CONSEJO DE ESTADO….

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera Ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá D.C., ocho (08) de junio de dos mil dieciséis (2016)

Radicación No. 25000-23-41-000-2016-00627-01

Tutelante: Jorge Humberto Valencia Flórez
Tutelado: Nación – Presidencia de la República
Acción de tutela – Fallo de segunda instancia

Decide la Sala la impugnación presentada por el accionante

contra el fallo de 11 de abril de 2016, proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección
“B” que negó las pretensiones de la parte actora.

ANTECEDENTES

1. La petición de amparo

Con escrito radicado el 15 de marzo de 2016, el señor JORGE

HUMBERTO VALENCIA FLÓREZ, ejerció acción de tutela 1 a fin
de que se protegieran sus derechos fundamentales de petición y
al debido proceso, los cuales consideró vulnerados por el
Presidente de la República.

2. Hechos

La petición de amparo la fundamentó el tutelante en los

siguientes supuestos fácticos que la Sala sintetiza, así:

El 24 de febrero de 2016, el accionante, en ejercicio del derecho

de petición, solicitó al Presidente de la República lo siguiente:

“1. Que el Presidente de la República de Colombia Dr. Juan

Manuel Santos Calderón, ejerza su Suprema Autoridad
Administrativa para garantizara (sic) nuestras libertades de
asociación y derecho fundamental de asociación sindical ante la
AGENCIA DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO COLOMBIANO
(sic) quien no reconoce el derecho de asociación sindical y la
libertad de asociación como derechos fundamentales,
desvirtuando el Estado Social de Derecho cuya conformación
1
Folios 1 al 9
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Tutela - fallo Segunda Instancia

democrática propende por la garantía de los derechos

constitucionales ratificados en la Sentencia Unificada SU
998/2000.

2. Es importante que el Sr. Presidente DR. JUAN MANUEL

SANTOS CALDERÓN, (sic) se pronuncie en respuesta al presente
derecho de petición, manifestando claramente si considera que el
derecho a la libre asociación sindical está establecido como
derecho fundamental contemplado en la Carta Política Colombiana
(sic).

3. Considerando la confirmación positiva por parte del Sr.

Presidente (sic) es importante, que haciendo respetar nuestros
derechos en comento, inicie los procesos de conciliación
voluntarios respectivos (sic).

4. (…) En consecuencia el Sr. Presidente DR. JUAN MANUEL

SANTOS CALDERÓN, (sic) designará una comisión para evaluar
el daño moral, económico, sociológico, emocional y destinará
recursos ídem para cumplir con lo estudio en la Carta Magna,
convenciones y tratados internacionales y resarcir dicha
afectación (sic).

5. Acorde con las facultades constitucionales y el orden jurídico en

que orbita el Estado Colombiano, espero que el Sr. Presidente
DR. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN, (sic) se pronuncie al
respecto en los términos de la misma Ley Colombiana y resuelva
lo solicitado en el presente derecho de petición.” (Negrilla y
subrayado en el texto)

Informó que, si bien, el 25 de febrero de 2016, con Oficio No.

OFI16-00018025/JMSC 111102, suscrito por Oscar Javier
Ortiz Lozano –Asesor de la Secretaría Privada de la Presidencia
de la República, la entidad accionada contestó la petición, la
misma no dio respuesta, en debida forma, a lo solicitado por el
accionante y además asegura que “es un copia y pegue” de otras
posibles reclamaciones.

3. Fundamentos de la vulneración

El accionante sustentó la vulneración de sus derechos

fundamentales de petición y al debido proceso, argumentando
que la contestación emitida por la entidad accionada no cumplió
con lo solicitado, por cuanto no fue dictada de forma clara en los
términos que señala la Ley.

Según su dicho “la respuesta no me satisface” porque no

cumple con los preceptos constitucionales del derecho de
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petición, ni tampoco fue contestada por la persona legalmente

responsable para hacerlo. Además, porque se basa en un “copia
y pegue de otros similares”.

