana vive en condiciones de pobreza que limitan
sus derechos y libertades fundamentales, impiden la satisfacción de sus necesidades
básicas e imposibilitan su plena integración social (CONEVAL, 2014).
Aun cuando México ocupa el sexto lugar a nivel internacional en cuanto a la eficacia
y fortaleza de sus leyes de transparencia y acceso a la información (Mendel, 2013), el aco-
tado ejercicio de este Derecho por parte de la ciudadanía puede explicarse a partir de las
limitaciones asociadas a condiciones básicas de bienestar que figuran entre los derechos
sociales (Marshall, 2007), representadas en este caso particular, por indicadores como
salud, educación e ingresos, que componen el índice de desarrollo humano.
Esta realidad no sólo es preocupante en relación al ejercicio del Derecho de acce-
so a la información, objeto del presente trabajo, sino también de cara a la necesaria
consolidación de la democracia en México, a partir de potenciar los derechos sociales,
civiles y políticos, para hacer un mejor uso de los talentos y facultades de la ciudadanía
(Giddens, 2000; O’Donnell, 2002; PNUD, 2010).
Conclusiones
Luego de correr la regresión lineal, el presente trabajo comprobó la hipótesis de que

el índice de desarrollo humano influye positivamente en el ejercicio del Derecho de
405
acceso a la información en México, independientemente de la cantidad poblacional de las

entidades federativas. Así, de acuerdo con los referentes teóricos del liberalismo, en el
caso mexicano el ejercicio del Derecho de acceso a la información requiere del cum-
plimiento de una serie de condiciones básicas para que los individuos puedan hacer
uso de sus libertades y sus derechos ciudadanos. Más allá de la intención de consagrar
los derechos sociales en las constituciones mexicanas, la implementación de los mis-
mos y su traducción en políticas redistributivas de impacto social constituye un gran
desafío no resuelto (Sampedro, 2013).
El Derecho de acceso a la información no escapa a esta realidad. Los resultados
obtenidos indican que aun cuando México cuenta con cierto desarrollo jurídico-insti-
tucional en materia de transparencia y acceso a la información pública, son necesarias
también ciertas condiciones de bienestar social, como base para fomentar una ciuda-
danía en capacidad de participar.
En un contexto donde casi la mitad de la población vive en condiciones de pobreza
(CONEVAL, 2014), no sólo se ve afectado el ejercicio del Derecho de acceso a la
información, sino también la capacidad de consolidar la democracia y de fomentar
ciudadanía (PNUD, 2010).
Si bien estas limitaciones en relación con las garantías de los derechos sociales afectan
de modo importante el ejercicio de otros derechos y las capacidades de la ciudadanía para
intervenir creativamente en el escenario social en México, estas disparidades se hacen
mucho más profundas en algunas de las entidades federativas que conforman la nación.
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Anexo 1. Modelo de Regresión

Resumen del modelo
Error estándar de la
Modelo R R cuadrado R cuadrado ajustado
estimación
1 .728a .530 .498 9012.175
a. Predictores: (Constante), Población 2012, Índice de Desarrollo Humano 2015
Coefi-
cientes
Estadísticas de
Coeficientes no estandarizados estan-
colinealidad
Modelo dariza- t Sig.
dos
Error están- Toleran-
B Beta VIF
dar cia
(Constante) -142580.736 36251.810 -3.933 .000
Índice de De-
sarrollo Huma- 187843.983 48841.931 .489 3.846 .001 1.000 1.000
1
no 2015
Población
2.187 .518 .537 4.220 .000 1.000 1.000
2012
Variable dependiente: Solicitudes de Información por Entidades Federativas
408
Pero el chicalote pronto se marchita. Movilidad
social de los grupos hablantes de lenguas indígenas
en México
Lukasz Czarnecki e Ivonne Lidia Durán Osorio
“Todos estos movimientos –de la población rural a la población urbana […], de los
que ascienden de las clases más bajas a las clases medias– son poderosos paliativos a las
grandes diferencias, a los grandes contrastes, y son los canales de la moderación, de la
conformidad, de la esperanza de resolver los problemas personales y familiares por los
senderos trazados y por el esfuerzo individual, la educación, la suerte, o los méritos
que se hagan ante los dirigentes, patrones y autoridades”.
Pablo González Casanova (2011 [1965]: 136-137).
“I saw as a child
a small white boy
sitting in a car
and I never knew why
when my home was so far
and his so near
I had to walk
I saw as a child
a tall building
beautiful and empty
when my home was so small
and this so big
we were overcrowded
I saw as a child
a tarred road
lean and lonely
when our street was so busy
and this so alone
it was uncared for”.
Zindzi Mandela (1999: 86).
409
Pero el chicalote pronto se marchita. Movilidad social de los grupos hablantes de lenguas indígenas en México
Después de 50 años de la publicación de La democracia en México habría que analizar

si las palabras de Pablo González Casanova siguen vigentes aún y si las diferencias y la
movilidad social continúan siendo un “poderoso paliativo” del sistema social: ¿existe
movilidad social en los grupos hablantes de lenguas indígenas en México? El libro
clásico de la sociología mexicana de González Casanova analiza la estratificación y la
movilidad social, entre otros temas. El destacado sociólogo señala que la movilidad
referida como los movimientos “son poderosos paliativos a las grandes diferencias”
(González Casanova, 2011 [1965]: 136-137). Existen desigualdades abrumadoras y
son la raíz de la pobreza.
Zindzi Mandela, hija de Nelson Mandela, escribía sobre las desigualdades inmer-
sas dentro de la cultura de apartheid. En su poema titulado I saw as a child analiza
su infancia, cuando ella tenía que caminar a su casa que estaba lejos pero al mismo
tiempo un niño blanco iba en coche a pesar de vivir cerca; cuando no entendía porqué
ella vivía en una casa pequeña y saturada habiendo un edificio bonito y vacío; cuando
sus calles eran muy circuladas y otras pavimentadas eran limpias y solitarias (Mandela,
1999: 86). La realidad del apartheid no es muy lejana al contexto de América Latina
y el Caribe.
Recordemos que existen dos tipos de movilidad social intra e intergeneracional.
El primero tiene que ver con la carrera, promoción y reconversión, mientras que el
segundo analiza el movimiento (ascensión, estabilidad y declive) de los individuos en
relación al origen social familiar (Lebaron, 2014: 258). En nuestro estudio tomamos
en cuenta la movilidad intergeneracional. En particular, consideramos que la educa-
ción podría significar una puerta de acceso a mejores oportunidades para romper el
círculo vicioso de las desigualdades. ¿Cómo es la dinámica de la movilidad educativa
intergeneracional en los grupos indígenas? ¿El hecho de nacer en un hogar indígena
determina la movilidad social? Los trabajos que abordan el tema de la movilidad social
en el contexto mexicano son relativamente recientes, especialmente cuando se trata de
los grupos hablantes de lenguas indígenas (HLI). Para responder estas preguntas se
analizó la Encuesta de Movilidad Social (EMOVI) en México de 2011, levantada por
el Centro de Estudio Espinosa Yglesias (CEEY).
El artículo se divide en tres partes, además de la introducción y conclusiones: 1)
Población hablante de lenguas indígenas (HLI) en México y el papel de la educación;
2) Movilidad Educativa Intergeneracional (MEI) en los hogares indígenas de México;
y 3) Discusión de los resultados.
Población hablante de lenguas indígenas (HLI) en México y

el papel de la educación
El CONEVAL clasifica a un hogar como indígena “si alguno de los miembros fun-
dacionales ( jefe o jefa del hogar, cónyuge o alguno de los ascendientes) es hablante
de lengua indígena” (CONEVAL, 2014: 7). Conforme al Censo de Población y Vi-
vienda 2010, las diez entidades con mayor proporción de población en hogares indí-
410
genas, respecto a su población total, son: Yucatán (51.4%), Oaxaca (45.9%), Chiapas
(33.4%), Quintana Roo (32.7%), Campeche (21.3%), Hidalgo (21.2%), Guerrero
(18.1%), Puebla (18.1%), San Luis Potosí (13.9%) y Veracruz (13.5%). Entre las
principales lenguas indígenas habladas en el país se encuentran el náhuatl, maya, mix-
teco, tzeltal, zapoteco, tzotzil, otomí, mazateco, totonaco y chol (CONEVAL, 2014:
15). El porcentaje de población hablante de lenguas indígenas que se encontraba en
pobreza en 2012, casi duplicaba al de la población no hablante (76.8% frente a 43.0%)
y el de población en pobreza extrema era casi cinco veces mayor: 38.0% frente a 7.9%
(CONEVAL, 2014: 12). Cabe destacar que “las actitudes racistas y las prácticas dis-
criminatorias son progresivamente funcionales al mantenimiento de la desigualdad
económica y la inequidad política, y contribuyen a profundizar la exclusión y a justi-
ficarla” (Iturralde, 2004: 236).
En relación a la movilidad social y la educación, Neelsen considera que la yuxta-
posición de la movilidad social y la educación está basada en cinco principios: 1) que
la sociedad está estratificada; 2) que el sistema de estratificación permite la movilidad
o que es esencialmente abierto; 3) que la educación juega un papel importante en la
movilidad; 4) que la educación es un estado alcanzado; y 5) que el papel de rendi-
miento está estrechamente vinculado con la educación (Neelsen, 1975: 129). Con la
inversión en la educación se podría esperar mejor rendimiento de los estudiantes y
con ello movilidad social ascendente al tener mejores oportunidades laborales. Dicho
esto, la educación es una variable que puede llevar a la movilidad intergeneracional
ascendente. Se considera que “gracias al acceso a la educación, el nivel de bienestar de
las actuales generaciones depende cada vez en menor medida de la posición social de su
hogar de origen” (De Hoyos et. al., 2010: 161). En esta visión, la educación es una
herramienta para el éxito en la vida adulta.
Además, según el artículo 26 del Convenio 169 de la Organización Internacional
del Trabajo: “Deberán adoptarse medidas para garantizar a los miembros de los pue-
blos interesados la posibilidad de adquirir una educación a todos los niveles, por lo
menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional”.
Sin lugar a dudas, ya se han hecho grandes esfuerzos por entender la dinámica de
la movilidad social en México (Serrano Espinosa y Torche, 2010; Campos Vázquez et
al., 2012), aunque la movilidad entre los grupos indígenas no ha sido suficientemente
explorada. Los grupos HLI viven en condiciones de pobreza, por lo que habría que
preguntarse cuáles son los factores que inciden en la persistencia intergeneracional.
De ahí la pertinencia de estudiar la movilidad educativa intergeneracional.
Movilidad Educativa Intergeneracional (MEI) en los hogares indígenas

de México
Para analizar la movilidad educativa intergeneracional (MEI) entre quienes tienen

o tuvieron padres hablantes de lenguas indígenas, hacemos uso de la Encuesta de
Movilidad Social 2011 elaborada por el Centro de Estudios Espinosa Yglesias. Dicha
411
e ncuesta recaba información de varias generaciones dentro de una familia e incluye