4. Pretensiones

La parte actora invocó como pretensión “ordenar al Sr. Presidente

de la República DR. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN, A LA
AGENCIA DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO COLOMBIANO
GRUPO DE ATENCIÓN A LA CIUDADANIA, MINISTERIO DE
TRASPORTE, MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
y/o quien corresponda que en forma perentoria y por demás con
carácter urgente, realice el trámite ante la entidad que considere para
que de acuerdo con la Ley colombiana cumpla con lo contemplado en la
protección y derechos que reiterativamente he manifestado en la
presente Acción de Tutela, en mi caso particular solicito responder, y si
es el caso dar solución inmediata o iniciar trámites correspondientes a
los cinco (5) puntos de mi solicitud expresa acorde con la legislación
colombiana, y como medida cautelar, la conciliación voluntaria o una
“ACCION DE REPARACION DIRECTA” por los daños ocasionados a
raíz de mi despacho sin justa causa, despido masivo violando mi
derecho fundamental a la libre asociación sindical en los extintos
Ferrocarriles Nacionales de Colombia.” (Subrayado y negrilla en el
texto)

5. Trámite en primera instancia

Con auto de 17 de marzo de 20162 el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” ordenó remitir
el expediente al despacho del Magistrado Leonardo Augusto
Torres Calderón, quien fue el primer ponente que avocó
conocimiento sobre un asunto similar; sin embargo, el citado
con auto de 28 de marzo de 2016 3 dispuso su devolución por
considerar que, si bien, la entidad accionada era la misma, las
pretensiones del tutelante son disimiles.

Así las cosas, mediante auto de 1º de abril de 2016 4, el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección
“B”, admitió la presente solicitud de amparo y dispuso notificar
a la Presidencia de la República.

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Folio 34
3
Folio 37
4
Folio 40 al 41
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6. Fallo de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante

sentencia proferida de 11 de abril de 2016, negó las
pretensiones del señor JORGE HUMBERTO VALENCIA
FLÓREZ.

Como fundamento de su decisión expuso que la autoridad

accionada sí dio respuesta a la petición incoada, pues se allegó
el Oficio No. 00018025/JMSC 1111025 de 25 de febrero de
2016, en los siguientes términos “… una vez analizado el
documento en mención se observa que hace referencia a interrogantes
que si bien son similares a los planteados por la peticionaria (sic) del
amparo, no son los mismos; sin embargo, el objeto del cuestionamiento
está orientado a que la Presidencia de la República intervenga frente a
la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Colombiano para
que esta última tramite la conciliación voluntaria ante la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos y le pone en conocimiento al
accionante del procedimiento surtido y la posición de esa entidad frente
a al (sic) trámite conciliatorio en referencia, por lo que las inquietudes
formuladas pueden ser resueltas por medio de ese pronunciamiento
existiendo coherencia sustancial entre lo pedido y lo resuelto”.

7. Impugnación

Con escrito radicado en la Secretaría del Tribunal Administrativo

de Cundinamarca, el actor impugnó la decisión de primera
instancia, pues asegura que la providencia no es congruente, ya
que “no se ajusta a los hechos antecedentes (sic) que motivaron la
tutela ni al derecho impetrado, por error de hecho y de derecho”
además agregó que el Tribunal se negó a cumplir el mandato
legal al igual que incurrió en error esencial de derecho.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

Esta Sala es competente para conocer la impugnación, de

conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 2591 de 1991,
el Decreto 1069 de 2015 y en el artículo 2º del Acuerdo 55 de
2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
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Folio 24 a 26
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2. Generalidades sobre la acción de tutela

Conforme lo preceptúa el artículo 86 de la Constitución Política,

la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que
permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de
sus derechos fundamentales cuandoquiera que resulten
vulnerados por acciones u omisiones de autoridades públicas o,
excepcionalmente, de particulares.