tanto elementos educativos como información sobre conocimiento de lenguas indí-
genas de los padres del entrevistado. Se presenta un modelo de regresión lineal que
considera la interacción entre el nivel educativo alcanzado por el entrevistado, las
condiciones del hogar en que creció y la presencia de padres hablantes de lenguas
indígenas. Con la pregunta: “¿Su padre o madre habla algún dialecto o alguna lengua
indígena?” se identificaron tres grupos: 1) ambos padres hablan (o hablaban) una
lengua indígena, 2) uno de los padres habla (o hablaba) lengua indígena y 3) ninguno
de los padres hablan (o hablaban) lengua indígena. También con información sobre
los niveles de escolaridad alcanzados tanto por los padres del entrevistado como por el
entrevistado se construirá un indicador de la MEI.
Cabe destacar que la EMOVI 2011 fue diseñada específicamente para abordar el
tema de la movilidad social en México desde un enfoque intergeneracional. El le-
vantamiento se realizó entre mujeres y hombres de 25 a 64 años de edad, de ámbitos
urbanos (75% de la muestra) y no urbanos (25%). Se llevaron a cabo un total de
11,240 entrevistas. En nuestro estudio se utilizarán 10,536 entrevistas, ya que éstas
proveen la información necesaria tanto para determinar la pertenencia de los padres a
grupos indígenas, hablantes de lengua indígena, como para obtener un indicador de
movilidad educativa intergeneracional.
La primera etapa del ejercicio consiste en determinar la pertenencia de los padres
del entrevistado a grupos indígenas. Para ello se utilizó el cuestionamiento: “¿Su padre
o madre hablan (hablaban) alguna lengua indígena?”. Como lo muestra la Tabla 1, se
distinguen tres grupos: A) Padres no indígenas (82.2% de la muestra), B) Un padre
que habla (hablaba) lengua indígena (4.6%)1 y C) Ambos padres hablan (hablaban)
lengua indígena (13.2%). Esta Tabla refleja que existen brechas y segmentaciones,
la mayor parte de los hogares se conforman por parejas homogéneas, ya sea ambos
padres indígenas o ninguno indígena. En otras palabras, son pocos los casos de los
hogares en los que interactúan parejas compuestas por un indígena y un no indígena.
Tabla 1. Distribución de frecuencias de respuestas a la pregunta: “¿Su padre o
madre habla (hablaba) alguna lengua indígena?”
Núm. observaciones % de la muestra
No 8,664 82.2
Uno de los padres 478 4.6
Ambos 1,394 13.2
Total 10,536
Fuente: elaboración propia con datos de EMOVI 2011.
1 Se considera un solo grupo que incluya a quienes uno de sus padres habla(ba) lengua indí-
gena sin hacer distinción de cuál de los padres se trata (padre o madre), debido a que no se
encontraron diferencias estadísticamente significativas en los años de escolaridad acumulados
por el entrevistado al distinguir si es el padre o la madre (Ver Apéndice, Tabla 5).
412
En la muestra utilizada, el 25% habita en un medio rural y el 75% en urbano. Entre

los entrevistados que tenían padres no-HLI apenas el 21.4% habita en medio rural,
mientras que entre los entrevistados con ambos padres HLI esa cifra se eleva hasta el
30.7% (Figura 1).
Figura 4. Medio en que habita el entrevistado
Las diferencias de logro educativo (medido por años de escolaridad acumulados) entre
los hijos de padres no indígenas y aquellos que tienen uno o dos padres indígenas,
son evidentes y estadísticamente significativas. Mientras que los primeros acumulan
en promedio 8.87 años de escolaridad, los segundos alcanzan 7.32 años; la diferencia
es de 1.55 años de escolaridad (Tabla 2).
Tabla 2. Logro educativo: padres no indígenas
frente a uno o ambos padres indígenas
Años de escolari-
Observaciones p-value
dad promedio
Muestra completa 8.59 10,536
Padres no-indígenas 8.87 8,664
Uno o ambos padres indígenas 7.32 1,872
Diferencia 1.55 0.00
Las desigualdades se acentúan aún más cuando comparamos el logro educativo de los
individuos que tienen (tuvieron) padres no-indígenas frente a quienes tienen (tuvie-
413
ron) dos padres hablantes de lenguas indígenas. En este caso, la diferencia de logro
educativo es de casi dos años mientras que los hijos de padres no-indígenas registraron
un logro educativo promedio de 8.87, los hijos de dos padres indígenas acumularon en
promedio 6.96 años de escolaridad, lo que equivale a que en promedio estudiaron
apenas un año adicional a la educación primaria (Tabla 3).
Tabla 3. Logro educativo: padres no indígenas frente a ambos padres indígenas
Años de escolari-
Observaciones p-value
dad promedio
Muestra completa 8.60 10,058
Padres no-indígenas 8.87 8,664
Ambos padres indígenas 6.96 1,394
En la segunda etapa se construyó un indicador de Movilidad Educativa Intergenera-