Su procedencia se encuentra supeditada a la carencia de medios

de defensa judicial ordinarios o, en su defecto, a la falta de
idoneidad de aquellos para evitar la consumación de un
perjuicio irremediable; caso en el que se habilita su ejercicio
como mecanismo transitorio, lo cual limita sus efectos futuros a
la activación, por parte del peticionario, de los instrumentos
jurídicos pertinentes.

En ese orden de ideas, resulta palmario que el mecanismo de

amparo demanda la concurrencia de determinados
presupuestos procesales que le son inherentes, como son la
subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de
un perjuicio irremediable, sin los cuales no le es dable al juez
constitucional inmiscuirse en determinada controversia y,
mucho menos, acometer las diferentes subreglas dispuestas por
la jurisprudencia en torno a asuntos como el sub examine.

Lo anterior tiene como objetivo salvaguardar de un uso

inadecuado, que podría desnaturalizar su valor preeminente y
especial dentro del ordenamiento jurídico y, de contera, atentar
contra el fin superior que el Constituyente Primario le confirió.

3. Del derecho de petición

El artículo 23 de la Constitución Política garantiza el derecho

fundamental de todas las personas a dirigirse ante las
autoridades y, eventualmente ante los particulares, para obtener
una respuesta de fondo a sus solicitudes de interés general o
particular.

La Corte Constitucional al resolver asuntos en sede de tutela, ha

establecido algunos parámetros acerca del núcleo esencial y
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contenido de este derecho: “El núcleo esencial del derecho de

petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues
de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no
resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido ”.6

Asimismo, se han establecido ciertos requisitos en cuanto a la

respuesta a la petición, respecto a la oportunidad, se acude por
regla general a lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1755 de
2015, que señala 15 días para resolver la misma, de no ser
posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y
ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la
autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el
término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto,
el criterio de razonabilidad del término será determinante,
puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la
complejidad de la solicitud.

Además, la respuesta debe resolverse de fondo, de manera clara,

precisa y congruente con lo solicitado. Ello significa que “la
respuesta al derecho de petición debe versar sobre aquello preguntado
por la persona y no sobre un tema semejante o relativo al asunto
principal de la petición. Quiere decir, que la solución entregada al
peticionario debe encontrarse libre de evasivas o premisas ininteligibles
que desorienten el propósito esencial de la solicitud, sin que ello
implique la aceptación de lo solicitado. // Desde luego, este deber de
contestar de manera clara y coherente, no impide que la autoridad
suministre información adicional relacionada con los intereses del
peticionario, pues eventualmente ésta puede significar una aclaración
plena de la respuesta dada.”7

Finalmente, dicha respuesta debe ser puesta en conocimiento

del peticionario, que se traduce en el deber de la entidad de
agotar “los medios disponibles para informar al particular de su
respuesta y lograr constancia de ello (…) la notificación (…) debe
ser efectiva, es decir, real y verdadera, y que cumpla el propósito
de que la respuesta de la entidad sea conocida a plenitud por el
solicitante.”8

4. Solución del caso

6
Sentencia T-332-15, Magistrado Ponente Alberto Rojas Ríos.
7
Sentencia T-149-13, Magistrado Ponente Luis Guillermo Pérez Pérez.
8
Ibídem.
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La parte actora impugnó el fallo proferido en primera instancia,

pues asegura que hay una vulneración de sus derechos
fundamentales por parte del Presidente de la República, por
considerar que no cumplió con lo solicitado, pues la respuesta
que recibió a su petición no fue dictada de forma clara ni en los
términos que señala la Ley. Además asegura que la decisión no
se ajusta a los hechos ni antecedentes que motivaron la acción
de tutela y que el Tribunal se negó a cumplir con el mandato
legal.