cional (MEI) contrastando los años de educación acumulados por el entrevistado con
los años de educación acumulados por sus padres, particularmente con el padre que
alcanzó el mayor nivel educativo. En otras palabras, la MEI hará referencia a cuántos
años más o menos de educación se acumularon respecto al máximo acumulado por
los padres de manera individual. La MEI toma valores de -15 a 26 (ver Apéndice,
Tabla 6), donde una cifra negativa refleja que el entrevistado acumuló menos años
de educación que sus padres (movilidad descendente) y una cifra positiva refleja un
mayor nivel educativo alcanzado por los hijos (movilidad ascendente). En el total de
la muestra utilizada, el 76% de los hijos registra movilidad educativa ascendente, el
7.8% descendente y el 16.2% restante tuvo el mismo logro educativo que sus padres.
Este último resultado si bien por sí mismo pareciera no tener una connotación nega-
tiva, sí se considera como un mal resultado si se toma en cuenta que de generación
a generación la escolaridad media de la población registra aumentos; es decir, que
mientras que la sociedad en conjunto registra mayores niveles educativos, estos indi-
viduos (16.2%) se quedaron “estancados” al acumular los mismo años de educación
que la generación previa.
Múltiples factores pueden incidir en el logro educativo. Sin embargo, más allá de
querer identificar cuáles son los factores sociales y culturales que influyen, habría que
preguntarse cómo es la dinámica de la MEI, es decir, qué tan predeterminado está el
logro educativo (años de escolaridad) a partir del contexto familiar del individuo. Una
situación ideal sería que los individuos tuvieran las mismas oportunidades educativas
sin importar su origen, las condiciones socioeconómicas del hogar en el que nacieron
o incluso el origen étnico de sus padres. Con el siguiente modelo se identifica de qué
manera el hecho de tener uno o dos padres hablantes de lenguas indígenas (HLI) se
relaciona con la MEI.
La regresión lineal estimada por medio de mínimos cuadrados ordinarios es la
siguiente:
414
Se incluye la variable de sexo del entrevistado por el trato diferenciado que pudieron
haber recibido en el hogar. De igual manera, el modelo considera el número máximo
de años de educación alcanzado por los padres, variable de control que refleja el he-
cho de que a mayor logro educativo de los padres, más difícil será superar ese nivel;
es decir, tener movilidad educativa intergeneracional ascendente cuando los padres
sólo alcanzaron la educación básica, debería ser más factible que cuando realizaron
estudios de postgrado.
También se incluyen variables de número de hijos en el hogar y de hogares mono-
parentales, suponiendo que estos factores influirán en los recursos (monetarios y hu-
manos) disponibles para los miembros del hogar y, por lo tanto, en el logro educativo
y la MEI. Además, se incluye una variable que indica las preferencias de los padres
respecto al trabajo infantil, el cuestionamiento específico que se les hizo: “Cuando
usted tenía 14 años, ¿qué prefería su padre/madre: que usted trabajara o que estudia-
ra?” Asimismo se incluyó la situación laboral de los padres del entrevistado cuando
este último tenía 14 años. Para controlar la profundización que el sistema educativo
ha tenido a través del tiempo, se incluyó la edad del entrevistado. Por último, se tomó
en cuenta la pertenencia a un hogar indígena que equivale a hogares con por lo menos
un padre hablante de lengua indígena (Tabla 4).
Tabla 4. Movilidad educativa intergeneracional
(1) (2) (3)
Muestra com- Hijos de padres Hijos de padre(s)
pleta no-indígenas indígena(s)
VARIABLES MEI MEI MEI
Sexo del entrevistado (hombre=1,
mujer=0) 0.464*** 0.435*** 0.634***
(0.068) (0.075) (0.166)
Años de escolaridad del padre -0.668*** -0.682*** -0.614***
(0.019) (0.021) (0.050)
Años de escolaridad del padre al cua-
drado 0.005*** 0.005*** 0.006
(0.001) (0.001) (0.003)
Número de hijos -0.047*** -0.048*** -0.060**
(0.012) (0.014) (0.030)
415
(1) (2) (3)

Muestra com- Hijos de padres Hijos de padre(s)
pleta no-indígenas indígena(s)
VARIABLES MEI MEI MEI
Hogar monoparental
(Sí=1, No=0) -0.355 -0.432 -0.379
(0.320) (0.433) (0.482)
Postura del padre/madre respecto al
trabajo infantil
(A favor=1, En contra=0) -1.220*** -1.168*** -1.482***
(0.077) (0.085) (0.182)
Situación laboral de los padres
(Con empleo=1, sin empleo=0) 0.760*** 0.597*** 1.493***
(0.106) (0.116) (0.252)
Edad del entrevistado -0.069*** -0.067*** -0.080***
(0.003) (0.003) (0.006)
Pertenece a hogar indígena (HLI)
(Sí=1, No=0) -0.641***
(0.089)
Constante 9.410*** 9.505*** 8.433***
(0.172) (0.189) (0.408)
Observaciones 10,536 8,664 1,872
R-cuadrada 0.328 0.345 0.261
Errores estándar entre paréntesis
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Discusión de los resultados
Dice Pablo González Casanova: “El problema indígena es esencialmente un problema

del colonialismo interno” (González Casanova, 2011 [1965]: 104).2 El colonialismo
interno se teje construyendo una telaraña de relaciones sociales de clases sociales, de
relaciones sociales entre hombres y mujeres, además de relaciones raciales, dentro de
la perspectiva teórica de Marx, “que se basa en negación de separar los aspectos de la crí-
tica del capital” (Anderson, 2010: 245). Primero cabe destacar que las clases sociales
son al mismo tiempo segmentadas, jerarquizadas y conflictivas (Bihr, 2014: 75-76).
Segmentadas, ya que conforman diferentes maneras de vivir de los grupos, de pasar
tiempo, de pensar. Estas relaciones son jerarquizadas, puesto que dichas segmentacio-
nes se caracterizan por la desigualdad en el acceso a los recursos materiales, sociales,
políticos y simbólicos. Las desigualdades tienen un carácter sistémico, se profundizan
2 Por su parte, Georg Simmel utilizaba el concepto “enemigo del interior”, que significa perte-
necer al grupo pero al mismo tiempo estar fuera: “L’étranger est un élément du groupe même,
tout comme les pauvres et les divers ennemis de l’intérieur - un élément dont l’articulation im-
manente au groupe implique à la fois une extériorité et une face-à-face” Simmel (2011: 663).
416
mutuamente y se reproducen de generación a generación. El sistema de las desigual-

dades cuya base es la división en clases sociales necesariamente entra en conflicto: “No
hay clases sin luchas de clases! (Pas de classes sans luttes des classes!)” (Bihr, 2014: 77).
Las luchas de clases, “[…] no forman oposiciones de los individuos y, la mayoría del
tiempo, no forman oposiciones entre los individuos aislados, sino de grupos de per-
sonas más o menos grandes, cuyos miembros comparten la posición común y función
dentro de esas relaciones (rapports) (Bihr, 2014: 78).
En los resultados dentro del modelo existen dos variables que inciden de manera
positiva en la movilidad educativa intergeneracional: 1) el ser hombre, y 2) el hecho
de que uno de los padres tuviera empleo cuando el entrevistado tenía 14 años. Mien-
tras que las variables que inciden de manera negativa en la MEI son: 1) los años de
escolaridad del padre, 2) número de hijos en el hogar en el que nació el entrevistado,
3) la postura del padre/madre respecto al trabajo infantil de que el entrevistado debe-
ría trabajar además o en lugar de estudiar, 4) edad del entrevistado, y 5) la pertenencia
a un hogar con por lo menos un padre hablante de lengua indígena.
El coeficiente del sexo del entrevistado (0.464) refleja una mayor MEI para los
hombres. Al analizar los hogares indígenas, se encuentra que el impacto es aun mayor
(0.634), lo que significa que entre los grupos indígenas los hombres son más favore-
cidos. Históricamente, como lo subraya Rosario Castellanos, la mujer
tendría que estar absolutamente sujeta (desde el punto de vista económico,
intelectual y social) a quien fungía como cabeza de la familia que no podía ser
otro que el padre, el hermano, el esposo, el cuñado, el varón que por su edad,
su saber y su gobierno, poseyera la autoridad máxima dentro del núcleo familiar
(Castellanos, 1984: 21).
Además, tradicionalmente el salario de los hombres es superior al de las mujeres.
Aun la disparidad salarial persiste en el periodo de la liberalización económica en los
sectores bajos. Según Arceo Gómez y Campos Vázquez (2013: 24):
La brecha salarial para áreas urbanas (más de 2,500 habitantes) fue de 14.2%,
11.6% y 7.8% en promedio para los años 1990, 2000 y 2010 respectivamente.
Sin embargo este decrecimiento en la brecha se encuentra dominado por una
caída en la brecha en la parte alta de la distribución salarial […].
La variable que identifica a los hogares indígenas, definidos como aquellos con pre-
sencia de por lo menos un padre hablante de lengua indígena, muestra una relación
negativa con la movilidad educativa. El coeficiente de dicha variable (-0.641) es equi-
parable con el encontrado para la situación laboral del padre del entrevistado (0.760).
En otras palabras, la MEI que experimenta un individuo que nació en un hogar indí-
gena es equiparable a la de un individuo cuyo padre era desempleado.
Cabe destacar que el coeficiente más alto en la estimación de la MEI es la postura
del padre/madre respecto al trabajo infantil (-1.220). El hecho de tener padres que
estén a favor del trabajo infantil, se relaciona con una disminución promedio de un
417
año de escolaridad en la MEI. Cabe añadir que el coeficiente que se obtiene en la

estimación al considerar sólo a los hogares indígenas es aún mayor (-1.482).
Después del coeficiente analizado sobre la postura del padre/madre respecto al tra-
bajo infantil, el segundo de mayor relevancia es la situación laboral del padre del en-
trevistado (0.760). Sin embargo, al considerar hogares indígenas, dicho coeficiente se
duplica hasta 1.493, lo que significa un mayor peso de la situación laboral del padre.
La variable de escolaridad del padre (-0.668) también muestra una relación fuer-
te con la MEI. El signo negativo refleja que a mayor escolaridad del padre, menor
probabilidad de que los hijos lo superen. En otras palabras, hijos cuyos padres sólo
cubrieron los años de educación básica, tienen una meta más cercana para alcanzar
la movilidad educativa ascendente que los hijos cuyos padres realizaron estudios de
postgrado. Lo mismo ocurre en los hogares indígenas (-0.614).
De igual manera, se incluyó dentro del modelo la edad del entrevistado (-0.069).
Se observó una relación negativa aunque con un coeficiente relativamente bajo. Cabe
señalar que a mayor número de hijos en el hogar, menor movilidad educativa ascen-
dente (-0.047).
El ejercicio refleja una clara diferenciación en la MEI entre quienes nacieron en
hogares indígenas y quienes no. En el estudio reciente, en el marco de PERLA (Pro-
ject on Ethnicity and Race in Latin America), coordinado por Edward Telles, se estu-
dian las Pigmentocracias, donde “el color de piel es un eje central de la estratificación
social” (Telles, 2014: 3). Para el caso mexicano, los resultados del estudio mostraron
que “existe no solamente la discriminación contra la población indígena en la sociedad
sino también un tratamiento diferenciado basado en el color de la piel” (Martínez
Casas et al., 2014: 78). El hecho de tener un padre hablante de lengua indígena por
sí mismo es un factor que frena la movilidad educativa intergeneracional. Aún más
preocupante es analizar las diferencias dentro de los mismos grupos indígenas, donde
se abren todavía más las brechas ante elementos que también están fuera del control
de los individuos, como es el hecho de nacer mujer.
Conclusiones
Escribió Pablo González Casanova hace 50 años: “[…] en el terreno político, México
es un país profundamente inconforme, en el que grandes sectores de su pueblo están
en actitud agresiva e incluso revolucionaria, en el que todo conduce a una violenta ex-
plosión” (González Casanova, 2011 [1965]: 132). Cincuenta años después de escribir
estas palabras, la violenta explosión desapareció, dejando lugar para una vida cotidiana
en el silencio, el olvido y la exclusión. Además, el concepto de desarrollo actual hacia
los grupos indígenas remite a la definición de la pobreza de Georg Simmel de 1908;
según él, la asistencia es lo que determina la condición de la pobreza: “ser asistido es
la marca identitaria de la condición de pobre […]” (Paugam, 2014: 51). El efecto de
las transferencias monetarias debería llevar a los pueblos a una mayor movilidad social
418
ascendente, pero no es así, ya que existe “un proceso de descalificación social que les
obliga a salir del mundo del trabajo en el ámbito de la inactividad y la dependen-
cia donde se asimilan a otros pobres que han experimentado diferentes trayectorias”
(Paugam y Schultheis, 2011: 18-19).
En el presente trabajo se demostró que existen obstáculos en la movilidad educa-
tiva intergeneracional de los grupos hablantes de lenguas indígenas. El efecto negativo
sobre la MEI que se presenta en individuos que nacieron en un hogar indígena, es
equiparable a la de un individuo cuyo padre era desempleado. Además, dentro del
sistema de exclusión por el hecho de ser indígena, se encuentran las relaciones con-
flictivas de las clases sociales, de género y de las relaciones raciales.
Habría que subrayar que el concepto de la movilidad social refleja una sombra del
Occidente europeo, puesto que asume la racionalidad en la cadena de los siguientes
sucesos: con la educación, el indígena podría subir en la escala de las clases sociales
y alcanzar un mejor nivel de vida, salir de su propio entorno por sí mismo y cambiar
o romper el círculo vicioso de pobreza. No es así, como lo hemos demostrado en el
presente trabajo.
Para los jóvenes, hijos e hijas de padres hablantes de lenguas indígenas siguen las
condiciones de precariedad, el olvido y la exclusión, dentro del colonialismo interno
persistente. Leila Guerriero, en otros contextos de América del Sur, escribía sobre un
pueblo patagónico: “Lo que pasa es que acá para la juventud no hay nada. La noche
es muy violenta. No es buen lugar para vivir” (Guerriero, 2006: 91). Esas palabras se
refieren también a México contemporáneo, “sólo a veces, allí donde hay un poco de
sombra, escondido entre las piedras, florece el chicalote con sus amapolas blancas.
Pero el chicalote pronto se marchita” (Rulfo, 2013: 123).
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420
Apéndice
Tabla 5. Logro educativo: padre o madre indígena
Años de escolaridad Observaciones p-value
Uno de los padres habla(ba)