Al respecto, la Sala concluye que de la lectura de la respuesta

que la accionada profirió para atender la solicitud del actor,
Oficio No. 00018025/JMSC 1111029 de 25 de febrero de 2016,
encuentra que la Presidencia de la República la contestó
parcialmente, según pasa a explicarse:

De entrada se debe advertir que resulta cierto que la Presidencia

de la República, al contestar la petición del tutelante, cometió
un error al trascribir sus peticiones; sin embargo, de su
contenido se puede evidenciar que la respuesta de cuatro de los
cinco puntos requeridos, se dictó de manera oportuna, clara y
de fondo, pues respondió en los siguientes términos:

“Al respecto es preciso señalar que una vez revisada la

normatividad vigente frente a las competencias constitucionales
y legales del Primer Ministro, tenemos que existe un órgano
competente para evaluar la viabilidad de las conciliaciones
voluntarias por parte del Estado Colombiano, esto es, la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. De manera
que resulta falaz afirmar que como Máxime Autoridad es el
señor Presidente quien decide, olvidando competencias propias
de las entidades y la organización de la Rama Ejecutiva del
Poder.

La Agencia en mención es la llamada a evaluar y conceptuar

respecto de la viabilidad de las conciliaciones pretendidas y al
respecto le ha hecho saber al Representante Legal de la
Asociación ASEPUPD lo que sigue a continuación:

La petición No. 1421-04 impuesta por el señor José Cipriano

León Castañeda en representación de la Asociación de
Trabajadores y Empleados Sindicalizados de Colombia
(ASEPUPD) ante la Comisión Interamericana de Derechos
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Folio 24 a 26
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Humanos (CIDH), trata sobre el presunto despido colectivo y sin

justa causa de trabajadores y empleados sindicalizados de
diversas entidades públicas, así como del presunto
desconocimiento por parte de los Jueces de la República de la
Sentencia SU-998 de 2000. La Petición se encuentra
actualmente en la Secretaría Ejecutiva de la Comisión
Interamericana, en trámite de ‘Reconsideración’, esto, después
que el Grupo de Registro rechazara su trámite en la etapa de
registro…”

Así las cosas, se insiste que los puntos 1, 2, 3, y 5 fueron

resueltos en debida forma, de fondo y con su debida
notificación, empero, la autoridad accionada guardó silencio
frente a la solicitud de “designación de una comisión para
evaluar el daño moral, económico, sicológico y emocional”, pues a
pesar de ser evidente que este punto se deriva de los anteriores,
por hacer referencia al mismo asunto, la entidad accionada no
puede dejar de contestarlo, y es por esto que debe pronunciarse
de forma expresa sobre dicho punto.

Por lo tanto, y a pesar de que la entidad sí dio una respuesta

oportuna a la solicitud presentada por el señor JORGE
HUMBERTO VALENCIA FLÓREZ, no la resolvió en su totalidad,
pues omitió resolver uno de los puntos presentados en el escrito
de petición, es decir que le transgredió su derecho fundamental
de petición.

Por último, no sobra agregar que no se advierte la vulneración

del derecho al debido proceso, por el hecho de que el Presidente
de la República no haya suscrito la respuesta dada a la solicitud
del actor, pues en los términos del artículo 159 del C.P.A.C.A., el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
cuenta con la facultad de representar al Presidente; por tanto,
no se advierte la vulneración alegada más aún cuando el actor
no refirió el porqué de la presunta violación del derecho
invocado.

En consecuencia, la Sala revocara parcialmente la decisión de

negar el amparo y, en consecuencia, amparara el derecho
fundamental de petición, únicamente en cuanto al numeral 4º
del escrito de petición, presentado por el actor, y confirmará las
demás pretensiones de la acción de tutela.
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En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia de 11 de

abril de 2016 dictada por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, para en su
lugar: AMPARAR el derecho fundamental de petición,
únicamente en lo referente al numeral 4º de la solicitud
presentada por el actor; y CONFIRMARLA en todo lo demás, por
las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. En
consecuencia, se ordena a la Presidencia de la República que, en
un término no superior a cuarenta y ocho horas (48) horas
contado a partir de la notificación de la presente providencia,
profiera respuesta respecto del punto señalado y la notifique al
actor en debida forma.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la

forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria

de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Presidenta

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

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Tutelante: JORGE HUMBERTO VALENCIA FLÓREZ
Tutela - fallo Segunda Instancia

ALBERTO YEPES BARREIRO