8.35 478
lengua indígena
Madre habla(ba) lengua indígena 8.30 222
Padre habla(ba) lengua indígena 8.39 256
Tabla 6. Movilidad educativa intergeneracional

Diferencia de
Padres no indí- Ambos padres Total de la
logro educativo Un padre indígena
genas indígenas muestra
(años)
-15 2 0 0 2
-12 7 0 0 7
-11 0 1 0 1
Movilidad descendente
-9 14 0 3 17
-8 12 1 0 13
-7 19 2 1 22
-6 63 5 10 78
-5 45 2 7 54
-4 89 2 9 100
-3 186 10 34 230
-2 120 4 18 142
-1 137 10 14 161
0 1,385 74 244 1,703
421
Diferencia de
Padres no indí- Ambos padres Total de la
logro educativo Un padre indígena
genas indígenas muestra
(años)
1 296 15 61 372
2 388 22 81 491
3 1,585 78 205 1,868
4 452 32 95 579
5 372 21 77 470
6 1,502 91 245 1,838
7 247 17 49 313
8 225 13 33 271
9 792 44 112 948
Movilidad Ascendente
10 110 8 13 131
11 133 4 11 148
12 301 14 48 363
13 28 1 1 30
14 32 2 2 36
15 30 1 4 35
16 33 0 6 39
17 45 2 6 53
18 5 1 2 8
19 4 0 0 4
20 0 1 1 2
21 0 0 1 1
22 2 0 1 3
23 2 0 0 2
26 1 0 0 1
Total 8,664 478 1,394 10,536
Fuente: elaboración propia con datos de EMOVI, 2011.
422
Autores

Profesora e investigadora en la Universidad Nacional de Lomas de Zamora (UNLZ) y
la Universidad de Palermo (UP), Argentina. Directora de UNI-COM y del Programa
de Investigación en Calidad de Vida de la Facultad de Ciencias Sociales (UNLZ).
Contacto: gtonon1@palermo.edu
Karen Frances Bell

Doctora en Justicia Ambiental por la Escuela de Estudios Políticos de la Universidad
de Bristol. Investigadora mayor asociada a la Universidad de Bristol. Reconocida por la
Economic and Social Research Council (ESRC) desde la fundación Future Research
Leaders.
Contacto: karen.bell@bristol.ac.uk
Cristina Tapia Muro

Profesora e investigadora de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universi-
dad de Colima (UCol), México.
Contacto: ctapia@ucol.mx
María Elena Romero

Profesora e investigadora de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Univer-
sidad de Colima (UCol), México. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
Contacto: meromero@ucol.mx

Doctor en Ciencias Políticas y Sociales (orientación en Administración Pública) por la
UNAM. Actualmente, Secretario Técnico del Seminario de Análisis del Desempeño
Institucional y Social, también en la UNAM. Se desempeña como investigador nivel
“C” del Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República, en México.
Contacto: robertocastell@gmail.com
423
Autores

Doctor en Ciencias Políticas y Sociales (con orientación en Administración Pública)
por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Es Profesor de Tiempo
Completo y Coordinador del Centro de Estudios en Administración Pública de la Fa-
cultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Es miembro del Sistema Nacional
de Investigadores.
Contacto: maximiliano_unam@yahoo.com.mx
María Cristina Girardo Pierdominici

Doctora en Pedagogía por la Universidad de Turín, Italia, y Doctora en Estudios Lati-
noamericanos por la UNAM, México. Profesora Investigadora de Tiempo Completo de
El Colegio Mexiquense. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
Contacto: c.girardo@hotmail.com
Eliana Isabel Rangel Sánchez

Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional Autónoma de
México (UNAM). Actualmente cursa la Maestría en Administración y Políticas Públi-
cas en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).
Contacto: eliana.rrii.srangel@gmail.com

Licenciada en Ciencias Políticas y Sociales por la UNAM, con una especialidad en Eco-
nomía también por la UNAM. Actualmente, es estudiante de la Maestría en Desarrollo
Regional en el Colegio de la Frontera (COLEF), Tijuana, Mexico.
Contacto: aurora.osorio.o@hotmail.com

Doctora en Ciencias Políticas y Sociales, con orientación en Ciencia Política por la
UNAM. Profesora de Tiempo Completo en el Centro de Estudios Políticos de la Facultad
en Ciencias Políticas en la UNAM. Es miembro del Sistema Nacional de Investigado-
res.
Contacto: viesca@unam.mx
Claire Elizabeth Grace Wright

Doctora en Procesos Políticos Contemporáneos por la Universidad de Salamanca. Pro-
fesora de tiempo completo en la Facultad de Ciencias Políticas y Administración Públi-
ca de la Universidad Autónoma de Nuevo León, donde es líder del Cuerpo Académico
Participación Ciudadana y Democracia. Miembro del Sistema Nacional de Investigado-
res. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
Contacto: cegwright@gmail.com
424
Autores
Elisa Raquel Yllán Ramírez

Becaria del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) y alumna del
Programa de Doctorado en Filosofía con acentuación en Ciencia Política, Facultad de
Ciencias Políticas y Administración Pública de la UANL.
Contacto: elisa.yllan@hotmail.com
Miguel Ángel Márquez Zárate

Profesor de Tiempo completo, adscrito al Centro de Estudios en Administración Pú-
blica, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM.
Contacto: marquezunam63@yahoo.com.mx
Luis Ángel Gallegos Rodríguez

Egresado de la Licenciatura en Sociología, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de
la UNAM. Coordinador del Programa de Atención al Retorno en la CDMX, Instituto
de Investigación y Práctica Social y Cultural A.C.
Contacto: df@familiasmigrantes.org
Karla Pérez Guardarrama

Egresada de la Licenciatura en Sociología, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de
la UNAM. Ayudante de profesor y consultora.
Contacto: karlaxuntle@hotmail.com

Doctora en Ciencias Administrativas por la Universidad Autónoma de Baja Califor-
nia con Maestría en Administración Internacional por la Universidad Iberoamericana
Plantel Noroeste. Profesora-investigadora de Tiempo Completo Titular “C”, adscrita
a la Facultad de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Autónoma de Baja Ca-
lifornia, México.
Contacto: adela@uabc.edu.mx.
Khemvirg Puente Martínez

Doctor en Ciencias Sociales por El Colegio de México. Profesor de Tiempo Completo
y Coordinador del Centro de Estudios Políticos de la Facultad de Ciencias Políticas y
Sociales de la UNAM. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
Contacto: khemvirg@unam.mx
Anahí Gutiérrez Luna

Maestra en Gobierno y Asuntos Públicos por la UNAM. Profesora de Asignatura de la
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM.
425
Autores

Maestra en Gobierno y Asuntos Públicos por parte de la Universidad Nacional Autónoma
de México. Su artículo es un extracto del trabajo de graduación realizado para obtener el
grado de Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos, titulado “La transversalidad como cri-
terio para la elaboración e implementación de políticas para la diversidad sexual a partir de
la experiencia del matrimonio igualitario”, presentada en mayo de 2016.
Contacto: ailev45@gmail.com
Joanna Howard
Doctora en Políticas Sociales por la Universidad de Bristol con Maestría en Estudios
sobre el Desarrollo por la Universidad de Sussex. Actualmente Research Fellow del
Instituto de Estudios sobre el Desarrollo en la Universidad de Sussex, Inglaterra.
Contacto: j.howard@ids.ac.uk
Doctor en Ciencias Sociales con orientación en Sociología por el Programa de Posgrado en
Ciencias Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Profesor investigador
de tiempo completo de la Universidad Iberoamericana, Santa Fe. Coordinador de la Licen-
ciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad Iberoamericana,
Santa Fe. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
Contacto: enrique.gutierrez@ibero.mx
Es doctora en Ciencias Políticas y Sociales con orientación en Sociología (UNAM).
Actualmente, es Profesora adscrita al Centro de Estudios en Comunicación de la Fa-
cultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Es miembro del Sistema Nacional
de Investigadores.
Contacto: geo_067@yahoo.com.mx
Doctora en Ciencia Política y Máster en Estudios Latinoamericanos por la Univesidad
de Salamanca (España). Es Investigadora Titular “B” de Tiempo Completo en el Ins-
tituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México y
Profesora del Posgrado en Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Es Editora Aso-
ciada de Latin American Research Review (LARR). Miembro del Sistema Nacional
de Investigadores.
Contacto: flavia@unam.mx
Anidelys Rodríguez Brito
Profesora de la Facultad de Comunicación de la Universidad de La Habana, de 2005 a
2014. Actualmente estudia el Doctorado en Ciencias Sociales y Políticas en la Univer-
sidad Iberoamericana.
Contacto: anidelys.rodriguez@correo.uia.mx
426
Autores
Oscar Alfonso Martínez Martínez

Doctor en Políticas Comparadas de Bienestar Social en la Universidad de Valencia-Es-
paña. Es profesor del Departamento de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad
Iberoamericana. En 2015 fue nombrado Consejero Ciudadano del Comité de Evalua-
ción y Recomendaciones del Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito
Federal. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
Contacto: oscar.martinez@ibero.mx
Lukasz Czarnecki
Doctor en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Nacional Autónoma de Mé-
xico, Doctor en Sociología por la Universidad de Estrasburgo en Francia y Doctor en
Derecho por la Universidad Jagellona de Cracovia, Polonia.
Contacto: lukasz@comunidad.unam.mx
Ivonne Lidia Durán Osorio

Maestra en Economía por El Colegio de México y Licenciada en Economía por la
Universidad de las Américas Puebla (UDLAP). En el ámbito laboral se desempeña en
temas de penetración financiera.
Contacto: ivonne.duranosorio@gmail.com

Es Doctor en Política por la Universidad de York, Reino Unido. Especialista en meca-
nismos de participación ciudadana, rendición de cuentas, prácticas innovadoras de go-
biernos locales y presupuesto participativo. Ha colaborado en la elaboración, ejecución
y evaluación de proyectos –nacionales e internacionales– implementados por diversos
gobiernos estatales y locales.
Contacto: artfloreslop@gmail.com

Especialista en temas electorales y participación ciudadana. Ha desempeñado cargos
de alta responsabilidad en las tres instituciones electorales federales mexicanas: el Ins-
tituto Federal Electoral (Director Ejecutivo de Capacitación. Electoral y Educación
Cívica), en la Fiscalía Especializada en la Atención de Delitos Electorales (Coordinador
de Asesores) y en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (Asesor de
la Presidencia de la Sala Superior. En el ámbito local fue Consejero Presidente en el
Instituto Federal Electoral de Michoacán y Consejero Electoral en el Instituto Electoral
del Distrito Federal.
Contacto: cgm2mil@icloud.com
427
Ciudadanía y calidad de vida: Debates, retos y experiencias
en torno al desarrollo social en México y América Latina
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales

Universidad Nacional Autónoma de México
se terminó de imprimir en offset, en papel bond ahuesado de 75 gms,

y papel couché de 300 gms. para la portada,
en los talleres de Mujica Impresor, S.A. de C.V.
ubicados en Calle Camelia 4, Colonia El Manto, C.P. 09830, CDMX
el 26 de diciembre de 2017.
Diseño y formación:
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En la formación se utilizó la fuente Junicode en 10.5 puntos para

el cuerpo del texto y Meta en 14 y 12 puntos para los titulares.
Su edición consta de 1000 ejemplares

Valverde V, Karla - Ciudadanía y Calidad de Vida: Debates, Retos y Experiencias en Torno Al Desarrollo Social en México y América Latina

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Debates, retos y experiencias

Universidad Nacional Autónoma de México

Enrique Luis Graue Wiechers

Leonardo Lomelí Vanegas

Leopoldo Silva Gutiérrez

Mónica González Contró

Joaquín Díez-Canedo Flores

Facultad de Ciencias Políticas y Sociales

Angélica Cuéllar Vázquez

Arturo Chávez López

Juan Manuel López Ramírez

Ilan Edwin Garnett Ruiz

Karla Valverde Viesca

Ciudadanía y calidad de vida: Debates, retos y experiencias

Primera edición: 05 de diciembre de 2017.

D.R. © Universidad Nacional Autónoma de México

D.R. © Ediciones La Biblioteca, S.A. de C.V.

ISBN UNAM: 978-607-02-9987-2

Diseño de portada: Rodrigo Mazza

Diseño tipográfico: Fernando Bouzas Suárez

Impreso y encuadernado en México

I. Debates contemporáneos y renovación de los discursos en torno a la

El desafío de estudiar la calidad de vida en los países de América Latina

Living Well within Planetary Limits: A comparative analysis of contrasting

Cooperación internacional para el desarrollo y calidad de vida: alcances,

Bienestar subjetivo en México. Un análisis desde los dominios vitales.

Fundamentos institucionales del componente ciudadano en la política social.

Otras economías, otros empleos.

Precarización del trabajo y exclusión laboral: Sus implicaciones en la

II. Experiencias de participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

Cinco años de Presupuesto Participativo en el Distrito Federal. Un balance

Mecanismos formales de participación ciudadana en Nuevo León: Un

Participación ciudadana como mecanismo de incidencia en las políticas

Participación ciudadana y control social en la gestión pública. Propuesta

La participación ciudadana en el proceso legislativo mexicano: inercias y

Participación desde la identidad: construcción de ciudadanía dentro de la

From Citizen Participation to ‘the People President’: the ‘Cabinets of the

Fragilidad de la democracia, crisis del sistema político y la participación

Mirando la calidad de vida desde la gobernanza: Inseguridad, toma de

Desarrollo humano y derechos ciudadanos. Acercamiento al ejercicio del

“Pero el chicalote pronto se marchita. Movilidad social de los grupos

económicos insuficientes (Bognar, 2005). Según Barrientos (2005), se comienza

facer alguna de sus demandas, sino a vigilar su implementación y buen desempeño,

A.C.; la Universidad Iberoamericana (IBERO); la Universidad de Monterrey (UM);

La protección al medio ambien- De qué manera estamos protegiendo el medioambiente y

El buen gobierno De qué manera nuestra sociedad incentiva la participación

El bienestar subjetivo De qué manera nuestra sociedad protege y promueve la

Adaptado de Sandoval Díaz, 2014: 38.

origen de las prácticas de cooperación aunado a los cambios en la situación global y

la ejecución de servicios públicos, significa orientar políticas y programas que forta-

En la segunda sección del libro se enuncian varios ejemplos de Experiencias de par-

claro ejemplo de esta situación se presenta en el trabajo de Miguel Ángel Márquez,

la inclusión y la equidad a partir de la identidad comienzan a transformar las inte-

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